e-mail
info.ptpl@tiscali.it

APPALTI
CONVEGNI
FORUM
G.U.R.I. - G.U.U.E. - B.U.R.L.
LINK
NEWS PUBBLICATE:
1-aggiornam. pregressi
2-Corte dei Conti
3-
dite la vostra ...
4-dottrina e contributi
5-funzione pubblica
6-giurisprudenza
7-modulistica
8-news
9-normativa
10-note, circolari e comunicati
11-quesiti & pareri
12-utilità
- - -
DOSSIER
:
13-
ABBAINO
14-
ABUSI EDILIZI
15-
AFFIDAMENTO IN HOUSE
16-AGIBILITA'
17-AMIANTO
18-ANAC (già AVCP)
19
-APPALTI
20-ARIA
21-ASCENSORE
22-ASL + ARPA
23-ATTI AMMINISTRATIVI
24-ATTI AMMINISTRATIVI (accesso esposto e/o permesso di costruire e/o atti di P.G.)
25-ATTI AMMINISTRATIVI (impugnazione-legittimazione)
26-ATTIVITA' COMMERCIALE IN LOCALI ABUSIVI
27-BARRIERE ARCHITETTONICHE
28-BOSCO
29-BOX
30-CAMBIO DESTINAZIONE D'USO (con o senza opere)
31-CANCELLO, BARRIERA, INFERRIATA, RINGHIERA in ferro
32-CANNE FUMARIE e/o COMIGNOLI
33-CARTELLI STRADALI
34-CARTELLO DI CANTIERE - COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI
35-CERTIFICATO DESTINAZIONE URBANISTICA
36-CERIFICAZIONE ENERGETICA e F.E.R.
37
-COMPETENZE GESTIONALI
38
-COMPETENZE PROFESSIONALI - PROGETTUALI
39-CONDIZIONATORE D'ARIA
40-CONDOMINIO
41-CONSIGLIERI COMUNALI
42-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE
43-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE (gratuità per oo.pp. e/o private di interesse pubblico)
44-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE (prescrizione termine dare/avere e legittimazione alla restituzione)
45-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE (rateizzato e/o ritardato versamento)
46-DEBITI FUORI BILANCIO
47-DEFINIZIONI INTERVENTI EDILIZI
48-DIA e SCIA
49-DIAP
50-DISTANZA dagli ALLEVAMENTI ANIMALI
51-DISTANZA dai CONFINI
52-DISTANZA dai CORSI D'ACQUA - DEMANIO MARITTIMO/LACUALE
53-DISTANZA dalla FERROVIA

54-DISTANZA dalle PARETI FINESTRATE
55-DURC
56-EDICOLA FUNERARIA
57-EDIFICIO UNIFAMILIARE
58-ESPROPRIAZIONE
59-GESTIONE ASSOCIATA FUNZIONI COMUNALI
60-INCARICHI LEGALI e/o RESISTENZA IN GIUDIZIO
61-INCARICHI PROFESSIONALI E PROGETTUALI
62-INCENTIVO PROGETTAZIONE
63-INDUSTRIA INSALUBRE
64-L.R. 12/2005
65-L.R. 23/1997
66-LEGGE CASA LOMBARDIA
67-LICENZA EDILIZIA (necessità)
68-LOTTO EDIFICABILE - ASSERVIMENTO AREA - CESSIONE CUBATURA
69-LOTTO INTERCLUSO
70-MAPPE e/o SCHEDE CATASTALI (valore probatorio o meno)
71-MOBBING
72-MURO DI CINTA/RECINZIONE, DI CONTENIMENTO/SOSTEGNO, ECC.
73-OPERE PRECARIE
74-PARERE DI REGOLARITA' TECNICA, CONTABILE E DI LEGITTIMITA'
75-PATRIMONIO
76-PERGOLATO e/o GAZEBO e/o BERCEAU e/o DEHORS e/o POMPEIANA e/o PERGOTENDA
77-PERMESSO DI COSTRUIRE (annullamento e/o impugnazione)
78-PERMESSO DI COSTRUIRE (decadenza)
79-PERMESSO DI COSTRUIRE (deroga)
80-PERMESSO DI COSTRUIRE (legittimazione richiesta titolo)
81-PERMESSO DI COSTRUIRE (parere commissione edilizia)
82-PERMESSO DI COSTRUIRE (prescrizioni)
83-PERMESSO DI COSTRUIRE (proroga)
84-PERMESSO DI COSTRUIRE (verifica in istruttoria dei limiti privatistici al rilascio)
85
-
PERMESSO DI COSTRUIRE (volturazione)
86-
PERTINENZE EDILIZIE ED URBANISTICHE
87-PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI
88-PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI (aree a standard)
89-PISCINE
90-PUBBLICO IMPIEGO
91-PUBBLICO IMPIEGO (quota annuale iscrizione ordine professionale)
92-RIFIUTI E BONIFICHE
93-
RINNOVO/PROROGA CONTRATTI
94-RUDERI
95-
RUMORE
96-SAGOMA EDIFICIO
97-SANATORIA GIURISPRUDENZIALE E NON (abusi edilizi)
98-SCOMPUTO OO.UU.
99-SEGRETARI COMUNALI
100-SIC-ZPS - VAS - VIA
101-SICUREZZA SUL LAVORO
102
-
SILOS
103-SINDACATI & ARAN
104-SOPPALCO
105-SOTTOTETTI
106-SUAP
107-SUE
108-STRADA PUBBLICA o PRIVATA o PRIVATA DI USO PUBBLICO
109-
TELEFONIA MOBILE
110-TENDE DA SOLE
111-TINTEGGIATURA FACCIATE ESTERNE
112-TRIBUTI LOCALI
113-VERANDA
114-VINCOLO CIMITERIALE
115-VINCOLO IDROGEOLOGICO
116-VINCOLO PAESAGGISTICO + ESAME IMPATTO PAESISTICO + VINCOLO MONUMENTALE
117-VINCOLO STRADALE
118-VOLUMI TECNICI / IMPIANTI TECNOLOGICI

119-ZONA AGRICOLA
120-ZONA SISMICA E CEMENTO ARMATO

NORMATIVA:
dt.finanze.it
entilocali.leggiditalia.it

leggiditaliaprofessionale.it

simone.it

SITI REGIONALI
STAMPA
 
C.A.P.
Codice Avviamento Postale

link 1 - link 2
CONIUGATORE VERBI
COSTO DI COSTRUZIONE
(ag
g. indice istat):

link 1-BG - link 2-MI
link 3-CR
DIZIONARI
indici ISTAT:
link 1 - link 2-BG
link 3-MI

interessi legali:
link 1
MAPPE CITTA':
link 1 - link 2 - link 3
link 4 - link 5
METEO
1 - PAGINE bianche
2 - PAGINE gialle
PREZZI:
osservatorio prezzi e tariffe

prodotti petroliferi
link 1
- link 2
PUBBLICO IMPIEGO:
1 - il portale pubblico per il lavoro
2
- mobilità
 
 

DOSSIER

Alcuni files sono in formato Acrobat (pdf): se non riesci a leggerli, scarica gratuitamente il programma Acrobat Reader (clicca sull'icona a fianco riportata).  -      segnala un errore nei links                                                                                

dossier INCENTIVO PROGETTAZIONE INTERNA (ora INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE)

D.Lgs. 18.04.2016 n. 50, art. 113
* * *
ex D.Lgs. 12.04.2006 n. 163, art. 93, commi 7-bis, 7-ter, 7-quater, 7-quinquies

luglio 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Costituzione del c.d. "Ufficio di Piano" e liquidazione incentivo alla progettazione: danno erariale.
La giurisprudenza contabile è assestata nel senso di escludere che l'incentivo possa erogarsi indiscriminatamente a qualsiasi atto di pianificazione territoriale, dovendosi l’attenzione dell’interprete rivolgere, prescindendo dal nomen juris impiegato, al suo specifico contenuto, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica.
---------------
Le contestazioni della Procura debbono essere condivise sulla base di altre, dirimenti considerazioni.
Anzitutto, la circostanza che siano stati costituiti dei gruppi di lavoro per la redazione dei progetti in esame, formati da numerosi professionisti esterni remunerati dall’amministrazione, ingenera serie perplessità sulla necessità della partecipazione delle professionalità interne dell’ente, numericamente esigue e destinate al disimpegno delle numerose attività istituzionali.
E
proprio in ordine al contributo partecipativo reso meritano condivisione le deduzioni critiche mosse dall’attore pubblico, che ha stigmatizzato l’obiettiva assenza di un tangibile apporto delle professionalità interne, le quali sono sempre in via del tutto generica ed apodittica identificate con la locuzione “ufficio di piano”.
Non può affermarsi, come propugnato dalle difese, che tale generica perifrasi sa stata impiegata sol perché, data la loro nota esiguità, le professionalità interne fossero chiaramente identificabili. Come la giurisprudenza delle Sezioni del controllo ha più volte posto in evidenza, la norma in esame deve intendersi riferita a casi tassativi e limitati, proprio perché fortemente derogatoria al principio di onnicomprensività e di riserva di contrattazione collettiva del trattamento economico del dipendente pubblico e, dunque, da ritenersi norma di stretta interpretazione.
E tale rigore non può che essere assistito, in omaggio ai principi di trasparenza ed efficienza dell’azione amministrativa e di sempre più esteso controllo (anche sociale) di essa, dal presidio della conoscibilità, sì da rendere percepibile in ogni caso di impiego di risorse pubbliche (anche riferite alle componenti retributive del personale) la loro concreta destinazione.

Pertanto,
atteso che i piani operativi integrati erano differenti e, per ciascuno di essi, deve essere reso percepibile il contributo di professionalità (specificamente remunerato) dei dipendenti che vi abbiano partecipato, non può ritenersi che un indefinito richiamo alla struttura interna di riferimento possa soddisfare quel livello minimo di chiarezza ed intelligibilità che la norma implicitamente richiede ai fini della liquidazione dello specifico compenso.
A tal riguardo,
non è condivisibile la posizione che ritiene che il personale interno dell’ente abbia reso un’attività non di mero supporto ed ausilio
-come invece appare documentalmente provato dalla circostanza che, secondo le convenzioni sottoscritte, l’ufficio di piano doveva rendere “supporto informativo”- ma di concreta partecipazione e contributo scientifico alla realizzazione dei progetti.
Infatti,
non soltanto, non è possibile distinguere il contributo delle professionalità interne (corrispondenza interna, elaborati grafici provvisori, incarichi di progettazione e studio riferiti a singole aree -o eventuali, ulteriori partizioni interne, ad esempio, per settore scientifico, materia o territorio- singolarmente assegnati a ciascun dipendente nell’ambito del gruppo di lavoro che se ne sia avvalso, in ragione della sua competenza specifica) di cui non vi è prova ma, per di più, le note rilasciate dai responsabili scientifici dei progetti risultano appiattite su locuzioni ripetitive e stereotipate, sostanzialmente sovrapponibili in termini di contenuto e, come tali, non idonee a scalfire il quadro prima descritto.
---------------
In ordine all’elemento psicologico della colpa grave contestato ai convenuti, esso deve ritenersi integrato dalla condotta disattenta e superficiale da essi tenuta che, nella qualità rivestita, avrebbero dovuto impedire che l’ente danneggiato sopportasse una spesa esorbitante rispetto allo stanziamento iniziale, per effetto del riconoscimento di somme non dovute ai dipendenti dai quali, peraltro, non si peritavano di assumere alcuna informazione in relazione agli incarichi concretamente svolti, dando corso senza alcuna responsabile verifica, ai pagamenti contestati con formula stereotipa ed acritica, con atteggiamento di inescusabile trascuratezza per le finanze pubbliche ed in aperta violazione dello stesso art. 13 del regolamento interno
secondo cui si “provvede all’assegnazione degli incentivi…verificando l’attività effettivamente svolta”.
---------------

La domanda della Procura Regionale si palesa fondata nei limiti di cui appresso.
Anzitutto, merita di essere evidenziato come la portata applicativa della norma di cui si lamenta un’erronea applicazione in questa sede (cioè l’art. 92, comma 6, del d.leg.vo n. 163/2006) sia stata approfondita dalla giurisprudenza contabile, con la
deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle Autonomie cui, per la sua portata di atto di orientamento generale, seppur non vincolante per le sezioni giurisdizionali, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174 (conv. con modif. dalla legge 07.12.2012, n. 213) il Collegio reputa opportuno richiamarsi.
Infatti, l’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti disponeva che “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
In proposito, si rileva come la definizione di “atto di pianificazione comunque denominato” sia stata alternativamente ricostruita, da un lato, “nel senso che il diritto all’incentivo sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione sia collegato strettamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, oppure nel senso che l’anzidetto diritto si configuri anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale, ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
Occorre rammentare l’esistenza di un consolidato indirizzo giurisprudenziale…con riferimento tanto alla progettazione di tipo urbanistico (adozione di PRG, variante urbanistica, piano di intervento) quanto ad altri atti di pianificazione (piani per l’ambiente, piani per il servizio rifiuti, per il turismo, per i trasporti, per l’innovazione tecnologica ecc.). Indirizzo che collega direttamente alla realizzazione di un’opera pubblica la redazione degli atti di pianificazione per i quali possa trovare applicazione la previsione di cui al citato comma 6 e, dunque, la corresponsione dell’incentivo, consistente nel trenta per cento della relativa tariffa professionale.
Su una linea interpretativa prossima a quella espressa dalle Sezioni regionali di controllo si collocano i pareri sulla normativa, resi dall’AVCP, che, peraltro, parzialmente discostandosi dall’anzidetto indirizzo giurisprudenziale, ha ritenuto di poter ricomprendere nell’ambito della definizione anche gli atti di pianificazione urbanistica, in quanto, sia pure mediatamente, gli stessi afferiscono la progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano.
Nell’ambito della giurisprudenza delle Sezioni Regionali di controllo formatasi sulla questione in esame le Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, in sede consultiva, con il
parere 03.01.2013 n. 2, hanno, hanno precisato che, pur dovendosi riconoscere alla fonte regolamentare comunale la funzione esplicativa richiesta dalla genericità dell’espressione usata dal legislatore, per “atto di pianificazione comunque denominato” deve intendersi “qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi, finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le previsioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo.
In tale specifico contesto, pertanto, l’assoggettabilità ad incentivo discende, innanzitutto, dal contenuto tecnico documentale degli elaborati, che richiede necessariamente l’utilizzo di specifiche competenze professionali reperite esclusivamente all’interno dell’ente. In secondo luogo... si ritiene che l’attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche”.
Contrario avviso rispetto all’indirizzo interpretativo prevalente è stato espresso dalla Sezione Regionale di controllo per il Veneto, in alcune recenti delibere, ove si afferma che “con l’utilizzo della locuzione atto di pianificazione comunque denominato, lungi dall’autorizzare interpretazioni restrittive, il legislatore ha inteso utilizzare una dizione sufficientemente generale ed aperta, tale da consentire di ascrivere all’ambito oggettivo della norma ogni atto di pianificazione, prescindendo dal suo collegamento diretto con la progettazione di un’opera pubblica”, concludendosi per un’applicazione dell’istituto premiale estesa ad ogni atto di pianificazione “anche di carattere mediato”.
La Sezione Veneto, nelle predette deliberazioni, discostandosi dalla giurisprudenza prevalente delle Sezioni regionali di controllo, afferma che la previsione di cui all’art. 92, comma 6, contiene un’esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente e rappresenta, comunque, un’ipotesi derogatoria distinta rispetto a quella introdotta dal comma 5. …Premesso il quadro giurisprudenziale - quale sommariamente ricostruito - la Sezione ritiene condivisibili gli argomenti su cui si fonda l’indirizzo interpretativo maggioritario, che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici e di conseguenza reputa l’ambito applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
La Sezione considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione sistematica delle disposizioni in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse (sedes materiae) all’interno del Capo IV “Servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria”- Sez. I “Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione”- del Codice dei Contratti ed al fatto che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici". Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al comma 6, limita la possibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a professionalità esterne ai soli casi di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o, infine, nell’ipotesi di lavori di speciale complessità. Il successivo art. 91 disciplina le procedure di affidamento. L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti” completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo della disciplina della progettazione dei lavori pubblici. All’esegesi della norma in esame, oltre al criterio sistematico, dianzi illustrato, soccorre la ricostruzione dell’evoluzione storica della disciplina degli incentivi alla progettazione, attraverso la quale si può riconoscere nel testo vigente la riproduzione di disposizioni contenute nella legge 11.02.1994, n. 109 e specificatamente nell’art. 18 in materia di incentivi e spese per la progettazione. Disposizione quest’ultima che ha subito nel corso degli anni diverse modifiche, fino alla formulazione introdotta dall’art. 12 della legge 17.05.1999, n. 144 e sostanzialmente ripresa nel testo dell’art. 92 del Codice dei contratti. … Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1.
Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
Il legislatore, con le disposizioni in esame, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi.
In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92 ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere pubbliche.
La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica… Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo. Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio
” (Corte dei conti, Sezione delle Autonomie,
deliberazione 15.04.2014 n. 7).
Come si vede
la giurisprudenza contabile è assestata nel senso di escludere che tale incentivo possa erogarsi indiscriminatamente a qualsiasi atto di pianificazione territoriale, dovendosi l’attenzione dell’interprete rivolgere, prescindendo dal nomen juris impiegato, al suo specifico contenuto, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica.
In effetti, come peraltro incidentalmente riconosciuto dalla Procura Regionale, non pare possa ragionevolmente affermarsi che gli atti in narrativa non siano suscettibili di essere annoverati fra gli atti di pianificazione connessi alla realizzazione di un’opera pubblica, alla luce delle indicazioni delle norme regionali e delle stesse norme di attuazione del P.T.C.P., che (art. IV. 2) risultando “finalizzati alla realizzazione di interventi sul territorio che richiedono: - progettazioni interdisciplinari ed il concorso di piani settoriali; - l’azione coordinata e integrata della Provincia, di uno o più comuni, ed eventualmente di altri enti pubblici interessati dall’esercizio delle funzioni di pianificazione generale e di settore”, ... ai sensi del successivo comma 2 “precisano, anche attraverso disposizioni normative, gli interventi delineati [dal P.T.C.P.], i soggetti che li promuovono e li attuano e indicano in linea di massima i tempi e le risorse necessarie per la loro realizzazione”.
Di conseguenza, essi incidono direttamente sugli assetti territoriali di riferimento con evidenti prospettive pianificatorie anche per la progettazione di opere pubbliche.
Tuttavia,
le contestazioni della Procura debbono essere condivise sulla base di altre, dirimenti considerazioni.
Anzitutto, la circostanza che siano stati costituiti dei gruppi di lavoro per la redazione dei progetti in esame, formati da numerosi professionisti esterni remunerati dall’amministrazione, ingenera serie perplessità sulla necessità della partecipazione delle professionalità interne dell’ente, numericamente esigue e destinate al disimpegno delle numerose attività istituzionali, come rammentato dalle difese. E proprio in ordine al contributo partecipativo reso meritano condivisione le deduzioni critiche mosse dall’attore pubblico, che ha stigmatizzato l’obiettiva assenza di un tangibile apporto delle professionalità interne, le quali sono sempre in via del tutto generica ed apodittica identificate con la locuzione “ufficio di piano”.
Non può affermarsi, come propugnato dalle difese, che tale generica perifrasi sa stata impiegata sol perché, data la loro nota esiguità, le professionalità interne fossero chiaramente identificabili. Come la giurisprudenza delle Sezioni del controllo ha più volte posto in evidenza, la norma in esame deve intendersi riferita a casi tassativi e limitati, proprio perché fortemente derogatoria al principio di onnicomprensività e di riserva di contrattazione collettiva del trattamento economico del dipendente pubblico e, dunque, da ritenersi norma di stretta interpretazione. E tale rigore non può che essere assistito, in omaggio ai principi di trasparenza ed efficienza dell’azione amministrativa e di sempre più esteso controllo (anche sociale) di essa, dal presidio della conoscibilità, sì da rendere percepibile in ogni caso di impiego di risorse pubbliche (anche riferite alle componenti retributive del personale) la loro concreta destinazione.
Pertanto,
atteso che i piani operativi integrati erano differenti e, per ciascuno di essi, deve essere reso percepibile il contributo di professionalità (specificamente remunerato) dei dipendenti che vi abbiano partecipato, non può ritenersi che un indefinito richiamo alla struttura interna di riferimento possa soddisfare quel livello minimo di chiarezza ed intelligibilità che la norma implicitamente richiede ai fini della liquidazione dello specifico compenso.
A tal riguardo,
non è condivisibile la posizione che ritiene che il personale interno dell’ente abbia reso un’attività non di mero supporto ed ausilio -come invece appare documentalmente provato dalla circostanza che, secondo le convenzioni sottoscritte, l’ufficio di piano doveva rendere “supporto informativo”- ma di concreta partecipazione e contributo scientifico alla realizzazione dei progetti.
Infatti,
non soltanto, non è possibile distinguere il contributo delle professionalità interne (corrispondenza interna, elaborati grafici provvisori, incarichi di progettazione e studio riferiti a singole aree -o eventuali, ulteriori partizioni interne, ad esempio, per settore scientifico, materia o territorio- singolarmente assegnati a ciascun dipendente nell’ambito del gruppo di lavoro che se ne sia avvalso, in ragione della sua competenza specifica) di cui non vi è prova ma, per di più, le note rilasciate dai responsabili scientifici dei progetti risultano appiattite su locuzioni ripetitive e stereotipate, sostanzialmente sovrapponibili in termini di contenuto e, come tali, non idonee a scalfire il quadro prima descritto.
Inoltre,
deve affermarsi come anche il parametro adottato per il calcolo dell’incentivo si riveli erroneo e conduca, inevitabilmente, ad una duplicazione di spesa per l’ente provinciale.
In proposito, basti osservare che, a titolo esemplificativo (il metodo di calcolo è stato applicato allo stesso modo per ciascuna delle procedure in argomento) la determinazione n. 3984 del 29.12.2008 approvava una spesa complessiva pari ad Euro 130.000,00 a fronte della quale la successiva determina n. 2733 del 18.08.2009 ha liquidato Euro 100.000 di compenso per gli esperti, oltre ad Euro 3.000,00 (in misura massima) per ciascuno di essi (pari a sei unità) per rimborso spese, per una spesa complessiva che, sommata ai 39.000 Euro (30% della tariffa professionale) riconosciuti ai dipendenti) ictu oculi sfora lo stanziamento complessivo iniziale. E senza considerare che i compensi venivano riconosciuti, non solo in assenza di ogni documentato impegno (come per i professionisti) ma, addirittura, fuori dalle previsioni normative, anche ai dipendenti dell’ufficio finanziario dell’ente, assolutamente privi di qualsiasi legittimazione.
Il danno, quindi, deve essere identificato, per le ragioni anzidette, nelle somme quantificate dalla Procura regionale in relazione ai compensi riconosciuti ai dipendenti dell’ente da parte dei convenuti, nelle rispettive qualità ed in conseguenza della sottoscrizione delle determine di liquidazione dei relativi pagamenti.
In ordine all’elemento psicologico della colpa grave contestato ai convenuti, esso deve ritenersi integrato dalla condotta disattenta e superficiale da essi tenuta che, nella qualità rivestita, avrebbero dovuto impedire che l’ente danneggiato sopportasse una spesa esorbitante rispetto allo stanziamento iniziale, per effetto del riconoscimento di somme non dovute ai dipendenti dai quali, peraltro, non si peritavano di assumere alcuna informazione in relazione agli incarichi concretamente svolti, dando corso senza alcuna responsabile verifica, ai pagamenti contestati con formula stereotipa ed acritica, con atteggiamento di inescusabile trascuratezza per le finanze pubbliche ed in aperta violazione dello stesso art. 13 del regolamento interno (deliberazione n. 755/2007) secondo cui si “provvede all’assegnazione degli incentivi…verificando l’attività effettivamente svolta”.
Da tanto detto e non rilevando alcuna incertezza circa la sicura riconducibilità, idonea a radicare l’ulteriore elemento del nesso causale, del contestato danno ai provvedimenti dirigenziali prima indicati, che tali esorbitanti spese hanno ordinato, deriva l’accoglimento della domanda attrice per l’intero importo di danno.
Si deve comunque prendere in considerazione, al fine di valutare in concreto quanto del suddetto danno sia equo porre a carico dei responsabili, il rilievo avanzato dalla difesa circa il fatto che, pur nell’ambito di un’attività esternalizzata, i collaboratori abbiano comunque svolto un’azione di sostegno e di supporto ai professionisti esterni nella attività di redazione degli atti di pianificazione.
Sul punto, il Collegio ritiene che di tale attività vada tenuto conto, potendo essa essersi tradotta in un impegno eccedente gli ordinari doveri d’ufficio. Tale considerazione, che certamente non presenta alcuna valenza ai fini della applicabilità di quanto disposto dall’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 20 del 1994, come modificato dalla legge n. 639/1996, perché non è ravvisabile alcun vantaggio conseguito dall’Amministrazione (ma, semmai, una maggiore utilitas per i professionisti esterni), consente, tuttavia, a questo Giudice di esercitare, per tale aspetto, il potere di cui all’art. 52 del R.D. 12.07.1934, n. 1214, e di ridurre l’addebito del danno.
Il Collegio, in applicazione del potere riduttivo, condanna il convenuto Be. ed il convenuto Bi., al pagamento, rispettivamente, di € 25.000,00 (venticinquemila/00) e di € 60.000,00 (sessantamila/00) in favore dell’amministrazione provinciale di Foggia, comprensivi entrambi -sempre in via di riduzione equitativa- anche degli accessori maturati sino alla data di deposito in Segreteria della domanda introduttiva del giudizio.
Sulle somme prima indicate saranno dovuti gli interessi in misura legale, calcolati a decorrere dalla data del deposito, presso la segreteria della Sezione, della domanda introduttiva del giudizio (01.12.2015) sino al soddisfo. Di eventuali recuperi medio tempore effettuati dovrà tenersi conto in sede esecutiva della presente decisione.
In applicazione della regola della soccombenza -art. 91, 1° comma, ed art. 97 c.p.c.- le spese di giudizio a favore dell’Erario devono essere poste a carico dei convenuti e separatamente liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, definitivamente pronunciando, ogni avversa istanza, eccezione e deduzione respinta, così provvede:
- accoglie la domanda risarcitoria proposta nei confronti dei convenuti e, per l’effetto, li condanna, al pagamento in favore dell’amministrazione provinciale di Foggia, delle seguenti somme:
€. 25.000,00 a carico di Be.Po.;
€. 60.000,00 a carico di Bi.St.,
comprensive degli accessori maturati sino alla data di deposito in Segreteria della domanda introduttiva del giudizio, oltre agli interessi in misura legale, calcolati a decorrere dalla data del deposito, presso la segreteria della Sezione, della domanda introduttiva del giudizio (01.12.2015) sino al soddisfo (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Puglia, sentenza 14.07.2016 n. 253).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE (ex incentivo progettazione): Gli incentivi per attività tecniche non possono essere riconosciuti in favore di dipendenti interni che svolgano attività di direzione lavori o di collaudo quando dette attività sono connesse a “lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, e dell'articolo 28, comma 5, della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione”.
---------------
Il Sindaco del Comune di Carate Brianza (MB), con la nota indicata in epigrafe, ha formulato una richiesta di parere in merito all'applicabilità degli incentivi per attività tecniche relative a opere pubbliche derivanti da opere di urbanizzazione.
In particolare, chiede a questa Sezione di esprimere un parere sul seguente quesito: “se alla luce del combinato disposto dell'art. 1, comma 2, lettera e), e dell'art. 113 sia possibile prevedere nell'apposito regolamento una forma di incentivazione almeno per le attività relative alla direzione lavori e del collaudo per opere pubbliche derivanti da convenzioni urbanistiche sottoscritte con soggetti privati per opere di urbanizzazione che implicano, comunque, l’approvazione dei relativi progetti da parte degli organi collegiali comunali.
...
In particolare, il Sindaco del Comune di Carate Brianza formula il seguente quesito: “se alla luce del combinato disposto dell'art. 1, comma 2, lettera e) e dell'art. 113 sia possibile prevedere nell'apposito regolamento una forma di incentivazione almeno per le attività relative alla direzione lavori e del collaudo per opere pubbliche derivanti da convenzioni urbanistiche sottoscritte con soggetti privati per opere di urbanizzazione che implicano, comunque, l’approvazione dei relativi progetti da parte degli organi collegiali comunali”.
In buona sostanza, l’amministrazione locale istante chiede se il regolamento comunale possa prevedere che possano godere degli incentivi previsti dall’art. 113 d.lgs. n. 50/2016 anche in favore dei “tecnici interni” che svolgono attività di direzione lavori e di collaudo per lavori pubblici realizzati “da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso”.
Prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 50/2016 (19.04.2016), la disciplina era regolamentata dall’art. 93, commi 7-ter e ss. del d.lgs. 163/2006, come introdotti dagli artt. 13 e 13-bis, del d.l. 24.06.2014, n. 90 conv. con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114. Sull’interpretazione del precedente quadro normativo, tra l’altro, si era pronunciata più volte la Sezione delle Autonomie con la deliberazione 24.03.2015 n. 11, deliberazione 23.03.2016 n. 10 e, da ultimo, deliberazione 13.05.2016 n. 18.
Il d.lgs. n. 50/2016 (in linea con l’art. 1, comma 1, lett. rr della legge-delega 28.01.2016, n. 11) abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter, ed introduce, all’art. 113, nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”.
Disposizione, quest’ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato “Esecuzione”, che disciplina gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.
Il richiamato art. 113 del nuovo codice degli appalti (d.lgs. n. 50/2016), ai primi tre commi, alla rubrica “incentivi per funzioni tecniche” recita: «1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 09.04.2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 1 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale
».
Come emerge dal dato letterale della norma richiamata, non vi è dubbio che l’attività di direzione lavori e quella di collaudo rientrino tra quelle “incentivate” (si veda in questo senso il comma 1 dell’art. 113 cit.). In altri termini, sia l’attività di direzione lavori sia quella di collaudo rientrano tra gli incarichi tassativamente indicati dalla norma per le quali spetta in astratto il diritto del dipendente all’erogazione dell’incentivo per l’espletamento di attività tecniche.
Diversamente, bisogna affrontare la questione ermeneutica se gli incentivi in questione possano essere erogati per dette attività quando le stesse sono comportino “lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, e dell'articolo 28, comma 5, della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione” [art. 1, comma 2, lett. e) d.lgs. 50/2016].
La norma di legge da ultimo richiamata precisa che con riferimento a detta ipotesi di lavori appaltati da un soggetto privato che deve realizzare opere a scomputo di oneri di urbanizzazione si applicano le disposizioni del codice degli appalti relative all'aggiudicazione dei contratti. Detto ciò bisogna, quindi, stabilire se tra dette norme sia ricompreso anche l’art. 113 che disciplina gli “incentivi per funzioni tecniche”.
Questa Sezione osserva che il quesito debba essere risolto alla luce del tenore letterale del primo e secondo comma dell’art. 113 cit.. In particolare, le disposizioni di legge richiamate indicano chiaramente che per la costituzione del fondo incentivante ci debbano essere “stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori” nel bilancio dell’ente locale-stazione appaltante.
Ne consegue che, poiché i lavori pubblici realizzati da parte di soggetti privati ex art. 1, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 50/16 non preventivano una spesa a carico dell’ente locale, non ricorre il presupposto per la costituzione del fondo incentivante.
Dunque, alla luce del tenore letterale dell’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, si deve concludere che
gli incentivi per attività tecniche non possono essere riconosciuti in favore di dipendenti interni che svolgano attività di direzione lavori o di collaudo quando dette attività sono connesse a “lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, e dell'articolo 28, comma 5, della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione” [art. 1, comma 2, lett. e), d.lgs. 50/2016] (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 05.07.2016 n. 184).

giugno 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente.
---------------
Il Sindaco del Comune di Macchia Valfortore (CB), con nota n. 137 del 15.01.2016, assunta al protocollo di questa Sezione n. 65 del 19.01.2016, ha trasmesso una richiesta di parere in ordine alla legittimità della liquidazione al Responsabile Unico del Procedimento (RUP) dell’incentivo relativo alla responsabilità del procedimento connesso alla “realizzazione di lavori appaltati ed eseguiti sulla base di progettazioni, direzione dei lavori ed altri incarichi connessi alla realizzazione di opere pubbliche effettuati all’esterno del comune” fino alla data del 14.08.2014.
...
Ai fini della soluzione della presente richiesta il Collegio intende fare riferimento alla recente deliberazione 13.05.2016 n. 18, con cui la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti è stata chiamata a pronunciarsi in ordine alla possibilità di riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93, d.lgs. 12.04.2006, n. 163, in favore del responsabile unico del procedimento (RUP), anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili sia di progettazione, sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati.
Al riguardo, la Sezione delle autonomie ha affermato che “l’art. 93, comma 7-ter, ha previsto che le quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione, costituiscono necessariamente economie di spesa.
Dall’analisi della richiamata disposizione, sembra potersi evincere che l’attività del RUP, ove svolta tramite personale dipendente –come previsto dall’art. 9, del D.P.R. n. 207/2010– sia incentivabile a prescindere dallo svolgimento o meno all’interno dell’ente dell’intera attività di progettazione e delle restanti attività contemplate.
Le rilevanti funzioni intestate al responsabile unico nell’ambito della gestione delle varie fasi procedimentali, del contraddittorio con le parti private e del coordinamento con gli uffici interni ed esterni, rimangono, infatti, sostanzialmente invariate, al pari delle correlate responsabilità, anche nell’ipotesi di esternalizzazione delle altre attività previste dall’art. 93 del d.lgs. 163/2006, in cui permane, comunque, l’obbligo dell’amministrazione di dotarsi di tale figura nell’ambito del proprio organico.
Come già osservato da una parte della giurisprudenza contabile (Sez. contr. Lombardia,
parere 01.10.2014 n. 247; Sez. contr. Piemonte, parere 20.01.2015 n. 17), la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione dell’incentivo, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale quanto, semmai, una previsione regolamentare che ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”.
La Sezione delle autonomie conclude pertanto affermando il seguente principio di diritto: “
Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
Ebbene, la suddetta pronuncia, a cui la presente Sezione intende aderire, può trovare piena applicazione anche alla fattispecie in esame, stante l’identità tra le disposizioni richiamate.
Invero, l’art. 92 del d.lgs. n. 193/2006, nella versione precedente all’abrogazione ad opera dell'art. 13, comma 1, D.L. 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.08.2014, n. 114, così disponeva:
“le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
Disposizione, quest’ultima, che, come visto, ha in seguito trovato collocazione nell’art. 93, comma 7-ter, del medesimo decreto, oggetto di analisi da parte della richiamata deliberazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Molise, parere 21.06.2016 n. 97).

INCENTIVO PROGETTAZIONEGli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis e 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2016 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata.
---------------
Il Sindaco del Comune di Gallio (VI) ha presentato richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, formulando il seguente quesito: “In sede di revisione ed aggiornamento del regolamento comunale per la erogazione degli incentivi connessi al Fondo per la progettazione e l’innovazione disciplinato all’art. 93 del D.Lgs. n. 163/2006, come modificato dall’art. 13-bis della L. n. 114/2014, è emerso il dubbio circa la possibilità di erogare tali incentivi anche in presenza di progettazione affidata all’esterno. Ciò in quanto non sembra sussistere univocità di interpretazione tra le varie sezioni dei magistrati contabili laddove la Corte dei Conti Piemonte, nella propria deliberazione n. 434/2013/SRCPIE/PAR del 19.12.2013 appare chiaramente condizionare l’erogazione degli incentivi in parola esclusivamente in presenza di progettazione interna, mentre la Sezione della Lombardia nel parere n. 236/2015 del 20.07.2015 evidenzia la legittimità di erogazione anche nel caso in cui la progettazione sia stata affidata all’esterno”.
...
Il quesito formulato dal Sindaco del Comune di Gallio, inoltre, può essere considerato sufficientemente generale ed astratto.
Lo stesso, come si dà atto nella stessa richiesta di parere, era stato già affrontato da altre Sezioni regionali di controllo e risolto in maniera contrastante.
In particolare, in merito si erano espresse la Sezione regionale di controllo per il Piemonte (parere 19.12.2013 n. 434  e quella per la Lombardia (parere 20.07.2015 n. 236 nonché
parere 01.10.2014 n. 247 e parere 28.10.2015 n. 351), con tesi discordanti: secondo la prima, la norma (allora l’art. 92, comma 5, del D.lgs. n. 163/2006, successivamente abrogata dall’art. 13-bis del D.L. n. 90/2014, conv. dalla L. n. 114/2014 e sostituita, senza modifiche sostanziali, dal comma 7-ter dell’art. 93, sempre del D.lgs. n. 163/2006) avrebbe ancorato il riconoscimento del diritto ad ottenere l’incentivo alla circostanza che la redazione dell’atto di progettazione fosse avvenuta all’interno dell’ente, escludendo, per converso, il diritto al compenso in capo ai dipendenti dell’ufficio tecnico nel caso di affidamento all’esterno di tale redazione; secondo la Sezione Lombardia, invece, anche a seguito della modifica legislativa prima richiamata, sarebbe rimasto il potere dell’amministrazione di disporre un riconoscimento economico in favore del personale interno concernente la fase della gestione degli appalti di opere anche nel caso di “esternalizzazione” dell’attività di progettazione.
Ad avviso di questa Sezione, l’interpretazione più corretta sarebbe quella offerta dalla Sezione Lombardia, fondata sull’analisi della “nuova” disposizione introdotta dal D.L. n. 90/2014 –ossia del comma 7-ter dell’art. 93 del D.lgs. n. 163/2006– la quale, in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione, vigente nel pubblico impiego, in continuità con il previgente comma 5 dell’art. 92, attribuirebbe un compenso ulteriore e speciale a soggetti tassativamente individuati (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo e loro collaboratori), subordinando, al pari della precedente, la corresponsione del suddetto compenso, disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, al “previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”, prevedendone, in caso contrario (accertamento negativo) la devoluzione in economia.
Presupposto indefettibile ai fini della erogazione dell’incentivo in esame risulterebbe, quindi, l’effettivo espletamento, in tutto o in parte, di una o più attività afferenti alla gestione degli appalti pubblici e non anche il necessario svolgimento, all’interno dell’ente, dell’attività di progettazione, con conseguente legittimità del riconoscimento dell’emolumento anche in ipotesi di affidamento della progettazione all’esterno (purché si remuneri solo l’attività di supporto a quest’ultima, ove effettivamente svolta dai dipendenti dell’ente).
In tal senso, peraltro, questa Sezione si era già espressa in precedenti pronunciamenti.
Comunque, essendo emerso un contrasto sulla interpretazione della norma, in ossequio all’art. 6, comma 4, del D.L. n. 174 del 10.10.2012, conv. dalla L. n. 213 del 07.12.2012, con deliberazione 04.03.2016 n. 123, questa Sezione ha rimesso gli atti al Presidente della Corte dei conti, per le sue valutazioni in ordine al deferimento della seguente questione di massima: “
Se gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del D.l.gs. n. 163 del 12.04.2006 possano essere riconosciuti ed erogati al personale indicato dal comma 7-ter anche nel caso di progettazione affidata e realizzata da soggetti esterni alla stazione appaltante”.
Con nota del 26.04.2016, n. 1952, il Presidente della Corte ha disposto la convocazione della Sezione delle autonomie, la quale, con deliberazione 13.05.2016 n. 18 ha pronunciato il seguente principio di diritto: ”
Gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis e 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2016 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata”.
Alla luce del principio affermato dalla Sezione delle Autonomie, al quale questa Sezione è tenuta a conformarsi, deve darsi risposta positiva alla richiesta di parere formulata dal Comune di Gallio (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 08.06.2016 n. 311).

INCENTIVO PROGETTAZIONEIl riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93 comma 7-ter del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente.
---------------
La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati.
----------------
Con nota del 28.10.2015, pervenuta a questa Sezione l’01.12.2015 per il tramite del CAL, il Presidente della Provincia di Teramo ha trasmesso una richiesta di parere concernente la corretta interpretazione delle norme in tema di incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 del Decreto legislativo n. 163/2006.
Più precisamente, l’ente, in sede di predisposizione del regolamento richiesto dalla norma per disciplinare le modalità di erogazione degli incentivi, ravvisa la necessità di un intervento interpretativo di questa Corte sui seguenti due quesiti, tra loro strettamente connessi:
   1) la possibilità di riconoscere l’incentivo in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati;
   2) se la nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall’art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori.
...
La questione in esame concerne la disciplina degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 del Decreto legislativo n. 163/2006, su cui si è andata formando nel tempo una copiosa giurisprudenza della Corte dei conti in funzione consultiva, sia in sede regionale sia in sede centrale nomofilattica.
La normativa di riferimento, al momento della formulazione del quesito e quindi precedentemente all’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 18.04.2016, n. 50, in attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26.02.2014, era rappresentata dai commi 7-bis e ter dell’art. 93 del D.Lgs. n. 163/2006 i quali recitavano: “A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
La ratio della norma, come precisato dalle SS.RR. in sede di controllo (deliberazione n. 51 del 2011), era quella di destinare una quota di risorse pubbliche “a incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche, in quanto in tal caso si tratta all’evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica; peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato
”.
In linea con i principi di efficienza ed economicità, il legislatore mostrava un favor per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale, consentendo il riconoscimento agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, in deroga ai due principi cardine del pubblico impiego: di onnicomprensività della retribuzione e di definizione contrattuale delle componenti economiche, sanciti, rispettivamente, dall’art. 24, comma 3, e dal successivo art. 45, comma 1, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165 (cfr. Sezione delle Autonomie
deliberazione 15.04.2014 n. 7).
Come si evinceva dal richiamato testo novellato, la legge individuava alcune regole generali per la ripartizione dell’incentivo in discorso, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un atto regolamentare interno alla singola amministrazione, assunto previa contrattazione decentrata.
Su alcuni punti fermi che il regolamento interno doveva rispettare si registrava una generale uniformità di lettura da parte delle Sezioni regionali di controllo, che di seguito si richiamano:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti agli appalti di lavori (non, pertanto, negli appalti di fornitura di beni o di servizi);
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno la graduazione delle percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia all’Autorità di vigilanza,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150);
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
Diversamente, si rilevavano contrasti interpretativi in relazione ad entrambi i quesiti formulati dalla Provincia di Teramo.
Quesito n. 1
In merito alla possibilità di riconoscere l’incentivo in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individuava come incentivabili (di progettazione, di direzione dei lavori e di collaudo) fossero state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati, una prima linea di lettura appare incline a fornire risposta positiva; tale orientamento, in sintesi, poggia sull’assunto che l’incentivo economico sia finalizzato a remunerare le figure professionali elencate nella norma, inclusa quella del Responsabile del procedimento, purché ricoperte da personale interno all’amministrazione e operanti nell’ambito di procedimenti volti alla realizzazione di opere pubbliche e lavori.
In tal senso può essere richiamata la deliberazione della Sezione di controllo per la Liguria (cfr. parere 18.04.2013 n. 18) secondo la quale “La soluzione del quesito proposto presuppone la preventiva analisi del ruolo assolto dal Responsabile unico del procedimento, il quale svolge una funzione pregnante all’interno del medesimo, gestendone le varie fasi, assicurando il contraddittorio con le parti private e il coordinamento con gli uffici interni. Tali compiti assumono particolare rilevanza nell’ambito delle procedure di affidamento di opere o servizi. Ciò è confermato dal fatto che anche in caso di incarichi di progettazione o pianificazione a soggetti esterni deve essere nominato comunque un Responsabile unico che coordini le diverse attività svolte dagli incaricati.
Tale considerazione induce a ritenere che debba essere riconosciuto a tale figura il diritto ad una quota parte dell’incentivo di progettazione, anche in caso di totale affidamento a soggetti esterni delle fasi di progettazione ed esecuzione dell’opera
”.
In sostanza, secondo l’interpretazione precedentemente descritta, al Responsabile unico del procedimento, in caso di opere pubbliche e lavori, può essere legittimamente attributo l’incentivo economico, anche se l’attività di progettazione è completamente affidata a figure esterne; ciò, secondo quanto precisato dalla Sezione Liguria, troverebbe giustificazione nella circostanza che i compiti svolti dal RUP nel caso della realizzazione di opere pubbliche e lavori rimarrebbero sostanzialmente uguali, a prescindere dall’esternalizzazione delle altre attività contemplate dall’art. 93 del D.lgs. 163 del 2006.
Questa prospettiva riecheggia anche in più recenti pronunce della Sezione regionale di controllo per la Lombardia; tra tutti, il
parere 01.10.2014 n. 247 collega l’erogazione dell’incentivo all’espletazione degli “incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi)”, escludendo che la norma richieda “ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”.
In linea con questa interpretazione possono essere citate anche le pronunce della medesima Sezione Lombardia, parere 28.10.2015 n. 351 e parere 20.07.2015 n. 236 i quali, sebbene vertenti su quesiti differenti dalla tematica in esame, ribadiscono la possibilità di incentivare le attività strumentali alla progettazione anche qualora la stessa venga esternalizzata integralmente.
Una seconda linea interpretativa delle disposizioni in commento emerge dal
parere 02.10.2014 n. 197 della Sezione regionale di controllo per il Piemonte, la quale, chiamata a rispondere in merito alla riconoscibilità dell’incentivo economico al RUP in ipotesi di progettazione affidata all’esterno (sia nel caso in cui anche le altre attività di direzione lavori e collaudo risultino esternalizzate, sia nel caso di direzione lavori interna e collaudo esterno), ha fornito una lettura più restrittiva dell’art. 93 (peraltro già preceduta dal parere 30.08.2012 n. 290 e parere 19.12.2013 n. 434), stabilendo un nesso funzionale tra il compenso incentivante e lo svolgimento dell’attività di progettazione all’interno dell’Ente.
Le citate deliberazioni subordinano il diritto al compenso incentivante non al mero espletamento delle attività indicate nella norma nell’ambito della realizzazione di opere pubbliche o lavori, ma alla circostanza che la progettazione sia avvenuta all’interno dell’amministrazione.
Conseguentemente, “con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.), occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche. Occorre sottolineare, però, che la sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio”.
Con successiva pronuncia (parere 20.01.2015 n. 17), la Sezione di controllo per il Piemonte ha ulteriormente precisato che, ai fini della riconoscibilità dell’incentivo al RUP, non è necessario che tutte le fasi della progettazione (preliminare, definitiva e esecutiva) siano svolte da personale interno all’Ente, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia le quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
Quesito n. 2
Il secondo quesito attiene alla nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006; la Provincia di Teramo chiede se tale nozione faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall’art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori.
Anche su questo quesito –strettamente connesso con il primo– si riscontra un contrasto interpretativo tra Sezioni regionali. Più precisamente, con parere 17.12.2014 n. 141, la Sezione regionale di controllo per le Marche ha fornito una lettura restrittiva della nozione di collaboratore, escludendo che la stessa possa essere estesa per incentivare il personale tecnico e amministrativo:
a) addetto ai procedimenti di esproprio;
b) addetto alle attività relative agli accatastamenti e ai frazionamenti;
c) responsabile o addetto allo svolgimento della procedura di gara.
Facendo applicazione del principio di tassatività, la pronuncia recita: “come si è avuto modo di chiarire, il Fondo previsto dall’art. 92 cit. può essere destinato esclusivamente alle specifiche figure professionali ivi individuate, nonché ai loro collaboratori.
Non trova alcun fondamento normativo una diversa interpretazione della norma tendente ad ampliare il novero dei soggetti beneficiari.
Pertanto, i dipendenti –tecnici ed amministrativi- diversi dal RUP, dal progettista, dal direttore lavori, dall’incaricato del piano di sicurezza, dal collaudatore e dai relativi collaboratori, benché svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche possono essere incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro
”.
Elementi in favore di una lettura più ampia della nozione di collaboratore e delle attività incentivabili possono trarsi dalla pronuncia della Sezione regionale di controllo per la Lombardia (parere 20.07.2015 n. 236) la quale, sebbene non avesse ad oggetto la qualificazione della nozione di collaboratore, ha ritenuto ammissibile l’incentivo economico anche per le attività attinenti alla fase di gestione degli appalti di opere nel caso di attività di progettazione esterna, in particolare con riferimento a quelle relative alle operazioni di scelta del contraente, di redazione del bando di gara, dei procedimenti di aggiudicazione, liquidazione, verifica in corso d’opera e controllo di conformità dell’opera. Ciò nella considerazione che tali attività possano essere considerate di supporto alla progettazione.
Alla luce dei sopra richiamati contrasti giurisprudenziali, questa Sezione riteneva di sottoporre alla valutazione del Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10.10.2012, n. 174, convertito nella legge 07.12.2012, n. 213, l’opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite, entrambi i quesiti formulati dalla Provincia di Teramo.
Il Presidente della Corte dei Conti con ordinanze n. 9 del 30.03.2016 e n. 11 del 06.04.2016 deferiva le questioni di massima prospettate alla Sezione delle autonomie.
Quest’ultima, con deliberazione 13.05.2016 n. 18, definiva, tra le altre, le questioni di massima scaturenti dai quesiti formulati dalla Provincia di Teramo. Nel dettaglio, la Sezione delle autonomie non riteneva sufficienti a soddisfare la richiesta di parere della Provincia di Teramo le disposizioni normative introdotte con il nuovo Codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 50/2016. Queste ultime, infatti, in linea con quanto previsto dai criteri di delega (art. 1, comma 1, lett. rr) contenuti nella legge 28.01.2016, n. 11, contemplano un nuova disciplina delle forme di incentivo, sostitutiva della precedente; al riguardo, vengono aboliti gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter ed introdotte, all’art. 113, nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”.
Disposizione, quest’ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato “Esecuzione”, che disciplina gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.
Queste nuove disposizioni, tuttavia, sulla base dell’articolata disciplina transitoria contenuta negli articoli 216 e 217, trovano applicazione per le sole attività poste in essere successivamente alla data di entrata in vigore, ossia il 19.04.2016. Resta pertanto valida, ad avviso dell’Organo nomofilattico, l’esigenza interpretativa con riferimento alle attività poste in essere nel vigore dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, come modificato dal dl n. 90/2014.
Sul punto, con argomentazioni che si ritengono qui integralmente richiamate e che muovono sostanzialmente dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento precedente al nuovo Codice dei contratti pubblici, la Sezione delle autonomie perviene alla fissazione dei seguenti principi di diritto, rilevanti ai fini della definizione dei quesiti formulati dalla Provincia di Teramo:
- “
Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93 comma 7-ter del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
- “
La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati” (Corte dei Conti, Sez. controllo Abruzzo, parere 01.06.2016 n. 131).

maggio 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Appalti, vecchi incentivi anche se il progetto è esterno. Corte dei conti. La riforma si applica alle «attività svolte» dopo il 19.04.2016.
Gli incentivi ai dipendenti pubblici per le attività di progettazione, nella forma riveduta e corretta dal decreto Madia del 2014, possono essere attribuiti al responsabile unico del procedimento (Rup) negli appalti anche se una parte dei progetti è stata affidata all’esterno. Non solo: i “premi” possono andare anche a direttori dei lavori, collaudatori e collaboratori anche se la progettazione è stata esternalizzata integralmente. Peccato, però, che questi incentivi siano stati cancellati dalla riforma degli appalti.

Ad affrontare il tema è la deliberazione 13.05.2016 n. 18, diffusa ieri, con cui la sezione Autonomie della Corte dei conti chiude un ricco dibattito interpretativo alimentato dal decreto Madia fra i magistrati contabili delle sezioni regionali.
Quel meccanismo è stato abolito, ma la nuova delibera è tutt'altro che inutile, per due ragioni: in un inciso, la sezione Autonomie conferma autorevolmente che la riforma valgono per le «attività poste in essere dopo il 19.04.2016», data di entrata in vigore del decreto legislativo 50/2016 attuativo della delega appalti, e che quindi i lavori effettuati prima ma non ancora pagati seguono le vecchie regole. La precisazione dovrebbe evitare le incertezze sulla decorrenza che hanno accompagnato tutti i ritocchi agli incentivi “Merloni”.
Da queste premesse discende che le indicazioni fissate dai magistrati servono a pagare nel modo corretto gli incentivi legati ai lavori effettuati fino al 19 aprile.
Il decreto Madia, aveva cambiato il paradigma dei premi, cancellando la vecchia impostazione “Merloni” e sostituendola con un fondo da redistribuire fra i dipendenti. Il fondo, a carico degli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori e pari al massimo al 2% della base di gara, finanzia per l’80% il premio a responsabile unico, incaricati dell’appalto e collaboratori.
Per far partire gli incentivi, ribadisce la Corte, è indispensabile aver adottato il regolamento ad hoc. Posta questa premessa, gli incentivi possono andare al Rup anche se una parte dei progetti è stata esternalizzata, vista la complessità del suo ruolo. Per le altre figure “incentivabili”, tocca al regolamento la «prudente definizione» dei criteri con cui graduare gli incentivi, e individuare i «collaboratori» che rientrano nel meccanismo
(articolo Il Sole 24 Ore del 14.05.2016 - tratto da www.centrostudicni.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati.”
Gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata”.
---------------
La Sezione è chiamata ad esprimere il proprio avviso in merito alle questioni di massima sollevate, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, dalle Sezioni regionali di controllo per l’Abruzzo con deliberazione 22.12.2015 n. 358 e per il Veneto con deliberazione 04.03.2016 n. 123, tutte incentrate sull’interpretazione dell’articolo 93, commi 7-ter e seguenti del d.lgs. 163/2006, come introdotti dagli articoli 13 e 13-bis, del d.l. 24.06.2014, n. 90 convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114.
Pertanto, le questioni sono riunite e formano oggetto della presente deliberazione.
Esse sono articolate nei seguenti termini:
1. “Se sia possibile riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93 d.lgs. n. 163/2006 in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati”;
2. “Se la nozione di "collaboratori" di cui al comma 7-ter, dell'art. 93, del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica, ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali, a titolo esemplificativo, le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, le procedure di appalto dei lavori, di predisposizione dei contratti di appalto, la stesura degli atti di gara e di provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori”;
3. “Se gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possano essere riconosciuti ed erogati al personale indicato dal comma 7-ter anche nel caso di progettazione affidata e realizzata da soggetti esterni alla stazione appaltante”.
Le predette questioni sono state sollevate in ragione del contrasto interpretativo emerso nell’ambito dell’attività consultiva svolta ex art.7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, dalle Sezioni regionali di controllo, come ampiamente ricostruito nella parte in fatto, in vista della definizione di un indirizzo interpretativo univoco, al quale debbono conformarsi le Sezioni remittenti e le altre Sezioni regionali di controllo.
1. Ai fini del corretto inquadramento della tematica, si rende necessario un breve excursus normativo, che prende le mosse dall’art. 13, del d.l. 24.06.2014, n. 90, conv. in l. n. 114/2014, con il quale sono stati abrogati i commi 5 e 6 dell’art. 92.
Il successivo articolo 13-bis, rubricato “Fondi per la progettazione e l'innovazione”, ha aggiunto all’art. 93, del d.lgs. n. 163/2006, una serie di commi fra cui il comma 7-bis, che,
nell’istituire un apposito fondo per la progettazione e l’innovazione, demanda ad un regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare alle predette finalità.
Le risorse così determinate possono essere devolute, in forza di quanto disposto dal successivo comma 7-ter, per l’80 per cento ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. Il restante 20 per cento è destinato, dal comma 7-quater all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento ed all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda al potere regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
Tale regolamento, nel quale trova necessario presupposto l’erogazione degli emolumenti in questione, ha rappresentato da sempre un passaggio fondamentale per la regolazione interna della materia, nel rispetto dei principi e canoni stabiliti dalla legge, e per tale motivo gli enti sono tenuti ad adeguarlo tempestivamente alle novità normative medio tempore intervenute.
Analogo adempimento, pertanto (previa definizione dei nuovi criteri in sede di contrattazione decentrata integrativa), si renderà necessario anche a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 18.04.2016, n. 50, in attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26.02.2014.
In linea con quanto previsto dai criteri di delega (art. 1, comma 1, lett. rr) contenuti nella legge 28.01.2016, n. 11, la nuova normativa, sostitutiva della precedente, abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter ed introduce, all’art. 113, nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”. Disposizione, quest’ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato “Esecuzione”, che
disciplina gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.
Queste nuove disposizioni, tuttavia, sulla base dell’articolata disciplina transitoria contenuta negli articoli 216 e 217, troveranno applicazione per le sole attività poste in essere successivamente alla data di entrata in vigore, ossia il 19.04.2016.
Non risultando applicabili ratione temporis le disposizioni appena richiamate, è evidente che le questioni all’odierno esame dovranno essere risolte sulla base del previgente regime normativo, ossia dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 come modificato dal dl n. 90/2014, in costanza del quale sono state poste in essere le attività in ipotesi incentivabili.
Delineato il quadro normativo di riferimento, non appare secondario osservare che il legislatore, con l’art. 93, commi 7-bis e seguenti, ha modificato profondamente la disciplina dell’istituto degli incentivi alla progettazione, ridefinendone l’ambito di operatività sotto il profilo soggettivo,
limitandolo alle figure professionali espressamente individuate dalle norme (responsabile del procedimento ed incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori e del collaudo e loro “collaboratori”) con esclusione di quelle aventi qualifica dirigenziale che, come già in diverse occasioni precisato anche da questa Sezione (cfr. da ultimo deliberazione 23.03.2016 n. 10), sono state espunte dall’applicazione del fondo per la progettazione in forza dell’art. 7-ter (ultimo periodo).
Inoltre,
la corresponsione dell’incentivo, in ossequio al principio di effettività, sancito dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, è prevista a vantaggio esclusivo dei soggetti che abbiano effettivamente svolto prestazioni incentivabili non rientranti nelle competenze della “qualifica funzionale ricoperta”, al fine di riconoscere, come già evidenziato nella sopra citata deliberazione 23.03.2016 n. 10, un differenziale retributivo connesso al maggior carico di lavoro e di responsabilità assunto dai dipendenti coinvolti, nei limiti indicati dalla norma, nell’attività di progettazione.
Sotto il profilo oggettivo, la novità rilevante della disciplina introdotta dal d.l. n. 90/2014 è rappresentata dal fatto che
le risorse non sono più assegnate in riferimento alla singola opera, in quanto non vi è più lo stretto collegamento, prima esistente, fra opera e compenso, tale da determinare una corrispondenza diretta fra attività svolta e diritto alla percezione dell’incentivo, ma esse confluiscono in un fondo, denominato, ai sensi del comma 7-bis, per la progettazione e l’innovazione. In tal modo, viene meno la sinallagmaticità della prestazione oggetto di incentivazione, che caratterizza, invece, l’affidamento dell’incarico a professionisti esterni all’amministrazione, nei limiti ed alle condizioni di cui al citato art. 90, comma 6, del citato d.lgs. n. 163/2006.
Premesso quanto sopra, è utile ricordare che,
almeno nel regime antecedente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 163/2006, l’orientamento interpretativo prevalente, anche per via della formulazione originaria dell’articolo 18 della legge n. 109/1994 (c.d. legge “Merloni”), poneva in stretto collegamento l’erogazione degli incentivi in questione con il necessario svolgimento, all’interno dell’ente, dell’attività di progettazione.
La successiva evoluzione normativa, tuttavia, sembra aver superato questa impostazione, posto che l’art. 93, comma 7-ter, ha previsto che le quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione, costituiscono necessariamente economie di spesa.
Dall’analisi della richiamata disposizione, sembra potersi evincere che l’attività del RUP, ove svolta tramite personale dipendente –come previsto dall’art. 9, del D.P.R. n. 207/2010– sia incentivabile a prescindere dallo svolgimento o meno all’interno dell’ente dell’intera attività di progettazione e delle restanti attività contemplate.
Le rilevanti funzioni intestate al responsabile unico nell’ambito della gestione delle varie fasi procedimentali, del contraddittorio con le parti private e del coordinamento con gli uffici interni ed esterni, rimangono, infatti, sostanzialmente invariate, al pari delle correlate responsabilità, anche nell’ipotesi di esternalizzazione delle altre attività previste dall’art. 93 del d.lgs. 163/2006, in cui permane, comunque, l’obbligo dell’amministrazione di dotarsi di tale figura nell’ambito del proprio organico.
Come già osservato da una parte della giurisprudenza contabile (Sez. contr. Lombardia,
parere 01.10.2014 n. 247; Sez. contr. Piemonte, parere 20.01.2015 n. 17), la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione dell’incentivo, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale quanto, semmai, una previsione regolamentare che ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
Dalla sintetica ricostruzione normativa proposta, appare chiaro come le disposizioni, introdotte dal d.l. n. 90/2014 e dalla relativa legge di conversione, mirassero fra l’altro ad un obiettivo di razionalizzazione e di contenimento della spesa, anche attraverso la subordinazione dell’erogazione dell’incentivo al rispetto di alcuni parametri collegati ai tempi ed ai costi previsti inizialmente nel quadro economico del progetto esecutivo dell’opera, il cui mancato rispetto, ai sensi della predetta disciplina, può dar luogo anche alla riduzione delle risorse destinate al fondo per la progettazione e l’innovazione.
2. La seconda questione sollevata dalla Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, è volta, come si è detto, ad accertare se la nozione di “collaboratori”, prevista dal comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, faccia riferimento solamente a quelli con professionalità tecnica, ovvero possa essere estesa anche al personale addetto ad altre attività amministrative, comunque connesse alla realizzazione dei lavori. A titolo esemplificativo, sono state in precedenza citate le procedure di esproprio, le attività relative agli accatastamenti e ai frazionamenti, le procedure di gara, ovvero di predisposizione dei contratti di appalto e di provvedimenti afferenti ai lavori.
A questo riguardo, deve preliminarmente osservarsi che
la nozione di “collaboratore”, almeno in astratto, è priva di un’autonoma portata qualificatrice, in quanto assume connotazioni di volta in volta mutevoli a seconda dell‘attività incentivata cui accede.
Ed invero,
se la progettazione, la direzione dei lavori e il collaudo sembrano far riferimento ad attività di natura prevalentemente tecnica, non altrettanto può dirsi con riferimento all’attività del Responsabile del procedimento, in considerazione della molteplicità -ed eterogeneità- delle funzioni che quest’ultimo è chiamato ex lege (articoli 9 e 10 DPR n. 207/2010) a svolgere.
I collaboratori di quest’ultimo, pertanto, si ritiene che possano essere in possesso anche di profili professionali non tecnici, purché necessari ai compiti da svolgere, e sempre che il regolamento interno all’ente ripartisca gli incentivi in modo razionale, equilibrato e proporzionato alle responsabilità attribuite.
Muovendo da questo presupposto,
l’accezione di “collaboratore”, ai fini della ripartizione degli incentivi, non può essere aprioristicamente delimitata in relazione al bagaglio professionale –tecnico od amministrativo– posseduto, ma deve necessariamente porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere.
In questo senso, particolare rilevanza assume, nel caso del RUP, il provvedimento di istituzione, ai sensi dell’art. 10 del DPR n. 207/2010, dell’ufficio di supporto, che, in relazione alle peculiarità dell’opera da eseguire, individua le figure professionali all’uopo necessarie, al fine di realizzare l’opera a regola d’arte e nel rispetto dei tempi e dei costi preventivati.
La regolamentazione interna degli enti, cui è demandata la disciplina attuativa, dovrà correttamente delimitare la portata definitoria del termine “collaboratori”, evitando uno sproporzionato ampliamento, in sede di corresponsione dell’incentivo, della platea dei beneficiari, che, magari ispirata a finalità perequative del trattamento economico accessorio, risulterebbe poco coerente con le reali necessità funzionali e, più in generale, con la logica di sistema.
3. La terza questione sollevata dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto relativa alla possibilità di riconoscere gli incentivi al personale di cui al comma 7-ter, anche nel caso di progettazione affidata a soggetti esterni alla stazione appaltante e dagli stessi realizzata.
A questo riguardo, sulla base della ricostruzione effettuata in precedenza, è possibile ritenere che l’erogazione dell’incentivo alla progettazione alle figure professionali tassativamente elencate (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori) non presupponga il necessario espletamento all’interno dell’intera attività di progettazione. Ciò purché le figure professionali destinatarie degli incentivi, ripartiti in maniera conforme alle responsabilità loro attribuite, siano solo quelle elencate dal legislatore e le quote relative ai segmenti di attività svolte da professionisti esterni siano devolute in economia.
Nel rispetto dei limiti quantitativi stabiliti dal menzionato comma 7-ter è demandata a ciascun ente la prudente definizione dei criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, (con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella “qualifica funzionale” ricoperta), della complessità delle opere (di carattere non manutentivo cfr. deliberazione 23.03.2016 n. 10) e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi preventivati, con conseguente riduzione proporzionale delle risorse incentivanti in caso di mancato rispetto.
In questa prospettiva, le amministrazioni sono, comunque, tenute a prevedere nei propri regolamenti, in modo analitico, una gradazione delle percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal sopraindicato personale sulla base dei criteri di proporzionalità, logicità, congruenza e ragionevolezza, e, in ogni caso, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano state affidate a professionisti esterni, una partecipazione delle altre figure professionali interne percentualmente contenuta, che non svilisca la finalità di contenimento della spesa perseguita dalle disposizioni in commento.
A questo riguardo, deve evidenziarsi che, pur nell’evoluzione normativa dinanzi analizzata, non sembra essere venuto meno il favor legislatoris per l’affidamento di tali attività alle professionalità interne alla stessa amministrazione, in un’ottica di valorizzazione delle figure professionali in servizio e, al contempo, di risparmio.
Tali obiettivi, tuttavia, vanno conseguiti evitando eventuali aggravi di spesa derivanti non solo dal mancato rispetto di tempi e costi preventivati, ma anche da un’esecuzione dell’opera non a regola d’arte o non in linea con gli standard qualitativi previsti nel progetto approvato.
Conclusivamente, appare doveroso sottolineare che la soluzione delle questioni poste non può che rimanere definita in un ambito di stretto principio, non potendo la Corte in questa sede addentrarsi in aspetti di dettaglio della disciplina, che attengono, come sopra precisato, alla potestà regolamentare riconosciuta in capo agli enti locali. Ciò anche in considerazione di quanto precisato nella delibera n. 3/2014/QMIG in merito al fatto che “ausilio consultivo per quanto possibile deve essere reso senza che esso costituisca un’interferenza con le funzioni requirenti e giurisdizionali e ponendo attenzione ad evitare che di fatto si traduca in un’intrusione nei processi decisionali degli enti territoriali”.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, riunite le questioni di massima rimesse dalle Sezioni regionali di controllo per l’Abruzzo e per il Veneto con la deliberazione 22.12.2015 n. 358 e deliberazione 04.03.2016 n. 123, pronuncia i seguenti principi di diritto:
Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati.”
Gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata” (Corte di Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 13.05.2016 n. 18).

aprile 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONELa corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
----------------
Con parere 15.12.2015 n. 155, questa Sezione regionale di controllo ha reso il proprio parere su due quesiti posti dal Comune di Ferrara e, al contempo, ha sospeso la pronuncia su un altro rispetto al quale ravvisava una difformità di orientamenti tra diverse Sezioni regionali di controllo.
I quesiti sui quali la Sezione si è pronunciata riguardano l’individuazione delle categorie di personale alle quali può essere corrisposto il cd. incentivo alla progettazione previsto dall’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006, stabilendo che non è possibile riconoscere tale emolumento al personale dei ruoli amministrativo e/o contabile, e quello volto ad individuare l’atto regolamentare da applicare (quello vigente all’epoca del progetto o un nuovo regolamento) per gli incentivi da riconoscere per attività iniziate precedentemente alla data del 19/08/2014 (data di entrata in vigore della nuova disciplina in tema di compenso incentivante) da proseguire ed ultimare.
Il quesito sul quale è stata riscontrata una difformità di orientamenti tra le Sezioni regionali concerneva la possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione per le attività di manutenzione straordinaria anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114.
La pronuncia su tale quesito è stata conseguentemente sospesa, con conseguente remissione degli atti al Presidente della Corte ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174, ai fini della valutazione dell’opportunità di deferire alla Sezione delle autonomie, ovvero alle Sezioni riunite. Di tale decisione è stata data comunicazione al Sindaco di Ferrara.
Successivamente, il Presidente della Corte dei conti ha rimesso la questione alla Sezione delle autonomie, che si è espressa con deliberazione 23.03.2016 n. 10.
...
Sinteticamente si rammenta che, con il parere 15.12.2015 n. 155, questa Sezione regionale ha rimesso gli atti al Presidente della Corte dei conti ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 174/2012 e sospeso la pronuncia sul quesito con il quale il Comune di Ferrara chiedeva se il cd. compenso incentivante previsto dal novellato art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006 potesse essere corrisposto per le attività di manutenzione straordinaria, che, a differenza di quelle di manutenzione ordinaria, per le quali l’incentivo andrebbe certamente escluso, in ragione della natura dei lavori e della loro complessità, richiedono un’attività progettuale specialistica tale da giustificare il riconoscimento del predetto emolumento.
Nella citata deliberazione, la Sezione rilevava che, a decorrere dal 19.08.2014, è stata prevista una nuova disciplina in materia di incentivi spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni per le attività di progettazione. La materia de qua, originariamente disciplinata dall’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 (codice degli appalti pubblici), è stata modificata dall’articolo 13 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito in legge 11.08.2014, n. 114 che ha abrogato i commi 5 e 6 del richiamato articolo 92 del codice degli appalti, dall’articolo 13-bis, aggiunto in sede di conversione in legge, mediante il quale sono stati inseriti, nell’articolo 93 (rubricato “Livelli della progettazione per gli appalti e le concessioni di lavori"), i commi da 7-bis a 7-quinquies.
In particolare, il comma 7-ter, rimanda alla fonte regolamentare di ciascuna pubblica amministrazione rientrante nell’ambito di applicazione soggettiva della norma la definizione di alcuni aspetti della disciplina, prevedendo, che l’incentivo alla progettazione debba essere escluso per le attività di manutenzione, senza ulteriori specificazioni.
Sull’interpretazione di tale aspetto della disciplina, la Sezione aveva ravvisato una difformità di indirizzi tra le Sezioni regionali di controllo che si erano sino ad allora pronunciate.
Secondo un orientamento (Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351 e Sez. Marche parere 17.12.2014 n. 141), l’incentivo alla progettazione poteva essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria una preventiva attività di progettazione.
Secondo il contrapposto orientamento (Sez. Toscana parere 28.10.2015 n. 490, Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71, Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60) -al quale questa Sezione regionale di controllo dichiarava di aderire- l’interpretazione letterale della norma porterebbe a sostenere che ogni tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, non possa essere remunerata con l’incentivo ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Tanto premesso, ritenendo sussistente l’ipotesi di cui all’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n. 213, la Sezione ha sospeso la pronuncia sul predetto quesito rimettendo gli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza.
A seguito del conseguente deferimento, la Sezione delle autonomie, con la deliberazione 23.03.2016 n. 10 (allegato 1), ha risolto la questione di massima, enunciando il seguente principio di diritto: “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria”.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
Questa Sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito dalla legge 07.12.2012, n. 213, si attiene al principio ermeneutico richiamato (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 20.04.2016 n. 37).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
----------------
Con parere 15.12.2015 n. 156, questa Sezione regionale, preso atto della difformità di orientamenti, ha sospeso la pronuncia sulla richiesta di parere presentata dal Comune di Coriano rimettendo gli atti, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174 al Presidente della Corte ai fini della valutazione dell’opportunità di deferire alla Sezione delle autonomie, ovvero alle Sezioni riunite. Di tale decisione è stata data comunicazione al Sindaco di Coriano.
Successivamente, il Presidente della Corte dei conti ha rimesso la questione alla Sezione delle autonomie, che si è espressa con deliberazione 23.03.2016 n. 10.
Il quesito riguardava la possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione previsto dall’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 per le attività di manutenzione straordinaria, anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114.
...
Sinteticamente si rammenta che, con IL parere 15.12.2015 n. 156, questa Sezione regionale ha rimesso gli atti al Presidente della Corte dei conti ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 174/2012 e sospeso la pronuncia sul quesito con il quale il Comune di Coriano chiedeva se il cd. compenso incentivante previsto dal novellato art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006 potesse essere corrisposto per le attività di manutenzione straordinaria, che, a differenza di quelle di manutenzione ordinaria, per le quali l’incentivo andrebbe certamente escluso, in ragione della natura dei lavori e della loro complessità, richiedono un’attività progettuale specialistica tale da giustificare il riconoscimento del predetto emolumento.
Nella citata deliberazione, la Sezione rilevava che, a decorrere dal 19.08.2014, è stata prevista una nuova disciplina in materia di incentivi spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni per le attività di progettazione. La materia de qua, originariamente disciplinata dall’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 (codice degli appalti pubblici), è stata modificata dall’articolo 13 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito in legge 11.08.2014, n. 114 che ha abrogato i commi 5 e 6 del richiamato articolo 92 del codice degli appalti, dall’articolo 13-bis, aggiunto in sede di conversione in legge, mediante il quale sono stati inseriti, nell’articolo 93 (rubricato “Livelli della progettazione per gli appalti e le concessioni di lavori”), i commi da 7-bis a 7-quinquies.
In particolare, il comma 7-ter, rimanda alla fonte regolamentare di ciascuna pubblica amministrazione rientrante nell’ambito di applicazione soggettiva della norma la definizione di alcuni aspetti della disciplina, prevedendo, che l’incentivo alla progettazione debba essere escluso per le attività di manutenzione, senza ulteriori specificazioni.
Sull’interpretazione di tale aspetto della disciplina la Sezione aveva ravvisato una difformità di indirizzi tra le Sezioni regionali di controllo che si erano sino ad allora pronunciate.
Secondo un orientamento (Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351 e Sez. Marche parere 17.12.2014 n. 141), l’incentivo alla progettazione poteva essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria una preventiva attività di progettazione.
Secondo il contrapposto orientamento (Sez. Toscana parere 28.10.2015 n. 490, Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71, Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60) -al quale questa Sezione regionale di controllo dichiarava di aderire- l’interpretazione letterale della norma porta a sostenere che ogni tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, non possa essere remunerata con l’incentivo ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Tanto premesso, ritenendo sussistente l’ipotesi di cui all’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n.213, la Sezione ha sospeso la pronuncia sul predetto quesito rimettendo gli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza.
A seguito del conseguente deferimento, la Sezione delle autonomie, con la deliberazione 23.03.2016 n. 10 (allegato 1), ha risolto la questione di massima, enunciando il seguente principio di diritto: “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria”.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
Questa Sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art.6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n.174, convertito dalla legge 07.12.2012, n. 213, si attiene al principio ermeneutico richiamato (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 20.04.2016 n. 36).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.
---------------
Il Sindaco del Comune di Mazzano (BS), con nota del 13.02.2016, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l’interpretazione della disciplina del “fondo per la progettazione e l'innovazione”, previsto dall'art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. 12.04.2006, n. 163.
L’istante precisa che, ai fini della determinazione della quota destinata ai dipendenti interni, in relazione alla complessità dell'opera, lo schema di regolamento predisposto dall’amministrazione comunale distingue fra “progetti riguardanti nuove opere” (ristrutturazioni, restauri, recuperi edilizi e rifacimenti, manutenzione straordinaria composta) e progetti di sola manutenzione ordinaria.
Alla luce della vigente formulazione del comma 7-ter del citato art. 93 (che sembra escludere tout court le attività manutentive), il Sindaco pone i seguenti quesiti:
a) se i progetti riguardanti la "manutenzione straordinaria composta" ed la “manutenzione ordinaria" vanno inquadrati all'interno della nozione di "attività manutentive", per le quali opera, ex lege, l'esclusione dalla ripartizione del fondo per la progettazione e l'innovazione;
b) se, invece, ai fini della ripartizione del predetto fondo andrebbero escluse solo quelle procedure che, di norma, non richiedono alcuna attività di progettazione (come definita dal d.lgs. n. 163 del 2006 e dal DPR 05.10.2010, n. 207), ossia quelle prestazioni semplici ed uniformi, che non richiedono la produzione di elaborati progettuali, come, per esempio, i cottimi fiduciari indicati all'art. 173 del DPR n. 207 del 2010.
...
La Sezione ha già esaminato la richiesta di parere proveniente dal Comune di Mazzano (BS) nella camera di consiglio del 01.03.2016. Nell’occasione, il collegio ha sospeso la pronuncia in attesa che la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti decidesse sulla questione di massima sollevata dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna con parere 15.12.2015 n. 156
Dopo il deposito della deliberazione 23.03.2016 n. 10 della Sezione delle Autonomie, che si è pronunciata sulla questione deferita, il magistrato relatore ha chiesto al Presidente della Sezione regionale la fissazione di una nuova camera di consiglio.
Nella pronuncia indicata, adottata ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito dalla legge 07.12.2012, n. 213, la Sezione delle Autonomie ha affermato il seguente principio di diritto: “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.”
Il seguente orientamento, per le cui motivazioni si rinvia al testo della deliberazione 23.03.2016 n. 10 vincola l’interpretazione della scrivente Sezione regionale e permette di dare risposta al questo posto dal Comune di Mazzano (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 14.04.2016 n. 111).

marzo 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONEManutenzione, niente incentivi ai progettisti.
Il fondo per la progettazione e l'innovazione, quello che destina compensi incentivanti non superiori al 2% degli importi a base d'asta a determinate figure professionali dell'ente, non può essere riconosciuto alle figure dirigenziali per attività di manutenzione dell'opera né ordinaria né straordinaria.

È quanto ha messo nero su bianco la Sezione autonomie della Corte dei conti, nel testo della deliberazione 23.03.2016 n. 10 con la quale ha chiarito la portata delle innovazioni introdotte al codice degli appalti, dall'articolo 13-bis del decreto legge n. 90/2014.
Nel dirimere la questione, la Corte ha principalmente sottolineato che, nella nuova formulazione della norma, essendo stati abrogati i commi 5 e 6 dell'articolo 92 del dlgs n. 163/2006, l'erogazione dei compensi incentivanti sono sottoposti a rigidi paletti.
Da un lato, l'80% va suddiviso tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano sicurezza, della direzione lavori e di collaudo, mentre il restante 20% è destinato all'acquisto, da parte dell'ente, di beni e strumenti che siano funzionali a progetti di innovazione.
Da questa formulazione, pertanto, si deduce che vengono esclusi dalla ripartizione delle risorse, quelle figure, aventi qualifica dirigenziale che soggiacciono al criterio dell'onnicomprensività del trattamento economico. In pratica, le risorse vanno a che ha effettivamente svolto attività di progettazione non rientrante tra la competenza della qualifica funzionale ricoperta, così da riconoscere una sorta di «differenziale retributivo connesso al maggior carico di lavoro e di responsabilità che è stato assunto».
È pacifico, prosegue la Corte, che la razionalizzazione del fondo non miri alla semplice incentivazione, bensì alla progettazione ed all'innovazione, soprattutto nella parte in cui destina il venti per cento alle dotazioni infrastrutturali necessarie a raggiungere tale obiettivo.
Infine, è altrettanto chiaro (poiché non menzionate dalla norma del codice degli appalti) che sono escluse dagli incentivi alla progettazione, le mere attività di manutenzione, senza differenziazioni di sorta ed a prescindere dalla progettazione che, pertanto, deve ritenersi strettamente connessa alla realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria (articolo ItaliaOggi del 25.03.2016 - tratto da www.centrostudicni.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Questione di massima sulla corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016.
La corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.
---------------
Resta ferma la necessità per gli enti locali di adeguare tempestivamente la disciplina regolamentare in materia, nella quale, peraltro, trova necessario presupposto l’erogazione dei predetti incentivi.

---------------
PREMESSO
Con parere 15.12.2015 n. 155 e parere 15.12.2015 n. 156 la Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, in esito alle richieste di parere avanzate, rispettivamente, dai Sindaci dei Comuni di Ferrara e di Coriano, ha sospeso i due giudizi in corso, rimettendo i relativi atti al Presidente della Corte dei conti, per il deferimento in un’unica soluzione –stante la coincidenza dell’oggetto delle questioni poste- alla Sezione delle autonomie, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 07.12.2012, n. 213 e s.m.i..
La richiesta di parere, articolata in tre quesiti dal Comune di Ferrara, è volta a conoscere l’avviso della suddetta Sezione Regionale di controllo in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. 12.04.2006, n.163 a seguito delle modifiche recate dagli articoli 13 e 13-bis del d.l. 24.06.2014, n. 90 convertito dalla l. n. 114/2014.
L’Amministrazione comunale chiede, fra l’altro, se le opere di manutenzione siano completamente escluse dal riparto del fondo per la progettazione e l’innovazione, oppure se sia possibile distinguere tra le attività di manutenzione ordinaria, escluse dall’incentivo, e quelle di manutenzione straordinaria, che, differenziandosi dalle prime per tipologia e complessità dei lavori e richiedendo un’attività progettuale specialistica, possano essere oggetto di incentivazione.
Nel parere 15.12.2015 n. 155, la Sezione Regionale di controllo ha ritenuto di dare soluzione solo a due dei tre quesiti posti dal Comune di Ferrara, affermando che l’incentivo alla progettazione può essere corrisposto alle sole figure professionali espressamente indicate dal legislatore e precisando, per quanto riguarda la questione di diritto intertemporale, che debbono essere richiamati i principi contenuti nella deliberazione 24.03.2015 n. 11 della Sezione delle Autonomie.
In ordine, infine, all’ulteriore quesito proposto, la Sezione, ravvisando un contrasto interpretativo fra le Sezioni regionali di controllo, ha deciso di rimettere la questione al Presidente della Corte dei conti.
Analogo esito ha avuto la richiesta formulata dal Comune di Coriano concernente una questione similare alla precedente.
Nel parere 15.12.2015 n. 156, infatti, la suddetta Sezione ha rimesso la questione all’odierno esame, evidenziando come l’orientamento che si era consolidato prima della novella recata dal d.l. n. 90/2014 (Sez. Toscana parere 19.03.2013 n. 15 e parere 13.11.2012 n. 293; Sez. Lombardia parere 06.03.2013 n. 72, Sez. Liguria parere 10.05.2013 n. 24), fosse inteso a riconoscere il predetto emolumento solo per la manutenzione straordinaria, purché preceduta da un’attività di progettazione e ad escluderlo, invece, nelle ipotesi di interventi qualificabili come attività di manutenzione ordinaria.
Successivamente, alla luce della nuova formulazione del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006, che esclude espressamente dall’incentivazione le attività di manutenzione, sarebbe venuta meno l’uniformità di interpretazione da parte delle Sezioni regionali di controllo, le quali hanno espresso in merito pareri discordanti.
Alla luce di tale contrasto interpretativo, la Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna ha sottoposto la questione al Presidente della Corte dei conti per il suo deferimento alla Sezione delle autonomie, in ragione della necessità di individuare un indirizzo interpretativo univoco della normativa esaminata.
Il Presidente della Corte dei conti, con l’ordinanza n. 4 del 25.01.2016, ha deferito la questione alla Sezione delle autonomie, fissando, con successiva convocazione, la discussione della stessa questione al punto 2) dell’ordine del giorno dell’odierna adunanza.
CONSIDERATO
1. La Sezione è chiamata ad esprimere il proprio avviso in merito alla questione di massima sollevata, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna con il parere 15.12.2015 n. 155 e parere 15.12.2015 n. 156 e concernente l’interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006, come introdotto dall’art. 13-bis del d.l. n. 90/20014, convertito con modificazioni dalla legge n. 114/2014 ed, in particolare, in merito alla possibilità che l’incentivo alla progettazione possa essere corrisposto in relazione ad attività di manutenzione straordinaria, implicanti compiti di progettazione specialistica, anche a seguito delle novità introdotte dal citato art. 13-bis.
La questione è stata sollevata in ragione del contrasto interpretativo emerso nell’ambito dell’attività consultiva svolta ex art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, dalle Sezioni regionali di controllo.
In particolare, secondo un orientamento, al quale hanno aderito la Sezione regionale per la Lombardia nel parere 28.10.2015 n. 351 e la Sezione regionale per le Marche nel parere 17.12.2014 n. 141, l’incentivo alla progettazione può essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si sia resa necessaria una preventiva attività di progettazione.
A diverse conclusioni ermeneutiche sono pervenute altre Sezioni regionali di controllo, tra cui la Sezione Toscana (cfr. parere 28.10.2015 n. 490), la Sezione Umbria (cfr. parere 14.05.2015 n. 71), la Sezione Liguria (cfr. parere 24.10.2014 n. 60), nonché la Sezione Veneto (cfr. parere 17.12.2015 n. 568), alle quali si aggiunge la Sezione remittente.
Secondo il predetto indirizzo l’interpretazione letterale della norma porta a sostenere che nessuna tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, possa essere remunerata con l’incentivo previsto dall’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
La prima tesi che riconosce l’attribuzione dell’incentivo in esame a favore delle attività di manutenzione straordinaria, precedute da attività di progettazione, si fonda sull’opportunità di coniugare l’interpretazione letterale delle disposizioni in parola con un’interpretazione sistematica, che tenga conto anche di altre norme. In tal senso devono essere considerati l’art. 3, comma 1, lett. b), del DPR 06.06.2001, n. 380 (Testo unico in materia di edilizia), che definisce le attività di manutenzione straordinaria, l’art. 3, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 163/2006, che include nell’ambito degli appalti pubblici di lavori anche “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione di opere”, nonché l’art. 3, comma 18, lettere a) e b), della legge 24.12.2003, n. 350 (legge finanziaria per il 2004), che equipara gli interventi di manutenzione straordinaria alla costruzione di nuove opere, qualificandoli come spese di investimento, per le quali è consentito il ricorso all’indebitamento.
Il contrapposto indirizzo interpretativo si fonda, invece, sui comuni canoni ermeneutici sanciti dall’articolo 12 delle preleggi – ove si prevede che l’interpretazione della norma sia, innanzitutto e principalmente, secondo il senso palesato dal significato stesso delle parole che la compongono (sul punto cfr. Cassazione Sez. Lav., sent. n. 1111 del 26.01.2012). Muovendo da tali presupposti, anche sulla base di un’interpretazione sistematica delle norme, tale orientamento ritiene di escludere la possibilità di corrispondere l’incentivo per le attività di manutenzione complessivamente intese, giacché il richiamo operato dalla citata legge finanziaria non sarebbe pertinente, in quanto rispondente ad una differente ratio legis.
A sostegno delle predette argomentazioni la Sezione remittente invoca, altresì, il disegno di legge delega al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE in materia di concessioni e di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Atto Senato 1678-B), divenuto successivamente legge 28.01.2016, n. 11, nel cui ambito il criterio enunciato alla lettera “rr” dell’art. 1 esclude l’attribuzione del compenso incentivante per la remunerazione delle fasi della progettazione.
2. Ai fini del corretto inquadramento della tematica –nel rammentare la precedente giurisprudenza della Sezione in materia e segnatamente la
deliberazione 15.04.2014 n. 7 e deliberazione 24.03.2015 n. 11, che hanno fissato rispettivamente i presupposti per il riconoscimento del diritto all’incentivazione ed i limiti temporali per l’applicazione delle novelle recate dal d.l. n. 90/2014 in materia di tetto massimo alla corresponsione degli incentivi alla progettazione– occorre prendere le mosse dalla pre-vigente disciplina.
In particolare dall’articolo 92, commi 5 e 6, del codice degli appalti pubblici (rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”), che prevedeva la possibilità di ripartire per ogni singola opera o lavoro, secondo criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento, una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara dell'opera o del lavoro, tra i dipendenti coinvolti, tenendo conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere.
In costanza dell’anzidetto regime normativo e nel silenzio delle disposizioni sullo specifico aspetto, il consolidato orientamento delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva aveva escluso dal novero delle attività incentivabili la manutenzione ordinaria ed aveva riconosciuto il predetto emolumento solo a favore delle attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria un’attività di progettazione.
Il riferito indirizzo si è andato consolidando intorno ad alcuni principi cardine riguardanti, fra l’altro, la riconoscibilità dell’incentivo limitatamente all’area degli appalti di lavori, con esclusione dei servizi manutentivi.
Con l’entrata in vigore dell’art. 13 del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla l. n. 114/2014, i commi 5 e 6 dell’art. 92 sono stati abrogati.
Il successivo articolo 13-bis, rubricato “Fondi per la progettazione e l'innovazione”, ha aggiunto all’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 il comma 7-bis, che, nell’istituire un apposito fondo per la progettazione e l’innovazione, demanda ad un regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare alle predette finalità.
Le risorse così determinate possono essere devolute, in forza di quanto disposto dal successivo comma 7-ter, per l’80 per cento ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. Il restante 20 per cento è destinato, dal comma 7-quater all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo, nonché all’ammodernamento ed all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda, altresì, al potere regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
3.
Alla luce del quadro normativo di riferimento appare evidente come il legislatore, con le disposizioni di cui trattasi, sia intervenuto a modificare profondamente la disciplina degli incentivi alla progettazione, ridefinendone gli ambiti di operatività, sia sotto il profilo soggettivo che sotto quello oggettivo.
In riferimento al primo aspetto,
è stato limitato l’ambito dei destinatari del nuovo fondo istituito dal citato art. 13-bis, confinandolo, innanzitutto, alle figure professionali espressamente individuate dalle norme (responsabile del procedimento ed incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori e dei loro collaboratori) con esclusione di quelle aventi qualifica dirigenziale, per le quali prevale senz’altro, il criterio dell’onnicomprensività del trattamento economico.
Inoltre,
la corresponsione dell’incentivo è stata prevista a vantaggio esclusivo dei soggetti che abbiano effettivamente svolto attività di progettazione non rientranti fra le competenze della qualifica funzionale ricoperta, al fine di riconoscere un differenziale retributivo connesso al maggior carico di lavoro e di responsabilità assunto dai dipendenti dei ruoli tecnici, per lo svolgimento di tali attività.
Sotto il profilo oggettivo, nell’ottica del contenimento delle dinamiche retributive del personale,
è stato ridotto del 50 per cento il tetto massimo riconoscibile a favore di ogni singolo dipendente, prima individuato nel trattamento economico annuo lordo. Inoltre, le quote corrispondenti a prestazioni non svolte o, comunque, non accertate e validate da parte del responsabile del servizio preposto alla struttura competente, costituiscono economie di spesa.
4. Dalla sintetica ricostruzione normativa proposta,
appare evidente, altresì, come le disposizioni introdotte dal d.l. n. 90/2014 e dalla relativa legge di conversione, mirino non solo ad una finalità di contenimento della spesa ma anche ad una sua razionalizzazione.
In quest’ultima prospettiva si collocano, infatti, la finalizzazione del fondo non più alla mera incentivazione, bensì alla progettazione ed all’innovazione, con destinazione della quota del 20% alle dotazioni infrastrutturali necessarie a raggiungere tale obiettivo. Alla medesima finalità appare diretta la previsione di una graduabilità dell’incentivo in relazione ad alcuni parametri collegati anche a tempi e costi previsti nel progetto esecutivo dell’opera, il cui mancato rispetto può dar luogo alla riduzione delle risorse destinate al fondo.
Tali obiettivi, peraltro, emergono con chiarezza anche nei lavori preparatori del decreto legge n. 90 (d.d.l. A.S. 1582 e A.C. 2486-B), che ridimensiona la portata dell’istituto in esame, in luogo dell’originaria proposta di soppressione dello stesso.
La disposizione vigente, con espressione inequivoca, esclude dagli incentivi alla progettazione l’attività di manutenzione, da intendersi, ai sensi dell’art. 3 del DPR n. 05.10.2010, n. 207, come combinazione di tutte le azioni tecniche, specialistiche ed amministrative volte a mantenere o a riportare un’opera o un impianto nella condizione di svolgere la funzione prevista dal progetto. Tale esclusione prescinde da eventuali differenziazioni fra manutenzione ordinaria e straordinaria, che pure esistono e sono chiaramente definite dalla disciplina di settore (cfr. art. 3, comma 1, lettere a) e b), del DPR 06.06.2001, n. 380 in materia di edilizia).
A proposito, inoltre, di progettazione della manutenzione, come previsto dall’art. 38 del citato DPR n. 207/2010 e ribadito dal comma 5 dell’art. 93 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), uno specifico piano di manutenzione dell’opera deve essere adottato, quale documento complementare al progetto esecutivo, al fine di prevedere e pianificare l’attività di manutenzione degli interventi, per la conservazione nel tempo della funzionalità, delle caratteristiche di qualità, dell’efficienza e del valore economico.
Tuttavia,
alla luce di quanto previsto dal successivo art. 105 del citato regolamento di attuazione del codice degli appalti, l‘esecuzione di lavori di manutenzione, che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali di opere, non può avvenire a prescindere dalla redazione ed approvazione del progetto esecutivo. L’attività di manutenzione, dunque, deve trovare necessaria coerenza con le indicazioni contenute già in sede di progetto esecutivo e soprattutto con le esigenze dell’amministrazione legate alla piena fruibilità, nei tempi programmati, di un’opera di interesse pubblico.
5. Tale ultimo aspetto risulta particolarmente valorizzato dalla recente legge 28.01.2016, n. 11 concernente la delega al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE in materia, rispettivamente di concessioni, appalti pubblici nei settori ordinari e nei settori speciali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, con contestuale abrogazione del vecchio codice degli appalti.
In tale ambito, il criterio di delega enunciato alla lettera “rr” dell’art. 1 prevede la destinazione del 2% dell’importo posto a base di gara non più alla remunerazione delle fasi della progettazione, quanto piuttosto a beneficio delle fasi della programmazione della spesa per investimenti, della predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, della direzione dei lavori e dei collaudi, con particolare riferimento ai profili dei tempi e dei costi, allo scopo di incentivare la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei tempi previsti dal progetto, senza alcun ricorso a varianti in corso d’opera.
Il suddetto criterio, che esclude espressamente l’applicazione degli incentivi alla progettazione, trova conferma nello schema di decreto legislativo varato dal Consiglio dei Ministri del 03.03.2016, di prossima approvazione, che, agli articoli da 21 a 27, reca la nuova disciplina in materia di progettazione delle amministrazioni aggiudicatrici e che, in linea con l’enunciato criterio di delega, nulla dispone in merito ai predetti incentivi.
6. Conclusivamente, si ritiene di poter osservare che
la chiara formulazione dell’art. 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad altri criteri per così dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio). Disposizioni quelle in esame che escludono tout court la riconoscibilità dell’incentivo alla progettazione nei confronti di tutte le attività qualificabili come manutentive, senza differenziazioni di sorta ed a prescindere dalla progettazione, che, come è stato già precisato, risulta strettamente connessa alla realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria.
Qualora, infatti, l’art. 93, comma 7-ter, avesse voluto circoscrivere la non remunerabilità alle sole prestazioni tecniche relative ad interventi di manutenzione ordinaria, peraltro già pacificamente ammessa in via pretoria, avrebbe dovuto espressamente disporre in tal senso (ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit). Oltre a ciò deve osservarsi che, ove limitata ai soli interventi di manutenzione ordinaria, la novella introdotta dall’art. 13-bis del d.l. n. 90/2014 sarebbe risultata priva di concreta portata innovativa rispetto al regime antecedente, anche in termini di risparmio di spesa.
Né a diverse conclusioni potrebbe giungersi sulla base dell’art. 3, comma 18, lett. a) e b), della legge 24.12.2003, n. 350, invocato da alcune Sezioni regionali a sostegno dell’attribuzione dell’incentivo a fronte di una preventiva attività di programmazione, in quanto tale disposizione appare tesa principalmente a limitare l’utilizzo dell’indebitamento alle sole spese di investimento, al fine di una corretta attuazione della golden rule di cui all’art. 119, sesto comma, della Costituzione.
Peraltro, all’interpretazione della norma nei sensi indicati conduce anche l’evoluzione più recente del quadro normativo, rappresentata dai criteri di delega contenuti nella legge 28.01.2016, n. 11.
Resta ferma, infine, la necessità per gli enti locali di adeguare tempestivamente la disciplina regolamentare in materia, nella quale, peraltro, trova necessario presupposto l’erogazione dei predetti incentivi.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti sulla questione di massima rimessa dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, con il parere 15.12.2015 n. 155 e parere 15.12.2015 n. 156, come ricostruita in parte motiva, pronuncia il seguente principio di diritto: “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria”.
La Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna si atterrà al principio enunciato nel presente atto di indirizzo interpretativo, al quale si conformeranno tutte le Sezioni regionali di controllo, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito dalla legge n. 213/2012 (Corte dei Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 23.03.2016 n. 10).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Atto Camera - Interrogazione a risposta scritta 4-12464 del 10.03.2016, seduta n. 587, presentata dall'On. BONOMO Francesca ed altri co-firmatari (link a www.camera.it).
---------------
     Al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione. — Per sapere – premesso che:
la legge n. 109 del 1994, cosiddetta Legge Merloni, ha introdotto l'istituto degli incentivi spettanti agli Uffici per la progettazione interna agli enti pubblici (articolo 17 e 18);
la ratio della disciplina consiste, da un lato, nella valorizzazione delle professionalità esistenti dell'ente e, dall'altro, nell'esigenza di promuovere consistenti risparmi di spesa pubblica, atteso che l'espletamento delle mansioni ad opera del personale dipendente ha costi comunque ben inferiori all'aggiudicazione del servizio in favore di soggetti esterni all'amministrazione;
l'articolo 18 della legge n. 109 del 1994, nella versione originaria, consentiva di riconoscere una quota non superiore all'1 per cento del costo dell'opera o del lavoro in favore dell'ufficio «qualora esso abbia redatto direttamente il progetto esecutivo della medesima opera o lavoro»: la «legge Merloni» trattava, dunque, solamente gli incentivi per la redazione di progetti esecutivi di opere o lavori pubblici;
tale disciplina –che inizialmente riguardava soltanto gli incentivi per la redazione di progetti esecutivi di opere o lavori pubblici– è stata innovata, una prima volta, con l'articolo 6 del decreto-legge n. 101 del 1995, che ha esteso l'incentivo anche ai progetti (di opere o lavori) preliminari e definitivi, alle indagini geologiche e geognostiche nonché agli studi di impatto ambientale, ed all'aggiornamento dei progetti già esistenti «di cui sia riscontrato il perdurare dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera»;
successivamente, con legge 15.05.1997, n. 127 (articolo 6, comma 13), l'incentivo è stato esteso anche alla redazione di atti di pianificazione: l'articolo 18 della «legge Merloni» è stato in tal sede modificato nel senso che «L'1 per cento del costo preventivato di un'opera o di un lavoro ovvero il 50 per cento della tariffa professionale relativa ad un atto di pianificazione generale, particolareggiata o esecutiva sono destinati alla costituzione di un fondo interno da ripartire tra il personale degli Uffici tecnici dell'amministrazione aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione, qualora essi abbiano redatto direttamente i progetti o i piani, il coordinatore unico di cui all'articolo 7, il responsabile del procedimento e i loro collaboratori». All'articolo 18 della legge n. 109 del 1994 fu dunque aggiunto il comma 1-bis, secondo il quale «il fondo di cui al comma 1 è ripartito per ogni singola opera o atto di pianificazione, sulla base di un regolamento dell'amministrazione aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione...»;
la «legge Merloni» è stata successivamente oggetto, in parte qua, di ulteriori novelle: con la legge 17.05.1999, n. 144 (articolo 13, comma 4) sono stati riscritti i commi 1, 1-bis e 2 dell'articolo 18 della legge n. 109 del 1994. Il primo comma dell'articolo 18 della legge n. 109 del 1994 è stato dedicato agli incentivi dovuti per la redazione dei progetti, del piano-sicurezza, per la direzione lavori ed il collaudo «di ogni opera o lavoro» (da corrispondersi in misura non superiore all'1,5 per cento dell'importo posto a base di gara); il comma 1-bis del medesimo articolo 18 della «legge Merloni» ha invece imposto di riconoscere ai «dipendenti dell'Amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto» il «30 per cento della tariffa professionale relativa ad un atto di pianificazione comunque denominato»;
tali previsioni sono state poi recepite dal decreto legislativo n. 163 del 2006, cosiddetto «Codice dei Contratti», ed in particolare dall'articolo 92, commi 5 e 6, in tema di incentivi alla progettazione e pianificazione urbanistica. La norma prevedeva compensi incentivanti sia in relazione alla progettazione di opere pubbliche (comma 5) sia in relazione alla redazione di atti di pianificazione (comma 6). Con particolare riferimento a questi ultimi, l'articolo 92, comma 6, statuiva (come già i previgenti articoli 17 e 18 della legge 12.02.1994, n. 109) che «Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5, tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto»;
l'articolo 13 del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con modificazioni, dalla legge 11.08.2014, n. 114 (Gazzetta Ufficiale n. 144 del 24.06.2014) ha abrogato i commi 5 e 6 dell'orticolo 92 del codice dei contratti. Peraltro, contestualmente la stessa normativa ha introdotto, nel successivo articolo 93, commi 7-bis e seguenti, una disciplina degli incentivi alla progettazione del tutto analoga –per quanto qui interessa– alla precedente;
in attuazione di tali disposizioni i comuni e, più in generale, tutti gli enti pubblici dotati di nuclei di progettazione all'interno dei propri uffici, si sono dotati di un idoneo regolamento attuativo, sulla base del quale hanno erogato gli incentivi previsti dalla legge in favore dei propri dipendenti (Regolamento per la definizione ed il riparto dei fondi di incentivazione per la progettazione di opere pubbliche e la pianificazione urbanistica, ai sensi dell'articolo 92 del decreto legislativo n. 163 del 2006); 
la recente legge delega per l'attuazione della nuova disciplina europea in materia di appalti pubblici e concessioni (legge 28.01.2016, n. 11) ha previsto, al comma 1, lettera rr), una revisione della disciplina per gli incentivi per la progettazione interna delle pubbliche amministrazioni;
con riferimento alle disposizioni in vigore fin dal 1994, la disciplina del cosiddetto incentivo alla progettazione è stata oggetto di dubbi interpretativi, con particolare riferimento alla corretta portata applicativa delle disposizioni recate dall'articolo 92, comma 6, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163: «Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto» ed, in particolare, della definizione ivi riportata «atto di pianificazione comunque denominato»;
l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP), (
parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12), nell'escludere la possibilità di estendere l'incentivo alla pianificazione dei servizi integrati di igiene urbana, ha diffusamente argomentato l'applicabilità dell'articolo 92, comma 6, del codice alla attività di pianificazione «comunque denominata», a prescindere dalla natura (puntuale o generale) dello strumento in corso di formazione;
secondo l'AVCP, «la pianificazione urbanistica, anche se in forma mediata, inerisce anche a opere o impianti pubblici... Infatti, i piani regolatori contengono tra le altre sia previsioni di c.d. zonizzazione... sia norme di localizzazione di aree destinate a formare spazi di uso pubblico, ovvero riservate a edifici pubblici o di uso pubblico...»;
l'Autorità ha sottolineato il nesso comunque sussistente tra pianificazione urbanistica e realizzazione di opere pubbliche: «la natura stessa e il contenuto della pianificazione urbanistica e in particolare dei piani regolatori consente l'erogazione dell'incentivo ex articolo 92, comma 6, del Codice dei contratti a favore dei dipendenti che abbiano partecipato alla redazione di tali strumenti urbanistici, in quanto tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l'ubicazione nel tessuto urbano»;
d'altro canto, l'orientamento dell'Autorità di vigilanza assumeva il diritto all'incentivo per l'attività di progettazione urbanistica –a prescindere dalla natura puntuale o meno dello strumento– sin dal 2000, in sede di interpretazione dell'articolo 18 del codice dei contratti (
determinazione 25.09.2000 n. 43, G.U. 43/2000 del 25.09.2000), dove si recita testualmente: «La dizione utilizzata dal legislatore “atto di pianificazione comunque denominato” fa ritenere che in esso possano ricomprendersi, oltre che i vari tipi di atti di pianificazione, anche quegli atti a contenuto normativo, quali per esempio i regolamenti edilizi, che accedono alla pianificazione, purché completi e idonei alla successiva approvazione da parte degli organi competenti»;
in nessun passo delle citate previsioni relative alla progettazione urbanistica il legislatore àncora la spettanza dell'incentivo alla natura di variante puntuale, propedeutica all'approvazione del progetto di opera pubblica, propria dello strumento redatto dagli uffici;
di diverso avviso, tuttavia, le pronunce del giudice contabile. La Corte dei Conti ha sottolineato, in particolare, che l'incentivo in esame può essere corrisposto esclusivamente nel caso in cui lo strumento di pianificazione sia strettamente connesso con la realizzazione di un'opera pubblica e non anche in relazione alla redazione di atti di pianificazione generale, quali possono essere il piano regolatore o una variante generale, i quali costituiscono diretta espressione dell'attività istituzionale dell'ente e non giustificano la deroga al principio dell'onnicomprensività della retribuzione (in tal senso –dopo diversi e contrastanti pronunce delle sezioni regionali– Corte dei Conti, sezione delle autonomie,
deliberazione 15.04.2014 n. 7); 
la Corte ha escluso la possibilità di riconoscere l'incentivo alla progettazione urbanistica ex se, dovendo concorrere –insieme alla redazione dell'atto di pianificazione– un requisito ulteriore individuato nella «intima connessione» tra lo strumento urbanistico in corso di formazione e la realizzazione di un'opera pubblica;
date le descritte incertezze interpretative, con
atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 al Governo, l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici ha richiesto chiarimenti in merito alla medesima questione; a tale atto, tuttavia, non è stato dato alcun riscontro;
l'ANCI Toscana, nel
parere 20.06.2013 denominato «Gli incentivi per la progettazione urbanistica interna – la posizione di ANCI Toscana» ha illustrato come le intenzioni del legislatore fossero quelle di corrispondere l'incentivo per tutti i tipi di pianificazione urbanistica o territoriale, anche non puntuale. L'Associazione ritiene in particolare che: «La duplice ratio legis (contenimento della spesa pubblica e valorizzazione delle professionalità interne all'Ente) induce ad attribuire l'incentivo anche all'attività di pianificazione generale, altrimenti da affidare necessariamente all'esterno dell'Amministrazione. Inoltre, l'attività di pianificazione generale non costituisce espletamento di ordinarie mansioni dell'Ufficio, ricomprese nella retribuzione ordinaria, quanto impegno straordinario richiesto –in circostanze eccezionali (la redazione di un nuovo strumento)– al pubblico dipendente»;
al contrario, alcuni comuni (tra i quali i comuni di Rivoli e Orbassano in provincia di Torino) hanno già proceduto, sulla base delle pronunce interpretative della Corte dei Conti, a instaurare procedimenti per la ripetizione di indebito nei confronti di propri dipendenti i quali –sulla base di regolamenti comunale emanati conformemente alla disciplina allora vigente– hanno ricevuto i suddetti incentivi per attività di pianificazione generale:
1-
se i Ministri interpellati siano a conoscenza di questo rilevante contenzioso e contrasto interpretativo in merito all'originaria portata della disciplina relativa alla incentivi alla progettazione e pianificazione urbanistica ex articolo 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo n. 163 del 2006;
2-
se non ritengano di dover assumere iniziative per chiarire con efficacia erga omnes quale fosse l'effettiva intenzione del legislatore, data la rilevanza dell'argomento –che incide su una delle funzioni fondamentali dell'amministrazione– e la gravità delle possibili conseguenze di un'errata applicazione delle norme;
3-
se –in particolare– si intenda chiarire l'intenzione del legislatore fosse quella di corrispondere l'incentivo a tutti i tipi di pianificazione (come sembrerebbe dalla dizione «atto di pianificazione comunque denominato») ovvero di circoscriverlo soltanto agli atti di pianificazione collegati alle opere pubbliche (varianti per il recepimento di opere pubbliche), come i recenti pareri (non tutti concordi) della Corte dei Conti hanno evidenziato;
4-
quali iniziative di competenza, anche normative, intendano assumere per evitare che le pubbliche amministrazioni –solo in base alla citata pronuncia della Corte dei Conti del 2014– utilizzino lo strumento della ripetizione di indebito in un caso, come quello in esame, dove i dipendenti hanno percepito i descritti emolumenti in forza di atti e regolamenti approvati dalle stesse amministrazioni in attuazione della normativa citata.

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione delibera di sospendere la pronuncia sulla richiesta di parere formulata dal Comune di Gallio, disponendo la rimessione degli atti al Presidente della Corte dei conti per le sue valutazioni in ordine al deferimento della questione di massima come si seguito specificata: “Se gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del D.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possano essere riconosciuti ed erogati al personale indicato dal comma 7-ter anche nel caso di progettazione affidata e realizzata da soggetti esterni alla stazione appaltante”.
---------------
Il Sindaco del Comune di Gallio (VI) ha presentato richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, formulando il seguente quesito: “In sede di revisione ed aggiornamento del regolamento comunale per la erogazione degli incentivi connessi al Fondo per la progettazione e l’innovazione disciplinato all’art. 93 del D.Lgs. n. 163/2006, come modificato dall’art. 13-bis della L. n. 114/2014, è emerso il dubbio circa la possibilità di erogare tali incentivi anche in presenza di progettazione affidata all’esterno. Ciò in quanto non sembra sussistere univocità di interpretazione tra le varie sezioni dei magistrati contabili laddove la Corte dei Conti Piemonte, nel proprio parere 19.12.2013 n. 434 appare chiaramente condizionare l’erogazione degli incentivi in parola esclusivamente in presenza di progettazione interna, mentre la Sezione della Lombardia nel parere 20.07.2015 n. 236 evidenzia la legittimità di erogazione anche nel caso in cui la progettazione sia stata affidata all’esterno”.
...
Il quesito formulato dal Sindaco del Comune di Gallio, inoltre, può essere considerato sufficientemente generale ed astratto.
Lo stesso, come si dà atto nella stessa richiesta di parere, è stato già affrontato da altre Sezioni regionali di controllo e risolto in maniera contrastante.
In particolare, in merito si sono espresse la Sezione regionale di controllo per il Piemonte (parere 19.12.2013 n. 434) e quella per la Lombardia (parere 20.07.2015 n. 236) nonché
parere 01.10.2014 n. 247 e parere 28.10.2015 n. 351), con tesi discordanti: la prima, infatti, ha affermato che la norma (allora l’art. 92, comma 5, del D.lgs. n. 163/2006, successivamente abrogata dall’art. 13-bis del D.L. n. 90/2014, conv. dalla L. n. 114/2014 e sostituita, senza modifiche sostanziali, dal comma 7-ter dell’art. 93, sempre del D.lgs. n. 163/2006) ancorerebbe il riconoscimento del diritto ad ottenere l’incentivo alla circostanza che la redazione dell’atto di progettazione sia avvenuta all’interno dell’ente, sicché escluderebbe, per converso, il diritto al compenso in capo ai dipendenti dell’ufficio tecnico nel caso in cui tale redazione sia stata affidata all’esterno; la seconda, invece, ha affermato che, anche a seguito della modifica legislativa prima richiamata, permarrebbe il potere dell’amministrazione di disporre un riconoscimento economico in favore del personale interno concernente la fase della gestione degli appalti di opere anche nel caso di “esternalizzazione” dell’attività di progettazione.
Questa Sezione ritiene che l’interpretazione più corretta sia quella offerta dalla Sezione Lombardia. Quest’ultima si fonda sull’analisi della “nuova” disposizione introdotta dal D.L. n. 90/2014 –ossia del comma 7-ter dell’art. 93 del D.lgs. n. 163/2006– che, in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione, vigente nel pubblico impiego, in continuità con il previgente comma 5 dell’art. 92, attribuisce un compenso ulteriore e speciale a soggetti tassativamente individuati (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo e loro collaboratori), subordinando, al pari della precedente, la corresponsione del suddetto compenso, disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, al “previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”, prevedendone, in caso contrario (accertamento negativo) la devoluzione in economia.
Presupposto indefettibile ai fini della erogazione dell’incentivo in esame, dunque, risulta essere l’effettivo espletamento, in tutto o in parte, di una o più attività afferenti alla gestione degli appalti pubblici e non anche il necessario svolgimento, all’interno dell’ente, dell’attività di progettazione, con conseguente legittimità del riconoscimento dell’emolumento anche in ipotesi di affidamento della progettazione all’esterno (purché si remuneri solo l’attività di supporto a quest’ultima, ove effettivamente svolta dai dipendenti dell’ente).
Del resto, questa Sezione si era già espressa in tal nel senso
(vedasi parere 26.07.2011 n. 337 e
parere 11.05.2012 n. 325).
E’ vero che la Sezione Piemonte, in un pronunciamento più recente (parere 20.01.2015 n. 17), affrontando la questione della spettanza dell’incentivo nel caso di progettazione parzialmente (e non interamente) affidata all’esterno dell’ente, ha affermato che “la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”, ma non ci sono elementi per stabilire se si tratta semplicemente di una apertura rispetto alla posizione rigorosa emergente dalla precedente deliberazione del 2013 o piuttosto un vero e proprio revirement, sicché il contrasto, allo stato, sembra permanere.
In considerazione di ciò, in ossequio all’art. 6, comma 4, del D.L. n. 174 del 10.10.2012, conv. dalla L. n. 213 del 07.12.2012 -secondo cui “Al fine di prevenire o risolvere contrasti interpretativi rilevanti per l’attività di controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza, la Sezione delle autonomie emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni regionali di controllo si conformano”–
appare necessaria l’adozione di una pronuncia che risolva il contrasto segnalato dal Comune di Gallio nella richiesta di parere.
Questa Sezione, peraltro, è a conoscenza del fatto che,
su questione connessa a quella appena rappresentata, è stato già richiesto dalla Sezione per l’Abruzzo il deferimento alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite, ma la questione di massima formulata appare sostanzialmente diversa, involgendo la stessa la possibilità di riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93 nell’ipotesi in cui “tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati (deliberazione 22.12.2015 n. 358).
P.Q.M.
la Sezione regionale di controllo per il Veneto
DELIBERA
di sospendere la pronuncia sulla richiesta di parere formulata dal Comune di Gallio, disponendo la rimessione degli atti al Presidente della Corte dei conti per le sue valutazioni in ordine al deferimento, ai sensi e per gli effetti dell’art. 6, comma 4, del D.L. n. 174 del 10.10.2012, conv. dalla L. n. 213 del 07.12.2012, della questione di massima come si seguito specificata: “
Se gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del D.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possano essere riconosciuti ed erogati al personale indicato dal comma 7-ter anche nel caso di progettazione affidata e realizzata da soggetti esterni alla stazione appaltante” (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, deliberazione 04.03.2016 n. 123).

INCENTIVO PROGETTAZIONENel periodo intercorrente tra l'entrata in vigore dell'art. 13-bis, 1° comma, del d.l. n. 90/2014 come convertito con la legge n. 114/2014 (agosto 2014) e l'entrata in vigore del regolamento comunale di disciplina del fondo di progettazione (dicembre 2015, nella fattispecie), sorge l’astratta pretesa alla corresponsione del suddetto incentivo, nel rispetto dei limiti sopra ricordati, ma la stessa si concretizza solo a seguito dell’entrata in vigore del regolamento stesso.
Fermo il criterio discretivo relativo alla disciplina intertemporale applicabile sancito dalla deliberazione 24.03.2015 n. 11 della Sezione delle Autonomie,
la concreta quantificazione dell’incentivo in analisi è, dunque, rimessa al potere regolamentare del comune, con la conseguenza che rientra nella valutazione discrezionale di quest’ultimo se applicare, nella concreta attività di quantificazione dell’incentivo, i criteri adottati nel regolamento da ultimo adottato o prevedere una specifica disciplina transitoria.

---------------
Il Sindaco del Comune di Magenta (MI) ha formulato una richiesta di parere in materia di corretta applicazione dell’art. 93, comma 7-bis, del dlgs. n. 163/2006.
Dopo aver ricordato l’evoluzione subita dalla ora richiamata disposizione, a seguito della novella recata dall’art. 13-bis, comma 1, del d.l. n. 90/2014 (convertito con modificazioni dalla l. n. 114/2014) e aver premesso che il Comune di Magenta si è dotato del regolamento previsto dalla norma de qua nel mese di dicembre 2015, ha posto alla Sezione i seguenti quesiti:
1) “è possibile corrispondere l'incentivo per l’attività̀ di progettazione e direzione lavori svolta dai dipendenti comunali interessati nel periodo dall'entrata in vigore dell'art. 13-bis, 1° comma, del d.l. nr. 90/2014 come convertito con la legge nr. 14/2014 (agosto 2014) e fino all'entrata in vigore del regolamento comunale di disciplina del fondo di progettazione (dicembre 2015)?
2) “In caso positivo qual è la disciplina regolamentare applicabile? Quella del vecchio regime dell'incentivo o è possibile introdurre nel nuovo regolamento una disposizione regolativa dell'attività̀ svolta nel predetto periodo?
...
2. Nel merito i quesiti posti dal Comune istante vertono sulla corretta applicazione dell’art. 93, comma 7-bis, del dlgs. n. 163/2006, come modificato dall’art. 13-bis, comma 1, del d.l. n. 90/2014 (convertito con modificazioni dalla l. n. 114/2014).
La disposizione in parola, come noto, prevede che “a valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare”. La disposizione è stata già oggetto di ampia esegesi da parte di questa Sezione, in particolare nel parere 05.05.2015 n. 191, a cui si rinvia per l’inquadramento generale della stessa e per l’esame delle novità recate dalla novella del 2014 sopra ricordata.
Per quanto qui maggiormente interessa giova ricordare come nella deliberazione ora richiamata, che sul punto fa proprie le conclusioni a cui era pervenuta il precedente
parere 13.11.2014 n. 300 di questa Sezione sulla scorta dell’autorevole insegnamento della Sezione delle Autonomie (deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG), è stato fissato il principio secondo cui “il diritto all’incentivo [ex art. 93, comma 7-bis, del dlgs. n. 163/2006] deve essere corrisposto sulla base della normativa vigente al momento in cui questo è sorto”. Ciò in quanto, come chiarito dalla Corte di Cassazione (Cass. Sez. Lav., sent. n. 13384 del 19.07.2004), esso costituisce “un vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva che inerisce al rapporto di lavoro in corso, nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere, a prescindere dalle condizioni e dai presupposti per rendere concreta l’erogazione del compenso”.
Va, altresì, preliminarmente ricordato come sia stato già affrontata anche la questione relativa alla fissazione del criterio per individuare le attività di progettazione, rilevanti ai fini del riconoscimento dell’incentivo in questione in base alla disciplina più recente, riconoscendosi che “
la linea di demarcazione fra la vecchia e la nuova regolamentazione della materia incentivante, non sarebbe, da ricercarsi nel momento in cui l’attività incentivata viene compiuta ... e neppure nel momento in cui la prestazione resa viene remunerata, bensì nel momento in cui l’opera o il lavoro sono approvati ed inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell’esercizio di riferimento” (deliberazione 24.03.2015 n. 11 Sezione delle Autonomie, da ultimo in questo senso Sez. reg. di controllo per il Veneto parere 17.12.2015 n. 568).
2.1. Alla luce dei principi ora richiamati, è possibile rispondere ai quesiti posti dal Comune istante.
E’ evidente, in relazione al quesito sub 1), come la pretesa alla corresponsione dell’incentivo in esame, relativo alle eventuali opere approvate successivamente all’entrata in vigore della disposizione novellata, trovi la sua fonte prima in quest’ultima disposizione, con la conseguenza che la mancata adozione del regolamento comunale non possa essere considerata ex se ostativa al successivo riconoscimento della suddetta pretesa o giustificare una sorta di reviviscenza della previgente disciplina.
Il regolamento, infatti, nell’ottica della disposizione in esame, è volto a fissare in concreto l’ammontare del complessivo fondo incentivante, in misura, comunque, non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro, tenendo, altresì, conto dell'entità e della complessità dell'opera da realizzare.
Attraverso l’attribuzione del potere di adottare il suddetto regolamento, è stata rimessa dal Legislatore alla discrezionalità del singolo Ente la valutazione sull’an del riconoscimento dell’incentivo in analisi, nonché sul quantum, ovvero sulla quantificazione in concreto dell’incentivo stesso, nel rispetto dei parametri legislativamente fissati (su cui cfr.
parere 01.10.2014 n. 247 di questa Sezione).
2.2. Ne deriva, dunque, che
nel periodo intercorrente tra l'entrata in vigore dell'art. 13-bis, 1° comma, del d.l. n. 90/2014 come convertito con la legge n. 14/2014 (agosto 2014) e l'entrata in vigore del regolamento comunale di disciplina del fondo di progettazione (dicembre 2015), sorge l’astratta pretesa alla corresponsione del suddetto incentivo, nel rispetto dei limiti sopra ricordati, ma la stessa si concretizza solo a seguito dell’entrata in vigore del regolamento stesso.
Fermo il criterio discretivo relativo alla disciplina intertemporale applicabile sancito dalla deliberazione 24.03.2015 n. 11 della Sezione delle Autonomie sopra richiamato,
la concreta quantificazione dell’incentivo in analisi è, dunque, rimessa al potere regolamentare del comune, con la conseguenza che, in relazione allo specifico quesito sub 2) posto dall’Ente istante, rientra nella valutazione discrezionale di quest’ultimo se applicare, nella concreta attività di quantificazione dell’incentivo, i criteri adottati nel regolamento da ultimo adottato o prevedere una specifica disciplina transitoria (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 04.03.2016 n. 69).

dicembre 2015

INCENTIVO PROGETTAZIONELa richiesta è da considerarsi inammissibile in quanto il richiesto risulta essere:
1) sprovvisto del requisito della generalità ed astrattezza,
2) si pone in una possibile posizione di pregiudizialità rispetto ad eventuali forme di responsabilità amministrativo-contabile,
3) si presenta potenzialmente idoneo ad interferire con le competenze di altri organi giurisdizionali.

Sicché,
le richieste di parere non possono essere funzionali all’adozione di specifici atti gestionali, ossia non devono implicare valutazione di comportamenti amministrativi, in particolare se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, ovvero da adottarsi e/o in corso di adozione per i quali si chiede il conforto della Corte al fine di evitare che l’Amministrazione, nell’espletamento della propria attività istituzionale, possa incorrere in censurabili violazioni di carattere amministrativo e/o di natura erariale.
Nel caso di specie
l’assenza dei prescritti requisiti della generalità ed astrattezza appaiono evidenti in considerazione del fatto che il quesito formulato si inquadra in una prospettiva applicativa posto che esso inerisce ad un caso concreto di cui l’Amministrazione fornisce tutti i dettagli.
Per questi motivi,
risulta evidente che qualsiasi considerazione espressa dalla Sezione in ordine al quesito formulato andrebbe inevitabilmente a condizionare scelte di carattere discrezionale e di merito, riservate alla competenza esclusiva dell’ente, e ad interferire con le competenze di altri organi giurisdizionali.

---------------
Con la suindicata richiesta di parere, presentata ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, il Sindaco e il Dirigente Area Tecnica del comune di Bussolengo (VR), dopo aver rappresentato, con ricostruzione estremamente dettagliata comprensiva anche dei nomi degli incaricati, degli importi e dei dettagli del progetto definitivo/esecutivo relativo ai lavori di riqualificazione strutturale di alcune strade comunali, nonché delle delibere di approvazione degli elaborati ed aver precisato di avere in corso di approvazione il nuovo regolamento per l’attribuzione e la ripartizione del fondo di incentivazione per la progettazione, hanno formulato il seguente quesito:
<1) se, al personale dell'ufficio tecnico, incaricato di svolgere le funzioni di Responsabile unico del procedimento, progettista, direttore lavori, responsabile della sicurezza, possa essere riconosciuto l'incentivo per la progettazione di cui all'art. 92, del Decreto legislativo 163/2006 e smi;
2) se il personale dell'ufficio tecnico, inquadrato come istruttore tecnico e avente la qualifica di geometra o architetto, sia tenuto, una volta incaricato, a svolgere dette funzioni, indipendentemente dalla corresponsione dell'incentivo per la progettazione
>.
In proposito i predetti richiedenti hanno precisato che: <Il primo quesito riveste il carattere di generalità e attiene a temi riguardanti la contabilità pubblica, in quanto si tratta di stabilire la corretta natura di alcuni lavori pubblici, da considerare come nuovi lavori o manutenzioni straordinarie. Detta differenza risulta sostanziale e influisce sulla spesa pubblica, in quanto nel primo caso può essere corrisposto l'incentivo, mentre nel secondo caso non può essere corrisposto.
Il secondo quesito è importante invece per verificare se gli incarichi afferenti alle professioni di geometra, architetto, ingegnere, possano essere sempre attribuiti al personale dell'ufficio tecnico inquadrato in categoria C o D, in quanto si verrebbe così a ridurre la spesa per la progettazione delle manutenzioni straordinarie ed ordinarie
>.
...
Quanto alle condizioni oggettive,
la richiesta è da considerarsi inammissibile in quanto il richiesto risulta essere:
1) sprovvisto del requisito della generalità ed astrattezza,
2) si pone in una possibile posizione di pregiudizialità rispetto ad eventuali forme di responsabilità amministrativo-contabile,
3) si presenta potenzialmente idoneo ad interferire con le competenze di altri organi giurisdizionali.

Si precisa, in proposito, che nell’esercizio della funzione consultiva le Sezione regionali di controllo non possono diventare “organi di consulenza generale delle autonomie locali”; questo per evitare che la Corte venga coinvolta, in varia misura “nei processi decisionali degli enti, condizionando quell’attività amministrativa su cui è chiamata ad esercitare il controllo che, per definizione, deve essere esterno e neutrale” (Sezione delle Autonomie, delibera n. 5/AUT/2006).
Pertanto
le richieste di parere non possono essere funzionali all’adozione di specifici atti gestionali, ossia non devono implicare valutazione di comportamenti amministrativi, in particolare se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, ovvero da adottarsi e/o in corso di adozione per i quali si chiede il conforto della Corte al fine di evitare che l’Amministrazione, nell’espletamento della propria attività istituzionale, possa incorrere in censurabili violazioni di carattere amministrativo e/o di natura erariale.
Nel caso di specie
l’assenza dei prescritti requisiti della generalità ed astrattezza appaiono evidenti in considerazione del fatto che il quesito formulato si inquadra in una prospettiva applicativa posto che esso inerisce ad un caso concreto di cui l’Amministrazione fornisce tutti i dettagli.
Per questi motivi,
risulta evidente che qualsiasi considerazione espressa dalla Sezione in ordine al quesito formulato andrebbe inevitabilmente a condizionare scelte di carattere discrezionale e di merito, riservate alla competenza esclusiva dell’ente, e ad interferire con le competenze di altri organi giurisdizionali.
Sul punto, tra l’altro, esiste consolidata giurisprudenza.
In conseguenza,
la richiesta all’esame è da ritenersi inammissibile (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 23.12.2015 n. 632).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa Sezione, in presenza del contrasto interpretativo sulle questioni oggetto della richiesta di parere, dispone la rimessione degli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza in ordine all’opportunità di sottoporre alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite, le seguenti questioni di massima:
1) “
se sia possibile riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93 d.lgs. n. 163/2006 in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati”;
2) “
se la nozione di "collaboratori" di cui al comma 7-ter dell'art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall'art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori”.
---------------
Con nota del 28.10.2015, pervenuta a questa Sezione l’01.12.2015 per il tramite del CAL, il Presidente della Provincia di Teramo ha trasmesso una richiesta di parere concernente la corretta interpretazione delle norme in tema di incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 del Decreto legislativo n. 163/2006.
Più precisamente, l’ente, in sede di predisposizione del regolamento richiesto dalla norma per disciplinare le modalità di erogazione degli incentivi, ravvisa la necessità di un intervento interpretativo di questa Corte sui seguenti due quesiti, tra loro strettamente connessi:
1) la possibilità di riconoscere l’incentivo in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati;
2) se la nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall’art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori.
...
La questione in esame concerne la disciplina degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 del Decreto legislativo n. 163/2006, su cui si è andata formando nel tempo una copiosa giurisprudenza della Corte dei conti in funzione consultiva, sia in sede regionale sia in sede centrale nomofilattica.
La normativa di riferimento, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 13-bis del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014 –che non hanno tuttavia innovato in modo sostanziale la disciplina rilevante ai fini della soluzione dei quesiti in esame– è rappresentata dai commi 7-bis e ter dell’art. 93 del D.Lgs n. 163/2006 i quali recitano: “7-bis - A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter - L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale
.".
La ratio della norma, come precisato dalle SS.RR. in sede di controllo (
deliberazione 04.10.2011 n. 51), è quella di destinare una quota di risorse pubbliche “a incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche, in quanto in tal caso si tratta all’evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica; peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato”.
In linea con i principi di efficienza ed economicità, il legislatore mostra un favor per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale, consentendo il riconoscimento agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, in deroga ai due principi cardine del pubblico impiego: di onnicomprensività della retribuzione e di definizione contrattuale delle componenti economiche, sanciti, rispettivamente, dall’art. 24, comma 3, e dal successivo art. 45, comma 1, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165 (cfr. Sezione delle Autonomie
deliberazione 15.04.2014 n. 7).
Come si evince dal richiamato testo novellato,
la legge individua alcune regole generali per la ripartizione dell’incentivo in discorso, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un atto regolamentare interno alla singola amministrazione, assunto previa contrattazione decentrata.
Su alcuni punti fermi che il regolamento interno deve rispettare si registra una generale uniformità di lettura da parte delle Sezioni regionali di controllo, che di seguito si richiamano:

-
erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti agli appalti di lavori (non, pertanto, negli appalti di fornitura di beni o di servizi);
-
puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
-
devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno la graduazione delle percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia all’Autorità di vigilanza,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150);
-
devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
Diversamente, si rilevano contrasti interpretativi in relazione ad entrambi i quesiti formulati dalla Provincia di Teramo.
Quesito n. 1
In merito alla possibilità di riconoscere l’incentivo in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili (di progettazione, di direzione dei lavori e di collaudo) siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati, una prima linea di lettura appare incline a fornire risposta positiva; tale orientamento, in sintesi, poggia sull’assunto che l’incentivo economico sia finalizzato a remunerare le figure professionali elencate nella norma, inclusa quella del Responsabile del procedimento, purché ricoperte da personale interno all’amministrazione e operanti nell’ambito di procedimenti volti alla realizzazione di opere pubbliche e lavori.
In tal senso può essere richiamata la deliberazione della Sezione di controllo per la Liguria (cfr.
parere 18.04.2013 n. 18) secondo la quale “La soluzione del quesito proposto presuppone la preventiva analisi del ruolo assolto dal Responsabile unico del procedimento, il quale svolge una funzione pregnante all’interno del medesimo, gestendone le varie fasi, assicurando il contraddittorio con le parti private e il coordinamento con gli uffici interni. Tali compiti assumono particolare rilevanza nell’ambito delle procedure di affidamento di opere o servizi. Ciò è confermato dal fatto che anche in caso di incarichi di progettazione o pianificazione a soggetti esterni deve essere nominato comunque un Responsabile unico che coordini le diverse attività svolte dagli incaricati. Tale considerazione induce a ritenere che debba essere riconosciuto a tale figura il diritto ad una quota parte dell’incentivo di progettazione, anche in caso di totale affidamento a soggetti esterni delle fasi di progettazione ed esecuzione dell’opera”.
In sostanza, secondo l’interpretazione precedentemente descritta, al Responsabile unico del procedimento, in caso di opere pubbliche e lavori, può essere legittimamente attributo l’incentivo economico, anche se l’attività di progettazione è completamente affidata a figure esterne; ciò, secondo quanto precisato dalla Sezione Liguria, troverebbe giustificazione nella circostanza che i compiti svolti dal RUP nel caso della realizzazione di opere pubbliche e lavori rimarrebbero sostanzialmente uguali, a prescindere dall’esternalizzazione delle altre attività contemplate dall’art. 93 del D.lgs. 163 del 2006.
Questa prospettiva riecheggia anche in più recenti pronunce della Sezione regionale di controllo per la Lombardia; tra tutte, il
parere 01.10.2014 n. 247 collega l’erogazione dell’incentivo all’espletazione degli “incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi)”, escludendo che la norma richieda “ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”.
In linea con questa interpretazione possono essere citate anche le pronunce della medesima Sezione Lombardia, parere 28.10.2015 n. 351 e parere 20.07.2015 n. 236, le quali, sebbene vertenti su quesiti differenti dalla tematica in esame, ribadiscono la possibilità di incentivare le attività strumentali alla progettazione anche qualora la stessa venga esternalizzata integralmente.
Una seconda linea interpretativa delle disposizioni in commento emerge dal
parere 02.10.2014 n. 197 della Sezione regionale di controllo per il Piemonte, la quale, chiamata a rispondere in merito alla riconoscibilità dell’incentivo economico al RUP in ipotesi di progettazione affidata all’esterno (sia nel caso in cui anche le altre attività di direzione lavori e collaudo risultino esternalizzate, sia nel caso di direzione lavori interna e collaudo esterno), ha fornito una lettura più restrittiva dell’art. 93 (peraltro già preceduta dal parere 30.08.2012 n. 290 e parere 19.12.2013 n. 434), stabilendo un nesso funzionale tra il compenso incentivante e lo svolgimento dell’attività di progettazione all’interno dell’Ente.
Le citate deliberazioni subordinano il diritto al compenso incentivante non al mero espletamento delle attività indicate nella norma nell’ambito della realizzazione di opere pubbliche o lavori, ma alla circostanza che la progettazione sia avvenuta all’interno dell’amministrazione.
Conseguentemente, “con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.), occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche. Occorre sottolineare, però, che la sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio”.
Con successiva pronuncia (parere 20.01.2015 n. 17), la Sezione di controllo per il Piemonte ha ulteriormente precisato che, ai fini della riconoscibilità dell’incentivo al RUP, non è necessario che tutte le fasi della progettazione (preliminare, definitiva e esecutiva) siano svolte da personale interno all’Ente, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia le quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
La soluzione al quesito relativo alla possibilità di attribuire l’incentivo economico al RUP anche in presenza di progettazione, direzione dei lavori e collaudo esternalizzati va, ad avviso di questa Sezione, ricercata richiamando i principi alla base delle disposizioni di cui ai commi 7-bis - 7-quinquies dell’art. 93 del d.lgs. 163/2006 (ex art. 92, commi 5 e 6) e al comma 6 dell’art. 90, come individuati dalle stesse SS.RR in sede di controllo e dalla Sezione delle Autonomie nelle deliberazioni precedentemente richiamate; le disposizioni in commento, infatti, cercano di contemperare il principio di economicità ed efficienza gestionale dell’amministrazione con l’esigenza di valorizzazione del personale interno chiamato a svolgere attività di natura professionale legate alla progettazione di opere pubbliche.
Sotto il primo profilo, l’art. 90, comma 6, limita la possibilità di ricorso dell’amministrazione aggiudicatrice all’esternalizzazione delle attività di progettazione, evitando così aggravi di spesa; sotto il secondo profilo, l’art. 93, commi 7-bis – 7-quinquies, consente, in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico impiego, il riconoscimento di utilità economiche aggiuntive in ragione delle prestazioni professionalmente qualificate, legate all’attività di progettazione, richieste alle specifiche figure professionali ivi indicate, per le quali l’amministrazione evita di avvalersi di soggetti esterni.
Secondo questa ricostruzione l’incentivo economico non appare associato al mero espletamento di funzioni, ma risulta funzionale a favorire l’esercizio di attività legate alla progettazione all’interno dell’amministrazione. In questo modo, infatti, si realizza il bilanciamento di interessi (economia di spesa – valorizzazione delle attività professionali del personale interno) perseguito dalla norma, bilanciamento che verrebbe invece meno qualora l’amministrazione esternalizzasse integralmente le attività incentivate.
Il nesso funzionale tra incentivo e attività di progettazione sembrerebbe inoltre confermato anche dalla collocazione sistematica dell’art. 93 all’interno della Sezione I “Progettazione interna ed esterna” del codice, dalla rubrica della norma “Livelli della progettazione per gli appalti e per le concessioni” e dalla denominazione del fondo “per la progettazione (80% delle risorse) e l’innovazione (20% delle risorse)”.
Con particolare riferimento alla figura del RUP, oggetto del contrasto interpretativo tra Sezioni regionali, appare condivisibile l’impostazione di fondo della Sezione Piemonte secondo la quale l’attribuzione dell’incentivo non risulta collegata alla mera qualifica; diversamente non si comprenderebbe la ratio dell’esclusione dal compenso aggiuntivo del RUP nelle procedure di affidamento di beni e servizi, anch’esso investito di una serie di compiti assimilabili a quelli svolti dal RUP negli appalti di lavori.
L’incentivo deve essere invece correlato alle attività specifiche che il RUP, nelle fattispecie di realizzazione di opere pubbliche e lavori, è chiamato a svolgere a supporto dell’attività di progettazione.
Ciò premesso, in ipotesi di esternalizzazione di tutte le figure previste dall’art. 93, ed in particolare della fase di progettazione, non appare tuttavia possibile escludere a priori che al RUP sia richiesto l’esercizio di compiti funzionali alla progettazione tra quelli elencati nell’art. 10 del Regolamento di cui al DPR 207/2010; si fa riferimento, a titolo esemplificativo, alla redazione del documento preliminare alla progettazione (lettera c); al coordinamento delle attività in presenza di progettazione preliminare (lettera e), definitiva ed esecutiva (lettera f).
Al riguardo, in linea con quanto sopra, la Sezione giurisdizionale per la Calabria (
sentenza 03.02.2014 n. 22) ha riconosciuto la legittimità dell’incentivo concesso al RUP, pur in presenza di esternalizzazione delle attività di progettazione, avendo quest’ultimo redatto il documento preliminare alla progettazione.
In queste ipotesi, dovrebbe essere compito del regolamento dosare l’attribuzione dell’incentivo in relazione alle responsabilità effettivamente assunte, anche eventualmente operando differenziazioni tra le ipotesi di progettazione esternalizzata o interna.
Quesito n. 2
Il secondo quesito attiene alla nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006; la Provincia di Teramo chiede se tale nozione faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall’art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori.
Anche su questo quesito –strettamente connesso con il primo– si riscontra un contrasto interpretativo tra Sezioni regionali. Più precisamente, con parere 17.12.2014 n. 141, la Sezione regionale di controllo per le Marche ha fornito una lettura restrittiva della nozione di collaboratore, escludendo che la stessa possa essere estesa per incentivare il personale tecnico e amministrativo:
a) addetto ai procedimenti di esproprio;
b) addetto alle attività relative agli accatastamenti e ai frazionamenti;
c) responsabile o addetto allo svolgimento della procedura di gara.
Facendo applicazione del principio di tassatività, la pronuncia recita: “come si è avuto modo di chiarire, il Fondo previsto dall’art. 92 cit. può essere destinato esclusivamente alle specifiche figure professionali ivi individuate, nonché ai loro collaboratori.
Non trova alcun fondamento normativo una diversa interpretazione della norma tendente ad ampliare il novero dei soggetti beneficiari.
Pertanto, i dipendenti –tecnici ed amministrativi- diversi dal RUP, dal progettista, dal direttore lavori, dall’incaricato del piano di sicurezza, dal collaudatore e dai relativi collaboratori, benché svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche possono essere incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro
”.
Elementi in favore di una lettura più ampia della nozione di collaboratore e delle attività incentivabili possono trarsi dalla pronuncia della Sezione regionale di controllo per la Lombardia (parere 20.07.2015 n. 236) la quale, sebbene non avesse ad oggetto la qualificazione della nozione di collaboratore, ha ritenuto ammissibile l’incentivo economico anche per le attività attinenti alla fase di gestione degli appalti di opere nel caso di attività di progettazione esterna, in particolare con riferimento a quelle relative alle operazioni di scelta del contraente, di redazione del bando di gara, dei procedimenti di aggiudicazione, liquidazione, verifica in corso d’opera e controllo di conformità dell’opera. Ciò nella considerazione che tali attività possano essere considerate di supporto alla progettazione.
Ad avviso di questa Sezione, la tesi restrittiva sostenuta dalla Sezione di controllo per le Marche appare maggiormente in linea con il principio di tassatività che caratterizza la disciplina degli incentivi alla progettazione, derogatoria rispetto al principio di onnicomprensività delle retribuzioni del pubblico impiego e, pertanto, non suscettibile di estensione analogica.
Conseguentemente, la nozione di collaboratore dovrebbe essere limitata allo staff tecnico di supporto alle figure professionali esplicitamente individuate dall’art. 93 d.lgs. 163/2006, per lo svolgimento di attività strettamente connesse con la progettazione, evitando così un’estensione del perimetro applicativo degli incentivi, attraverso la nozione di “collaboratore”.
P.Q.M.
la Sezione, in presenza del contrasto interpretativo sulle questioni oggetto della richiesta di parere, dispone la rimessione degli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174 del 10/10/2012, convertito con legge n. 213 del 07/12/2012, in ordine all’opportunità di sottoporre alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite, le seguenti questioni di massima:
1) “
se sia possibile riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93 d.lgs. n. 163/2006 in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati”;
2) “
se la nozione di "collaboratori" di cui al comma 7-ter dell'art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall'art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori”.
La pronuncia sulla richiesta di parere formulata dalla Provincia di Teramo è conseguentemente sospesa (Corte dei Conti, Sez. controllo Abruzzo, deliberazione 22.12.2015 n. 358).

INCENTIVO PROGETTAZIONEQuesta Sezione ha avuto già modo di affrontare numerose questioni interpretative attinenti alla novella normativa (art. 13-bis del decreto legge 24.06.2014, n. 90) con il parere 23.02.2015 n. 20 (da intendersi qui integralmente richiamato), al quale si rinvia per una completa disamina della disciplina in materia.
In quella sede, venivano richiamati i principi generali e i divieti previsti o desumibili dalla normativa, con riferimento a:
- limite percentuale massimo complessivo e computo nel quadro economico;
- divieto di estensione dell’incentivo agli appalti di fornitura e servizi;
- rilevanza tecnica dei lavori e delle opere;
- necessario raggiungimento della fase di pubblicazione del bando di gara o di spedizione degli inviti;
- necessaria predeterminazione dei criteri di ripartizione dell’incentivo;
- criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva complessiva;
- criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva individuale;
- tassatività dell’elenco dei possibili beneficiari;
- tetto quantitativo individuale;
- principio di effettività delle attività incentivate;
- principio dell’alterità;
- divieto di redistribuzione delle quote di incentivo non ripartite a causa dell’affidamento all’esterno all’organico o all’assenza di attività connesse all’appalto da parte dei soggetti destinatari;
- divieto di distribuire quote di incentivo per atti di pianificazione non collegati direttamente alla realizzazione di opere pubbliche;
- necessaria sussistenza di un interesse pubblico all’erogazione di compensi incentivanti.

L’attività regolamentare e contrattuale degli enti locali non potrà non tenere conto dell’intero complesso dei principi e dei divieti sopra richiamati in via esemplificativa, onde non incorrere nella violazione del regime vincolistico cui soggiace l’attività di spesa nella materia “de qua”, con conseguenti effetti sul piano della responsabilità amministrativo-contabile.
---------------

Va ribadito che l’incentivo per la progettazione dà luogo ad una ipotesi derogatoria del principio di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione, e non si presta pertanto a interpretazione analogica.
Altresì,
si ritiene che la possibilità di corrispondere l’incentivo è strettamente limitata all’area degli appalti pubblici di lavori.
Già in costanza della previgente normativa, l’orientamento maggioritario delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva limitava fortemente le ipotesi di incentivazione per le attività di progettazione collegate ai servizi di manutenzione
fino a giungere all’adozione di un’interpretazione restrittiva, in base alla quale “l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione, nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata”, e traendone la conclusione che, a priori, "i lavori di manutenzione ordinaria non siano da ricomprendere tra le attività retribuibili con l’incentivo in questione”.
Ancora più restrittiva appare la novella normativa che esclude “tout court” che gli incentivi si estendano agli appalti di servizi di manutenzione ordinaria e straordinaria: le disposizioni di cui all'art. 13-bis, d.l. n. 90 del 2014, nel modificare il cit. art. 93, pur ricalcando in linea di massima il testo del previgente art. 92, comma 5, escludono “expressis verbis” (nel comma 7-bis) le attività manutentive dalle opere che i regolamenti degli enti possono considerare ai fini del riparto del fondo per la progettazione e l'innovazione.
---------------
Va qui richiamato quanto già precisato da questa Sezione in relazione al
la “ratio” delle disposizioni in commento, volte, da un lato, a contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione, dall’altro a incentivare i dipendenti delle pubbliche amministrazioni che svolgono attività professionali strettamente connesse alla realizzazione di opere pubbliche.
Soltanto tali finalità possono giustificare la deroga al principio dell’onnicomprensività del trattamento economico per il personale coinvolto, per cui qualunque previsione derogatoria è da considerarsi di natura speciale e intesa a consentire l’ottimale utilizzo delle professionalità interne ad ogni amministrazione e ad assicurare un risparmio di spesa sugli oneri che la stessa amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno gli incarichi tecnici.
---------------

“I collaboratori”, cui fa riferimento la norma, sono da individuare esclusivamente tra il personale del ruolo tecnico che partecipa alla redazione dei vari elaborati del progetto o del piano della sicurezza ovvero al compimento di specifiche attività, quali la direzione lavori e il collaudo, al fine di valorizzare le professionalità interne e di limitare nel contempo, nell’ottica del contenimento della spesa, il conferimento di incarichi esterni professionali.
---------------

Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco della Città metropolitana di Napoli ha formulato, con un’unica istanza, due articolate richieste di parere.
Con un primo quesito, ... 
Con un secondo quesito, si rappresenta quanto segue: “a seguito del decreto legge 24.06.2014 n. 90 convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014 n. 114 questo Ente ha in corso l’adozione del nuovo regolamento per fissare i criteri per l’utilizzo del fondo per la progettazione e l’innovazione. Si chiede di conoscere se, alla luce della nuova disciplina legislativa, è possibile prevedere la corresponsione dell’incentivo nel caso di manutenzione ordinaria e straordinaria per le quali è prevista un’attività di progettazione.
Si chiede, altresì, se è possibile la corresponsione dell’incentivo ai collaboratori amministrativi dei soggetti (es. rup, progettisti, direttore dei lavori, ecc.) coinvolti nel procedimento di progettazione e realizzazione dell’opera e/o del lavoro
”.
...
Quanto al secondo quesito, va parimente esclusa qualsiasi valutazione sulle prospettate modifiche che l’ente intende apportare al Regolamento per fissare i criteri per l’utilizzo del fondo per la progettazione e l’innovazione. Va, infatti, evitato qualsiasi coinvolgimento della Sezione regionale di controllo nell’attività regolamentare dell’ente, consistente, come richiesto nel caso di specie, nella valutazione “ex ante” della legittimità dei contenuti di un atto regolamentare.
Esclusivamente in relazione alla disamina dei principi generali desumibili dalla normativa in materia di incentivi per la progettazione, inseriti nel più ampio quadro delle norme di contenimento della spesa, possono svolgersi le seguenti considerazioni.
L’art. 93 del decreto legislativo 12.04.2006 n. 163 è stato oggetto di modifiche mediante l’art. 13-bis del decreto legge 24.06.2014, n. 90, recante misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114.
Il cit. d.l. 24.06.2014, n. 90 ha inoltre abrogato il comma 5 dell’art. art. 92, comma 5.
Nel merito,
questa Sezione ha avuto già modo di affrontare numerose questioni interpretative attinenti alla predetta novella normativa con il parere 23.02.2015 n. 20 (da intendersi qui integralmente richiamato), al quale si rinvia per una completa disamina della disciplina in materia.
In quella sede, venivano richiamati i principi generali e i divieti previsti o desumibili dalla normativa, con riferimento a:
- limite percentuale massimo complessivo e computo nel quadro economico;
- divieto di estensione dell’incentivo agli appalti di fornitura e servizi;
- rilevanza tecnica dei lavori e delle opere;
- necessario raggiungimento della fase di pubblicazione del bando di gara o di spedizione degli inviti;
- necessaria predeterminazione dei criteri di ripartizione dell’incentivo;
- criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva complessiva;
- criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva individuale;
- tassatività dell’elenco dei possibili beneficiari;
- tetto quantitativo individuale;
- principio di effettività delle attività incentivate;
- principio dell’alterità;
- divieto di redistribuzione delle quote di incentivo non ripartite a causa dell’affidamento all’esterno all’organico o all’assenza di attività connesse all’appalto da parte dei soggetti destinatari;
- divieto di distribuire quote di incentivo per atti di pianificazione non collegati direttamente alla realizzazione di opere pubbliche;
- necessaria sussistenza di un interesse pubblico all’erogazione di compensi incentivanti.

L’attività regolamentare e contrattuale degli enti locali non potrà non tenere conto dell’intero complesso dei principi e dei divieti sopra richiamati in via esemplificativa, onde non incorrere nella violazione del regime vincolistico cui soggiace l’attività di spesa nella materia “de qua”, con conseguenti effetti sul piano della responsabilità amministrativo-contabile.
Per quanto qui più interessa,
va ribadito che l’incentivo per la progettazione dà luogo ad una ipotesi derogatoria del principio di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione, e non si presta pertanto a interpretazione analogica (ex multis, Sez. controllo Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72 e parere 28.05.2014 n. 188; Sez. controllo Liguria, parere 10.05.2013 n. 24; Sez. controllo Piemonte, Piemonte parere 28.02.2014 n. 39 e parere 21.05.2014 n. 97; Sez. controllo Toscana, parere 13.11.2012 n. 293 e parere 19.03.2013 n. 15).
Quanto alle tipologie di attività di progettazione comprese nel novero delle norme, nel confermare il maggioritario orientamento delle Sezioni regionali di controllo,
si ritiene che la possibilità di corrispondere l’incentivo è strettamente limitata all’area degli appalti pubblici di lavori.
Già in costanza della previgente normativa, l’orientamento maggioritario delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva limitava fortemente le ipotesi di incentivazione per le attività di progettazione collegate ai servizi di manutenzione (Sez. controllo Puglia, parere 06.02.2014 n. 33 e parere 28.05.2014 n. 114) fino a giungere all’adozione di un’interpretazione restrittiva, in base alla quale “l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione, nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata”, e traendone la conclusione che, a priori, "i lavori di manutenzione ordinaria non siano da ricomprendere tra le attività retribuibili con l’incentivo in questione (Sez. controllo Toscana, parere 19.03.2013 n. 15; Sez. Liguria, parere 10.05.2013 n. 24).
Ancora più restrittiva appare la novella normativa che esclude “tout court” che gli incentivi si estendano agli appalti di servizi di manutenzione ordinaria e straordinaria: le disposizioni di cui all'art. 13-bis, d.l. n. 90 del 2014, nel modificare il cit. art. 93, pur ricalcando in linea di massima il testo del previgente art. 92, comma 5, escludono “expressis verbis” (nel comma 7-bis) le attività manutentive dalle opere che i regolamenti degli enti possono considerare ai fini del riparto del fondo per la progettazione e l'innovazione (Sezione regionale di controllo per la Liguria, parere 24.10.2014 n. 60, Sezione regionale di controllo per la Toscana, parere 28.10.2015 n. 490).
Quanto al novero dei soggetti potenzialmente destinatari degli incentivi si ritiene di riportare il testo del cit. art. 93, il quale prevede che: “7. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori, alla vigilanza e ai collaudi, nonché agli studi e alle ricerche connessi, gli oneri relativi alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e dei piani generali di sicurezza quando previsti ai sensi del decreto legislativo 14.08.1996, n. 494, gli oneri relativi alle prestazioni professionali e specialistiche atte a definire gli elementi necessari a fornire il progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, ivi compresi i rilievi e i costi riguardanti prove, sondaggi, analisi, collaudo di strutture e di impianti per gli edifici esistenti, fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all'ammodernamento e all'accrescimento dell'efficienza dell'ente e dei servizi ai cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente articolo
”.
Evidentemente, anche in ragione della specificità della richiesta di parere prospettata dall’ente istante e delle conseguenze che dalle scelte gestionali potrebbero derivare in termini di responsabilità amministrativo contabile, questa Sezione non può esprimersi nel dettaglio circa i destinatari degli incentivi.
Tuttavia, va qui richiamato quanto già precisato da questa Sezione nel citato parere 23.02.2015 n. 20 in relazione al
la “ratio” delle disposizioni in commento, volte, da un lato, a contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione, dall’altro a incentivare i dipendenti delle pubbliche amministrazioni che svolgono attività professionali strettamente connesse alla realizzazione di opere pubbliche.
Soltanto tali finalità possono giustificare la deroga al principio dell’onnicomprensività del trattamento economico per il personale coinvolto, per cui qualunque previsione derogatoria è da considerarsi di natura speciale e intesa a consentire l’ottimale utilizzo delle professionalità interne ad ogni amministrazione e ad assicurare un risparmio di spesa sugli oneri che la stessa amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno gli incarichi tecnici.

Prescindendo dai profili più strettamente contrattuali di pertinenza di altre sedi magistratuali, da una interpretazione teleologica e sistematica, oltre che letterale, delle disposizioni in parola deriva, ai fini giuscontabili qui in esame, che
i collaboratori”, cui fa riferimento la norma, sono da individuare esclusivamente tra il personale del ruolo tecnico che partecipa alla redazione dei vari elaborati del progetto o del piano della sicurezza ovvero al compimento di specifiche attività, quali la direzione lavori e il collaudo, al fine di valorizzare le professionalità interne e di limitare nel contempo, nell’ottica del contenimento della spesa, il conferimento di incarichi esterni professionali (Corte dei Conti, Sez. controllo Campania, parere 21.12.2015 n. 254).

INCENTIVO PROGETTAZIONECirca l'incentivo alla progettazione interna in materia di servizi manutentivi, è emerso un orientamento consolidato della giurisprudenza consultiva per quanto attiene ad alcuni principi generali che si illustrano di seguito:
• la possibilità di corrispondere l’incentivo in argomento è limitata all’area degli appalti pubblici di lavori, e non si estende agli appalti di servizi manutentivi;
• in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica, e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva);
• si devono escludere dall’ambito di applicazione dell’incentivo tutti i lavori di manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (com’è il caso per i lavori di manutenzione eseguiti in economia).

Questo Collegio ritiene che la questione possa considerarsi ormai definitivamente risolta dal legislatore che, nell’abrogare il citato art. 92, comma 5, e nella formulazione della nuova disciplina di cui al citato comma 7-ter (in sede di riparto della neo istituito fondo per la progettazione), esclude tout court la riconoscibilità dell’incentivo all’intero novero delle attività qualificabili come “manutentive” (quindi sia ordinarie che straordinarie), a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione.
---------------
Nell'operare una distinzione tra i collaboratori del responsabile unico del procedimento (RUP) e gli altri collaboratori che svolgono attività amministrativa e/o contabile strettamente collegate ai lavori, con riferimento a questi ultimi, si deve evidenziare che non può escludersi, in via di principio, la possibilità che i “collaboratori” cui fa riferimento la norma siano costituiti anche da dipendenti appartenenti a profili amministrativi e contabili.
Tuttavia, va tenuto in debito conto che la maggior parte delle attività incentivate dall’art. 92 cit., presenta un contenuto strettamente tecnico (progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, redazione piano di sicurezza, direzione lavori, collaudo).

Siccome la ratio della normativa in questione mira alla valorizzazione delle professionalità interne ed a limitare il conferimento di incarichi professionali,
le figure di “collaboratori” cui fa riferimento l’art. 92 cit. sono da individuare –di norma– tra il personale tecnico che di volta in volta partecipa alla redazione dei vari elaborati o al compimento di specifiche attività tecniche.
Discorso diverso, invece, va fatto per i collaboratori del RUP che è titolare di una pluralità di competenze che coinvolgono tutte le fasi di realizzazione dell’opera pubblica (progettazione, affidamento dei lavori, esecuzione dei lavori), per cui non tutte le competenze del RUP hanno necessariamente un contenuto strettamente tecnico. Per questo motivo,
il RUP ben può avvalersi di collaboratori appartenenti al ruolo del personale amministrativo, purché in possesso delle necessarie competenze professionali. Da ciò consegue che anche i suddetti collaboratori possono essere ricompresi nella ripartizione degli incentivi in argomento.
---------------
Si ribadisce che il fondo di cui all’art. 92 cit. può essere destinato esclusivamente alle specifiche figure professionali ivi individuate, nonché ai loro collaboratori.
Pertanto, i dipendenti –tecnici ed amministrativi– diversi dal RUP, dal progettista, dal direttore lavori, dall’incaricato del piano di sicurezza, dal collaudatore e dai relativi collaboratori, “benché svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche, possono essere incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti contratti collettivi nazionali di lavoro”.
---------------
R
elativamente alla questione di diritto intertemporale della disciplina da applicare, ai fini del riconoscimento dell’incentivo in questione, al progetto di opera o lavoro approvato prima del 19/08/2014 (data di entrata in vigore della legge n. 114/2014 di conversione del d.l. 90/2014) con riferimento alle attività svolte successivamente a tale data, “la linea di demarcazione fra la vecchia e la nuova regolamentazione della materia incentivante, non sarebbe da ricercarsi nel momento in cui l’attività incentivata viene compiuta … e neppure nel momento in cui la prestazione resa viene remunerata, bensì nel momento in cui l’opera o il lavoro sono approvati ed inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell’esercizio di riferimento”.
Pertanto,
il riferimento temporale ai fini dell’individuazione della disciplina da applicare va fissato nel momento dell’approvazione dell’opera, prescindendo dal momento in cui le prestazioni incentivate siano state in concreto poste in essere.
---------------
Il Commissario Straordinario del Comune di Rovigo, con la nota indicata in epigrafe, ha posto una serie di quesiti relativi all’interpretazione dell’art. 92 del d.lgs. 21.04.2006, n. 163 alla luce delle modifiche apportate dal d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114.
Con il primo quesito viene chiesto se tra le attività previste per la ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l'innovazione rientrino i lavori di manutenzione straordinaria che comportano attività di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva approvate rispettivamente dagli organi competenti), direzione lavori e collaudo.
Al riguardo, viene richiamata il parere 17.12.2014 n. 141 della Sezione regionale di controllo delle Marche nella quale, rifacendosi ad un precedente della Sezione regionale di controllo della Toscana (parere 19.03.2013 n. 15), viene affermato che “le manutenzioni straordinarie sarebbero riconducibili (o comunque assimilabili) alla realizzazione di opere pubbliche al compimento delle quali la norma subordina l'erogazione dell'incentivo. Il Collegio non ha motivi per discostarsi dal predetto orientamento interpretativo ritenendo che la modifica al testo dell'art. 92 operata con il d.l. 90/2014 non abbia inciso in modo restrittivo sul regime degli incentivi relativi agli interventi di manutenzione straordinaria”.
Con il secondo quesito si chiede se tra i "collaboratori” del responsabile del procedimento, degli incaricati della redazione del progetto, del piano di sicurezza, della direzione lavori e del collaudo, possano rientrare i dipendenti che prestano, nell'ambito della struttura competente alla realizzazione dell'opera, attività amministrative strettamente collegate ai lavori. In particolare, viene richiesto se i collaboratori, appartenenti al ruolo del personale amministrativo, debbano essere in possesso di specifiche competenze professionali, con la conseguente individuazione precisa dell'attività svolta all'interno del gruppo di lavoro individuato o se, non essendo personale tecnico con attività chiaramente identificate ai sensi del D.P.R. 05.10.2010, n. 207, sia sufficiente l'inserimento del solo nominativo nel gruppo di lavoro.
Il terzo quesito mira a sapere se il fondo per la progettazione possa essere utilizzato per incentivare il personale tecnico amministrativo addetto ai procedimenti di esproprio, oppure alle attività relative agli accatastamenti e ai frazionamenti, o al responsabile o addetto allo svolgimento della procedura di gara.
Con il quarto quesito, infine, vengono richieste una serie di specificazioni, in ordine alla questione di diritto intertemporale, sulla disciplina da applicare al progetto di opera o lavoro approvato prima all’entrata in vigore della legge 114/2014, di conversione del d.l. 90/2014.
Nello specifico, il Commissario Straordinario del Comune di Rovigo chiede se si debba applicare:
   a) la disciplina previgente, per le attività svolte prima e anche per quelle portate a compimento dopo il 19/08/2014 (data di entrata in vigore della sopra citata legge 114/2014) con i criteri disciplinati dal precedente regolamento sia per la quantificazione del fondo sia per la distribuzione (supportati dall'affidamento degli incarichi del gruppo di lavoro con l'individuazione delle percentuali assegnate a ciascun dipendente);
   b) la disciplina previgente solo per le attività svolte antecedentemente al 19/08/2014; mentre per quelle portate a compimento successivamente, troverebbero applicazione le nuove misure e le modalità stabilite dalla legge di riforma e dal nuovo regolamento attuativo.
Con riferimento a questa ultima ipotesi, viene richiesto, in particolare, la modalità di liquidazione dell'incentivo trattandosi di incarichi professionali conferiti prima dell'entrata in vigore dell'attuale legge (anche se portati a compimento dopo) e che trovano copertura nei quadri economici dei progetti approvati ed inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell'esercizio di riferimento.
A questo riguardo viene richiamata il parere 14.04.2015 n. 211 di questa Sezione che ribadisce l’orientamento espresso dalla Sezione delle Autonomie (con deliberazione 24.03.2015 n. 11) in base al quale “la soluzione si deve collocare nell'alveo dell'irretroattività della norma e del criterio tempus regit actum, in guisa che la linea di demarcazione fra la vecchia e la nuova regolamentazione della materia incentivante, non sarebbe, da ricercarsi nel momento in cui l'attività incentivata viene compiuta … e neppure nel momento in cui la prestazione resa viene remunerata, bensì nel momento in cui l'opera o il lavoro sono approvati ed inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell'esercizio di riferimento”, individuando nel momento dell'approvazione dell'opera il riferimento temporale per la scelta della disciplina da applicare al caso di specie, prescindendo dal momento in cui le prestazioni incentivate siano state in concreto poste in essere.
...
... i quesiti sopra illustrati, proposti dal Commissario Straordinario del Comune di Rovigo, possono ritenersi solo parzialmente ammissibili.
In particolare, sono da considerare inammissibili il secondo quesito -nella parte in cui viene richiesto se “i collaboratori appartenenti al ruolo del personale amministrativo debbano essere in possesso di specifiche competenze professionali con la conseguente individuazione precisa dell'attività svolta all'interno del gruppo di lavoro individuato o se, non essendo personale tecnico con attività chiaramente identificate ai sensi del DPR 207/2010, è sufficiente l'inserimento del solo nominativo nel gruppo di lavoro”– ed il quarto quesito, nella parte in cui si chiedono in concreto le modalità della liquidazione dell’incentivo in questione, dovendo la Sezione limitarsi alla definizione della linea interpretativa che, tra l’altro, il richiedente ben dimostra di conoscere.
Nei limiti di quanto sopra rappresentato, la Sezione può passare all’esame del merito dei quesiti presentati, tutti inerenti alle problematiche relative alle modifiche introdotte dal citato d.l. 90/2014 (e dalla relativa legge di conversione) alla disciplina dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 92 del d.lgs. 163/2006. Infatti, l’art. 13 del suddetto provvedimento ha espressamente abrogato i commi 5 e 6 dell’art. 92, in materia di incentivi per la progettazione; mentre l’art. 13-bis, introdotto in sede di conversione, ha previsto l’istituzione, a carico delle stazioni appaltanti e per le finalità descritte, di un fondo per la progettazione e l’innovazione, destinato alle risorse umane e strumentali necessarie per tali finalità.
In particolare, in base alla nuova disciplina, le amministrazioni pubbliche destineranno a un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro, secondo modalità determinate da un regolamento adottato dall’amministrazione. Sempre tale regolamento dovrà definire i criteri di riparto di tali somme, ferme restando le ripartizioni direttamente disposte dall’atto normativo.
In ordine a questa novella legislativa, viene posto il primo quesito, relativo alla riconoscibilità dell’incentivo in argomento, anche ai casi di lavori di manutenzione straordinaria che comportano attività di progettazione, direzione lavori e collaudo posto che il comma 7-ter del citato art. 13-bis, esclude espressamente le “attività manutentive” dal novero delle attività da prendere in considerazione ai fini del riparto delle risorse destinate nel fondo per la progettazione e l’innovazione di nuova istituzione, senza operare nessuna differenziazione tra attività manutentive ordinarie e straordinarie.
Per comprendere la portata del quesito sottoposto all’attenzione di questo Collegio è opportuno ricordare che il tema dei presupposti e delle modalità applicative previste dall’abrogato comma 5 dell’art. 92, d.lgs. n. 163/2006, è stato diffusamente affrontato dalla giurisprudenza contabile in sede consultiva e numerose pronunce hanno riguardato, in particolare, proprio la questione della possibilità di ricomprendere nell’ambito di operatività della norma anche ipotesi di interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria, fatti eseguire dagli enti locali (Sez. Lombardia parere 06.03.2013 n. 72 e parere 28.05.2014 n. 188; Sez. Liguria parere 10.05.2013 n. 24; Sez. Piemonte parere 28.02.2014 n. 39 e parere 21.05.2014 n. 97, Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71 e da ultimo parere 09.09.2015 n. 393 di questa Sezione).
Sul tema, quindi,
è emerso un orientamento consolidato della giurisprudenza consultiva per quanto attiene ad alcuni principi generali che si illustrano di seguito:
• la possibilità di corrispondere l’incentivo in argomento è limitata all’area degli appalti pubblici di lavori, e non si estende agli appalti di servizi manutentivi;
• in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica, e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva);
• si devono escludere dall’ambito di applicazione dell’incentivo tutti i lavori di manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (com’è il caso per i lavori di manutenzione eseguiti in economia).

Questo Collegio ritiene che la questione possa considerarsi ormai definitivamente risolta dal legislatore che, nell’abrogare il citato art. 92, comma 5, e nella formulazione della nuova disciplina di cui al citato comma 7-ter (in sede di riparto della neo istituito fondo per la progettazione), esclude tout court la riconoscibilità dell’incentivo all’intero novero delle attività qualificabili come “manutentive” (quindi sia ordinarie che straordinarie), a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione.
In merito all’interpretazione fornita dalla Sezione regionale di controllo per le Marche nel parere 17.12.2014 n. 141, citata nella richiesta di parere a sostegno della riconoscibilità dell’incentivo in questione anche alle attività di manutenzione straordinaria, si fa presente quanto segue.
La succitata deliberazione richiama il parere 19.03.2013 n. 15 della Sezione regionale di controllo per la Toscana, nella quale si prendono in considerazione le sole ipotesi di attività di manutenzione ordinaria, senza peraltro pronunciarsi sull’attività di manutenzione straordinaria ai fini del riconoscimento dell’incentivo de quo.
La stessa Sezione regionale di controllo per la Toscana ha successivamente affrontato, in più occasioni (parere 12.11.2014 n. 237 e parere 28.10.2015 n. 490) la questione interpretativa concernente la spettanza dell’incentivo di progettazione alle attività di manutenzione straordinaria escludendo le attività manutentive dall’ambito di applicazione dell’art. 92, alla luce dell’intervenuta novella legislativa che preclude espressamente, per il futuro, la riconoscibilità dell’incentivo all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione (cfr. anche Sezione regionale di controllo per l’Umbria parere 14.05.2015 n. 71).
In ordine al secondo quesito, in cui viene chiesto se tra i collaboratori del responsabile del procedimento, degli incaricati della redazione del progetto, del piano di sicurezza, della direzione lavori e del collaudo, possano rientrare i dipendenti che prestano, nell’ambito della struttura competente alla realizzazione dell’opera, attività amministrative strettamente collegate ai lavori, la Sezione richiama l’orientamento espresso dal citato parere 17.12.2014 n. 141 della Sezione di controllo per le Marche, che l’Amministrazione dimostra di conoscere.
Nella suddetta pronuncia
viene operata una distinzione tra i collaboratori del responsabile unico del procedimento (RUP) e gli altri collaboratori che svolgono attività amministrativa e/o contabile strettamente collegate ai lavori.
Con riferimento a questi ultimi, si deve evidenziare che non può escludersi, in via di principio, la possibilità che i “collaboratori” cui fa riferimento la norma siano costituiti anche da dipendenti appartenenti a profili amministrativi e contabili. Tuttavia, va tenuto in debito conto che la maggior parte delle attività incentivate dall’art. 92 cit., presenta un contenuto strettamente tecnico (progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, redazione piano di sicurezza, direzione lavori, collaudo).
In virtù di questo contenuto specialistico delle prestazioni sopra evidenziate, in caso di affidamento esterno, le stazioni appaltanti dovrebbero far ricorso a professionisti esterni abilitati ed iscritti ai rispettivi albi professionali (art. 90, d.lgs. 163/2006).
Siccome la ratio della normativa in questione mira alla valorizzazione delle professionalità interne ed a limitare il conferimento di incarichi professionali,
le figure di “collaboratori” cui fa riferimento l’art. 92 cit. sono da individuare –di norma– tra il personale tecnico che di volta in volta partecipa alla redazione dei vari elaborati o al compimento di specifiche attività tecniche.
Discorso diverso, invece, va fatto per i collaboratori del RUP che è titolare di una pluralità di competenze che coinvolgono tutte le fasi di realizzazione dell’opera pubblica (progettazione, affidamento dei lavori, esecuzione dei lavori), per cui non tutte le competenze del RUP hanno necessariamente un contenuto strettamente tecnico. Per questo motivo,
il RUP ben può avvalersi di collaboratori appartenenti al ruolo del personale amministrativo, purché in possesso delle necessarie competenze professionali. Da ciò consegue che anche i suddetti collaboratori possono essere ricompresi nella ripartizione degli incentivi in argomento.
Con riferimento al terzo quesito sulla possibilità dell’utilizzazione del fondo per incentivare il personale tecnico-amministrativo addetto alle procedure di esproprio, alle attività di accatastamento ed allo svolgimento delle procedure di gara,
si ribadisce che il Fondo di cui all’art. 92 cit. può essere destinato esclusivamente alle specifiche figure professionali ivi individuate, nonché ai loro collaboratori.
Pertanto, i dipendenti –tecnici ed amministrativi– diversi dal RUP, dal progettista, dal direttore lavori, dall’incaricato del piano di sicurezza, dal collaudatore e dai relativi collaboratori, “benché svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche, possono essere incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti contratti collettivi nazionali di lavoro
(Sez. controllo Marche, parere 17.12.2014 n. 141).
Con riferimento, infine, all’ultimo quesito relativo
limitatamente alla questione di diritto intertemporale della disciplina da applicare, ai fini del riconoscimento dell’incentivo in questione, al progetto di opera o lavoro, approvato prima del 19/08/2014 (data di entrata in vigore della legge n. 114/2014 di conversione del d.l. 90/2014) con riferimento alle attività svolte successivamente a tale data, la Sezione richiama l’orientamento, espresso dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione 24.03.2015 n. 11 e ripresa dal parere 14.04.2015 n. 211 di questa Sezione –e che l’Amministrazione dimostra di conoscere- in base al quale “la linea di demarcazione fra la vecchia e la nuova regolamentazione della materia incentivante, non sarebbe da ricercarsi nel momento in cui l’attività incentivata viene compiuta … e neppure nel momento in cui la prestazione resa viene remunerata, bensì nel momento in cui l’opera o il lavoro sono approvati ed inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell’esercizio di riferimento”.
Alla luce di tale orientamento, pertanto,
il riferimento temporale ai fini dell’individuazione della disciplina da applicare va fissato nel momento dell’approvazione dell’opera, prescindendo dal momento in cui le prestazioni incentivate siano state in concreto poste in essere (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 17.12.2015 n. 568).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna sospende la pronuncia e sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa la decisione di deferire alla Sezione delle autonomie ovvero alle Sezioni riunite la questione oggetto della richiesta di parere in esame relativa alla possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione per le attività di manutenzione straordinaria anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114.
---------------

Il Comune di Coriano (RN) ha rivolto alla Sezione una richiesta di parere con la quale intende conoscere se, in relazione a quanto previsto dall’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, introdotto dal decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito in legge 11.08.2014, n. 114, sia possibile riconoscere l’incentivo di progettazione alle attività qualificabili come manutentive, sia
straordinarie che ordinarie, susseguenti ad una preventiva attività di progettazione.
...
1. Il quesito proposto consiste nello stabilire se la disciplina prevista nell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (codice degli appalti pubblici), in materia di cd. ‘compenso incentivante’ possa essere applicata anche in relazione ad attività manutentive, sia straordinarie sia ordinarie, susseguenti ad una preventiva attività di progettazione.
1.1. Preliminarmente la Sezione rileva che la materia de qua, originariamente disciplinata dall’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 è stata oggetto di recenti e rilevanti modifiche. L’articolo 13 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90 ha abrogato i commi 5 e 6 del richiamato articolo 92 del codice degli appalti, e l’articolo 13-bis, aggiunto in sede di conversione in legge, ha inserito, nell’articolo 93 (rubricato “Livelli della progettazione per gli appalti e le concessioni di lavori"), i commi da 7-bis a 7-quinquies.
Per la disamina di tali modifiche si rinvia al
parere 19.09.2014 n. 183 di questa Sezione (punto n. 4 della parte in diritto). Sinteticamente si rammenta che, a decorrere dal 19.08.2014 (data di entrata in vigore delle modifiche introdotte in sede di conversione del citato decreto-legge), è stata prevista una nuova disciplina in materia di incentivi spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni per le attività di progettazione. Tra le novità più importanti messe in evidenza nella citata deliberazione, si ricordano la esclusiva riconducibilità della disciplina dell’incentivo alla progettazione alla sola realizzazione di opere pubbliche e non ad attività di pianificazione territoriale, l’esclusione della possibilità di riconoscere tale emolumento al personale con qualifica dirigenziale.
Il comma 7-bis demanda ad un apposito regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare agli incentivi per la progettazione e l’innovazione.
Le risorse così determinate possono essere destinate per l’80 per cento ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; il restante 20 per cento è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda alla predetta fonte regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
1.2.
In relazione al riconoscimento dell’incentivo alla progettazione per gli interventi di manutenzione, giova rilevare che l’orientamento formatosi in sede di attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo ante novella del 2014 (Sez. Toscana parere 19.03.2013 n. 15 e parere 13.11.2012 n. 293; Sez. Lombardia parere 06.03.2013 n. 72, Sez. Liguria parere 10.05.2013 n. 24), era stato nel senso di riconoscere il predetto emolumento solo per le attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria un’attività di progettazione; viceversa, l’incentivo era escluso nelle ipotesi di interventi qualificabili come attività di manutenzione ordinaria.
Nella nuova formulazione del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. 163/2006 le attività di manutenzione sono espressamente escluse.
Sull’interpretazione di tale disposizione non vi è uniformità di indirizzo da parte delle Sezioni regionali di controllo che si sono sinora pronunciate.

Secondo un orientamento (cfr. Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351 e Sez. Marche parere 17.12.2014 n. 141)
l’incentivo alla progettazione può essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si sia resa necessaria una preventiva attività di progettazione. Le argomentazioni sulle quali tale orientamento si fonda sono rappresentate dalla opportunità di coniugare l’interpretazione letterale della disposizione in parola con un’interpretazione sistematica che tenga conto anche di altre disposizioni legislative, seppur dettate ad altri fini.
Si richiamano, in particolare, l’articolo 3, comma 1, lett. b), DPR 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico in materia di edilizia) che definisce le attività di manutenzione straordinaria; l’articolo 3, commi 7 e 8, del d.lgs. 163/2006 che include nell’ambito degli appalti pubblici di lavori anche “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione di opere”; l’articolo 3, comma 18, lett. a) e b), della legge 24 dicembre 2003, n. 350 che equipara gli interventi di manutenzione straordinaria alla costruzione di nuove opere qualificandoli come spese di investimento per le quali è consentito il ricorso all’indebitamento (cfr. Sez. Marche, parere 17.12.2014 n. 141, richiamata da Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351).
Secondo il contrapposto orientamento (cfr. Sez. Toscana parere 28.10.2015 n. 490, Sez. Umbria, parere 14.05.2015 n. 71, Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60) -al quale questa Sezione regionale di controllo ritiene di aderire-
l’interpretazione letterale della norma porta a sostenere che ogni tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, non possa essere remunerata con l’incentivo ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Le argomentazioni sulle quali tale orientamento si fonda sono rappresentate dalla utilizzazione dei “comuni canoni ermeneutici sanciti dall’articolo 12 delle preleggi che impone all’interprete di privilegiare, tra le possibili interpretazioni, quella più conforme alla lettera della norma”, che espressamente esclude dall’incentivo le “attività manutentive”. 

Anche la ratio legis ed un’interpretazione sistematica conducono ad escludere la possibilità di corrispondere l’incentivo per le attività di manutenzione in quanto il richiamo operato alla legge 350/2003 non sarebbe pertinente in quanto rispondente alla diversa ratio di tutelare “il patrimonio immobiliare degli enti pubblici al fine di evitare che gli enti dilapidino il proprio patrimonio per fronteggiare impellenti esigenze di cassa” (Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71). Viceversa, la ratio della normativa in tema di incentivi alla progettazione è quella di “valorizzare al massimo le competenze e professionalità tecniche possedute dal personale dipendente degli enti pubblici e ad evitare nel contempo di ricorrere, per le attività di progettazione finalizzata alla realizzazione di opere pubbliche, a personalità esterne con conseguente aggravio di costi (Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71).
A tali argomentazioni, che questa Sezione regionale condivide pienamente poiché tengono conto del dato letterale della norma che, in quanto norma derogatoria, non può che essere considerata norma di stretta interpretazione, va aggiunta anche la considerazione che nel disegno di legge delega al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE in materia di concessioni e di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Atto Senato 1678-B, attualmente in Commissione al Senato) è contenuto un criterio di delega (lettera “rr” del testo in discussione al Senato) nel quale si prevede di destinare il compenso incentivante (sempre fissato nell’importo del 2 per cento dell’importo posto a base di gara) non più per la remunerazione delle fasi della progettazione, quanto piuttosto per le fasi “della programmazione della spesa per investimenti, alla predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di direzione dei lavori e ai collaudi, con particolare riferimento ai profili dei tempi e dei costi”.
Pur trattandosi di una norma non ancora in vigore, ritiene la Sezione che da essa possa trarsi un ulteriore elemento mediante il quale rafforzare l’interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 che espressamente esclude dall’incentivo qualsiasi attività di manutenzione, senza far distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.

La Sezione, preso atto della difformità di orientamenti tra diverse Sezioni regionali di controllo, ritiene di dover investire della questione il Presidente della Corte dei conti ai fini della valutazione della rimessione alle Sezioni Riunite o alla Sezione delle autonomie.
P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna
sospende la pronuncia e sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa la decisione di deferire alla Sezione delle autonomie ovvero alle Sezioni riunite, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174 la questione oggetto della richiesta di parere in esame relativa alla possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione per le attività di manutenzione straordinaria anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114 (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 15.12.2015 n. 156).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna sospende la pronuncia in relazione al quesito indicato sub 1 nella parte motiva e, limitatamente al suddetto quesito, sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa la decisione di deferire alla Sezione delle autonomie ovvero alle Sezioni riunite il suddetto quesito relativo alla possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione per le attività di manutenzione straordinaria anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114.
---------------
la Sezione, contrariamente a quanto rappresentato dall’Ente nella richiesta di parere, non ravvisa il contrasto di interpretazioni tra la Sezione Lombardia e la Sezione Marche, nonché rispetto all’orientamento espresso dall’ANAC.
Su tale aspetto della disciplina in esame
l’orientamento della Sezioni di regionali di controllo che sinora si sono espresse è univoco nel senso di ritenere che -trattandosi di una disposizione di carattere derogatorio rispetto alla disciplina generale sul trattamento economico del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni (cfr. art. 24 d.lgs. 165/2001) non suscettibile, pertanto, di interpretazione analogica e/o estensiva- l’incentivo in parola possa essere corrisposto solo alle figure professionali tassativamente indicate dal legislatore.
---------------

La disciplina introdotta dal d.l. 90/2014 in materia di riparto del fondo per la progettazione e l’innovazione, proprio in quanto non costituisce norma di interpretazione autentica, non può essere applicata in via retroattiva.
Da tale principio consegue che la corresponsione del compenso incentivante per fasi finali di opere pubbliche iniziate nel vigore della vecchia disciplina contenuta nell’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 e nei relativi regolamenti degli enti deve avvenire secondo i criteri ed i parametri ivi previsti.

---------------

Il Comune di Ferrara ha rivolto alla Sezione tre quesiti in tema di fondo per la progettazione e l’innovazione di cui all’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Con il primo quesito l’Ente chiede
se le opere di manutenzione sono completamente escluse dal riparto del predetto fondo, oppure se è possibile distinguere tra attività di manutenzione ordinaria, escluse dall’incentivo, e progetti per lavori di manutenzione straordinaria, che, differenziandosi dai primi per natura dei lavori e complessità, richiedono un’attività progettuale specialistica, e se, in quest’ultimo caso possano essere incentivati.
Con il secondo quesito l’Ente intende sapere se tra i beneficiari del fondo, oltre alle categorie di personale indicate nell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, possa essere incluso anche il personale dei ruoli amministrativo e/o contabile.
Infine, con il terzo quesito l’Ente chiede di conoscere se per la prosecuzione e ultimazione di attività iniziate precedentemente alla data del 19/08/2014 (data di entrata in vigore della nuova disciplina in tema di compenso incentivante) si dovrà applicare il regolamento vigente all’epoca del progetto o dovrà essere applicato un nuovo regolamento, che andrà a modificare il quadro economico, per la suddivisione dell’incentivo in 80% + 20% e di conseguenza anche gli importi dei singoli beneficiari.
...
1. Con il primo quesito il Comune di Ferrara chiede se il cd. compenso incentivante previsto dal novellato art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006 possa essere corrisposto per le attività di manutenzione straordinaria, che, a differenza di quelle di manutenzione ordinaria, per le quali l’incentivo andrebbe certamente escluso, in ragione della natura dei lavori e della loro complessità, richiedono un’attività progettuale specialistica tale da giustificare la corresponsione del compenso.
1.1. Preliminarmente la Sezione rileva che la materia de qua, originariamente disciplinata dall’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 (codice degli appalti pubblici), è stata oggetto di recenti e rilevanti modifiche. L’articolo 13 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90 ha abrogato i commi 5 e 6 del richiamato articolo 92 del codice degli appalti, e l’articolo 13-bis, aggiunto in sede di conversione in legge, ha inserito, nell’articolo 93 (rubricato “Livelli della progettazione per gli appalti e le concessioni di lavori"), i commi da 7-bis a 7-quinquies.
Per la disamina di tali modifiche si rinvia al
parere 19.09.2014 n. 183 di questa Sezione (punto n. 4 della parte in diritto). Sinteticamente si rammenta che, a decorrere dal 19.08.2014 (data di entrata in vigore delle modifiche introdotte in sede di conversione del citato decreto-legge), è stata prevista una nuova disciplina in materia di incentivi spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni per le attività di progettazione.
Tra le novità più importanti messe in evidenza nella citata deliberazione, si ricordano la esclusiva riconducibilità della disciplina dell’incentivo alla progettazione alla sola realizzazione di opere pubbliche e non ad attività di pianificazione territoriale, l’esclusione della possibilità di riconoscere tale emolumento al personale con qualifica dirigenziale.
Il comma 7-bis demanda ad un apposito regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare agli incentivi per la progettazione e l’innovazione.
Le risorse così determinate possono essere destinate per l’80 per cento ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; il restante 20 per cento è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda alla predetta fonte regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
1.2.
In relazione al riconoscimento dell’incentivo alla progettazione per gli interventi di manutenzione, giova rilevare che l’orientamento formatosi in sede di attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo ante novella del 2014 (Sez. Toscana parere 19.03.2013 n. 15 e parere 13.11.2012 n. 293; Sez. Lombardia parere 06.03.2013 n. 72, Sez. Liguria parere 10.05.2013 n. 24), era stato nel senso di riconoscere il predetto emolumento solo per le attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria un’attività di progettazione; viceversa, l’incentivo era escluso nelle ipotesi di interventi qualificabili come attività di manutenzione ordinaria.
Nella nuova formulazione del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. 163/2006 le attività di manutenzione sono espressamente escluse.
Sull’interpretazione di tale disposizione non vi è uniformità di indirizzo da parte delle Sezioni regionali di controllo che si sono sinora pronunciate.

Secondo un orientamento (cfr. Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351 e Sez. Marche parere 17.12.2014 n. 141)
l’incentivo alla progettazione può essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si sia resa necessaria una preventiva attività di progettazione. Le argomentazioni sulle quali tale orientamento si fonda sono rappresentate dalla opportunità di coniugare l’interpretazione letterale della disposizione in parola con un’interpretazione sistematica che tenga conto anche di altre disposizioni legislative, seppur dettate ad altri fini.
Si richiamano, in particolare, l’articolo 3, comma 1, lett. b), DPR 06.06.2001, n. 380 (Testo unico in materia di edilizia) che definisce le attività di manutenzione straordinaria; l’articolo 3, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 163/2006 che include nell’ambito degli appalti pubblici di lavori anche “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione di opere”; l’articolo 3, comma 18, lett. a) e b), della legge 24.12.2003, n. 350 che equipara gli interventi di manutenzione straordinaria alla costruzione di nuove opere qualificandoli come spese di investimento per le quali è consentito il ricorso all’indebitamento (cfr. Sez. Marche, parere 17.12.2014 n. 141, richiamata da Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351).
Secondo il contrapposto orientamento (cfr. Sez. Toscana parere 28.10.2015 n. 490, Sez. Umbria, parere 14.05.2015 n. 71, Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60) -al quale questa Sezione regionale di controllo ritiene di aderire-
l’interpretazione letterale della norma porta a sostenere che ogni tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, non possa essere remunerata con l’incentivo ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Le argomentazioni sulle quali tale orientamento si fonda sono rappresentate dalla utilizzazione dei “comuni canoni ermeneutici sanciti dall’articolo 12 delle preleggi che impone all’interprete di privilegiare, tra le possibili interpretazioni, quella più conforme alla lettera della norma”, che espressamente esclude dall’incentivo le “attività manutentive”.
Anche la ratio legis ed un’interpretazione sistematica conducono ad escludere la possibilità di corrispondere l’incentivo per le attività di manutenzione: il richiamo operato alla legge 350/2003 non sarebbe pertinente in quanto rispondente alla diversa ratio di tutelare “il patrimonio immobiliare degli enti pubblici al fine di evitare che gli enti dilapidino il proprio patrimonio per fronteggiare impellenti esigenze di cassa (Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71). Viceversa, la ratio della normativa in tema di incentivi alla progettazione è quella di “valorizzare al massimo le competenze e professionalità tecniche possedute dal personale dipendente degli enti pubblici e ad evitare nel contempo di ricorrere, per le attività di progettazione finalizzata alla realizzazione di opere pubbliche, a personalità esterne con conseguente aggravio di costi (Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71).
A tali argomentazioni, che questa Sezione regionale condivide pienamente poiché tengono conto del dato letterale della norma che, in quanto norma derogatoria, non può che essere considerata norma di stretta interpretazione, va aggiunta anche la considerazione che nel disegno di legge delega al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE in materia di concessioni e di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Atto Senato 1678-B, attualmente in Commissione al Senato) è contenuto un criterio di delega (lettera “rr” del testo in discussione al Senato) nel quale si prevede di destinare il compenso incentivante (sempre fissato nell’importo del 2 per cento dell’importo posto a base di gara) non più per la remunerazione delle fasi della progettazione, quanto piuttosto per le fasi “della programmazione della spesa per investimenti, alla predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di direzione dei lavori e ai collaudi, con particolare riferimento ai profili dei tempi e dei costi”.
Pur trattandosi di una norma non ancora in vigore, ritiene la Sezione che da essa possa trarsi un ulteriore elemento mediante il quale rafforzare l’interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 che espressamente esclude dall’incentivo qualsiasi attività di manutenzione, senza far distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.

La Sezione, preso atto della difformità di orientamenti tra diverse Sezioni regionali di controllo, ritiene di dover investire della questione il Presidente della Corte dei conti ai fini della valutazione della rimessione alle Sezioni Riunite o alla Sezione delle autonomie.
2. Con il secondo quesito il Comune di Ferrara chiede di conoscere se il compenso incentivante possa essere riconosciuto, oltre al personale del ruolo tecnico elencato nel comma 7-ter (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché i loro collaboratori), anche al personale dei ruoli amministrativo e/o contabile.
Sul punto
la Sezione, contrariamente a quanto rappresentato dall’Ente nella richiesta di parere, non ravvisa il contrasto di interpretazioni tra la Sezione Lombardia (parere 26.03.2014 n. 135) e la Sezione Marche (parere 17.12.2014 n. 141), nonché rispetto all’orientamento espresso dall’ANAC nel parere sulla normativa del 27.05.2015 - rif. AG 41/2015/AC.
Su tale aspetto della disciplina in esame
l’orientamento della Sezioni di regionali di controllo che sinora si sono espresse è univoco nel senso di ritenere che -trattandosi di una disposizione di carattere derogatorio rispetto alla disciplina generale sul trattamento economico del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni (cfr. art. 24 d.lgs. 165/2001) non suscettibile, pertanto, di interpretazione analogica e/o estensiva- l’incentivo in parola possa essere corrisposto solo alle figure professionali tassativamente indicate dal legislatore.
3. Con il terzo ed ultimo quesito l’Ente chiede di conoscere se per la prosecuzione e ultimazione di attività iniziate precedentemente alla data del 19/08/2014 (data di entrata in vigore della nuova legge) si dovrà applicare il regolamento vigente all’epoca del progetto o dovrà essere applicato il nuovo regolamento, che andrà a modificare il quadro economico, per la suddivisione dell’incentivo in 80% e 20% e di conseguenza anche gli importi dei singoli beneficiari.
Ai fini della soluzione del quesito in esame, che riguarda una questione di diritto intertemporale, la Sezione ritiene di poter richiamare l’orientamento espresso dalla Sezione delle autonomie nella deliberazione 24.03.2015 n. 11. Nella suddetta delibera è stato affermato il principio secondo il quale
la disciplina introdotta dal d.l. 90/2014 in materia di riparto del fondo per la progettazione e l’innovazione, proprio in quanto non costituisce norma di interpretazione autentica, non può essere applicata in via retroattiva.
Da tale principio consegue che la corresponsione del compenso incentivante per fasi finali di opere pubbliche iniziate nel vigore della vecchia disciplina contenuta nell’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 e nei relativi regolamenti degli enti deve avvenire secondo i criteri ed i parametri ivi previsti.

P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna:
-
sospende la pronuncia in relazione al quesito indicato sub 1 nella parte motiva e, limitatamente al suddetto quesito, sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa la decisione di deferire alla Sezione delle autonomie ovvero alle Sezioni riunite, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174 il suddetto quesito relativo alla possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione per le attività di manutenzione straordinaria anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114;
- rende il parere nei termini di cui in motivazione per i quesiti sub 2 e 3;
- dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura della Segreteria all’Ufficio di Presidenza della Corte dei conti, al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Emilia-Romagna e al Comune di Ferrara e che l’originale della presente pronuncia resti depositato presso la predetta Segreteria (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 15.12.2015 n. 155).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa legge individua alcune regole generali per la ripartizione dell’incentivo in discorso, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un atto regolamentare interno alla singola amministrazione, assunto previa contrattazione decentrata.
I parametri a cui il regolamento interno deve conformarsi sono stati a più riprese ribaditi dalla giurisprudenza di questa Corte e cioè:
-
erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi);
-
puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza;
-
devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione;
-
devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
---------------
L'istituto dell“incentivo alla progettazione”, costituendo eccezione al principio di onnicomprensività della retribuzione, finalizzato ad incentivare il ricorso alle professionalità interne dell’Ente (oltre che deroga alla riserva di contrattazione collettiva in materia determinazione del corrispettivo delle prestazione dei dipendenti), è considerato di stretta interpretazione e, di conseguenza, insuscettibile di applicazione analogica
.
Proprio in relazione a siffatta connotazione di disciplina,
le Sezioni regionali di controllo hanno espressamente escluso la riconoscibilità, per il futuro, dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione.
In questo senso si è espressa, da ultimo, la Sezione controllo Veneto che è giunta a conclusioni che questa Sezione condivide: “
in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva) (………) A seguito dei nuovi principi contenuti nel citato d.l. 90/2014, l’indirizzo che valorizza il tenore letterale della norma -la quale, come si evince dalla formulazione della norma, espressamente prevede che i criteri di riparto del fondo stabiliti dal regolamento che ciascuna amministrazione è tenuta ad adottare escludano “le attività manutentive”- fonda l’espressa esclusione della riconoscibilità dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione”.
Alla luce dei principi sopra richiamati,
le “attività manutentive” escluse dall’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione comprendono anche le attività di manutenzione straordinaria.
---------------
In ordine alla questione se
, in caso di affidamento all’esterno dell’attività di progettazione, sia riconoscibile o meno al Responsabile Unico del Procedimento il relativo incentivo, la stessa è stata affrontata, da ultimo, dalla Sezione controllo Lombardia che, dopo aver ribadito la natura eccezionale della disciplina in esame, ha ricordato come, per orientamento costante delle Sezioni di controllo ed ai sensi del nuovo comma 7-ter dell’art. 93, l’attribuzione dell’incentivo afferisce alle sole attività concretamente affidate ed espletate, con confluenza in economia delle quote parti del fondo incentivante corrispondenti agli incarichi affidati all’esterno.
Le previsioni appena richiamate costituiscono, infatti, una declinazione, nello specifico settore considerato, del principio sancito in via generale dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, secondo cui “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
Da qui il precipitato per cui
la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
La gradazione proporzionale dell’entità degli incentivi, entro il limite generale posto dal legislatore, è rimessa all’autonomia regolamentare del singolo ente che dovrà essere conforme ai criteri di logicità, congruenza e ragionevolezza.
Sotto tale profilo è stato osservato che “
La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”. Ciò in quanto l’incentivo alla progettazione costituisce, come già osservato, una deroga legislativa al principio di onnicomprensività della retribuzione.
Dalle coordinate ermeneutiche appena ricordate si desume, pertanto, che
l’erogazione dell’incentivo in questione a favore del RUP (soggetto rientrante nell’elencazione tassativa dell’art. 93) è subordinata al previo positivo accertamento dell’attività concretamente svolta, oltre che all’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo.
In caso di affidamento all’esterno di prestazioni, tuttavia, è compito del responsabile del procedimento, sotto la propria responsabilità, accertare e certificare la sussistenza dei presupposti dell’esternalizzazione enunciati dall’art. 90, co. 6, d.lgs. 163/2006 (carenza in organico di personale tecnico, difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto, lavori di speciale complessità o rilevanza architettonica o ambientale, necessità di predisporre progetti integrali che richiedono l’apporto di particolari competenze).
Il ricorso all’esterno per le prestazioni in argomento, quindi, può avvenire solo nelle ipotesi tassativamente indicate, previa valutazione -per ciascuna di esse- dell’impossibilità di utilizzare le professionalità interne (art. 7, co. 6, d.lgs. 165/2001). Si tratta di presupposti dei quali il responsabile deve analiticamente dare conto nella propria certificazione, la cui motivazione dovrà essere particolarmente pregnante in caso di esternalizzazione dell’intera attività di progettazione.
In questo senso si è espressa la Sezione delle Autonomie che ha osservato come “
Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego".
----------------
Il Sindaco del Comune di Racale (LE) chiede alla Sezione un parere in merito alla disciplina degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 d.lgs. 163/06, alla luce delle modifiche introdotte dagli artt. 13 e 13-bis d.l. 90/2014 conv. dalla l. 114/2014.
In particolare, il Sindaco formula i seguenti quesiti:
1) se le “attività manutentive escluse ex art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. 12.04.2006 n. 163 dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione ricomprendano non solo la manutenzione ordinaria, ma anche gli interventi di manutenzione straordinaria che comportino la redazione di un apposito progetto;
2) se, “in caso di affidamento all’esterno dell’attività di progettazione, sia riconoscibile o meno al Responsabile Unico del Procedimento il relativo incentivo.
...
Passando al merito della richiesta, l’Ente formula due quesiti vertenti sulla nuova disciplina del fondo per la progettazione e l’innovazione, scaturita dalle modifiche apportate nel corpo del c.d. codice dei contratti pubblici dal d.l. 90/2014 conv. dalla l. 114/2014. Il decreto citato, in particolare, ha abrogato (art. 13) i commi 5 e 6 dell’art. 92 d.lgs. 163/2006 ed ha introdotto quattro nuovi commi (art. 13-bis) nel testo dell’art. 93 del medesimo decreto legislativo (commi 7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies).
I commi da ultimo citati, in particolare, delineano i nuovi tratti della materia, la quale, tuttavia, non vede stravolta la propria essenza di fondo rispetto alla disciplina previgente (su cui si richiamano i principi espressi da questa Sezione con parere 06.02.2014 n. 33 e parere 28.05.2014 n. 114; si ricordano anche Sez. controllo Lombardia parere 06.03.2013 n. 72, parere 28.05.2014 n. 188,
parere 01.10.2014 n. 246 e parere 13.11.2014 n. 300; Sez. controllo Liguria parere 10.05.2013 n. 24, parere 24.10.2014 n. 60, parere 16.12.2014 n. 73 e parere 22.12.2014 n. 75; Sez. controllo Piemonte parere 28.02.2014 n. 39 e parere 21.05.2014 n. 97; Sez. controllo Toscana parere 13.11.2012 n. 293, parere 19.03.2013 n. 15 e parere 12.11.2014 n. 237), prevedendo quanto segue: “7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all'ammodernamento e all'accrescimento dell'efficienza dell'ente e dei servizi ai cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente articolo
".
La legge, quindi, individua alcune regole generali per la ripartizione dell’incentivo in discorso, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un atto regolamentare interno alla singola amministrazione, assunto previa contrattazione decentrata.
I parametri a cui il regolamento interno deve conformarsi sono stati a più riprese ribaditi dalla giurisprudenza di questa Corte (Sezione controllo Lombardia
parere 01.10.2014 n. 246, Sezione controllo Piemonte parere 20.01.2015 n. 17, si richiama anche, con riferimento ai presupposti e limiti di erogabilità, Sezione controllo Campania parere 23.02.2015 n. 20):
-
erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi);
-
puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza;
-
devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione;
-
devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
Premesso quanto sopra, la soluzione al quesito n. 1 avanzato dal Comune istante si fonda, da un lato, sul dato letterale della nuova disciplina (che, contrariamente al previgente art. 92, co. 5, espressamente esclude “le attività manutentive” dal riparto delle risorse del fondo), e, dall’altro lato, sul carattere eccezionale e derogatorio che da sempre è stato riconosciuto al c.d. “incentivo alla progettazione”.
Tale istituto, infatti, costituendo eccezione al principio di onnicomprensività della retribuzione, finalizzato ad incentivare il ricorso alle professionalità interne dell’Ente (oltre che deroga alla riserva di contrattazione collettiva in materia determinazione del corrispettivo delle prestazione dei dipendenti), è considerato di stretta interpretazione e, di conseguenza, insuscettibile di applicazione analogica (Sezione controllo Puglia
parere 18.07.2014 n. 133, Sezione controllo Campania parere 23.02.2015 n. 20, Sezione controllo Lombardia parere 01.10.2014 n. 246, Sezione controllo Umbria parere 14.05.2015 n. 71, Sezione controllo Veneto parere 09.09.2015 n. 393).
Proprio in relazione a siffatta connotazione di disciplina,
le Sezioni regionali di controllo hanno espressamente escluso la riconoscibilità, per il futuro, dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione (ex multis, Sezione Lombardia,
parere 13.11.2014 n. 300 e parere 01.10.2014 n. 246; Sez. Toscana, parere 12.11.2014 n. 237; Sez. Emilia Romagna, parere 19.09.2014 n. 183; Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60, Sezione controllo Umbria parere 14.05.2015 n. 71).
In questo senso si è espressa, da ultimo, la Sezione controllo Veneto che, con il già citato parere 09.09.2015 n. 393, è giunta a conclusioni che questa Sezione condivide: “
in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva) (………) A seguito dei nuovi principi contenuti nel citato d.l. 90/2014, l’indirizzo che valorizza il tenore letterale della norma -la quale, come si evince dalla formulazione della norma, espressamente prevede che i criteri di riparto del fondo stabiliti dal regolamento che ciascuna amministrazione è tenuta ad adottare escludano “le attività manutentive”- fonda l’espressa esclusione della riconoscibilità dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione”.
Alla luce dei principi sopra richiamati,
le “attività manutentive” escluse dall’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione comprendono anche le attività di manutenzione straordinaria.
Passando al quesito n. 2, il Comune chiede se, in caso di affidamento all’esterno dell’attività di progettazione, sia riconoscibile o meno al Responsabile Unico del Procedimento il relativo incentivo.
La questione è stata affrontata, da ultimo, dalla Sezione controllo Lombardia (
parere 01.10.2014 n. 247), che, dopo aver ribadito la natura eccezionale della disciplina in esame, ha ricordato come, per orientamento costante delle Sezioni di controllo ed ai sensi del nuovo comma 7-ter dell’art. 93, l’attribuzione dell’incentivo afferisce alle sole attività concretamente affidate ed espletate, con confluenza in economia delle quote parti del fondo incentivante corrispondenti agli incarichi affidati all’esterno (Sezione controllo Lombardia parere 01.10.2014 n. 247, nello stesso senso Sezione controllo Piemonte parere 02.10.2014 n. 197).
Le previsioni appena richiamate costituiscono, infatti, una declinazione, nello specifico settore considerato, del principio sancito in via generale dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, secondo cui “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
Da qui il precipitato per cui
la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
La gradazione proporzionale dell’entità degli incentivi, entro il limite generale posto dal legislatore, è rimessa all’autonomia regolamentare del singolo ente che dovrà essere conforme ai criteri di logicità, congruenza e ragionevolezza.
Sotto tale profilo è stato osservato che “
La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni” (Sezione controllo Lombardia
parere 01.10.2014 n. 247). Ciò in quanto l’incentivo alla progettazione costituisce, come già osservato, una deroga legislativa al principio di onnicomprensività della retribuzione.
Dalle coordinate ermeneutiche appena ricordate si desume, pertanto, che
l’erogazione dell’incentivo in questione a favore del RUP (soggetto rientrante nell’elencazione tassativa dell’art. 93) è subordinata al previo positivo accertamento dell’attività concretamente svolta, oltre che all’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo.
In caso di affidamento all’esterno di prestazioni, tuttavia, è compito del responsabile del procedimento, sotto la propria responsabilità, accertare e certificare la sussistenza dei presupposti dell’esternalizzazione enunciati dall’art. 90, co. 6, d.lgs. 163/2006 (carenza in organico di personale tecnico, difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto, lavori di speciale complessità o rilevanza architettonica o ambientale, necessità di predisporre progetti integrali che richiedono l’apporto di particolari competenze).
Il ricorso all’esterno per le prestazioni in argomento, quindi, può avvenire solo nelle ipotesi tassativamente indicate, previa valutazione -per ciascuna di esse- dell’impossibilità di utilizzare le professionalità interne (art. 7, co. 6, d.lgs. 165/2001). Si tratta di presupposti dei quali il responsabile deve analiticamente dare conto nella propria certificazione, la cui motivazione dovrà essere particolarmente pregnante in caso di esternalizzazione dell’intera attività di progettazione.
In questo senso si è espressa la Sezione delle Autonomie che, con
deliberazione 15.04.2014 n. 7, ha osservato come “Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego" (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 02.12.2015 n. 233).

novembre 2015

INCENTIVO PROGETTAZIONELe disposizioni di legge che escludono l'applicabilità degli incentivi per la progettazione al personale con qualifica dirigenziale non possono essere derogate in via interpretativa e, segnatamente, non può configurarsi un difforme trattamento per le ipotesi in cui l'attività del dirigente è prestata a favore di enti esterni.
----------------
Con la nota in epigrafe, l’Assessore regionale delle Infrastrutture e della Mobilità premette:
- che con circolare del 17.12.2014 ha fornito indicazioni sulle modalità di corresponsione degli incentivi per la progettazione in relazione alle disposizioni recate dall’art. 93, commi da 7-bis a 7-quinquies, del D.lgs. 12.04.2006, n. 123 (Codice dei contratti pubblici), come introdotti dall’art. 13 della legge 11.08.2014 n. 114;
- che con nota del 04.05.2015 (n. 30337/DRT) ha chiesto parere all’Ufficio Legislativo e Legale della Regione in ordine alla possibilità di interpretare la norma di cui all’ultimo periodo del comma 7-ter dell’art. 93 prima riferito, nel senso che l’esclusione si applichi soltanto ai dirigenti che rivestono incarichi apicali di strutture di massima dimensione o equiparati;
- che il Dipartimento Regionale Tecnico dell’Assessorato in epigrafe è chiamato ai sensi dell’art. 90, comma 1, lett. c) del Codice dei contratti a svolgere prestazioni tecniche di progettazione, direzione lavori e collaudo per conto di altre stazioni appaltanti, prevalentemente Enti locali o comunque enti o amministrazioni diverse da quella regionale, anche a seguito di stipula di apposite convenzioni;
- che reputa che detta fattispecie, a differenza dell’attività tecnica svolta per conto dell’amministrazione regionale, debba sottrarsi all’applicazione della disposizione di cui al comma 7-ter, ultimo periodo, dell’art. 93 del Codice dei contratti per i seguenti motivi:
- la normativa si riferisce al solo personale interno alla stazione appaltante;
- l’attività svolta per conto di amministrazione diversa da quella di appartenenza non sembra configurarsi come compito istituzionale d’ufficio;
- l’attività svolta gratuitamente dal dirigente potrebbe configurarsi come indebito arricchimento da parte delle amministrazioni avvalenti.
Ciò premesso chiede di conoscere se è possibile sottrarre dalla limitazione di cui all’ultimo periodo del comma 7-ter dell’art. 93 (che esclude la possibilità per il personale con qualifica dirigenziale di partecipare alla corresponsione/ripartizione degli incentivi per le attività tecnica) il personale con qualifica dirigenziale che svolga attività tecnica per conto di altre stazioni appaltanti.
...
2. Merito. Nel merito la risposta al quesito è nei termini che seguono.
2.1. Preliminarmente occorre richiamare il quadro normativo.
La disciplina della “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici” è recata dall’art. 90 del Codice dei contratti pubblici; il successivo art. 93 contiene al proprio interno le norme che regolamentano i livelli della progettazione (commi da 1 a 6, oltre ai commi 8 e 9), gli oneri per le attività tecniche (comma 7), nonché una disciplina ad hoc (commi da 7-bis a 7-quinquies) e di massima (quella di dettaglio è demandata ad apposito regolamento interno, cfr. comma 7-ter) riguardante i c.d. incentivi spettanti al responsabile del procedimento e ai dipendenti incaricati della varie attività di progettazione, redazione del piano di sicurezza, direzione lavori e collaudo nonché ai loro collaboratori.
2.1.2. La riferita disciplina si applica nella Regione siciliana in ragione del recepimento operato dalla legge regionale 12.07.2011, n. 12. Occorre, al contempo, rilevare che la materia dei c.d. compensi incentivanti è stata ritenuta dalla Corte costituzionale una materia di ordinamento civile (sentenze n. 341/2009 e n. 401/2007), come tale rimessa all’ordinamento statale (art. 117, secondo comma) quanto meno per la determinazione dei suoi presupposti applicativi.
Conseguentemente, occorre sin d’ora rilevare che la previsione di compensi incentivanti al di là delle ipotesi espressamente consentite dalla disciplina statale porrebbe non pochi problemi di coordinamento con i principi costituzionali (Corte dei conti, Sez. di controllo per la Regione Sardegna, parere 20.12.2013 n. 85 e parere 30.01.2015 n. 11); a fortiori ciò non sarebbe consentito per via regolamentare o amministrativa.
2.1.3. Passando al dettaglio della disciplina, l’art. 90 (Progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici) del D.lgs. n. 163/2006 (recante il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) dispone che “Le prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori, nonché alla direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale dei lavori pubblici sono espletate:
a) dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti;
b) dagli uffici consortili di progettazione e di direzione dei lavori che i comuni, i rispettivi consorzi e unioni, le comunità montane, le aziende unità sanitarie locali, i consorzi, gli enti di industrializzazione e gli enti di bonifica possono costituire con le modalità di cui agli articoli 30, 31 e 32 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267;
c) dagli organismi di altre pubbliche amministrazioni di cui le singole stazioni appaltanti possono avvalersi per legge;
d) da liberi professionisti singoli od associati nelle forme di cui alla legge 23.11.1939, n. 1815, e successive modificazioni, ivi compresi, con riferimento agli interventi inerenti al restauro e alla manutenzione di beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici, i soggetti con qualifica di restauratore di beni culturali ai sensi della vigente normativa;
e) dalle società di professionisti;
f) dalle società di ingegneria;
f-bis) da prestatori di servizi di ingegneria ed architettura di cui alla categoria 12 dell'allegato II A stabiliti in altri Stati membri, costituiti conformemente alla legislazione vigente nei rispettivi Paesi;
g) da raggruppamenti temporanei costituiti dai soggetti di cui alle lettere d), e), f), f-bis) e h) ai quali si applicano le disposizioni di cui all'articolo 37 in quanto compatibili;
h) da consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista, formati da non meno di tre consorziati che abbiano operato nel settore dei servizi di ingegneria e architettura, per un periodo di tempo non inferiore a cinque anni, e che abbiano deciso di operare in modo congiunto secondo le previsioni del comma 1 dell'articolo 36. […]
".
2.1.4. L’art. 13-bis, comma 1, D.L. 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.08.2014, n. 114, ha introdotto all’interno dell’art. 93 del Codice dei contratti pubblici i commi da 7-bis a 7-quinquies. Per effetto di tale novella il tenore dell’articolo 93, comma 7 e ss., è ora il seguente: "7. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori, alla vigilanza e ai collaudi, nonché agli studi e alle ricerche connessi, gli oneri relativi alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e dei piani generali di sicurezza quando previsti ai sensi del decreto legislativo 14.08.1996, n. 494 (ora d.lgs. n. 81 del 2008), gli oneri relativi alle prestazioni professionali e specialistiche atte a definire gli elementi necessari a fornire il progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, ivi compresi i rilievi e i costi riguardanti prove, sondaggi, analisi, collaudo di strutture e di impianti per gli edifici esistenti, fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti. 7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare.
7-ter. L’80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7- bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell’articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d’asta offerto. Ai fini dell’applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all’articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all’articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente articolo.".
Senza pretesa di esaustività in ordine alla riferita disciplina ed al previgente quadro normativo,
si deve, tuttavia, porre l’accento su alcune significative innovazioni, immediatamente percepibili dalla lettura della novella, per meglio comprenderne la portata e la ratio:
a) talune attività sono espressamente escluse dall’incentivazione;
b) si è disposta l’introduzione di criteri volti a ridurre la percentuale dell’incentivo nella ricorrenza di alcune circostanze (aumento dei tempi o dei costi di realizzazione dell’opera o del lavoro);
c) una percentuale del fondo pari al 20% è destinata alle finalità indicate dal comma 7-quater;
d) è stato rimodulato il limite massimo individuale della retribuzione incentivante percepibile;
e) è venuto meno ogni riferimento all’incentivazione delle attività di pianificazione;
f) è espressamente esclusa l’applicazione degli incentivi per la progettazione al personale con qualifica dirigenziale.

Tali profili di novità della disciplina statale, aventi certamente portata limitativa della misura del compenso erogabile ai dipendenti rispetto al passato, ed implicanti il riconoscimento di peculiari modalità ai fini della sua liquidazione, si innestano in un insieme di previsioni di carattere generale (percentuale del 2%, necessità di ripartire le risorse in considerazione della relativa ripartizione di responsabilità, novero dei soggetti titolati alla percezione degli incentivi, necessità di apposita regolamentazione interna dell’amministrazione) che la nuova normativa ha mantenuto ferme rispetto al passato.
2.2. Richiamato il quadro normativo in oggetto
appare evidente che l’esclusione dell’applicazione degli incentivi per la progettazione al personale con qualifica dirigenziale non possa essere derogabile né nei termini prospettati dall’amministrazione richiedente né in altra accezione.
E ciò, innanzitutto, per la necessità di attenersi al principio cardine di interpretazione letterale e teleologica delle norme contenuto nell’art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale del Codice civile.
D’altra parte, gli argomenti invocati dall’amministrazione richiedente per suffragare una difforme conclusione ed in premessa riferiti (disciplina destinata al solo personale interno, attività svolta a favore di amministrazione esterna da reputarsi non istituzionale, esigenza di evitare un’indebita locupletazione da parte di quest’ultima) non solo si scontrano con il chiaro tenore del testo legislativo ma risultano anche poco fondati.
Ed invero, ai sensi dell’art. 90, lett. c), del Codice dei contratti pubblici, espressamente richiamato dall’Assessorato richiedente per individuare la fattispecie sottoposta a quesito, la stazione appaltante per l’espletamento delle attività di progettazione può rivolgersi ad un “organismo di altra p.a.” (nel caso di specie il Dipartimento regionale che possiede le competenze necessarie) e non già direttamente al “dirigente” o “dipendente” dell’amministrazione esterna.
Diversamente opinando, in disparte le violazioni in cui incorrerebbe il dipendente pubblico ove non autorizzato, costui opererebbe direttamente come una sorta di libero professionista incaricato da un ente pubblico, costituendosi un rapporto di lavoro autonomo o di collaborazione ulteriore rispetto al rapporto di lavoro subordinato intercorrente con la propria amministrazione, ciò che è possibile solo nei casi espressamente previsti per legge e con le limitazioni, anche in relazione alla percezione di compensi, previsti da quella disciplina che eccezionalmente autorizza l’instaurazione di tali peculiari rapporti.
D’altra parte, l’amministrazione che ha richiesto il parere è ben consapevole che la fattispecie è disciplinata da apposite “convenzioni” tra due pubbliche amministrazioni (il Dipartimento e le amministrazioni esterne che se ne avvalgono, secondo quanto riferito dalla stessa) e non tra il dipendente e la stazione appaltante esterna.
2.2.1. Poste tali precisazioni, è opportuno rammentare, sia pure incidentalmente, che, con riferimento ai rapporti tra l’amministrazione che opera quale “stazione appaltante” (avvalente) e l’“organismo” pubblico che presta le proprie attività progettuali, occorre ispirarsi al più generale principio di collaborazione istituzionale: il modello collaborativo suggerito dal legislatore corrisponde, infatti, a un principio immanente nell’ordinamento ossia quello di favorire la collaborazione tra p.a.; gli organismi dotati di competenze tecniche particolari, quali possono essere i dipartimenti tecnici, sono istituzionalmente destinati ad espletare le attività progettuali e mettere a sistema tali peculiarità non solo a favore dell’amministrazione regionale ma anche di quelle che, prive di tali competenze specialistiche, ne facciano richiesta.
Al riguardo, si rammenta che l’impronta collaborativa dell’istituto esclude che l’amministrazione c.d. avvalsa possa chiedere oltre al ristoro delle spese sostenute anche un vero e proprio pagamento del corrispettivo per l’attività espletata a favore di altra pubblica amministrazione (cfr. determinazione ANAC n. 7/2010). Di talché non può assumere rilevanza neppure l’argomento sollevato dall’istante circa un’indebita locupletazione dell’amministrazione avvalente.
Più nello specifico, poi, l'istituto dell'avvalimento corrisponde ad un rapporto tra due o più amministrazioni in cui, in base ad una previsione legislativa o regolamentare (ad es., l'art. 90, D.Lgs. n. 163/2006; l'art. 19, comma 3, l. n. 109/1994; l'art. 5, comma 9, DPCM 06.05.2013), una amministrazione od un ente ha il potere (simile ad un diritto potestativo sostanziale) di utilizzare le strutture di una seconda amministrazione, sulla quale incombe il dovere specifico di fornirle, senza potersi rifiutare (Corte dei Conti, Sez. contr., 12.06.1996, n. 87).
La materia oggetto di avvalimento, quindi, rientra tra i compiti di istituto della seconda amministrazione, posto che il dovere specifico di fornire le proprie strutture, ai sensi dell'art. 90, D.Lgs. n. 163/2006, deve essere previsto dalla legge o da un regolamento e posto che il regolamento o la legge individuano le funzioni, i compiti, i doveri delle varie amministrazioni e dei vari enti pubblici, in ossequio al principio di legalità ex art. 97 Cost.
2.2.2. In definitiva, nei casi in questione il rapporto intercorre tra le due amministrazioni mentre il dipendente che in concreto effettua l’attività di progettazione all’interno dell’organismo di cui si avvale l’altra amministrazione appaltante resta, per l’appunto, un soggetto legato alla propria amministrazione di appartenenza secondo il contratto di lavoro. Ciò ne determina l’assoggettamento allo statuto giuridico che lo lega alla stessa e, più in generale, alla pubblica amministrazione.
Ebbene,
proprio tale statuto giuridico si ispira al principio generale di onnicomprensività della retribuzione (come meglio si dirà oltre) e, nel caso in cui si tratti di figura dirigenziale, come nell’ipotesi esaminata, esclude espressamente la corresponsione del corrispettivo incentivante di cui all’art. 93 del Codice dei contratti pubblici, ferma restando la più generale valutazione dell’operato del medesimo, in termini quantitativi e qualitativi, ai fini del conseguimento del trattamento accessorio spettante secondo la struttura retributiva vigente. Si badi che la disposizione non distingue tra dirigenti apicali e non apicali né prende in considerazione criteri discretivi che prescindano dalla mera “qualifica di dirigente”.
2.3. È pure evidente come la suddetta soluzione, in linea con la disciplina legislativa recata dall’ultimo periodo di cui al comma 7-ter, corrisponda bensì alla ratio della disposizione normativa ed ai principi propri dell’ordinamento dei dipendenti pubblici e, segnatamente, della dirigenza. Viene, infatti, direttamente in rilievo, come anticipato, il principio di onnnicomprensività (che, non a caso, era espressamente richiamato dal D.L. 24.06.2014, n. 90, all’art. 13, comma 1, nella formulazione anteriore alla legge di conversione, che poi abrogò la norma riscrivendo l’art. 93: «All'articolo 92 del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, dopo il comma 6 è aggiunto il seguente: "6-bis. In ragione della onnicomprensività del relativo trattamento economico, al personale con qualifica dirigenziale non possono essere corrisposte somme in base alle disposizioni di cui ai commi 5 e 6."»).
Il principio immanente di onnicomprensività del trattamento economico, come si può anche desumere dal decreto legislativo n. 165/2001 che detta le norme in materia di pubblico impiego: il suddetto testo legislativo, nel razionalizzare il sistema retributivo dei dipendenti pubblici, ha previsto che al trattamento economico principale si affianchi un trattamento accessorio correlato, per quello che concerne i dirigenti, alle funzioni attribuite ed alle connesse responsabilità (art. 24) e per ciò che riguarda il personale non dirigente, alla produttività individuale ed a quella collettiva (art. 45).
Per i dirigenti, inoltre, è puntualizzato che il trattamento economico remunera tutte le funzioni e compiti attribuiti in base a quanto previsto dal decreto legislativo n. 165/2001, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa (cfr. nei medesimi termini l’art. 13 della legge regionale 15.05.2000, n. 10).
Il successivo art. 54 del testo unico sul pubblico impiego, nel porre il divieto per le Amministrazioni di conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri d’ufficio, che non siano espressamente previsti e disciplinati dalla legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati, costituisce, argomentando a contrario, ulteriore espressione del divieto di corrispondere compensi per lo svolgimento di attività istituzionali, il cui esercizio trovi il suo presupposto necessario nella qualifica attribuita e nell’ufficio ricoperto dal soggetto o, comunque, nelle finalità istituzionali dell’Ente di appartenenza.
È poi altrettanto pacifico che i compiti ed i doveri di ufficio di un soggetto vanno valutati non con riferimento all’ufficio nel quale è momentaneamente incardinato, bensì alla qualifica da lui posseduta ed alle mansioni che l’ordinamento individua in capo a quest’ultima, in funzione dell’appartenenza e delle esigenze operative di una particolare P.A., esigenze che ben possono essere, di volta in volta, quelle di rendere la propria attività a favore dell’ente avvalente.
In tale contesto ordinamentale è noto come proprio la disposizione recata dagli articoli 17 e 18 della legge 11.02.1994 n. 109, che ha disciplinato la corresponsione dell’incentivo ai dipendenti pubblici in materia di progettazione di opere pubbliche, abbia introdotto un’eccezione, in senso proprio, alla regola della onnicomprensività della retribuzione, non suscettibile di alcuna interpretazione analogica.
Ed allora,
l’attuale disciplina, laddove espressamente esclude i dirigenti dalla corresponsione degli incentivi, non rappresenta tanto una deroga o un’eccezione bensì il riespandersi del richiamato principio generale di onnicomprensività. La stessa formulazione letterale è una chiara conferma della volontà legislativa di non rendere derogabile il principio di onnicomprensività del trattamento retributivo per il personale che possiede “qualifica dirigenziale” ed appare, anzi, proprio finalizzata ad evitare di estendere la deroga al personale dirigenziale, per il quale la portata del principio generale è affermata in termini precettivi assai rigorosi.
2.3. Ulteriore argomento a discapito della tesi sostenuta dall’amministrazione richiedente si ricava dalla disparità di trattamento che, accedendo a detta tesi, si verrebbe a creare tra due dirigenti del Dipartimento che si ipotizzi impegnati nella redazione di attività tecnica di progettazione, il primo a favore della Regione, il secondo a favore di una stazione appaltante esterna: ebbene, per il medesimo lavoro, il primo riceverebbe l’ordinaria retribuzione spettante al personale dirigenziale sulla base del principio di onnicomprensività mentre il secondo conseguirebbe anche un ulteriore incentivo.
2.4. In definitiva,
non solo non può ritenersi legittima in via interpretativa una diversa conclusione, come quella prospettata dall’ente, ma è evidente che neppure sarebbe possibile introdurre una deroga (contra legem) all’ultimo periodo dell’art. 7-ter attraverso la fonte amministrativa (regolamento ex art. 93, comma 7) o pattizia (convenzione) (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 24.11.2015 n. 319).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Gli incentivi possono (per attività espletate prima dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 90 del 2014) essere corrisposti solo per remunerare la redazione di un atto di pianificazione che, oltre ad essere affidato in via esclusiva ai dipendenti dell’ente, risulti collegato direttamente ed in modo immediato alla progettazione di un’opera pubblica.
In precedenti pareri resi in materia, ha negato, di conseguenza, la configurabilità dell’incentivo per la redazione del Piano di governo del territorio o delle relative varianti, così come dei Piani integrati di intervento.
Ai fini del riconoscimento degli incentivi di cui all’art. 92, comma 6, del codice dei contratti, per le attività conclusesi prima della riforma, si richiede che la redazione dello strumento urbanistico abbia comportato l’espletamento di attività ulteriori rispetto a quelle ordinariamente richieste dalla predisposizione di un generico atto di pianificazione e che si estrinsechino nella puntuale progettazione di un’opera pubblica.

---------------
Il Sindaco del Comune di Laveno Mombello (VA) ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l’erogazione dei c.d. incentivi alla progettazione e pianificazione a favore del personale dipendente.
Premette che, con deliberazione di Consiglio n. 15 del 17.05.2010, il Comune disponeva che il Piano di governo del territorio, adottato dalla precedente amministrazione (con delibera di Consiglio comunale n. 5 dell'08.02.2010), non venisse depositato e pubblicato nei termini di cui all’art. 13, comma 4, della legge regionale n. 12/2005, essendo intenzione dell'amministrazione neo eletta di procedere all'avvio di un riesame dei suoi contenuti, da concludersi entro 150 giorni dall’esecutività della summenzionata deliberazione, con nuova adozione, nel rispetto dei termini previsti dalla legge regionale del 31.03.2011.
A tal fine, con deliberazione di Giunta comunale n. 85 del 07.06.2010, come modificata con atto n. 90 del 21.06.2010, veniva istituito un apposito Ufficio di piano, e relativo gruppo di lavoro, per la redazione del nuovo Piano.
Con deliberazione della Giunta comunale n. 102 dell'08.07.2010, veniva deliberava una variazione di bilancio per stanziare, tra l'altro, la somma di “€ 23.000,00 a favore del personale interno (incluso oneri riflessi ed Irap a carico Ente) che saranno distribuite nel rispetto del regolamento di cui all’art. 92, comma 5, DLgs 163/2006 e la delibera GC 183 del 26.07.2004 (con oggetto "Approvazione del regolamento per la disciplina degli incentivi di cui all'art. 18, legge 109/1994 e successive modifiche ed integrazioni”) e secondo l'art. 12, comma 3, secondo l'allegato prospetto, previa adozione di determina di impegno da parte del responsabile del servizio".
Con determinazione n. 745 del 09.07.2010 del Responsabile del settore urbanistica-edilizia privata-demanio sono stati conferiti gli incarichi ai dipendenti del settore, impegnando le relative somme. Le prestazioni relative alla redazione del nuovo Piano sono state regolarmente svolte dai dipendenti incaricati, al di fuori del normale orario di servizio, ed il Piano è stato approvato con deliberazione di Consiglio comunale n. 32 dei 22.07.2013 (e risulta vigente dal 26.02.2014).
Il Responsabile del settore urbanistica, incaricato di posizione organizzativa (il Comune di Laveno Mombello è privo di dirigenza), nella sua qualità di responsabile del procedimento, ed i dipendenti del gruppo di lavoro hanno chiesto la liquidazione delle somme impegnate a loro favore.
L’istanza ricorda anche come l'art. 13, comma 1, del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito dalla legge 11.08.2014, n. 114, abbia, tra l'altro, abrogato i commi 5 e 6 dell'art. 92 del decreto legislativo n. 163/2006. Inoltre, che le Sezioni regionali di controllo e la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti hanno recentemente precisato il corretto significato da attribuire alla locuzione "atto di pianificazione, comunque denominato", inserita nel testo dell'abrogato art. 92, comma 6, del d.lgs. 163/2006. In particolare, l'atto di pianificazione deve necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche, e non la mera pianificazione territoriale.
Sulla base di quanto premesso, il Comune chiede se sia legittimo precedere alla liquidazione delle somme, aventi connotazione di compenso ai sensi dell’abrogato art. 18 della legge n. 109/1994, impegnate a favore del Responsabile del settore urbanistica e dei dipendenti del gruppo di lavoro, anche in ragione delle norme che disciplinavano la materia nel momento di adozione degli atti sopra richiamati e dell'incertezza interpretativa delle suddette.
...
Conviene preliminarmente ricordare che l’art. 13 del decreto legge 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114, ha abrogato l’art. 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici), recante la disciplina relativa agli incentivi spettanti a dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici per le attività di progettazione (comma 5) e pianificazione (comma 6).
L’art. 13-bis del medesimo decreto legge, introdotto in sede di conversione, e in vigore dal 19.08.2014, ha dettato una nuova disciplina in materia, confluita nell’art. 93 del d.lgs. n. 163 del 2006, c.d. codice dei contratti pubblici, ai commi da 7-bis a 7-quinquies.
La novella, nel confermare la possibilità di remunerare i dipendenti incaricati dello svolgimento di determinate attività secondo i modi e criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e recepiti in un regolamento dell’ente, restringe, sotto diversi aspetti, la portata applicativa della disciplina precedente. Si registra, in particolare, per quanto di specifico interesse ai fini del presente parere, la definitiva soppressione degli incentivi per la redazione di atti pianificazione la cui disciplina non è stata riproposta nelle nuove disposizioni di legge le quali, viceversa, limitano la remunerazione alle sole attività di progettazione propriamente detta.
Si deve, tuttavia, ritenere, come confermato dai pareri resi in materia dalle sezioni di controllo di questa Corte, che i dipendenti che abbiano realizzato attività di pianificazione conclusesi prima dell’entrata in vigore della riforma sopra accennata, mantengano il diritto agli incentivi maturato nel rispetto della precedente disciplina normative.
Premessa l’esposizione sintetica del quadro normativo, che, peraltro, il Comune istante mostra di conoscere (anche nelle sue interpretazioni giurisprudenziali), l’esame del merito del quesito proposto richiede di richiamare la corretta interpretazione del previgente art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici, ove si disponeva che “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Si tratta di chiarire, in particolare, la natura delle attività riconducibili alla nozione di “atto di pianificazione comunque denominato” agli effetti del riconoscimento al personale interno dell’ente dei compensi “incentivanti” ivi previsti.
Questa Sezione, nei diversi pareri forniti in materia (da ultimo nella deliberazione n. 33/2015/PAR), ha sempre ritenuto di circoscrivere tale nozione ai soli atti di pianificazione che siano strettamente connessi alla progettazione di opere pubbliche, escludendo la possibilità di corrispondere gli incentivi per la redazione di atti di pianificazione di carattere generale, privi dei predetti requisiti e rientranti, come tali, nelle ordinarie mansioni richieste al personale dipendente (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 06.03.2012 n. 57, parere 30.05.2012 n. 259,
parere 23.10.2012 n. 440, parere 06.03.2013 n. 72 e parere 10.02.2014 n. 62). Si rinvia, per i dettagli motivazionali, nonché per i profili di diritto intertemporale, ai precedenti sopra citati.
Il predetto orientamento è stato, peraltro, condiviso dalla maggioranza delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (tra le varie: Sezione regionale di controllo per la Toscana, parere 19.03.2013 n. 15; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290).
Infine,
la Sezione delle Autonomie, con pronuncia di orientamento generale, con la
deliberazione 15.04.2014 n. 7, ha aderito all’orientamento maggioritario, che riconosce di palmare evidenza il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici, reputando l’ambito applicativo della disposizione di legge, apparentemente ampio ed indefinito, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
La Sezione non può che ribadire il proprio precedente e consolidato orientamento, secondo cui
gli incentivi possono (per attività espletate prima dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 90 del 2014) essere corrisposti solo per remunerare la redazione di un atto di pianificazione che, oltre ad essere affidato in via esclusiva ai dipendenti dell’ente, risulti collegato direttamente ed in modo immediato alla progettazione di un’opera pubblica.
In precedenti pareri resi in materia, ha negato, di conseguenza, la configurabilità dell’incentivo per la redazione del Piano di governo del territorio o delle relative varianti, così come dei Piani integrati di intervento (parere 24.10.2012 n. 452).
Ai fini del riconoscimento degli incentivi di cui all’art. 92, comma 6, del codice dei contratti, per le attività conclusesi prima della riforma, si richiede che la redazione dello strumento urbanistico abbia comportato l’espletamento di attività ulteriori rispetto a quelle ordinariamente richieste dalla predisposizione di un generico atto di pianificazione e che si estrinsechino nella puntuale progettazione di un’opera pubblica (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 16.11.2015 n. 417).

ottobre 2015

INCENTIVO PROGETTAZIONEManutenzioni, incentivi vietati ai tecnici della p.a.. Delibera della Corte dei conti sulle nuove modifiche.
Sono illegittimi gli incentivi ai tecnici della pubblica amministrazione se relativi a servizi manutentivi e non alla progettazione di lavori.

E quanto ha affermato la Corte dei conti con il parere 28.10.2015 n. 490 della sezione regionale di controllo per la Toscana che ha risolto due problematiche riguardanti le modifiche introdotte, in materia di incentivi alla progettazione, a opera degli articoli 13 e 13-bis del dl 24.06.2014, n. 90, convertito dalla legge 114/2014.
La prima verteva sull'esistenza o meno dell'obbligo di esclusione dell'incentivo per le attività manutentive, sia ordinarie sia straordinarie; la seconda concerneva le modalità di calcolo della annualità cui riferirsi per la verifica del limite massimo per la corresponsione degli incentivi (pari al 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo), cioè se si dovesse fare riferimento al momento della liquidazione oppure alla fase del pagamento dei corrispettivi.
Sul primo argomento va innanzitutto precisato come la materia sia oggetto di profonda revisione da parte del disegno di legge delega sugli appalti pubblici che, in un apposito criterio di delega, prevede lo spostamento dell'incentivo ai tecnici della pubbliche amministrazione sulle fasi di programmazione e controllo, con divieto di applicazione alle attività di progettazione. In prospettiva quindi, almeno su questo primo aspetto, questioni particolari non dovrebbero più esserci, laddove il testo della norma all'esame della camera verrà confermato.
Nel merito della norma attualmente vigente la corte dei conti riassume una serie di punti fondamentali partendo dalla considerazione che la «possibilità di corrispondere l'incentivo è limitata all'area degli appalti pubblici di lavori, e non si estende agli appalti di servizi manutentivi». La ragione di ciò è da rinvenirsi nella «natura eccezionale della deroga» che porta a dichiarare che l'incentivo «non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria-ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un'opera pubblica, e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale».
In realtà la delibera chiarisce anche che l'incentivo potrebbe essere anche riconosciuto anche se non relativo a tutte e tre le fasi della progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva).
Inoltre, la magistratura contabile esclude che si possa applicare l'incentivo per tutti i lavori di manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (com'è il caso per i lavori di manutenzione eseguiti in economia). Su questo punto la delibera conclude comunque che «le ipotesi di riconoscibilità dell'incentivo ad attività di manutenzione ordinaria, anche laddove astrattamente possibili, presenterebbero in concreto margini molto limitati, spettando comunque all'ente di valutare quale sia la soglia minima di complessità tecnica e progettuale che ne giustifichi la corresponsione».
Per quel che concerne poi il calcolo dell'annualità si deve avere riguardo al momento della corresponsione e, quindi, alla fase del pagamento, cioè alla materiale erogazione del «riconoscimento incentivante» (articolo ItaliaOggi del 13.11.2015).

INCENTIVO PROGETTAZIONEIl d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla l. 11.08.2014, n. 114, nell’abrogare il citato art. 92, comma 5, preclude espressamente, per il futuro, la riconoscibilità dell’incentivo all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione (…)”.
---------------

Al fine di individuare l’annualità alla quale riferirsi per la verifica del limite massimo per l’erogazione degli incentivi al singolo dipendente che è pari al 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo, deve farsi riferimento al momento della corresponsione degli stessi e, quindi, alla fase del pagamento, in quanto l’art. 93, c. 7-ter, del Codice degli appalti prevede
(“Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno”) che si debba avere riguardo al momento dell’erogazione del riconoscimento incentivante.
--------------
Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione –con nota prot. n. 8751/1.13.9 del 14.04.2015– una richiesta di parere, formulata dal Sindaco metropolitano di Firenze, in cui si chiede se, alla luce delle modifiche introdotte, in materia di incentivi alla progettazione, ad opera degli artt. 13 e 13-bis del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla l. 11.08.2014, n. 114, sia previsto o meno l’obbligo di esclusione dell’incentivo per le attività manutentive, sia ordinarie che straordinarie, nonché, al fine di individuare l’annualità alla quale riferirsi per la verifica del limite massimo per la corresponsione degli incentivi che è pari al 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo, se si debba far riferimento al momento della liquidazione oppure alla fase del pagamento dei medesimi.
...
Nel merito, questa Sezione ha avuto già modo di affrontare la questione interpretativa concernente la spettanza dell’incentivo di progettazione con parere, assunto con parere 12.11.2014 n. 237, reso nei confronti della Regione Toscana, ove si è rappresentato che “Posto che l’incentivo in questione dà luogo ad una ipotesi derogatoria del principio di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione, e non si presta pertanto a interpretazione analogica, le numerose pronunce delle Sezioni regionali di controllo intervenute nella materia (si vedano, fra le altre: Sez. controllo Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72 e parere 28.05.2014 n. 188; Sez. controllo Liguria, parere 10.05.2013 n. 24; Sez. controllo Piemonte, parere 28.02.2014 n. 39 e parere 21.05.2014 n. 97; Sez. controllo Toscana, parere 13.11.2012 n. 293 e parere 19.03.2013 n. 15) fanno emergere alcuni orientamenti consolidati:
la possibilità di corrispondere l’incentivo è limitata all’area degli appalti pubblici di lavori, e non si estende agli appalti di servizi manutentivi; in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica, e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva); si devono escludere dall’ambito di applicazione dell’incentivo tutti i lavori di manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (com’è il caso per i lavori di manutenzione eseguiti in economia).
In base a tali orientamenti, appare evidente che
le ipotesi di riconoscibilità dell’incentivo ad attività di manutenzione ordinaria, anche laddove riconosciute astrattamente possibili, presenterebbero in concreto margini molto limitati, spettando comunque all’ente di valutare quale sia la soglia minima di complessità tecnica e progettuale che ne giustifichi la corresponsione (così Sez. controllo Puglia, parere 06.02.2014 n. 33 e parere 28.05.2014 n. 114).
Va peraltro sottolineato che in passato la Sezione Toscana ha adottato l’interpretazione più restrittiva, ritenendo che
“l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione, nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata”, e traendone la conclusione che, a priori, i lavori di manutenzione ordinaria non siano da ricomprendere tra le attività retribuibili con l’incentivo in questione (Sez. controllo Toscana, parere 19.03.2013 n. 15, alle cui considerazioni si fa qui rinvio; conforme anche Sez. Liguria, parere 10.05.2013 n. 24).
Sul punto è ormai intervenuto il d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla l. 11.08.2014, n. 114 che, nell’abrogare il citato art. 92, comma 5,
preclude espressamente, per il futuro, la riconoscibilità dell’incentivo all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione (…)
”.
In riferimento al secondo quesito proposto, questo Collegio ritiene che,
al fine di individuare l’annualità alla quale riferirsi per la verifica del limite massimo per l’erogazione degli incentivi al singolo dipendente che è pari al 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo, debba farsi riferimento al momento della corresponsione degli stessi e, quindi, alla fase del pagamento, in quanto l’art. 93, c. 7-ter, del Codice degli appalti prevede (“Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno”) che si debba avere riguardo al momento dell’erogazione del riconoscimento incentivante (in terminis, si veda anche Sez. autonomie deliberazione 24.03.2015 n. 11) (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 28.10.2015 n. 490).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Sicché,
anche le attività di manutenzione straordinaria consentano l’erogazione dell’incentivo l’incentivo alla progettazione come attualmente normato, ma solo laddove richiedenti un’attività di progettazione.

---------------
Il parere (formulato dal Presidente della Provincia di Mantova) concerne la corretta interpretazione della nuova disciplina in materia di incentivo alla progettazione interna di opere pubbliche, in passato regolata dal previgente art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 12.04.2006, n. 163 - codice dei contratti pubblici (abrogato dall’art. 13 del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito con l. 11.08.2014, n. 114) e ora dall’art. 13-bis della l. 114/2014, che ha inserito, nell’art. 93 d.lgs. 163/2006, quattro nuovi commi (7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies).
In particolare la richiesta verte sulla disposizione che esclude "le attività manutentive" dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l'innovazione (comma 7-ter, secondo periodo, dell'art. 93 del d.lgs. n. 163/2006).
Si chiede, nello specifico, se (in base alla lettera della norma) tra le attività escluse dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l'innovazione rientrino, oltre ai lavori di manutenzione ordinaria, anche quelli di manutenzione straordinaria.
...
La Sezione ha avuto modo di evidenziare che,
a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, dovranno fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno incaricato di attività tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento interno che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) e un nuovo accordo integrativo decentrato, da recepire nel regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma 7-ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale (comma 7-ter, ultimo periodo).
Nel parere 08.10.2012 n. 425 e parere 24.10.2012 n. 453 della Sezione, dopo averne richiamato il tenore letterale, è stato sottolineato come la normativa in materia di c.d. “incentivo alla progettazione” (la cui denominazione risale all’art. 18 dell’abrogata legge n. 109/1994) vada letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previsti dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, codificato anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi (che la legge considera ordinarie) in cui gli incarichi tecnici siano espletati da personale interno occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Puglia,
sentenza 20.07.2010 n. 464, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487). Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Tuttavia, la fonte legislativa, oltre a disciplinare la struttura ed i livelli di contrattazione nel pubblico impiego (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 d.lgs. 165/2001) può, in omaggio al generale sistema delle fonti previsto dalla Costituzione, disciplinare in modo diretto l’ammontare del trattamento economico (si rimanda, per esempio, ai precetti posti dall’art. 9 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010), nonché attribuire ulteriori specifici compensi (come nel caso dell’art. 92, comma 5, del Codice dei contratti pubblici, oggi art. 93, commi 7-bis e seguenti).
L’incentivo in commento costituisce, infatti, uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice ed alla contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione. In quanto tale costituisce un’eccezione di stretta interpretazione con divieto di analogia (art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile, cfr. altresì Sezione Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni paletti per la ripartizione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014, risulta chiarita la competenza della sola amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la quantificazione del fondo, nella percentuale massima del 2% dell’importo posto a base di gara).
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione) sono i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi).
La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza
(cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alla
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150 dell’Autorità di vigilanza);
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
Altri principi applicabili alla fattispecie (rilevanti ai fini del parere di cui si discute) si ricavano dalla normativa generale sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale “
le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
La regola è fatta espressamente propria dal legislatore anche nella materia degli incentivi di cui si discute, posto che il nuovo art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 (riprendendo analoga formulazione del precedente art. 92, comma 5) dispone che “la corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”. Nel caso in cui tale accertamento sia invece negativo, scatta la medesima regola della devoluzione in economia esaminata in precedenza (cfr. in tal senso, sia pure nel previgente contesto normativo, la deliberazione 22.06.2005 n. 69 dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici).
In estrema sintesi, quindi,
la novella normativa ha lasciato intatto il potere dell’amministrazione di riconoscere, sia pure con le diverse forme e entro i nuovi limiti indicati, incentivi per l’attività di progettazione e per l’attività di supporto alla progettazione esterna, intaccando per contro (sez. Toscana, parere 05.03.2015 n. 12) la diversa fattispecie (art. 92, comma 6, del codice dei contratti) concernente la redazione di atti pianificatori pur sempre connessi all’espletamento di un’opera pubblica.
Con riguardo al quesito specificamente posto dal Comune, occorre rilevare che l’art. 3, comma 1, lett. b), d.p.r. 06.06.2001, n. 380, definisce gli “interventi di manutenzione straordinaria" come “le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino modifiche delle destinazioni di uso. Nell'ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione di uso”.
La Sezione regionale di controllo delle Marche, con parere 17.12.2014 n. 141, ha ritenuto conseguentemente che "
Il nuovo testo dell'art. 92 cit. così come risultante dalle modifiche introdotte dal D.L. 90/2014 ha espressamente/previsto che i criteri di riparto del fondo stabiliti dal regolamento che ciascuna amministrazione è tenuta ad adottare escludano le attività manutentive. L'interpretazione formatasi sulla precedente formulazione dell'art. 92 cit. aveva già escluso dalle attività remunerabili con l'incentivo in questione gli interventi di manutenzione ordinaria, facendo salve le sole manutenzioni straordinarie (cfr. Sezione controllo Toscana parere 19.03.2013 n. 15).
Infatti, secondo il riferito indirizzo giurisprudenziale le manutenzioni straordinarie sarebbero riconducibili (o comunque assimilabili) alla realizzazione di opere pubbliche al compimento delle quali la norma subordina l'erogazione dell'incentivo.
Il Collegio non ha motivi per discostarsi dal predetto orientamento interpretativo ritenendo che la modifica al testo dell'art. 92 cit. operata con il D.L. 90/2014 non abbia inciso in modo restrittivo sul regime degli incentivi relativi agli interventi di manutenzione straordinaria. Infatti, premesso che nel sistema delineato dall'art. 92 cit. l'erogazione dell'incentivo è collegato alla realizzazione di un'opera pubblica, si evidenzia che l'art. 3, co. 18, lett. a) e b), della legge 24.12.2003, n. 350 equipara espressamente gli interventi di manutenzione straordinaria alla costruzione di nuove opere qualificandoli come spese d'investimento per le quali, peraltro, è consentito il ricorso all'indebitamento. (b) la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti
”.
Occorre rilevare, inoltre, che secondo la disciplina del codice dei contratti pubblici (art. 3, commi 7 e 8), gli “appalti pubblici di lavori” sono “appalti pubblici aventi per oggetto l'esecuzione o, congiuntamente, la progettazione esecutiva e l'esecuzione, ovvero, previa acquisizione in sede di offerta del progetto definitivo, la progettazione esecutiva e l’esecuzione, relativamente a lavori o opere” (…); tra essi rientrano “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione, di opere”.
Le riferite indicazioni normative (dettate ad altri fini) devono comunque essere coordinate con la littera e la ratio legis, atteso che deve essere ribadito quanto in precedenza affermato dalla Sezione in precedente relativo il previgente incentivo alla progettazione (parere 06.03.2013 n. 72), secondo cui
l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro” ma “solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione”.
In conclusione, l’avviso della Sezione è nel senso che
anche le attività di manutenzione straordinaria consentano l’erogazione dell’incentivo l’incentivo alla progettazione come attualmente normato, ma solo laddove richiedenti un’attività di progettazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 28.10.2015 n. 351).

INCENTIVO PROGETTAZIONEAlla luce dei principi recentemente affermati dalla Sezione delle Autonomie, la Sezione ritiene sia possibile in via generale riconoscere incentivi per la progettazione a tecnici interni per attività espletate per un’opera che risulti conclusa prima dell’entrata in vigore della legge n. 114 del 2014, ai sensi dell’art. 92, commi 5 e 6, del d.lgs. 163/2006.
La Sezione sottolinea, tuttavia, che,
alla luce della giurisprudenza della Corte dei conti, antecedente alle modifiche normative introdotte dalla legge n. 114 del 2014, l’incentivo alla progettazione non poteva venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi fosse una necessaria attività di progettazione, in quanto dall’ambito applicativo della normativa in oggetto esulavano tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non fosse necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163 del 2006.
La Sezione ritiene, pertanto, che, anche nell’ipotesi in cui l’opera risulti conclusa prima dell’entrata in vigore della legge n. 114 del 2014, nessun incentivo per la progettazione possa essere riconosciuto in caso di lavori di manutenzione, che non siano supportati da una reale significativa attività progettuale.

---------------
Con nota del 23.07.2015 il Consiglio delle Autonomie Locali della Sardegna ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo la deliberazione n. 25 del 10.07.2015 con la quale rimette alla Sezione, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, la richiesta di parere dell’Amministratore Straordinario della Provincia del Medio Campidano in merito alla possibilità di riconoscere incentivi per la progettazione, ai sensi dell’art. 92, commi 5 e 6, del d.lgs. 163/2006 oggi abrogati, a tecnici interni cui siano stati affidati lavori di manutenzione per un’opera che risulta conclusa prima dell’entrata in vigore della legge n. 114 dell’11.08.2014.
...
3. La questione oggetto della richiesta di parere è stata esaustivamente affrontata dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con
deliberazione 24.03.2015 n. 11, in sede di questione di massima, sollevata a seguito di contrasto interpretativo tra più Sezioni, che ha chiarito quanto segue: "La disciplina in materia di riparto del fondo per l’incentivazione per la progettazione interna è stata riformulata ad opera degli artt. 13 e 13-bis del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla legge 11.08.2014, n. 114.
La prima delle due disposizioni ha abrogato i commi 5 e 6 dell’art. 92 del codice dei contratti, concernenti rispettivamente la disciplina degli incentivi alla progettazione di opere o lavori e la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato. Il successivo art. 13-bis, inserito in fase di conversione in legge, ha introdotto nel testo dell’art. 93, dopo il comma 7, i commi dal 7-bis al 7-quinquies.
In particolare, il comma 7-ter è intervenuto ad individuare i criteri in base ai quali il fondo deve essere ripartito, stabilendo, fra l’altro, che gli incentivi, complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da amministrazioni diverse, non possano superare l’importo del 50 per cento del trattamento complessivo annuo lordo.
La Sezione delle Autonomie afferma, in adesione alla tesi sostenuta da numerose Sezioni di controllo, ... l’irretroattività della legge ed, in particolare, delle disposizioni recate dall’art. 93, comma 7-ter, come introdotto dall’art. 13-bis della legge di conversione del d.l. n. 90/2014, che non possono essere considerate disposizioni di interpretazione autentica e pertanto non sono applicabili retroattivamente. Infatti, come precisato dalla giurisprudenza costituzionale, pur riconoscendosi l’importanza dell’intervento del legislatore, attuato attraverso leggi di interpretazione autentica, da considerarsi quale modalità per sopperire a lacune o errori nella formazione delle leggi, tuttavia, una legge, per essere riconosciuta quale norma interpretativa, deve limitarsi ad assegnare alle disposizioni interpretate un significato in esse già contenuto, individuabile come una delle possibili letture del testo originario. ...
Nel caso di specie le norme in esame, oltre ad avere carattere innovativo, verrebbero, ove interpretate in modo retroattivo, ad incidere su posizioni giuridiche in atto, senza che tale retroattività trovi giustificazione ragionevole, ponendosi, anzi, in contrasto con il principio generale di eguaglianza e con l’affidamento legittimamente sorto negli interessati. Le stesse, pertanto, devono, nella fattispecie, essere applicate alla luce del principio di irretroattività della norma. ... La Sezione delle Autonomie, in adesione alla soluzione prospettata dalla Sezione Basilicata, ... individua nel momento dell’approvazione dell’opera il riferimento temporale per la scelta della disciplina da applicare al caso di specie, prescindendo dal momento in cui le prestazioni incentivate siano state in concreto poste in essere. ...
Conclusivamente si ritiene che la questione di diritto intertemporale, ... possa essere risolta, ... facendo ricorso all’anzidetto principio di irretroattività della norma, da cui discende, alla luce della giurisprudenza costituzionale, la considerazione che la disposizione retroattiva, specie quando determini effetti pregiudizievoli rispetto ai diritti soggettivi “perfetti” che trovino la loro base in rapporti di durata di natura contrattuale convenzionale -pubbliche o private che siano le parti contraenti– deve, comunque, essere assistita da una causa normativa adeguata, intendendosi per tale una funzione della norma che renda accettabilmente penalizzata la posizione del titolare del diritto compromesso, attraverso contropartite intrinseche allo stesso disegno normativo e che valgano a bilanciare le posizioni delle parti (Corte Cost. sentenza n. 92/2013)
".
4. Alla luce dei principi recentemente affermati dalla Sezione delle Autonomie,
la Sezione ritiene sia possibile in via generale riconoscere incentivi per la progettazione a tecnici interni per attività espletate per un’opera che risulti conclusa prima dell’entrata in vigore della legge n. 114 del 2014, ai sensi dell’art. 92, commi 5 e 6, del d.lgs. 163/2006.
La Sezione sottolinea, tuttavia, che,
alla luce della giurisprudenza della Corte dei conti, antecedente alle modifiche normative introdotte dalla legge n. 114 del 2014, l’incentivo alla progettazione non poteva venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi fosse una necessaria attività di progettazione, in quanto dall’ambito applicativo della normativa in oggetto esulavano tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non fosse necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 (cfr. Sez. Controllo Piemonte
parere 17.03.2014 n. 44; Sez. Controllo Liguria parere 24.10.2014 n. 60; Sez. Controllo Lombardia parere 06.03.2013 n. 72; cfr. anche Sez. Controllo Sardegna parere 20.10.2009 n. 73 e parere 30.01.2015 n. 11).
5.
La Sezione ritiene, pertanto, che, anche nell’ipotesi in cui l’opera risulti conclusa prima dell’entrata in vigore della legge n. 114 del 2014, nessun incentivo per la progettazione possa essere riconosciuto in caso di lavori di manutenzione, che non siano supportati da una reale significativa attività progettuale (Corte dei Conti, Sez. controllo Sardegna, parere 23.10.2015 n. 67).

settembre 2015

INCENTIVO PROGETTAZIONEGli incentivi possono essere corrisposti solo per remunerare la redazione di un atto di pianificazione che, oltre ad essere affidato in via esclusiva ai dipendenti dell’ente, risulti collegato direttamente ed in modo immediato alla progettazione di un’opera pubblica.
Il che porta necessariamente ad escludere il diritto all’incentivo per tutte quelle attività di pianificazione territoriale che, quantunque funzionali e preordinate alla realizzazione di opere pubbliche non si estrinsechino in una attività di puntuale progettazione delle opere stesse.
Questa Sezione, in precedenti pareri resi in materia, ha negato la configurabilità dell’incentivo per la redazione del Piano di governo del territorio o delle relative varianti, così come dei Piani integrati di intervento.
Le attività richieste per l’adozione di tali strumenti urbanistici, come emergono dalle disposizioni della legge regionale che li ha introdotti e come descritte nelle schede fornite dal comune istante, non si estrinsecano infatti, di regola, nella progettazione di un’opera nel senso sopra descritto.
Tale requisito, in particolare, non può essere ravvisato, contrariamente a quanto sostenuto dal comune istante, nella sola localizzazione e nella previsione di realizzazione di un'opera pubblica, apportando i necessari presupposti di conformità agli strumenti di pianificazione urbanistica generale.
Ai fini del riconoscimento degli incentivi di cui all’art. 92, comma 6, del codice dei contratti, per le attività conclusesi prima della riforma, si richiede che la redazione dello strumento urbanistico abbia comportato l’espletamento di attività ulteriori rispetto a quelle ordinariamente richieste dalla predisposizione di un generico atto di pianificazione e che si estrinsechino nella puntuale progettazione di un’opera pubblica.

---------------
Con la nota sopra citata il Sindaco del comune di Milano formula un quesito sulla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, in vigore fino al 18.08.2014, con particolare riferimento ai compensi riconosciuti ai dipendenti dell’ente per attività di pianificazione.
Il Comune intende infatti procedere alla determinazione e alla conseguente liquidazione, ai dipendenti, dei compensi incentivanti inerenti la pianificazione urbanistica, maturati in vigenza della disposizione sopra citata.
Si richiama al riguardo l'orientamento più volte espresso da questa Sezione e condiviso dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti (
deliberazione 15.04.2014 n. 7 di orientamento generale), secondo il quale il riconoscimento del compenso richiede che il contenuto specifico dell'atto di pianificazione sia connesso alla realizzazione di un'opera pubblica.
Ciò premesso si chiede se in considerazione del predetto orientamento possano ritenersi ricompresi nella fattispecie di pianificazione, collegata alla realizzazione di opera pubblica, sia gli atti di pianificazione urbanistica generale del PGT, inerenti il Piano dei Servizi e il Piano Urbano Generale dei Servizi del Sottosuolo, le Varianti urbanistiche per la localizzazione di opere pubbliche, sia gli atti di pianificazione urbanistica attuativa, nonché gli strumenti di programmazione negoziata, il cui contenuto, secondo la prospettazione del comune istante, rappresenta quel "quid pluris" di progettualità interna e si estrinseca nella localizzazione e nella previsione di realizzazione di un'opera pubblica, apportando i necessari presupposti di conformità agli strumenti di pianificazione urbanistica generale previsti dal "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità" - D.P.R. 327/2001, nonché nella definizione degli scenari di intervento (sotto il profilo urbanistico, ambientale, costruttivo), preliminarmente all'avvio del procedimento di realizzazione dell'opera.
A tal fine si precisa inoltre che l'atto di pianificazione è un atto complesso, per la cui redazione occorre svolgere un'attività di ricerca, di organizzazione e di elaborazione di dati, nonché di analisi degli aspetti di natura urbanistico-edilizia, ambientale, storico-monumentale di un determinato ambito territoriale, attività che richiedono specifiche competenze di figure professionali interne all'Amministrazione, adeguate anche per un confronto con i professionisti esterni.
L'Amministrazione si è avvalsa della collaborazione di dipendenti che sono in possesso di queste specifiche competenze professionali, ottenendo un risparmio di spesa rispetto ai costi, che avrebbe dovuto sostenere, per il ricorso di tali prestazioni professionali all'esterno degli uffici comunali.
Alla richiesta di parere sono allegate le schede sintetiche delle fattispecie di atti di pianificazione con illustrazione dell'attività urbanistica svolta, considerata essenziale ai fini della progettazione delle opere pubbliche/opere di urbanizzazione.
...
Conviene preliminarmente ricordare che l’art. 13 del decreto legge del decreto legge 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114, ha abrogato l’art. 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici), recante la disciplina relativa agli incentivi spettanti a dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici per le attività di progettazione (comma 5) e pianificazione (comma 6).
L’art. 13-bis del medesimo decreto legge, introdotto in sede di conversione e in vigore dal 19.08.2014, ha dettato una nuova normativa in materia, confluita nell’art. 93 del codice dei contratti pubblici, ai commi da 7-bis a 7-quinquies.
La novella, nel confermare la possibilità di remunerare i dipendenti incaricati dello svolgimento di determinate attività secondo i modi e criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e recepiti in un regolamento dell’ente, restringe, sotto diversi aspetti, la portata applicativa della disciplina precedente.
Si registra in particolare, per quanto di specifico interesse ai fini del presente parere, la definitiva soppressione degli incentivi per la redazione di atti pianificazione la cui disciplina non è stata riproposta nelle nuove disposizioni di legge le quali, viceversa, limitano la remunerazione alle sole attività di progettazione propriamente detta.
Si deve tuttavia ritenere, come confermato dai pareri resi in materia dalle sezioni di controllo di questa Corte, che
i dipendenti che abbiano realizzato attività di pianificazione conclusesi prima dell’entrata in vigore della riforma sopra accennata, mantengano il diritto agli incentivi maturato nel rispetto della precedente disciplina normativa.
Ciò detto, l’esame del merito del quesito sottoposto alla sezione, nei termini sopra riferiti, richiede di fornire la corretta interpretazione del previgente art. 92, comma 6, del codice dei contratti pubblici, ove si disponeva che “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Si tratta di chiarire, in particolare, la natura delle attività riconducibili alla nozione di “atto di pianificazione comunque denominato” agli effetti del riconoscimento al personale interno dell’ente dei compensi “incentivanti” ivi previsti.
Questa Sezione, nei diversi pareri forniti in materia, ha sempre ritenuto di circoscrivere tale nozione ai soli atti di pianificazione che siano strettamente connessi alla progettazione di opere pubbliche, escludendo la possibilità di corrispondere gli incentivi per la redazione di atti di pianificazione di carattere generale, privi dei predetti requisiti e rientranti, come tali, nelle ordinarie mansioni richieste al personale dipendente (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 06.03.2012 n. 57, parere 30.05.2012 n. 259,
parere 23.10.2012 n. 440, parere 06.03.2013 n. 72 e parere 10.02.2014 n. 62).
Un’interpretazione restrittiva della disposizione in esame, per la cui completa disamina si rinvia ai precedenti citati, porta a sostenere che “
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ossia a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante” (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72).
Al predetto orientamento, condiviso dalla maggioranza delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (tra le varie: Sezione regionale di controllo per la Toscana, deliberazione n. 15/2013/PAR; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 290/2012/PAR) si è contrapposto il diverso avviso, recentemente ribadito in seno alla giurisprudenza contabile, volto, viceversa, ad ammettere il diritto all’incentivo per la sola attività di pianificazione a prescindere dall’eventuale collegamento con la progettazione di un’opera pubblica (Sezione regionale di controllo per il Veneto, parere 22.11.2013 n. 361 e parere 03.12.2013 n. 381).
La questione è stata sottoposta all’esame della Sezione Autonomie della Corte dei conti, chiamata a stabilire, a fronte del citato contrasto interpretativo, se il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussista solo nel caso in cui l’atto medesimo sia collegato direttamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, oppure se tale diritto sussista anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale.
La Sezione Autonomie, nel risolvere la questione di massima, con la
deliberazione 15.04.2014 n. 7, ha ritenuto di aderire all’orientamento maggioritario che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici, reputando l’ambito applicativo della disposizione di legge, apparentemente ampio ed indefinito, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
Si riportano di seguito le argomentazioni poste a fondamento della predetta interpretazione, rinviando al testo della deliberazione citata per la completa disamina della questione.
Si considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione sistematica delle disposizioni in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse (sedes materiae) all’interno del Capo IV “Servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria”- Sez. I “Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione”- del Codice dei Contratti ed al fatto che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici".
Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al comma 6, limita la possibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a professionalità esterne ai soli casi di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o, infine, nell’ipotesi di lavori di speciale complessità. Il successivo art. 91 disciplina le procedure di affidamento.
L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti“ completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo della disciplina della progettazione dei lavori pubblici.
Decisivo appare, nondimeno, l’argomento basato sull’interpretazione funzionale della norma in esame.
Il citato art. 92 del codice dei contratti pubblici, ai commi 5 e 6, esprime, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale.
Pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego il cui sistema retributivo è basato, come è noto, sui principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1. In base a tali principi nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
Il legislatore, con le disposizioni in parola, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi.
In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92, ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere pubbliche.
La norma deve essere considerata, dunque, di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato.
La funzione “incentivante” riconosciuta all’art. 92, comma 6, oltre a limitarne l’ambito di applicazione oggettivo nei termini sopra riferiti, ne circoscrive l’applicazione soggettiva al solo personale interno dell’ente, escludendo implicitamente, come confermato nei precedenti pareri resi dalla Sezione, che possano essere erogati speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di un atto di pianificazione che sia affidato ad un professionista esterno.
Tutto ciò premesso, questa Sezione, con riferimento alla richiesta formulata, non può che ribadire il proprio precedente e consolidato orientamento, confermato anche dalla Sezione Autonomie, per cui
gli incentivi possono essere corrisposti solo per remunerare la redazione di un atto di pianificazione che, oltre ad essere affidato in via esclusiva ai dipendenti dell’ente, risulti collegato direttamente ed in modo immediato alla progettazione di un’opera pubblica.
Il che porta necessariamente ad escludere il diritto all’incentivo per tutte quelle attività di pianificazione territoriale che, quantunque funzionali e preordinate alla realizzazione di opere pubbliche non si estrinsechino in una attività di puntuale progettazione delle opere stesse.
Questa Sezione, in precedenti pareri resi in materia, ha negato la configurabilità dell’incentivo per la redazione del Piano di governo del territorio o delle relative varianti, così come dei Piani integrati di intervento
(parere 24.10.2012 n. 452).
Le attività richieste per l’adozione di tali strumenti urbanistici, come emergono dalle disposizioni della legge regionale che li ha introdotti e come descritte nelle schede fornite dal comune istante, non si estrinsecano infatti, di regola, nella progettazione di un’opera nel senso sopra descritto.
Tale requisito, in particolare, non può essere ravvisato, contrariamente a quanto sostenuto dal comune istante, nella sola localizzazione e nella previsione di realizzazione di un'opera pubblica, apportando i necessari presupposti di conformità agli strumenti di pianificazione urbanistica generale.
Ai fini del riconoscimento degli incentivi di cui all’art. 92, comma 6, del codice dei contratti, per le attività conclusesi prima della riforma, si richiede che la redazione dello strumento urbanistico abbia comportato l’espletamento di attività ulteriori rispetto a quelle ordinariamente richieste dalla predisposizione di un generico atto di pianificazione e che si estrinsechino nella puntuale progettazione di un’opera pubblica.
Spetta naturalmente all’ente istante stabilire se nel caso concreto, con riferimento alle diverse tipologie di pianificazione adottate, il predetto requisito possa ritenersi soddisfatto (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 22.09.2015 n. 303).

APPALTI - INCENTIVO PROGETTAZIONE: Riforma appalti, progetti della Pa senza bonus 2%. Delrio in commissione per sciogliere il nodo regolamento.
Contratti pubblici. Semplificazioni sul subappalto tra gli emendamenti della relatrice Mariani.

Sarà Graziano Delrio oggi in commissione Ambiente della Camera a sciogliere gli ultimi nodi sulla riforma degli appalti (Atto Camera n. 3194). Primo fra tutti quello della normativa secondaria che dovrà attuare il nuovo codice degli appalti: il ministro delle Infrastrutture confermerà la sua posizione, che si può fare a meno del regolamento generale, per fare posto a una soft law guidata dall'Anac di Raffaele Cantone.
Il ministro dovrà anche spiegare che tipo di soft law ha in mente e dovrà in sostanza anticipare i contenuti dell'emendamento che i suoi uffici stanno ancora predisponendo e che dovrebbe essere presentato fra domani e l'inizio della prossima settimana.
Intanto la relatrice del disegno di legge in commissione, Raffaella Mariani (Pd), ha pronti alcuni emendamenti che dovrebbero riformulare parzialmente alcuni dei criteri di delega contenuti nel testo approvato a Palazzo Madama.
Sul subappalto, per esempio, Mariani è orientata a semplificare la procedura di gara spostando l'obbligo di presentazione della terna di subappaltatori per ogni tipologia di lavorazione (prevista dalla lettera LLL) dal momento della presentazione dell'offerta in gara a quello dell'aggiudicazione.
L'altra questione che si dovrebbe risolvere, con un emendamento della relatrice, è l'incentivo del 2% dato ai dipendenti pubblici o alle strutture della PA che effettuano progettazioni. Una vecchia questione fortemente distorsiva del mercato della progettazione in termini di concorrenza e di qualità del risultato finale. L'emendamento Mariani dovrebbe lasciare l'incentivo del 2% alle strutture interne delle amministrazioni, ma dovrebbe essere sposato su attività che la Pa svolge effettivamente in esclusiva, come la programmazione o l'esecuzione contrattuale.
Quella dell'eliminazione del regolamento e del tipo di soft law che dovrebbe sostituirlo è l'ultima grande questione aperta del nuovo codice appalti, ma non è affatto secondaria. Non a caso sta bloccando i lavori della commissione Ambiente che ha sul tavolo già dai primi di agosto gli emendamenti dei gruppi.
«Non ha senso riprendere i lavori per affrontare aspetti marginali quando abbiamo davanti questa questione fondamentale da affrontare», dice il presidente della commissione Ambiente, Ermete Realacci. «La correttezza e la trasparenza del passaggio parlamentare -aggiunge- richiede questa condizione. C'è accordo con il ministro che la discussione debba riprendere da questo emendamento, anche perché i gruppi e i relatori avranno poi la possibilità di presentare subemendamenti».
Il primo obiettivo che l'abolizione del regolamento vuole ottenere è una grande semplificazione della struttura normativa che governa il settore. Il secondo, non meno importante nella decisione iniziale di procedere su questa strada, è consentire realisticamente il recepimento delle direttive europee 23, 24 e 25 del 2014 entro il termine del 18 aprile con l'approvazione del solo codice senza dover approvare contemporaneamente anche il regolamento, come aveva previsto il testo del Senato (ma non quello originario del Governo).
L'altro aspetto per cui si attende da Delrio un'indicazione è come debba essere prodotta la «soft law», a quale condizione essa possa procedere senza trovare ostacoli di legittimità generale e come possa essere ricondotta a coerenza l'enorme mole di poteri affidati all'Autorità nazionale anticorruzione, che, dopo i poteri di vigilanza, acquisirà quelli fondamentali di regolazione del settore e ora anche di regolamentazione.
La scuola di pensiero che oggi sembra prevalere è che il regolamento dovrebbe essere sostituito da una o più linee guida generali dell'Anac, approvate subito dopo l'entrata in vigore del codice. Una sorta di regolamento semplificato e flessibile che poi sarebbe a sua volta attuato con linee-guida di settore.
Non è escluso che i tempi lunghi dell'emendamento governativo siano dati anche dalla necessità di stabilire un coordinamento con l'Autorità Anticorruzione che ha fatto già sapere di essere in grado di far fronte al nuovo compito, ma ha bisogno di conoscere anche le modalità in cui esso sarà esercitato
 (articolo Il Sole 24 Ore del 16.09.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La novella (di cui alla legge n. 114 dell’11.08.2014, di conversione del decreto legge 24.06.2014, n. 90), nel confermare la possibilità di remunerare i dipendenti incaricati dello svolgimento di determinate attività secondo i modi e criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e recepiti in un regolamento dell’ente, restringe, sotto diversi aspetti, la portata applicativa della disciplina precedente.
---------------
La formulazione della norma (co. 7-bis, dell’art. 93, del d.lgs. n. 163 del 2006) ed il richiamo, contenuto nello stesso comma, alla necessità che venga adottato da ogni ente un regolamento che contenga l’indicazione del limite massimo di risorse destinate alla predetta finalità e la disciplina di riparto induce a ritenere che le risorse confluiscano in un fondo a gestione autonoma e regolata dal citato regolamento e non nell’ordinario fondo di cui all’art. 15, co. 1, lett. k), del CCNL del 01.04.1999, che presenta modalità di costituzione e gestione basate su diversi presupposti.
---------------
Mentre sul piano dell’obbligazione giuridica, rimane chiarito che l’Irap grava sull’amministrazione (secondo blocco delle citate disposizioni), su un piano strettamente contabile, tenuto conto delle modalità di copertura di “tutti gli oneri”, l’amministrazione non potrà che quantificare le disponibilità destinabili ad avvocati e professionisti, accantonando le risorse necessarie a fronteggiare l’onere Irap, come avviene anche per il pagamento delle altre retribuzioni del personale pubblico (primo blocco delle citate disposizioni).
Pertanto, le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l’Irap) si riflette, in sostanza, sulle disponibilità dei fondi per la progettazione e per l’avvocatura interna ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell’onere Irap gravante sull’amministrazione.
---------------
E’ indubbio che le somme destinate all’IRAP non possono che ricadere all’interno della quota dell’80% dell’incentivo destinato al personale, considerato che il restante 20% deve essere destinato all’acquisto di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, nonché di implementazione di banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa e che, come si è visto in relazione al secondo quesito, le somme destinate al pagamento dell’IRAP rientrano nell’ammontare delle risorse complessivamente destinate ad essere inserite nel fondo per la progettazione e l’innovazione.
---------------
I
l diritto all’incentivo deve essere corrisposto sulla base della normativa vigente al momento in cui questo è sorto, ossia al compimento delle attività incentivate senza che possa essere modificato da disposizioni di legge successive che ne riducano i presupposti e ne limitino l’entità”.
In relazione alle attività in corso, la Sezione ha chiarito che “
i soggetti incaricati della redazione di uno specifico atto hanno diritto a percepire l’incentivo determinato sulla base della legge in vigore al momento in cui, con il compimento dell’atto medesimo, si esaurisce la prestazione lavorativa richiesta.
Ciò, naturalmente, a condizione che l’atto superi positivamente i successivi controlli che ne attestino la regolarità e consentano l’avvio della gara, controlli che, rimanendo adempimenti estranei alla prestazione lavorativa del dipendente, potranno pertanto intervenire anche successivamente alla data di entrata in vigore della riforma.
I soggetti incaricati di prestazioni di durata, viceversa, maturano il diritto all’incentivo, come esplicitato nella citata deliberazione della Sezione delle Autonomie, con riferimento alla frazione temporale dell’attività espletata la quale può ragionevolmente consistere nel numero dei giorni di attività.
Ne viene di conseguenza che la misura dell’incentivo dovrà essere parametrata ai giorni di attività svolta prima o dopo l’entrata in vigore della riforma
.
Occorre precisare, però, che
gli incentivi maturati prima dell’entrata in vigore possono essere liquidati nei limiti in cui si siano verificate tutte le condizioni previste dalla normativa vigente in precedenza.
---------------
Deve ritenersi che il Regolamento in corso di predisposizione (da parte del comune) possa disciplinare la situazione transitoria al fine di evitare incertezze e contenere in un unico testo le regole che disciplinano questa specifica materia, ovviamente sulla base della disciplina vigente fino al 19.08.2014, senza apportare alcuna innovazione che possa, in qualche, modo limitare i diritti già maturati o sanare precedenti irregolarità.
Le risorse che confluiscono nel fondo per l’innovazione e l’incentivazione sono destinate a remunerare l’attività lavorativa del personale e, pertanto, sono soggette ai limiti di spesa che l’Ente locale è tenuto ad osservare in materia di spesa per il personale.

---------------
Il Sindaco del Comune di Solaro ha inoltrato alla Sezione alcuni quesiti con i quali, “al fine di non incorrere in errori interpretativi sull’approvazione del regolamento” “per la costituzione e la ripartizione del fondo per la progettazione e l’innovazione – art. 93, comma 7-bis, D.Lgs 163/2006”, ha domandato l’avviso della Sezione in ordine ad alcuni profili interpretativi della disposizione richiamata sopra.
...
La magistratura contabile, come ricordato dallo stesso Sindaco di Solaro nella richiesta di parere, in più occasioni ha fornito indirizzi interpretativi nella materia della costituzione e ripartizione di quello che oggi viene denominato fondo per la progettazione e l’innovazione, sia prima che dopo le modifiche introdotte dall’art. 13-bis della legge n. 114 dell’11.08.2014, di conversione del decreto legge 24.06.2014, n. 90.
Al riguardo è opportuno mettere in luce che la Sezione, dopo le modifiche introdotte dal citato art. 13-bis della legge n. 114 del 2014, ha reso già alcuni pareri con i quali, dopo aver rilevato che l’art. 13 del d.l. n. 90 del 2014 aveva abrogato l’art. 92, commi 5 e 6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici), recante la previgente disciplina relativa agli incentivi spettanti a dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici per le attività di progettazione (comma 5) e pianificazione (comma 6) con l’art. 13-bis, introdotto in sede di conversione nel d.l. e in vigore dal 19.08.2014, aveva dettato una nuova disciplina risultante dai co. 7-bis – 7-quinquies dell’art. 93 del Codice dei contratti.
E’ stato precisato, in particolare, che “
La novella, nel confermare la possibilità di remunerare i dipendenti incaricati dello svolgimento di determinate attività secondo i modi e criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e recepiti in un regolamento dell’ente, restringe, sotto diversi aspetti, la portata applicativa della disciplina precedente” (Sez. contr. Lombardia, parere 05.05.2015 n. 191).
Richiamando, quindi, il contenuto della precedente giurisprudenza contabile e, in particolare, le indicazioni contenute nel citato parere 05.05.2015 n. 191 della Sezione, in relazione ai singoli quesiti posti dal Sindaco del Comune di Solaro si osserva quanto segue:
1. Con il primo quesito viene domandato alla Sezione se le somme da stanziare per la costituzione del fondo previsto dal co. 7-bis, dell’art. 93, del d.lgs. n. 163 del 2006 debbano transitare nel fondo incentivante per la produttività dei dipendenti comunali di cui all’art. 15, co. 1, lett. k), ovvero se debbano essere considerate in modo autonomo.
In proposito, si osserva che il nuovo comma 7-bis del d.lgs. n. 163 del 2006, introdotto dalla legge di conversione del citato d.l. n. 90 del 2015, prevede che “le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro”.
La formulazione della norma ed il richiamo, contenuto nello stesso comma, alla necessità che venga adottato da ogni ente un regolamento che contenga l’indicazione del limite massimo di risorse destinate alla predetta finalità e la disciplina di riparto induce a ritenere, come peraltro ipotizzato dal Sindaco di Solaro nella richiesta di parere, che le risorse confluiscano in un fondo a gestione autonoma e regolata dal citato regolamento e non nell’ordinario fondo di cui all’art. 15, co. 1, lett. k), del CCNL del 01.04.1999, che presenta modalità di costituzione e gestione basate su diversi presupposti.
2. Con il secondo quesito il Sindaco di Solaro “chiede se anche le somme destinate per l’IRAP debbano essere incluse nel tetto del 2 per cento (come sembra chiarito dalla deliberazione n. 33 del 30/06/2010 delle Sezioni Riunite) oppure se debbano essere previste in aggiunta a quelle determinate per il tetto del 2 per cento”.
Il dubbio posto dal Sindaco di Solaro non ha ragion d’essere poiché, come rilevato dallo stesso richiedente, le Sezioni riunite della Corte dei conti in sede di controllo hanno statuito che “
mentre sul piano dell’obbligazione giuridica, rimane chiarito che l’Irap grava sull’amministrazione (secondo blocco delle citate disposizioni), su un piano strettamente contabile, tenuto conto delle modalità di copertura di “tutti gli oneri”, l’amministrazione non potrà che quantificare le disponibilità destinabili ad avvocati e professionisti, accantonando le risorse necessarie a fronteggiare l’onere Irap, come avviene anche per il pagamento delle altre retribuzioni del personale pubblico (primo blocco delle citate disposizioni).
Pertanto, le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l’Irap) si riflette, in sostanza, sulle disponibilità dei fondi per la progettazione e per l’avvocatura interna ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell’onere Irap gravante sull’amministrazione
” (
la deliberazione 30.06.2010 n. 33/2010).
3. Con il terzo quesito, viene domandato se, tenuto conto della ripartizione introdotta dal co. 3 dell’art. 93 del d.lgs. n. 163 del 2006, le somme riferite all’IRAP “debbano essere incluse nella quota dell’80%” dell’incentivo (destinato al personale) “oppure se possano esser incluse nella quota del 20%” dell’incentivo (destinato all’acquisto di strumentazioni, implementazione banche dati e simili) “oppure se non debbano essere incluse nell’incentivo e debbano, invece, essere finanziati con mezzi propri di bilancio”.
E’ indubbio che le somme destinate all’IRAP non possono che ricadere all’interno della quota dell’80% dell’incentivo destinato al personale, considerato che il restante 20% deve essere destinato all’acquisto di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, nonché di implementazione di banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa e che, come si è visto in relazione al secondo quesito, le somme destinate al pagamento dell’IRAP rientrano nell’ammontare delle risorse complessivamente destinate ad essere inserite nel fondo per la progettazione e l’innovazione.
4. Con il quarto quesito, viene domandato se la “liquidazione dell’incentivo relativo in parte ad opere risalenti agli anni 2004–2014 ed in parte ad opere in corso al momento di entrata in vigore della legge 11/08/2014, n. 114” possa avvenire “in base ai criteri di ripartizione già esistenti e determinati in questo Ente con una delibera di Giunta comunale, ma non disciplinati da apposito regolamento, tenuto presente anche del fatto che le stesse non sono state fatte transitare nel fondo di cui all’art. 15, comma 1, lett. k), del CCNL 01.04.1999”.
Con il citato parere 05.05.2015 n. 191, la Sezione, richiamando la deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG della Sezione delle Autonomie riguardante una analoga questione derivante da una precedente riformulazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici, ha chiarito già che
il diritto all’incentivo deve essere corrisposto sulla base della normativa vigente al momento in cui questo è sorto, ossia al compimento delle attività incentivate senza che possa essere modificato da disposizioni di legge successive che ne riducano i presupposti e ne limitino l’entità”.
In relazione alle attività in corso, la Sezione ha chiarito che “
i soggetti incaricati della redazione di uno specifico atto hanno diritto a percepire l’incentivo determinato sulla base della legge in vigore al momento in cui, con il compimento dell’atto medesimo, si esaurisce la prestazione lavorativa richiesta.
Ciò, naturalmente, a condizione che l’atto superi positivamente i successivi controlli che ne attestino la regolarità e consentano l’avvio della gara, controlli che, rimanendo adempimenti estranei alla prestazione lavorativa del dipendente, potranno pertanto intervenire anche successivamente alla data di entrata in vigore della riforma.
I soggetti incaricati di prestazioni di durata, viceversa, maturano il diritto all’incentivo, come esplicitato nella citata deliberazione della Sezione delle Autonomie, con riferimento alla frazione temporale dell’attività espletata la quale può ragionevolmente consistere nel numero dei giorni di attività.
Ne viene di conseguenza che la misura dell’incentivo dovrà essere parametrata ai giorni di attività svolta prima o dopo l’entrata in vigore della riforma
” (parere 05.05.2015 n. 191).
Occorre precisare, però, che
gli incentivi maturati prima dell’entrata in vigore possono essere liquidati nei limiti in cui si siano verificate tutte le condizioni previste dalla normativa vigente in precedenza (sul punto si richiama: Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 15.10.2013 n. 442), sia con riferimento al concreto avvio della realizzazione dell’opera che alla costituzione del fondo e alle modalità di ripartizione del fondo che dovevano essere stabilite dal Regolamento comunale.
5. Il quinto quesito è diretto ad appurare se nel regolamento in corso di predisposizione “possa essere inserita una norma transitoria disciplinante le situazioni precedenti alla data del 19.08.2014 e non ancora concluse ossia quelle che vanno dal 2004 al 2014 e se sia corretto ritenere che le somme relative a detti incentivi siano compatibili con la normativa concernente il contenimento della spesa di personale e quella riguardante il conto annuale delle spese di personale, considerato che l’art. 90, commi 1 e 6, del D.Lgs. 163/2006, obbliga le amministrazioni pubbliche ad utilizzare, in prima istanza, il personale tecnico interno per la redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo”.
Al riguardo, richiamando quanto indicato al precedente punto 4.,
deve ritenersi che il Regolamento in corso di predisposizione possa disciplinare la situazione transitoria al fine di evitare incertezze e contenere in un unico testo le regole che disciplinano questa specifica materia, ovviamente sulla base della disciplina vigente fino al 19.08.2014, senza apportare alcuna innovazione che possa, in qualche, modo limitare i diritti già maturati o sanare precedenti irregolarità.
Le risorse che confluiscono nel fondo per l’innovazione e l’incentivazione sono destinate a remunerare l’attività lavorativa del personale e, pertanto, sono soggette ai limiti di spesa che l’Ente locale è tenuto ad osservare in materia di spesa per il personale
(Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 11.09.2015 n. 276).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Nessun incentivo di progettazione può essere corrisposto per le opere di manutenzione straordinaria compiute dopo il 19.08.2014.
---------------
Sul punto oggetto della richiesta di parere, afferente la possibilità di compensare le attività di progettazione inerenti le attività di manutenzione, le numerose pronunce intervenute in argomento hanno enucleato alcuni principi che possono essere cosi compendiati:
a)
la possibilità di corrispondere l’incentivo è limitata all’area degli appalti pubblici di lavori e non si estende agli appalti di servizi manutentivi;
b) in ragione della natura eccezionale della deroga,
l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva);
c)
vanno esclusi dall’ambito di applicazione dell’incentivo tutti i lavori di manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (come in caso di lavori di manutenzione eseguiti in economia).
A seguito dei nuovi principi contenuti nel citato d.l. 90/2014,
l’indirizzo che valorizza il tenore letterale della norma
fonda l’espressa esclusione della riconoscibilità dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione.
---------------
Sulle modalità di determinazione del compenso spettante al dipendente avvocato in caso di vittoria in sede giudiziale, è stato sottolineato che:
da una parte
l’Irap grava, giuridicamente, sull’amministrazione comunale in quanto il presupposto stesso dell'imposta, indicato dall'art. 2 del D.Lgs. n. 446 del 1997 e successive integrazioni, è, infatti, costituito dall'esercizio abituale di una attività autonomamente organizzata diretta alla produzione o allo scambio di beni ovvero alla prestazione di servizi. La disposizione è strettamente collegata al successivo articolo 3, che individua i soggetti passivi dell'imposizione; la mancata esplicita inclusione tra i soggetti passivi dei lavoratori dipendenti comporta, ex se, la inapplicabilità del tributo in esame all’avvocatura interna degli Enti;
dall’altra parte, però,
le somme destinate al pagamento dell’Irap devono trovare copertura finanziaria nell’ambito dei fondi destinati a compensare l’attività incentivata nel rispetto del principio di cui all’art. 81, comma 4, della Costituzione: e ciò in quanto “le somme indicate per fronteggiare in materia di pubblico impiego gli oneri di spesa, ivi inclusi i fondi di produttività e per i miglioramenti economici, costituiscono le disponibilità complessive massime e, pertanto, non superabili. In sostanza, sui bilanci dello Stato o degli altri enti pubblici, non potranno gravare ulteriori oneri che non trovino adeguata copertura".
Tali principi possono essere utilizzati anche nel caso di specie (incentivo progettazione interna) nel senso di escludere l’Irap dall’ambito degli oneri riflessi, restando in capo all’Ente l’obbligo giuridico di provvedere al pagamento della stessa, e dovendo le risorse per finanziare il pagamento del tributo gravare sui fondi destinati a compensare l’attività.

---------------
Il Sindaco del Comune di Conegliano (TV), con la suindicata nota, sollecita l'esercizio della funzione consultiva da parte di questa Sezione su alcune problematiche in materia di applicabilità delle previsioni di cui all'art. 93, comma 7-bis e ss, del D.Lgs, 12.04.2006 n. 163, come introdotti dal D.L. 24.06.2014 n. 90 convertito in L. 11.08.2014 n. 114, agli incentivi previsti per la realizzazione di lavori di manutenzione straordinaria.
Con la richiesta in epigrafe, richiamando a tal proposito il parere 17.12.2014 n. 141
della Sezione regionale di controllo per le Marche ed il parere 12.11.2014 n. 237 della Sezione regionale di controllo per la Toscana, si chiede, in particolare, parere in merito alla possibilità di annoverare gli interventi di manutenzione straordinaria tra le opere che si possano considerare ai fini del riparto del fondo per la progettazione e l'innovazione di cui alle previsioni normative richiamate, atteso che il comma 7-ter dell'art. 93 prevede che il regolamento da adottarsi a cura dell'amministrazione definisca i criteri di riparto di dette risorse "...escludendo le attività manutentive...".
Con la stessa nota, il Sindaco chiede altresì se le somme destinate al pagamento degli emolumenti in parola debbano intendersi al lordo di tutti gli oneri accessori, e, quindi, siano comprensive -oltre che degli "oneri previdenziali ed assistenziali a carico dell'amministrazione" espressamente menzionati dall'art. 93, comma 7-ter- anche di quelli fiscali, quali l'Irap, ovvero se gli oneri debbano trovare capienza nel tetto dell'80% delle risorse del fondo per la progettazione e l'innovazione da ripartirsi tra il personale interessato secondo le modalità ed i criteri previsti dal regolamento comunale oppure debbano trovare diversa copertura nel bilancio.
Analogo quesito viene rivolto con riferimento ai compensi incentivanti professionali spettanti agli avvocati.
Tale richiesta viene avanzata alla luce delle diverse letture espresse da alcune Sezioni regionali a seguito della
deliberazione 30.06.2010 n. 33/2010 delle Sezioni riunite della Corte dei Conti (cfr. il parere 02.12.2010 n. 543 della Sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna, il parere 07.07.2014 n. 127 della Sezione regionale di controllo per la Puglia, la deliberazione della Sezione regionale di controllo per l'Umbria n. 25/PAR/2014 e la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Liguria n. 38/PAR/2014), nonché della recente pronuncia della Sezione delle autonomie n. 21/SEZAUT/2015/QMIG seppur relativa alla diversa fattispecie dei diritti di rogito.
...
II. La richiesta di parere avanzata dal Comune di Conegliano assume, peraltro, un sufficiente carattere di generalità tale da poter consentire alla Sezione di esprimersi nel merito, circa cioè la portata applicativa della norma contenuta nel D.L. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla Legge 11.08.2014, n. 114, che ha mantenuto ferma la possibilità di attribuire, nell’ambito di un apposito “fondo per la progettazione e l’innovazione”, un incentivo ai dipendenti degli enti pubblici cui sono conferiti incarichi tecnici nell’ambito delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica.
L’art. 13-bis, introdotto dalla legge di conversione, nell’abrogare il comma 5 dell’art. 92 del D.Lgs. 163/2006, ha inserito, nel corpo dell’art. 93 del citato d.lgs. n. 163/2006, i quattro commi 7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies.
Il comma 7-ter, che qui maggiormente interessa, così recita: “L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale”.
Il Collegio precisa preliminarmente al riguardo come
la normativa in esame sugli incentivi costituisca una fattispecie derogatoria del principio di onnicomprensività.
Questa Sezione (ex multis, cfr. parere 22.11.2013 n. 361) ha avuto modo di sottolineare che detto principio trova espresso fondamento negli artt. 2, comma 3 e 24, comma 3 del Dlgs. 165/2001 in virtù del quale il trattamento economico stabilito dalla contrattazione collettiva remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti nonché qualsiasi incarico ad essi conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa, mentre per il personale non dirigente, esso trova la sua enunciazione nella norma contenuta nell’art. 45 del Dlgs. 165/2001.
In virtù di tale principio,
nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio (cfr. Corte dei Conti Puglia, sezione giurisdizionale,
sentenza 20.07.2010 n. 464, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487).
Il principio si coniuga con quello, previsto parimenti dalle norme citate, della riserva alla contrattazione collettiva in tema di determinazione del corrispettivo delle prestazione dei dipendenti: ne consegue, da un lato, che solo il contratto collettivo nazionale, può fissare onnicomprensivamente il trattamento economico, mentre quello decentrato assume rilevanza nei limiti di quanto disposto dalle fonti nazionali.
In ambo i casi, solo la legge può derogare a tale sistema, prevedendo talora ulteriori specifici compensi (Sez. Autonomie n. 7/2014 e Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 04.10.2011) o addirittura la possibilità di una diversa strutturazione del trattamento economico (cfr., ad esempio, gli artt. 24 e 45 del D.lgs. n. 165 del 2001), sia sul piano qualitativo che su quello quantitativo: con la conseguenza che, in quanto tale, costituisce un’eccezione di stretta interpretazione con divieto di analogia (art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile: Sezione Campania, parere 07.05.2008 n. 7/2008), essendo regola generale quella secondo cui il contratto individuale o una determinazione unilaterale dell’ente (ad esempio un regolamento) non possono determinare il corrispettivo e, dall’altro, che tale corrispettivo retribuisce ogni attività che ricade nei doveri d’ufficio (principio di onnicomprensività).
IV. Sul punto oggetto della richiesta di parere, afferente la possibilità di compensare le attività di progettazione inerenti le attività di manutenzione, le numerose pronunce intervenute in argomento (ex multis: Sez. controllo Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72, parere 28.05.2014 n. 188,
parere 01.10.2014 n. 246 e parere 13.11.2014 n. 300; Sez. controllo Liguria, parere 10.05.2013 n. 24, parere 24.10.2014 n. 60, parere 16.12.2014 n. 73 e parere 22.12.2014 n. 75; Sez. controllo Piemonte, parere 28.02.2014 n. 39 e parere 21.05.2014 n. 97; Sez. controllo Toscana, parere 13.11.2012 n. 293, parere 19.03.2013 n. 15 e parere 12.11.2014 n. 237; Sez. controllo Puglia, parere 06.02.2014 n. 33 e parere 28.05.2014 n. 114; Sez. controllo Marche, parere 17.12.2014 n. 141; Corte dei Conti Umbria, parere 14.05.2015 n. 71) hanno enucleato alcuni principi che possono essere cosi compendiati:
a)
la possibilità di corrispondere l’incentivo è limitata all’area degli appalti pubblici di lavori e non si estende agli appalti di servizi manutentivi;
b) in ragione della natura eccezionale della deroga,
l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva);
c)
vanno esclusi dall’ambito di applicazione dell’incentivo tutti i lavori di manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (come in caso di lavori di manutenzione eseguiti in economia).
A seguito dei nuovi principi contenuti nel citato d.l. 90/2014,
l’indirizzo che valorizza il tenore letterale della norma -la quale, come si evince dalla formulazione della norma, espressamente prevede che i criteri di riparto del fondo stabiliti dal regolamento che ciascuna amministrazione è tenuta ad adottare escludano “le attività manutentive”- fonda l’espressa esclusione della riconoscibilità dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione (ex multis, Sezione Lombardia,
parere 13.11.2014 n. 300; Sez. Toscana, parere 12.11.2014 n. 237; Sez. Emilia­Romagna, parere 19.09.2014 n. 183; Sez. Liguria, parere 24.10.2014 n. 60).
Questo Collegio ritiene di aderire a tale indirizzo interpretativo, pur non ignorando che potrebbe prospettarsi una diversa soluzione volta a porre in evidenza l’attrazione delle opere di manutenzione straordinaria operata dalla legge n. 350 del 2003 nell’alveo delle spese di investimento: peraltro, l’applicazione dei canoni ermeneutici sanciti nell’art. 12 delle preleggi e che sono stati richiamati nell’esordio di questo parere impone all’interprete di privilegiare, tra le possibili interpretazioni, quella più conforme alla lettera della norma, la quale esclude espressamente dall’incentivo in argomento “le attività manutentive” ed evitando, in ragione della natura eccezionale della deroga, interpretazioni analogiche.
Questa Sezione, richiamando i principi contenuti nella
deliberazione 15.04.2014 n. 7 e n. 11/SEZAUT/2014/QMIG rese dalla Sezione delle Autonomie, e la propria giurisprudenza (Sez. Controllo Veneto, parere 14.04.2015 n. 211) ritiene quindi che nessun incentivo di progettazione potrà essere corrisposto per le opere di manutenzione straordinaria compiute dopo il 19.08.2014 (Corte dei Conti Umbria, parere 14.05.2015 n. 71).
V. Il Collegio procede quindi all’esame del secondo quesito proposto, e cioè se le somme destinate al pagamento degli emolumenti –che si ribadisce non possono essere quelle inerenti gli interventi di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale- debbano intendersi al lordo di tutti gli oneri accessori.
In particolare, occorre verificare se esse siano comprensive, quindi, -oltre che degli "oneri previdenziali ed assistenziali a carico dell'amministrazione" espressamente menzionati dall'art. 93, comma 7-ter- anche di quelli fiscali, quali l'Irap, ovvero se gli oneri debbano trovare capienza nel tetto dell'80% delle risorse del fondo per la progettazione e l'innovazione da ripartirsi tra il personale interessato secondo le modalità ed i criteri previsti dal regolamento comunale oppure debbano trovare diversa copertura nel bilancio.
Questa Sezione intende rifarsi ai principi enunciati dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con
la deliberazione 30.06.2010 n. 33/2010 resa in funzione nomofilattica (ai sensi dell’articolo 17, comma 31, del decreto-legge 01.07.2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 03.08.2009, n. 102).
Nella pronuncia, soffermandosi sulle modalità di determinazione del compenso spettante al dipendente avvocato in caso di vittoria in sede giudiziale, è stato sottolineato che “
mentre sul piano dell’obbligazione giuridica, rimane chiarito che l’Irap grava sull’amministrazione (…), su un piano strettamente contabile, tenuto conto delle modalità di copertura di “tutti gli oneri”, l’amministrazione non potrà che quantificare le disponibilità destinabili ad avvocati e professionisti, accantonando le risorse necessarie a fronteggiare l’onere Irap, come avviene anche per il pagamento delle altre retribuzioni del personale pubblico (….). Pertanto, le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l’Irap) si riflette, in sostanza, sulle disponibilità dei fondi per la progettazione e per l’avvocatura interna ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell’onere Irap gravante sull’amministrazione”.
Il Collegio evidenzia come due sono i punti fermi espressi dalla delibera citata.
Da una parte
l’Irap grava, giuridicamente, sull’amministrazione comunale in quanto il presupposto stesso dell'imposta, indicato dall'art. 2 del D.Lgs. n. 446 del 1997 e successive integrazioni, è, infatti, costituito dall'esercizio abituale di una attività autonomamente organizzata diretta alla produzione o allo scambio di beni ovvero alla prestazione di servizi. La disposizione è strettamente collegata al successivo articolo 3, che individua i soggetti passivi dell'imposizione; la mancata esplicita inclusione tra i soggetti passivi dei lavoratori dipendenti comporta, ex se, la inapplicabilità del tributo in esame all’avvocatura interna degli Enti (delibera n. 34/2007 Sezione di controllo per l’Emilia Romagna).
Dall’altra parte, però,
le somme destinate al pagamento dell’Irap devono trovare copertura finanziaria nell’ambito dei fondi destinati a compensare l’attività incentivata nel rispetto del principio di cui all’art. 81, comma 4, della Costituzione: e ciò in quanto “le somme indicate per fronteggiare in materia di pubblico impiego gli oneri di spesa, ivi inclusi i fondi di produttività e per i miglioramenti economici, costituiscono le disponibilità complessive massime e, pertanto, non superabili. In sostanza, sui bilanci dello Stato o degli altri enti pubblici, non potranno gravare ulteriori oneri che non trovino adeguata copertura (Sez. Controllo Piemonte, delibera n. 16/2012).
Tali principi possono essere, ad avviso della Sezione, utilizzati anche nel caso di specie –trattandosi come per gli incentivi dell’Avvocatura di espressa deroga al principio sopra richiamato dell’onnicomprensività- nel senso di escludere l’Irap dall’ambito degli oneri riflessi, restando in capo all’Ente l’obbligo giuridico di provvedere al pagamento della stessa, e dovendo le risorse per finanziare il pagamento del tributo gravare sui fondi destinati a compensare l’attività (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 09.09.2015 n. 393).

luglio 2015

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Il previgente art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 è stato abrogato dall’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014.
Tuttavia, il legislatore ha mantenuto ferma la possibilità di attribuzione di un incentivo ai dipendenti degli enti pubblici cui sono conferiti incarichi tecnici nell’ambito delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, salvo ridisciplinarne presupposti e limiti nel nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione” previsto dall’art. 13-bis della legge n. 114/2014
.
Di conseguenza,
a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, dovranno fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno incaricato di attività tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento interno che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) e un nuovo accordo integrativo decentrato, da recepire nel regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma 7-ter).
Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale (comma 7-ter, ultimo periodo).
---------------
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare
sono i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi).
La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;

- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione.
Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione
;
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti.
---------------
In estrema sintesi, quindi, la novella normativa ha lasciato intatto il potere dell’amministrazione di riconoscere, sia pure con le diverse forme ed entro i nuovi limiti indicati, incentivi per l’attività di progettazione e per l’attività di supporto alla progettazione esterna, intaccando per contro la diversa fattispecie (art. 92, comma 6, del codice dei contratti) concernente la redazione di atti pianificatori pur sempre connessi all’espletamento di un’opera pubblica.
In conclusione, quindi,
deve ritenersi che permanga, pur a seguito dell’introduzione, nell’art. 93 del codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 163/2006, di quattro nuovi commi (7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies) il potere dell’amministrazione di disporre un riconoscimento economico in favore del personale interno concernente la fase di gestione degli appalti di opere nel caso di attività di progettazione esterna.

---------------
Il comune di Tartano (SO) richiede chiarimenti sulla possibilità di prevedere un riconoscimento economico concernente la fase di gestione degli appalti di opere nel caso di attività di progettazione esterna in favore del personale interno dell'ente, e in particolare con riferimento all'attività relativa alle operazioni di scelta del contraente, di redazione del bando dì gara, dei procedimenti di aggiudicazione, liquidazione, verifica in corso d’opera e controllo di conformità dell’opera.
...
Tanto premesso, con specifico riferimento al caso di specie, i quesiti devono ritenersi ammissibili, in quanto relativi a normativa evidentemente diretta al contenimento della spesa pubblica, oltretutto in passato già affrontata dalla Sezione (
parere 01.10.2014 n. 246 e parere 01.10.2014 n. 247).
MERITO
La questione è stata già affrontata dalla Sezione con i due arresti citati, da cui non vi è motivo alcuno di discostarsi.
In particolare, la Sezione ha avuto modo di evidenziare che
il previgente art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 è stato abrogato dall’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014. Tuttavia, il legislatore ha mantenuto ferma la possibilità di attribuzione di un incentivo ai dipendenti degli enti pubblici cui sono conferiti incarichi tecnici nell’ambito delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, salvo ridisciplinarne presupposti e limiti nel nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione” previsto dall’art. 13-bis della legge n. 114/2014. Quest’ultima norma ha inserito, nell’art. 93 del codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 163/2006, quattro nuovi commi (7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies).
Di conseguenza,
a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, dovranno fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno incaricato di attività tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento interno che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) e un nuovo accordo integrativo decentrato, da recepire nel regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma 7-ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale (comma 7-ter, ultimo periodo).
Circa il quesito specifico posto dal Comune istante, la nuova disciplina si pone in sostanziale prosecuzione della precedente, prevedendo esplicitamente che beneficiari dei compensi in discorso possano essere i dipendenti interni incaricati delle funzioni di responsabile del procedimento, della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché i loro collaboratori.
Allo stesso modo
la nuova disciplina ribadisce la confluenza in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti sopra indicati, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione (ovvero prive, novità normativa, dell’accertamento dell'effettivo rispetto, nella fase realizzativa dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo).
Nel parere 08.10.2012 n. 425 e parere 24.10.2012 n. 453, dopo averne richiamato il tenore letterale, è stato sottolineato come
la norma (oggi l’art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico-professionali, previsti dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, codificato anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto,
nelle ipotesi (che la legge considera ordinarie) in cui gli incarichi tecnici siano espletati da personale interno occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Puglia,
sentenza 20.07.2010 n. 464, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487). Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Tuttavia, la fonte legislativa, oltre a disciplinare la struttura ed i livelli di contrattazione nel pubblico impiego (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 d.lgs. 165/2001) può, in omaggio al generale sistema delle fonti previsto dalla Costituzione, disciplinare in modo diretto l’ammontare del trattamento economico (si rimanda, per esempio, ai precetti posti dall’art. 9 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010), nonché attribuire ulteriori specifici compensi (come nel caso dell’art. 92, comma 5, del Codice dei contratti pubblici, oggi art. 93, commi 7-bis e seguenti).
Il c.d. “incentivo alla progettazione (la cui denominazione risale all’art. 18 dell’abrogata legge n. 109/1994), costituisce, infatti, uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice ed alla contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione. In quanto tale costituisce un’eccezione di stretta interpretazione con divieto di analogia (art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile, cfr. altresì Sezione Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni paletti per la ripartizione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014, risulta chiarita la competenza della sola amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la quantificazione del fondo, nella percentuale massima del 2% dell’importo posto a base di gara).
Limitando l’analisi ai soli quesiti avanzati dal comune istante,
i punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione) sono i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi).
La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;

- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione.
Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione
(si rinvia alla
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150 dell’Autorità di vigilanza);
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
Altri principi applicabili alla fattispecie (rilevanti ai fini del parere di cui si discute) si ricavano dalla normativa generale sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale “
le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
La regola è fatta espressamente propria dal legislatore anche nella materia degli incentivi di cui si discute, posto che il nuovo art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 (riprendendo analoga formulazione del precedente art. 92, comma 5, dispone che “
la corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”. Nel caso in cui tale accertamento sia invece negativo, scatta la medesima regola della devoluzione in economia esaminata in precedenza (cfr. in tal senso, sia pure nel previgente contesto normativo, la deliberazione 22.06.2005 n. 69 dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici).
In estrema sintesi, quindi,
la novella normativa ha lasciato intatto il potere dell’amministrazione di riconoscere, sia pure con le diverse forme ed entro i nuovi limiti indicati, incentivi per l’attività di progettazione e per l’attività di supporto alla progettazione esterna, intaccando per contro (sez. Toscana, parere 05.03.2015 n. 12) la diversa fattispecie (art. 92, comma 6, del codice dei contratti) concernente la redazione di atti pianificatori pur sempre connessi all’espletamento di un’opera pubblica.
In conclusione, quindi,
deve ritenersi che permanga, pur a seguito dell’introduzione, nell’art. 93 del codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 163/2006, di quattro nuovi commi (7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies) il potere dell’amministrazione di disporre un riconoscimento economico in favore del personale interno concernente la fase di gestione degli appalti di opere nel caso di attività di progettazione esterna (Corte ei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 20.07.2015 n. 236).

maggio 2015

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Oggetto: AG 41/2015/AC – regolamento incentivi per la progettazione ex art. 93, d.lgs. 163/2006 - richiesta di parere.
In esito a quanto richiesto con nota acquisita al prot. n. 134318 del 28.11.2014, si comunica che il Consiglio dell’Autorità, nell’adunanza del 27.05.2015, ha approvato le seguenti considerazioni.
Si richiama in via preliminare il disposto dell’art. 93, comma 7-bis, del Codice (introdotto dalla legge n. 114/2014) il quale prevede che a valere sugli stanziamenti di cui al comma 7 (stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori, negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti), le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l’innovazione, risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare.
Il successivo comma 7-ter (aggiunto dalla stessa l. 114/2014) prevede che l’80% delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione.
Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo.
Il regolamento stabilisce, altresì, i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell’articolo 16 del d.p.r. 207/2010, depurato del ribasso d’asta offerto (a tali fini non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori, i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all’articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d).
La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il comma 7-ter non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
Ai sensi delle disposizioni sopra richiamate, pertanto, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l’innovazione, risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; con regolamento adottato dall’Amministrazione interessata, sono stabilite le modalità ed i criteri per la ripartizione del predetto fondo tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori.
E’, dunque, rimessa all’autonomia delle singole amministrazioni la disciplina della ripartizione del fondo de quo tra il personale impegnato nelle attività sopra indicate.
Sulla base di tale premesse, si osserva -con riferimento a quanto richiesto dall’Autorità Portuale- che è consuetudine dell’Autorità non esprimere avviso in ordine alla legittimità di singoli atti e provvedimenti adottati dalle stazioni appaltanti, tanto più in relazione al regolamento per la ripartizione dell’incentivo ex art. 93 del d.lgs. 163/2006, rimesso ex lege –come sopra evidenziato- all’esclusiva competenza delle singole amministrazioni.
Tuttavia, in subordine, in relazione allo schema di regolamento predisposto dall’Autorità Portuale, può osservarsi quanto segue.
Lo schema di provvedimento in parola stabilisce che l’incentivo da ripartire tra il personale indicato nell’art. 5, è costituito dall’80% delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione per ciascuna opera/lavoro (art. 7); la percentuale effettiva, nel limite massimo del 2%, è stabilita in rapporto al valore dell’opera (art. 8), con l’ulteriore precisazione che per i progetti individuati nei punti da 2 a 6 dell’art. 8, è possibile attribuire una maggiorazione, comunque non eccedente il limite massimo del 2%, qualora venga attestata dal RUP una delle condizioni ivi previste (multidisciplinarietà del progetto, accertamenti e indagini, etc.).
In ordine a tale ultima previsione, si rappresenta che con
deliberazione 07.05.2008 n. 18, l’Autorità ha ritenuto non conforme alla disciplina di settore la previsione regolamentare di una singola stazione appaltante, contemplante una graduazione dell’incentivo in ragione dell’importo delle opere, senza tener conto anche della complessità dell’opera da realizzare.
La previsione dello schema di regolamento de quo, dovrebbe dunque tener conto, ai fini del riconoscimento della percentuale effettiva di incentivo al personale interessato, oltre che dell’importo delle opere da realizzare, anche della complessità delle stesse.
Si evidenzia, altresì, che
non appaiono conformi alle disposizioni del Codice sopra riportate, le previsioni dello schema di regolamento contemplanti (artt. 5, 9 e 11) l’individuazione di ulteriori figure professionali, oltre quelle indicate nell’art. 93, co. 7-ter, del Codice, destinatarie di una quota dell’incentivo, come di seguito specificate: coordinatore del servizio gare e contratti, coordinatore del settore bilancio, coordinatore del settore personale, coordinatore del servizio sicurezza, coordinatore servizio ambiente, coordinatore ufficio protocollo, coordinatore ufficio permessi etc. e loro collaboratori.
Allo stesso modo,
non appare conforme alla disciplina di settore la previsione dello schema di regolamento (art. 9) a tenore della quale il Rup, nell’ambito del proprio incentivo, può disporre delle seguenti strutture, nella misura massima del 2%: servizio ambiente, consulenza legale, settore demanio, servizio coordinamento e controllo operativo.
Anche in virtù di tale ultima disposizione, quindi, una quota dell’incentivo potrebbe essere destinata –anche se con decisione rimessa evidentemente al Rup- a figure professionali non previste nell’art. 93, comma 7-ter, del Codice.
Si rappresenta al riguardo che l’Autorità, con
parere sulla normativa 21.11.2011 - rif. AG-22/12 e parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10, ha chiarito che l’incentivo «assolve alla funzione di compensare i progettisti dipendenti dell’amministrazione che abbiano in concreto effettuato la redazione degli elaborati progettuali».
La ratio legis è di favorire l’ottimale utilizzo delle professionalità interne ad ogni amministrazione e di assicurare un risparmio di spesa sugli oneri che l’amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno gli incarichi. L’incentivo, infatti, può essere corrisposto al solo personale dell’ente che abbia materialmente redatto l’atto e ciò in funzione incentivante e premiale per l’espletamento di servizi propri dell’ufficio pubblico
(parere sulla normativa del 27.05.2015 - rif. AG 41/2015/AC - link a www.autoritalavoripubblici.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Uffici tecnici senza incentivi per le manutenzioni. Corte dei conti. Le conseguenze applicative del decreto sul pubblico impiego.
I dipendenti degli uffici tecnici dei Comuni e delle altre amministrazioni pubbliche non possono ricevere incentivazioni per lo svolgimento di qualunque attività di manutenzione, sia essa ordinaria sia straordinaria.

In questa direzione vanno le indicazioni dettate dalla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti dell'Umbria e contenute nel parere 14.05.2015 n. 71. Si afferma quindi una lettura restrittiva e formale delle novità introdotte dalla legge di conversione del Dl 90/2014.
Il parere perviene a questa conclusione sulla base delle seguenti considerazioni. In primo luogo, il dettato letterale della nuova disposizione che esclude la incentivazione delle manutenzioni tout court. Indicazione legislativa che arriva dopo che si era consolidata una lettura per cui potevano essere incentivate le manutenzioni straordinarie a condizione che le stesse non fossero intervenute nel caso di appalti di servizi manutentivi, che vi fosse stata una attività progettuale e che i lavori fossero stati realizzati a seguito di una gara, quindi con esclusione di quelli svolti in economia.
Ed ancora, viene evidenziato che «l'attrazione delle opere di manutenzione straordinaria nell'alveo delle spese di investimento» non costituisce un argomento che possa essere speso in questa direzione, visto che esso ha finalità esclusivamente di tipo contabile e non ha alcuna attinenza con le scelte legislative in esame.
Altro argomento è che l’incentivazione ai tecnici dipendenti dell'ente è finalizzata allo scopo di «valorizzare al massimo le competenze e le professionalità tecniche possedute dal personale dipendente.. e ad evitare di ricorrere .. a professionalità esterne con conseguente aggravio di costi». Elementi che la sezione non ritrova nella incentivazione delle manutenzioni straordinarie.
Il parere evidenzia infine, sulla scorta delle indicazioni dettate dalla sezione Autonomie della magistratura contabile nella
deliberazione 24.03.2015 n. 11, che la decorrenza delle nuove disposizioni è da ritenere fissata nei pagamenti che sono relativi ad attività svolte a partire dallo scorso 19 agosto, cioè dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del Dl 90/2014.
Ne consegue che l’applicazione degli incentivi è guidata dal principio di competenza e non da quello di cassa, che seguirebbe cioè la data dei pagamenti; questo principio si deve applicare anche ai compensi relativi alle manutenzioni straordinarie.
Si deve infine ricordare che, sulla scorta dei principi fissati dalla sentenza della Corte dei Conti della Puglia n. 203 dello scorso 14 aprile la erogazione di questi compensi è subordinata al rispetto delle seguenti due condizioni.
In primo luogo, queste risorse devono essere inserite nel fondo per la contrattazione decentrata, parte variabile, ex articolo 15, comma 1, lettera k), del contratto collettivo nazionale del 01.04.1999, cioè risorse provenienti da specifiche disposizioni di legge. In secondo luogo, esse non possono essere oggetto di una autoliquidazione da parte del dirigente o del responsabile dell'area tecnica, in quanto lo stesso ha un obbligo di astensione, che il recente Dpr n. 62/2013 (il Codice di comportamento) ha rafforzato
(articolo Il Sole 24 Ore dell'01.06.2015).

INCENTIVO PROGETTAZIONEL’applicazione dei comuni canoni ermeneutici sanciti nell’art. 12 delle preleggi impone all’interprete di privilegiare, tra le possibili interpretazioni, quella più conforme alla lettera della norma (la quale, come già detto, esclude espressamente dall’incentivo in argomento “le attività manutentive”).
Peraltro, depone in tal senso anche la ratio legis che chiaramente traspare dalla richiamata novella, dovendosi ritenere che il legislatore, nel ridisegnare presupposti e limiti al riconoscimento dell’incentivo de quo, abbia tenuto ben presente l’orientamento, consolidatosi in seno alla giurisprudenza contabile come diritto vivente, favorevole all’estensione del beneficio in parola alle (sole) attività di manutenzione straordinaria.
Né, d’altra parte, appare convincente la sopra richiamata tesi che ricorre alla disciplina delle spese di investimento per trarne elementi utili a fondare una diversa conclusione. Invero, l’attrazione delle opere di manutenzione straordinaria nell’alveo delle spese di investimento, operata dalla legge 350 del 2003, obbedisce ad una ratio di tutela del patrimonio immobiliare degli enti pubblici al fine di evitare che gli enti dilapidino il proprio patrimonio per fronteggiare impellenti esigenze di cassa.
La normativa che disciplina l’incentivo di progettazione tende, invece, a valorizzare al massimo le competenze e professionalità tecniche possedute dal personale dipendente degli enti pubblici e ad evitare nel contempo di ricorrere, per l’attività di progettazione finalizzata alla realizzazione di opere pubbliche, a professionalità esterne con conseguente aggravio di costi.

---------------
1) nessun incentivo di progettazione può essere corrisposto per l’attività di manutenzione ordinaria svolta dall’Ente;

2) per le attività di progettazione interna –concernenti opere di manutenzione straordinaria di opere pubbliche, compiute a seguito di una gara, con esclusione pertanto dei lavori eseguiti in economia– poste in essere in data antecedente al 19.08.2014 (data di entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del D.L. 90/2014) e per le quali non è stato liquidato alcun incentivo, l’Ente dovrà attenersi ai criteri stabiliti dal regolamento adottato ai sensi dell’art. 93 del D.Lgs. 163/2006, in conformità ai principi stabiliti dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione 24.03.2015 n. 11.

---------------
Con la nota indicata in premessa il Sindaco del Comune di Foligno, dopo aver richiamato la disposizione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del D.Lgs. 163/2006, sottopone all’attenzione della Sezione alcune problematiche applicative della normativa anzidetta, con particolare riferimento all'esclusione delle attività manutentive dal fondo per la progettazione e innovazione.
A tale riguardo, viene riferito un contrasto interpretativo insorto tra alcune Sezioni di controllo della Corte dei conti, ed in particolare tra la Sezione regionale delle Marche, che con il parere 17.12.2014 n. 141 ha ritenuto che le manutenzioni straordinarie sarebbero riconducibili (o comunque assimilabili) alla realizzazione di opere pubbliche al compimento delle quali la norma subordina l'erogazione dell'incentivo, e la Sezione di controllo della Toscana, che con parere 12.11.2014 n. 237 si è espressa nel senso che la novella di cui al D.L. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla L. 11.08.2014, n. 114, preclude espressamente, per il futuro, la riconoscibilità dell'incentivo all'intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione.
Tanto premesso, vengono proposti alla Sezione i seguenti quesiti:
1) La inclusione od esclusione delle attività di manutenzione straordinaria fra quelle "manutentive" escluse dall'incentivazione del fondo ai sensi del comma 7-ter dell'art. 93;
2) Nel secondo caso, la sussistenza di possibili criteri univoci per identificare le attività escluse;
3) Il comportamento da adottare in merito alla liquidazione o meno delle incentivazioni per favorì consistenti in attività manutentive, previste ed impegnate prima della conversione dei D.L. 90/2014, a seconda che si tratti di attività di manutenzione ordinaria o straordinaria.
...
Con il primo quesito il Comune di Foligno chiede di conoscere se l’attività di manutenzione straordinaria rientri o meno fra quelle "manutentive" escluse dall'incentivazione del fondo ai sensi del comma 7-ter dell'art. 93 del citato D.Lgs. 163/2006 (codice dei contratti pubblici).
La questione interpretativa sottesa al predetto quesito è stata più volte oggetto di esame da parte della giurisprudenza di questa Corte nell’esercizio della funzione consultiva, che ha enucleato nel tempo le condizioni necessarie per rendere applicabile l’incentivo di progettazione anche agli interventi di manutenzione. Ciò sul presupposto della portata eccezionale della normativa istitutiva dell’incentivo stesso, pertanto insuscettibile di applicazione analogica, essendosi consolidato l’orientamento secondo cui il beneficio in parola costituisce una fattispecie derogatoria del principio di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione.
Le numerose pronunce intervenute in argomento (ex multis: Sez. controllo Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72, parere 28.05.2014 n. 188,
parere 01.10.2014 n. 246 e parere 13.11.2014 n. 300; Sez. controllo Liguria, parere 10.05.2013 n. 24, parere 24.10.2014 n. 60, parere 16.12.2014 n. 73 e parere 22.12.2014 n. 75; Sez. controllo Piemonte, parere 28.02.2014 n. 39 e parere 21.05.2014 n. 97; Sez. controllo Toscana, parere 13.11.2012 n. 293, parere 19.03.2013 n. 15 e parere 12.11.2014 n. 237; Sez. controllo Puglia, parere 06.02.2014 n. 33 e parere 28.05.2014 n. 114; Sez. controllo Marche, parere 17.12.2014 n. 141) hanno enucleato alcuni principi largamente condivisi:
a) la possibilità di corrispondere l’incentivo è limitata all’area degli appalti pubblici di lavori e non si estende agli appalti di servizi manutentivi;
b) in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva);
c) vanno esclusi dall’ambito di applicazione dell’incentivo tutti i lavori di manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (come in caso di lavori di manutenzione eseguiti in economia).

In base ad altro diffuso orientamento, formatosi anch’esso prima dell’entrata in vigore del D.L. n. 90 del 24.06.2014 e della legge di conversione n. 114 dell’11.08.2014, è ammessa l’erogabilità dell’incentivo nei casi di manutenzione straordinaria, mentre per i casi di manutenzione ordinaria tale possibilità o viene esclusa a priori (cfr. Sez. controllo Toscana, parere 19.03.2013 n. 15; Sez. controllo Liguria, parere 10.05.2013 n. 24) oppure, laddove viene ritenuta astrattamente possibile, essa presenta margini di applicazione molto limitati riconoscendosi all’ente un’area di valutazione discrezionale nell’individuare la soglia minima di complessità tecnica e progettuale che ne giustifichi la corresponsione (v. Sez. controllo Puglia, parere 06.02.2014 n. 33 e parere 28.05.2014 n. 114).
La sostenibilità di siffatto orientamento deve ora essere sottoposto a verifica alla luce dell’entrata in vigore del citato D.L. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla Legge 11.08.2014, n. 114, che ha comunque mantenuto ferma la possibilità di attribuire, nell’ambito di un apposito “fondo per la progettazione e l’innovazione”, un incentivo ai dipendenti degli enti pubblici cui sono conferiti incarichi tecnici nell’ambito delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica.
L’art. 13-bis, introdotto dalla legge di conversione, nell’abrogare il comma 5 dell’art. 92 del D.Lgs. 163/2006, ha inserito, nel corpo dell’art. 93 del citato d.lgs. n. 163/2006, quattro i commi 7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies.
Il comma 7-ter, che qui maggiormente interessa, così recita: “L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale”.
Diverse Sezioni regionali di controllo, valorizzando il tenore letterale della norma (la quale, come si evince dalla formulazione della norma, espressamente prevede che i criteri di riparto del fondo stabiliti dal regolamento che ciascuna amministrazione è tenuta ad adottare escludano “le attività manutentive”) hanno espressamente escluso la riconoscibilità, per il futuro, dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione (ex multis, Sezione Lombardia,
parere 13.11.2014 n. 300; Sez. Toscana, parere 12.11.2014 n. 237; Sez. Emilia-Romagna, parere 19.09.2014 n. 183; Sez. Liguria, parere 24.10.2014 n. 60).
A conclusione opposta è, invece, pervenuta altra Sezione regionale (Sez. Marche, parere 17.12.2014 n. 141), secondo cui non sussistono motivi per discostarsi dall’orientamento interpretativo formatosi sulla precedente formulazione dell’art. 92 del codice dei contratti pubblici, orientamento che aveva escluso dalle attività remunerabili con l’incentivo in questione gli interventi di manutenzione ordinaria, facendo salve le sole manutenzioni straordinarie (cfr. Sezione controllo Toscana parere 19.03.2013 n. 15), riconducibili (o comunque assimilabili) alla realizzazione di opere pubbliche al compimento delle quali la norma subordina l’erogazione dell’incentivo.
A tale conclusione detta Sezione è pervenuta ritenendo che “la modifica al testo dell’art. 92 cit. operata con il D.L. 90/2014 non abbia inciso in modo restrittivo sul regime degli incentivi relativi agli interventi di manutenzione straordinaria”, precisando ulteriormente che “premesso che nel sistema delineato dall’art. 92 cit. l’erogazione dell’incentivo è collegato alla realizzazione di un’opera pubblica, si evidenzia che l’art. 3, co. 18, lett. a) e b), della legge 24.12.2003, n. 350 equipara espressamente gli interventi di manutenzione straordinaria alla costruzione di nuove opere qualificandoli come spese d’investimento per le quali, peraltro, è consentito il ricorso all’indebitamento”.
Detta ultima posizione non può essere condivisa.
Ritiene il Collegio che
l’applicazione dei comuni canoni ermeneutici sanciti nell’art. 12 delle preleggi impone all’interprete di privilegiare, tra le possibili interpretazioni, quella più conforme alla lettera della norma (la quale, come già detto, esclude espressamente dall’incentivo in argomento “le attività manutentive”).
Peraltro, depone in tal senso anche la ratio legis che chiaramente traspare dalla richiamata novella, dovendosi ritenere che il legislatore, nel ridisegnare presupposti e limiti al riconoscimento dell’incentivo de quo, abbia tenuto ben presente l’orientamento, consolidatosi in seno alla giurisprudenza contabile come diritto vivente, favorevole all’estensione del beneficio in parola alle (sole) attività di manutenzione straordinaria.
Né, d’altra parte, appare convincente la sopra richiamata tesi che ricorre alla disciplina delle spese di investimento per trarne elementi utili a fondare una diversa conclusione. Invero, l’attrazione delle opere di manutenzione straordinaria nell’alveo delle spese di investimento, operata dalla legge 350 del 2003, obbedisce ad una ratio di tutela del patrimonio immobiliare degli enti pubblici al fine di evitare che gli enti dilapidino il proprio patrimonio per fronteggiare impellenti esigenze di cassa.
La normativa che disciplina l’incentivo di progettazione tende, invece, a valorizzare al massimo le competenze e professionalità tecniche possedute dal personale dipendente degli enti pubblici e ad evitare nel contempo di ricorrere, per l’attività di progettazione finalizzata alla realizzazione di opere pubbliche, a professionalità esterne con conseguente aggravio di costi.

II
Con il terzo quesito si chiede l’avviso di questa Sezione sul comportamento da adottare in merito alla liquidazione o meno delle incentivazioni per favorì consistenti in attività manutentive, previste ed impegnate prima della conversione dei D.L. 90/2014, a seconda che si tratti di attività di manutenzione ordinaria o straordinaria.
Il quesito pone una questione di diritto intertemporale in merito al diritto alla liquidazione dell’incentivo di progettazione per attività svolte dal personale interno prima della riforma attuata con il D.L. 90/2014 e relativa legge di conversione n. 114/2014, entrata in vigore il 19.08.2014.
Sulla questione si è già affermato l’orientamento secondo cui la richiamata novella non costituisce interpretazione autentica e non si applica retroattivamente. E’ apparso evidente, infatti, che le nuove regole trovano applicazione per i lavori e le opere avviate a partire dal 19.08.2014, mentre sono stati sollevati dubbi in ordine agli incentivi riferiti a lavori e opere portate a compimento prima di tale data, ma che l'amministrazione non ha ancora provveduto a liquidare.
Di recente è intervenuta la Sezione delle Autonomie, chiamata a risolvere la questione di massima, sollevata dalla Sezione di controllo per la Liguria con la deliberazione 22.12.2014 n. 75, concernente la possibilità o meno per l’ente locale di applicare l’obbligo di non superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 solo per il pagamento degli incentivi riferiti alle attività tecnico-professionali espletate dai dipendenti individuati dalla norma dopo il 19.08.2014, data di entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014.
La predetta questione di massima è stata originata da un contrasto interpretativo insorto tra alcune Sezioni regionali di controllo sulla corretta applicazione della nuova normativa sull’incentivo in esame.
La Sezione remittente, analogamente alla Sezione Emilia Romagna (v.
parere 19.09.2014 n. 183), richiamando e condividendo le conclusioni cui è pervenuta la deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG della Sezione delle Autonomie (che qui si intendono richiamate) ha ritenuto che “l’obbligo di non superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo, di cui al terzultimo capoverso del comma 7-ter dell’articolo 93, sia applicabile solo per il pagamento degli incentivi riferiti alle attività tecnico professionali espletate dai dipendenti individuati dalla norma dopo il 19.08.2014. Di converso, sulle liquidazioni, e conseguenti pagamenti, effettuati dopo il 19.08.2014, ma riferiti ad attività portate a compimento dai dipendenti prima di tale data, vale, secondo tale Sezione, il principio della non retroattività della legge, con l’ulteriore precisazione secondo cui “il diritto all’incentivo costituisce un vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva (Cass. Sez. Lav. sent. n. 13384 del 19.07.2004) che inerisce al rapporto di lavoro in corso nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere, a prescindere dalle condizioni e dai presupposti per rendere concreta l’erogazione del compenso” (deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG citata)”.
Una diversa interpretazione, sostiene detta Sezione, farebbe dipendere dal mero momento materiale del pagamento (e/o da quello prodromico della liquidazione) l’applicazione del nuovo tetto complessivo annuo previsto dalla legge per i c.d. “incentivi alla progettazione”.
La Sezione di controllo per la Lombardia, pronunciandosi su identica questione (posta dal Presidente della provincia di Mantova), con il
parere 13.11.2014 n. 300 ha invece stabilito che il computo del limite del 50 per cento vada applicato anche alle attività svolte in precedenza, ma non ancora liquidate, dovendosi avere riguardo al momento della corresponsione dell’incentivo, sostenendo al riguardo che “la norma effettua un chiaro riferimento al momento della corresponsione e non condiziona la possibilità di erogare l’incentivo, ma si limita a determinare (per relationem rispetto al trattamento economico fruito) l’ammontare massimo. L’ente, rimanendo per il resto libero nell’esercizio della propria attività discrezionale, nel periodo transitorio dovrà fare riferimento, quanto ai presupposti e ai beneficiari dell’incentivo, alla previgente disciplina mentre, per quel che concerne l’ammontare complessivo delle risorse destinabili al singolo beneficiario, al limite inderogabile fissato dalla norma con riferimento al trattamento economico spettante al momento dell’erogazione”.
Posizione particolare ha assunto sulla questione la Sezione di controllo per la Basilicata (v. parere 12.02.2015 n. 3), secondo la quale
la linea di demarcazione fra la vecchia e la nuova regolamentazione della materia non sarebbe da ricercarsi né nel momento in cui l’attività incentivata viene compiuta e neppure nel momento in cui la prestazione resa viene remunerata, bensì nel momento in cui l’opera o il lavoro sono approvati ed inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell’esercizio di riferimento.
La Sezione delle Autonomie ha ritenuto che
la questione di diritto intertemporale, posta dalla Sezione Liguria, possa essere risolta (così come gli altri quesiti formulati dal Comune di Genova in merito alla disciplina della fase di passaggio fra il vecchio ed il nuovo sistema di riparto del fondo per la progettazione e l’innovazione), “facendo ricorso al principio di irretroattività della norma, da cui discende, alla luce della giurisprudenza costituzionale, la considerazione che la disposizione retroattiva, specie quando determini effetti pregiudizievoli rispetto ai diritti soggettivi “perfetti” che trovino la loro base in rapporti di durata di natura contrattuale convenzionale -pubbliche o private che siano le parti contraenti– deve, comunque, essere assistita da una causa normativa adeguata, intendendosi per tale una funzione della norma che renda accettabilmente penalizzata la posizione del titolare del diritto compromesso, attraverso contropartite intrinseche allo stesso disegno normativo e che valgano a bilanciare le posizioni delle parti (Corte Cost. sentenza n. 92/2013)”.
In tal modo, vengono sostanzialmente confermati i principi interpretativi affermati dalla stessa Sezione delle autonomie nella richiamata deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG. Viene, infatti, precisato che “
nonostante le modifiche introdotte dal legislatore in merito alla costituzione del fondo per la progettazione ed ai criteri per la sua ripartizione, non appare, in concreto, mutata, la natura del diritto al beneficio e la corrispondenza sinallagmatica fra incentivo ed attività compensate, derivante dal riconoscimento, sancito anche dalla Suprema Corte (cfr. Cassaz. Sez. Lav. n. 13384 del 19.07.2004) della qualifica di vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva, che inerisce al rapporto di lavoro, nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere”.
Aggiunge, inoltre, la Sezione delle Autonomie, nella citata deliberazione 24.03.2015 n. 11, che “
Il riferimento, contenuto nella disposizione in esame (art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006, n.d.r.), al momento della corresponsione (gli incentivi complessivamente corrisposti), che privilegia l’aspetto prettamente contabile, potrebbe comportare, di fatto, il rischio di disparità di trattamento”, precisando ancora che “La soluzione che fa leva esclusivamente sul momento della liquidazione risulta, peraltro, legata a tempistiche che esulano, del tutto, dalla disponibilità del beneficiario e che, specificatamente, attengono alla fase della gestione di cassa. Fase che, alla luce delle regole di contabilità ma, soprattutto, dell’esigenza di salvaguardia degli equilibri di bilancio, dovrà essere stata, presumibilmente, preceduta da una previsione autorizzatoria e da un impegno regolarmente assunto dall’ente per vincolare la spesa alla soddisfazione della corrispondente obbligazione”.
A coronamento delle suesposte considerazioni, la Sezione delle Autonomie ha enunciato il seguente principio di diritto, al quale sono tenuti a conformarsi tutte le Sezioni regionali di controllo, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012: “
l’obbligo di non superare nella corresponsione di incentivi al singolo dipendente, nel corso dell’anno, l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo, è applicabile al pagamento degli incentivi dovuti per attività tecnico-professionali espletate dai dipendenti individuati dalla norma a far data dall’entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 24.06.2014, n. 90”.
Il Collegio non ha motivo di discostarsi dalle conclusioni cui è pervenuta la Sezione delle Autonomie con la richiamata deliberazione 24.03.2015 n. 11.
Pertanto, alla stregua del sopra riportato principio di diritto,
la Sezione afferma che:
1) nessun incentivo di progettazione potrà essere corrisposto per l’attività di manutenzione ordinaria svolta dall’Ente;
2) per le attività di progettazione interna –concernenti opere di manutenzione straordinaria di opere pubbliche, compiute a seguito di una gara, con esclusione pertanto dei lavori eseguiti in economia– poste in essere in data antecedente al 19.08.2014 (data di entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del D.L. 90/2014) e per le quali non è stato liquidato alcun incentivo, l’Ente dovrà attenersi ai criteri stabiliti dal regolamento adottato ai sensi dell’art. 93 del D.Lgs. 163/2006, in conformità ai principi stabiliti dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione 24.03.2015 n. 11 (Corte dei Conti, Sez. controllo Umbria, parere 14.05.2015 n. 71).

INCENTIVO PROGETTAZIONEA decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, devono fare riferimento, per l’erogazione degli incentivi al personale interno incaricato di attività tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla novella legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento interno che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) ed un nuovo accordo integrativo decentrato, da recepire nel regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma 7-ter). Entrambi devono adeguarsi alle novità normative, su alcune aspetti delle quali la Sezione ha avuto già modo di soffermarsi.
E' stato sottolineato come
la norma (oggi l’art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previsti dalla legislazione in materia di contratti pubblici.
Quest’ultima
è informata da un principio generale, codificato anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane.
Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.

---------------
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare
sono i seguenti:
-
erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi);
-
puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza;
-
devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione.
---------------
L’attività di coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione costituisce una delle attività che fanno capo alla direzione dei lavori, ufficio che, come disposto dall’art. 130 del d.lgs. n. 163/2006, tutte le amministrazioni aggiudicatrici sono obbligate ad istituire per garantire la corretta esecuzione dei lavori pubblici. Tale ufficio è costituito da un direttore dei lavori ed, eventualmente, da assistenti, denominati direttori operativi (a cui può essere attribuita, come visto, la funzione di coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione) e ispettori di cantiere
(cfr. artt. 147 e seguenti del DPR n. 207/2010).
Pertanto, l’attività di coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, quando espletata dal personale tecnico interno, investito della funzione di direttore dei lavori o di direttore operativo (collaboratore del primo), può beneficiare dell’incentivo previsto dal novellato art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006.
Naturalmente, in sede di contrattazione integrativa, è necessario considerare autonomamente le due funzioni (quella di direttore dei lavori e quella di coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione), in modo da attribuire correttamente ai dipendenti incaricati la quota del fondo costituito dall’amministrazione ai sensi dei commi 7-bis e 7-ter (pari al 80% di una percentuale, nel limite massimo del 2%, dell’importo posto a base di gara).
Nel caso in cui, infatti, l’attività di coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione sia espletata dallo stesso direttore dei lavori, munito dei prescritti requisiti professionali e di formazione, quest’ultimo potrà beneficiare di una quota di fondo riferita anche a tale attività (percentuale della quota di fondo spettante all’ufficio di direzione dei lavori). Nel caso in cui, invece, la funzione sia espletata da un direttore operativo, sarà quest’ultimo a poter beneficiare della quota dell’incentivo riferita al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione (mentre, simmetricamente, il direttore dei lavori potrà percepire un incentivo decurtato della percentuale spettante al direttore operativo).
Per quanto riguarda il secondo quesito posto dal comune istante,
la Sezione si limita a ricordare come la nuova disciplina legislativa (art. 93, comma 7-ter, penultimo periodo) ribadisca la confluenza in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti interni, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione.
Il precetto normativo non distingue in base alla motivazione dell’attribuzione dell’incarico a professionisti esterni, ma àncora la devoluzione in economia della corrispondente quota parte del fondo incentivante alla mera ricorrenza di tale presupposto.
La regola non fa che esprimere un principio di carattere generale, posto dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale “Le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.

---------------
Il Sindaco del comune di Alzano Lombardo (BG), con nota del 26/02/2015, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto la disciplina dei c.d. incentivi alla progettazione.
Premette che l’amministrazione sta predisponendo le modalità ed i criteri, da sottoporre alla contrattazione decentrata e da recepire in un regolamento interno, per la costituzione del fondo per la progettazione e l'innovazione, disciplinato dall'art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163/2006. A tal fine, pone i seguenti due quesiti:
- se possa beneficiare dell'incentivo il coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, qualora l’attività venga svolta da personale interno, munito dei prescritti requisiti di formazione;
- se si debba considerare economia la quota parte dell'incentivo corrispondente alle prestazioni svolte da soggetti esterni all'ente, per carenza di personale interno munito dei prescritti requisiti di formazione.
...
Risulta necessario premettere che il legislatore, dopo aver abrogato l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, ha mantenuto ferma la possibilità di attribuzione di un incentivo ai dipendenti degli enti pubblici cui sono conferiti incarichi tecnici nell’ambito delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, salvo ridisciplinarne presupposti e limiti nel nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione” previsto dall’art. 13-bis della legge n. 114/2014. Quest’ultima norma ha inserito, nell’art. 93 del codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 163/2006, quattro nuovi commi, di cui si riporta, per comodità espositiva, il contenuto del 7-bis e del 7-ter, rilevanti ai fini del presente parere: "7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale
.".
Di conseguenza,
a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, devono fare riferimento, per l’erogazione degli incentivi al personale interno incaricato di attività tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla novella legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento interno che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) ed un nuovo accordo integrativo decentrato, da recepire nel regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma 7-ter). Entrambi devono adeguarsi alle novità normative, su alcune aspetti delle quali la Sezione ha avuto già modo di soffermarsi (cfr.
parere 01.10.2014 n. 246, parere 01.10.2014 n. 247, parere 13.11.2014 n. 300).
Nel parere 08.10.2012 n. 425 e parere 24.10.2012 n. 453 della Sezione, dopo averne richiamato il tenore letterale, è stato sottolineato come
la norma (oggi l’art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previsti dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, codificato anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi ordinarie in cui gli incarichi tecnici siano espletati da personale interno occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001).
Tuttavia, la fonte legislativa, oltre a disciplinare la struttura ed i livelli di contrattazione nel pubblico impiego (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 d.lgs. 165/2001) può, in omaggio al generale sistema delle fonti, disciplinare in modo diretto l’ammontare del trattamento economico (si rimanda, per esempio, ai precetti posti dall’art. 9 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010), nonché attribuire ulteriori specifici compensi (come nel caso dell’art. 93, commi 7-bis e seguenti, del d.lgs. n. 163/2006).
Il c.d. “incentivo alla progettazione” (la cui denominazione risale all’art. 18 dell’abrogata legge n. 109/1994), costituisce, infatti, uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione ed alla contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni paletti per la ripartizione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014, risulta chiarita la competenza della sola amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la quantificazione del fondo, nella percentuale massima del 2% dell’importo posto a base di gara).
Limitando l’analisi ai quesiti avanzati dal comune istante,
i punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione) sono i seguenti:
-
erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi);
-
puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
-
devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alla
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150 dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici).
Alla luce di tali premesse, per quanto concerne il primo quesito posto dal comune istante, si evidenzia come l’art. 151 del DPR n. 207/2010 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del d.lgs. n. 163/2006) dispone che le funzioni del coordinatore per l'esecuzione dei lavori previsti dalla vigente normativa sulla sicurezza nei cantieri (d.lgs. n. 81/2008, c.d. testo unico in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro) possono essere svolte dal direttore lavori, qualora sia provvisto dei requisiti previsti dalla normativa stessa. Nell'eventualità, invece, che il direttore dei lavori non svolga le funzioni di coordinatore per l'esecuzione dei lavori, le stazioni appaltanti prevedono la presenza di almeno un direttore operativo, in possesso dei requisiti previsti dalla normativa, che svolga le funzioni di coordinatore per l'esecuzione dei lavori.
L’art. 98 del d.lgs. n. 81/2008 disciplina i presupporti per l’espletamento di tale attività, imponendo una serie di requisiti professionali e di formazione, analiticamente elencati, che debbono essere posseduti, come ricordato dal comune istante, anche dal personale delle pubbliche amministrazioni chiamato ad espletare tale incarico all’interno del procedimento di esecuzione di un’opera pubblica.
I compiti del coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione sono elencati nell'articolo 92, comma 1, del citato d.lgs. n. 81/2008 (verifica dell'applicazione, da parte delle imprese esecutrici, delle disposizioni contenute nel piano di sicurezza e di coordinamento; verifica dell’idoneità di quest’ultimo; segnalazione al committente o al responsabile dei lavori delle inosservanze riscontrate; proposta di sospensione dei lavori o della risoluzione del contratto, etc.). Inoltre, deve assicurare il rispetto delle disposizioni di cui all'articolo 131 del d.lgs. n. 163/2006, che ribadisce, integrandole in parte, per quanto riguarda la specifica materia dei lavori pubblici, quanto prescritto, in linea generale, dal d.lgs. n. 81/2008.
L’attività di coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione costituisce, pertanto, una delle attività che fanno capo alla direzione dei lavori, ufficio che, come disposto dall’art. 130 del d.lgs. n. 163/2006, tutte le amministrazioni aggiudicatrici sono obbligate ad istituire per garantire la corretta esecuzione dei lavori pubblici. Tale ufficio è costituito da un direttore dei lavori ed, eventualmente, da assistenti, denominati direttori operativi (a cui può essere attribuita, come visto, la funzione di coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione) e ispettori di cantiere (cfr. artt. 147 e seguenti del DPR n. 207/2010).
Pertanto, l’attività di coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, quando espletata dal personale tecnico interno, investito della funzione di direttore dei lavori o di direttore operativo (collaboratore del primo), può beneficiare dell’incentivo previsto dal novellato art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006.
Naturalmente, in sede di contrattazione integrativa, è necessario considerare autonomamente le due funzioni (quella di direttore dei lavori e quella di coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione), in modo da attribuire correttamente ai dipendenti incaricati la quota del fondo costituito dall’amministrazione ai sensi dei commi 7-bis e 7-ter (pari al 80% di una percentuale, nel limite massimo del 2%, dell’importo posto a base di gara).
Nel caso in cui, infatti, l’attività di coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione sia espletata dallo stesso direttore dei lavori, munito dei prescritti requisiti professionali e di formazione, quest’ultimo potrà beneficiare di una quota di fondo riferita anche a tale attività (percentuale della quota di fondo spettante all’ufficio di direzione dei lavori). Nel caso in cui, invece, la funzione sia espletata da un direttore operativo, sarà quest’ultimo a poter beneficiare della quota dell’incentivo riferita al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione (mentre, simmetricamente, il direttore dei lavori potrà percepire un incentivo decurtato della percentuale spettante al direttore operativo).
Per quanto riguarda il secondo quesito posto dal comune istante,
la Sezione si limita a ricordare come la nuova disciplina legislativa (art. 93, comma 7-ter, penultimo periodo) ribadisca la confluenza in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti interni, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione.
Il precetto normativo non distingue in base alla motivazione dell’attribuzione dell’incarico a professionisti esterni, ma àncora la devoluzione in economia della corrispondente quota parte del fondo incentivante alla mera ricorrenza di tale presupposto.
La regola non fa che esprimere un principio di carattere generale, posto dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale “Le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese
(Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 12.05.2015 n. 193).

INCENTIVO PROGETTAZIONEL’art. 13-bis del decreto legge 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114, nel confermare la possibilità di remunerare i dipendenti incaricati dello svolgimento di determinate attività secondo i modi e criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e recepiti in un regolamento dell’ente, restringe, sotto diversi aspetti, la portata applicativa della disciplina precedente.
Si registra in particolare, per quanto di specifico interesse ai fini del presente parere, l’esclusione del personale con qualifica dirigenziale dal novero dei potenziali beneficiari degli incentivi che rimangono ad appannaggio dei dipendenti privi di tale qualifica che svolgano la funzione di responsabile del procedimento o siano direttamente incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché dei loro collaboratori.
Non è ammessa la remunerazione per attività manutentive e sono soppressi gli incentivi per gli atti di pianificazione.
Risultano inoltre ridotte le risorse dirette a remunerare le attività svolte, posto che la somma non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara da far confluire nel fondo per l’incentivazione è ripartita tra i dipendenti non più per l’intero, ma nella misura dell’80 per cento, con il rimanente 20 per cento destinato all’acquisto di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione.
La riforma prevede infine che gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo.
---------------
In mancanza di un’espressa disposizione transitoria, la questione non può che essere risolta in via interpretativa.
Questa Sezione ritiene di dover ribadire, al riguardo, l’orientamento già espresso in materia
secondo il quale il diritto all’incentivo deve essere corrisposto sulla base della normativa vigente al momento in cui questo è sorto, ossia al compimento delle attività incentivate senza che possa essere modificato da disposizioni di legge successive che ne riducano i presupposti e ne limitino l’entità.
Ne viene pertanto che i compensi erogati dopo l’entrata in vigore della riforma, ma concernenti attività realizzate in precedenza, rimangono assoggettati alla previgente disciplina normativa.
Si ritiene, in accordo con l’indirizzo espresso dalla Corte di Cassazione (Cass., Sez. Lav., sent. n. 13384 del 19.07.2004), che il diritto all’incentivo costituisca “un vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva che inerisce al rapporto di lavoro in corso, nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere, a prescindere dalle condizioni e dai presupposti per rendere concreta l’erogazione del compenso”.
In sostanza dal compimento dell’attività nasce il diritto al compenso, intangibile dalle disposizioni riduttive che non hanno alcuna efficacia retroattiva.

Si precisa inoltre che “
ai fini della nascita del diritto quello che rileva è il compimento effettivo dell’attività; dovendosi, anzi, tenere conto, per questo specifico aspetto, che per le prestazioni di durata, cioè quelle che non si esauriscono in una puntuale attività, ma si svolgono lungo un certo arco di tempo, dovrà considerarsi la frazione temporale di attività compiuta”.
La Sezione delle Autonomie, nella deliberazione citata, conclude stabilendo che
la stazione appaltante, per i compensi da pagare dalla data di entrata in vigore della riforma, per la parte residua dello stanziamento utilizzabile (ossia quello al netto delle somme pagate per le attività compiute prima di tale data) dovrà rimodulare la somma da ripartire e la conseguente misura del beneficio, secondo le nuove disposizioni.
---------------

La natura retributiva del diritto all’incentivo in parola, che matura con il compimento dell’attività richiesta senza poter subire modifiche in conseguenza di leggi sopravvenute prive di efficacia retroattiva, porta a ritenere che le attività compiute prima dell’entrata in vigore della riforma possano essere remunerate con gli incentivi fissati secondo le modalità e i criteri definiti nell’ambito del previgente quadro normativo anche se la liquidazione avvenga in data successiva.
Si deve tuttavia precisare che il riconoscimento del diritto e quindi l’effettiva erogazione dei compensi rimangono subordinati, come riconosciuto dallo stesso comune richiedente, all’avvio della gara pubblica, quantunque successivo alla data di entrata in vigore della riforma.
Si richiama sul punto l’orientamento più volte espresso dalla giurisprudenza contabile secondo il quale
l’ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (e non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori) esclude la previsione e l’erogazione del compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito.
---------------

Quesito lettera A, punto 1.
L’attività relativa a lavori di manutenzione svolta prima della riforma (19/08/2014) deve essere incentivata secondo i criteri e le modalità di erogazione previsti dal regolamento e dal contratto vigente nel momento del compimento delle rispettive attività anche se l'erogazione avviene dopo il 19/08/2014?
Si deve ritenere che l’incentivo in parola spetti anche per i lavori di manutenzione a condizione che le relative attività siano state realizzate prima dell’entrata in vigore della riforma che ne ha espressamente escluso la remunerazione e sempre che si tratti di attività che abbiano richiesto la progettazione di un’opera e non la mera manutenzione della stessa.
Come più volte affermato nei pareri resi in materia dalle Sezioni regionali di controllo di questa Corte “
l’incentivo alla progettazione non può essere riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria un’attività progettuale”.
---------------

Quesito lettera A, punto 2.
L’attività svolta dal personale dirigente prima della riforma (19/08/2014) deve essere incentivata secondo i criteri e le modalità di erogazione previsti dal regolamento e dal contratto vigente nel momento del compimento delle rispettive attività anche se l'erogazione avviene dopo il 19/08/2014?
Si deve ritenere che l’incentivo spetti anche al personale con qualifica dirigenziale per le attività realizzate prima che la riforma li escludesse dal novero dei beneficiari, ripristinando nei confronti degli stessi il principio dell’onnicomprensività della retribuzione.
Si condividono sul punto le conclusioni cui è pervenuta la Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna ove si afferma che “
fino all’entrata in vigore della legge di conversione 11.08.2014, n. 114 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, anche il dirigente di ruolo di un ufficio tecnico del Comune potrebbe beneficiare degli incentivi, in quanto il contratto collettivo nazionale di lavoro dell’Area II prevede espressamente quale deroga al principio dell’onnicomprensività la spettanza di incentivi per la progettazione”.
---------------
Quesito lettera A, punto 3.
Quando devono ritenersi compiute le diverse attività relative al processo di progettazione/affidamento/esecuzione/collaudo dei lavori pubblici tenuto conto del fatto che alcune potrebbero avere avuto un'elaborazione anteriormente al 19/08/2014 ma confluire in un atto approvato successivamente a tale data?
I soggetti incaricati della redazione di uno specifico atto hanno diritto a percepire l’incentivo determinato sulla base della legge in vigore al momento in cui, con il compimento dell’atto medesimo, si esaurisce la prestazione lavorativa richiesta.
Ciò, naturalmente, a condizione che l’atto superi positivamente i successivi controlli che ne attestino la regolarità e consentano l’avvio della gara, controlli che, rimanendo adempimenti estranei alla prestazione lavorativa del dipendente, potranno pertanto intervenire anche successivamente alla data di entrata in vigore della riforma.
Si richiama al riguardo il
parere 16.01.2014 n. 8 della Sezione regionale di controllo per il Piemonte ove si afferma che “la circostanza che l’Amministrazione non proceda nell’anno in corso con l'approvazione dei progetti redatti dai dipendenti, sebbene questi presentino caratteristiche e contenuti aderenti alle previsioni di cui agli atti programmatori, alle necessità manifestate, nonché alle norme di legge vigenti, non fa venir meno la diretta corrispondenza, di natura sinallagmatica, tra incentivo ed attività svolte dai dipendenti a suo tempo incaricati. L’erogazione in discorso rimane comunque sospensivamente condizionata quantomeno all’approvazione da parte dell’Amministrazione del progetto esecutivo, che deve essere necessariamente finanziato”.
I soggetti incaricati di prestazioni di durata, viceversa, maturano il diritto all’incentivo, come esplicitato nella citata deliberazione della Sezione delle Autonomie, con riferimento alla frazione temporale dell’attività espletata la quale può ragionevolmente consistere nel numero dei giorni di attività.
Ne viene di conseguenza che la misura dell’incentivo dovrà essere parametrata ai giorni di attività svolta prima o dopo l’entrata in vigore della riforma.

---------------
Quesito lettera A, punto 4.
Nell'ambito delle attività dei "collaboratori" possono essere previste tutte le attività di supporto ai compiti delle figure professionali tecniche espressamente previste dal decreto legislativo 163/2006 e dal Regolamento di attuazione approvato con D.P.R. n. 207/2010?
I destinatari dei predetti incentivi possano essere solo i dipendenti che, in ragione della specifica professionalità, siano stati chiamati a svolgere determinate attività altrimenti non rientranti nei doveri d’ufficio.
Questi sono espressamente indicati dalla legge, oltre che nelle figure del responsabile del procedimento, e degli incaricati del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori e del collaudo anche nei loro collaboratori.
La finalità della normativa in discorso, illustrata nei termini di cui sopra, impone che i “collaboratori” siano individuati, in primo luogo, tra i dipendenti del ruolo tecnico che abbiano attivamente ed effettivamente partecipato alla redazione dei vari elaborati (progetti e relative varianti, piano di sicurezza, certificato di collaudo o di regolare esecuzione, etc.) o al compimento delle altre attività (direzione dei lavori) con specifiche prestazioni di natura materiale o intellettuale non riconducibili agli ordinari compiti d’ufficio.
Si ritiene peraltro che dal novero dei collaboratori destinatari dell’incentivo non possa escludersi a priori il personale amministrativo.

Appare evidente sotto questo profilo che le attività incentivabili, soprattutto con riferimento ai compiti del R.U.P., non si esauriscano in interventi di tipo tecnico, ma richiedano anche adempimenti di carattere amministrativo-contabile da assegnare al personale appartenente ai relativi profili in quanto in possesso delle necessarie competenze professionali.
Si ritiene opportuno in ogni caso che l’amministrazione individui in sede regolamentare le singole figure professionali dei collaboratori, avendo cura di limitare la previsione ai soggetti, anche appartenenti al ruolo amministrativo, la cui prestazione sia strettamente collegata all’attività di progettazione, coordinamento della sicurezza, direzione lavori e collaudo, con l’esclusione del personale che svolge ordinarie funzioni tecniche e amministrative anche se appartenente al medesimo ufficio.
Si ricorda inoltre che l’art. 92, comma 7-ter, del codice dei contratti richiede espressamente che l’erogazione dell’incentivo debba essere corrisposta previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai dipendenti.
---------------

Quesito lettera B.
Ove l’attività di pianificazione sia stata svolta dal personale (compreso il personale dirigente) prima della riforma (19/08/2014) deve essere incentivata secondo i criteri e le modalità di erogazione previsti dal regolamento e dal contratto vigente nel momento del compimento delle rispettive attività anche se l'erogazione avviene dopo il 19/08/2014? Tale attività deve ritenersi compiuta con l’approvazione dell’atto di pianificazione?
I soggetti incaricati dell’attività di pianificazione, anche appartenenti ai ruoli della dirigenza, maturano il diritto all’incentivo a condizione che l’atto di pianificazione sia stato redatto prima dell’entrata in vigore della riforma anche se destinato ad essere liquidato successivamente a tale data.
La liquidazione non diversamente che per altre attività incentivanti deve ritenersi subordinata all’approvazione che ne attesti la regolarità e consenta l’avvio della gara.
Si richiede in ogni caso che l’attività di pianificazione, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza contabile maturato in vigenza della precedente normativa sia strettamente connessa con la realizzazione di un’opera pubblica.
---------------

Quesito lettera C.
Con riguardo all’erogazione delle incentivazioni relative alle attività previste nei punti precedenti si chiede come deve essere interpretata la disposizione che prevede di non superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo? Tale limite è applicabile solo per il pagamento degli incentivi riferiti a lavori ed opere avviati dopo il 19/08/2014 oppure è applicabile a tutte le liquidazioni effettuate dopo il 19/08/2014 data anche se riferiti a lavori ed opere portati a compimento prima di tale data? Ai fini della predetta normativa cosa si intende per trattamento economico complessivo?
Per la determinazione dell’ammontare complessivo delle risorse destinabili al singolo beneficiario, l’ente devea fare riferimento al limite inderogabile fissato dalla norma con riguardo al trattamento economico spettante al momento dell’erogazione anche rispetto ad attività compiute precedentemente all’entrata in vigore della riforma.
Si è rilevato al riguardo che la disposizione di legge richiamata effettua un chiaro riferimento al momento della corresponsione e che non condiziona la possibilità di erogare l’incentivo, ma si limita a determinarne (per relationem rispetto al trattamento economico fruito) l’ammontare massimo.
Si ribadisce, in coerenza con l’orientamento espresso con la deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG, che
nonostante le modifiche introdotte dal legislatore in merito alla costituzione del fondo per la progettazione ed ai criteri per la sua ripartizione, non appare, in concreto, mutata, la natura del diritto al beneficio e la corrispondenza sinallagmatica fra incentivo ed attività compensate, derivante dal riconoscimento, sancito anche dalla Suprema Corte (cfr. Cass. Sez. Lav. n. 13384 del 19.07.2004) della qualifica di vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva, che inerisce al rapporto di lavoro, nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere.
Il riferimento, contenuto nella disposizione in esame, al momento della corresponsione (gli incentivi complessivamente corrisposti), che privilegia l’aspetto prettamente contabile, potrebbe comportare, di fatto, il rischio di disparità di trattamento. La soluzione che fa leva esclusivamente sul momento della liquidazione risulta, peraltro, legata a tempistiche che esulano, del tutto, dalla disponibilità del beneficiario e che, specificatamente, attengono alla fase della gestione di cassa. Fase che, alla luce delle regole di contabilità ma, soprattutto, dell’esigenza di salvaguardia degli equilibri di bilancio, dovrà essere stata, presumibilmente, preceduta da una previsione autorizzatoria e da un impegno regolarmente assunto dall’ente per vincolare la spesa alla soddisfazione della corrispondente obbligazione.
La scrivente Sezione regionale di controllo per la Lombardia, preso atto della pronuncia della Sezione delle Autonomie, si conforma al principio di diritto ivi formulato nella soluzione del quesito per cui “
l’obbligo di non superare nella corresponsione di incentivi al singolo dipendente, nel corso dell’anno, l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo, è applicabile al pagamento degli incentivi dovuti per attività tecnico-professionali espletate dai dipendenti individuati dalla norma a far data dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge 24.06.2014, n. 90”.
Si ritiene infine che la nozione di “trattamento economico complessivo annuo lordo” debba corrispondere a quella già indicata dalla previgente normativa quale limite agli incentivi riconoscibili al singolo dipendente.
Non vi è infatti motivo di credere che la riforma, con il ridurre il predetto limite del 50 per cento, abbia voluto modificare gli istituti retributivi riconducibili al trattamento economico complessivo che, come precisato più volte dalla giurisprudenza contabile, deve ritenersi comprensivo del trattamento fondamentale (stipendio tabellare, tredicesima, indennità integrativa speciale ove prevista, retribuzione individuale di anzianità, ove spettante, indennità di comparto) e del trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile.

---------------
Con la nota sopra citata il Sindaco del comune di Milano formula una serie di quesiti riguardanti la nuova disciplina dei "fondi per la progettazione e l'innovazione" prevista dall’art. 13-bis della legge 11.08.2014, n. 114 di conversione del decreto legge 24.06.2014, n. 90.
Si premette al riguardo che l’art. 13 del decreto legge sopra citato ha abrogato l’art. 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici), recante la previgente disciplina relativa agli incentivi spettanti ai dipendenti degli enti locali per le attività di progettazione (comma 5) e pianificazione (comma 6).
L’art. 13-bis del medesimo decreto legge, introdotto in sede di conversione e in vigore dal 19.08.2014, ha dettato, di contro, una nuova disciplina in materia, confluita nell’art. 93 del codice dei contratti pubblici, ai commi da 7-bis a 7-quinquies.
Tale disciplina affida ai regolamenti delle amministrazioni aggiudicatrici il recepimento dei criteri e delle modalità di attribuzione degli incentivi definiti in sede di contrattazione decentrata, nel rispetto dei limiti previsti dalla medesima legge che potranno essere corrisposti esclusivamente ai dipendenti cui sono conferiti incarichi tecnici o di supporto nell'ambito delle sole procedure di progettazione, aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica.
Descritta nei termini sopra riferiti l’evoluzione normativa in materia, si evidenzia che il procedimento di progettazione/affidamento/esecuzione/collaudo dei lavori pubblici possa investire un lungo arco di tempo e che pertanto si possa verificare la circostanza che talune attività siano state realizzate prima della riforma (19/08/2014) e non siano state ancora liquidate e che altre attività relative alla medesima opera/lavoro siano realizzate successivamente all'entrata in vigore della legge.
Si richiama sul punto il
parere 19.09.2014 n. 183 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, che, intervenendo sulla disciplina di riforma, ha affermato che la stessa non è "applicabile retroattivamente, non essendo norma d’interpretazione autentica".
Si sostiene pertanto che mentre è stato chiarito che le nuove regole trovano applicazione per tutti i lavori e le opere avviate a partire dal 19.08.2014, sussistono dubbi interpretativi in ordine alla disciplina da applicare agli incentivi riferiti a lavori e opere o ad atti di pianificazione portati a compimento prima di tale data e che l'Amministrazione non ha ancora provveduto a liquidare.
Sussistono inoltre dubbi applicativi per quanto attiene il capoverso della norma che recita: “gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo”.
Ciò premesso e considerato si formulano i quesiti di seguito riportati.
A.
Con riguardo all’attività di progettazione/affidamento/esecuzione/collaudo dei lavori pubblici, sempre che sia avviata la gara ad evidenza pubblica per l'affidamento dei lavori e che si sia pertanto costituito il fondo per l'erogazione dell'incentivo, anche se l'avvio della gara sia avvenuto successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 114/2014 (19.08.2014):
1. L’attività relativa a lavori di manutenzione svolta prima della riforma (19/08/2014) deve essere incentivata secondo i criteri e le modalità di erogazione previsti dal regolamento e dal contratto vigente nel momento del compimento delle rispettive attività anche se l'erogazione avviene dopo il 19/08/2014?
2. L’attività svolta dal personale dirigente prima della riforma (19/08/2014) deve essere incentivata secondo i criteri e le modalità di erogazione previsti dal regolamento e dal contratto vigente nel momento del compimento delle rispettive attività anche se l'erogazione avviene dopo il 19/08/2014?
3. Quando devono ritenersi compiute le diverse attività relative al processo di progettazione/affidamento/esecuzione/collaudo dei lavori pubblici tenuto conto del fatto che alcune potrebbero avere avuto un'elaborazione anteriormente al 19/08/2014 ma confluire in un atto approvato successivamente a tale data, in particolare:
   a) l’attività di progettazione può ritenersi compiuta al momento dell’approvazione del progetto?
   b) l’attività di coordinatore della sicurezza in fase di progettazione può ritenersi compiuta al momento dell'approvazione del progetto di cui è parte essenziale ed integrante il piano di Sicurezza e di coordinamento?
   c) le attività dell'Ufficio di direzione dei lavori, poiché si realizzano in prestazioni di durata possono considerarsi per frazioni temporali di attività da calcolarsi in base al numero dei giorni di attività svolte prima o dopo l'entrata in vigore della riforma (19/08/2014)?
   d) le attività coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, poiché si realizzano in prestazioni di durata possono considerarsi per frazioni temporali di attività da calcolarsi in base al numero dei giorni di attività svolte prima o dopo l'entrata in vigore della riforma (19/08/2014)?
   e) le attività coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, poiché si realizzano in prestazioni di durata possono considerarsi per frazioni temporali di attività da calcolarsi in base al numero dei giorni di attività svolte prima o dopo l'entrata in vigore della riforma (19/08/2014)?
   f) l’attività di collaudo può ritenersi compiuta al momento dell'approvazione del certificato di collaudo?
g) per le opere di particolare complessità, le attività di cui alle lettere c) d) c) f) possono ritenersi compiute in corso d'opera al momento dei singoli stati di avanzamento dei lavori
?
4. L’art. 93, comma 7-ter, stabilisce che il “…fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori”.
Nell'ambito delle attività dei "collaboratori" possono essere previste tutte le attività di supporto ai compiti delle figure professionali tecniche espressamente previste dal decreto legislativo 163/2006 e dal Regolamento di attuazione approvato con D.P.R. n. 207/2010?
B.
Con riguardo alla pianificazione, sempre che essa risulti strettamente connessa con la realizzazione di un’opera pubblica:
1. Ove l’attività di pianificazione sia stata svolta dal personale (compreso il personale dirigente) prima della riforma (19/08/2014) deve essere incentivata secondo i criteri e le modalità di erogazione previsti dal regolamento e dal contratto vigente nel momento del compimento delle rispettive attività anche se l'erogazione avviene dopo il 19/08/2014?
Tale attività deve ritenersi compiuta con l’approvazione dell’atto di pianificazione?
C.
Con riguardo all’erogazione delle incentivazioni relative alle attività previste nei punti precedenti si chiede:
- Come deve essere interpretata la disposizione che prevede di non superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo?
- Tale limite è applicabile solo per il pagamento degli incentivi riferiti a lavori ed opere avviati dopo il 19/08/2014 oppure è applicabile a tutte le liquidazioni effettuate dopo il 19/08/2014 anche se riferiti a lavori ed opere portati a compimento prima di tale data?
- Ai fini della predetta normativa cosa si intende per trattamento economico complessivo?
...
Le questioni sottese ai quesiti proposti richiedono chiarire, in primo luogo, l’ambito di applicazione temporale della nuova disciplina in materia di c.d. “compensi incentivanti”, introdotta dall’art. 13-bis del decreto legge 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114.
Come ricordato dal comune istante nella nota richiamata in premessa, l’art. 13 del decreto legge sopra citato ha abrogato l’art. 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici), recante la previgente disciplina relativa agli incentivi spettanti a dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici per le attività di progettazione (comma 5) e pianificazione (comma 6).
L’art. 13-bis del medesimo decreto legge, introdotto in sede di conversione e in vigore dal 19.08.2014, ha dettato una nuova normativa in materia, confluita nell’art. 93, del codice dei contratti pubblici, ai commi da 7-bis a 7-quinquies.
La novella, nel confermare la possibilità di remunerare i dipendenti incaricati dello svolgimento di determinate attività secondo i modi e criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e recepiti in un regolamento dell’ente, restringe, sotto diversi aspetti, la portata applicativa della disciplina precedente.
Si registra in particolare, per quanto di specifico interesse ai fini del presente parere, l’esclusione del personale con qualifica dirigenziale dal novero dei potenziali beneficiari degli incentivi che rimangono ad appannaggio dei dipendenti privi di tale qualifica che svolgano la funzione di responsabile del procedimento o siano direttamente incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché dei loro collaboratori.
Non è ammessa la remunerazione per attività manutentive e sono soppressi gli incentivi per gli atti di pianificazione.

Risultano inoltre ridotte le risorse dirette a remunerare le attività svolte, posto che la somma non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara da far confluire nel fondo per l’incentivazione è ripartita tra i dipendenti non più per l’intero, ma nella misura dell’80 per cento, con il rimanente 20 per cento destinato all’acquisto di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione.
La riforma prevede infine che gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo.

Rilevata, nei termini sopra riferiti, la successione temporale delle leggi in materia, si tratta di stabilire quale sia la disciplina applicabile alle attività compiute, ma non ancora liquidate alla data di entrata in vigore della riforma.
In mancanza di un’espressa disposizione transitoria, la questione, da ritenersi preliminare rispetto all’esame degli specifici quesiti formulati dal comune, non può che essere risolta in via interpretativa.
Questa Sezione ritiene di dover ribadire, al riguardo, l’orientamento espresso in materia con il
parere 13.11.2014 n. 300 secondo il quale il diritto all’incentivo deve essere corrisposto sulla base della normativa vigente al momento in cui questo è sorto, ossia al compimento delle attività incentivate senza che possa essere modificato da disposizioni di legge successive che ne riducano i presupposti e ne limitino l’entità.
Ne viene pertanto che i compensi erogati dopo l’entrata in vigore della riforma, ma concernenti attività realizzate in precedenza, rimangono assoggettati alla previgente disciplina normativa.
Gli argomenti a supporto della predetta interpretazione, condivisa anche da altre Sezioni regionali di controllo di questa Corte (Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna:
parere 19.09.2014 n. 183; Sezione regionale di controllo per la Liguria: parere 16.12.2014 n. 73) sono ricavabili dalla deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG della Sezione delle Autonomie riguardante una analoga questione derivante da una precedente riformulazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici.
Se ne richiamano di seguito i principali passi della motivazione.
Si ritiene, in accordo con l’indirizzo espresso dalla Corte di Cassazione (Cass., Sez. Lav., sent. n. 13384 del 19.07.2004), che
il diritto all’incentivo costituisca “un vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva che inerisce al rapporto di lavoro in corso, nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere, a prescindere dalle condizioni e dai presupposti per rendere concreta l’erogazione del compenso”.
In sostanza dal compimento dell’attività nasce il diritto al compenso, intangibile dalle disposizioni riduttive che non hanno alcuna efficacia retroattiva.

Si precisa inoltre che “
ai fini della nascita del diritto quello che rileva è il compimento effettivo dell’attività; dovendosi, anzi, tenere conto, per questo specifico aspetto, che per le prestazioni di durata, cioè quelle che non si esauriscono in una puntuale attività, ma si svolgono lungo un certo arco di tempo, dovrà considerarsi la frazione temporale di attività compiuta”.
La Sezione delle Autonomie, nella deliberazione citata, conclude stabilendo che
la stazione appaltante, per i compensi da pagare dalla data di entrata in vigore della riforma, per la parte residua dello stanziamento utilizzabile (ossia quello al netto delle somme pagate per le attività compiute prima di tale data) dovrà rimodulare la somma da ripartire e la conseguente misura del beneficio, secondo le nuove disposizioni.
Alla luce delle predette considerazioni possono trovare risposta i quesiti formulati dal comune.
La natura retributiva del diritto all’incentivo in parola, che matura con il compimento dell’attività richiesta senza poter subire modifiche in conseguenza di leggi sopravvenute prive di efficacia retroattiva, porta a ritenere che le attività compiute prima dell’entrata in vigore della riforma possano essere remunerate con gli incentivi fissati secondo le modalità e i criteri definiti nell’ambito del previgente quadro normativo anche se la liquidazione avvenga in data successiva.
Si deve tuttavia precisare che il riconoscimento del diritto e quindi l’effettiva erogazione dei compensi rimangono subordinati, come riconosciuto dallo stesso comune richiedente, all’avvio della gara pubblica, quantunque successivo alla data di entrata in vigore della riforma.
Si richiama sul punto l’orientamento più volte espresso dalla giurisprudenza contabile secondo il quale
l’ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (e non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori) esclude la previsione e l’erogazione del compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 15.10.2013 n. 442).
Dal quadro interpretativo sopra illustrato è quindi possibile ricavare la soluzione ai quesiti formulati alla lettera A ai punti 1 e 2 della richiesta di parere.
Quesito lettera A, punto 1.
L’attività relativa a lavori di manutenzione svolta prima della riforma (19/08/2014) deve essere incentivata secondo i criteri e le modalità di erogazione previsti dal regolamento e dal contratto vigente nel momento del compimento delle rispettive attività anche se l'erogazione avviene dopo il 19/08/2014?
Si deve ritenere che l’incentivo in parola spetti anche per i lavori di manutenzione a condizione che le relative attività siano state realizzate prima dell’entrata in vigore della riforma che ne ha espressamente escluso la remunerazione e sempre che si tratti di attività che abbiano richiesto la progettazione di un’opera e non la mera manutenzione della stessa.
Come più volte affermato nei pareri resi in materia dalle Sezioni regionali di controllo di questa Corte “
l’incentivo alla progettazione non può essere riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria un’attività progettuale” (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia,
parere 01.10.2014 n. 246, parere 06.03.2013 n. 72 e parere 15.10.2013 n. 442).
Quesito lettera A, punto 2.
L’attività svolta dal personale dirigente prima della riforma (19/08/2014) deve essere incentivata secondo i criteri e le modalità di erogazione previsti dal regolamento e dal contratto vigente nel momento del compimento delle rispettive attività anche se l'erogazione avviene dopo il 19/08/2014?
Allo stesso modo
si deve ritenere che l’incentivo spetti anche al personale con qualifica dirigenziale per le attività realizzate prima che la riforma li escludesse dal novero dei beneficiari, ripristinando nei confronti degli stessi il principio dell’onnicomprensività della retribuzione.
Si condividono sul punto le conclusioni cui è pervenuta la Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna nel parere reso con il
parere 19.09.2014 n. 183 ove si afferma che “fino all’entrata in vigore della legge di conversione 11.08.2014, n. 114 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, anche il dirigente di ruolo di un ufficio tecnico del Comune potrebbe beneficiare degli incentivi, in quanto il contratto collettivo nazionale di lavoro dell’Area II prevede espressamente quale deroga al principio dell’onnicomprensività la spettanza di incentivi per la progettazione”.
Quesito lettera A, punto 3.
Quando devono ritenersi compiute le diverse attività relative al processo di progettazione/affidamento/esecuzione/collaudo dei lavori pubblici tenuto conto del fatto che alcune potrebbero avere avuto un'elaborazione anteriormente al 19/08/2014 ma confluire in un atto approvato successivamente a tale data?
Posto che il diritto all’incentivo, come sopra riferito, dipende dall’effettivo compimento delle attività richieste, si tratta di stabilire quando debbano considerarsi compiute, a tale effetto, attività avviate prima dell’entrata in vigore della riforma, ma inserite in una sequenza procedimentale destinata a concludersi dopo tale data.
Le attività incentivabili possono essere distinte, sotto questo profilo, a seconda che richiedano la redazione di specifici atti formali, sottoposti ai controlli di regolarità ed efficacia stabiliti dalla legge oppure prestazioni di durata da svolgersi per un determinato periodo di tempo senza comportare l’adozione di atti puntuali.
Si può affermare, sulla base dei principi sopra richiamati, che
i soggetti incaricati della redazione di uno specifico atto hanno diritto a percepire l’incentivo determinato sulla base della legge in vigore al momento in cui, con il compimento dell’atto medesimo, si esaurisce la prestazione lavorativa richiesta.
Ciò, naturalmente, a condizione che l’atto superi positivamente i successivi controlli che ne attestino la regolarità e consentano l’avvio della gara, controlli che, rimanendo adempimenti estranei alla prestazione lavorativa del dipendente, potranno pertanto intervenire anche successivamente alla data di entrata in vigore della riforma.
Si richiama al riguardo il
parere 16.01.2014 n. 8 della Sezione regionale di controllo per il Piemonte ove si afferma che “la circostanza che l’Amministrazione non proceda nell’anno in corso con l'approvazione dei progetti redatti dai dipendenti, sebbene questi presentino caratteristiche e contenuti aderenti alle previsioni di cui agli atti programmatori, alle necessità manifestate, nonché alle norme di legge vigenti, non fa venir meno la diretta corrispondenza, di natura sinallagmatica, tra incentivo ed attività svolte dai dipendenti a suo tempo incaricati. L’erogazione in discorso rimane comunque sospensivamente condizionata quantomeno all’approvazione da parte dell’Amministrazione del progetto esecutivo, che deve essere necessariamente finanziato”.
I soggetti incaricati di prestazioni di durata, viceversa, maturano il diritto all’incentivo, come esplicitato nella citata deliberazione della Sezione delle Autonomie, con riferimento alla frazione temporale dell’attività espletata la quale può ragionevolmente consistere nel numero dei giorni di attività.
Ne viene di conseguenza che la misura dell’incentivo dovrà essere parametrata ai giorni di attività svolta prima o dopo l’entrata in vigore della riforma.
Si rimette in ogni caso al comune istante, sulla base delle indicazioni sopra fornite, la determinazione dell’incentivo spettante ai dipendenti incaricati delle specifiche attività descritte nella richiesta di parere (punto 3, lettere a.,b.,c,.d.,e.,f.) in ragione degli atti compiuti o delle prestazioni espletate precedentemente al 19.08.2014.
Quesito lettera A, punto 4.
Nell'ambito delle attività dei "collaboratori" possono essere previste tutte le attività di supporto ai compiti delle figure professionali tecniche espressamente previste dal decreto legislativo 163/2006 e dal Regolamento di attuazione approvato con D.P.R. n. 207/2010?
Sulla questione relativa alla precisa individuazione dei collaboratori dei dipendenti incaricati delle attività incentivabili, la giurisprudenza contabile si è più volte pronunciata in vigore della precedente disciplina, pervenendo a conclusioni che possono essere mantenute anche nel quadro normativo successivo all’entrata in vigore della legge di riforma.
Con l’assegnazione di specifici incentivi a favore del personale dipendente impegnato in attività connesse alla realizzazione di opere e lavori pubblici la legge si propone di valorizzare le professionalità interne all’amministrazione, assicurando alla stessa un risparmio di spesa rispetto agli oneri da sostenere per l’affidamento di incarichi di identico contenuto a professionisti esterni.
Ne deriva che
i destinatari dei predetti incentivi possano essere solo i dipendenti che, in ragione della specifica professionalità, siano stati chiamati a svolgere determinate attività altrimenti non rientranti nei doveri d’ufficio.
Questi sono espressamente indicati dalla legge, oltre che nelle figure del responsabile del procedimento, e degli incaricati del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori e del collaudo anche nei loro collaboratori.
La finalità della normativa in discorso, illustrata nei termini di cui sopra, impone che i “collaboratori” siano individuati, in primo luogo, tra i dipendenti del ruolo tecnico che abbiano attivamente ed effettivamente partecipato alla redazione dei vari elaborati (progetti e relative varianti, piano di sicurezza, certificato di collaudo o di regolare esecuzione, etc.) o al compimento delle altre attività (direzione dei lavori) con specifiche prestazioni di natura materiale o intellettuale non riconducibili agli ordinari compiti d’ufficio.
Si ritiene peraltro che dal novero dei collaboratori destinatari dell’incentivo non possa escludersi a priori il personale amministrativo.

Appare evidente sotto questo profilo che le attività incentivabili, soprattutto con riferimento ai compiti del R.U.P., non si esauriscano in interventi di tipo tecnico, ma richiedano anche adempimenti di carattere amministrativo-contabile da assegnare al personale appartenente ai relativi profili in quanto in possesso delle necessarie competenze professionali.
Si ritiene opportuno in ogni caso che l’amministrazione individui in sede regolamentare le singole figure professionali dei collaboratori, avendo cura di limitare la previsione ai soggetti, anche appartenenti al ruolo amministrativo, la cui prestazione sia strettamente collegata all’attività di progettazione, coordinamento della sicurezza, direzione lavori e collaudo, con l’esclusione del personale che svolge ordinarie funzioni tecniche e amministrative anche se appartenente al medesimo ufficio.
Si ricorda inoltre che l’art. 92, comma 7-ter, del codice dei contratti richiede espressamente che l’erogazione dell’incentivo debba essere corrisposta previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai dipendenti.
Quesito lettera B.
Ove l’attività di pianificazione sia stata svolta dal personale (compreso il personale dirigente) prima della riforma (19/08/2014) deve essere incentivata secondo i criteri e le modalità di erogazione previsti dal regolamento e dal contratto vigente nel momento del compimento delle rispettive attività anche se l'erogazione avviene dopo il 19/08/2014? Tale attività deve ritenersi compiuta con l’approvazione dell’atto di pianificazione?
Le medesime considerazioni svolte con riferimento ai quesiti formulati alla lettera A della richiesta di parere consentono di dare soluzione anche al quesito indicato alla successiva lettera B riguardante la pianificazione che la novella non annovera più tra le attività che danno diritto all’incentivo.
Si deve pertanto ritenere che
i soggetti incaricati dell’attività di pianificazione, anche appartenenti ai ruoli della dirigenza, maturino il diritto all’incentivo a condizione che l’atto di pianificazione sia stato redatto prima dell’entrata in vigore della riforma anche se destinato ad essere liquidato successivamente a tale data.
La liquidazione non diversamente che per altre attività incentivanti deve ritenersi subordinata all’approvazione che ne attesti la regolarità e consenta l’avvio della gara.
Si richiede in ogni caso che l’attività di pianificazione, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza contabile maturato in vigenza della precedente normativa sia strettamente connessa con la realizzazione di un’opera pubblica (Corte dei conti, Sezione della Autonomie,
deliberazione 15.04.2014 n. 7).
Quesito lettera C.
Con riguardo all’erogazione delle incentivazioni relative alle attività previste nei punti precedenti si chiede come deve essere interpretata la disposizione che prevede di non superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo? Tale limite è applicabile solo per il pagamento degli incentivi riferiti a lavori ed opere avviati dopo il 19/08/2014 oppure è applicabile a tutte le liquidazioni effettuate dopo il 19/08/2014 data anche se riferiti a lavori ed opere portati a compimento prima di tale data? Ai fini della predetta normativa cosa si intende per trattamento economico complessivo?
A fronte del dato testuale dell’art. 92, comma 7-ter, del codice dei contratti pubblici, per cui “gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo”, questa Sezione, con il citato
parere 13.11.2014 n. 300, ha ritenuto che per la determinazione dell’ammontare complessivo delle risorse destinabili al singolo beneficiario, l’ente debba fare riferimento al limite inderogabile fissato dalla norma con riguardo al trattamento economico spettante al momento dell’erogazione anche rispetto ad attività compiute precedentemente all’entrata in vigore della riforma.
Si è rilevato al riguardo che la disposizione di legge richiamata effettua un chiaro riferimento al momento della corresponsione e che non condiziona la possibilità di erogare l’incentivo, ma si limita a determinarne (per relationem rispetto al trattamento economico fruito) l’ammontare massimo.
La Sezione regionale di controllo per la Liguria, chiamata a pronunciarsi sulla medesima questione, ha ravvisato un contrasto fra la soluzione sopra richiamata adottata da questa Sezione e quella proposta dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna che, con il
parere 19.09.2014 n. 183, ha ritenuto, sulla base del principio di irretroattività della legge, che l’obbligo di non superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo sia applicabile solo per il pagamento degli incentivi riferiti ad attività tecnico-professionali espletate da dipendenti dopo il 19.08.2014.
La stessa Sezione regionale di controllo per la Liguria, con la deliberazione 22.12.2014 n. 75, ravvisando la necessità di un indirizzo interpretativo univoco in materia, ha sottoposto al Presidente della Corte dei conti la valutazione sull’opportunità di deferire la questione alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012 n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n. 213,
Il Presidente della Corte dei conti, con l’ordinanza n. 7 del giorno 04.02.2015, ha deferito la questione alla Sezione delle Autonomie, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge n. 174/2012.
La Sezione delle Autonomie, con la deliberazione 24.03.2015 n. 11, ha stabilito che la questione di diritto intertemporale oggetto contrasto interpretativo possa essere risolta, alla stessa stregua di altri quesiti affrontati dalle Sezioni regionali, facendo ugualmente ricorso al principio di irretroattività della legge nei termini sanciti dalla giurisprudenza costituzionale.
Si ribadisce, in coerenza con l’orientamento espresso con la deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG, che
nonostante le modifiche introdotte dal legislatore in merito alla costituzione del fondo per la progettazione ed ai criteri per la sua ripartizione, non appare, in concreto, mutata, la natura del diritto al beneficio e la corrispondenza sinallagmatica fra incentivo ed attività compensate, derivante dal riconoscimento, sancito anche dalla Suprema Corte (cfr. Cass. Sez. Lav. n. 13384 del 19.07.2004) della qualifica di vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva, che inerisce al rapporto di lavoro, nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere.
Il riferimento, contenuto nella disposizione in esame, al momento della corresponsione (gli incentivi complessivamente corrisposti), che privilegia l’aspetto prettamente contabile, potrebbe comportare, di fatto, il rischio di disparità di trattamento. La soluzione che fa leva esclusivamente sul momento della liquidazione risulta, peraltro, legata a tempistiche che esulano, del tutto, dalla disponibilità del beneficiario e che, specificatamente, attengono alla fase della gestione di cassa. Fase che, alla luce delle regole di contabilità ma, soprattutto, dell’esigenza di salvaguardia degli equilibri di bilancio, dovrà essere stata, presumibilmente, preceduta da una previsione autorizzatoria e da un impegno regolarmente assunto dall’ente per vincolare la spesa alla soddisfazione della corrispondente obbligazione.
Ad ulteriore sostegno della predetta interpretazione la Sezione della Autonomie ritiene difficilmente ipotizzabile -alla luce del fatto che le disposizioni contenute nell’art. 13-bis del decreto legge n. 90/2014 rappresentano sostanzialmente un corpo normativo unitario e sono accomunate da un’unica ratio ispiratrice- una soluzione interpretativa, che non sia univoca e non faccia riferimento all’intero impianto normativo novellato.
La scrivente Sezione regionale di controllo per la Lombardia, preso atto della pronuncia della Sezione delle Autonomie, si conforma al principio di diritto ivi formulato nella soluzione del quesito per cui “
l’obbligo di non superare nella corresponsione di incentivi al singolo dipendente, nel corso dell’anno, l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo, è applicabile al pagamento degli incentivi dovuti per attività tecnico-professionali espletate dai dipendenti individuati dalla norma a far data dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge 24.06.2014, n. 90”.
Si ritiene infine che la nozione di “trattamento economico complessivo annuo lordo” debba corrispondere a quella già indicata dalla previgente normativa quale limite agli incentivi riconoscibili al singolo dipendente.
Non vi è infatti motivo di credere che la riforma, con il ridurre il predetto limite del 50 per cento, abbia voluto modificare gli istituti retributivi riconducibili al trattamento economico complessivo che, come precisato più volte dalla giurisprudenza contabile, deve ritenersi comprensivo del trattamento fondamentale (stipendio tabellare, tredicesima, indennità integrativa speciale ove prevista, retribuzione individuale di anzianità, ove spettante, indennità di comparto) e del trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, parere 28.05.2014 n. 114) (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 05.05.2015 n. 191).

aprile 2015

INCENTIVO PROGETTAZIONEA decorrere dall’entrata in vigore (19.08.2014) degli artt. 13 e 13-bis del d.l. n. 90/2014, non è possibile riconoscere alcun incentivo per la redazione di atti di pianificazione, in virtù sia dell’abrogazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, sia dell’assenza di tale attività tra quelle incentivate dalla nuova disciplina dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006;
Per le attività affidate e compiute prima dell’entrata in vigore di tale norma, il riconoscimento dell’incentivo è possibile solo se la redazione degli atti di pianificazione risulti strettamente e direttamente connessa alla progettazione di opere pubbliche. L’ente, pertanto, valuterà se la fattispecie concreta risponde al criterio fissato nella deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle autonomie per dar corso all’erogazione dell’incentivo, nonché ai principi enunciati nella delibera della Sezione delle autonomie n. 11 in data 24.03.2015.
---------------
A decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, i Comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, devono fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno, incaricato di attività tecniche nell’ambito unicamente del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi e un accordo integrativo decentrato, da recepire nel predetto regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione.

Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale.

---------------
Il Sindaco del Comune di Mogliano Veneto (TV), ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, formula a questa Sezione una richiesta di parere in merito alla corresponsione degli incentivi di progettazione spettanti per la redazione dell’attività pianificatoria afferente al Piano di Assetto del Territorio (P.A.T.) svolta e liquidata (ma non ancora pagata) prima dell’entrata in vigore del D.L. n. 90/2014 convertito nella L. 114/2014.
Il Sindaco dà atto di conoscere sia il parere
di cui alla deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione Autonomie di questa Corte, sia il recente parere 19.09.2014 n. 183 della Sezione Emilia Romagna.
La richiesta di parere ha ad oggetto due diversi quesiti.
In primo luogo il Sindaco espone che alcuni dipendenti, incaricati della redazione del PAT, ai sensi dell’art. 92, c. 6, del D.Lgs. 163/2006 avendo terminato l’incarico con l’approvazione del Piano, avvenuta con delibera consiliare del 23/01/2014, chiedono l’erogazione del compenso sulla base del principio dell’affidamento e dell’irretroattività.
Il secondo quesito concerne la problematica inerente l’entrata in vigore del D.L. 90/2014, convertito nella legge 114/2014 ed, in particolare, l’art. 13 con cui vengono abrogati i commi 5 e 6 dell’art. 92 D.Lgs. 163/2006.
Più specificamente il Sindaco richiama a tale riguardo la Corte dei Conti dell’Emilia Romagna che, con
parere 19.09.2014 n. 183...ad un certo punto, riferendosi all’entrata in vigore della legge di conversione del predetto Decreto Legge, testualmente afferma che “per effetto di questa innovazione normativa: a) la disciplina del regime dell’incentivazione è ora espressamente da ricondurre alla sola realizzazione di opere pubbliche e non anche ad attività di pianificazione territoriale“ facendo quasi intendere che solo da quel momento, e cioè dall’entrata in vigore della legge 11.08.2014 n. 114, sarebbe valso il principio per cui non si possono riconoscere incentivi di progettazione ad atti di mera pianificazione non collegati alla realizzazione di opere pubbliche, facendo salvi gli incarichi precedentemente affidati e conclusi”.
...
Pertanto, come precisato nel documento d’indirizzo sopra richiamato, possono rientrare nella funzione consultiva della Corte dei Conti le sole “questioni volte ad ottenere un esame da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale”, dovendo quindi ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici o mediante indicazioni puntuali sul versante gestionale.
Quanto al carattere generale ed astratto del quesito prospettato, questa Sezione ritiene di dover richiamare unicamente i principi normativi che vengono in considerazione nel caso in esame, ai quali gli organi dell'Ente, al fine di assumere specifiche decisioni in relazione a particolari situazioni, possono riferirsi, rientrando la scelta delle modalità concrete con le quali applicare la normativa in materia, nell'ambito dell’esercizio della discrezionalità amministrativa dell'amministrazione comunale.
Alla luce di tali principi
il primo dei due quesiti in cui si articola il parere deve essere ritenuto inammissibile poiché difetta il prescritto carattere di generalità ed astrattezza. Esso ha ad oggetto atti gestionali puntuali ed, in particolare nel caso di specie, atti già adottati dall’amministrazione peraltro non strettamente collegati alla realizzazione di un’opera pubblica.
Pertanto,
l’esame di tale quesito non risulta consentito per non incorrere nel coinvolgimento diretto di questa Sezione nell’amministrazione attiva di competenza dell’Ente interessato, non rientrante nei canoni dalla funzione consultiva demandata alla Corte dei conti la quale presuppone la non riconducibilità dei pareri richiesti ad ipotesi concrete (vedasi, in proposito, le deliberazioni 27.04.2004 e n. 5/AUT/2006 del 10.04.2006 della Sezione delle Autonomie), o per evitare di incorrere addirittura, in un controllo di legittimità successivo non consentito dalla legge.
2. In relazione
al secondo quesito, ad avviso di questa Sezione, esso deve viceversa ritenersi ammissibile in quanto avente ad oggetto una questione inerente la successione di norme di legge ed, in particolare modo, una problematica di diritto intertemporale. In particolare, esso, da un lato, soddisfa i necessari requisiti di generalità ed astrattezza e, dall’altro, rientra nelle materie di contabilità pubblica secondo le indicazioni scaturenti dalla citata deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 54/CONTR/2010.
Ha avuto infatti modo di evidenziare la Corte come siano riconducibili alla “contabilità pubblica” oltre ai quesiti afferenti al nucleo originario della materia (disciplina dei bilanci e relativi equilibri, acquisizione delle entrate, organizzazione finanziaria-contabile, disciplina del patrimonio, gestione delle spese, indebitamento, rendicontazione e relativi controlli) anche le questioni che prospettano problemi finalizzati all’individuazione di limiti e divieti strumentali al raggiungimento di specifici obiettivi di contenimento della spesa.
In particolare, la deliberazione da ultimo citata, conferma l’ambito entro il quale ricondurre la nozione di “contabilità pubblica”, senza tuttavia escludere, ma, anzi, riconoscendo espressamente, che ulteriori quesiti possono essere conosciuti dalle Sezioni regionali se e in quanto “connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica –espressione della potestà legislativa concorrente di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione– contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”.
Resta fermo, comunque, che i quesiti posti devono riflettere questioni interpretative strumentali al raggiungimento degli specifici obiettivi di cui si è detto.
In particolare, la richiesta mira a conseguire chiarimenti in merito all'abrogazione dei commi 5 e 6 dell’ art. 92 del d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (codice dei contratti pubblici), a seguito dell’entrata in vigore dell’ art. 13 della l. 11.08.2014, n. 144, di conversione del d.l. 24.06.2014, n. 90. Nel caso di specie la richiesta di parere ha ad oggetto la corretta individuazione dei profili di carattere intertemporale al fine della legittima modalità di erogazione dei c.d. incentivi di pianificazione.
In questa sede giova evidenziare che la questione del rapporto tra la pianificazione comunque denominata e l’attività di pianificazione contemplata nell’articolo 92, comma 6, ha trovato, approfondimento nella
deliberazione 15.04.2014 n. 7 di orientamento resa dalla Sezione delle Autonomie, la quale, dopo aver ricostruito le diverse e contrastanti posizioni interpretative delle varie Sezioni regionali, ha preliminarmente affermato che le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 “…..esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1. Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio….” Nel prosieguo, la Sezione delle Autonomie ha poi ritenuto che il legislatore “……con le disposizioni in esame, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi. In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92 ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere pubbliche. La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato (lex minus dixit quam voluit)”.
In relazione a quanto sopra richiamato, i giudici della nomofilachia hanno conclusivamente ritenuto che ai “
…...fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale”, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo. “Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio….”.
Un siffatto principio, di natura assolutamente cogente, regola tutte le fattispecie disciplinate dalla norma in questione.
3. La questione oggetto del quesito prende le mosse dall’avvenuta abrogazione dei commi 5 e 6 dell’articolo 92 del codice dei contratti pubblici, in materia di incentivi per la progettazione, disposta dall’art. 13 del decreto legge 90/2014: con l’art. 13-bis, introdotto in sede di conversione, è stata prevista l’istituzione, a carico delle stazioni appaltanti e per le finalità descritte, di un fondo per la progettazione e l’innovazione, destinato alle risorse umane e strumentali necessarie per tali finalità. In particolare, in base alle suddette disposizioni, le amministrazioni pubbliche destineranno a un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro, secondo modalità determinate da un regolamento adottato dall’amministrazione. Sempre tale regolamento dovrà definire i criteri di riparto di tali somme, ferme restando le ripartizioni direttamente disposte dall’atto normativo.
Considerato, peraltro, che l’incarico è stato affidato prima d