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dossier INCENTIVO PROGETTAZIONE INTERNA (dal 19.04.2016 INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE)

D.Lgs. 18.04.2016 n. 50, art. 113
* * *
ex D.Lgs. 12.04.2006 n. 163, art. 93, commi 7-bis, 7-ter, 7-quater, 7-quinquies

maggio 2017

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE - PUBBLICO IMPIEGO: Oggetto: disdetta degli accordi relativi all’incentivo per le funzioni tecniche (CGIL-FP e CISL-FP di Bergamo, nota 11.05.2017).

aprile 2017

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE: Incentivi per funzioni tecniche anche per servizi e forniture ma senza sforare i limiti di legge.
In materia di incentivi per funzioni tecniche, in base all’articolo 113 del Dlgs 50/2016, non trova alcun fondamento una diversa interpretazione della norma che tenda ad ampliare le attività (e il novero dei soggetti beneficiari), inserendone altre diverse da quelle tassativamente elencate. Inoltre, il compenso incentivante spetta anche per i servizi e le forniture.

Questo il principio contenuto nel parere 27.04.2017 n. 52 della Corte dei conti , sezione di controllo regionale delle Marche.
Un Presidente di Provincia, per il tramite di un Consiglio delle Autonomie Locali, ha chiesto un parere in ordine all'articolo 113 del Dlgs 50/2016, ovvero: a) alla possibilità di estendere l'incentivo a personale amministrativo (per adempimenti connessi alle varie fasi della procedura di gara); b) se il medesimo incentivo potesse spettare anche nel caso di forniture e/o servizi anche se non riconducibili a committenze connesse alla realizzazione dei lavori/opere.
I beneficiari
Relativamente al primo quesito, i giudici marchigiani hanno evidenziato che la norma in questione si applica per le attività poste in essere successivamente al 19.04.2016 (data di entrata in vigore dello stesso decreto 50/2016), con l'obiettivo di assicurare l'efficacia della spesa e la corretta realizzazione dell'opera a regola d'arte, nei tempi e con i costi previsti dal progetto (a fronte dell'abolizione degli incentivi alla progettazione di cui all'articolo 93, comma 7-ter, del Dlgs 163/2006).
Le nuove forme di incentivazione per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici riguardano esclusivamente: le attività di programmazione della spesa per investimenti; la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di Rup, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara.
La Corte ha puntualizzato che le figure professionali diverse da quelle espressamente previste che non hanno svolto dette funzioni tecniche -sebbene svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche- possono essere incentivate soltanto con gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti contratti collettivi nazionali di lavoro.
Servizi e forniture
In ordine al secondo quesito, il Collegio ha osservato che nei nuovi incentivi non ricorrono gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata a investimenti; il fatto che tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta che gli stessi si configurino, in maniera inequivocabile, come spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (e di personale) (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa dell'11.05.2017).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHEL'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo per le funzioni tecniche è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche espressamente indicate, nonché tra i loro collaboratori. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività, tassativamente elencate, svolte dai predetti dipendenti.
La nuova normativa del Codice dei contratti pubblici, sostitutiva della precedente, ha abolito gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente articolo 93, comma 7-ter, del decreto legislativo n. 163 del 2006 e ha introdotto nuove forme di incentivazione per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico-amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
Si tratta in sostanza di attività tecnico-burocratiche tassativamente individuate, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la corretta realizzazione dell’opera a regola d’arte, nei tempi e con i costi previsti dal progetto.
L’intento del legislatore è stato quello di
ampliare il novero dei beneficiari degli incentivi, individuati nei profili, tecnici e non, del personale pubblico coinvolto nelle diverse fasi del procedimento di spesa, dalla programmazione (che nel nuovo codice dei contratti pubblici, all’art. 21 è resa obbligatoria anche per l’acquisto di beni e servizi) all’esecuzione del contratto.
La disciplina in esame individua espressamente i soggetti tra cui può essere ripartito il fondo (RUP, i soggetti che svolgono le funzioni tecniche tassativamente elencate nel comma 2 e i loro collaboratori) e specifica che detto personale per fruire dei benefici deve comunque avere effettivamente svolto le suddette funzioni.
Non è pertanto possibile e non trova alcun fondamento normativo una diversa interpretazione della norma che tenda in qualche modo ad ampliare le attività, inserendone altre diverse da quelle tassativamente elencate e, conseguentemente, ad aumentare il novero dei soggetti beneficiari.
I dipendenti diversi da quelli indicati dalla norma e che non hanno svolto le funzioni tecniche parimenti individuate dalla stessa norma, benché svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche possono essere incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro.
---------------
Il compenso incentivante di cui all’art. 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016, riguarda non soltanto lavori, ma anche servizi e forniture, il che aggiunge ulteriori elementi di differenziazione rispetto all’istituto di cui all’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.

Nei nuovi incentivi non ricorrono gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata ad investimenti; il fatto che tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta che gli stessi si configurino, in maniera inequivocabile, come spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (e di personale).
Alla luce di quanto sopra esposto, si rileva che
la nuova normativa di cui all’articolo 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 ha previsto il compenso incentivante anche per i servizi e le forniture, ovviamente nel rispetto delle condizioni stabilite dalla stessa normativa.
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In data 08.03.2017 è pervenuta, per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali della Regione Marche, una richiesta di parere formulata dalla Presidente della Provincia di Ancona ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003.
L’Amministrazione istante, con riferimento all’articolo 113, del decreto legislativo 18.04.2016, n. 50 (“Incentivi per funzioni tecniche”), pone i seguenti quesiti:
- “se l'ottanta per cento delle risorse finanziarie dell'apposito fondo previsto dal sopra citato art. 113, comma 2, per le funzioni tecniche ivi espressamente indicate svolte dai dipendenti pubblici, possa essere ripartito anche a favore di personale amministrativo (ad esempio: personale preposto alla spesa per investimenti; personale preposto alle procedure di gara per l'individuazione del soggetto appaltatore e per gli adempimenti connessi alla stipula del contratto di appalto);
- se gli incentivi riferiti a forniture e/o servizi possano essere riconosciuti anche se non riconducibili a committenze strettamente necessarie per la realizzazione dei lavori/opere.”.
La stessa Amministrazione, ai fini dell’ammissibilità della richiesta di parere, ha dichiarato in particolare che:
   1. le disposizioni di legge di cui si chiede l'interpretazione sono l'art. 113 e 102, del Decreto Legislativo 18/04/2016 n. 50;
   2. la propria tesi interpretativa in merito alla disposizione di legge citata è la seguente: l'ottanta per cento delle risorse finanziarie dell'apposito fondo previsto dal sopra citato art. 113, comma 2, per le funzioni tecniche ivi espressamente indicate svolte dai dipendenti pubblici, possono essere ripartite anche a favore di personale amministrativo (ad esempio: personale preposto alla spesa per investimenti; personale preposto alle procedure di gara per l'individuazione del soggetto appaltatore e per gli adempimenti connessi alla stipula del contratto di appalto); gli incentivi per funzioni tecniche riguardanti forniture e servizi sono previsti indipendentemente dal fatto che siano riconducibili alla realizzazione di lavori/opere;
   3. il quesito proposto ha carattere generale e attiene a temi relativi alla contabilità pubblica in quanto riferito all'utilizzo di risorse pubbliche per forme di incentivo a favore di dipendenti pubblici;
   4. il parere richiesto non riguarda provvedimenti già adottati da questa Amministrazione, né profili relativi ai controlli ex articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 266/2005 in quanto: l'Amministrazione non ha ancora provveduto a regolamentare la materia in questione stante le difficoltà interpretative riguardanti l'art. 113 del Decreto Legislativo 18/04/2016 n. 50;
   5. il parere richiesto non prospetta questioni inerenti alla sussistenza di danni erariali di competenza della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti in quanto: la richiesta di parere precede l'operato di questa Amministrazione.
...
Nel merito si osserva quanto segue.
L’articolo 113 del nuovo Codice dei contratti pubblici approvato con decreto legislativo 18.04.2016, n. 50 introduce nuove forme di “Incentivi per funzioni tecniche” e si applica per le attività poste in essere successivamente al 19.04.2016, data di entrata in vigore dello stesso decreto.
In particolare detto articolo recita testualmente: “Art. 113 Incentivi per funzioni tecniche - 1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 09.04.2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
4. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2 ad esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione anche per il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici di modellazione elettronica informativa per l'edilizia e le infrastrutture, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa e di efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli. Una parte delle risorse può essere utilizzato per l'attivazione presso le amministrazioni aggiudicatrici di tirocini formativi e di orientamento di cui all'articolo 18 della legge 24 giugno 1997, n. 196 o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione nel settore dei contratti pubblici previa sottoscrizione di apposite convenzioni con le Università e gli istituti scolastici superiori.
5. Per i compiti svolti dal personale di una centrale unica di committenza nell'espletamento di procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture per conto di altri enti, può essere riconosciuta, su richiesta della centrale unica di committenza, una quota parte, non superiore ad un quarto, dell'incentivo previsto dal comma 2.”.
Al riguardo si rileva che, sul punto, l’articolo 1, comma 1, lettera rr), della legge delega 28.01.2016, n. 11, ha previsto i seguenti criteri: “al fine di incentivare l'efficienza e l'efficacia nel perseguimento della realizzazione e dell'esecuzione a regola d'arte, nei tempi previsti dal progetto e senza alcun ricorso a varianti in corso d'opera, è destinata una somma non superiore al 2 per cento dell'importo posto a base di gara per le attività tecniche svolte dai dipendenti pubblici relativamente alla programmazione della spesa per investimenti, alla predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di direzione dei lavori e ai collaudi, con particolare riferimento al profilo dei tempi e dei costi, escludendo l'applicazione degli incentivi alla progettazione
”.
Da quanto sopra esposto si ricava che la disciplina normativa in esame dispone che
l'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo per le funzioni tecniche è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche espressamente indicate, nonché tra i loro collaboratori. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività, tassativamente elencate, svolte dai predetti dipendenti.
Sulla materia la Sezione delle Autonomie con la deliberazione 13.05.2016 n. 18 e deliberazione 06.04.2017 n. 7 ha affermato una serie di principi che, per quanto di interesse, qui si richiamano.
La nuova normativa del Codice dei contratti pubblici, sostitutiva della precedente, ha abolito gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente articolo 93, comma 7-ter, del decreto legislativo n. 163 del 2006 e ha introdotto nuove forme di incentivazione per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico-amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
Si tratta in sostanza di attività tecnico-burocratiche tassativamente individuate, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la corretta realizzazione dell’opera a regola d’arte, nei tempi e con i costi previsti dal progetto.
L’intento del legislatore, secondo la Sezione delle autonomie (deliberazione 06.04.2017 n. 7), è stato quello di
ampliare il novero dei beneficiari degli incentivi, individuati nei profili, tecnici e non, del personale pubblico coinvolto nelle diverse fasi del procedimento di spesa, dalla programmazione (che nel nuovo codice dei contratti pubblici, all’art. 21 è resa obbligatoria anche per l’acquisto di beni e servizi) all’esecuzione del contratto.
La disciplina in esame individua espressamente i soggetti tra cui può essere ripartito il fondo (RUP, i soggetti che svolgono le funzioni tecniche tassativamente elencate nel comma 2 e i loro collaboratori) e specifica che detto personale per fruire dei benefici deve comunque avere effettivamente svolto le suddette funzioni.
Non è pertanto possibile e non trova alcun fondamento normativo una diversa interpretazione della norma che tenda in qualche modo ad ampliare le attività, inserendone altre diverse da quelle tassativamente elencate e, conseguentemente, ad aumentare il novero dei soggetti beneficiari.
I dipendenti diversi da quelli indicati dalla norma e che non hanno svolto le funzioni tecniche parimenti individuate dalla stessa norma, benché svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche possono essere incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (cfr. Sezione regionale di controllo per le Marche parere 17.12.2014 n. 141).
In ordine poi al secondo quesito e cioè se gli incentivi riferiti a forniture e/o servizi possano essere riconosciuti anche se non riconducibili a committenze strettamente necessarie per la realizzazione dei lavori/opere, si osserva quanto segue.
Sul punto la Corte dei conti - Sezione delle Autonomie con deliberazione 06.04.2017 n. 7, ha affermato, che
il compenso incentivante di cui all’art. 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016, riguarda non soltanto lavori, ma anche servizi e forniture, il che aggiunge ulteriori elementi di differenziazione rispetto all’istituto di cui all’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Tale interpretazione, secondo la Sezione delle Autonomie, “è avvalorata dalla giurisprudenza della Corte in sede consultiva (cfr. Sezione di controllo Lombardia, parere 16.11.2016 n. 333) che, da un lato ammette che gli incentivi siano da riconoscere anche per gli appalti di servizi e forniture e, dall’altro, che tra i beneficiari degli stessi non possano comprendersi coloro che svolgono attività relative alla progettazione e al coordinamento della sicurezza. In tal senso è anche l’avviso di questa Sezione che, con deliberazione 13.05.2016 n. 18, ammette che la nuova normativa, sostitutiva della precedente, abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter ed introduce, all’art. 113, nuove forme di «incentivazione per funzioni tecniche»”.
La Sezione delle Autonomie inoltre chiarisce che
nei nuovi incentivi non ricorrono gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata ad investimenti; il fatto che tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta che gli stessi si configurino, in maniera inequivocabile, come spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (e di personale).
Alla luce di quanto sopra esposto, si rileva che
la nuova normativa di cui all’articolo 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 ha previsto il compenso incentivante anche per i servizi e le forniture, ovviamente nel rispetto delle condizioni stabilite dalla stessa normativa.
L’Amministrazione, pertanto, nell’ambito dei poteri di gestione di esclusiva competenza e delle connesse responsabilità dovrà procedere alle valutazioni e alle conseguenti determinazioni al fine di ottemperare agli adempimenti previsti dalla normativa vigente sopra illustrata, tenendo presente l’esigenza imprescindibile di assicurare il puntuale rispetto delle condizioni e dei limiti previsti dalla stessa disciplina normativa e del quadro giurisprudenziale, come sopra illustrati (Corte dei Conti, Sez. controllo Marche, parere 27.04.2017 n. 52).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHEE' da escludere che l’attività manutentiva possa essere incentivata, ai sensi dell’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016.
---------------
1) Il Sig. Presidente della Provincia di Perugia, con nota del 03.04.2017, ha inoltrato una richiesta di parere, ex art. 7, comma 8, della l. n. 131/2003, in merito alla “inclusione o esclusione delle attività di manutenzione, ordinaria e straordinaria, dall’incentivazione prevista dall’art. 113 del d.lgs n. 50/2016.
2) Al riguardo, dopo aver riportato per esteso il testo del comma 1 del precitato art. 113 (v. pag. 1 del quesito), ha fatto presente che il medesimo articolo, “al successivo comma 3, [ha] previsto che l’80% delle risorse finanziarie del fondo, costituito ai sensi del [precedente] comma 2, è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento, adottato dalle amministrazioni, secondo i rispettivi ordinamenti” (v., anche per la sottolineatura, ancora pag. 1 del quesito).
Nell’evidenziare che il previgente art. 93, co. 7-ter del d.lgs. n. 163/2006, ha espressamente escluso dall’analogo riparto dell’80% del fondo allora previsto “le attività manutentive”, ha fatto notare come “la formulazione dell’art. 113 [ora in rassegna] non esclud[a] espressamente le manutenzioni, ma si limit[i] a riferirsi a ciascuna opera o lavoro” e come “l’art. 3 del d.lgs. n. 50/2016 stabilisc[a] che, ai fini del codice, per lavori di cui all’allegato I debbano intendersi le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione urbanistica ed edilizia, sostituzione, restauro, manutenzione di opere” (v. pag. 2 del quesito, anche per la sottolineatura).
3) Il Presidente della Provincia di Perugia ha anche richiamato il precedente parere di questa Sezione, ex parere 14.05.2015 n. 71, con il quale è stato escluso ogni beneficio per l’attività manutentiva, anche straordinaria, in relazione all’esplicito disposto del precitato comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 (v. ancora pag. 2 del quesito).
...
6) – Ciò premesso, nel merito, si rileva che le argomentazioni che articolano il quesito all’esame del Collegio disvelano una ricostruzione della trama normativa dell’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, da parte di chi ha formulato il quesito stesso, non aderente alla lettera ed allo spirito del precitato articolo 113.
6.1.) Al riguardo
è bene evidenziare, anzitutto, le finalità perseguite dal ripetuto art. 113.
Come correttamente evidenziato anche dalla Sezione delle Autonomie:
   a)
l’articolo in riferimento mira ad incentivare le “funzioni operative per l’esecuzione di lavori”, per realizzare l’“opera a regola d’arte e nei tempi previsti dal progetto, senza alcun ricorso a varianti in corso d’opera (v. Sez. Aut. deliberazione 23.03.2016 n. 10, paragrafo 5);
   b)
l’articolo stesso ha abolito “gli incentivi della progettazione, previsti dal previgente art. 93, co. 7-ter del d.lgs. n. 163/2006” ed ha introdotto “nuove forme di incentivazioni per funzioni tecniche (v. Sez. Aut. deliberazione 13.05.2016 n. 18, paragrafo 1, con grassetto e sottolineatura dello scrivente) .
6.2.)
Le Sezioni Regionali di controllo, già interessate al problema della compensabilità delle attività manutentive con quesiti analoghi a quello ora in esame, hanno chiarito come le “funzioni tecniche” oggetto di incentivo siano solo quelle tassativamente indicate nel secondo comma dell’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016. Esse costituiscono un numero chiuso, come è agevole desumere anche dall’“avverbio esclusivamente, utilizzato dal legislatore nel[lo stesso] comma 2” .
D’altronde, si è ulteriormente precisato, gli incentivi per la “progettazione e l’innovazione”, previsti dal previgente art. 93, co. 7-bis del d.lgs. n. 163/2006), così come gli “incentivi per funzioni tecniche”, ora previsti dall’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, “costituiscono eccezioni al generale principio della onnicomprensività del trattamento economico” e sono, perciò, di stretta interpretazione e “possono essere riconosciuti solo per le attività espressamente previste dalla legge”.
Sul punto, per vero, la richiesta di parere all’esame del Collegio non articola nessun dubbio interpretativo.
6.3) La richiesta stessa, invece, focalizza l’attenzione sul comma 3 dell’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, per tentare di offrirne una lettura coordinata con l’art. 3 del medesimo testo normativo, tale da permettere di attrarre anche l’attività di manutenzione nell’elenco delle “funzioni tecniche” incentivate.
In realtà, l’art. 3 del d.lgs. n. 50/2016, nel dare le “definizioni” delle espressioni e dei termini di maggior interesse usati nel medesimo decreto legislativo, alla lettera nn) precisa che, per “lavori di cui allegato I”, si devono intendere “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione urbanistica ed edilizia, sostituzione, restauro [e] manutenzione di opere” (la sottolineature è della richiesta di parere).
6.4) Una simile puntualizzazione non consente di attrarre l’attività manutentiva nell’area della incentivazione, secondo un’attenta lettura del sistema di incentivazione regolato dall’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016.
In tale sistema, infatti, la manutenzione resta un “lavoro” e non una “funzione tecnica”, anche alla stregua della ricostruzione normativa offerta nella richiesta di parere.
6.4.1) E’ da rilevare, per una corretta interpretazione del comma 3 dell’art. 113, che le relative disposizioni –nella loro più intrinseca consistenza normativa– si limitano a precisare che “l’80% delle risorse del fondo […] è ripartito per ciascuna opera o lavoro, servizio [o] fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti”.
Il predetto comma 3, dunque, reca semplicemente un criterio di riparto del fondo di incentivazione riferito a “ciascuna opera o lavoro, servizio [o] fornitura”, ma non offre spazi esegetici per aggiungere altre “funzioni tecniche” all’elenco di cui al precedente comma 2.
6.5)
Una interpretazione armonica e coordinata dei primi tre commi dell’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, aderente ai noti canoni ermeneutici dell’art. 12, co. 1, delle disposizioni sulla legge in generale (letterale, sistematico e teleologico), lascia intravedere un complessivo disegno normativo, per il quale:
   a)
il comma 1, precisa i criteri di quantificazione degli “stanziamenti [relativi ai] singoli lavori”, con allocazione in essi anche delle risorse per “gli oneri inerenti la progettazione, [la] direzione dei lavori”, ecc.;
   b)
il comma 2, fissa i criteri di quantificazione del fondo per incentivare le “funzioni tecniche”, ivi specificamente e tassativamente elencate (“attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando”, ecc.), determinandolo nel 2% dell’“importo dei lavori posti a base di gara, [da] valere sugli stanziamenti di cui al comma 1”;
   c)
il comma 3, infine, indica i criteri di riparto dell’“80% del fondo [di cui al] comma 2, [rapportandoli a] ciascuna opera o lavoro, servizio [o] fornitura”.
Da nessuno degli elencati commi dell’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016 emerge uno spiraglio interpretativo per inserire tra le “funzioni tecniche” da incentivare l’attività manutentiva.
7) – Per quanto finora esposto e considerato, dunque,
è da escludere che l’attività manutentiva possa essere incentivata, ai sensi dell’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, tenuto conto dei dubbi interpretativi prospettati con l’esaminata richiesta di parere (Corte dei Conti, Sez. controllo Umbria, parere 26.04.2017 n. 51).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE: Pagamento legittimo anche se la prestazione affidata è ancora da eseguire.
Un ente locale ha avanzato una richiesta di parere -riguardante la materia degli incentivi, ora previsti per le prestazioni tecniche dall’articolo 113, Dlgs n. 50/2016- ponendo i seguenti quesiti: se la disciplina regolante l’incentivo è quella vigente al momento in cui l’opera è stata inserita nei documenti di programmazione, indipendentemente dal momento in cui le prestazioni incentivate vengono in concreto poste in essere; se, in subordine, in caso di opere già approvate e in corso di realizzazione, debbano continuare ad essere applicate le disposizioni normative vigenti al momento dell’applicazione anche per le attività tecniche già avviate ma completate successivamente (responsabile del procedimento, direzione lavori, coordinamento in fase di esecuzione, collaudo in corso d’opera e finale).
La questione è stata esaminata dal recente parere 20.04.2017 n. 22 della Corte dei conti, Sezione Regionale Controllo Basilicata.
Il quadro normativo
L’articolo 113 del Dlgs n. 50/2016 ha modificato, principalmente, l’oggetto delle prestazioni incentivabili e i soggetti coinvolti, rispetto a quanto precedentemente regolato dall’articolo 93, Dlgs n. 163/2006.
Già in passato la giurisprudenza aveva espresso il convincimento che, qualora si succedano nel tempo disposizioni che diversamente prevedono e regolano l’incentivazione di talune attività, il discrimine tra le due discipline è dato dal momento “genetico” in cui l’opera o il lavoro sono approvati e inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell’esercizio in cui sono stati adottati o, in prospettiva, nel Documento Unico di Programmazione che la Giunta è tenuta a predisporre e presentare al Consiglio per le conseguenti deliberazioni (art. 170 Tuel); conclusione, questa, ribadita nella deliberazione in commento.
Ciò precisato, deve l’interprete interrogarsi se la prestazione, lecita al momento in cui è sorta, diventi illecita (vietata) prima di essere adempiuta; e ciò con specifico riguardo per il pagamento dell’incentivo per la progettazione di cui all’articolo 93, Dlgs n. 163/2006 riferito ad attività che, seppure in precedenza previste, siano state adempiute solo successivamente alla novella di cui all’articolo 113 Dlgs n. 50/2016).
Orbene, secondo la deliberazione in commento, non può giungersi a tale conclusione, atteso che l’articolo 1, comma 1, lett. r), della legge delega n. 11/2016 non ha espressamente “vietato” l’applicazione dell’incentivazione precedentemente prevista, essendosi limitata a prescrivere un “divieto” circa “lo svolgimento contemporaneo dell’attività di validazione con quella di progettazione”, onde evitare conflitti di interesse. Nulla del genere, invece, per quanto attiene la disciplina dell’incentivo, limitandosi la predetta legge delega a prevedere che siano incentivate attività diverse da quelle precedentemente indicate, “escludendo” l’applicazione degli incentivi alla progettazione.
Orbene, la circostanza che l’ordinamento non si sia espresso sulla non meritevolezza o sulla sopravvenuta illiceità del pagamento dell’incentivo per le prestazioni precedentemente affidate e ancora da eseguire, impedisce di pervenire alla conclusione che la nuova disciplina sia di impedimento alla conclusione del programma obbligatorio generatosi sotto la vigenza dell’abrogato articolo 93, Dlgs n. 163/2006.
Il parere
Conclusivamente, quanto alle opere già approvate e in corso di realizzazione alla data di entrata in vigore del Dlgs n. 50/2016, il pagamento non è impedito dal principio “tempus regit actum”, trattandosi di rapporto obbligatorio di natura privatistica, ed inoltre in quanto l’esclusione dell’incentivo alla progettazione è espressamente riferita alle procedure di gara non ancora attivate al momento dell’entrata in vigore della novella legislativa ed il pagamento non trova un chiaro e univoco divieto in alcuna disposizione di legge, né è precluso da altre disposizioni che impediscano il compimento di tale atto, al tempo in cui deve essere posto in essere (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa dell'11.05.2017).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE: Relativamente all’affidamento agli uffici interni del Comune delle attività incentivate a norma dell’art. 93, la disciplina resta quella vigente al momento in cui l’opera è stata inserita nei documenti di programmazione, indipendentemente dal momento in cui le prestazioni incentivate vengono in concreto poste in essere, non potendo la nuova disciplina operare retroattivamente.
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Quanto alle opere già approvate e in corso di realizzazione alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 50/2016, l’adempimento della obbligazione pecuniaria (il pagamento dell’incentivo), seppure oggetto di uno speciale “procedimento” amministrativo e contabile, non è impedito dal principio “tempus regit actum” per la ragione che:
   i) trattasi di rapporto obbligatorio di natura privatistica;
   ii) l’esclusione dell’incentivo alla progettazione è espressamente riferita alle procedure di gara non ancora attivate al momento dell’entrata in vigore della novella legislativa (art. 216, comma 1);
   iii) il pagamento non trova un chiaro e univoco divieto in alcuna disposizione di legge posta in rassegna da questa Sezione, a ciò non potendosi riferire il divieto che l’art. 1, comma 1, lett. rr, legge delega n. 11/2016 ha posto per “lo svolgimento contemporaneo dell'attività di validazione con quella di progettazione”, e ciò per evitare conflitti di interesse, né è precluso da altre disposizioni che impediscano il compimento di tale atto, al tempo in cui deve essere posto in essere.
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Il Presidente della Provincia di Potenza premette che a seguito del D.Lgs. n. 50/2016, che ha approvato il nuovo “Codice degli appalti pubblici”, è stata riformata la materia degli incentivi, ora previsti per le prestazioni tecniche (art. 113). Tuttavia, nel passato, la materia è stata più volte oggetto di interventi riformatori, la cui disciplina potrebbe non essersi ancora esaurita, con la conseguenza che diverse discipline, regolanti fattispecie pregresse, potrebbero coesistere.
Tanto premesso, pone i seguenti quesiti:
   a) se la disciplina regolante l’incentivo è quella vigente al momento in cui l’opera è stata inserita nei documenti di programmazione, indipendentemente dal momento in cui le prestazioni incentivate vengono in concreto poste in essere;
   b) se, in subordine, in caso di opere già approvate e in corso di realizzazione, debbano continuare ad essere applicate le disposizioni normative vigenti al momento dell’applicazione anche per le attività tecniche già avviate ma completate successivamente (responsabile del procedimento, direzione lavori, coordinamento in fase di esecuzione, collaudo in corso d’opera e finale).
...
Nel merito
3. Con il quesito posto l’Ente istante ha inteso esplicitamente richiamare l’approdo cui era giunta questa Sezione con il
parere 12.02.2015 n. 3, il cui contenuto si dà qui per riprodotto, salvo quanto si renderà necessario riportare.
In sostanza, in detta pronuncia si era ritenuto che la disciplina che regola l’incentivo (allora destinato alla “progettazione”) fosse quella vigente al momento in cui l’opera era stata approvata. Ciò nel senso che l’obbligo di prestare l’attività richiesta e, per corrispettivo, l’obbligo di pagare l’incentivo, dovessero essere regolati secondo la disciplina vigente nel momento genetico in cui tali obblighi sono stati assunti. Tale momento, per le argomentazioni ivi sviluppate, si era ritenuto che dovesse identificarsi con l’approvazione dell’opera o del lavoro sul cui stanziamento far valere l’aliquota del 2% da destinare al “fondo” per la progettazione e l’innovazione. Di conseguenza, in osservanza del principio di (tendenziale) irretroattività della norma, un mutamento della disciplina di settore non avrebbe avuto effetti sul diritto all’incentivo, così come regolato dalla disciplina vigente al momento dell’approvazione dell’opera o del lavoro, salvo la necessaria verifica del corretto adempimento.
Di lì a poco, con
deliberazione 24.03.2015 n. 11), la Sezione delle Autonomie, esaminando una questione interpretativa riferita a norme succedutesi nel tempo e diversamente regolanti la materia degli incentivi, concludeva nel senso che le questioni di diritto intertemporale che insorgessero per il mutare, nel tempo, della disciplina, dovessero essere risolte secondo il principio della irretroattività della legge, e cioè che la legge successiva non potesse andare a modificare o a incidere su posizioni giuridiche sorte in precedenza.
Correttamente, quindi, la citata delibera della Sezione delle Autonomie collocava anche questa Sezione tra quanti sostenevano la tesi della irretroattività della legge e, dunque, la sua non applicazione alle fattispecie regolate dalla norma precedente.
4. Fermo restando questo fondamentale punto di convergenza, tuttavia, una diversità di opinioni, peraltro rilevata dalla stessa Sezione delle Autonomie, ha riguardato il momento in cui, in virtù del principio di irretroattività, fosse precluso alla norma successiva di regolare vicende già sorte o in corso di svolgimento. Questa Sezione aveva ritenuto che tale momento andasse individuato con l’approvazione dell’opera o del lavoro; la Sezione delle Autonomie aveva ritenuto che tale momento coincidesse con la esecuzione della prestazione, secondo il principio “tempus regit actum”.
5. La soluzione adottata dalla Sezione delle Autonomie giungeva, in concreto, a rendere applicabile il limite massimo di incentivo anche alle attività tecnico-professionali espletate dai dipendenti successivamente all’entrata in vigore del D.L. 24.06.2014, n.90, ancorché riferibili a progetti approvati in precedenza. A seguito di tale ultimo D.L., infatti, il limite dell’incentivo pagabile annualmente per ciascun percettore, che la norma precedentemente vigente aveva fissato nella misura del 100% del trattamento economico annuo lordo, veniva ulteriormente ridotto alla misura massima del 50%.
Si trattava, quindi, di spiegare l’applicazione di detto limite, più restrittivo rispetto a quello vigente in precedenza, anche a quelle prestazioni poste in essere successivamente all’entrata in vigore del decreto legge, seppure in adempimento di obblighi sorti quando il limite non sussisteva. A questo scopo la Sezione delle Autonomie si era richiamata al principio “tempus regit actum” per mantenere, da un lato, ferma l’irretroattività della nuova norma e, dall’altro, applicare la nuova regola alle prestazioni ricadenti nel tempo successivo alla sua entrata in vigore, senza che rilevasse la disciplina vigente nel momento in cui l’obbligazione era sorta.
6. A parere di questa Sezione, tuttavia, non vi è un contrasto tra le due tesi sul punto, atteso che alla stessa conclusione cui è pervenuta la Sezione delle Autonomie si sarebbe potuti pervenire anche secondo la tesi seguita da questa Sezione.
In verità, l’applicazione del limite massimo individuale del 50% anche per le prestazioni rese successivamente all’entrata in vigore del D.L. n. 90/2014, convertito dalla L. n. 114/2014, che tale limite ha introdotto, può giustificarsi senza dover, necessariamente, fare ricorso alla tesi della irretroattività della norma, e senza dover richiamare il principio “tempus regit actum”, che impone, poi, di collocare il confine temporale tra le due norme nel momento della esecuzione della prestazione piuttosto che in quello genetico del rapporto.
A ben vedere, infatti, quello che viene in evidenza è che il limite legislativo di cui si discute interviene a modificare una disciplina sostanzialmente di natura pattizia, il cui oggetto (i criteri e la misura del riparto dell’incentivo), è cioè devoluto alla contrattazione integrativa decentrata (art. 93, comma 7-ter, D.Lgs n. 163/2006) da recepirsi con regolamento dell’Ente (vds., di questa Sezione, parere n. 7/2017).
Già il comma 5 dell’art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 aveva stabilito, da un lato, che le modalità e i criteri con cui ripartire gli incentivi fossero previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione; dall’altro, aveva posto un limite di legge alla misura dell’incentivo erogabile (allora pari al trattamento economico complessivo annuo). Limite che, dunque, non avrebbe potuto essere derogato dalle parti contraenti in quanto norma imperativa di legge finalizzata a contenere la spesa e il trattamento economico complessivo del personale, che deve trovare applicazione anche sui contratti già stipulati in sede integrativa decentrata, ai sensi dell’art. 40, comma 3-quinquies del TUIP, quinto periodo, a tenore del quale “Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole (dei contratti integrativi in sede decentrata) sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile” (sul punto vds. anche l’art. 40-bis del TUIP).
Pertanto, il limite del 50%, introdotto con D.L. n. 90/2014, sarebbe andato a sostituire, comunque, il precedente limite massimo di spesa pagabile annualmente, modificando di conseguenza anche l’accordo decentrato (analogamente, il D.L. n. 66/2014 ha inciso sui contratti in corso, inserendo automaticamente, alle precedenti convenzioni, il nuovo tetto massimo quale limite alla retribuzione di alcune categorie di amministratori pubblici o di società pubbliche).
In definitiva, il ritenuto contrasto con la Sezione delle Autonomie è solo apparente non trattandosi di questione di diritto intertemporale.
7. Tanto chiarito, occorre ora tornare al tema principale sollevato con il quesito in esame, per la cui soluzione le sopra esposte considerazioni non sono prive di rilievo.
I quesiti
8. L’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016 (“Codice dei contratti pubblici”) ha modificato, principalmente, l’oggetto delle prestazioni incentivabili e i soggetti coinvolti, rispetto a quanto precedentemente regolato dall’art. 93, D.Lgs. n. 163/2006. In altre parole, talune attività e talune qualifiche professionali, che prima erano incentivabili, ora non lo sono più e, al contrario, sono oggi divenute incentivabili altre prestazioni e altre professionalità, se presenti all’interno dell’ente.
Sicché, in questo caso, un vero problema di diritto intertemporale si potrebbe porre –e l’Ente istante in effetti lo pone, come meglio si dirà- nel momento in cui si dubitasse che le prestazioni di “progettazione”, già convenute e non ancora adempiute, ove poste in essere successivamente alla novella legislativa, diano ancora diritto al pagamento dell’incentivo per il quale erano state accantonate le risorse nell’apposito “fondo”.
Giova precisare che il quesito in esame si limita a scrutinare la sorte dell’incentivo per le prestazioni previste dall’art. 93, D.Lgs. n. 163/2006, relative ai soli lavori e per le quali erano state appostate le risorse nell’apposito “fondo progettazione”, se rese successivamente all’entrata in vigore della novella legislativa introdotta dal D.Lgs. n. 50/2016. Resta esclusa dal perimetro del parere ogni altra questione relativa alle attività non più incentivabili, che potranno comunque essere affidate agli uffici interni della stazione appaltante per lavori, servizi e forniture successivamente alla novella stessa (ex art. 24).
Ciò chiarito, va detto che, anche in questo caso, non sembra che la questione sia riconducibile al tema dell’applicazione retroattiva della norma nuova rispetto a situazioni pregresse, trattandosi, semmai, di un problema di ultrattività della norma precedente e della sua idoneità a continuare a regolare un rapporto già in essere.
9. Nel precedente
parere 12.02.2015 n. 3, questa Sezione aveva espresso il convincimento che, qualora si succedano nel tempo disposizioni che diversamente prevedono e regolano l’incentivazione di talune attività (ora di progettazione ora tecniche), il discrimine tra le due discipline non è dato dal momento in cui viene compiuto ogni singolo atto in cui si realizza il rapporto obbligatorio tra il dipendente e l’Ente datore di lavoro, consistente nel compimento delle attività di “progettazione” dedotte in obbligazione, e neppure dal momento in cui deve pagarsi l’incentivo, trattandosi di un mero adempimento, ma dal momento in cui l’opera o il lavoro sono approvati e inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell’esercizio in cui sono stati adottati o, in prospettiva, nel Documento Unico di Programmazione che la Giunta è tenuta a predisporre e presentare al Consiglio per le conseguenti deliberazioni (art. 170 TUEL). 
È in questo momento, infatti, che, con il lavoro: i) si decide anche di affidare all’interno dell’ente le attività, (allora) di progettazione (ora) tecniche, necessarie affinché possa realizzarsi l’opera programmata; ii) si indicano gli stanziamenti disponibili e da inserire nel bilancio di previsione, sulla base dei quali stabilire il valore complessivo dell’appalto da porre a base d’asta; iii) si quantificano le risorse da destinare al “fondo” incentivazione.

In altre parole, aveva ritenuto questa Sezione che
la disciplina regolante il rapporto tra Ente e il suo dipendente –trattandosi di rapporto obbligatorio di natura privatistica- fosse quella fissata nel momento genetico da cui scaturisce l’obbligo di rendere la specifica prestazione [di “progettazione”, ovvero di programmazione, di direzione lavori, di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente competente alla programmazione dei lavori pubblici (ex art. 24, D.Lgs. n. 50/2016)], e che tale momento sia, appunto, quello come sopra indicato.
10. Ovviamente, trattandosi di prestazioni che, soprattutto se riferite all’esecuzione di lavori, possono essere rese in un arco di tempo ampio, è del tutto plausibile che la disciplina del rapporto possa essere incisa con modifiche apportate da successive fonti normative e/o contrattuali. Anche da questa considerazione possono trarre fondamento i dubbi espressi dal Comune istante.
Non è dubbio, infatti, che il contenuto della prestazione obbligatoria debba conformarsi alle regole vigenti al momento in cui essa viene resa: ad esempio, quando la norma sopravvenuta richieda l’adeguamento a certi standard tecnici o giuridici o di qualità, o il rispetto di talune prescrizioni in materia di certificazioni, di tracciabilità, e così oltre. Si tratta, a ben vedere, di disposizioni che incidono non già sulla fonte dell’obbligo, o sulla obbligatorietà della prestazione, ma solo sul suo contenuto, ovvero sui requisiti che la prestazione deve avere per essere considerata correttamente adempiuta.
In questo contesto può anche accadere che la prestazione, lecita al momento in cui è sorta, diventi illecita e, quindi, vietata, prima di essere adempiuta.
C’è da chiedersi se questa sia la situazione venutasi a determinare per il pagamento dell’incentivo per la progettazione (ex art. 93, D.Lgs. n. 163/2006) riferito ad attività che, seppure in precedenza previste, siano state adempiute solo successivamente alla novella (art. 113 D.Lgs. n. 50/2016).
11. A parere di questa Sezione così non è.
In via preliminare si rileva che sulla questione qui in discussione non si rinvengono precedenti pronunciamenti della Sezione delle Autonomie, dal momento che la
deliberazione 13.05.2016 n. 18 ha espresso principi di diritto su tutt’altri quesiti. In quella sede, passandosi in rassegna le disposizioni normative regolanti l’incentivo, ci si è limitati a menzionare la novità introdotta dall’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016, segnalando che la nuova normativa, sostitutiva della precedente, abolisce il previgente regime di incentivo alla progettazione (art. 93, D.Lgs. n. 163/2006), sostituendolo con nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”, sulla base di nuove disposizioni che, ai sensi della disciplina transitoria (articoli 216 e 217), troveranno applicazione per le sole attività poste in essere successivamente alla data di entrata in vigore, ossia il 19.04.2016. Tale affermazione, oltre ad essere senz’altro condivisibile, nei termini di cui si dirà, non prende posizione ex professo sulla questione qui in esame.
A questo punto mette conto esaminare criticamente quanto, invece, affermato dall’ANAC nella Delibera n. 973 del 14.09.2016 - Linee Guida n. 1, di attuazione del D.Lgs. 18.04.2016, n. 50, recanti “Indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria”, ove, al capito III, paragrafo 1.3, si legge: “Nel caso di ricorso alla progettazione interna non potrà essere applicato l’incentivazione del 2%, espressamente vietata dalla legge delega 11/2016 (art. 1, comma 1, lettera oo), principio recepito dall’art. 113, comma 2 del decreto legislativo n. 50/2016”.
L’affermazione secondo cui la legge delega n. 11/2016 abbia espressamente “vietato” l’applicazione dell’incentivazione precedentemente prevista, merita un approfondimento.
La legge di delega, all’art. 1, comma 1, lett. rr (per errore indicata come oo nella citata delibera), è del seguente letterale tenore: “(princìpi e criteri direttivi specifici ai quali il Governo dovrà attenersi) revisione e semplificazione della disciplina vigente per il sistema della validazione dei progetti, stabilendo la soglia di importo al di sotto della quale la validazione è competenza del responsabile unico del procedimento nonché il divieto (sottolineatura aggiunta), al fine di evitare conflitti di interesse, dello svolgimento contemporaneo dell'attività di validazione con quella di progettazione; al fine di incentivare l'efficienza e l'efficacia nel perseguimento della realizzazione e dell'esecuzione a regola d'arte, nei tempi previsti dal progetto e senza alcun ricorso a varianti in corso d'opera, è destinata una somma non superiore al 2 per cento dell'importo posto a base di gara per le attività tecniche svolte dai dipendenti pubblici relativamente alla programmazione della spesa per investimenti, alla predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di direzione dei lavori e ai collaudi, con particolare riferimento al profilo dei tempi e dei costi, escludendo l'applicazione degli incentivi alla progettazione”.
A ben vedere, l’unico “divieto” che la disposizione prescrive riguarda “lo svolgimento contemporaneo dell'attività di validazione con quella di progettazione”, e ciò per evitare conflitti di interesse.
Nulla del genere, invece, per quanto attiene la disciplina dell’incentivo; la delega si limita, infatti, a prevedere che siano incentivate attività diverse da quelle precedentemente indicate, “escludendo” l’applicazione degli incentivi alla progettazione.
Conformemente alla delega, l’art. 113 ha indicato le attività oggetto di nuova incentivazione. Tale (nuova) disciplina “si applica alle procedure e ai contratti per i quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data della sua entrata in vigore nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o di avvisi, alle procedure e ai contratti in relazione ai quali, alla data di entrata in vigore del presente codice, non siano ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte” (art. 216, comma 1); di conseguenza è stato abrogato l’art. 93 del D.Lgs. n. 163/2006 (unitamente all’abrogazione dell’intero articolato, ex art. 217).
12. In altre parole la vicenda che ha riguardato l’incentivo alla progettazione è da inquadrarsi in un normale avvicendamento di discipline diverse, con applicazione delle nuove disposizioni alle future fattispecie e ciò in ossequio al principio della irretroattività della legge.
La circostanza che l’ordinamento non si sia espresso sulla non meritevolezza o sulla sopravvenuta illiceità del pagamento dell’incentivo per le prestazioni precedentemente affidate e ancora da eseguire, impedisce di pervenire alla conclusione che la nuova disciplina sia di impedimento alla conclusione del programma obbligatorio generatosi sotto la vigenza dell’abrogato art. 93. Nel caso in questione, infatti, si discute di un rapporto obbligatorio, lecitamente instauratosi tra ente (datore di lavoro) e lavoratore, avente ad oggetto diritti patrimoniali da eseguirsi con il pagamento dell’incentivo al verificarsi dell’adempimento della controparte, alle condizioni che ne impongono la liquidazione così come disciplinate dall’art. 93 citato.
13. Conclusivamente, in ordine ai quesiti posti, si conferma l’orientamento espresso da questa Sezione nel richiamato
parere 12.02.2015 n. 3, nel senso che la disciplina regolante l’incentivo alla progettazione resta quella vigente al momento in cui l’opera è stata inserita nei documenti di programmazione, indipendentemente dal momento in cui le prestazioni incentivate vengono in concreto poste in essere.
Quanto alle opere già approvate e in corso di realizzazione alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 50/2016, l’adempimento della obbligazione pecuniaria (il pagamento), seppure oggetto di uno speciale “procedimento” amministrativo e contabile, non è impedito dal principio “tempus regit actum” per la ragione che:
   i)
trattasi di rapporto obbligatorio di natura privatistica;
   ii)
l’esclusione dell’incentivo alla progettazione è espressamente riferita alle procedure di gara non ancora attivate al momento dell’entrata in vigore della novella legislativa;
   iii)
il pagamento non trova un chiaro e univoco divieto in alcuna disposizione di legge posta in rassegna da questa Sezione, né è precluso da altre disposizioni che impediscano il compimento di tale atto, al tempo in cui deve essere posto in essere (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, parere 20.04.2017 n. 22).

INCENTIVO FUNZIONI PUBBLICHELa Corte conti smentisce se stessa. L'Intervento/ sugli incentivi ai tecnici.
Incentivi ai tecnici solo entro il tetto complessivo del fondo delle risorse decentrate del 2015. La Corte dei conti smentisce se stessa e ritiene che le risorse poste a finanziare l'incentivazione dei soggetti addetti alle fasi tecniche di gestione degli appalti rientrino nel computo della spesa complessiva del personale da tenere sotto il livello fissato dall'articolo 1, comma 236, della legge 208/2015.

Il revirement è stato disposto dalla Corte dei conti, sezione autonomie con la deliberazione 06.04.2017 n. 7, che propone una lettura diametralmente opposta a quella offerta dalle Sezioni riunite mediante la
deliberazione 04.10.2011 n. 51.
Secondo la sezione autonomie il nuovo orientamento è dovuto alla diversità delle regole prese in esame. Nel 2011, le sezioni riunite stabilirono che gli oneri per gli incentivi ai progettisti non fossero da computare nei tetti alla spesa della contrattazione decentrata, fondandosi sull'articolo 93, comma 7-ter, del dlgs 163/2006, il vecchio codice dei contratti, oggi sostituito dal dlgs 50/2016. In linea con l'assunto delle sezioni riunite, nel vecchio regime anche la sezione autonomie aveva concluso che le spese per gli incentivi ai tecnici non rientrassero nel tetto alla spesa per la contrattazione decentrata: la
deliberazione 13.11.2009 n. 16 aveva decretato tale esclusione la natura di spese di investimento degli incentivi, in quanto «attinenti alla gestione in conto capitale, iscritte nel titolo II della spesa, e finanziate nell'ambito dei fondi stanziati per la realizzazione di un'opera pubblica, e non di spese di funzionamento».
Secondo la deliberazione 06.04.2017 n. 7 il nuovo codice dei contratti ha mutato il quadro normativo preesistente. Infatti, per esempio, l'articolo 113 del dlgs 50/2016 esclude che l'incentivazione possa riguardare l'attività di progettazione. Accertato, quindi, che la disciplina dell'articolo 113 del nuovo codice dei contratti è diversa da quella dell'articolo 93, comma 7-bis, la sezione autonomie ritiene che «nei nuovi incentivi non ricorrono gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata ad investimenti». Questo, perché gli incentivi sono erogabili anche per gli appalti di servizi e forniture e, dunque, come spese correnti (di personale). Inoltre, secondo la sezione autonome, l'articolo 113 del dlgs 50/2016 non remunera «prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati e individuabili» acquisibili anche attraverso il ricorso a personale esterno alla p.a., requisito ritenuto utile dalle sezioni riunite nel 2011 per escludere gli incentivi dal tetto ai fondi della contrattazione decentrata.
Secondo la deliberazione 06.04.2017 n. 7, l'articolo 113, comma 3, del codice dei contratti –nello stabilire che la ripartizione della parte più consistente delle risorse (l'80%) debba avvenire, secondo le indicazioni della contrattazione decentrata tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori e nel disporre che gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione- connota l'incentivazione in modo diverso rispetto al precedente regime.
La sezione ritiene che, da un lato, il legislatore abbia inteso ampliare il novero dei beneficiari degli incentivi in esame; dall'altro, poiché la norma richiama gli istituti della contrattazione decentrata va guardata alla luce della necessità di coordinarla con le regole sui limiti di spesa alle risorse decentrate. L'interpretazione offerta dalla sezione autonomie, però, è tutt'altro che convincente. Il riferimento alla contrattazione decentrata era contenuto anche nel precedente regime normativo, nell'articolo 93, comma 7-ter, del dlgs 163/2006.
Ed anche se gli incentivi tecnici erano finanziati con risorse di conto capitale, comunque queste dovevano, come nel nuovo regime normativo, transitare nel fondo delle risorse decentrate per poter essere erogati. La spesa connessa, quindi, com'è di natura corrente relativa al personale nel nuovo regime, altrettanto corrente lo era nel precedente regime. Nella sostanza, gli appigli motivazionali esposti dalla sezione autonomie con la deliberazione 06.04.2017 n. 7 appaiono piuttosto deboli ed il parere non può considerarsi risolutivo della questione, visto che le conclusioni opposte delle sezioni riunite sono da ritenere ancora attuali ed efficaci (articolo ItaliaOggi del 14.04.2017).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHEIncentivi ai progettisti inclusi nel salario accessorio. Delibera della sezione autonomie della corte conti.
Anche gli incentivi per funzioni tecniche devono essere inclusi nel tetto al salario accessorio.

Lo ha stabilito la Corte dei conti – sezione autonomie, con la deliberazione 06.04.2017 n. 7, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla sezione di regionale di controllo per l'Emilia-Romagna.
Quest'ultima riguardava la portata dell'art. 1, comma 236, della l. 208/2015 (legge di stabilità 2016), che ha reiterato il limite all'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale delle pubbliche amministrazioni (già previsto fino al 2014 dall'art. 9, comma 2-bis, del 78/2010), parametrandolo all'importo determinato per l'anno 2015 automaticamente diminuito in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, tenuto conto di quello assumibile secondo la normativa vigente.
Il dubbio, come già in passato, riguardava le voci da conteggiare e quelle che, invece , possono essere escluse.
In particolare, in discussione erano gli incentivi previsti dall'art. 113, comma 2, del nuovo codice dei contratti (dlgs 50/2016). Tali emolumenti vanno a remunerare le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici per le «attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di comando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti».
A giudizio della sezione autonomie, nel caso di specie non si ravvisano i presupposti delineati dalle sezioni riunite (nella
deliberazione 04.10.2011 n. 51) per sostenere l'esclusione dal tetto, a differenza di quanto accadeva per gli incentivi alla progettazione previsti dal vecchio codice (art. 93, comma 7-ter, del dlgs 163/2006).
I nuovi incentivi, infatti, non vanno a remunerare «prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati e individuabili» acquisibili anche attraverso il ricorso a personale esterno alla p.a. Al contrario, nel disporre che la ripartizione della parte più consistente delle risorse (l'80%) debba avvenire «per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori» e che «gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione», il legislatore ha inteso ampliare il novero dei beneficiari degli incentivi in esame, individuati nei profili, tecnici e non, del personale pubblico coinvolto nelle diverse fasi del procedimento di spesa, dalla programmazione (che nel nuovo codice dei contratti pubblici, all'art. 21, è resa obbligatoria anche per l'acquisto di beni e servizi) all'esecuzione del contratto. Al contempo, l'art. 113 richiama gli istituti della contrattazione decentrata, il che può essere inteso come una sottolineatura dell'applicazione dei limiti di spesa alle risorse decentrate.
Sebbene la questione non fosse oggetto di specifico esame, la Sezione ha altresì affermato che la possibilità di riconoscere tali emolumenti, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta che gli stessi si configurino, in maniera inequivocabile, come spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (e di personale) (articolo ItaliaOggi del 13.04.2017).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE: Gli incentivi per funzioni tecniche rientrano nei limiti del salario accessorio.
Gli incentivi per funzioni tecniche, di cui all'articolo 113, comma 2 del Dlgs n. 50/2016, sono da includere nel limite al trattamento accessorio.

Sono queste le conclusioni della deliberazione 06.04.2017 n. 7, della sezione Autonomie della Corte dei conti sulla tanto attesa vicenda che ha lasciato con il fiato sospeso gli operatori degli enti locali.
Il principio di diritto enunciato, però, creerà non pochi problemi nella gestione dei fondi del salario accessorio, portando con sé il rischio di una lotta intestina tra i dipendenti che parteciperanno alle attività tecniche, rispetto al resto dei lavoratori.
La cornice normativa
Negli ultimi anni, il legislatore ha imposto precisi limiti ai fondi della contrattazione integrativa. Nel quadriennio 2011-2014, il trattamento accessorio non poteva essere superiore al limite dell'anno 2010, ridotto sulla base dei cessati in virtù dell'articolo 9, comma 2-bis, del Dl n. 78/2010. A decorrere dall'anno 2016, l'articolo 1, comma 236, della legge 208/2015, ha spostato il riferimento temporale del tetto all'anno 2015.
Nel frattempo, le cosiddette «progettazioni interne», contenute prima nell'articolo 92 e poi nell'articolo 93 del Dlgs n. 163/2006, si sono trasformate negli «incentivi per funzioni tecniche» di cui all'articolo 113, del nuovo codice dei contratti pubblici con una sostanziale modifica dei soggetti beneficiari e delle modalità di quantificazione ed erogazione.
Con la
deliberazione 04.10.2011 n. 51, la Corte dei conti a Sezioni riunite, aveva affermato che gli incentivi del precedente codice degli appalti e dei contratti erano esclusi dai limiti del trattamento accessorio, in quanto risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche, offerte da personale qualificato in servizio presso l'amministrazione pubblica. Ma questa esclusione si può riproporre automaticamente per gli incentivi per funzioni tecniche, di cui al Dlgs n. 50/2016?
L'analisi della Corte dei conti
I magistrati contabili, evidenziano fin da subito che, nella novella disposizione, non si ravvisano i presupposti delineati dalle Sezioni riunite, per escludere gli incentivi di cui si tratta dal limite del tetto di spesa per i trattamenti accessori del personale dipendente.
Ciò è dovuto al fatto che essi non vanno a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati e individuabili, acquisibili anche attraverso il ricorso a personale esterno, ma è piuttosto evidente l'intento del legislatore di ampliare il novero dei beneficiari degli incentivi in esame, individuati nei profili, tecnici e non, del personale pubblico coinvolto nelle diverse fasi del procedimento di spesa, dalla programmazione all'esecuzione del contratto.
Quindi, non ci sono motivi per poter escludere dal limite del trattamento accessorio di cui all'articolo 1, comma 236, della legge n. 208/2015, tali erogazioni.
Le conclusioni
La questione diventa, a questo punto, difficilissima da gestire dal punto di vista operativo. Nel limite del trattamento accessorio 2015 attualmente in vigore, non vi erano tali incentivi. Quindi, se ora l'ente, sulla base della regolamentazione interna, dovesse erogare tali somme che invece vanno considerate nel tetto, si supererebbe il vincolo finanziario, a meno che l'ente non vada a compensare riducendo le altre quote del fondo, quelle che fanno riferimento al trattamento accessorio di tutti (gli altri) dipendenti. Ovvero, in altre parole: per far spazio agli incentivi per funzioni tecniche, sarà obbligatorio ridurre altre componenti del fondo, con un calo, quindi, dei trattamenti economici accessori dei lavoratori.
Ci potrebbe essere anche un'altra alternativa, cioè quella di non adottare i regolamenti per gli incentivi tecnici e, quindi, non corrispondere alcun compenso, ai sensi dell'articolo 113, del Dlgs n. 50/2016, ma a questo punto ci sarà da fare i conti con le prestazioni già effettuate dallo scorso anno in poi.
Da ogni parte da cui si affronta la questione appare un contrasto o una guerra, appunto, tra i dipendenti. Un'ultimissima soluzione (ma servirà l'avallo da parte dei magistrati contabili) potrebbe consistere nel rendere omogeneo il dato, per cui il tetto del 2015 andrebbe ricalcolato con gli incentivi sulle progettazioni. D'altronde, non è logico, né razionale, parificare (e paragonare) due limiti che contengono al loro interno, voci differenti che rispondono a situazioni diverse.
E le spese di personale?
Un'ultima nota finale. Le progettazioni interne vecchia maniera, sono state, da sempre, escluse anche dalle norme sul contenimento della spesa di personale di cui all'articolo 1, commi 557 e 562, della legge n. 296/2006.
Si potrà sostenere lo stesso anche per gli incentivi per funzioni tecniche? Per ora registriamo il passaggio della deliberazione 06.04.2017 n. 7, della sezione Autonomie, in cui si legge: «va affermato che nei nuovi incentivi non ricorrono gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata a investimenti; il fatto che tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta che gli stessi si configurino, in maniera inequivocabile, come spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (e di personale)».
Ed ora i dubbi si infittiscono sempre di più (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 13.04.2017).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE: Incentivi per funzioni tecniche - art. 113, comma 2, d.lgs. 18.04.2016, n. 50 e applicabilità del tetto del salario accessorio previsto, all’art. 9, comma 2-bis, del d.l. 31.05.2010, n. 78, convertito in l. 30.07.2010, n. 122.
Gli incentivi per funzioni tecniche di cui all’articolo 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016 sono da includere nel tetto dei trattamenti accessori di cui all’articolo 1, comma 236, l. n. 208/2015 (legge di stabilità 2016).
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1. La questione di massima oggetto di esame è incentrata sull’esclusione o meno dal tetto di spesa per il salario accessorio dei dipendenti pubblici –già previsto dall’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78/2010 e reiterato dall’art. 1, comma 236, della legge n. 208/2015– dei compensi destinati a remunerare le funzioni tecniche svolte ai sensi dell’art. 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016.
La questione, come sopra accennato, era stata risolta in senso positivo dalla
deliberazione 04.10.2011 n. 51 delle Sezioni riunite in sede di controllo, con riferimento, però, all’incentivo per la progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Preliminarmente, va rilevata la sostanziale sovrapponibilità del provvedimento di limitazione alla crescita delle risorse destinate al trattamento accessorio del personale adottato con l’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78/2010, rispetto alla previsione della legge di stabilità 2016.
Quest’ultima norma così dispone: “Nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 11 e 17 della legge 07.08.2015, n. 124, con particolare riferimento all'omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale e accessorio della dirigenza, tenuto conto delle esigenze di finanza pubblica, a decorrere dal 01.01.2016 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, e successive modificazioni, non può superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2015 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa vigente”.
Infatti, gli aspetti innovativi della nuova formulazione –essenzialmente riferiti al richiamo alle perduranti esigenze di finanza pubblica, alla prevista attuazione dei decreti legislativi attuativi della riforma della pubblica amministrazione, alla considerazione anche del personale assumibile e all’assenza di una previsione intesa a consolidare nel tempo le decurtazioni al trattamento accessorio– non incidono sulla struttura del vincolo di spesa, come già evidenziato da questa Sezione (deliberazione 07.12.2016 n. 34).
La norma si sostanzia in un vincolo alla crescita dei fondi integrativi rispetto ad una annualità di riferimento e nell’automatica riduzione del fondo in misura proporzionale alla contrazione del personale in servizio.
Le Sezioni riunite, chiamate a pronunciarsi sulla soggezione di taluni compensi ai tetti di spesa per i trattamenti accessori posti dall’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78/2010, hanno ritenuto la norma di stretta interpretazione, tenuto conto dell’effetto di proliferazione della spesa per il personale determinato dalla contrattazione integrativa, i cui meccanismi hanno finito per vanificare l’efficacia delle altre misure di contenimento della spesa (tra cui i vincoli assunzionali).
In tale contesto, l’Organo nomofilattico ha individuato quale criterio discretivo la circostanza che determinati compensi siano remunerativi di “prestazioni tipiche di soggetti individuati e individuabili” le quali “potrebbero essere acquisite anche attraverso il ricorso a personale estraneo all’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi”. Sussistendo queste condizioni, gli incentivi per la progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006, sono stati esclusi dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, andando a compensare prestazioni professionali afferenti ad “attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti”.
Peraltro, tale orientamento si riporta alle affermazioni di questa Sezione (
deliberazione 13.11.2009 n. 16) che, ai fini del computo delle voci di spesa da ridurre a norma dell’art. 1, commi 557 e 562, l. 27.12.2006, n. 296, aveva escluso gli incentivi per la progettazione interna di cui al previgente codice degli appalti a motivo  della loro riconosciuta natura “di spese di investimento, attinenti alla gestione in conto capitale, iscritte nel titolo II della spesa, e finanziate nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione di un’opera pubblica, e non di spese di funzionamento”.
2. Come ben evidenziato nella delibera di remissione della Sezione territoriale,
il compenso incentivante previsto dall’art. 113, comma 2, del nuovo codice degli appalti non è sovrapponibile all’incentivo per la progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006, oggi abrogato.
È anzi precisato nella legge delega (art. 1, comma 1, lett. rr, l. n. 11/2016), che
tale compenso va a remunerare specifiche e determinate attività di natura tecnica svolte dai dipendenti pubblici, tra cui quelle della programmazione, predisposizione e controllo delle procedure di gara e dell’esecuzione del contratto “escludendo l’applicazione degli incentivi alla progettazione”.
Di conseguenza,
sono destinate risorse al fondo di cui all’art. 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016 (nella misura del 2% degli importi a base di gara) “esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti”.
Diversamente dispone l’art. 113, comma 1, per “
gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento” i quali “fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti”.
È, quindi, fondato il dubbio interpretativo e la remissione della questione alla Sezione delle autonomie, trattandosi di fattispecie non assimilabili.
Va, poi, considerato che
il compenso incentivante di cui all’art. 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016, riguarda non soltanto lavori, ma anche servizi e forniture, come anche ritenuto dalla Sezione remittente nel parere reso sul primo quesito proposto dal Comune di Medicina, il che aggiunge ulteriori elementi di differenziazione rispetto all’istituto di cui all’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Tale interpretazione è avvalorata dalla giurisprudenza della Corte in sede consultiva (cfr. Sezione di controllo Lombardia, parere 16.11.2016 n. 333) che, da un lato ammette che gli incentivi siano da riconoscere anche per gli appalti di servizi e forniture e, dall’altro, che tra i beneficiari degli stessi non possano comprendersi coloro che svolgono attività relative alla progettazione e al coordinamento della sicurezza. In tal senso è anche l’avviso di questa Sezione che, con deliberazione 13.05.2016 n. 18, ammette che “la nuova normativa, sostitutiva della precedente, abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter ed introduce, all’art. 113, nuove forme di «incentivazione per funzioni tecniche»”.
3.
In relazione alla rilevata difformità della fattispecie introdotta dall’art. 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016, rispetto all’abrogato istituto degli incentivi alla progettazione, occorre verificare la sussistenza, nei nuovi “Incentivi per funzioni tecniche”, dei requisiti fissati dalla Sezione riunite, ai fini della loro inclusione o meno nei tetti di spesa di cui all’art. 1, comma 236, l. n. 208/2015.
Per quanto già esposto,
va affermato che nei nuovi incentivi non ricorrono gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata ad investimenti; il fatto che tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta che gli stessi si configurino, in maniera inequivocabile, come spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (e di personale).
Nel caso di specie,
non si ravvisano, poi, gli ulteriori presupposti delineati dalle Sezioni riunite (nella richiamata
deliberazione 04.10.2011 n. 51), per escludere gli incentivi di cui trattasi dal limite del tetto di spesa per i trattamenti accessori del personale dipendente in quanto essi non vanno a remunerare “prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati e individuabili” acquisibili anche attraverso il ricorso a personale esterno alla P.A., come risulta anche dal chiaro disposto dell’art. 113, comma 3, d.lgs. n. 50/2016.
La citata norma, infatti –nel disporre che la ripartizione della parte più consistente delle risorse (l’80%) debba avvenire “per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori” e che “gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione”– appare indicativa della diversa connotazione degli incentivi in parola.
È infatti evidente l’intento del legislatore di ampliare il novero dei beneficiari degli incentivi in esame, individuati nei profili, tecnici e non, del personale pubblico coinvolto nelle diverse fasi del procedimento di spesa, dalla programmazione (che nel nuovo codice dei contratti pubblici, all’art. 21, è resa obbligatoria anche per l’acquisto di beni e servizi) all’esecuzione del contratto. Al contempo, la citata disposizione richiama gli istituti della contrattazione decentrata, il che può essere inteso come una sottolineatura dell’applicazione dei limiti di spesa alle risorse decentrate.
Per converso, giova ribadire che, nella riscrittura della materia ad opera del nuovo codice degli appalti, risultano assolutamente salvaguardati i beneficiari dei pregressi incentivi alla progettazione i quali sono oggi remunerati con un meccanismo diverso dalla ripartizione del fondo. Infatti, per le spese di progettazione, di direzione dei lavori o dell’esecuzione, di vigilanza,  per i collaudi tecnici e amministrativi, le verifiche di conformità, i collaudi statici, gli studi e le ricerche connessi, la progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione ove previsti dalla legge, si provvede con gli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori, a norma dell’art. 113, comma 1, d.lgs. n. 50/2016.
In tal senso, deve essere apprezzato l’intento chiarificatore del legislatore delegato.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione di regionale di controllo per l’Emilia-Romagna con il parere 07.12.2016 n. 118, enuncia il seguente principio di diritto: “
Gli incentivi per funzioni tecniche di cui all’articolo 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016 sono da includere nel tetto dei trattamenti accessori di cui all’articolo 1, comma 236, l. n. 208/2015 (legge di stabilità 2016)” (Corte dei Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 06.04.2017 n. 7).

marzo 2017

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHEIl "termine” lavori a base d’asta “utilizzata nel secondo comma, è da intendere in senso atecnico e quindi non soltanto per lavori ma anche per servizi e forniture. Infatti, l’art. 102 del decreto legislativo 50/2016 dispone che il responsabile unico del procedimento controlla l’esecuzione del contratto congiuntamente al direttore dell’esecuzione del contratto e che i contratti pubblici sono soggetti a collaudo per i lavori, e a verifica di conformità per i servizi e le forniture e disciplina una serie di attività e di adempimenti (non tutti) che sono comuni ad ogni tipo di appalto e che in base all’oggetto dell’appalto, saranno conseguentemente previste le diverse figure professionali che dovranno svolgere quelle attività destinatarie dell’incentivo di cui al comma 2 dell’art. 113 e la cui quantificazione avrà una disciplina regolamentare.”.
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Il menzionato art. 113 riconosce l’incentivo “esclusivamente” per le “attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico-amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico”.

L’avverbio “esclusivamente” esprime con chiarezza l’intenzione del legislatore di riconoscere il compenso incentivante limitatamente alle attività espressamente previste, ove effettivamente svolte dal dipendente pubblico, sicché l’elencazione contenuta nella norma deve considerarsi tassativa.
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Con la nota in epigrafe, il Sindaco del comune di Mascalucia (CT) ha chiesto un parere in ordine all’interpretazione dell’art. 113 del decreto legislativo n. 50 del 18.04.2016, recante il nuovo Codice dei contratti pubblici e, in particolare, se i previsti incentivi per lo svolgimento di funzioni tecniche possano essere riconosciuti oltre che per gli appalti di lavori anche per quelli di servizi e forniture.
In caso di risposta affermativa, con un secondo quesito, il Sindaco ha chiesto alla Corte di esprimersi circa la possibilità di includere o meno tra i suddetti servizi sia quelli relativi all’attività di pianificazione urbanistica che quelli di coordinamento per la sicurezza in fase di progettazione e/o di esecuzione, laddove svolta da dipendenti dell’Ente.
...
Con riferimento al primo quesito formulato dall’ente, il Collegio ritiene di non doversi discostare dall’orientamento espresso sul punto da altre sezioni di controllo (cfr. Sezione controllo Puglia parere 13.12.2016 n. 204; Sezione controllo Veneto parere 07.09.2016 n. 353; Sezione controllo Lombardia parere 05.07.2016 n. 184 e parere 16.11.2016 n. 333), ovvero che l’interpretazione logico sistematica dei commi 2 e 3 dell’art. 113 conduce alla conclusione per cui
il termine” lavori a base d’asta “utilizzata nel secondo comma, è da intendere in senso atecnico e quindi non soltanto per lavori ma anche per servizi e forniture. Infatti, l’art. 102 del decreto legislativo 50/2016 dispone che il responsabile unico del procedimento controlla l’esecuzione del contratto congiuntamente al direttore dell’esecuzione del contratto e che i contratti pubblici sono soggetti a collaudo per i lavori, e a verifica di conformità per i servizi e le forniture e disciplina una serie di attività e di adempimenti (non tutti) che sono comuni ad ogni tipo di appalto e che in base all’oggetto dell’appalto, saranno conseguentemente previste le diverse figure professionali che dovranno svolgere quelle attività destinatarie dell’incentivo di cui al comma 2 dell’art. 113 e la cui quantificazione avrà una disciplina regolamentare.” (Sezione controllo Lombardia parere 16.11.2016 n. 333).
Con riferimento al secondo quesito, l’ente chiede se sia possibile includere tra i servizi per i quali corrispondere l’incentivo per funzioni tecniche anche quelli relativi all’attività di pianificazione urbanistica e di coordinamento per la sicurezza in fase di progettazione e/o di esecuzione, laddove svolta da dipendenti dell’Ente.
In proposito, deve rilevarsi che
il menzionato art. 113 riconosce l’incentivo “esclusivamente” per le “attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico-amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico”.
L’avverbio “esclusivamente” esprime con chiarezza l’intenzione del legislatore di riconoscere il compenso incentivante limitatamente alle attività espressamente previste, ove effettivamente svolte dal dipendente pubblico, sicché l’elencazione contenuta nella norma deve considerarsi tassativa (così anche deliberazione Sezione Puglia cit., che richiama Sezione delle Autonomie, deliberazione 13.05.2016 n. 18, laddove, in via incidentale, sottolinea che la nuova disposizione ha abolito “gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter, introducendo nuove forme di incentivazione per funzioni tecniche … svolte dai dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate”).
Sotto questo specifico profilo, ossia quello della individuazione dei limiti entro i quali le attività svolte dai pubblici dipendenti possono ricevere una specifica remunerazione,
la disciplina degli incentivi, derogatoria rispetto al principio di onnicomprensività della retribuzione, tra l’altro, è da considerarsi di stretta interpretazione e non suscettibile di estensione analogica.
P.Q.M.
La Sezione di controllo per la Regione siciliana
esprime parere favorevole con riferimento al primo quesito e non favorevole con riferimento al secondo (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 30.03.2017 n. 71).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHEL’articolo 113 del d.lgs. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici) riconosce il compenso incentivante anche per lo svolgimento, da parte dei dipendenti pubblici, di funzioni tecniche nell’ambito degli appalti di servizi e di forniture.
Di conseguenza, le risorse finalizzate a remunerare le funzioni tecniche svolte nell’ambito degli appalti di servizi e forniture possono essere attinte anche dagli stanziamenti di spesa corrente che li finanziano.
Relativamente alle attività incentivabili, il menzionato articolo 113 riconosce l’incentivo “esclusivamente” per le “attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico”.
La predisposizione del programma biennale degli acquisti di beni e servizi, benché coincidente parzialmente con l’attività di programmazione della spesa di investimento, all’evidenza, non si identifica con essa, presentando un contenuto ulteriore, che attiene alla programmazione della spesa corrente (quella impiegata per l’acquisto dei servizi, in generale, e dei beni diversi da quelli descritti dall’art. 3, comma 18, lett. c) della Legge n. 350/2003, ovvero “acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale”).
Non trattandosi di un’attività assimilabile ad alcuna di quelle contemplate dall’articolo 113, nessun compenso incentivante può essere riconosciuto per lo svolgimento della stessa
(massima tratta da www.self-entilocali.it).

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Il Sindaco del Comune di Nove (VI) ha presentato richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, formulando i seguenti quesiti:
- “se nella determinazione del fondo per gli incentivi per funzioni tecniche di cui all’art. 113, comma 2, del D.lgs. n. 50/2016, si possano ricomprendere anche gli importi posti a base di gara degli appalti di forniture e servizi non finanziati con spese per investimenti”;
- in caso di risposta affermativa al precedente quesito, “se tra le funzioni tecniche possano essere considerate anche le attività di programmazione biennale degli acquisti di beni e servizi di cui all’art. 21 del D.lgs. 50/2016”.
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Entrambi i quesiti formulati dal Sindaco del Comune di Nove, inoltre, possono essere considerati sufficientemente generali ed astratti.
Il primo di essi ha ad oggetto l’utilizzabilità, ai fini della determinazione del fondo destinato agli incentivi per le funzioni tecniche, degli importi posti a base di gara, oltre che degli appalti di lavori, anche degli appalti di forniture e servizi.
Il comma 2 dell’art. 113 del D.lgs. n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici) dispone che il suddetto fondo venga costituito “a valere sugli stanziamenti di cui al comma 1” ossia sugli “stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti”; il successivo comma 3 dispone che l’ottanta per cento delle risorse del fondo debba essere ripartito “per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura, con le modalità previste dalla contrattazione decentrata”.
Al di là del riferimento agli stanziamenti previsti per la realizzazione “dei singoli lavori”, contenuto nel primo comma ed espressamente richiamato in quello successivo,
appare evidente che la norma riconosca il compenso incentivante anche per lo svolgimento, da parte dei dipendenti pubblici, di funzioni tecniche nell’ambito degli appalti di servizi e di forniture (in tal senso, vedasi Sezione regionale di controllo per la Lombardia parere 16.11.2016 n. 333).
Siffatta conclusione trova conferma anche nella menzione, nel primo comma, di alcune attività di natura tecnica proprie di tali tipologie di appalto: ivi si prevede, infatti, che, nell’ambito dei relativi stanziamenti di spesa, debbano essere computati anche gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell’esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, ecc., ossia a funzioni, quale quella della direzione dell’esecuzione e della verifica di conformità, tipiche degli appalti di servizi e di forniture, riportate accanto e correlativamente a quelle omologhe (e tipiche) dei lavori pubblici (direzione dei lavori e collaudo tecnico amministrativo).
L’art. 113 cit., peraltro, nell’elencazione delle funzioni per le quali prevede il riconoscimento degli incentivi, riporta proprio le attività appena menzionate, comprese quelle riferibili specificamente agli appalti di servizi e forniture.
Posto che, alla luce della interpretazione letterale e logico-sistematica della norma, non sembrano esservi dubbi circa l’estensione della disciplina degli incentivi anche alle suddette tipologie di appalto, occorre stabilire se le risorse finalizzate a remunerare le funzioni tecniche svolte nell’ambito degli stessi possano essere attinte anche dagli stanziamenti di spesa corrente che li finanziano.
Sempre sulla scorta di argomenti di carattere logico-sistematico,
questa Sezione ritiene che il riferimento agli “stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori” debba intendersi come comprensivo anche degli stanziamenti previsti per il singolo servizio e la singola fornitura. Se, come appare chiaro, la norma estende gli incentivi anche agli appalti di servizi e forniture, non può non farne gravare gli oneri sugli stanziamenti che finanziano le relative procedure.
Del resto, non può ritenersi che gli stanziamenti relativi ai lavori pubblici finanzino l’intero fondo, ivi compresa la parte destinata a remunerare le funzioni tecniche afferenti ai contratti di servizi e di forniture, laddove la norma espressamente prevede che le risorse a tal fine necessarie debbano essere attinte dagli stanziamenti relativi ai “singoli lavori” (commi 1 e 2), in misura pari al due per cento dell’importo posto a base di gara e che l’ottanta per cento delle stesse venga ripartito “per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura”, lasciando intendere chiaramente che esiste una correlazione tra gli oneri previsti per lo svolgimento delle funzioni tecniche, gli stanziamenti che finanziano la specifica opera, servizio o fornitura e la composizione ed entità del fondo.
Deve considerarsi, inoltre, che l’art. 102 del Codice, nel disciplinare la fase del controllo sulla esecuzione dei contratti pubblici, caratterizzata da una serie di attività non tutte comuni ad ogni tipologia di appalto, al comma 6°, prevede, per lo svolgimento delle stesse ed in maniera indifferenziata, il diritto all’incentivo (Sezione regionale di controllo per la Puglia, parere 13.12.2016 n. 204).
Com’è stato correttamente rilevato, dunque,
il riferimento ai soli lavori e non anche alle altre tipologie di appalto, contenuto in alcuni passaggi dell’art. 113 cit., deve essere inteso in senso “atecnico (deliberazioni Sezione Lombardia e Sezione Puglia, cit.).
In conclusione, esaminata nel complesso e nella sua attuale formulazione,
la disciplina degli incentivi consente di fornire una risposta positiva al primo quesito.
Con il secondo quesito, l’ente chiede, se, nell’attività di programmazione della spesa per investimenti, rientri anche la predisposizione del programma biennale degli acquisti di beni e servizi, previsto e disciplinato dall’art. 21 del D.lgs. n. 50/2016.
In proposito, deve rilevarsi che il menzionato art. 113 riconosce l’incentivo “esclusivamente” per le “attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico”.
L’avverbio “esclusivamente” esprime con chiarezza l’intenzione del legislatore di riconoscere il compenso incentivante limitatamente alle attività espressamente previste, ove effettivamente svolte dal dipendente pubblico, sicché l’elencazione contenuta nella norma deve considerarsi tassativa (così anche deliberazione Sezione Puglia cit., che richiama Sezione delle Autonomie, deliberazione 13.05.2016 n. 18, laddove, in via incidentale, sottolinea che la nuova disposizione ha abolito “gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter, introducendo nuove forme di incentivazione per funzioni tecniche … svolte dai dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate”).
Sotto questo specifico profilo, ossia quello della individuazione dei limiti entro i quali le attività svolte dai pubblici dipendenti possono ricevere una specifica remunerazione,
la disciplina degli incentivi, derogatoria rispetto al principio di onnicomprensività della retribuzione, tra l’altro, è da considerarsi di stretta interpretazione e non suscettibile di estensione analogica.
Ciò premesso,
occorre verificare se la programmazione della spesa per l’acquisizione, da parte dell’ente, di beni e di servizi rientri o meno nell’elencazione delle attività sopra riportate ed, in particolare, se sia identificabile con l’attività di programmazione della spesa per investimenti, espressamente prevista.
Pur dovendo riconoscere che, nel caso specifico dell’acquisto di beni, ove questi siano sussumibili nella previsione di cui al comma 18, lett. c), dell’art. 3 della L. n. 350 2003 (“acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale”) ed abbiano determinato un accrescimento del patrimonio dell’ente, la relativa spesa debba classificarsi quale spesa di investimento, analoga qualificazione non può essere attribuita all’acquisto di beni che non presentino dette caratteristiche né all’acquisto di servizi, i quali, per ovvi motivi, neppure compaiono nell’elencazione delle spese di investimento contenuta nel menzionato art. 3.
La predisposizione del programma biennale degli acquisti di beni e servizi, benché coincidente parzialmente con l’attività di programmazione della spesa di investimento, all’evidenza, non si identifica con essa, presentando un contenuto ulteriore, che attiene alla programmazione della spesa corrente (quella impiegata per l’acquisto dei servizi, in generale, e dei beni diversi da quelli descritti dall’art. 3, comma 18, lett. c), della Legge n. 350/2003).
Non trattandosi di un’attività assimilabile ad alcuna di quelle contemplate dall’art. 113, questa Sezione ritiene che nessun compenso incentivante possa essere riconosciuto per lo svolgimento della stessa (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 02.03.2017 n. 134).

gennaio 2017

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHECirca la legittimità della corresponsione del compenso incentivante per la progettazione di cui all’art. 92, c. 5, D.Lgs. 163/2006, recante il Codice dei contratti pubblici (comma abrogato dall’art. 13, c. 1, D.L. 90/2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 114/2014), per le attività di manutenzione sia ordinaria che straordinaria, la Sezione ritiene di non doversi discostare dal consolidato orientamento delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva maturato nella vigenza della citata normativa, orientamento che ha escluso dal novero delle attività incentivabili la manutenzione ordinaria e riconosciuto il predetto emolumento solo a favore delle attività di manutenzione straordinaria, purché si renda necessaria un’attività di progettazione.
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Circa la riferibilità tanto alla manutenzione ordinaria che straordinaria della nozione di attività di manutenzione espressamente esclusa, dall’art. 93, c. 7-ter, del D.Lgs. 163/2006 (comma inserito dall’art. 13-bis, c. 1, D.L. 90/2014, n. 90), dalle prestazioni legittimanti la fruizione delle risorse del Fondo per la progettazione e l’innovazione di cui al precedente c. 7-bis del medesimo articolo la Sezione, sul punto, è tenuta a conformarsi al principio di diritto stabilito in merito dalla Sezione delle Autonomie con atto di indirizzo interpretativo, ai sensi dell’art. 6, c. 4, del D.L. 174/2012, convertito dalla L. 213/2012, in base al quale “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria”.
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Con la nota riferita in epigrafe, il Sindaco del Comune di Reggio Calabria (RC) formula una richiesta di parere alla Sezione articolata nei seguenti plurimi quesiti:
   a) se sia legittima la previsione e corresponsione del compenso incentivante di cui all’art. 92, c. 5, D.Lgs. 163/2006, a favore dei dipendenti interni all’Amministrazione, a prescindere dalla natura ordinaria o straordinaria dell’attività di manutenzione;
   b) se l’attività di manutenzione di cui all’art. 93, c. 7-ter, del medesimo D.Lgs. 163/2006 ricomprenda, oltre i lavori di manutenzione ordinaria anche quelli di natura straordinaria;
   c) se l’Ente possa applicare riduzioni ed esenzioni alla TARI sulla base dell’art. 1, c. 660, L. 147/2013 e del proprio Regolamento per la disciplina della Tassa sui rifiuti garantendo la copertura finanziaria con le risorse della stessa tassa ovvero se, in mancanza, a carico del bilancio, atteso il rispetto dell’obbligo di assicura, con i proventi della tariffa, la copertura integrale dei costi di gestione del servizio; inoltre, se, in assenza di una normativa ad hoc, l’Ente possa applicare analoghe agevolazioni a quelle testé citate per il servizio acquedotto, garantendone la riduzione della tariffa con la rimodulazione della tariffa per gli altri utenti non aventi diritto alle agevolazioni;
   d) se l’art. 5, c. 9, D.L. 95/2012 sia compatibile con l’art. 90 T.U.E.L. al fine di poter ricorrere al conferimento di incarichi gratuiti a ex dipendenti per gli uffici di supporto alle dirette dipendenze degli organo di governo ivi contemplati;
   e) se nei rimborsi spese che devono essere rendicontati nell’ambito degli incarichi di cui al medesimo art. 5, c. 9, D.L. 95/2012 possano rientrare i buoni pasto.
...
3. Nel merito, il parere è parzialmente ammissibile dal punto di vista oggettivo, per i punti a), b), d), ed e), in termini di afferenza alla materia della contabilità pubblica nell’accezione fornita dalla costante giurisprudenza contabile in sede consultiva (ex multis, deliberazioni n. 5/AUT/2006 e n. 54/CONTR/2010, rispettivamente della Sezione delle Autonomie e delle Sezioni Riunite in sede di controllo), quale “sistema di principi e di norme che regolano l'attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici”, in una visione dinamica di salvaguardia degli equilibri dell’Ente.
   a) Più precisamente, è ammissibile oggettivamente il primo quesito, concernente la legittimità della corresponsione del compenso incentivante per la progettazione di cui all’art. 92, c. 5, D.Lgs. 163/2006, recante il Codice dei contratti pubblici (comma abrogato dall’art. 13, c. 1, D.L. 90/2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 114/2014), per le attività di manutenzione sia ordinaria che straordinaria.
A tale proposito,
la Sezione ritiene di non doversi discostare dal consolidato orientamento delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva maturato nella vigenza della citata normativa, orientamento che ha escluso dal novero delle attività incentivabili la manutenzione ordinaria e riconosciuto il predetto emolumento solo a favore delle attività di manutenzione straordinaria, purché si renda necessaria un’attività di progettazione (cfr. Sez. Aut. deliberazione 23.03.2016 n. 10).
   b) Risulta ammissibile oggettivamente anche il secondo quesito relativo alla riferibilità tanto alla manutenzione ordinaria che straordinaria della nozione di attività di manutenzione espressamente esclusa, dall’art. 93, c. 7-ter, del D.Lgs. 163/2006 (comma inserito dall’art. 13-bis, c. 1, D.L. 90/2014, n. 90), dalle prestazioni legittimanti la fruizione delle risorse del Fondo per la progettazione e l’innovazione di cui al precedente c. 7-bis del medesimo articolo.
La Sezione, sul punto, è tenuta a conformarsi al principio di diritto stabilito in merito dalla Sezione delle Autonomie con atto di indirizzo interpretativo, ai sensi dell’art. 6, c. 4, del D.L. 174/2012, convertito dalla L. 213/2012, in base al quale “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria” (Sez. Aut. deliberazione 23.03.2016 n. 10).
   c) Il terzo quesito, relativo alle eventuali riduzioni ed esenzioni alla TARI sulla base dell’art. 1, c. 660, L. 147/2013 e del proprio Regolamento per la disciplina della Tassa sui rifiuti e alle modalità della relativa copertura finanziaria, deve essere dichiarato oggettivamente inammissibile poiché, avendo l’Ente aderito alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’art. 243-bis T.U.E.L., il relativo riscontro è suscettibile di produrre sovrapposizioni con altra funzione di controllo della Sezione e, precisamente, con l’attività di monitoraggio di cui al successivo art. 243-quater T.U.E.L. (Sez. Controllo Sicilia, n. 274/2015, Sez. Controllo Basilicata, n. 59/2015).
La costante giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo, difatti, è nel senso di escludere la sussistenza dei requisiti di generalità e astrattezza del quesito posto nelle ipotesi in cui la relativa soluzione possa generare interferenze con altre funzioni, della stessa Corte dei conti o di altre Magistrature.
Analoghe considerazioni giustificano la dichiarazione di inammissibilità oggettiva del successivo quesito avente a oggetto la sussistenza di una facoltà dell’Ente, in assenza di una normativa ad hoc, di introduzione di agevolazioni analoghe a quelle testé citate per il servizio acquedotto, garantendo la riduzione della tariffa con la rimodulazione della stessa per gli altri utenti non aventi diritto alle agevolazioni.
   d) Un ulteriore quesito riguarda la possibilità di attribuire incarichi a titolo gratuito a ex dipendenti e, accertata nei confini sopra descritti la relativa ammissibilità oggettiva, lo stesso deve essere risolto nei termini che seguono.
La disposizione di cui all’art. 5, c. 9, D.L. 95/2012 (come successivamente modificato, da ultimo, dall’art. 17, c. 3, L. 124/2015) vieta l’attribuzione di incarichi di studio, di consulenza, dirigenziali o direttivi o di cariche in organi di governo a soggetti collocati in quiescenza (ad eccezione dei componenti delle giunte degli enti territoriali e dei componenti o titolari degli organi elettivi degli ordini, dei collegi professionali e dei relativi organismi nazionali e degli enti aventi natura associativa), salvo che a titolo gratuito (e, per i soli incarichi dirigenziali e direttivi, ferma restando la gratuità, per una durata non superiore a un anno, non prorogabile né rinnovabile).
L’Ente domanda se tali incarichi possano essere attribuiti anche per gli uffici di cui all’art. 90 del T.U.E.L. ovvero per gli uffici posti alle dirette dipendenze del Sindaco, del Presidente della Provincia, della Giunta o degli Assessori, per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge.
Tale disposizione prevede che detti uffici siano “costituiti da dipendenti dell'ente, ovvero, salvo che per gli enti dissestati o strutturalmente deficitari, da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, i quali, se dipendenti da una pubblica amministrazione, sono collocati in aspettativa senza assegni” (1° comma) e che “Al personale assunto con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli enti locali.” (2° comma), fermo restando che “(…) il trattamento economico accessorio previsto dai contratti collettivi può essere sostituito da un unico emolumento comprensivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale.” (3° comma).
Fermo restando che potranno essere attribuiti agli ex dipendenti gli incarichi non vietati dall’art. 5, c. 9, D.L. 95/2012 anche nell’ambito degli uffici c.d. di staff, per ciò che concerne l’attribuibilità a titolo gratuito degli incarichi altrimenti vietati, la Sezione ritiene di non doversi discostare dalla costante giurisprudenza contabile formatasi in sede consultiva per la quale, in virtù del carattere necessariamente oneroso del rapporto di lavoro (artt. 2094 e 2126 c.c.) salvo i casi espressamente previsti dalla legge, non è ammissibile l’attribuzione a titolo gratuito degli incarichi di cui all’art. 90 T.UE.L..
Quest’ultimo, tra l’altro, letteralmente impone, se il lavoratore non sia già dipendente dell’Ente, la tipologia del rapporto di lavoro a tempo determinato, che non può che essere, in assenza di una diversa qualificazione, un rapporto di lavoro subordinato, nel caso di specie con esplicita applicazione del contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli enti locali (per un’ampia ricostruzione in merito, cfr. Sezione controllo Campania/155/2014/PAR e Campania/213 /2015/PAR).
La natura necessariamente onerosa del rapporto di lavoro presso gli uffici c.d. di staff è confermata dal fatto che nel caso di dipendente di altra pubblica amministratore vi sarà un obbligatorio collocamento in aspettativa senza assegni, il che mal si concilia con l’ipotesi di possibile gratuità del contratto in esame.
   e) Infine, con riguardo alla ricomprensibilità dei buoni pasto nell’ambito dell’ultimo periodo dell’art. 5, c. 9, D.L. 95/2012, il quale stabilisce che “Devono essere rendicontati eventuali rimborsi di spese, corrisposti nei limiti fissati dall'organo competente dell'amministrazione interessata”, premessa l’ammissibilità oggettiva del quesito proposto nei termini sopra tracciati, si osserva quanto segue.
Occorre premettere che la questione rileva, ovviamente, per i rimborsi spese concedibili nell’ambito degli incarichi gratuiti altrimenti vietati dalla norma considerata.
A tale proposito, come chiarito con la Circolare n. 6 del 04.12.2014 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione (“Interpretazione e applicazione dell'articolo 5, comma 9, del decreto-legge n. 95 del 2012, come modificato dall'articolo 6 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90”), la disciplina in materia di incarichi agli ex dipendenti “non esclude alcuna delle forme contrattuali contemplate dall'articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001 (ovvero contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, che possono essere utilizzati per attribuire a esperti incarichi individuali per esigenze cui non si può far fronte con personale in servizio, n.d.r.), ma impedisce di utilizzare quelle forme contrattuali per conferire incarichi aventi il contenuto proprio degli incarichi vietati” e, di conseguenza, che “l'ambito dell'eccezione, dal punto di vista oggettivo, coincide con quello dei divieti”.
Tanto premesso, occorre considerare che non risulta sovrapponibile l’istituto del buono pasto, tipico del rapporto di lavoro subordinato, con quello del rimborso spese, tipico del lavoro autonomo o parasubordinato.
A conferma, la Circolare 4/2014 del Ministero della Funzione pubblica ha escluso l’utilizzabilità dei buoni pasto per i contratti di collaborazione stabilendo che “Come noto, l'erogazione di buoni pasto spetta al personale contrattualizzato dipendente della pubblica amministrazione a fronte di un orario di lavoro articolato sui cinque giorni lavorativi ed in assenza di un servizio mensa o altro servizio sostitutivo presso la sede lavorativa (si veda l'articolo 2, comma 11, della legge 28.12.1995, n. 550, legge finanziaria 1996). Potrà, invece, essere previsto nel contratto un apposito rimborso spese, in quanto istituto tipico nei rapporti di lavoro autonomo, qualora ne ricorrano i presupposti.”.
Del resto, la norma della quale si domanda un’interpretazione non pone nessun vincolo contenutistico (in merito alla tipologia e all’entità), ma solo un obbligo di rendicontazione (ai fini del controllo finalistico della spesa in materia e del rispetto dei limiti fissati dall’Amministrazione di appartenenza) delle spese sostenute per l’espletamento dell’incarico e, pertanto, non ha portata precettiva sullo specifico istituto dei buoni pasto.
A tale proposito, occorre considerare che il presupposto per l’accesso ai buoni basto è rappresentato dalla sussistenza di un rapporto di lavoro dipendente tra il lavoratore e il datore di lavoro come chiarito dalla giurisprudenza:
  
costituzionale (i buoni pasto “costituiscono «una sorta di rimborso forfettario delle spese che il lavoratore, tenuto a prolungare la propria permanenza in servizio oltre una certa ora, deve affrontare per consumare il pranzo». Si tratta, quindi, di «una componente del trattamento economico spettante ai dipendenti pubblici, che rientra nella regolamentazione del contratto di diritto privato che lega tali dipendenti “privatizzati” all’ente di appartenenza", Corte cost. nn. 77/2011 e 225/2013),
  
contabile (“L'erogazione del buono pasto da parte delle Amministrazioni pubbliche è conseguente alle previsioni contenute nella contrattazione collettiva, trattandosi, in sostanza, di spesa che l'Ente sostiene in relazione ai rapporti di lavoro dipendente in essere e, pertanto, rientra fra quelle inerenti il complessivo costo del personale dipendente dell'Ente.”, v. delibera Sezione controllo Piemonte, n. 14/2012/SRCPIE/PAR) e
  
civile (nel chiarire la natura meramente assistenziale di tale erogazione, da ultimo, v. Cass. civ., Sez. lav. n. 14388/2016, ha precisato che trattasi di un’erogazione “che, nell'ambito dell'organizzazione dell'ambiente di lavoro, è diretta a conciliare le esigenze del servizio con le esigenze quotidiane del dipendente, offrendogli, laddove non sia previsto un servizio mensa, la fruizione del pasto (i cui costi vengono assunti dall'Amministrazione di appartenenza) onde garantire allo stesso il benessere fisico necessario per proseguire l'attività lavorativa”).
L’alternatività rispetto alla fruibilità a titolo gratuito di una mensa, del resto, non può essere forzata nel senso di un’alternatività rispetto alla concessione, su base contrattuale individuale, di un rimborso spese per la medesima causale (consumo di un pasto nelle vicinanze del luogo di lavoro), rimborso la cui corresponsione è governata dalla regole discrezionali ordinarie che presiedono a tale tipologia di erogazione (sussistenza di un’inerenza funzionale con l’erogazione del servizio e contenimento della spesa) con rilievo in senso analogico della disciplina dei contratti collettivi in materia di buoni pasto (l’art. 46, c. 2, del CCNL del 14.09.2000, stabilisce che “i lavoratori hanno titolo, nel rispetto della specifica disciplina sull'orario adottata dall'ente, ad un buono pasto per ogni giornata effettivamente lavorata nella quale, siano soddisfatte le condizioni di cui all'art. 45, comma 2” del medesimo CCNL”.
Tale ultima disposizione prevede che: “possono usufruire della mensa i dipendenti che prestino attività lavorativa al mattino con prosecuzione nelle ore pomeridiane, con una pausa non superiore a due ore e non inferiore a trenta minuti. La medesima disciplina si applica anche nei casi di attività per prestazioni di lavoro straordinario o per recupero. Il pasto va consumato al di fuori dell'orario di servizio”) e alla luce delle specifiche indicazioni dell’ARAN (a titolo non esaustivo, la Circolare ARAN RAL_1849_Orientamenti Applicativi, con la quale è stato precisato che “(…) d) il CCNL, pertanto, si è limitato semplicemente a prevedere la possibilità di corrispondere al lavoratore buoni pasto, in alternativa al servizio mensa, solo in presenza delle precise condizioni generali dallo stesso stabilite; e) spetta al singolo ente, invece, in relazione al proprio assetto organizzativo ed alle risorse spendibili a tal fine, oltre che la decisione se attivare o meno il servizio mensa o il buono pasto sostitutivo, definire autonomamente la disciplina di dettaglio sulle modalità di erogazione anche sulla tipologia del buono pasto, tenendo conto ovviamente del delicato profilo dei costi; f) sussiste, pertanto, un autonomo spazio decisionale che ogni ente può utilizzare in relazione alla particolare natura di talune prestazioni di lavoro; g) nell’esercizio di tale autonomo potere decisionale, l’ente definisce in via preventiva, con conseguente assunzione della relativa responsabilità, secondo criteri di ragionevolezza e di compatibilità dei relativi oneri, le regole e le condizioni per la fruizione del buono pasto, ivi compresa l'entità delle prestazioni minime antimeridiane e pomeridiane, a tal fine richieste al personale, evitandosi peraltro situazioni che possono dare luogo a forme di disparità di trattamento tra le diverse categorie di dipendenti.”) oltre, che, infine, dei vincoli quantitativi vigenti per i buoni pasto (l’art. 5, c. 7, del medesimo D.L. 95/2012 stabilisce che “A decorrere dal 01.10.2012 il valore dei buoni pasto attribuiti al personale, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché le autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) non può superare il valore nominale di 7,00 euro”) (Corte dei Conti, Sez. controllo Calabria, parere 26.01.2017 n. 5).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHEGli incentivi per funzioni tecniche previsti dall’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016 non possono essere corrisposti in rapporto ad attività di manutenzione ordinaria e straordinaria.
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Il Sindaco del Comune di Taranto, con nota prot. n. 1454 del 23.12.2016, registrata al protocollo della Sezione n. 5270 del 27.12.2016, ha formulato una richiesta di parere in merito “alla possibilità o meno di riconoscere l’incentivo di cui all’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016 anche alle manutenzioni ordinarie e/o straordinarie in ordine a fasi diverse dalla progettazione e dal coordinamento della sicurezza, comunque previste dal citato articolo.
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L’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016 ha completamente modificato il precedente sistema degli incentivi ai dipendenti tecnici interni delle Pubbliche amministrazioni determinando il passaggio dall’istituto del “fondo per la progettazione e l’innovazione” (art. 93, co. 7-bis, del D.Lgs. n. 163/2006) all’istituto degli “incentivi per funzioni tecniche”. In sostanza, con la nuova normativa, risulta abrogata la precedente disciplina sugli incentivi per la progettazione (a sua volta più volte modificata nel corso degli anni) e introdotta una nuova fattispecie di incentivi “per funzioni tecniche” volti a premiare attività, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la corretta realizzazione dell’opera.
Sia il previgente istituto del “fondo per la progettazione e l’innovazione” (art. 93, co. 7-bis, del D.Lgs. n. 163/2006) che il nuovo istituto degli “incentivi per funzioni tecniche” (art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016) costituiscono eccezioni al generale principio della onnicomprensività del trattamento economico. Tale aspetto risulta fondamentale per la esatta determinazione del perimetro di applicazione della disciplina indicata non essendo disponibile spazio per interpretazioni analogiche.
Gli incentivi per funzioni tecniche potranno quindi essere riconosciuti solo per le attività espressamente previste dalla legge.
In particolare, la norma menzionata (comma 2) stabilisce che “le amministrazioni pubbliche destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento … per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti”.
Come espresso a chiare lettere dall’art. 1, lettera rr, della legge delega n. 11/2016, con la nuova normativa, il legislatore ha quindi voluto dare spazio alla fase di programmazione ed esecuzione dell’appalto, “escludendo l’applicazione degli incentivi alla progettazione”. L’incentivo in parola non può, pertanto, essere applicato nel caso di progettazione interna (ANAC determinazione 14.09.2016 n. 973).
La nuova disposizione, così come accaduto in passato per la disciplina sugli incentivi per la progettazione (prima e dopo le modifiche apportate dall’art. 13-bis, co. 1, del D.L. n.90/2014 convertito in legge n.114/2014), ha sollevato vari dubbi interpretativi ed è alla base di diverse pronunce delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti in sede consultiva.
Alla luce degli orientamenti ermeneutici espressi,
la nuova disciplina riconosce gli incentivi anche in relazione ad appalti per forniture e servizi, a prescindere da ogni collegamento con l’esecuzione di lavori, sempre che siano rispettate le condizioni richieste dall’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016 (Sez. controllo Lombardia parere 16.11.2016 n. 333; Sez. controllo Emilia Romagna parere 07.12.2016 n. 118). Il compenso incentivante non spetta per la progettazione e il coordinamento della sicurezza (Sez. controllo Lombardia parere 16.11.2016 n. 333). Gli incentivi riguardano in via esclusiva e tassativa le attività indicate al menzionato comma 2 (Sez. controllo Puglia parere 13.12.2016 n. 204). L’adozione del regolamento “continua ad essere una condizione essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo (Sez. controllo Veneto parere 07.09.2016 n. 353).
In vigenza dell’art. 93 del D.Lgs. n. 163/2006 (anche dopo le modifiche apportate dal D.L. n. 90/2014), la Corte dei conti ha affrontato più volte la delicata questione del rapporto tra incentivi per la progettazione e l’innovazione e attività di manutenzione ordinaria e straordinaria.
La Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, in considerazione della “espressione inequivoca” utilizzata in passato dal legislatore (art. 93, co. 7-ter, del D.Lgs. n. 163/2006), aveva escluso l’applicabilità dell’incentivo per la progettazione e l’innovazione in relazione a qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria e straordinaria (Sez. Autonomie deliberazione 23.03.2016 n. 10). Tale orientamento è stato confermato successivamente dopo l’entrata in vigore della nuova disciplina ma in relazione alla precedente (Sez. controllo Sardegna parere 18.10.2016 n. 122).
La questione della possibilità di corrispondere i nuovi incentivi per funzioni tecniche nelle ipotesi di manutenzione ordinaria e/o straordinaria è stata recentemente affrontata da altra Sezione di questa Corte. In tale occasione è stato espresso l’orientamento secondo il quale
anche se le attività di manutenzione non sono espressamente escluse dalla nuova disposizione, per il carattere tassativo delle attività incentivabili tra le quali non è espressamente ricompresa l’attività di manutenzione e considerato che l’allegato I del D.Lgs. n. 50/2016 (al quale fa riferimento l’art. 3, lettera ll, n. 1, relativo alle definizioni) non indica le attività di manutenzione tra gli appalti pubblici di lavori, il predetto emolumento non può essere corrisposto per remunerare le predette attività (Sez. controllo Emilia Romagna parere 07.12.2016 n. 118).
Questa Sezione ritiene tassativo l’elenco delle attività incentivabili dalla normativa in esame e, quindi, non può che confermare l’orientamento secondo il quale gli incentivi per funzioni tecniche riguardano, in via esclusiva, le attività indicate al comma 2 dell’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016 (Sez. controllo Puglia parere 13.12.2016 n. 204). Il suddetto emolumento, in virtù del principio di onnicomprensività del trattamento economico, può essere corrisposto solo in presenza di una espressa previsione legislativa.
In definitiva, alla luce di quanto riportato, con specifico riferimento al quesito posto dal Comune di Taranto,
gli incentivi per funzioni tecniche previsti dall’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016 non possono essere corrisposti in rapporto ad attività di manutenzione ordinaria e straordinaria (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 24.01.2017 n. 5).

dicembre 2016

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE: L’interpretazione logico-sistematica dei commi 2 e 3 dell’art. 113 conduce alla conclusione per cui il termine” lavori a base d’asta “utilizzata nel secondo comma, è da intendere in senso atecnico e quindi non soltanto per lavori ma anche per servizi e forniture. Infatti, l’art. 102 del decreto legislativo 50/2016 dispone che il responsabile unico del procedimento controlla l’esecuzione del contratto congiuntamente al direttore dell’esecuzione del contratto e che i contratti pubblici sono soggetti a collaudo per i lavori, e a verifica di conformità per i servizi e le forniture e disciplina una serie di attività e di adempimenti (non tutti) che sono comuni ad ogni tipo di appalto e che in base all’oggetto dell’appalto, saranno conseguentemente previste le diverse figure professionali che dovranno svolgere quelle attività destinatarie dell’incentivo di cui al comma 2 dell’art. 113 e la cui quantificazione avrà una disciplina regolamentare
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Il Sindaco del Comune di Barletta (BT) formula alcuni quesiti inerenti alla corretta interpretazione dell’art. 113 dlgs 50/2016 (attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture).
In particolare, il rappresentante dell’ente chiede:
   1) se il fondo ex art. 113 d.lgs. 50/2016 debba essere alimentato dal 2% dell’importo di gara dei soli lavori o anche dei servizi e delle forniture, e, in quest’ultimo caso, come si debba comportare l’ente, atteso che le spese per i servizi e per alcune forniture non sono spese di investimento;
   2) se, nell’ipotesi più restrittiva di alimentazione del fondo soltanto con il 2% dell’importo di gara dei lavori, sia possibile incentivare le attività di programmazione ed esecuzione di servizi e forniture attingendo a quel fondo, considerando che il comma 3 dell’art. 113 sancisce che il predetto fondo “è ripartito per ciascuna opera, servizio, fornitura;
   3) se l’incentivo è applicabile alle fasi relative alla predisposizione dei diversi livelli di progettazione (progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo), considerato che l’art. 113, comma 1, non lo esclude, anzi fa riferimento “….alle prestazioni professionali e specialistiche necessarie per la redazione di un progetto esecutivo…”, mentre le Linee Guida dell’ANAC n. 1/2016 (delibera n. 973 del 14/09/2016) lo escludono espressamente.
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Passando all’esame del merito della richiesta, con il quesito n. 1 il rappresentante legale dell’ente chiede se il fondo ex art. 113 dlgs 50/2016 possa essere alimentato anche con il 2% (in misura massima) sull’importo di gara dei servizi e forniture, oltre che dei lavori.
Come osservato dalla Sezione Autonomie con deliberazione 13.05.2016 n. 18,
la nuova disciplina contenuta nell’art. 113 dlgs 50/2016 abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter, ed introduce nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”, contemplando gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.
La nuova disposizione ha subito suscitato dubbi interpretativi, al pari di quella precedente che ha provveduto a sostituire, sollecitando plurimi interventi chiarificatori delle Sezioni regionali di controllo di questa Corte (cfr. Sezione controllo Veneto parere 07.09.2016 n. 353, Sezione controllo Lombardia parere 05.07.2016 n. 184 e parere 16.11.2016 n. 333).
Premesso quanto sopra, il quesito n. 1, prima parte, formulato dall’istante è stato recentemente affrontato e risolto dalla Sezione controllo Lombardia, la quale ha osservato come l’interpretazione logico-sistematica dei commi 2 e 3 dell’art. 113 conduce alla conclusione per cui
il termine” lavori a base d’asta “utilizzata nel secondo comma, è da intendere in senso atecnico e quindi non soltanto per lavori ma anche per servizi e forniture. Infatti, l’art. 102 del decreto legislativo 50/2016 dispone che il responsabile unico del procedimento controlla l’esecuzione del contratto congiuntamente al direttore dell’esecuzione del contratto e che i contratti pubblici sono soggetti a collaudo per i lavori, e a verifica di conformità per i servizi e le forniture e disciplina una serie di attività e di adempimenti (non tutti) che sono comuni ad ogni tipo di appalto e che in base all’oggetto dell’appalto, saranno conseguentemente previste le diverse figure professionali che dovranno svolgere quelle attività destinatarie dell’incentivo di cui al comma 2 dell’art. 113 e la cui quantificazione avrà una disciplina regolamentare (Sezione controllo Lombardia parere 16.11.2016 n. 333).
La Sezione non ravvisa ragioni per discostarsi dall’orientamento sopra richiamato.
Quanto alle indicazioni circa le concrete modalità operative che l’amministrazione dovrebbe adottare, come richiesto nella seconda parte del quesito n. 1, si tratta di un profilo dell’istanza di cui non può che essere dichiarata l’inammissibilità, vertendosi in tema definizione di parametri di comportamento che sono rimessi alla discrezionalità nonché alla potestà regolamentare ed alla capacità negoziale (trattandosi di materia rimessa alla contrattazione decentrata condotta sulla base di un apposito regolamento interno: art. 113, comma 3) dell’ente.
La risposta fornita al quesito n. 1 consente a questa Sezione di considerare assorbito il quesito n. 2 della richiesta e di procedere direttamente all’esame del quesito n. 3.
Sotto tale profilo, l’ente chiede se l’incentivo è applicabile alle fasi relative ai diversi livelli di progettazione (progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo).
Il dubbio discende, a parere della Sezione, da un’imperfetta formulazione della disposizione che al comma 2 elenca in via espressa e tassativa (come è rimarcato dall’uso dell’avverbio “esclusivamente”) le prestazioni finanziabili con il fondo (tra cui non sono menzionate quelle di progettazione interna), mentre al comma 3 sancisce che l’80% della quota di fondo venga ripartita tra “il responsabile unico del procedimento ed i soggetti che svolgono le funzioni tecniche di cui al comma 1”.
Il rinvio operato al comma 1, infatti, include tra le prestazioni finanziabili con il citato fondo anche le “prestazioni professionali e specialistiche necessarie per la redazione di un progetto esecutivo” ivi contemplate.
Sul punto si è espressa, sia pure in via incidentale, la Sezione delle Autonomie nella già citata deliberazione 13.05.2016 n. 18, in cui -come già osservato- è stato sottolineato che
la nuova disposizione ha abolito “gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter”, introducendo “nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche……. svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.”
Gli incentivi, pertanto, riguardano in via esclusiva e tassativa le attività indicate al comma 2.
Si tratta dell’opzione ermeneutica maggiormente conforme ai criteri della legge delega del nuovo codice che, nel contemplare le prestazioni destinatarie del finanziamento, ha espressamente escluso l’applicazione degli incentivi alla progettazione (art. 1, lett. rr, l. 11/2016).
L’interpretazione è stata, inoltre, accolta in sede di lavori preparatori sul nuovo codice degli appalti pubblici, come confermato dalla scheda di lettura n. 282/1 del 17.03.2016 sullo schema del dlgs 50/2016, ove si legge che “la nuova disciplina non prevederebbe alcuna forma di incentivo per la progettazione, come peraltro sembra confermare il ricorso al termine esclusione contenuto nella nuova formulazione della medesima lettera rr)” della legge delega.
In coerenza con l’orientamento sopra delineato, anche l’ANAC nelle proprie linee guida (delibera n. 973 del 14/09/2016, citata anche dall’istante) ha ricordato che,
nel caso di progettazione interna, non potrà essere applicata l’incentivazione del 2%, in quanto espressamente vietata dalla legge delega con un principio recepito all’art. 113, co. 2, dlgs 50/2016 (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 13.12.2016 n. 204).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHESui conti l’incognita dei compensi ai tecnici. Codice appalti. La riforma che ha abolito i premi per la progettazione va coordinata con i vincoli alla spesa.
I compensi per le funzioni tecniche previsti nel nuovo codice degli appalti sfuggono ancora al tetto previsto per il fondo del salario accessorio dei dipendenti degli enti locali? La domanda serpeggia tra gli amministratori e i responsabili dei servizi personale, destando non poche preoccupazioni.
Per capire la questione bisogna risalire alla storia. Come si ricorderà, prima l’articolo 9, comma 2-bis, del Dl 78/2010 e poi il comma 236 della legge 208/2015 hanno imposto un tetto al fondo per le risorse decentrate, il quale, nell’anno di competenza, non può superare originariamente l’importo del 2010 (Dl 78/2010) e oggi quello del 2015 (legge 208/2015).
A questo vincolo, in sede interpretativa, sono state individuate alcune eccezioni, fra le quali gli abrogati compensi per la progettazione. Per questi emolumenti erano intervenute le sezioni riunite della Corte dei Conti, con la deliberazione 51/2011, che si erano pronunciate affermando che gli incentivi in questione erano esclusi dal vincolo in quanto destinati a remunerare prestazioni professionali specialistiche rese da personale dipendente, in assenza del quale dovrebbero essere acquisite all’esterno ma con costi aggiuntivi per i bilanci dell’ente.
Ora la musica è cambiata. I compensi per funzioni tecniche disciplinati dall’articolo 113 del nuovo Codice degli appalti vanno a remunerare una serie di compiti elencati nella stessa norma, ma fra di essi non sono più ricomprese le funzioni di progettazione: viene premiata una più attenta gestione della programmazione e dell’esecuzione dei contratti pubblici di appalto.
Quindi, stante la motivazione allora adottata dai giudici contabili, è pacificamente ammesso che questi incentivi siano ancora esclusi dal tetto del fondo? Il dubbio è più che fondato, tanto più che la Corte dei conti per l’Emilia Romagna, con il
parere 07.12.2016 n. 118, ha ritenuto di dover rimettere la questione alla sezione delle Autonomie affinché adotti una deliberazione di orientamento.
Come si diceva, questa decisione è attesa con una certa ansia da parte delle amministrazioni. È evidente che, se la pronuncia confermasse l’esclusione dal tetto, nulla cambia. Ma se i magistrati contabili dovessero decidere affermando l’inclusione nel limite al salario accessorio anche dei compensi per le funzioni tecniche, gli enti potrebbero trovarsi in forte difficoltà nella gestione della partita.
Innanzitutto dovrebbero confrontare due quantità diverse: l’importo del fondo del 2015, con gli incentivi esclusi, e quello del 2017 (e forse anche il 2016, a conti già chiusi) con gli incentivi compresi. E anche volendo omogeneizzare il parametro nei diversi anni, è innegabile che nel 2015 gli investimenti, e quindi le progettazioni, erano sostanzialmente bloccate a causa del patto di stabilità, mentre una ripresa è stata registrata nel 2016 e nel 2017.
In altre parole, per rispettare il vincolo del fondo, i compensi per le funzioni tecniche saranno pagati dagli altri dipendenti che si vedranno erosa la produttività
(articolo Il Sole 24 Ore del 06.02.2017 - tratto da www.centrostudicni.it).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHELa Sezione ritiene che l’incentivo per funzioni tecniche di cui all’articolo 113 d.lgs. 50/2016 si applichi a tutte e tre le tipologie di contratti pubblici di appalti: lavori, servizi e forniture.
Le considerazioni sulla quali si fonda la soluzione positiva del quesito in esame risiedono essenzialmente nella circostanza che
se la ratio della disposizione legislativa di cui all’art. 113 d.lgs. 50/2016 e del criterio direttivo di delega deve essere individuata nella previsione di un compenso incentivante per stimolare una più attenta gestione delle fasi della programmazione e dell’esecuzione dei contratti pubblici di appalto, il predetto emolumento può essere riconosciuto sia per gli appalti di lavori, sia per quelli di servizi e forniture, in quanto per tutte e tre le predette tipologie di contratti pubblici è prevista e disciplinata dal codice degli appalti sia la fase della programmazione (cfr. art 21 d.lgs. 50/2016) sia quella dell’esecuzione (cfr., in particolare, l’art. 101 d.lgs. 50/2016).
A tali considerazioni si aggiunga, inoltre, che
sia l’inserimento delle “verifiche di conformità”, che rappresentano le modalità di controllo dell’esecuzione dei contratti di appalto di servizi e forniture (cfr. art. 102, comma 2, d.lgs. 50/2016) nel secondo comma dell’articolo 113 tra le attività “incentivabili”, sia la menzione espressa nel comma 3 dei servizi e delle forniture, costituiscono ulteriori elementi dai quali far discendere che la voluntas legis sia stata quella di remunerare anche specifiche attività di natura tecnica (i.e. quelli elencate nell’articolo 133, comma 2, d.lgs. 50/2016) dei contratti di appalto di servizi e forniture.
In relazione all’ulteriore profilo della richiesta di parere relativo alle tipologie di servizi per i quali può essere previsto il compenso incentivante, la Sezione ritiene che debba trattarsi di servizi ricompresi nell’ambito di applicazione del codice degli appalti di cui al d.lgs. 50/2016.
A titolo esemplificativo, per i servizi relativi alla cura del patrimonio dell’ente locale deve essere richiamato l’articolo 17, comma 1, lett. a), che prevede l’esclusione delle disposizioni del codice stesso per i “servizi aventi ad oggetto l’acquisto o locazione (omissis) di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni”.
Inoltre, anche i servizi finanziari “relativi all’emissione, all’acquisto, alla vendita e al trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari ai sensi del decreto legislativo 24.02.1998, n. 58” sono espressamente esclusi dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici dall’articolo 17, comma lett. e), del codice stesso.

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La Sezione ritiene che il predetto emolumento non può essere utilizzato per la remunerazione delle attività di manutenzione ordinaria e straordinaria.
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In ordine al richiesta di di sapere se per il compenso ex art. art. 113 d.lgs. 50/2016 possa essere confermata la deroga al tetto del salario accessorio, già riconosciuta, in via pretoria, con riferimento alla disposizione di cui all’articolo 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 (non più applicabile al 2015), da considerare in rapporto al nuovo limite introdotto dall’articolo 236 l. n. 208/2015 la Sezione ritiene che l’esclusione dell’incentivo per l’attività di progettazione ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 dal tetto di spesa per il salario accessorio di cui all’articolo 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010, riconosciuto in via pretoria nella citata deliberazione delle Sezioni riunite, non possa estendersi in via automatica a tutte le tipologie di attività elencate nel comma 2 dell’art. 113. Ciò in quanto è necessario verificare la sussistenza dei presupposti indicati dalle Sezioni riunite per poter escludere dal tetto di spesa del salario accessorio anche l’incentivo per funzioni tecniche ex art. 113 d.lgs. cit..

In particolare,
il criterio individuato dalle Sezioni riunite per stabilire se un determinato emolumento possa essere escluso dal tetto di spesa per il salario accessorio è quello di verificare se remuneri “prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili” e se “le prestazioni potrebbero essere acquisite anche attraverso il ricorso a personale estraneo all’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi”.
Tutto ciò premesso,
la Sezione, rilevata la portata generale della questione di cui al punto 4.3. anche in relazione alla deliberazione delle Sezioni riunite n. 51/2011, ritiene che sarebbe utile l’adozione di una pronuncia di orientamento al fine di stabilire se gli incentivi per funzioni tecniche di cui all’articolo 113 d.lgs. 50/2016 possano essere esclusi dal tetto del salario accessorio di cui all’articolo 1, comma 236, l. n. 208/2015 (legge stabilità 2016).
P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l’Emilia-Romagna:
-
sospende la pronuncia e rimette gli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza in ordine al quesito sub 3) delle premesse in fatto.
In particolare,
affinché valuti la possibilità di deferire le questioni alla Sezione della autonomie, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n. 213, secondo il quale per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza in materia di attività consultiva, la citata Sezione emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni regionali si conformano; questo sempre che il Presidente della Corte dei conti non ritenga, invece, opportuna l’adozione, da parte delle Sezioni Riunite, di una pronuncia di orientamento generale, ai sensi dell’articolo 17, comma 31, d.l. 01.07.2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 03.08.2009, n. 102, qualora riconosca la sussistenza di un caso di eccezionale rilevanza ai fini del coordinamento della finanza pubblica.
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Il Sindaco del Comune di Medicina (BO) ha inoltrato a questa Sezione una richiesta di parere avente ad oggetto l’interpretazione della disposizione di cui all’articolo 113 d.lgs. 18.04.2016, n. 50 recante la nuova disciplina in materia di incentivi per funzioni tecniche.
In particolare, l’Ente chiede di conoscere se i predetti emolumenti possano essere:
   a) riconosciuti sia per gli appalti di lavori sia per quelli di servizi e forniture anche qualora questi ultimi non siano ricompresi negli stanziamenti e nei quadri economici previsti per la realizzazione dei singoli lavori e, nel caso affermativo, per i servizi di qualsiasi natura (cura patrimonio dell’Ente, servizi alla persona, finanziari e assicurativi);
   b) corrisposti nelle ipotesi di manutenzione ordinaria e/o straordinaria, fattispecie che non risultano espressamente escluse nella nuova disposizione;
   c) esclusi dal “tetto” del salario accessorio ai fini dell’applicabilità dell’articolo 1, comma 236, l n. 208/2015.
...
4. Passando al merito del quesito la Sezione osserva quanto segue.
A seguito dell’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 18.04.2016, n. 50 la disciplina in tema di compensi incentivanti è stata profondamente modificata rispetto a quella contenuta nell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 (oggi non più in vigore).
L’articolo 1, comma 1, lett. rr), della legge 28.01.2016, n. 11, contenente la delega al Governo per l’attuazione della disciplina in tema di appalti pubblici e concessioni, dettava il seguente criterio: ”al fine di incentivare l’efficienza e l’efficacia nel perseguimento della realizzazione e dell’esecuzione a regola d’arte, nei tempi previsti dal progetto e senza alcun ricorso a varianti in corso d’opera, è destinata una somma non superiore al 2 per cento dell’importo posto a base di gara per le attività tecniche svolte dai dipendenti pubblici relativamente alla programmazione della spesa per investimenti, alla predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di direzione dei lavori e ai collaudi, con particolare riferimento al profilo dei tempi e dei costi, escludendo l’applicazione degli incentivi alla progettazione”.
L’articolo 113 del d.lgs. n. 50/2016, intitolato “Incentivi per funzioni tecniche”, nel dare attuazione al predetto criterio di delega, ha previsto che ”1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
4. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2 ad esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione anche per il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici di modellazione elettronica informativa per l'edilizia e le infrastrutture, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa e di efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli. Una parte delle risorse può essere utilizzato per l'attivazione presso le amministrazioni aggiudicatrici di tirocini formativi e di orientamento di cui all'articolo 18 della legge 24.06.1997, n. 196 o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione nel settore dei contratti pubblici previa sottoscrizione di apposite convenzioni con le Università e gli istituti scolastici superiori.
5. Per i compiti svolti dal personale di una centrale unica di committenza nell'espletamento di procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture per conto di altri enti, può essere riconosciuta, su richiesta della centrale unica di committenza, una quota parte, non superiore ad un quarto, dell'incentivo previsto dal comma 2
.".
Richiamate le disposizioni legislative che regolano la materia in esame (incentivi per funzioni tecniche), la Sezione rileva che il criterio direttivo di delega soprarichiamato (art. 1, comma 1, lett. rr), l. n. 11/2016) richiedeva che il compenso incentivante da poter riconoscere a particolari categorie di dipendenti pubblici dovesse riguardare determinate e specifiche attività di natura “tecnica”, non più legate alla fase propedeutica alla realizzazione di opere pubbliche, quali ad esempio la progettazione, quanto piuttosto a quelle della programmazione, predisposizione e controllo delle procedure di gara e dell’esecuzione del contratto.
Sulla base del predetto criterio di delega è stato adottato l’articolo 113 d.lgs. 50/2016 che, come già indicato, contiene la nuova disciplina in materia di cd. compensi incentivanti.
Il primo comma di tale disposizione fissa il principio secondo il quale tutti gli oneri finanziari relativi a spese inerenti la realizzazione di lavori pubblici (progettazione, direzione dei lavori o dell’esecuzione, vigilanza, collaudi tecnici e amministrativi, verifiche di conformità, collaudo statico, studi e ricerche connessi, progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento, coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del d.lgs. 81/2008) devono essere ricompresi negli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori e negli stati di previsione della spesa dei bilanci delle stazioni appaltanti.
Il secondo comma prevede che, a valere sugli stanziamenti previsti per la realizzazione di singoli lavori, le amministrazioni pubbliche possono costituire un apposito fondo (calcolato sul 2% dell’importo dei lavori posti a base di gara) da utilizzare, sulla base della disciplina da adottare con un atto di natura regolamentare, per la remunerazione di attività di natura tecnica ivi indicate.
Il terzo ed il quarto comma prevedono la ripartizione del fondo costituito ai sensi del comma 2 nella misura dell’ottanta per cento per “ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura”, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e sulla base di un apposito regolamento adottato da ciascuna pubblica amministrazione secondo il proprio ordinamento, da riconoscere in favore del responsabile unico del procedimento, dei soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate nel comma 2 e dei loro collaboratori.
La restante misura del venti per cento, ad esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata, è destinata all’acquisto di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali ai progetti di innovazione e anche per tirocini formativi e di orientamento ai sensi dell’articolo 18 l. n. 196/1997, o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione professionale nel settore dei contratti pubblici previa sottoscrizione di apposite convenzioni con le Università e gli istituti scolastici superiori.
4.1. Con il primo quesito il Comune chiede di conoscere se l’incentivo per funzioni tecniche di cui all’articolo 113 d.lgs. 50/2016 possa essere riconosciuto solo per appalti di lavori -in tal senso, secondo le sue prospettazioni, deporrebbe l’interpretazione dei commi 1 e 2 esplicitamente riferiti a lavori- o anche agli appalti di servizi e forniture, richiamati espressamente nei commi 3 e 4 della medesima disposizione normativa.
La Sezione ritiene che la disposizione in esame si applichi a tutte e tre le tipologie di contratti pubblici di appalti: lavori, servizi e forniture.
Le considerazioni sulla quali si fonda la soluzione positiva del quesito in esame risiedono essenzialmente nella circostanza che
se la ratio della disposizione legislativa di cui all’art. 113 d.lgs. 50/2016 e del criterio direttivo di delega deve essere individuata nella previsione di un compenso incentivante per stimolare una più attenta gestione delle fasi della programmazione e dell’esecuzione dei contratti pubblici di appalto, il predetto emolumento può essere riconosciuto sia per gli appalti di lavori, sia per quelli di servizi e forniture, in quanto per tutte e tre le predette tipologie di contratti pubblici è prevista e disciplinata dal codice degli appalti sia la fase della programmazione (cfr. art 21 d.lgs. 50/2016) sia quella dell’esecuzione (cfr., in particolare, l’art. 101 d.lgs. 50/2016).
A tali considerazioni si aggiunga, inoltre, che
sia l’inserimento delle “verifiche di conformità”, che rappresentano le modalità di controllo dell’esecuzione dei contratti di appalto di servizi e forniture (cfr. art. 102, comma 2, d.lgs. 50/2016) nel secondo comma dell’articolo 113 tra le attività “incentivabili”, sia la menzione espressa nel comma 3 dei servizi e delle forniture, costituiscono ulteriori elementi dai quali far discendere che la voluntas legis sia stata quella di remunerare anche specifiche attività di natura tecnica (i.e. quelli elencate nell’articolo 133, comma 2, d.lgs. 50/2016) dei contratti di appalto di servizi e forniture.
La Sezione evidenzia, altresì, che la soluzione ora proposta è conforme, pur se fondata su diverse argomentazioni giuridiche, al recente orientamento espresso nella materia de qua dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia con il parere 16.11.2016 n. 333.
In relazione all’ulteriore profilo della richiesta di parere relativo alle tipologie di servizi per i quali può essere previsto il compenso incentivante, la Sezione ritiene che debba trattarsi di servizi ricompresi nell’ambito di applicazione del codice degli appalti di cui al d.lgs. 50/2016.
A titolo esemplificativo, per i servizi relativi alla cura del patrimonio dell’ente locale deve essere richiamato l’articolo 17, comma 1, lett. a), che prevede l’esclusione delle disposizioni del codice stesso per i “servizi aventi ad oggetto l’acquisto o locazione (omissis) di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni”. Inoltre, anche i servizi finanziari “relativi all’emissione, all’acquisto, alla vendita e al trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari ai sensi del decreto legislativo 24.02.1998, n. 58” sono espressamente esclusi dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici dall’articolo 17, comma lett. e), del codice stesso.

4.2. Con il secondo quesito il Comune chiede di conoscere se il compenso incentivante previsto dall’articolo 113 d.lgs. 50/2016 possa essere riconosciuto per le attività di manutenzione ordinaria e straordinaria, in quanto le stesse non sono espressamente escluse dalla nuova disposizione.
Sulla base delle seguenti considerazioni
la Sezione ritiene che il predetto emolumento non può essere utilizzato per la remunerazione delle predette attività.
In primo luogo si evidenzia che l’avverbio “esclusivamente” utilizzato dal legislatore nel comma 2 dell’articolo in esame per individuare le attività per lo svolgimento delle quali può essere previsto un compenso specifico e aggiuntivo deve essere interpretato nel senso della tassatività delle attività incentivabili. Pertanto, non essendo stata espressamente ricompresa l’attività di manutenzione, ne discende che non può essere prevista per la stessa nessuna remunerazione ai sensi dell’articolo 113 d.lgs. 50/2016.
In secondo luogo, si rileva che, ai fini dell’applicazione del codice di contratti pubblici di cui al d.lgs. 50/2016, nell’allegato I (cui fa rinvio l’articolo 3, comma 2, lett. ll, n. 1), che contiene l’elenco delle attività che costituiscono “appalti pubblici di lavori”, non sono in alcun modo indicate le attività di manutenzione, né ordinarie, né straordinarie.
4.3. Infine, con il terzo quesito l’Ente chiede di sapere se per il compenso ex art. art. 113 d.lgs. 50/2016 possa essere confermata la deroga al tetto del salario accessorio, già riconosciuta, in via pretoria, con riferimento alla disposizione di cui all’articolo 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 (non più applicabile al 2015), da considerare in rapporto al nuovo limite introdotto dall’articolo 236 l. n. 208/2015.
L’esclusione dal tetto del salario accessorio previsto dall’articolo 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 per determinate categorie di emolumenti -tra i quali l’incentivo per la progettazione ex art. 93, comma 7-ter d.lgs. 163/2006- è stato affermato nella
deliberazione 04.10.2011 n. 51 delle Sezioni riunite laddove è stato ritenuto che “le sole risorse di alimentazione dei fondi da ritenere non ricomprese nell’ambito applicativo dell’articolo 9, comma 2-bis, sono solo quelle destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti”. Inoltre, è stato aggiunto che si tratta di “risorse che alimentano il fondo in senso solo figurativo dato che esse non sono poi destinate a finanziarie gli incentivi spettanti alla generalità del personale dell’amministrazione pubblica”.
In particolare,
le risorse finalizzate ad incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche possono essere escluse dal computo del tetto in quanto “si tratta di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica; peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato. Le Sezioni riunite hanno, inoltre, osservato che tale tipologia di prestazione professionale afferisce “ad attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti”.
L’articolo 1, comma 236, l. n. 208/2015 (legge stabilità 2016) prevede espressamente che ”
nelle more dell’adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 11 e 17 della legge 07.08.2015, n. 124 (omissis), a decorrere dal 01.01.2016 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente a trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.05.2001, n. 165, e successive modificazioni, non può superare il corrispondente importo determinato per il l’anno 2015 ed è comunque automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa vigente”.
La Sezione ritiene che l’esclusione dell’incentivo per l’attività di progettazione ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 dal tetto di spesa per il salario accessorio di cui all’articolo 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010, riconosciuto in via pretoria nella citata deliberazione delle Sezioni riunite, non possa estendersi in via automatica a tutte le tipologie di attività elencate nel comma 2 dell’art. 113. Ciò in quanto è necessario verificare la sussistenza dei presupposti indicati dalle Sezioni riunite per poter escludere dal tetto di spesa del salario accessorio anche l’incentivo per funzioni tecniche ex art. 113 d.lgs. cit..
In particolare,
il criterio individuato dalle Sezioni riunite per stabilire se un determinato emolumento possa essere escluso dal tetto di spesa per il salario accessorio è quello di verificare se remuneri “prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili” e se “le prestazioni potrebbero essere acquisite anche attraverso il ricorso a personale estraneo all’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi”.
*****
Tutto ciò premesso,
la Sezione, rilevata la portata generale della questione di cui al punto 4.3. anche in relazione alla
deliberazione 04.10.2011 n. 51 delle Sezioni riunite, ritiene che sarebbe utile l’adozione di una pronuncia di orientamento al fine di stabilire se gli incentivi per funzioni tecniche di cui all’articolo 113 d.lgs. 50/2016 possano essere esclusi dal tetto del salario accessorio di cui all’articolo 1, comma 236, l. n. 208/2015 (legge stabilità 2016).
P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l’Emilia-Romagna:
- si pronuncia nei termini di cui in motivazione sui quesiti indicati sub 1) e 2) delle premesse in fatto;
-
sospende la pronuncia e rimette gli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza in ordine al quesito sub 3) delle premesse in fatto.
In particolare,
affinché valuti la possibilità di deferire le questioni alla Sezione della autonomie, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n. 213, secondo il quale per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza in materia di attività consultiva, la citata Sezione emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni regionali si conformano; questo sempre che il Presidente della Corte dei conti non ritenga, invece, opportuna l’adozione, da parte delle Sezioni Riunite, di una pronuncia di orientamento generale, ai sensi dell’articolo 17, comma 31, d.l. 01.07.2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 03.08.2009, n. 102, qualora riconosca la sussistenza di un caso di eccezionale rilevanza ai fini del coordinamento della finanza pubblica (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 07.12.2016 n. 118).

novembre 2016

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE: Non vi è dubbio che sia l’interpretazione letterale della norma che quella logico-sistematica depongono per una lettura che riconosce anche agli gli appalti di forniture e servizi l’incentivo previsto dalla disposizione normativa, senza che sia necessaria per il riconoscimento dell’incentivo, la presenza di un appalto misto ossia di un appalto di un servizio o fornitura collegato ad un lavoro pubblico.
E’ evidente che il termine “lavori a base d’asta” utilizzata nel secondo comma, è da intendere in senso atecnico e quindi non soltanto per lavori ma anche per servizi e forniture.
In breve, il compenso incentivante, è previsto per i servizi e le forniture in maniera autonoma, ossia a prescindere da ogni collegamento con l’esecuzione di lavori, ovviamente nel rispetto delle condizioni previste dall’articolo 113 del d.lgs. 50/2016.
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Per quanto riguarda quali criteri l’amministrazione debba utilizzare per graduare l’importo dell’incentivo e se sia legittimo servirsi di criteri che riducano la quota dell’incentivo con l’aumento dell’importo dell’opera, si osserva che la risposta comporterebbe una valutazione di merito incompatibile con l’attività consultiva della Corte che, come è noto, non può interferire con l’attività di gestione dell’ente.
Si può soltanto affermare in via generale, a giudizio di questa Sezione, che
i criteri devono essere conformi a parametri di congruità e di ragionevolezza.
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Circa la questione se spetti il compenso incentivante per la progettazione ed il coordinamento della sicurezza richiamate nel comma 1 ma poi non indicate nel comma 2 dell’art. 113, si ritiene che il compenso non spetti in quanto il legislatore con il comma 1 ha inteso stabilire che gli oneri per le attività ivi menzionate fanno carico sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti, mentre con il comma 2 ha voluto definire il valore massimo del fondo incentivante (2% del valore dell’opera) e determinare i beneficiari dello stesso tra i quali non sono presenti le attività relative alla progettazione ed al coordinamento della sicurezza.

D’altra parte come ricordato anche dall’ANAC con determinazione 14.09.2016 n. 973 (linee guida sull’affidamento dei servizi di ingegneria e di architettura)
nel caso di progettazione interna non potrà essere riconosciuto l’incentivo del 2% in quanto non previsto dalla legge delega.
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Questa Sezione ritiene che la quota non utilizzata dell’incentivo di cui al comma 3, penultimo periodo, dell’art. 113 (parte dell’incentivo corrispondente a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento) debba (nuovamente) incrementare il fondo per il finanziamento di quanto stabilito dall’art. 113, senza che, però, la suddetta somma possa maggiorare i compensi già stabiliti per i dipendenti interessati dal lavoro, servizio o fornitura, che hanno determinato il suddetto incremento.
In ultima analisi
non vi sarà un’economia di spesa ma un incremento del fondo previsto dall’art. 113 del codice dei contratti nelle sue articolazioni.
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Il Presidente della provincia di Mantova ha formulato una richiesta di pareri in ordine a talune problematiche che riguardano la materia degli incentivi per le funzioni tecniche disciplinate dall’art. 113 del decreto legislativo 50/2016.
Prima di esaminare la richiesta, per una migliore comprensione dei quesiti, appare utile riportare integralmente l’art. 113 del decreto legislativo 50/2016:
1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 09.04.2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
4. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2 ad esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione anche per il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici di modellazione elettronica informativa per l'edilizia e le infrastrutture, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa e di efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli. Una parte delle risorse può essere utilizzato per l'attivazione presso le amministrazioni aggiudicatrici di tirocini formativi e di orientamento di cui all'articolo 18 della legge 24.06.1997, n. 196 o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione nel settore dei contratti pubblici previa sottoscrizione di apposite convenzioni con le Università e gli istituti scolastici superiori.
5. Per i compiti svolti dal personale di una centrale unica di committenza nell'espletamento di procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture per conto di altri enti, può essere riconosciuta, su richiesta della centrale unica di committenza, una quota parte, non superiore ad un quarto, dell'incentivo previsto dal comma 2
”.
Il presidente della provincia di Mantova ha formulato la richiesta di parere per i seguenti quesiti che vengono così sintetizzati:
   1) se gli incentivi per funzioni tecniche debbano essere riconosciuti esclusivamente per gli appalti di lavori, ovvero anche per nel caso di appalti per servizi e forniture, e qualora (essi incentivi) siano riconoscibili anche per questi ultimi appalti, debbano essere soggetti ad incentivazione solo nel caso di appalti misti ascrivibili al regime dei lavori pubblici;
   2) in base a quale criterio le amministrazioni devono quantificare la percentuale da destinare all’apposito fondo previsto dal comma 2 del succitato articolo, e se l’eventuale graduazione delle risorse da destinare al suddetto fondo in seguito agli esiti della contrattazione decentrata, possa essere disciplinata per fasce di importo che moduli la percentuale da destinare al fondo stesso con riduzione progressiva della stessa in maniera proporzionale all’aumento dell’importo;
   3) se la progettazione ed il coordinamento della sicurezza, richiamate nel comma 1 ma non menzionate nel comma 2 dell’art. 113 siano da escludere dagli incentivi;
   4) come deve essere interpretato il disposto del comma 3 penultimo periodo laddove sancisce che “le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento incrementano la quota del fondo di cui al comma 2;
...
Per quanto riguarda il quesito n. 1 dove si chiede se gli incentivi siano da riconoscere soltanto agli appalti di lavori ovvero anche agli appalti di servizi o forniture,
non vi è dubbio che sia l’interpretazione letterale della norma che quella logico-sistematica depongono per una lettura che riconosce anche agli gli appalti di forniture e servizi l’incentivo previsto dalla disposizione normativa, senza che sia necessaria per il riconoscimento dell’incentivo, la presenza di un appalto misto ossia di un appalto di un servizio o fornitura collegato ad un lavoro pubblico.
L’art. 113 al secondo comma, infatti, sancisce che gli stanziamenti di cui al primo comma debbano finanziare, fra l’altro, un fondo non superiore al 2 per cento del importo del lavoro a base d’asta, per l’attività relativa alla programmazione della spesa per investimenti, alla verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero di direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico-amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e dei costi stabiliti.
L’art. 113 al terzo comma espressamente stabilisce che l’ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito per ciascuna opera o lavoro, servizio o fornitura con le modalità ed i criteri previsti di contrattazione decentrata e pertanto, anche per questa tipologia di appalti (servizi e forniture) la possibilità di incentivazione è prevista per tabulas.
E’ evidente che il termine “lavori a base d’asta” utilizzata nel secondo comma, è da intendere in senso atecnico e quindi non soltanto per lavori ma anche per servizi e forniture.
Infatti, l’art. 102 del decreto legislativo 50/2016 dispone che il responsabile unico del procedimento controlla l’esecuzione del contratto congiuntamente al direttore dell’esecuzione del contratto e che i contratti pubblici sono soggetti a collaudo per i lavori, e a verifica di conformità per i servizi e le forniture e disciplina una serie di attività e di adempimenti (non tutti) che sono comuni ad ogni tipo di appalto e che in base all’oggetto dell’appalto, saranno conseguentemente previste le diverse figure professionali che dovranno svolgere quelle attività destinatarie dell’incentivo di cui al comma 2 dell’art. 113 e la cui quantificazione avrà una disciplina regolamentare.
Non bisogna infine dimenticare che il nuovo codice degli appalti prevede anche per l’acquisto di beni e servizi l’obbligo della programmazione (disposizione già introdotta dalla finanziaria 2016 -legge 208/2015 art. 1, comma 505- per gli acquisti superiori ad 1.000.000 di euro ed ora superata dall’art. 21 del decreto legislativo).
L’art. 21 del decreto legislativo 50/2016 dispone che le amministrazioni aggiudicatrici adottano il programma biennale degli acquisti di beni e servizi ed i programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali. I programmi sono approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio.
In breve,
il compenso incentivante, è previsto per i servizi e le forniture in maniera autonoma, ossia a prescindere da ogni collegamento con l’esecuzione di lavori, ovviamente nel rispetto delle condizioni previste dall’articolo 113 del decreto.
Per quanto riguarda il quesito (rectius i quesiti) n. 2, ovvero quali criteri l’amministrazione debba utilizzare per graduare l’importo dell’incentivo e se sia legittimo servirsi di criteri che riducano la quota dell’incentivo con l’aumento dell’importo dell’opera, si osserva che la risposta comporterebbe una valutazione di merito incompatibile con l’attività consultiva della Corte che, come è noto, non può interferire con l’attività di gestione dell’ente.
Tuttavia, è utile richiamare quanto evidenziato dalla sezione Autonomie con deliberazione 13.05.2016 n. 18 che nel commento all’art. 93 del decreto legislativo 163/2006, ancora utile per quanto qui interessa, ha scritto ”Ai fini del corretto inquadramento della tematica, si rende necessario un breve excursus normativo, che prende le mosse dall’art. 13, del d.l. 24.06.2014, n. 90, conv. in l. n. 114/2014, con il quale sono stati abrogati i commi 5 e 6 dell’art. 92.
Il successivo articolo 13-bis, rubricato “Fondi per la progettazione e l'innovazione”, ha aggiunto all’art. 93, del d.lgs. n. 163/2006, una serie di commi fra cui il comma 7-bis, che, nell’istituire un apposito fondo per la progettazione e l’innovazione, demanda ad un regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare alle predette finalità.
Le risorse così determinate possono essere devolute, in forza di quanto disposto dal successivo comma 7-ter, per l’80 per cento ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. Il restante 20 per cento è destinato, dal comma 7-quater all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento ed all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda al potere regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
Tale regolamento, nel quale trova necessario presupposto l’erogazione degli emolumenti in questione, ha rappresentato da sempre un passaggio fondamentale per la regolazione interna della materia, nel rispetto dei principi e canoni stabiliti dalla legge, e per tale motivo gli enti sono tenuti ad adeguarlo tempestivamente alle novità normative. Analogo adempimento, pertanto (previa definizione dei nuovi criteri in sede di contrattazione decentrata integrativa), si renderà necessario anche a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 18.04.2016, n. 50, in attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26.02.2014
.”
Si può soltanto affermare in via generale, a giudizio di questa Sezione, che
i criteri devono essere conformi a parametri di congruità e di ragionevolezza.
Per quanto riguarda il quesito n. 3 dove si chiede
se spetti il compenso incentivante per la progettazione ed il coordinamento della sicurezza richiamate nel comma 1 ma poi non indicate nel comma 2 dell’art. 113, si ritiene che il compenso non spetti in quanto il legislatore con il comma 1 ha inteso stabilire che gli oneri per le attività ivi menzionate fanno carico sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti, mentre con il comma 2 ha voluto definire il valore massimo del fondo incentivante (2% del valore dell’opera) e determinare i beneficiari dello stesso tra i quali non sono presenti le attività relative alla progettazione ed al coordinamento della sicurezza.
D’altra parte come ricordato anche dall’ANAC con determinazione 14.09.2016 n. 973 (linee guida sull’affidamento dei servizi di ingegneria e di architettura)
nel caso di progettazione interna non potrà essere riconosciuto l’incentivo del 2% in quanto non previsto dalla legge delega (art. 1, comma 1, lettera rr) della legge 11/2016).
La sezione Autonomie, poi, nella richiamata deliberazione 13.05.2016 n. 18 ha ricordato che "In linea con quanto previsto dai criteri di delega (art. 1, comma 1, lett. rr) contenuti nella legge 28.01.2016, n. 11, la nuova normativa, sostitutiva della precedente, abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter ed introduce, all’art. 113, nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”. Disposizione, quest’ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato “Esecuzione”, che disciplina gli
incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera”.
Per quanto riguarda il quesito n. 4 questa Sezione ritiene che
la quota non utilizzata dell’incentivo di cui al comma 3, penultimo periodo, dell’art. 113 (parte dell’incentivo corrispondente a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento) debba (nuovamente) incrementare il fondo per il finanziamento di quanto stabilito dall’art. 113, senza che, però, la suddetta somma possa maggiorare i compensi già stabiliti per i dipendenti interessati dal lavoro, servizio o fornitura, che hanno determinato il suddetto incremento.
In ultima analisi
non vi sarà un’economia di spesa ma un incremento del fondo previsto dall’art. 113 del codice dei contratti nelle sue articolazioni (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 16.11.2016 n. 333).

ottobre 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Nel nuovo quadro normativo introdotto dal D.Lgs. 18/04/2016, n. 50, il 2% dell’importo posto a base di gara non è più destinato alla remunerazione della fase della progettazione, bensì a beneficio delle fasi della programmazione della spesa per investimenti, della predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, della direzione dei lavori e dei collaudi, allo scopo di incentivare la realizzazione dell’opera a regola d’arte, nei tempi e con i costi previsti dal progetto.
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Alla luce del quadro normativo vigente e dei principi recentemente affermati dalla Sezione delle Autonomie,
la Sezione ritiene, pertanto, che tra le attività escluse dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione rientrino tutti i lavori di manutenzione sia ordinaria che straordinaria
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1. Con nota n. 94 del 2016 il Consiglio delle Autonomie Locali della Sardegna ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo la deliberazione n. 6 del 2016 con la quale rimette alla Sezione, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, la richiesta di parere del Commissario Straordinario della Provincia di Cagliari in merito alla possibilità di riconoscere incentivi per la progettazione, ai sensi dell’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. 163/2006, introdotto, in sede di conversione, dall’art. 13-bis della legge n. 114 del 2014, per lo svolgimento di attività di manutenzione straordinaria.
Il Commissario Straordinario della Provincia di Cagliari chiede, in particolare, se in base alla lettera dell’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. 163/2006, introdotto dall’art. 13-bis della legge n. 114 del 2014 ... tra le attività escluse dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione rientrino, oltre ai lavori di manutenzione ordinaria, anche quelli di manutenzione straordinaria.
...
4. Si richiama brevemente il quadro normativo di riferimento. L’art. 13 del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla l. n. 114/2014, ha abrogato i commi 5 e 6 dell’art. 92.
Il successivo articolo 13-bis ha aggiunto, all’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, il comma 7-bis, che istituisce un apposito fondo per la progettazione e l’innovazione e demanda ad un regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare alle predette finalità.
Le risorse così determinate possono essere devolute, ai sensi del successivi commi 7-ter e 7-quater, per l’80 per cento ai compensi incentivanti (da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori) e per il 20 per cento all’acquisto, da parte dell’ente, di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo, nonché all’ammodernamento ed all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda al potere regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
5. La questione oggetto della richiesta di parere del Commissario Straordinario della Provincia di Cagliari è stata recentemente affrontata dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con deliberazione 23.03.2016 n. 10, che, in sede di questione di massima, sollevata a seguito di contrasto interpretativo tra più Sezioni, ha enunciato il seguente principio di diritto: "la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria".
La Sezione delle Autonomie ha rilevato che "alla luce del quadro normativo di riferimento appare evidente come il legislatore, con le disposizioni di cui trattasi, sia intervenuto a modificare profondamente la disciplina degli incentivi alla progettazione, ridefinendone gli ambiti di operatività, sia sotto il profilo soggettivo che sotto quello oggettivo. In riferimento al primo aspetto, è stato limitato l’ambito dei destinatari del nuovo fondo istituito dal citato art. 13-bis, confinandolo, innanzitutto, alle figure professionali espressamente individuate dalle norme ... e a vantaggio esclusivo dei soggetti che abbiano effettivamente svolto attività di progettazione non rientranti fra le competenze della qualifica funzionale ricoperta, al fine di riconoscere un differenziale retributivo connesso al maggior carico di lavoro e di responsabilità assunto dai dipendenti dei ruoli tecnici, per lo svolgimento di tali attività. Sotto il profilo oggettivo, nell’ottica del contenimento delle dinamiche retributive del personale, è stato ridotto del 50 per cento il tetto massimo riconoscibile a favore di ogni singolo dipendente, prima individuato nel trattamento economico annuo lordo".
La Sezione delle Autonomie ha sottolineato "come le disposizioni introdotte dal d.l. n. 90/2014 e dalla relativa legge di conversione, mirino non solo ad una finalità di contenimento della spesa ma anche ad una sua razionalizzazione. In quest’ultima prospettiva si collocano, infatti, la finalizzazione del fondo non più alla mera incentivazione, bensì alla progettazione ed all’innovazione, con destinazione della quota del 20% alle dotazioni infrastrutturali necessarie a raggiungere tale obiettivo. Alla medesima finalità appare diretta la previsione di una graduabilità dell’incentivo in relazione ad alcuni parametri collegati anche a tempi e costi previsti nel progetto esecutivo dell’opera, il cui mancato rispetto può dar luogo alla riduzione delle risorse destinate al fondo. ... La disposizione vigente, con espressione inequivoca, esclude dagli incentivi alla progettazione l’attività di manutenzione, da intendersi, ai sensi dell’art. 3 del DPR n. 05.10.2010, n. 207, come combinazione di tutte le azioni tecniche, specialistiche ed amministrative volte a mantenere o a riportare un’opera o un impianto nella condizione di svolgere la funzione prevista dal progetto. Tale esclusione prescinde da eventuali differenziazioni fra manutenzione ordinaria e straordinaria".
La Sezione delle Autonomie ha osservato che “la chiara formulazione dell’art. 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad altri criteri per così dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio). Disposizioni quelle in esame che escludono tout court la riconoscibilità dell’incentivo alla progettazione nei confronti di tutte le attività qualificabili come manutentive, senza differenziazioni di sorta ed a prescindere dalla progettazione, che, come è stato già precisato, risulta strettamente connessa alla realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria. Qualora, infatti, l’art. 93, comma 7-ter, avesse voluto circoscrivere la non remunerabilità alle sole prestazioni tecniche relative ad interventi di manutenzione ordinaria, peraltro già pacificamente ammessa in via pretoria, avrebbe dovuto espressamente disporre in tal senso (ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit). Oltre a ciò deve osservarsi che, ove limitata ai soli interventi di manutenzione ordinaria, la novella introdotta dall’art. 13-bis del d.l. n. 90/2014 sarebbe risultata priva di concreta portata innovativa rispetto al regime antecedente, anche in termini di risparmio di spesa”.
6. La Sezione di controllo per la Sardegna evidenzia che, successivamente al deposito della citata pronuncia della Sezione delle Autonomie, è entrata in vigore, in data 19.04.2016, la disposizione di cui all’art. 113 del D.Lgs. 18/04/2016, n. 50 -“Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”– che prevede che: “1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 09.04.2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti. ...
”.
Dalla lettura della norma emerge chiaramente che,
nel nuovo quadro normativo introdotto dal D.Lgs. 18/04/2016, n. 50, il 2% dell’importo posto a base di gara non è più destinato alla remunerazione della fase della progettazione, bensì a beneficio delle fasi della programmazione della spesa per investimenti, della predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, della direzione dei lavori e dei collaudi, allo scopo di incentivare la realizzazione dell’opera a regola d’arte, nei tempi e con i costi previsti dal progetto.
7. Alla luce del quadro normativo vigente e dei principi recentemente affermati dalla Sezione delle Autonomie,
la Sezione ritiene, pertanto, che tra le attività escluse dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione rientrino tutti i lavori di manutenzione sia ordinaria che straordinaria (Corte dei Conti, Sez. controllo Sardegna, parere 18.10.2016 n. 122).

settembre 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONE: E' illegittimo il regolamento comunale che disciplini l’erogazione dell'incentivo con effetto retroattivo poiché si pone in contrasto con il principio di irretroattività, in mancanza di un’espressa disposizione di legge derogatoria.
Il principio della irretroattività degli atti, immanente all’ordinamento giuridico, costituisce corollario dei più generali principi della necessaria simultaneità tra fatto (atto) ed effetti dallo stesso prodotti nonché del principio della certezza delle situazioni giuridiche e della tutela dell’affidamento legittimo, con la sola eccezione dei casi in cui la retroattività sia prevista dalla legge (ordinaria, statale o regionale, atteso che la copertura costituzionale della irretroattività è prevista solo per la legge penale) o sia una caratteristica “naturale” dell’atto (es. annullamento che, de iure, produce effetto ex tunc).
D’altro canto,
per gli atti amministrativi a contenuto normativo –come appunto i regolamenti– la regola dell’irretroattività è affermata dal combinato disposto degli artt. 4 e 11 delle preleggi, secondo i quali il regolamento non può contenere norme contrarie alle disposizioni di legge e, nella specie, al divieto di retroattività imposto dal successivo art. 11 per gli atti normativi, derogabile solo attraverso una norma di legge che abiliti l’atto a produrre un tale effetto (ad esclusione della legge penale, per la quale la costituzione pone un divieto assoluto).
Nella specie, in mancanza di una norma che autorizzi l’amministrazione comunale ad attribuire al regolamento in questione effetto retroattivo, il regolamento, in ossequio all’art. 11 delle preleggi, non potrà che disporre per l’avvenire.
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La ripartizione tra i dipendenti dell’ente deve avvenire “con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti”.
L’adozione del regolamento, dunque, continua ad essere una condizione essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo.
Ciò, evidentemente, perché esso è destinato ad individuare le modalità ed i criteri della ripartizione, oltre alla percentuale, che comunque non può superare il tetto massimo fissato dalla legge.
Non così per il semplice accantonamento delle risorse, che, in attesa della disciplina regolamentare, ben può essere disposto dall’ente, su un capitolo o capitoli sui quali non è possibile assumere impegni ed effettuare pagamenti, purché, ovviamente, entro i limiti percentuali fissati dall’art. 113, 2° comma, cit.
Ove poi il regolamento successivamente adottato dall’ente dovesse individuare una percentuale inferiore a quella già stabilita dall’ente, la parte dell’accantonamento non utilizzata concorrerà alla determinazione del risultato di amministrazione.

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Il Sindaco del Comune di Rubano (PD) ha presentato richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, formulando il seguente quesito.
Posto che l’art. 93, comma 7-bis, del D.lgs. n. 163/2006, nel testo che era stato introdotto dal D.L. n. 90/2014, conv., con modificazioni, dalla L. n. 114/2014, nel fissare un tetto percentuale (non più del 2% degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) oltre il quale non è possibile accantonare risorse finanziarie per la progettazione e l’innovazione all’interno delle amministrazioni pubbliche, aveva previsto che detta percentuale dovesse essere stabilita “da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare”, l’ente chiede:
- se, nel caso in cui un’amministrazione –nella specie il Comune di Rubano– nel periodo precedente all’abrogazione del D.lgs. n. 163/2006 ad opera del D.lgs. n. 50/2016 (in particolare, periodo dal 19.08.2014 al 18.04.2016) non aveva adottato alcun regolamento, sia possibile adottarne uno con “valenza retroattiva”, al fine di ripartire gli incentivi regolarmente accantonati in bilancio e maturati dai dipendenti assegnati all’ufficio tecnico per l’attività svolta in detto periodo;
- se, in assenza di un regolamento che determini la percentuale ed i criteri di riparto, “sia possibile accantonare prudenzialmente in bilancio la somma del 2% dell’importo a base di gara, subordinando comunque la liquidazione dei compensi all’approvazione del regolamento.
...
Nel merito, il primo quesito ha ad oggetto la possibilità giuridica di adottare un regolamento comunale, diretto a disciplinare l’erogazione degli incentivi che erano riconosciuti in favore del personale tecnico dell’ente dal previgente art. 93, comma 7-bis, del D.lgs. n. 163/2006, sotto il profilo, in particolare, della percentuale massima di risorse da destinare allo scopo, con effetto retroattivo, allo scopo di consentirne il riparto nel rispetto della summenzionata normativa.
A tale quesito deve darsi risposta negativa.
Esso, da un canto, si inquadra nell’ambito della problematica più ampia, della irretroattività dei provvedimenti amministrativi.
Il principio della irretroattività degli atti, immanente all’ordinamento giuridico, costituisce corollario dei più generali principi della necessaria simultaneità tra fatto (atto) ed effetti dallo stesso prodotti nonché del principio della certezza delle situazioni giuridiche e della tutela dell’affidamento legittimo, con la sola eccezione dei casi in cui la retroattività sia prevista dalla legge (ordinaria, statale o regionale, atteso che la copertura costituzionale della irretroattività è prevista solo per la legge penale) o sia una caratteristica “naturale” dell’atto (es. annullamento che, de iure, produce effetto ex tunc).
D’altro canto,
per gli atti amministrativi a contenuto normativo –come appunto i regolamenti– la regola dell’irretroattività è affermata dal combinato disposto degli artt. 4 e 11 delle preleggi, secondo i quali il regolamento non può contenere norme contrarie alle disposizioni di legge e, nella specie, al divieto di retroattività imposto dal successivo art. 11 per gli atti normativi, derogabile solo attraverso una norma di legge che abiliti l’atto a produrre un tale effetto (ad esclusione della legge penale, per la quale la costituzione pone un divieto assoluto).
Nella specie, in mancanza di una norma che autorizzi l’amministrazione comunale ad attribuire al regolamento in questione effetto retroattivo, il regolamento, in ossequio all’art. 11 delle preleggi, non potrà che disporre per l’avvenire.
Con il secondo quesito, si chiede se, nelle more della determinazione, nell’apposito regolamento, della percentuale entro la quale destinare le risorse e dei criteri di assegnazione, sia corretto accantonare le risorse medesime in misura del 2% dell’importo a base di gara, senza tuttavia provvedere alla ripartizione tra i beneficiari prima di aver approvato il regolamento suddetto.
Deve premettersi che anche la disposizione che attualmente regolamenta gli incentivi per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici –vale a dire per l’attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico– ovvero l’art. 113 del D.lgs. n. 50/2016, ai commi 2, 3 e 4, prevede la destinazione ad un fondo apposito, in misura non superiore al 2%, delle risorse finanziarie stanziate per la realizzazione dei singoli lavori, di cui l’80% da ripartire tra il responsabile unico del procedimento ed i soggetti che abbiamo svolto le summenzionate “funzioni tecniche” ed i loro collaboratori, ed il restante 20% da impiegare per l’acquisito di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali al miglioramento e l’innovazione tecnologica.
La ripartizione tra i dipendenti dell’ente deve avvenire “con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti”.
L’adozione del regolamento, dunque, continua ad essere una condizione essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo.
Ciò, evidentemente, perché esso è destinato ad individuare le modalità ed i criteri della ripartizione, oltre alla percentuale, che comunque non può superare il tetto massimo fissato dalla legge.
Non così per il semplice accantonamento delle risorse, che, in attesa della disciplina regolamentare, ben può essere disposto dall’ente, su un capitolo o capitoli sui quali non è possibile assumere impegni ed effettuare pagamenti, purché, ovviamente, entro i limiti percentuali fissati dall’art. 113, 2° comma, cit.
Ove poi il regolamento successivamente adottato dall’ente dovesse individuare una percentuale inferiore a quella già stabilita dall’ente, la parte dell’accantonamento non utilizzata concorrerà alla determinazione del risultato di amministrazione
(Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 07.09.2016 n. 353).

luglio 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Costituzione del c.d. "Ufficio di Piano" e liquidazione incentivo alla progettazione: danno erariale.
La giurisprudenza contabile è assestata nel senso di escludere che l'incentivo possa erogarsi indiscriminatamente a qualsiasi atto di pianificazione territoriale, dovendosi l’attenzione dell’interprete rivolgere, prescindendo dal nomen juris impiegato, al suo specifico contenuto, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica.
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Le contestazioni della Procura debbono essere condivise sulla base di altre, dirimenti considerazioni.
Anzitutto, la circostanza che siano stati costituiti dei gruppi di lavoro per la redazione dei progetti in esame, formati da numerosi professionisti esterni remunerati dall’amministrazione, ingenera serie perplessità sulla necessità della partecipazione delle professionalità interne dell’ente, numericamente esigue e destinate al disimpegno delle numerose attività istituzionali.
E
proprio in ordine al contributo partecipativo reso meritano condivisione le deduzioni critiche mosse dall’attore pubblico, che ha stigmatizzato l’obiettiva assenza di un tangibile apporto delle professionalità interne, le quali sono sempre in via del tutto generica ed apodittica identificate con la locuzione “ufficio di piano”.
Non può affermarsi, come propugnato dalle difese, che tale generica perifrasi sa stata impiegata sol perché, data la loro nota esiguità, le professionalità interne fossero chiaramente identificabili. Come la giurisprudenza delle Sezioni del controllo ha più volte posto in evidenza, la norma in esame deve intendersi riferita a casi tassativi e limitati, proprio perché fortemente derogatoria al principio di onnicomprensività e di riserva di contrattazione collettiva del trattamento economico del dipendente pubblico e, dunque, da ritenersi norma di stretta interpretazione.
E tale rigore non può che essere assistito, in omaggio ai principi di trasparenza ed efficienza dell’azione amministrativa e di sempre più esteso controllo (anche sociale) di essa, dal presidio della conoscibilità, sì da rendere percepibile in ogni caso di impiego di risorse pubbliche (anche riferite alle componenti retributive del personale) la loro concreta destinazione.

Pertanto,
atteso che i piani operativi integrati erano differenti e, per ciascuno di essi, deve essere reso percepibile il contributo di professionalità (specificamente remunerato) dei dipendenti che vi abbiano partecipato, non può ritenersi che un indefinito richiamo alla struttura interna di riferimento possa soddisfare quel livello minimo di chiarezza ed intelligibilità che la norma implicitamente richiede ai fini della liquidazione dello specifico compenso.
A tal riguardo,
non è condivisibile la posizione che ritiene che il personale interno dell’ente abbia reso un’attività non di mero supporto ed ausilio
-come invece appare documentalmente provato dalla circostanza che, secondo le convenzioni sottoscritte, l’ufficio di piano doveva rendere “supporto informativo”- ma di concreta partecipazione e contributo scientifico alla realizzazione dei progetti.
Infatti,
non soltanto, non è possibile distinguere il contributo delle professionalità interne (corrispondenza interna, elaborati grafici provvisori, incarichi di progettazione e studio riferiti a singole aree -o eventuali, ulteriori partizioni interne, ad esempio, per settore scientifico, materia o territorio- singolarmente assegnati a ciascun dipendente nell’ambito del gruppo di lavoro che se ne sia avvalso, in ragione della sua competenza specifica) di cui non vi è prova ma, per di più, le note rilasciate dai responsabili scientifici dei progetti risultano appiattite su locuzioni ripetitive e stereotipate, sostanzialmente sovrapponibili in termini di contenuto e, come tali, non idonee a scalfire il quadro prima descritto.
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In ordine all’elemento psicologico della colpa grave contestato ai convenuti, esso deve ritenersi integrato dalla condotta disattenta e superficiale da essi tenuta che, nella qualità rivestita, avrebbero dovuto impedire che l’ente danneggiato sopportasse una spesa esorbitante rispetto allo stanziamento iniziale, per effetto del riconoscimento di somme non dovute ai dipendenti dai quali, peraltro, non si peritavano di assumere alcuna informazione in relazione agli incarichi concretamente svolti, dando corso senza alcuna responsabile verifica, ai pagamenti contestati con formula stereotipa ed acritica, con atteggiamento di inescusabile trascuratezza per le finanze pubbliche ed in aperta violazione dello stesso art. 13 del regolamento interno
secondo cui si “provvede all’assegnazione degli incentivi…verificando l’attività effettivamente svolta”.
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La domanda della Procura Regionale si palesa fondata nei limiti di cui appresso.
Anzitutto, merita di essere evidenziato come la portata applicativa della norma di cui si lamenta un’erronea applicazione in questa sede (cioè l’art. 92, comma 6, del d.leg.vo n. 163/2006) sia stata approfondita dalla giurisprudenza contabile, con la
deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle Autonomie cui, per la sua portata di atto di orientamento generale, seppur non vincolante per le sezioni giurisdizionali, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174 (conv. con modif. dalla legge 07.12.2012, n. 213) il Collegio reputa opportuno richiamarsi.
Infatti, l’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti disponeva che “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
In proposito, si rileva come la definizione di “atto di pianificazione comunque denominato” sia stata alternativamente ricostruita, da un lato, “nel senso che il diritto all’incentivo sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione sia collegato strettamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, oppure nel senso che l’anzidetto diritto si configuri anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale, ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
Occorre rammentare l’esistenza di un consolidato indirizzo giurisprudenziale…con riferimento tanto alla progettazione di tipo urbanistico (adozione di PRG, variante urbanistica, piano di intervento) quanto ad altri atti di pianificazione (piani per l’ambiente, piani per il servizio rifiuti, per il turismo, per i trasporti, per l’innovazione tecnologica ecc.). Indirizzo che collega direttamente alla realizzazione di un’opera pubblica la redazione degli atti di pianificazione per i quali possa trovare applicazione la previsione di cui al citato comma 6 e, dunque, la corresponsione dell’incentivo, consistente nel trenta per cento della relativa tariffa professionale.
Su una linea interpretativa prossima a quella espressa dalle Sezioni regionali di controllo si collocano i pareri sulla normativa, resi dall’AVCP, che, peraltro, parzialmente discostandosi dall’anzidetto indirizzo giurisprudenziale, ha ritenuto di poter ricomprendere nell’ambito della definizione anche gli atti di pianificazione urbanistica, in quanto, sia pure mediatamente, gli stessi afferiscono la progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano.
Nell’ambito della giurisprudenza delle Sezioni Regionali di controllo formatasi sulla questione in esame le Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, in sede consultiva, con il
parere 03.01.2013 n. 2, hanno, hanno precisato che, pur dovendosi riconoscere alla fonte regolamentare comunale la funzione esplicativa richiesta dalla genericità dell’espressione usata dal legislatore, per “atto di pianificazione comunque denominato” deve intendersi “qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi, finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le previsioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo.
In tale specifico contesto, pertanto, l’assoggettabilità ad incentivo discende, innanzitutto, dal contenuto tecnico documentale degli elaborati, che richiede necessariamente l’utilizzo di specifiche competenze professionali reperite esclusivamente all’interno dell’ente. In secondo luogo... si ritiene che l’attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche”.
Contrario avviso rispetto all’indirizzo interpretativo prevalente è stato espresso dalla Sezione Regionale di controllo per il Veneto, in alcune recenti delibere, ove si afferma che “con l’utilizzo della locuzione atto di pianificazione comunque denominato, lungi dall’autorizzare interpretazioni restrittive, il legislatore ha inteso utilizzare una dizione sufficientemente generale ed aperta, tale da consentire di ascrivere all’ambito oggettivo della norma ogni atto di pianificazione, prescindendo dal suo collegamento diretto con la progettazione di un’opera pubblica”, concludendosi per un’applicazione dell’istituto premiale estesa ad ogni atto di pianificazione “anche di carattere mediato”.
La Sezione Veneto, nelle predette deliberazioni, discostandosi dalla giurisprudenza prevalente delle Sezioni regionali di controllo, afferma che la previsione di cui all’art. 92, comma 6, contiene un’esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente e rappresenta, comunque, un’ipotesi derogatoria distinta rispetto a quella introdotta dal comma 5. …Premesso il quadro giurisprudenziale - quale sommariamente ricostruito - la Sezione ritiene condivisibili gli argomenti su cui si fonda l’indirizzo interpretativo maggioritario, che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici e di conseguenza reputa l’ambito applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
La Sezione considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione sistematica delle disposizioni in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse (sedes materiae) all’interno del Capo IV “Servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria”- Sez. I “Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione”- del Codice dei Contratti ed al fatto che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici". Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al comma 6, limita la possibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a professionalità esterne ai soli casi di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o, infine, nell’ipotesi di lavori di speciale complessità. Il successivo art. 91 disciplina le procedure di affidamento. L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti” completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo della disciplina della progettazione dei lavori pubblici. All’esegesi della norma in esame, oltre al criterio sistematico, dianzi illustrato, soccorre la ricostruzione dell’evoluzione storica della disciplina degli incentivi alla progettazione, attraverso la quale si può riconoscere nel testo vigente la riproduzione di disposizioni contenute nella legge 11.02.1994, n. 109 e specificatamente nell’art. 18 in materia di incentivi e spese per la progettazione. Disposizione quest’ultima che ha subito nel corso degli anni diverse modifiche, fino alla formulazione introdotta dall’art. 12 della legge 17.05.1999, n. 144 e sostanzialmente ripresa nel testo dell’art. 92 del Codice dei contratti. … Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1.
Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
Il legislatore, con le disposizioni in esame, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi.
In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92 ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere pubbliche.
La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica… Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo. Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio
” (Corte dei conti, Sezione delle Autonomie,
deliberazione 15.04.2014 n. 7).
Come si vede
la giurisprudenza contabile è assestata nel senso di escludere che tale incentivo possa erogarsi indiscriminatamente a qualsiasi atto di pianificazione territoriale, dovendosi l’attenzione dell’interprete rivolgere, prescindendo dal nomen juris impiegato, al suo specifico contenuto, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica.
In effetti, come peraltro incidentalmente riconosciuto dalla Procura Regionale, non pare possa ragionevolmente affermarsi che gli atti in narrativa non siano suscettibili di essere annoverati fra gli atti di pianificazione connessi alla realizzazione di un’opera pubblica, alla luce delle indicazioni delle norme regionali e delle stesse norme di attuazione del P.T.C.P., che (art. IV. 2) risultando “finalizzati alla realizzazione di interventi sul territorio che richiedono: - progettazioni interdisciplinari ed il concorso di piani settoriali; - l’azione coordinata e integrata della Provincia, di uno o più comuni, ed eventualmente di altri enti pubblici interessati dall’esercizio delle funzioni di pianificazione generale e di settore”, ... ai sensi del successivo comma 2 “precisano, anche attraverso disposizioni normative, gli interventi delineati [dal P.T.C.P.], i soggetti che li promuovono e li attuano e indicano in linea di massima i tempi e le risorse necessarie per la loro realizzazione”.
Di conseguenza, essi incidono direttamente sugli assetti territoriali di riferimento con evidenti prospettive pianificatorie anche per la progettazione di opere pubbliche.
Tuttavia,
le contestazioni della Procura debbono essere condivise sulla base di altre, dirimenti considerazioni.
Anzitutto, la circostanza che siano stati costituiti dei gruppi di lavoro per la redazione dei progetti in esame, formati da numerosi professionisti esterni remunerati dall’amministrazione, ingenera serie perplessità sulla necessità della partecipazione delle professionalità interne dell’ente, numericamente esigue e destinate al disimpegno delle numerose attività istituzionali, come rammentato dalle difese. E proprio in ordine al contributo partecipativo reso meritano condivisione le deduzioni critiche mosse dall’attore pubblico, che ha stigmatizzato l’obiettiva assenza di un tangibile apporto delle professionalità interne, le quali sono sempre in via del tutto generica ed apodittica identificate con la locuzione “ufficio di piano”.
Non può affermarsi, come propugnato dalle difese, che tale generica perifrasi sa stata impiegata sol perché, data la loro nota esiguità, le professionalità interne fossero chiaramente identificabili. Come la giurisprudenza delle Sezioni del controllo ha più volte posto in evidenza, la norma in esame deve intendersi riferita a casi tassativi e limitati, proprio perché fortemente derogatoria al principio di onnicomprensività e di riserva di contrattazione collettiva del trattamento economico del dipendente pubblico e, dunque, da ritenersi norma di stretta interpretazione. E tale rigore non può che essere assistito, in omaggio ai principi di trasparenza ed efficienza dell’azione amministrativa e di sempre più esteso controllo (anche sociale) di essa, dal presidio della conoscibilità, sì da rendere percepibile in ogni caso di impiego di risorse pubbliche (anche riferite alle componenti retributive del personale) la loro concreta destinazione.
Pertanto,
atteso che i piani operativi integrati erano differenti e, per ciascuno di essi, deve essere reso percepibile il contributo di professionalità (specificamente remunerato) dei dipendenti che vi abbiano partecipato, non può ritenersi che un indefinito richiamo alla struttura interna di riferimento possa soddisfare quel livello minimo di chiarezza ed intelligibilità che la norma implicitamente richiede ai fini della liquidazione dello specifico compenso.
A tal riguardo,
non è condivisibile la posizione che ritiene che il personale interno dell’ente abbia reso un’attività non di mero supporto ed ausilio -come invece appare documentalmente provato dalla circostanza che, secondo le convenzioni sottoscritte, l’ufficio di piano doveva rendere “supporto informativo”- ma di concreta partecipazione e contributo scientifico alla realizzazione dei progetti.
Infatti,
non soltanto, non è possibile distinguere il contributo delle professionalità interne (corrispondenza interna, elaborati grafici provvisori, incarichi di progettazione e studio riferiti a singole aree -o eventuali, ulteriori partizioni interne, ad esempio, per settore scientifico, materia o territorio- singolarmente assegnati a ciascun dipendente nell’ambito del gruppo di lavoro che se ne sia avvalso, in ragione della sua competenza specifica) di cui non vi è prova ma, per di più, le note rilasciate dai responsabili scientifici dei progetti risultano appiattite su locuzioni ripetitive e stereotipate, sostanzialmente sovrapponibili in termini di contenuto e, come tali, non idonee a scalfire il quadro prima descritto.
Inoltre,
deve affermarsi come anche il parametro adottato per il calcolo dell’incentivo si riveli erroneo e conduca, inevitabilmente, ad una duplicazione di spesa per l’ente provinciale.
In proposito, basti osservare che, a titolo esemplificativo (il metodo di calcolo è stato applicato allo stesso modo per ciascuna delle procedure in argomento) la determinazione n. 3984 del 29.12.2008 approvava una spesa complessiva pari ad Euro 130.000,00 a fronte della quale la successiva determina n. 2733 del 18.08.2009 ha liquidato Euro 100.000 di compenso per gli esperti, oltre ad Euro 3.000,00 (in misura massima) per ciascuno di essi (pari a sei unità) per rimborso spese, per una spesa complessiva che, sommata ai 39.000 Euro (30% della tariffa professionale) riconosciuti ai dipendenti) ictu oculi sfora lo stanziamento complessivo iniziale. E senza considerare che i compensi venivano riconosciuti, non solo in assenza di ogni documentato impegno (come per i professionisti) ma, addirittura, fuori dalle previsioni normative, anche ai dipendenti dell’ufficio finanziario dell’ente, assolutamente privi di qualsiasi legittimazione.
Il danno, quindi, deve essere identificato, per le ragioni anzidette, nelle somme quantificate dalla Procura regionale in relazione ai compensi riconosciuti ai dipendenti dell’ente da parte dei convenuti, nelle rispettive qualità ed in conseguenza della sottoscrizione delle determine di liquidazione dei relativi pagamenti.
In ordine all’elemento psicologico della colpa grave contestato ai convenuti, esso deve ritenersi integrato dalla condotta disattenta e superficiale da essi tenuta che, nella qualità rivestita, avrebbero dovuto impedire che l’ente danneggiato sopportasse una spesa esorbitante rispetto allo stanziamento iniziale, per effetto del riconoscimento di somme non dovute ai dipendenti dai quali, peraltro, non si peritavano di assumere alcuna informazione in relazione agli incarichi concretamente svolti, dando corso senza alcuna responsabile verifica, ai pagamenti contestati con formula stereotipa ed acritica, con atteggiamento di inescusabile trascuratezza per le finanze pubbliche ed in aperta violazione dello stesso art. 13 del regolamento interno (deliberazione n. 755/2007) secondo cui si “provvede all’assegnazione degli incentivi…verificando l’attività effettivamente svolta”.
Da tanto detto e non rilevando alcuna incertezza circa la sicura riconducibilità, idonea a radicare l’ulteriore elemento del nesso causale, del contestato danno ai provvedimenti dirigenziali prima indicati, che tali esorbitanti spese hanno ordinato, deriva l’accoglimento della domanda attrice per l’intero importo di danno.
Si deve comunque prendere in considerazione, al fine di valutare in concreto quanto del suddetto danno sia equo porre a carico dei responsabili, il rilievo avanzato dalla difesa circa il fatto che, pur nell’ambito di un’attività esternalizzata, i collaboratori abbiano comunque svolto un’azione di sostegno e di supporto ai professionisti esterni nella attività di redazione degli atti di pianificazione.
Sul punto, il Collegio ritiene che di tale attività vada tenuto conto, potendo essa essersi tradotta in un impegno eccedente gli ordinari doveri d’ufficio. Tale considerazione, che certamente non presenta alcuna valenza ai fini della applicabilità di quanto disposto dall’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 20 del 1994, come modificato dalla legge n. 639/1996, perché non è ravvisabile alcun vantaggio conseguito dall’Amministrazione (ma, semmai, una maggiore utilitas per i professionisti esterni), consente, tuttavia, a questo Giudice di esercitare, per tale aspetto, il potere di cui all’art. 52 del R.D. 12.07.1934, n. 1214, e di ridurre l’addebito del danno.
Il Collegio, in applicazione del potere riduttivo, condanna il convenuto Be. ed il convenuto Bi., al pagamento, rispettivamente, di € 25.000,00 (venticinquemila/00) e di € 60.000,00 (sessantamila/00) in favore dell’amministrazione provinciale di Foggia, comprensivi entrambi -sempre in via di riduzione equitativa- anche degli accessori maturati sino alla data di deposito in Segreteria della domanda introduttiva del giudizio.
Sulle somme prima indicate saranno dovuti gli interessi in misura legale, calcolati a decorrere dalla data del deposito, presso la segreteria della Sezione, della domanda introduttiva del giudizio (01.12.2015) sino al soddisfo. Di eventuali recuperi medio tempore effettuati dovrà tenersi conto in sede esecutiva della presente decisione.
In applicazione della regola della soccombenza -art. 91, 1° comma, ed art. 97 c.p.c.- le spese di giudizio a favore dell’Erario devono essere poste a carico dei convenuti e separatamente liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, definitivamente pronunciando, ogni avversa istanza, eccezione e deduzione respinta, così provvede:
- accoglie la domanda risarcitoria proposta nei confronti dei convenuti e, per l’effetto, li condanna, al pagamento in favore dell’amministrazione provinciale di Foggia, delle seguenti somme:
€. 25.000,00 a carico di Be.Po.;
€. 60.000,00 a carico di Bi.St.,
comprensive degli accessori maturati sino alla data di deposito in Segreteria della domanda introduttiva del giudizio, oltre agli interessi in misura legale, calcolati a decorrere dalla data del deposito, presso la segreteria della Sezione, della domanda introduttiva del giudizio (01.12.2015) sino al soddisfo (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Puglia, sentenza 14.07.2016 n. 253).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE (ex incentivo progettazione): Gli incentivi per attività tecniche non possono essere riconosciuti in favore di dipendenti interni che svolgano attività di direzione lavori o di collaudo quando dette attività sono connesse a “lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, e dell'articolo 28, comma 5, della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione”.
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Il Sindaco del Comune di Carate Brianza (MB), con la nota indicata in epigrafe, ha formulato una richiesta di parere in merito all'applicabilità degli incentivi per attività tecniche relative a opere pubbliche derivanti da opere di urbanizzazione.
In particolare, chiede a questa Sezione di esprimere un parere sul seguente quesito: “se alla luce del combinato disposto dell'art. 1, comma 2, lettera e), e dell'art. 113 sia possibile prevedere nell'apposito regolamento una forma di incentivazione almeno per le attività relative alla direzione lavori e del collaudo per opere pubbliche derivanti da convenzioni urbanistiche sottoscritte con soggetti privati per opere di urbanizzazione che implicano, comunque, l’approvazione dei relativi progetti da parte degli organi collegiali comunali.
...
In particolare, il Sindaco del Comune di Carate Brianza formula il seguente quesito: “se alla luce del combinato disposto dell'art. 1, comma 2, lettera e) e dell'art. 113 sia possibile prevedere nell'apposito regolamento una forma di incentivazione almeno per le attività relative alla direzione lavori e del collaudo per opere pubbliche derivanti da convenzioni urbanistiche sottoscritte con soggetti privati per opere di urbanizzazione che implicano, comunque, l’approvazione dei relativi progetti da parte degli organi collegiali comunali”.
In buona sostanza, l’amministrazione locale istante chiede se il regolamento comunale possa prevedere che possano godere degli incentivi previsti dall’art. 113 d.lgs. n. 50/2016 anche in favore dei “tecnici interni” che svolgono attività di direzione lavori e di collaudo per lavori pubblici realizzati “da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso”.
Prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 50/2016 (19.04.2016), la disciplina era regolamentata dall’art. 93, commi 7-ter e ss. del d.lgs. 163/2006, come introdotti dagli artt. 13 e 13-bis, del d.l. 24.06.2014, n. 90 conv. con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114. Sull’interpretazione del precedente quadro normativo, tra l’altro, si era pronunciata più volte la Sezione delle Autonomie con la deliberazione 24.03.2015 n. 11, deliberazione 23.03.2016 n. 10 e, da ultimo, deliberazione 13.05.2016 n. 18.
Il d.lgs. n. 50/2016 (in linea con l’art. 1, comma 1, lett. rr della legge-delega 28.01.2016, n. 11) abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter, ed introduce, all’art. 113, nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”.
Disposizione, quest’ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato “Esecuzione”, che disciplina gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.
Il richiamato art. 113 del nuovo codice degli appalti (d.lgs. n. 50/2016), ai primi tre commi, alla rubrica “incentivi per funzioni tecniche” recita: «1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 09.04.2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 1 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale
».
Come emerge dal dato letterale della norma richiamata, non vi è dubbio che l’attività di direzione lavori e quella di collaudo rientrino tra quelle “incentivate” (si veda in questo senso il comma 1 dell’art. 113 cit.). In altri termini, sia l’attività di direzione lavori sia quella di collaudo rientrano tra gli incarichi tassativamente indicati dalla norma per le quali spetta in astratto il diritto del dipendente all’erogazione dell’incentivo per l’espletamento di attività tecniche.
Diversamente, bisogna affrontare la questione ermeneutica se gli incentivi in questione possano essere erogati per dette attività quando le stesse sono comportino “lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, e dell'articolo 28, comma 5, della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione” [art. 1, comma 2, lett. e) d.lgs. 50/2016].
La norma di legge da ultimo richiamata precisa che con riferimento a detta ipotesi di lavori appaltati da un soggetto privato che deve realizzare opere a scomputo di oneri di urbanizzazione si applicano le disposizioni del codice degli appalti relative all'aggiudicazione dei contratti. Detto ciò bisogna, quindi, stabilire se tra dette norme sia ricompreso anche l’art. 113 che disciplina gli “incentivi per funzioni tecniche”.
Questa Sezione osserva che il quesito debba essere risolto alla luce del tenore letterale del primo e secondo comma dell’art. 113 cit.. In particolare, le disposizioni di legge richiamate indicano chiaramente che per la costituzione del fondo incentivante ci debbano essere “stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori” nel bilancio dell’ente locale-stazione appaltante.
Ne consegue che, poiché i lavori pubblici realizzati da parte di soggetti privati ex art. 1, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 50/16 non preventivano una spesa a carico dell’ente locale, non ricorre il presupposto per la costituzione del fondo incentivante.
Dunque, alla luce del tenore letterale dell’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, si deve concludere che
gli incentivi per attività tecniche non possono essere riconosciuti in favore di dipendenti interni che svolgano attività di direzione lavori o di collaudo quando dette attività sono connesse a “lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, e dell'articolo 28, comma 5, della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione” [art. 1, comma 2, lett. e), d.lgs. 50/2016] (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 05.07.2016 n. 184).

giugno 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente.
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Il Sindaco del Comune di Macchia Valfortore (CB), con nota n. 137 del 15.01.2016, assunta al protocollo di questa Sezione n. 65 del 19.01.2016, ha trasmesso una richiesta di parere in ordine alla legittimità della liquidazione al Responsabile Unico del Procedimento (RUP) dell’incentivo relativo alla responsabilità del procedimento connesso alla “realizzazione di lavori appaltati ed eseguiti sulla base di progettazioni, direzione dei lavori ed altri incarichi connessi alla realizzazione di opere pubbliche effettuati all’esterno del comune” fino alla data del 14.08.2014.
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Ai fini della soluzione della presente richiesta il Collegio intende fare riferimento alla recente deliberazione 13.05.2016 n. 18, con cui la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti è stata chiamata a pronunciarsi in ordine alla possibilità di riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93, d.lgs. 12.04.2006, n. 163, in favore del responsabile unico del procedimento (RUP), anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili sia di progettazione, sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati.
Al riguardo, la Sezione delle autonomie ha affermato che “l’art. 93, comma 7-ter, ha previsto che le quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione, costituiscono necessariamente economie di spesa.
Dall’analisi della richiamata disposizione, sembra potersi evincere che l’attività del RUP, ove svolta tramite personale dipendente –come previsto dall’art. 9, del D.P.R. n. 207/2010– sia incentivabile a prescindere dallo svolgimento o meno all’interno dell’ente dell’intera attività di progettazione e delle restanti attività contemplate.
Le rilevanti funzioni intestate al responsabile unico nell’ambito della gestione delle varie fasi procedimentali, del contraddittorio con le parti private e del coordinamento con gli uffici interni ed esterni, rimangono, infatti, sostanzialmente invariate, al pari delle correlate responsabilità, anche nell’ipotesi di esternalizzazione delle altre attività previste dall’art. 93 del d.lgs. 163/2006, in cui permane, comunque, l’obbligo dell’amministrazione di dotarsi di tale figura nell’ambito del proprio organico.
Come già osservato da una parte della giurisprudenza contabile (Sez. contr. Lombardia,
parere 01.10.2014 n. 247; Sez. contr. Piemonte, parere 20.01.2015 n. 17), la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione dell’incentivo, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale quanto, semmai, una previsione regolamentare che ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”.
La Sezione delle autonomie conclude pertanto affermando il seguente principio di diritto: “
Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
Ebbene, la suddetta pronuncia, a cui la presente Sezione intende aderire, può trovare piena applicazione anche alla fattispecie in esame, stante l’identità tra le disposizioni richiamate.
Invero, l’art. 92 del d.lgs. n. 193/2006, nella versione precedente all’abrogazione ad opera dell'art. 13, comma 1, D.L. 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.08.2014, n. 114, così disponeva:
“le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
Disposizione, quest’ultima, che, come visto, ha in seguito trovato collocazione nell’art. 93, comma 7-ter, del medesimo decreto, oggetto di analisi da parte della richiamata deliberazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Molise, parere 21.06.2016 n. 97).

INCENTIVO PROGETTAZIONEGli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis e 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2016 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata.
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Il Sindaco del Comune di Gallio (VI) ha presentato richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, formulando il seguente quesito: “In sede di revisione ed aggiornamento del regolamento comunale per la erogazione degli incentivi connessi al Fondo per la progettazione e l’innovazione disciplinato all’art. 93 del D.Lgs. n. 163/2006, come modificato dall’art. 13-bis della L. n. 114/2014, è emerso il dubbio circa la possibilità di erogare tali incentivi anche in presenza di progettazione affidata all’esterno. Ciò in quanto non sembra sussistere univocità di interpretazione tra le varie sezioni dei magistrati contabili laddove la Corte dei Conti Piemonte, nella propria deliberazione n. 434/2013/SRCPIE/PAR del 19.12.2013 appare chiaramente condizionare l’erogazione degli incentivi in parola esclusivamente in presenza di progettazione interna, mentre la Sezione della Lombardia nel parere n. 236/2015 del 20.07.2015 evidenzia la legittimità di erogazione anche nel caso in cui la progettazione sia stata affidata all’esterno”.
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Il quesito formulato dal Sindaco del Comune di Gallio, inoltre, può essere considerato sufficientemente generale ed astratto.
Lo stesso, come si dà atto nella stessa richiesta di parere, era stato già affrontato da altre Sezioni regionali di controllo e risolto in maniera contrastante.
In particolare, in merito si erano espresse la Sezione regionale di controllo per il Piemonte (parere 19.12.2013 n. 434  e quella per la Lombardia (parere 20.07.2015 n. 236 nonché
parere 01.10.2014 n. 247 e parere 28.10.2015 n. 351), con tesi discordanti: secondo la prima, la norma (allora l’art. 92, comma 5, del D.lgs. n. 163/2006, successivamente abrogata dall’art. 13-bis del D.L. n. 90/2014, conv. dalla L. n. 114/2014 e sostituita, senza modifiche sostanziali, dal comma 7-ter dell’art. 93, sempre del D.lgs. n. 163/2006) avrebbe ancorato il riconoscimento del diritto ad ottenere l’incentivo alla circostanza che la redazione dell’atto di progettazione fosse avvenuta all’interno dell’ente, escludendo, per converso, il diritto al compenso in capo ai dipendenti dell’ufficio tecnico nel caso di affidamento all’esterno di tale redazione; secondo la Sezione Lombardia, invece, anche a seguito della modifica legislativa prima richiamata, sarebbe rimasto il potere dell’amministrazione di disporre un riconoscimento economico in favore del personale interno concernente la fase della gestione degli appalti di opere anche nel caso di “esternalizzazione” dell’attività di progettazione.
Ad avviso di questa Sezione, l’interpretazione più corretta sarebbe quella offerta dalla Sezione Lombardia, fondata sull’analisi della “nuova” disposizione introdotta dal D.L. n. 90/2014 –ossia del comma 7-ter dell’art. 93 del D.lgs. n. 163/2006– la quale, in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione, vigente nel pubblico impiego, in continuità con il previgente comma 5 dell’art. 92, attribuirebbe un compenso ulteriore e speciale a soggetti tassativamente individuati (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo e loro collaboratori), subordinando, al pari della precedente, la corresponsione del suddetto compenso, disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, al “previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”, prevedendone, in caso contrario (accertamento negativo) la devoluzione in economia.
Presupposto indefettibile ai fini della erogazione dell’incentivo in esame risulterebbe, quindi, l’effettivo espletamento, in tutto o in parte, di una o più attività afferenti alla gestione degli appalti pubblici e non anche il necessario svolgimento, all’interno dell’ente, dell’attività di progettazione, con conseguente legittimità del riconoscimento dell’emolumento anche in ipotesi di affidamento della progettazione all’esterno (purché si remuneri solo l’attività di supporto a quest’ultima, ove effettivamente svolta dai dipendenti dell’ente).
In tal senso, peraltro, questa Sezione si era già espressa in precedenti pronunciamenti.
Comunque, essendo emerso un contrasto sulla interpretazione della norma, in ossequio all’art. 6, comma 4, del D.L. n. 174 del 10.10.2012, conv. dalla L. n. 213 del 07.12.2012, con deliberazione 04.03.2016 n. 123, questa Sezione ha rimesso gli atti al Presidente della Corte dei conti, per le sue valutazioni in ordine al deferimento della seguente questione di massima: “
Se gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del D.l.gs. n. 163 del 12.04.2006 possano essere riconosciuti ed erogati al personale indicato dal comma 7-ter anche nel caso di progettazione affidata e realizzata da soggetti esterni alla stazione appaltante”.
Con nota del 26.04.2016, n. 1952, il Presidente della Corte ha disposto la convocazione della Sezione delle autonomie, la quale, con deliberazione 13.05.2016 n. 18 ha pronunciato il seguente principio di diritto: ”
Gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis e 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2016 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata”.
Alla luce del principio affermato dalla Sezione delle Autonomie, al quale questa Sezione è tenuta a conformarsi, deve darsi risposta positiva alla richiesta di parere formulata dal Comune di Gallio (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 08.06.2016 n. 311).

INCENTIVO PROGETTAZIONEIl riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93 comma 7-ter del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente.
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La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati.
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Con nota del 28.10.2015, pervenuta a questa Sezione l’01.12.2015 per il tramite del CAL, il Presidente della Provincia di Teramo ha trasmesso una richiesta di parere concernente la corretta interpretazione delle norme in tema di incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 del Decreto legislativo n. 163/2006.
Più precisamente, l’ente, in sede di predisposizione del regolamento richiesto dalla norma per disciplinare le modalità di erogazione degli incentivi, ravvisa la necessità di un intervento interpretativo di questa Corte sui seguenti due quesiti, tra loro strettamente connessi:
   1) la possibilità di riconoscere l’incentivo in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati;
   2) se la nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall’art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori.
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La questione in esame concerne la disciplina degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 del Decreto legislativo n. 163/2006, su cui si è andata formando nel tempo una copiosa giurisprudenza della Corte dei conti in funzione consultiva, sia in sede regionale sia in sede centrale nomofilattica.
La normativa di riferimento, al momento della formulazione del quesito e quindi precedentemente all’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 18.04.2016, n. 50, in attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26.02.2014, era rappresentata dai commi 7-bis e ter dell’art. 93 del D.Lgs. n. 163/2006 i quali recitavano: “A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
La ratio della norma, come precisato dalle SS.RR. in sede di controllo (deliberazione n. 51 del 2011), era quella di destinare una quota di risorse pubbliche “a incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche, in quanto in tal caso si tratta all’evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica; peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato
”.
In linea con i principi di efficienza ed economicità, il legislatore mostrava un favor per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale, consentendo il riconoscimento agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, in deroga ai due principi cardine del pubblico impiego: di onnicomprensività della retribuzione e di definizione contrattuale delle componenti economiche, sanciti, rispettivamente, dall’art. 24, comma 3, e dal successivo art. 45, comma 1, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165 (cfr. Sezione delle Autonomie
deliberazione 15.04.2014 n. 7).
Come si evinceva dal richiamato testo novellato, la legge individuava alcune regole generali per la ripartizione dell’incentivo in discorso, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un atto regolamentare interno alla singola amministrazione, assunto previa contrattazione decentrata.
Su alcuni punti fermi che il regolamento interno doveva rispettare si registrava una generale uniformità di lettura da parte delle Sezioni regionali di controllo, che di seguito si richiamano:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti agli appalti di lavori (non, pertanto, negli appalti di fornitura di beni o di servizi);
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno la graduazione delle percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia all’Autorità di vigilanza,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150);
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
Diversamente, si rilevavano contrasti interpretativi in relazione ad entrambi i quesiti formulati dalla Provincia di Teramo.
Quesito n. 1
In merito alla possibilità di riconoscere l’incentivo in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individuava come incentivabili (di progettazione, di direzione dei lavori e di collaudo) fossero state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati, una prima linea di lettura appare incline a fornire risposta positiva; tale orientamento, in sintesi, poggia sull’assunto che l’incentivo economico sia finalizzato a remunerare le figure professionali elencate nella norma, inclusa quella del Responsabile del procedimento, purché ricoperte da personale interno all’amministrazione e operanti nell’ambito di procedimenti volti alla realizzazione di opere pubbliche e lavori.
In tal senso può essere richiamata la deliberazione della Sezione di controllo per la Liguria (cfr. parere 18.04.2013 n. 18) secondo la quale “La soluzione del quesito proposto presuppone la preventiva analisi del ruolo assolto dal Responsabile unico del procedimento, il quale svolge una funzione pregnante all’interno del medesimo, gestendone le varie fasi, assicurando il contraddittorio con le parti private e il coordinamento con gli uffici interni. Tali compiti assumono particolare rilevanza nell’ambito delle procedure di affidamento di opere o servizi. Ciò è confermato dal fatto che anche in caso di incarichi di progettazione o pianificazione a soggetti esterni deve essere nominato comunque un Responsabile unico che coordini le diverse attività svolte dagli incaricati.
Tale considerazione induce a ritenere che debba essere riconosciuto a tale figura il diritto ad una quota parte dell’incentivo di progettazione, anche in caso di totale affidamento a soggetti esterni delle fasi di progettazione ed esecuzione dell’opera
”.
In sostanza, secondo l’interpretazione precedentemente descritta, al Responsabile unico del procedimento, in caso di opere pubbliche e lavori, può essere legittimamente attributo l’incentivo economico, anche se l’attività di progettazione è completamente affidata a figure esterne; ciò, secondo quanto precisato dalla Sezione Liguria, troverebbe giustificazione nella circostanza che i compiti svolti dal RUP nel caso della realizzazione di opere pubbliche e lavori rimarrebbero sostanzialmente uguali, a prescindere dall’esternalizzazione delle altre attività contemplate dall’art. 93 del D.lgs. 163 del 2006.
Questa prospettiva riecheggia anche in più recenti pronunce della Sezione regionale di controllo per la Lombardia; tra tutti, il
parere 01.10.2014 n. 247 collega l’erogazione dell’incentivo all’espletazione degli “incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi)”, escludendo che la norma richieda “ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”.
In linea con questa interpretazione possono essere citate anche le pronunce della medesima Sezione Lombardia, parere 28.10.2015 n. 351 e parere 20.07.2015 n. 236 i quali, sebbene vertenti su quesiti differenti dalla tematica in esame, ribadiscono la possibilità di incentivare le attività strumentali alla progettazione anche qualora la stessa venga esternalizzata integralmente.
Una seconda linea interpretativa delle disposizioni in commento emerge dal
parere 02.10.2014 n. 197 della Sezione regionale di controllo per il Piemonte, la quale, chiamata a rispondere in merito alla riconoscibilità dell’incentivo economico al RUP in ipotesi di progettazione affidata all’esterno (sia nel caso in cui anche le altre attività di direzione lavori e collaudo risultino esternalizzate, sia nel caso di direzione lavori interna e collaudo esterno), ha fornito una lettura più restrittiva dell’art. 93 (peraltro già preceduta dal parere 30.08.2012 n. 290 e parere 19.12.2013 n. 434), stabilendo un nesso funzionale tra il compenso incentivante e lo svolgimento dell’attività di progettazione all’interno dell’Ente.
Le citate deliberazioni subordinano il diritto al compenso incentivante non al mero espletamento delle attività indicate nella norma nell’ambito della realizzazione di opere pubbliche o lavori, ma alla circostanza che la progettazione sia avvenuta all’interno dell’amministrazione.
Conseguentemente, “con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.), occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche. Occorre sottolineare, però, che la sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio”.
Con successiva pronuncia (parere 20.01.2015 n. 17), la Sezione di controllo per il Piemonte ha ulteriormente precisato che, ai fini della riconoscibilità dell’incentivo al RUP, non è necessario che tutte le fasi della progettazione (preliminare, definitiva e esecutiva) siano svolte da personale interno all’Ente, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia le quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
Quesito n. 2
Il secondo quesito attiene alla nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006; la Provincia di Teramo chiede se tale nozione faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall’art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori.
Anche su questo quesito –strettamente connesso con il primo– si riscontra un contrasto interpretativo tra Sezioni regionali. Più precisamente, con parere 17.12.2014 n. 141, la Sezione regionale di controllo per le Marche ha fornito una lettura restrittiva della nozione di collaboratore, escludendo che la stessa possa essere estesa per incentivare il personale tecnico e amministrativo:
a) addetto ai procedimenti di esproprio;
b) addetto alle attività relative agli accatastamenti e ai frazionamenti;
c) responsabile o addetto allo svolgimento della procedura di gara.
Facendo applicazione del principio di tassatività, la pronuncia recita: “come si è avuto modo di chiarire, il Fondo previsto dall’art. 92 cit. può essere destinato esclusivamente alle specifiche figure professionali ivi individuate, nonché ai loro collaboratori.
Non trova alcun fondamento normativo una diversa interpretazione della norma tendente ad ampliare il novero dei soggetti beneficiari.
Pertanto, i dipendenti –tecnici ed amministrativi- diversi dal RUP, dal progettista, dal direttore lavori, dall’incaricato del piano di sicurezza, dal collaudatore e dai relativi collaboratori, benché svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche possono essere incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro
”.
Elementi in favore di una lettura più ampia della nozione di collaboratore e delle attività incentivabili possono trarsi dalla pronuncia della Sezione regionale di controllo per la Lombardia (parere 20.07.2015 n. 236) la quale, sebbene non avesse ad oggetto la qualificazione della nozione di collaboratore, ha ritenuto ammissibile l’incentivo economico anche per le attività attinenti alla fase di gestione degli appalti di opere nel caso di attività di progettazione esterna, in particolare con riferimento a quelle relative alle operazioni di scelta del contraente, di redazione del bando di gara, dei procedimenti di aggiudicazione, liquidazione, verifica in corso d’opera e controllo di conformità dell’opera. Ciò nella considerazione che tali attività possano essere considerate di supporto alla progettazione.
Alla luce dei sopra richiamati contrasti giurisprudenziali, questa Sezione riteneva di sottoporre alla valutazione del Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10.10.2012, n. 174, convertito nella legge 07.12.2012, n. 213, l’opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite, entrambi i quesiti formulati dalla Provincia di Teramo.
Il Presidente della Corte dei Conti con ordinanze n. 9 del 30.03.2016 e n. 11 del 06.04.2016 deferiva le questioni di massima prospettate alla Sezione delle autonomie.
Quest’ultima, con deliberazione 13.05.2016 n. 18, definiva, tra le altre, le questioni di massima scaturenti dai quesiti formulati dalla Provincia di Teramo. Nel dettaglio, la Sezione delle autonomie non riteneva sufficienti a soddisfare la richiesta di parere della Provincia di Teramo le disposizioni normative introdotte con il nuovo Codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 50/2016. Queste ultime, infatti, in linea con quanto previsto dai criteri di delega (art. 1, comma 1, lett. rr) contenuti nella legge 28.01.2016, n. 11, contemplano un nuova disciplina delle forme di incentivo, sostitutiva della precedente; al riguardo, vengono aboliti gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter ed introdotte, all’art. 113, nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”.
Disposizione, quest’ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato “Esecuzione”, che disciplina gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.
Queste nuove disposizioni, tuttavia, sulla base dell’articolata disciplina transitoria contenuta negli articoli 216 e 217, trovano applicazione per le sole attività poste in essere successivamente alla data di entrata in vigore, ossia il 19.04.2016. Resta pertanto valida, ad avviso dell’Organo nomofilattico, l’esigenza interpretativa con riferimento alle attività poste in essere nel vigore dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, come modificato dal dl n. 90/2014.
Sul punto, con argomentazioni che si ritengono qui integralmente richiamate e che muovono sostanzialmente dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento precedente al nuovo Codice dei contratti pubblici, la Sezione delle autonomie perviene alla fissazione dei seguenti principi di diritto, rilevanti ai fini della definizione dei quesiti formulati dalla Provincia di Teramo:
- “
Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93 comma 7-ter del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
- “
La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati” (Corte dei Conti, Sez. controllo Abruzzo, parere 01.06.2016 n. 131).

maggio 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Appalti, vecchi incentivi anche se il progetto è esterno. Corte dei conti. La riforma si applica alle «attività svolte» dopo il 19.04.2016.
Gli incentivi ai dipendenti pubblici per le attività di progettazione, nella forma riveduta e corretta dal decreto Madia del 2014, possono essere attribuiti al responsabile unico del procedimento (Rup) negli appalti anche se una parte dei progetti è stata affidata all’esterno. Non solo: i “premi” possono andare anche a direttori dei lavori, collaudatori e collaboratori anche se la progettazione è stata esternalizzata integralmente. Peccato, però, che questi incentivi siano stati cancellati dalla riforma degli appalti.

Ad affrontare il tema è la deliberazione 13.05.2016 n. 18, diffusa ieri, con cui la sezione Autonomie della Corte dei conti chiude un ricco dibattito interpretativo alimentato dal decreto Madia fra i magistrati contabili delle sezioni regionali.
Quel meccanismo è stato abolito, ma la nuova delibera è tutt'altro che inutile, per due ragioni: in un inciso, la sezione Autonomie conferma autorevolmente che la riforma valgono per le «attività poste in essere dopo il 19.04.2016», data di entrata in vigore del decreto legislativo 50/2016 attuativo della delega appalti, e che quindi i lavori effettuati prima ma non ancora pagati seguono le vecchie regole. La precisazione dovrebbe evitare le incertezze sulla decorrenza che hanno accompagnato tutti i ritocchi agli incentivi “Merloni”.
Da queste premesse discende che le indicazioni fissate dai magistrati servono a pagare nel modo corretto gli incentivi legati ai lavori effettuati fino al 19 aprile.
Il decreto Madia, aveva cambiato il paradigma dei premi, cancellando la vecchia impostazione “Merloni” e sostituendola con un fondo da redistribuire fra i dipendenti. Il fondo, a carico degli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori e pari al massimo al 2% della base di gara, finanzia per l’80% il premio a responsabile unico, incaricati dell’appalto e collaboratori.
Per far partire gli incentivi, ribadisce la Corte, è indispensabile aver adottato il regolamento ad hoc. Posta questa premessa, gli incentivi possono andare al Rup anche se una parte dei progetti è stata esternalizzata, vista la complessità del suo ruolo. Per le altre figure “incentivabili”, tocca al regolamento la «prudente definizione» dei criteri con cui graduare gli incentivi, e individuare i «collaboratori» che rientrano nel meccanismo
(articolo Il Sole 24 Ore del 14.05.2016 - tratto da www.centrostudicni.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati.”
Gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata”.
---------------
La Sezione è chiamata ad esprimere il proprio avviso in merito alle questioni di massima sollevate, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, dalle Sezioni regionali di controllo per l’Abruzzo con deliberazione 22.12.2015 n. 358 e per il Veneto con deliberazione 04.03.2016 n. 123, tutte incentrate sull’interpretazione dell’articolo 93, commi 7-ter e seguenti del d.lgs. 163/2006, come introdotti dagli articoli 13 e 13-bis, del d.l. 24.06.2014, n. 90 convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114.
Pertanto, le questioni sono riunite e formano oggetto della presente deliberazione.
Esse sono articolate nei seguenti termini:
1. “Se sia possibile riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93 d.lgs. n. 163/2006 in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati”;
2. “Se la nozione di "collaboratori" di cui al comma 7-ter, dell'art. 93, del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica, ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali, a titolo esemplificativo, le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, le procedure di appalto dei lavori, di predisposizione dei contratti di appalto, la stesura degli atti di gara e di provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori”;
3. “Se gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possano essere riconosciuti ed erogati al personale indicato dal comma 7-ter anche nel caso di progettazione affidata e realizzata da soggetti esterni alla stazione appaltante”.
Le predette questioni sono state sollevate in ragione del contrasto interpretativo emerso nell’ambito dell’attività consultiva svolta ex art.7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, dalle Sezioni regionali di controllo, come ampiamente ricostruito nella parte in fatto, in vista della definizione di un indirizzo interpretativo univoco, al quale debbono conformarsi le Sezioni remittenti e le altre Sezioni regionali di controllo.
1. Ai fini del corretto inquadramento della tematica, si rende necessario un breve excursus normativo, che prende le mosse dall’art. 13, del d.l. 24.06.2014, n. 90, conv. in l. n. 114/2014, con il quale sono stati abrogati i commi 5 e 6 dell’art. 92.
Il successivo articolo 13-bis, rubricato “Fondi per la progettazione e l'innovazione”, ha aggiunto all’art. 93, del d.lgs. n. 163/2006, una serie di commi fra cui il comma 7-bis, che,
nell’istituire un apposito fondo per la progettazione e l’innovazione, demanda ad un regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare alle predette finalità.
Le risorse così determinate possono essere devolute, in forza di quanto disposto dal successivo comma 7-ter, per l’80 per cento ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. Il restante 20 per cento è destinato, dal comma 7-quater all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento ed all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda al potere regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
Tale regolamento, nel quale trova necessario presupposto l’erogazione degli emolumenti in questione, ha rappresentato da sempre un passaggio fondamentale per la regolazione interna della materia, nel rispetto dei principi e canoni stabiliti dalla legge, e per tale motivo gli enti sono tenuti ad adeguarlo tempestivamente alle novità normative medio tempore intervenute.
Analogo adempimento, pertanto (previa definizione dei nuovi criteri in sede di contrattazione decentrata integrativa), si renderà necessario anche a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 18.04.2016, n. 50, in attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26.02.2014.
In linea con quanto previsto dai criteri di delega (art. 1, comma 1, lett. rr) contenuti nella legge 28.01.2016, n. 11, la nuova normativa, sostitutiva della precedente, abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter ed introduce, all’art. 113, nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”. Disposizione, quest’ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato “Esecuzione”, che
disciplina gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.
Queste nuove disposizioni, tuttavia, sulla base dell’articolata disciplina transitoria contenuta negli articoli 216 e 217, troveranno applicazione per le sole attività poste in essere successivamente alla data di entrata in vigore, ossia il 19.04.2016.
Non risultando applicabili ratione temporis le disposizioni appena richiamate, è evidente che le questioni all’odierno esame dovranno essere risolte sulla base del previgente regime normativo, ossia dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 come modificato dal dl n. 90/2014, in costanza del quale sono state poste in essere le attività in ipotesi incentivabili.
Delineato il quadro normativo di riferimento, non appare secondario osservare che il legislatore, con l’art. 93, commi 7-bis e seguenti, ha modificato profondamente la disciplina dell’istituto degli incentivi alla progettazione, ridefinendone l’ambito di operatività sotto il profilo soggettivo,
limitandolo alle figure professionali espressamente individuate dalle norme (responsabile del procedimento ed incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori e del collaudo e loro “collaboratori”) con esclusione di quelle aventi qualifica dirigenziale che, come già in diverse occasioni precisato anche da questa Sezione (cfr. da ultimo deliberazione 23.03.2016 n. 10), sono state espunte dall’applicazione del fondo per la progettazione in forza dell’art. 7-ter (ultimo periodo).
Inoltre,
la corresponsione dell’incentivo, in ossequio al principio di effettività, sancito dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, è prevista a vantaggio esclusivo dei soggetti che abbiano effettivamente svolto prestazioni incentivabili non rientranti nelle competenze della “qualifica funzionale ricoperta”, al fine di riconoscere, come già evidenziato nella sopra citata deliberazione 23.03.2016 n. 10, un differenziale retributivo connesso al maggior carico di lavoro e di responsabilità assunto dai dipendenti coinvolti, nei limiti indicati dalla norma, nell’attività di progettazione.
Sotto il profilo oggettivo, la novità rilevante della disciplina introdotta dal d.l. n. 90/2014 è rappresentata dal fatto che
le risorse non sono più assegnate in riferimento alla singola opera, in quanto non vi è più lo stretto collegamento, prima esistente, fra opera e compenso, tale da determinare una corrispondenza diretta fra attività svolta e diritto alla percezione dell’incentivo, ma esse confluiscono in un fondo, denominato, ai sensi del comma 7-bis, per la progettazione e l’innovazione. In tal modo, viene meno la sinallagmaticità della prestazione oggetto di incentivazione, che caratterizza, invece, l’affidamento dell’incarico a professionisti esterni all’amministrazione, nei limiti ed alle condizioni di cui al citato art. 90, comma 6, del citato d.lgs. n. 163/2006.
Premesso quanto sopra, è utile ricordare che,
almeno nel regime antecedente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 163/2006, l’orientamento interpretativo prevalente, anche per via della formulazione originaria dell’articolo 18 della legge n. 109/1994 (c.d. legge “Merloni”), poneva in stretto collegamento l’erogazione degli incentivi in questione con il necessario svolgimento, all’interno dell’ente, dell’attività di progettazione.
La successiva evoluzione normativa, tuttavia, sembra aver superato questa impostazione, posto che l’art. 93, comma 7-ter, ha previsto che le quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione, costituiscono necessariamente economie di spesa.
Dall’analisi della richiamata disposizione, sembra potersi evincere che l’attività del RUP, ove svolta tramite personale dipendente –come previsto dall’art. 9, del D.P.R. n. 207/2010– sia incentivabile a prescindere dallo svolgimento o meno all’interno dell’ente dell’intera attività di progettazione e delle restanti attività contemplate.
Le rilevanti funzioni intestate al responsabile unico nell’ambito della gestione delle varie fasi procedimentali, del contraddittorio con le parti private e del coordinamento con gli uffici interni ed esterni, rimangono, infatti, sostanzialmente invariate, al pari delle correlate responsabilità, anche nell’ipotesi di esternalizzazione delle altre attività previste dall’art. 93 del d.lgs. 163/2006, in cui permane, comunque, l’obbligo dell’amministrazione di dotarsi di tale figura nell’ambito del proprio organico.
Come già osservato da una parte della giurisprudenza contabile (Sez. contr. Lombardia,
parere 01.10.2014 n. 247; Sez. contr. Piemonte, parere 20.01.2015 n. 17), la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione dell’incentivo, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale quanto, semmai, una previsione regolamentare che ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
Dalla sintetica ricostruzione normativa proposta, appare chiaro come le disposizioni, introdotte dal d.l. n. 90/2014 e dalla relativa legge di conversione, mirassero fra l’altro ad un obiettivo di razionalizzazione e di contenimento della spesa, anche attraverso la subordinazione dell’erogazione dell’incentivo al rispetto di alcuni parametri collegati ai tempi ed ai costi previsti inizialmente nel quadro economico del progetto esecutivo dell’opera, il cui mancato rispetto, ai sensi della predetta disciplina, può dar luogo anche alla riduzione delle risorse destinate al fondo per la progettazione e l’innovazione.
2. La seconda questione sollevata dalla Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, è volta, come si è detto, ad accertare se la nozione di “collaboratori”, prevista dal comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, faccia riferimento solamente a quelli con professionalità tecnica, ovvero possa essere estesa anche al personale addetto ad altre attività amministrative, comunque connesse alla realizzazione dei lavori. A titolo esemplificativo, sono state in precedenza citate le procedure di esproprio, le attività relative agli accatastamenti e ai frazionamenti, le procedure di gara, ovvero di predisposizione dei contratti di appalto e di provvedimenti afferenti ai lavori.
A questo riguardo, deve preliminarmente osservarsi che
la nozione di “collaboratore”, almeno in astratto, è priva di un’autonoma portata qualificatrice, in quanto assume connotazioni di volta in volta mutevoli a seconda dell‘attività incentivata cui accede.
Ed invero,
se la progettazione, la direzione dei lavori e il collaudo sembrano far riferimento ad attività di natura prevalentemente tecnica, non altrettanto può dirsi con riferimento all’attività del Responsabile del procedimento, in considerazione della molteplicità -ed eterogeneità- delle funzioni che quest’ultimo è chiamato ex lege (articoli 9 e 10 DPR n. 207/2010) a svolgere.
I collaboratori di quest’ultimo, pertanto, si ritiene che possano essere in possesso anche di profili professionali non tecnici, purché necessari ai compiti da svolgere, e sempre che il regolamento interno all’ente ripartisca gli incentivi in modo razionale, equilibrato e proporzionato alle responsabilità attribuite.
Muovendo da questo presupposto,
l’accezione di “collaboratore”, ai fini della ripartizione degli incentivi, non può essere aprioristicamente delimitata in relazione al bagaglio professionale –tecnico od amministrativo– posseduto, ma deve necessariamente porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere.
In questo senso, particolare rilevanza assume, nel caso del RUP, il provvedimento di istituzione, ai sensi dell’art. 10 del DPR n. 207/2010, dell’ufficio di supporto, che, in relazione alle peculiarità dell’opera da eseguire, individua le figure professionali all’uopo necessarie, al fine di realizzare l’opera a regola d’arte e nel rispetto dei tempi e dei costi preventivati.
La regolamentazione interna degli enti, cui è demandata la disciplina attuativa, dovrà correttamente delimitare la portata definitoria del termine “collaboratori”, evitando uno sproporzionato ampliamento, in sede di corresponsione dell’incentivo, della platea dei beneficiari, che, magari ispirata a finalità perequative del trattamento economico accessorio, risulterebbe poco coerente con le reali necessità funzionali e, più in generale, con la logica di sistema.
3. La terza questione sollevata dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto relativa alla possibilità di riconoscere gli incentivi al personale di cui al comma 7-ter, anche nel caso di progettazione affidata a soggetti esterni alla stazione appaltante e dagli stessi realizzata.
A questo riguardo, sulla base della ricostruzione effettuata in precedenza, è possibile ritenere che l’erogazione dell’incentivo alla progettazione alle figure professionali tassativamente elencate (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori) non presupponga il necessario espletamento all’interno dell’intera attività di progettazione. Ciò purché le figure professionali destinatarie degli incentivi, ripartiti in maniera conforme alle responsabilità loro attribuite, siano solo quelle elencate dal legislatore e le quote relative ai segmenti di attività svolte da professionisti esterni siano devolute in economia.
Nel rispetto dei limiti quantitativi stabiliti dal menzionato comma 7-ter è demandata a ciascun ente la prudente definizione dei criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, (con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella “qualifica funzionale” ricoperta), della complessità delle opere (di carattere non manutentivo cfr. deliberazione 23.03.2016 n. 10) e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi preventivati, con conseguente riduzione proporzionale delle risorse incentivanti in caso di mancato rispetto.
In questa prospettiva, le amministrazioni sono, comunque, tenute a prevedere nei propri regolamenti, in modo analitico, una gradazione delle percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal sopraindicato personale sulla base dei criteri di proporzionalità, logicità, congruenza e ragionevolezza, e, in ogni caso, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano state affidate a professionisti esterni, una partecipazione delle altre figure professionali interne percentualmente contenuta, che non svilisca la finalità di contenimento della spesa perseguita dalle disposizioni in commento.
A questo riguardo, deve evidenziarsi che, pur nell’evoluzione normativa dinanzi analizzata, non sembra essere venuto meno il favor legislatoris per l’affidamento di tali attività alle professionalità interne alla stessa amministrazione, in un’ottica di valorizzazione delle figure professionali in servizio e, al contempo, di risparmio.
Tali obiettivi, tuttavia, vanno conseguiti evitando eventuali aggravi di spesa derivanti non solo dal mancato rispetto di tempi e costi preventivati, ma anche da un’esecuzione dell’opera non a regola d’arte o non in linea con gli standard qualitativi previsti nel progetto approvato.
Conclusivamente, appare doveroso sottolineare che la soluzione delle questioni poste non può che rimanere definita in un ambito di stretto principio, non potendo la Corte in questa sede addentrarsi in aspetti di dettaglio della disciplina, che attengono, come sopra precisato, alla potestà regolamentare riconosciuta in capo agli enti locali. Ciò anche in considerazione di quanto precisato nella delibera n. 3/2014/QMIG in merito al fatto che “ausilio consultivo per quanto possibile deve essere reso senza che esso costituisca un’interferenza con le funzioni requirenti e giurisdizionali e ponendo attenzione ad evitare che di fatto si traduca in un’intrusione nei processi decisionali degli enti territoriali”.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, riunite le questioni di massima rimesse dalle Sezioni regionali di controllo per l’Abruzzo e per il Veneto con la deliberazione 22.12.2015 n. 358 e deliberazione 04.03.2016 n. 123, pronuncia i seguenti principi di diritto:
Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati.”
Gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata” (Corte di Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 13.05.2016 n. 18).

aprile 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONELa corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
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Con parere 15.12.2015 n. 155, questa Sezione regionale di controllo ha reso il proprio parere su due quesiti posti dal Comune di Ferrara e, al contempo, ha sospeso la pronuncia su un altro rispetto al quale ravvisava una difformità di orientamenti tra diverse Sezioni regionali di controllo.
I quesiti sui quali la Sezione si è pronunciata riguardano l’individuazione delle categorie di personale alle quali può essere corrisposto il cd. incentivo alla progettazione previsto dall’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006, stabilendo che non è possibile riconoscere tale emolumento al personale dei ruoli amministrativo e/o contabile, e quello volto ad individuare l’atto regolamentare da applicare (quello vigente all’epoca del progetto o un nuovo regolamento) per gli incentivi da riconoscere per attività iniziate precedentemente alla data del 19/08/2014 (data di entrata in vigore della nuova disciplina in tema di compenso incentivante) da proseguire ed ultimare.
Il quesito sul quale è stata riscontrata una difformità di orientamenti tra le Sezioni regionali concerneva la possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione per le attività di manutenzione straordinaria anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114.
La pronuncia su tale quesito è stata conseguentemente sospesa, con conseguente remissione degli atti al Presidente della Corte ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174, ai fini della valutazione dell’opportunità di deferire alla Sezione delle autonomie, ovvero alle Sezioni riunite. Di tale decisione è stata data comunicazione al Sindaco di Ferrara.
Successivamente, il Presidente della Corte dei conti ha rimesso la questione alla Sezione delle autonomie, che si è espressa con deliberazione 23.03.2016 n. 10.
...
Sinteticamente si rammenta che, con il parere 15.12.2015 n. 155, questa Sezione regionale ha rimesso gli atti al Presidente della Corte dei conti ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 174/2012 e sospeso la pronuncia sul quesito con il quale il Comune di Ferrara chiedeva se il cd. compenso incentivante previsto dal novellato art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006 potesse essere corrisposto per le attività di manutenzione straordinaria, che, a differenza di quelle di manutenzione ordinaria, per le quali l’incentivo andrebbe certamente escluso, in ragione della natura dei lavori e della loro complessità, richiedono un’attività progettuale specialistica tale da giustificare il riconoscimento del predetto emolumento.
Nella citata deliberazione, la Sezione rilevava che, a decorrere dal 19.08.2014, è stata prevista una nuova disciplina in materia di incentivi spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni per le attività di progettazione. La materia de qua, originariamente disciplinata dall’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 (codice degli appalti pubblici), è stata modificata dall’articolo 13 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito in legge 11.08.2014, n. 114 che ha abrogato i commi 5 e 6 del richiamato articolo 92 del codice degli appalti, dall’articolo 13-bis, aggiunto in sede di conversione in legge, mediante il quale sono stati inseriti, nell’articolo 93 (rubricato “Livelli della progettazione per gli appalti e le concessioni di lavori"), i commi da 7-bis a 7-quinquies.
In particolare, il comma 7-ter, rimanda alla fonte regolamentare di ciascuna pubblica amministrazione rientrante nell’ambito di applicazione soggettiva della norma la definizione di alcuni aspetti della disciplina, prevedendo, che l’incentivo alla progettazione debba essere escluso per le attività di manutenzione, senza ulteriori specificazioni.
Sull’interpretazione di tale aspetto della disciplina, la Sezione aveva ravvisato una difformità di indirizzi tra le Sezioni regionali di controllo che si erano sino ad allora pronunciate.
Secondo un orientamento (Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351 e Sez. Marche parere 17.12.2014 n. 141), l’incentivo alla progettazione poteva essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria una preventiva attività di progettazione.
Secondo il contrapposto orientamento (Sez. Toscana parere 28.10.2015 n. 490, Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71, Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60) -al quale questa Sezione regionale di controllo dichiarava di aderire- l’interpretazione letterale della norma porterebbe a sostenere che ogni tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, non possa essere remunerata con l’incentivo ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Tanto premesso, ritenendo sussistente l’ipotesi di cui all’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n. 213, la Sezione ha sospeso la pronuncia sul predetto quesito rimettendo gli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza.
A seguito del conseguente deferimento, la Sezione delle autonomie, con la deliberazione 23.03.2016 n. 10 (allegato 1), ha risolto la questione di massima, enunciando il seguente principio di diritto: “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria”.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
Questa Sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito dalla legge 07.12.2012, n. 213, si attiene al principio ermeneutico richiamato (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 20.04.2016 n. 37).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
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Con parere 15.12.2015 n. 156, questa Sezione regionale, preso atto della difformità di orientamenti, ha sospeso la pronuncia sulla richiesta di parere presentata dal Comune di Coriano rimettendo gli atti, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174 al Presidente della Corte ai fini della valutazione dell’opportunità di deferire alla Sezione delle autonomie, ovvero alle Sezioni riunite. Di tale decisione è stata data comunicazione al Sindaco di Coriano.
Successivamente, il Presidente della Corte dei conti ha rimesso la questione alla Sezione delle autonomie, che si è espressa con deliberazione 23.03.2016 n. 10.
Il quesito riguardava la possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione previsto dall’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 per le attività di manutenzione straordinaria, anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114.
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Sinteticamente si rammenta che, con IL parere 15.12.2015 n. 156, questa Sezione regionale ha rimesso gli atti al Presidente della Corte dei conti ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 174/2012 e sospeso la pronuncia sul quesito con il quale il Comune di Coriano chiedeva se il cd. compenso incentivante previsto dal novellato art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006 potesse essere corrisposto per le attività di manutenzione straordinaria, che, a differenza di quelle di manutenzione ordinaria, per le quali l’incentivo andrebbe certamente escluso, in ragione della natura dei lavori e della loro complessità, richiedono un’attività progettuale specialistica tale da giustificare il riconoscimento del predetto emolumento.
Nella citata deliberazione, la Sezione rilevava che, a decorrere dal 19.08.2014, è stata prevista una nuova disciplina in materia di incentivi spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni per le attività di progettazione. La materia de qua, originariamente disciplinata dall’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 (codice degli appalti pubblici), è stata modificata dall’articolo 13 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito in legge 11.08.2014, n. 114 che ha abrogato i commi 5 e 6 del richiamato articolo 92 del codice degli appalti, dall’articolo 13-bis, aggiunto in sede di conversione in legge, mediante il quale sono stati inseriti, nell’articolo 93 (rubricato “Livelli della progettazione per gli appalti e le concessioni di lavori”), i commi da 7-bis a 7-quinquies.
In particolare, il comma 7-ter, rimanda alla fonte regolamentare di ciascuna pubblica amministrazione rientrante nell’ambito di applicazione soggettiva della norma la definizione di alcuni aspetti della disciplina, prevedendo, che l’incentivo alla progettazione debba essere escluso per le attività di manutenzione, senza ulteriori specificazioni.
Sull’interpretazione di tale aspetto della disciplina la Sezione aveva ravvisato una difformità di indirizzi tra le Sezioni regionali di controllo che si erano sino ad allora pronunciate.
Secondo un orientamento (Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351 e Sez. Marche parere 17.12.2014 n. 141), l’incentivo alla progettazione poteva essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria una preventiva attività di progettazione.
Secondo il contrapposto orientamento (Sez. Toscana parere 28.10.2015 n. 490, Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71, Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60) -al quale questa Sezione regionale di controllo dichiarava di aderire- l’interpretazione letterale della norma porta a sostenere che ogni tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, non possa essere remunerata con l’incentivo ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Tanto premesso, ritenendo sussistente l’ipotesi di cui all’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n.213, la Sezione ha sospeso la pronuncia sul predetto quesito rimettendo gli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza.
A seguito del conseguente deferimento, la Sezione delle autonomie, con la deliberazione 23.03.2016 n. 10 (allegato 1), ha risolto la questione di massima, enunciando il seguente principio di diritto: “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria”.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
Questa Sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art.6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n.174, convertito dalla legge 07.12.2012, n. 213, si attiene al principio ermeneutico richiamato (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 20.04.2016 n. 36).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.
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Il Sindaco del Comune di Mazzano (BS), con nota del 13.02.2016, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l’interpretazione della disciplina del “fondo per la progettazione e l'innovazione”, previsto dall'art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. 12.04.2006, n. 163.
L’istante precisa che, ai fini della determinazione della quota destinata ai dipendenti interni, in relazione alla complessità dell'opera, lo schema di regolamento predisposto dall’amministrazione comunale distingue fra “progetti riguardanti nuove opere” (ristrutturazioni, restauri, recuperi edilizi e rifacimenti, manutenzione straordinaria composta) e progetti di sola manutenzione ordinaria.
Alla luce della vigente formulazione del comma 7-ter del citato art. 93 (che sembra escludere tout court le attività manutentive), il Sindaco pone i seguenti quesiti:
a) se i progetti riguardanti la "manutenzione straordinaria composta" ed la “manutenzione ordinaria" vanno inquadrati all'interno della nozione di "attività manutentive", per le quali opera, ex lege, l'esclusione dalla ripartizione del fondo per la progettazione e l'innovazione;
b) se, invece, ai fini della ripartizione del predetto fondo andrebbero escluse solo quelle procedure che, di norma, non richiedono alcuna attività di progettazione (come definita dal d.lgs. n. 163 del 2006 e dal DPR 05.10.2010, n. 207), ossia quelle prestazioni semplici ed uniformi, che non richiedono la produzione di elaborati progettuali, come, per esempio, i cottimi fiduciari indicati all'art. 173 del DPR n. 207 del 2010.
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La Sezione ha già esaminato la richiesta di parere proveniente dal Comune di Mazzano (BS) nella camera di consiglio del 01.03.2016. Nell’occasione, il collegio ha sospeso la pronuncia in attesa che la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti decidesse sulla questione di massima sollevata dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna con parere 15.12.2015 n. 156
Dopo il deposito della deliberazione 23.03.2016 n. 10 della Sezione delle Autonomie, che si è pronunciata sulla questione deferita, il magistrato relatore ha chiesto al Presidente della Sezione regionale la fissazione di una nuova camera di consiglio.
Nella pronuncia indicata, adottata ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito dalla legge 07.12.2012, n. 213, la Sezione delle Autonomie ha affermato il seguente principio di diritto: “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.”
Il seguente orientamento, per le cui motivazioni si rinvia al testo della deliberazione 23.03.2016 n. 10 vincola l’interpretazione della scrivente Sezione regionale e permette di dare risposta al questo posto dal Comune di Mazzano (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 14.04.2016 n. 111).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Sulla erogazione dell'incentivo per l’attività di manutenzione del verde pubblico e per il servizio di raccolta differenziata affidata a ditte o società esterne, secondo una pratica consolidata nel tempo ma censurata dalla procura regionale in quanto palesemente arbitraria e contraria all’interpretazione data alla suddetta norma dalla stessa Corte dei Conti che dalla giurisprudenza amministrativa e dalla stessa Autorità di vigilanza sui lavori pubblici.
Nessun dubbio può sussistere in merito alla responsabilità dei convenuti per il danno patrimoniale arrecato all’Ente di appartenenza, consistente nella percezione e/o erogazione indebita dei compensi, relativamente agli appalti di servizi di manutenzione del verde pubblico e della raccolta differenziata “porta a porta”, secondo quanto costantemente ritenuto dalla stessa giurisprudenza di questa Corte dei Conti in fattispecie analoghe e dalla stessa Autorità di Vigilanza.
I responsabili del settore tecnico hanno posto in essere una condotta contraria a precisi dettati normativi e regolamentari, consistita nell’erogazione degli incentivi di progettazione per appalti di servizi e non già per l’esecuzione di lavori pubblici, compensi determinati, tra l’altro, non già sull’importo a base d’asta ma sulle singole fatture dei lavori.
Nessuna giustificazione può essere considerata da questo Collegio ove si consideri che -se anche si volesse prescindere dalla qualificazione dell’elemento soggettivo come dolo- si appalesano comunque particolarmente gravi le condotte tenute dagli odierni convenuti, tenuto conto della specifica professionalità di ciascuno di essi e degli incarichi da essi ricoperti nell’ambito dell’Area I^ Servizi LL.PP., situazioni che avrebbero consentito a ciascuno di essi di applicare correttamente il beneficio di che trattasi con esclusione degli appalti di servizi stipulati dal Comune.
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1. La domanda nei termini prospettati dall’attore è incentrata sulla indebita percezione e/o erogazione dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 92, 5° c., del D.lgs. 163/2006, con riferimento ai servizi di manutenzione del verde pubblico e della raccolta differenziata appaltati dal Comune di Palmi, nel periodo 2009-2012.
L’art. 92 del Codice dei contratti pubblici rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”, contiene una serie di disposizioni volte a disciplinare l’assegnazione di specifici incentivi, che assolvono alla finalità di valorizzare le professionalità interne all’ente e di incrementarne la produttività.
L’Autorità di Vigilanza, con il
parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10, ha chiarito che l’incentivo “assolve alla funzione di compensare i progettisti dipendenti dell’amministrazione che abbiano in concreto effettuato la redazione degli elaborati progettuali.”
La ratio legis è di favorire l’ottimale utilizzo delle professionalità interne a ogni amministrazione e di assicurare un risparmio di spesa sugli oneri che l’amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno gli incarichi. L’incentivo, infatti, può essere corrisposto al solo personale dell’ente che abbia materialmente redatto l’atto e ciò in funzione incentivante e premiale per l’espletamento di servizi propri dell’ufficio pubblico (C. Conti, Sez. controllo, Veneto, parere 26.07.2011 n. 337).
Al riguardo, il Collegio evidenzia che elementi utili ai fini del decidere possono essere tratti dagli arresti giurisprudenziali di questa Corte che, in sede di controllo, ha individuato l’ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione della suddetta disposizione (cfr. fra le altre, Sezione Autonomie
delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57 e parere 30.05.2012 n. 259; Sez. Piemonte parere 21.05.2014 n. 97, segnalandosi da ultimo le deliberazioni Sezione Piemonte, parere 16.01.2014 n. 8 e parere 17.03.2014 n. 44).
La giurisprudenza citata, dopo aver ricordato la preferenza per l’attività di progettazione svolta all’interno dell’amministrazione ed il principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente, ha rilevato come l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006, deroghi ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisca un’eccezione di stretta interpretazione, per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008, Sezione Umbria, parere 09.07.2013 n. 119, Sezione Marche, parere 04.10.2013 n. 67).
Come evincibile dalla lettera del comma 5,
la legge pone alcuni limiti per l’attribuzione del predetto incentivo , rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno, assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (Sezione Lombardia parere 30.05.2012 n. 259) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi);
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori);
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza
(cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, pubblici,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alla
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150).
2. Delineato il contesto normativo e giurisprudenziale dell’istituto in esame, il Collegio osserva che dalla ricostruzione in fatto effettuata dal Corpo di Polizia Locale della caserma “Domenico Scolaro" di Palmi -supportata dalla documentazione amministrativa versata in atti- fatta propria dal requirente-
è emerso che gli odierni convenuti -dipendenti del settore dell’Ufficio Tecnico Comunale-Settore Ambiente e territorio- hanno erogato ovvero percepito negli anni 2009-2012, gli incentivi previsti dall’art. 92 del d.lgs. 163/2006 per l’attività di manutenzione del verde pubblico e per il servizio di raccolta differenziata, affidata a ditte o società esterne, secondo una pratica consolidata nel tempo ma censurata dalla procura regionale in quanto palesemente arbitraria e contraria all’interpretazione data alla suddetta norma dalla stessa Corte dei Conti che dalla giurisprudenza amministrativa e dalla stessa Autorità di vigilanza sui lavori pubblici.
a) Contratti di manutenzione di verde pubblico
Dalla documentazione prodotta in atti, è emerso che il Comune di Palmi ha affidato la manutenzione del verde pubblico alla società in house PPMM spa Piana Palmi Multiservizi, per l’importo di euro 136.000,elevato a euro 158.922,57 sul quale il dirigente pro-tempore dell’UTC ing. St. De Lu., il Capo Area dell’UTC ing. Vi.Or. e l’ing. An.Sc. hanno corrisposto al dipendente progettista Pa.An. somme, a titolo di incentivo alla progettazione, pari all’1,50% del totale dei lavori fatturati dalla ditta appaltatrice durante la vigenza del contratto di appalto.
Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante occorre far riferimento al contenuto specifico dell’incarico conferito al dipendente, che deve essere intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad una mera attività tecnica che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Nel caso di specie, aldilà della mera qualificazione giuridica del contratto posto in essere dal Comune, il Collegio non può che condividere l’assunto attoreo secondo cui
le determine contestate, di contenuto identico, con cui sono stati disposti gli incentivi …avevano ad oggetto il servizio di manutenzione del verde pubblico e la liquidazione dei suddetti benefici è avvenuta sulla scorta di documentazione (redazione di un semplice capitolato di gara, computo metrico ed elenco prezzi) tutt’altro che riconducibile a quegli elaborati progettuali richiesti dal codice dei contratti per la corresponsione degli incentivi alla progettazione e per gli interventi in cui il fondo di progettazione è deputato ad operare e cioè i lavori pubblici.
Sotto questo profilo, contrariamente a quanto sostenuto dalle difese dei convenuti,
il riconoscimento degli incentivi si appalesa contrario a norme di legge (art. 92, c. 5, D.lgs. 63/2006) e di regolamento (Del. G.M. n. 234 dell’11.11.204, art. 1), in quanto riferito ad appalto di servizio e non già ad opere e lavori pubblici intesi come “attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione straordinaria e ordinaria, comprese le eventuali connesse progettazioni di campagne diagnostiche, le eventuali redazioni di perizie di variante e suppletive" (Autorità di vigilanza).
Nel capitolato d’appalto all’art. 3 “Descrizione sommaria dei lavori”, si legge: ”I lavori che formano oggetto dell’appalto possono riassumersi come appresso salvo le più precise indicazioni che in corso d’opera potranno essere impartite dalla direzione lavori:
Manutenzione tappeto erboso, taglio erbe nelle aiuole, apertura e chiusura della villa comunale, pulizia dei bagni all’interno della villa, fornitura e messa a dimora di piantine annuali, concimazione potatura alberi, siepi e palme nella Villa comunale e nei giardini di piazza Municipio
”.
L’attività manutentiva affidata a terzi appare quindi rispondente a prestazioni continuative di facere (manutenzione verde pubblico), fatturate periodicamente dall’impresa in relazione alle quali è stato (pure erroneamente) applicato il compenso incentivante, in luogo dell’importo del progetto posto a base di gara.
Dall’esame delle componenti dell’appalto emergono quindi significative distorsioni nell’inquadramento delle prestazioni dedotte in contratto, catalogate in atti dalla stazione appaltante in termini di “lavori”, ancorché caratterizzate da una spiccata ed oggettiva natura di “servizi”, con conseguente alterazione dei parametri su cui è stato commisurato l’incentivo per la progettazione ai sensi dell’art. 92, co. 5, del d.lgs. 163/2006, ora abrogato dall’art. 13, co. 1, del d.l. n. 90/2014, convertito in legge n. 114 l’11.08.2014, ma vigente al tempo di indizione della gara (2009).
L’appalto consiste, infatti, in interventi di manutenzione del verde pubblico di aree comunali (villa comunale, giardini pubblici), relativamente ai quali, non è dato riscontrare un’attività che possa essere qualificata come “lavori” per come ritenuto dalla stazione appaltante.
L’attività manutentiva esclude infatti qualsiasi attività di modificazione della realtà fisica esistente, come invece è previsto per i lavori pubblici, dovendosi pertanto attribuire ad essa la natura di “servizi”.
Difatti,
l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, dall’ambito di applicazione della citata norma tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Sul punto vale richiamare ancora quanto affermato dall’Autorità di vigilanza nella deliberazione 14.02.2008 n. 7 secondo cui
il discrimen tra lavori di manutenzione e servizi di manutenzione va individuato nell’oggetto della prestazione: per i servizi consiste in una pluralità di interventi indeterminati, per i lavori in interventi definiti a priori, cui si collega la diversa modalità di definizione del corrispettivo, basato nel primo caso su una stima presuntiva legata al costo organizzativo ed orario della mano d’opera, nel secondo su un computo analitico dei lavori da eseguire. Pertanto, la manutenzione assume le caratteristiche di un appalto di servizi quando comporta una prestazione continuativa di facere con interventi periodici e assidui di personale specializzato; costituisce, invece, appalto di lavori quando consiste in attività di modificazione della realtà fisica esistente con utilizzazione ed installazione di materiali aggiuntivi e sostituivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale”.
Ed ancora, è stato affermato che “
l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’ incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”.
Anche il Decreto Ministero Infrastrutture 17.03.2008, n. 84 in attuazione dell'articolo 92, comma 5, D.Lgs. 12.04.2006, n. 163, ha specificato che gli incentivi siano riconosciuti "per le attività di progettazione di livello preliminare, definitivo ed esecutivo inerenti ai lavori pubblici, intesi come attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione straordinaria e ordinaria, comprese le eventuali connesse progettazioni di campagne diagnostiche, le eventuali redazioni di perizie di variante e suppletive" a condizione che i relativi progetti siano posti a base di gara (fonte: Ministero Infrastrutture).
Tutte attività palesemente non riscontrabili nell’appalto affidato dal Comune alla società Piana Palmi Multiservizi SPA.
b) Contratto di servizio di raccolta differenziata
Il comune di Palmi ha ottenuto dalla Regione Calabria un contributo per gli interventi inclusi nel Decreto n. 11028/2006 a favore dello sviluppo della raccolta differenziata, a valere sulle risorse della Misura 1.7-Azione 1.7.a del Complemento di programmazione del POR Calabria 2000-2006, sulla base del progetto predisposto dal Comune il cui quadro economico ha previsto:
- spese generali per attività di consulenza, informazione e divulgazione di euro 4.000,00;
- spese per attività di programmazione e progettazione di euro 2.500, riservate all’Ufficio nella misura massima del 2%;
- spese per l’espletamento del servizio “porta a porta”, così come previsto con appalto esterno di euro 87.172,00.
In data 25.02.2009 è stata stipulata apposita convenzione tra le parti, sottoscritta per conto del Comune dall’ing. Or.Vi.. L’art. 16 della convenzione rinvia, per quanto non specificatamente regolato, alla legislazione nazionale, regionale e comunitaria vigente in materia, in quanto applicabile.
L’appalto (peraltro rinnovato e prorogato più volte dal Comune), è stato affidato direttamente alle società Piana Ambiente e alla ATI RADI-ASED,in quanto già gestori dei servizi di raccolta differenziata del Comune di Palmi, ritenendo il progetto approvato dalla Regione rientrante tra i servizi di natura complementare previsti dall’art. 57, c. 5, d.lgs. 163/2006, rispetto al servizio principale che dette ditte svolgevano per conto del Comune, la prima per la raccolta differenziata di carta, vetro e plastica, la seconda per la raccolta dell’umido e degli ingombranti; il servizio “aggiuntivo” di raccolta differenziata è stato perciò affidato ad entrambe le società rispettivamente, alla Piana Ambiente per la quota del 30% e all’ATI per la quota del 70%; sull’importo di progetto è stata riservata all’Ufficio la somma di euro 2.500, corrisposta ai tecnici progettisti, ing. Or. e Pa., per spese di programmazione e progettazione .
Diversamente da quanto sostenuto dalle difese dei convenuti -secondo cui le somme corrisposte ai tecnici comunali sulla base degli importi dei lavori fatturati dalle ditte rientravano tra le spese ammesse al finanziamento regionale, in relazione alle quali la stessa procura regionale ha espresso talune perplessità circa la loro spettanza ai tecnici comunali- il Collegio ritiene che, nonostante la previsione nella Manifestazione di Interesse quali “spese ammissibili” di quelle relative alla programmazione e progettazione, debba comunque essere verificata la coerenza del contenuto di tali prestazioni con le regole poste dall’art. 92 del D.lgs. 163/2006.
Il riferimento al contributo regionale è stato infatti ampiamente valorizzato dalle difese dei convenuti per sostenere la tesi della spettanza dell’ incentivo alla progettazione a favore dei dipendenti dell’ente che abbiano contribuito alla redazione degli atti relativi al progetto finanziato con fondi regionali, indipendentemente dal contenuto delle prestazioni previste nell’ambito del progetto finanziato dalla regione.
Invero,
l’incentivo alla progettazione e alla programmazione deve essere intrinsecamente correlato alla realizzazione di opere e lavori pubblici che, come può evincersi dalla documentazione tecnica e amministrativo-contabile adottata dal Comune e relativa all’intervento in esame, non è ravvisabile nel caso concreto. Al riguardo basta scorrere lo scarno contenuto meramente descrittivo delle attività svolte dalle società affidatarie del servizio di raccolta “porta a porta”, per escludere i presupposti basilari per l’attribuzione di detto beneficio ai tecnici comunali.
Il Collegio ritiene che
anche per tale fattispecie valgono le considerazioni dinanzi svolte per l’incentivo erogato per i contratti relativi alla manutenzione del verde pubblico, dovendosi escludere la natura di “lavori” per le prestazioni effettuate per il “servizio aggiuntivo” di raccolta differenziata, connotato da mere operazioni, come peraltro espressamente specificato nelle determine riferite alla “raccolta della frazione organica e degli ingombranti”.
Né, sul punto, possono condividersi le perplessità formulate da parte attrice circa la previsione, nello specifico settore, dell’incentivo, tra le “spese ammissibili” della Misura 1.7-Azione 1.7.a del Complemento di programmazione del POR Calabria 2000-2006, tra le altre, “le spese per l’attività di progettazione e di supporto tecnico-amministrativo, nella misura massima del 2% dell’importo richiesto”, atteso che l’uno è il contributo regionale per il servizio in questione (comprensivo delle cd. spese ammissibili espressamente indicate nel Manifestazione pubblica d’interesse per gli interventi a favore dello sviluppo della raccolta differenziata), l’altro è l’incentivo alla progettazione e programmazione da erogarsi sempre e comunque in presenza dei presupposti e requisiti di legge (art. 92, 5 e 6 c., D.lgs. 163/2006; regolamento G.M. n. 234/2004).
Deve quindi ritenersi che la previsione, tra le spese “ammissibili”, di quelle di “progettazione e di supporto tecnico-amministrativo”, nonché di quelle “per i servizi connessi alla raccolta “porta a porta”, ivi compresi “i costi per le risorse umane impiegate”, non abbia carattere “derogatorio” ai principi posti dal Codice dei contratti in materia di incentivo alla progettazione, dovendosi correlare detto beneficio, in ogni caso, ad interventi relativi ad opere e lavori pubblici.
Nel caso concreto, con riferimento alle prestazioni oggetto dell’appalto del servizio di raccolta differenziata, “Nella Relazione tecnica illustrativa delle modalità di erogazione del servizio porta a porta" è specificato che “la qualificazione del servizio “porta a porta” presso le utenze del ns territorio, stimate in circa 7.766, avverrà con la distribuzione alle utenze stesse di contenitori o sacchi di diverso colore e capacità, contraddistinti per tipologia di materiale da raccogliere”, seguita dalla descrizione delle specifiche modalità di raccolta di ciascun tipo di materiali presi in considerazione (plastica, lattine, vetro, carta, cartone, farmaci, materiali ingombranti).
Appare evidente, quindi, l’assenza di una correlazione dell’ incentivo erogato dai convenuti ad una fase di progettazione o pianificazione riferita a opere e lavori pubblici (es. costruzione di discarica, impianti…), del tutto assenti nel Progetto predisposto dall’ing. Vi.Or. dell’UTC del Comune di Palmi (che ha sottoscritto la convenzione con la Regione Calabria); d’altra parte, il richiamo fatto dalla convenzione alla legislazione nazionale, regionale e comunitaria vigente in materia, esclude ogni ipotesi derogatoria alla disciplina generale contenuta nel d.lgs. 163/2006, nella materia che occupa.
Né, a fortiori, può avere alcuna valenza probatoria discriminante la circostanza invocata dalle difese circa la previsione dell’incentivo de quo nell’ambito di un progetto di raccolta differenziata finanziato dalla Regione Calabria, dovendosi, in concreto, valutare la coerenza dello stesso con i parametri di legge, né tanto meno alcuna giustificazione esimente può essere attribuita all’invocata proroga del contratto.
Difatti, ove si volesse accedere a dette argomentazioni difensive verrebbe avallata una condotta contraria a norme di legge e regolamento non potendosi individuare -nello specifico ambito- alcuna attività riconducibile alla categoria dei lavori e alla relativa programmazione, nel senso ampiamente precisato.
Le determine inoltre presentano un ulteriore profilo di illegittimità in ordine al criterio di determinazione dell’incentivo stesso, parametrato sui lavori fatturati dall’impresa e non già sull’importo a base d’asta dell’appalto.
Avvalorano le considerazioni e valutazioni dinanzi svolte la circostanza che le determinazioni relative alla raccolta differenziata sono state pure oggetto di revoca, in sede di autotutela, da parte dell’Amministrazione comunale.
3. Sotto il profilo soggettivo
nessun dubbio può sussistere, pertanto, in merito alla responsabilità dei convenuti per il danno patrimoniale arrecato all’Ente di appartenenza, consistente nella percezione e/o erogazione indebita dei compensi, relativamente agli appalti di servizi di manutenzione del verde pubblico e della raccolta differenziata “porta a porta, secondo quanto costantemente ritenuto dalla stessa giurisprudenza di questa Corte dei Conti in fattispecie analoghe e dalla stessa Autorità di Vigilanza (ut supra richiamate).
La documentazione acquisita al fascicolo ha consentito di accertare che i predetti responsabili del settore tecnico hanno posto in essere una condotta contraria a precisi dettati normativi e regolamentari, consistita nell’erogazione degli incentivi di progettazione per appalti di servizi e non già per l’esecuzione di lavori pubblici, compensi determinati, tra l’altro, non già sull’importo a base d’asta ma sulle singole fatture dei lavori.
Nessuna giustificazione può essere considerata da questo Collegio, tra quelle prospettate dalle difese dei convenuti, ove si consideri che -se anche si volesse prescindere dalla qualificazione dell’elemento soggettivo come dolo- si appalesano comunque particolarmente gravi le condotte tenute dagli odierni convenuti, tenuto conto della specifica professionalità di ciascuno di essi e degli incarichi da essi ricoperti nell’ambito dell’Area I^ Servizi LL.PP., situazioni che avrebbero consentito a ciascuno di essi di applicare correttamente il beneficio di che trattasi con esclusione degli appalti di servizi stipulati dal Comune di Palmi.
E’ perciò pienamente fondata anche nel quantum, secondo ciò che emerge dagli atti di causa, la richiesta di condanna del Procuratore regionale.
Questo Collegio deve pertanto ritenere gli odierni convenuti responsabili del danno sofferto dall’Ente, nella misura indicata nella domanda di euro 20.838,56.
Tale danno va ripartito in relazione agli importi da ciascuno di essi liquidati a titolo di incentivo alla progettazione, così indicati: euro 9.752,72 in capo all’ing. St. De Lu.; euro 6.894,42 in capo all’ing. Vi.Or., euro 4.191,42, in capo all’ing. An.Sc..
A tali poste di danno va aggiunta la rivalutazione monetaria a decorrere dagli effettivi pagamenti fino alla data della presente sentenza.
La condanna va estesa infine agli interessi legali da quest’ultima data e alle spese del giudizio.
P.Q.M.
La Corte dei Conti-Sezione giurisdizionale per la Regione Calabria, definitivamente pronunciando, ogni contraria domanda ed eccezione respinte,
ACCOGLIE
la domanda e, per l’effetto, condanna l’ing. St. De Lu. al pagamento, in favore dell’erario, della somma di euro 9.752,72, l’ing. Vi.Or. della somma di euro 6.894,42, l’ing. An.Sc. della somma di euro 4.191,42, nonché alla rivalutazione monetaria dalla data di ciascun pagamento fino alla data di notifica della presente sentenza e agli interessi legali a far tempo da tale data e fino al soddisfo (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Calabria, sentenza 01.04.2016 n. 67).

marzo 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONEManutenzione, niente incentivi ai progettisti.
Il fondo per la progettazione e l'innovazione, quello che destina compensi incentivanti non superiori al 2% degli importi a base d'asta a determinate figure professionali dell'ente, non può essere riconosciuto alle figure dirigenziali per attività di manutenzione dell'opera né ordinaria né straordinaria.

È quanto ha messo nero su bianco la Sezione autonomie della Corte dei conti, nel testo della deliberazione 23.03.2016 n. 10 con la quale ha chiarito la portata delle innovazioni introdotte al codice degli appalti, dall'articolo 13-bis del decreto legge n. 90/2014.
Nel dirimere la questione, la Corte ha principalmente sottolineato che, nella nuova formulazione della norma, essendo stati abrogati i commi 5 e 6 dell'articolo 92 del dlgs n. 163/2006, l'erogazione dei compensi incentivanti sono sottoposti a rigidi paletti.
Da un lato, l'80% va suddiviso tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano sicurezza, della direzione lavori e di collaudo, mentre il restante 20% è destinato all'acquisto, da parte dell'ente, di beni e strumenti che siano funzionali a progetti di innovazione.
Da questa formulazione, pertanto, si deduce che vengono esclusi dalla ripartizione delle risorse, quelle figure, aventi qualifica dirigenziale che soggiacciono al criterio dell'onnicomprensività del trattamento economico. In pratica, le risorse vanno a che ha effettivamente svolto attività di progettazione non rientrante tra la competenza della qualifica funzionale ricoperta, così da riconoscere una sorta di «differenziale retributivo connesso al maggior carico di lavoro e di responsabilità che è stato assunto».
È pacifico, prosegue la Corte, che la razionalizzazione del fondo non miri alla semplice incentivazione, bensì alla progettazione ed all'innovazione, soprattutto nella parte in cui destina il venti per cento alle dotazioni infrastrutturali necessarie a raggiungere tale obiettivo.
Infine, è altrettanto chiaro (poiché non menzionate dalla norma del codice degli appalti) che sono escluse dagli incentivi alla progettazione, le mere attività di manutenzione, senza differenziazioni di sorta ed a prescindere dalla progettazione che, pertanto, deve ritenersi strettamente connessa alla realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria (articolo ItaliaOggi del 25.03.2016 - tratto da www.centrostudicni.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Questione di massima sulla corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016.
La corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.
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Resta ferma la necessità per gli enti locali di adeguare tempestivamente la disciplina regolamentare in materia, nella quale, peraltro, trova necessario presupposto l’erogazione dei predetti incentivi.

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PREMESSO
Con parere 15.12.2015 n. 155 e parere 15.12.2015 n. 156 la Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, in esito alle richieste di parere avanzate, rispettivamente, dai Sindaci dei Comuni di Ferrara e di Coriano, ha sospeso i due giudizi in corso, rimettendo i relativi atti al Presidente della Corte dei conti, per il deferimento in un’unica soluzione –stante la coincidenza dell’oggetto delle questioni poste- alla Sezione delle autonomie, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 07.12.2012, n. 213 e s.m.i..
La richiesta di parere, articolata in tre quesiti dal Comune di Ferrara, è volta a conoscere l’avviso della suddetta Sezione Regionale di controllo in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. 12.04.2006, n.163 a seguito delle modifiche recate dagli articoli 13 e 13-bis del d.l. 24.06.2014, n. 90 convertito dalla l. n. 114/2014.
L’Amministrazione comunale chiede, fra l’altro, se le opere di manutenzione siano completamente escluse dal riparto del fondo per la progettazione e l’innovazione, oppure se sia possibile distinguere tra le attività di manutenzione ordinaria, escluse dall’incentivo, e quelle di manutenzione straordinaria, che, differenziandosi dalle prime per tipologia e complessità dei lavori e richiedendo un’attività progettuale specialistica, possano essere oggetto di incentivazione.
Nel parere 15.12.2015 n. 155, la Sezione Regionale di controllo ha ritenuto di dare soluzione solo a due dei tre quesiti posti dal Comune di Ferrara, affermando che l’incentivo alla progettazione può essere corrisposto alle sole figure professionali espressamente indicate dal legislatore e precisando, per quanto riguarda la questione di diritto intertemporale, che debbono essere richiamati i principi contenuti nella deliberazione 24.03.2015 n. 11 della Sezione delle Autonomie.
In ordine, infine, all’ulteriore quesito proposto, la Sezione, ravvisando un contrasto interpretativo fra le Sezioni regionali di controllo, ha deciso di rimettere la questione al Presidente della Corte dei conti.
Analogo esito ha avuto la richiesta formulata dal Comune di Coriano concernente una questione similare alla precedente.
Nel parere 15.12.2015 n. 156, infatti, la suddetta Sezione ha rimesso la questione all’odierno esame, evidenziando come l’orientamento che si era consolidato prima della novella recata dal d.l. n. 90/2014 (Sez. Toscana parere 19.03.2013 n. 15 e parere 13.11.2012 n. 293; Sez. Lombardia parere 06.03.2013 n. 72, Sez. Liguria parere 10.05.2013 n. 24), fosse inteso a riconoscere il predetto emolumento solo per la manutenzione straordinaria, purché preceduta da un’attività di progettazione e ad escluderlo, invece, nelle ipotesi di interventi qualificabili come attività di manutenzione ordinaria.
Successivamente, alla luce della nuova formulazione del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006, che esclude espressamente dall’incentivazione le attività di manutenzione, sarebbe venuta meno l’uniformità di interpretazione da parte delle Sezioni regionali di controllo, le quali hanno espresso in merito pareri discordanti.
Alla luce di tale contrasto interpretativo, la Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna ha sottoposto la questione al Presidente della Corte dei conti per il suo deferimento alla Sezione delle autonomie, in ragione della necessità di individuare un indirizzo interpretativo univoco della normativa esaminata.
Il Presidente della Corte dei conti, con l’ordinanza n. 4 del 25.01.2016, ha deferito la questione alla Sezione delle autonomie, fissando, con successiva convocazione, la discussione della stessa questione al punto 2) dell’ordine del giorno dell’odierna adunanza.
CONSIDERATO
1. La Sezione è chiamata ad esprimere il proprio avviso in merito alla questione di massima sollevata, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna con il parere 15.12.2015 n. 155 e parere 15.12.2015 n. 156 e concernente l’interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006, come introdotto dall’art. 13-bis del d.l. n. 90/20014, convertito con modificazioni dalla legge n. 114/2014 ed, in particolare, in merito alla possibilità che l’incentivo alla progettazione possa essere corrisposto in relazione ad attività di manutenzione straordinaria, implicanti compiti di progettazione specialistica, anche a seguito delle novità introdotte dal citato art. 13-bis.
La questione è stata sollevata in ragione del contrasto interpretativo emerso nell’ambito dell’attività consultiva svolta ex art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, dalle Sezioni regionali di controllo.
In particolare, secondo un orientamento, al quale hanno aderito la Sezione regionale per la Lombardia nel parere 28.10.2015 n. 351 e la Sezione regionale per le Marche nel parere 17.12.2014 n. 141, l’incentivo alla progettazione può essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si sia resa necessaria una preventiva attività di progettazione.
A diverse conclusioni ermeneutiche sono pervenute altre Sezioni regionali di controllo, tra cui la Sezione Toscana (cfr. parere 28.10.2015 n. 490), la Sezione Umbria (cfr. parere 14.05.2015 n. 71), la Sezione Liguria (cfr. parere 24.10.2014 n. 60), nonché la Sezione Veneto (cfr. parere 17.12.2015 n. 568), alle quali si aggiunge la Sezione remittente.
Secondo il predetto indirizzo l’interpretazione letterale della norma porta a sostenere che nessuna tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, possa essere remunerata con l’incentivo previsto dall’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
La prima tesi che riconosce l’attribuzione dell’incentivo in esame a favore delle attività di manutenzione straordinaria, precedute da attività di progettazione, si fonda sull’opportunità di coniugare l’interpretazione letterale delle disposizioni in parola con un’interpretazione sistematica, che tenga conto anche di altre norme. In tal senso devono essere considerati l’art. 3, comma 1, lett. b), del DPR 06.06.2001, n. 380 (Testo unico in materia di edilizia), che definisce le attività di manutenzione straordinaria, l’art. 3, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 163/2006, che include nell’ambito degli appalti pubblici di lavori anche “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione di opere”, nonché l’art. 3, comma 18, lettere a) e b), della legge 24.12.2003, n. 350 (legge finanziaria per il 2004), che equipara gli interventi di manutenzione straordinaria alla costruzione di nuove opere, qualificandoli come spese di investimento, per le quali è consentito il ricorso all’indebitamento.
Il contrapposto indirizzo interpretativo si fonda, invece, sui comuni canoni ermeneutici sanciti dall’articolo 12 delle preleggi – ove si prevede che l’interpretazione della norma sia, innanzitutto e principalmente, secondo il senso palesato dal significato stesso delle parole che la compongono (sul punto cfr. Cassazione Sez. Lav., sent. n. 1111 del 26.01.2012). Muovendo da tali presupposti, anche sulla base di un’interpretazione sistematica delle norme, tale orientamento ritiene di escludere la possibilità di corrispondere l’incentivo per le attività di manutenzione complessivamente intese, giacché il richiamo operato dalla citata legge finanziaria non sarebbe pertinente, in quanto rispondente ad una differente ratio legis.
A sostegno delle predette argomentazioni la Sezione remittente invoca, altresì, il disegno di legge delega al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE in materia di concessioni e di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Atto Senato 1678-B), divenuto successivamente legge 28.01.2016, n. 11, nel cui ambito il criterio enunciato alla lettera “rr” dell’art. 1 esclude l’attribuzione del compenso incentivante per la remunerazione delle fasi della progettazione.
2. Ai fini del corretto inquadramento della tematica –nel rammentare la precedente giurisprudenza della Sezione in materia e segnatamente la
deliberazione 15.04.2014 n. 7 e deliberazione 24.03.2015 n. 11, che hanno fissato rispettivamente i presupposti per il riconoscimento del diritto all’incentivazione ed i limiti temporali per l’applicazione delle novelle recate dal d.l. n. 90/2014 in materia di tetto massimo alla corresponsione degli incentivi alla progettazione– occorre prendere le mosse dalla pre-vigente disciplina.
In particolare dall’articolo 92, commi 5 e 6, del codice degli appalti pubblici (rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”), che prevedeva la possibilità di ripartire per ogni singola opera o lavoro, secondo criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento, una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara dell'opera o del lavoro, tra i dipendenti coinvolti, tenendo conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere.
In costanza dell’anzidetto regime normativo e nel silenzio delle disposizioni sullo specifico aspetto, il consolidato orientamento delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva aveva escluso dal novero delle attività incentivabili la manutenzione ordinaria ed aveva riconosciuto il predetto emolumento solo a favore delle attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria un’attività di progettazione.
Il riferito indirizzo si è andato consolidando intorno ad alcuni principi cardine riguardanti, fra l’altro, la riconoscibilità dell’incentivo limitatamente all’area degli appalti di lavori, con esclusione dei servizi manutentivi.
Con l’entrata in vigore dell’art. 13 del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla l. n. 114/2014, i commi 5 e 6 dell’art. 92 sono stati abrogati.
Il successivo articolo 13-bis, rubricato “Fondi per la progettazione e l'innovazione”, ha aggiunto all’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 il comma 7-bis, che, nell’istituire un apposito fondo per la progettazione e l’innovazione, demanda ad un regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare alle predette finalità.
Le risorse così determinate possono essere devolute, in forza di quanto disposto dal successivo comma 7-ter, per l’80 per cento ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. Il restante 20 per cento è destinato, dal comma 7-quater all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo, nonché all’ammodernamento ed all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda, altresì, al potere regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
3.
Alla luce del quadro normativo di riferimento appare evidente come il legislatore, con le disposizioni di cui trattasi, sia intervenuto a modificare profondamente la disciplina degli incentivi alla progettazione, ridefinendone gli ambiti di operatività, sia sotto il profilo soggettivo che sotto quello oggettivo.
In riferimento al primo aspetto,
è stato limitato l’ambito dei destinatari del nuovo fondo istituito dal citato art. 13-bis, confinandolo, innanzitutto, alle figure professionali espressamente individuate dalle norme (responsabile del procedimento ed incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori e dei loro collaboratori) con esclusione di quelle aventi qualifica dirigenziale, per le quali prevale senz’altro, il criterio dell’onnicomprensività del trattamento economico.
Inoltre,
la corresponsione dell’incentivo è stata prevista a vantaggio esclusivo dei soggetti che abbiano effettivamente svolto attività di progettazione non rientranti fra le competenze della qualifica funzionale ricoperta, al fine di riconoscere un differenziale retributivo connesso al maggior carico di lavoro e di responsabilità assunto dai dipendenti dei ruoli tecnici, per lo svolgimento di tali attività.
Sotto il profilo oggettivo, nell’ottica del contenimento delle dinamiche retributive del personale,
è stato ridotto del 50 per cento il tetto massimo riconoscibile a favore di ogni singolo dipendente, prima individuato nel trattamento economico annuo lordo. Inoltre, le quote corrispondenti a prestazioni non svolte o, comunque, non accertate e validate da parte del responsabile del servizio preposto alla struttura competente, costituiscono economie di spesa.
4. Dalla sintetica ricostruzione normativa proposta,
appare evidente, altresì, come le disposizioni introdotte dal d.l. n. 90/2014 e dalla relativa legge di conversione, mirino non solo ad una finalità di contenimento della spesa ma anche ad una sua razionalizzazione.
In quest’ultima prospettiva si collocano, infatti, la finalizzazione del fondo non più alla mera incentivazione, bensì alla progettazione ed all’innovazione, con destinazione della quota del 20% alle dotazioni infrastrutturali necessarie a raggiungere tale obiettivo. Alla medesima finalità appare diretta la previsione di una graduabilità dell’incentivo in relazione ad alcuni parametri collegati anche a tempi e costi previsti nel progetto esecutivo dell’opera, il cui mancato rispetto può dar luogo alla riduzione delle risorse destinate al fondo.
Tali obiettivi, peraltro, emergono con chiarezza anche nei lavori preparatori del decreto legge n. 90 (d.d.l. A.S. 1582 e A.C. 2486-B), che ridimensiona la portata dell’istituto in esame, in luogo dell’originaria proposta di soppressione dello stesso.
La disposizione vigente, con espressione inequivoca, esclude dagli incentivi alla progettazione l’attività di manutenzione, da intendersi, ai sensi dell’art. 3 del DPR n. 05.10.2010, n. 207, come combinazione di tutte le azioni tecniche, specialistiche ed amministrative volte a mantenere o a riportare un’opera o un impianto nella condizione di svolgere la funzione prevista dal progetto. Tale esclusione prescinde da eventuali differenziazioni fra manutenzione ordinaria e straordinaria, che pure esistono e sono chiaramente definite dalla disciplina di settore (cfr. art. 3, comma 1, lettere a) e b), del DPR 06.06.2001, n. 380 in materia di edilizia).
A proposito, inoltre, di progettazione della manutenzione, come previsto dall’art. 38 del citato DPR n. 207/2010 e ribadito dal comma 5 dell’art. 93 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), uno specifico piano di manutenzione dell’opera deve essere adottato, quale documento complementare al progetto esecutivo, al fine di prevedere e pianificare l’attività di manutenzione degli interventi, per la conservazione nel tempo della funzionalità, delle caratteristiche di qualità, dell’efficienza e del valore economico.
Tuttavia,
alla luce di quanto previsto dal successivo art. 105 del citato regolamento di attuazione del codice degli appalti, l‘esecuzione di lavori di manutenzione, che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali di opere, non può avvenire a prescindere dalla redazione ed approvazione del progetto esecutivo. L’attività di manutenzione, dunque, deve trovare necessaria coerenza con le indicazioni contenute già in sede di progetto esecutivo e soprattutto con le esigenze dell’amministrazione legate alla piena fruibilità, nei tempi programmati, di un’opera di interesse pubblico.
5. Tale ultimo aspetto risulta particolarmente valorizzato dalla recente legge 28.01.2016, n. 11 concernente la delega al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE in materia, rispettivamente di concessioni, appalti pubblici nei settori ordinari e nei settori speciali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, con contestuale abrogazione del vecchio codice degli appalti.
In tale ambito, il criterio di delega enunciato alla lettera “rr” dell’art. 1 prevede la destinazione del 2% dell’importo posto a base di gara non più alla remunerazione delle fasi della progettazione, quanto piuttosto a beneficio delle fasi della programmazione della spesa per investimenti, della predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, della direzione dei lavori e dei collaudi, con particolare riferimento ai profili dei tempi e dei costi, allo scopo di incentivare la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei tempi previsti dal progetto, senza alcun ricorso a varianti in corso d’opera.
Il suddetto criterio, che esclude espressamente l’applicazione degli incentivi alla progettazione, trova conferma nello schema di decreto legislativo varato dal Consiglio dei Ministri del 03.03.2016, di prossima approvazione, che, agli articoli da 21 a 27, reca la nuova disciplina in materia di progettazione delle amministrazioni aggiudicatrici e che, in linea con l’enunciato criterio di delega, nulla dispone in merito ai predetti incentivi.
6. Conclusivamente, si ritiene di poter osservare che
la chiara formulazione dell’art. 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad altri criteri per così dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio). Disposizioni quelle in esame che escludono tout court la riconoscibilità dell’incentivo alla progettazione nei confronti di tutte le attività qualificabili come manutentive, senza differenziazioni di sorta ed a prescindere dalla progettazione, che, come è stato già precisato, risulta strettamente connessa alla realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria.
Qualora, infatti, l’art. 93, comma 7-ter, avesse voluto circoscrivere la non remunerabilità alle sole prestazioni tecniche relative ad interventi di manutenzione ordinaria, peraltro già pacificamente ammessa in via pretoria, avrebbe dovuto espressamente disporre in tal senso (ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit). Oltre a ciò deve osservarsi che, ove limitata ai soli interventi di manutenzione ordinaria, la novella introdotta dall’art. 13-bis del d.l. n. 90/2014 sarebbe risultata priva di concreta portata innovativa rispetto al regime antecedente, anche in termini di risparmio di spesa.
Né a diverse conclusioni potrebbe giungersi sulla base dell’art. 3, comma 18, lett. a) e b), della legge 24.12.2003, n. 350, invocato da alcune Sezioni regionali a sostegno dell’attribuzione dell’incentivo a fronte di una preventiva attività di programmazione, in quanto tale disposizione appare tesa principalmente a limitare l’utilizzo dell’indebitamento alle sole spese di investimento, al fine di una corretta attuazione della golden rule di cui all’art. 119, sesto comma, della Costituzione.
Peraltro, all’interpretazione della norma nei sensi indicati conduce anche l’evoluzione più recente del quadro normativo, rappresentata dai criteri di delega contenuti nella legge 28.01.2016, n. 11.
Resta ferma, infine, la necessità per gli enti locali di adeguare tempestivamente la disciplina regolamentare in materia, nella quale, peraltro, trova necessario presupposto l’erogazione dei predetti incentivi.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti sulla questione di massima rimessa dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, con il parere 15.12.2015 n. 155 e parere 15.12.2015 n. 156, come ricostruita in parte motiva, pronuncia il seguente principio di diritto: “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria”.
La Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna si atterrà al principio enunciato nel presente atto di indirizzo interpretativo, al quale si conformeranno tutte le Sezioni regionali di controllo, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito dalla legge n. 213/2012 (Corte dei Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 23.03.2016 n. 10).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Atto Camera - Interrogazione a risposta scritta 4-12464 del 10.03.2016, seduta n. 587, presentata dall'On. BONOMO Francesca ed altri co-firmatari (link a www.camera.it).
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     Al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione. — Per sapere – premesso che:
la legge n. 109 del 1994, cosiddetta Legge Merloni, ha introdotto l'istituto degli incentivi spettanti agli Uffici per la progettazione interna agli enti pubblici (articolo 17 e 18);
la ratio della disciplina consiste, da un lato, nella valorizzazione delle professionalità esistenti dell'ente e, dall'altro, nell'esigenza di promuovere consistenti risparmi di spesa pubblica, atteso che l'espletamento delle mansioni ad opera del personale dipendente ha costi comunque ben inferiori all'aggiudicazione del servizio in favore di soggetti esterni all'amministrazione;
l'articolo 18 della legge n. 109 del 1994, nella versione originaria, consentiva di riconoscere una quota non superiore all'1 per cento del costo dell'opera o del lavoro in favore dell'ufficio «qualora esso abbia redatto direttamente il progetto esecutivo della medesima opera o lavoro»: la «legge Merloni» trattava, dunque, solamente gli incentivi per la redazione di progetti esecutivi di opere o lavori pubblici;
tale disciplina –che inizialmente riguardava soltanto gli incentivi per la redazione di progetti esecutivi di opere o lavori pubblici– è stata innovata, una prima volta, con l'articolo 6 del decreto-legge n. 101 del 1995, che ha esteso l'incentivo anche ai progetti (di opere o lavori) preliminari e definitivi, alle indagini geologiche e geognostiche nonché agli studi di impatto ambientale, ed all'aggiornamento dei progetti già esistenti «di cui sia riscontrato il perdurare dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera»;
successivamente, con legge 15.05.1997, n. 127 (articolo 6, comma 13), l'incentivo è stato esteso anche alla redazione di atti di pianificazione: l'articolo 18 della «legge Merloni» è stato in tal sede modificato nel senso che «L'1 per cento del costo preventivato di un'opera o di un lavoro ovvero il 50 per cento della tariffa professionale relativa ad un atto di pianificazione generale, particolareggiata o esecutiva sono destinati alla costituzione di un fondo interno da ripartire tra il personale degli Uffici tecnici dell'amministrazione aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione, qualora essi abbiano redatto direttamente i progetti o i piani, il coordinatore unico di cui all'articolo 7, il responsabile del procedimento e i loro collaboratori». All'articolo 18 della legge n. 109 del 1994 fu dunque aggiunto il comma 1-bis, secondo il quale «il fondo di cui al comma 1 è ripartito per ogni singola opera o atto di pianificazione, sulla base di un regolamento dell'amministrazione aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione...»;
la «legge Merloni» è stata successivamente oggetto, in parte qua, di ulteriori novelle: con la legge 17.05.1999, n. 144 (articolo 13, comma 4) sono stati riscritti i commi 1, 1-bis e 2 dell'articolo 18 della legge n. 109 del 1994. Il primo comma dell'articolo 18 della legge n. 109 del 1994 è stato dedicato agli incentivi dovuti per la redazione dei progetti, del piano-sicurezza, per la direzione lavori ed il collaudo «di ogni opera o lavoro» (da corrispondersi in misura non superiore all'1,5 per cento dell'importo posto a base di gara); il comma 1-bis del medesimo articolo 18 della «legge Merloni» ha invece imposto di riconoscere ai «dipendenti dell'Amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto» il «30 per cento della tariffa professionale relativa ad un atto di pianificazione comunque denominato»;
tali previsioni sono state poi recepite dal decreto legislativo n. 163 del 2006, cosiddetto «Codice dei Contratti», ed in particolare dall'articolo 92, commi 5 e 6, in tema di incentivi alla progettazione e pianificazione urbanistica. La norma prevedeva compensi incentivanti sia in relazione alla progettazione di opere pubbliche (comma 5) sia in relazione alla redazione di atti di pianificazione (comma 6). Con particolare riferimento a questi ultimi, l'articolo 92, comma 6, statuiva (come già i previgenti articoli 17 e 18 della legge 12.02.1994, n. 109) che «Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5, tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto»;
l'articolo 13 del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con modificazioni, dalla legge 11.08.2014, n. 114 (Gazzetta Ufficiale n. 144 del 24.06.2014) ha abrogato i commi 5 e 6 dell'orticolo 92 del codice dei contratti. Peraltro, contestualmente la stessa normativa ha introdotto, nel successivo articolo 93, commi 7-bis e seguenti, una disciplina degli incentivi alla progettazione del tutto analoga –per quanto qui interessa– alla precedente;
in attuazione di tali disposizioni i comuni e, più in generale, tutti gli enti pubblici dotati di nuclei di progettazione all'interno dei propri uffici, si sono dotati di un idoneo regolamento attuativo, sulla base del quale hanno erogato gli incentivi previsti dalla legge in favore dei propri dipendenti (Regolamento per la definizione ed il riparto dei fondi di incentivazione per la progettazione di opere pubbliche e la pianificazione urbanistica, ai sensi dell'articolo 92 del decreto legislativo n. 163 del 2006); 
la recente legge delega per l'attuazione della nuova disciplina europea in materia di appalti pubblici e concessioni (legge 28.01.2016, n. 11) ha previsto, al comma 1, lettera rr), una revisione della disciplina per gli incentivi per la progettazione interna delle pubbliche amministrazioni;
con riferimento alle disposizioni in vigore fin dal 1994, la disciplina del cosiddetto incentivo alla progettazione è stata oggetto di dubbi interpretativi, con particolare riferimento alla corretta portata applicativa delle disposizioni recate dall'articolo 92, comma 6, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163: «Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto» ed, in particolare, della definizione ivi riportata «atto di pianificazione comunque denominato»;
l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP), (
parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12), nell'escludere la possibilità di estendere l'incentivo alla pianificazione dei servizi integrati di igiene urbana, ha diffusamente argomentato l'applicabilità dell'articolo 92, comma 6, del codice alla attività di pianificazione «comunque denominata», a prescindere dalla natura (puntuale o generale) dello strumento in corso di formazione;
secondo l'AVCP, «la pianificazione urbanistica, anche se in forma mediata, inerisce anche a opere o impianti pubblici... Infatti, i piani regolatori contengono tra le altre sia previsioni di c.d. zonizzazione... sia norme di localizzazione di aree destinate a formare spazi di uso pubblico, ovvero riservate a edifici pubblici o di uso pubblico...»;
l'Autorità ha sottolineato il nesso comunque sussistente tra pianificazione urbanistica e realizzazione di opere pubbliche: «la natura stessa e il contenuto della pianificazione urbanistica e in particolare dei piani regolatori consente l'erogazione dell'incentivo ex articolo 92, comma 6, del Codice dei contratti a favore dei dipendenti che abbiano partecipato alla redazione di tali strumenti urbanistici, in quanto tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l'ubicazione nel tessuto urbano»;
d'altro canto, l'orientamento dell'Autorità di vigilanza assumeva il diritto all'incentivo per l'attività di progettazione urbanistica –a prescindere dalla natura puntuale o meno dello strumento– sin dal 2000, in sede di interpretazione dell'articolo 18 del codice dei contratti (
determinazione 25.09.2000 n. 43, G.U. 43/2000 del 25.09.2000), dove si recita testualmente: «La dizione utilizzata dal legislatore “atto di pianificazione comunque denominato” fa ritenere che in esso possano ricomprendersi, oltre che i vari tipi di atti di pianificazione, anche quegli atti a contenuto normativo, quali per esempio i regolamenti edilizi, che accedono alla pianificazione, purché completi e idonei alla successiva approvazione da parte degli organi competenti»;
in nessun passo delle citate previsioni relative alla progettazione urbanistica il legislatore àncora la spettanza dell'incentivo alla natura di variante puntuale, propedeutica all'approvazione del progetto di opera pubblica, propria dello strumento redatto dagli uffici;
di diverso avviso, tuttavia, le pronunce del giudice contabile. La Corte dei Conti ha sottolineato, in particolare, che l'incentivo in esame può essere corrisposto esclusivamente nel caso in cui lo strumento di pianificazione sia strettamente connesso con la realizzazione di un'opera pubblica e non anche in relazione alla redazione di atti di pianificazione generale, quali possono essere il piano regolatore o una variante generale, i quali costituiscono diretta espressione dell'attività istituzionale dell'ente e non giustificano la deroga al principio dell'onnicomprensività della retribuzione (in tal senso –dopo diversi e contrastanti pronunce delle sezioni regionali– Corte dei Conti, sezione delle autonomie,
deliberazione 15.04.2014 n. 7); 
la Corte ha escluso la possibilità di riconoscere l'incentivo alla progettazione urbanistica ex se, dovendo concorrere –insieme alla redazione dell'atto di pianificazione– un requisito ulteriore individuato nella «intima connessione» tra lo strumento urbanistico in corso di formazione e la realizzazione di un'opera pubblica;
date le descritte incertezze interpretative, con
atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 al Governo, l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici ha richiesto chiarimenti in merito alla medesima questione; a tale atto, tuttavia, non è stato dato alcun riscontro;
l'ANCI Toscana, nel
parere 20.06.2013 denominato «Gli incentivi per la progettazione urbanistica interna – la posizione di ANCI Toscana» ha illustrato come le intenzioni del legislatore fossero quelle di corrispondere l'incentivo per tutti i tipi di pianificazione urbanistica o territoriale, anche non puntuale. L'Associazione ritiene in particolare che: «La duplice ratio legis (contenimento della spesa pubblica e valorizzazione delle professionalità interne all'Ente) induce ad attribuire l'incentivo anche all'attività di pianificazione generale, altrimenti da affidare necessariamente all'esterno dell'Amministrazione. Inoltre, l'attività di pianificazione generale non costituisce espletamento di ordinarie mansioni dell'Ufficio, ricomprese nella retribuzione ordinaria, quanto impegno straordinario richiesto –in circostanze eccezionali (la redazione di un nuovo strumento)– al pubblico dipendente»;
al contrario, alcuni comuni (tra i quali i comuni di Rivoli e Orbassano in provincia di Torino) hanno già proceduto, sulla base delle pronunce interpretative della Corte dei Conti, a instaurare procedimenti per la ripetizione di indebito nei confronti di propri dipendenti i quali –sulla base di regolamenti comunale emanati conformemente alla disciplina allora vigente– hanno ricevuto i suddetti incentivi per attività di pianificazione generale:
1-
se i Ministri interpellati siano a conoscenza di questo rilevante contenzioso e contrasto interpretativo in merito all'originaria portata della disciplina relativa alla incentivi alla progettazione e pianificazione urbanistica ex articolo 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo n. 163 del 2006;
2-
se non ritengano di dover assumere iniziative per chiarire con efficacia erga omnes quale fosse l'effettiva intenzione del legislatore, data la rilevanza dell'argomento –che incide su una delle funzioni fondamentali dell'amministrazione– e la gravità delle possibili conseguenze di un'errata applicazione delle norme;
3-
se –in particolare– si intenda chiarire l'intenzione del legislatore fosse quella di corrispondere l'incentivo a tutti i tipi di pianificazione (come sembrerebbe dalla dizione «atto di pianificazione comunque denominato») ovvero di circoscriverlo soltanto agli atti di pianificazione collegati alle opere pubbliche (varianti per il recepimento di opere pubbliche), come i recenti pareri (non tutti concordi) della Corte dei Conti hanno evidenziato;
4-
quali iniziative di competenza, anche normative, intendano assumere per evitare che le pubbliche amministrazioni –solo in base alla citata pronuncia della Corte dei Conti del 2014– utilizzino lo strumento della ripetizione di indebito in un caso, come quello in esame, dove i dipendenti hanno percepito i descritti emolumenti in forza di atti e regolamenti approvati dalle stesse amministrazioni in attuazione della normativa citata.

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione delibera di sospendere la pronuncia sulla richiesta di parere formulata dal Comune di Gallio, disponendo la rimessione degli atti al Presidente della Corte dei conti per le sue valutazioni in ordine al deferimento della questione di massima come si seguito specificata: “Se gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del D.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possano essere riconosciuti ed erogati al personale indicato dal comma 7-ter anche nel caso di progettazione affidata e realizzata da soggetti esterni alla stazione appaltante”.
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Il Sindaco del Comune di Gallio (VI) ha presentato richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, formulando il seguente quesito: “In sede di revisione ed aggiornamento del regolamento comunale per la erogazione degli incentivi connessi al Fondo per la progettazione e l’innovazione disciplinato all’art. 93 del D.Lgs. n. 163/2006, come modificato dall’art. 13-bis della L. n. 114/2014, è emerso il dubbio circa la possibilità di erogare tali incentivi anche in presenza di progettazione affidata all’esterno. Ciò in quanto non sembra sussistere univocità di interpretazione tra le varie sezioni dei magistrati contabili laddove la Corte dei Conti Piemonte, nel proprio parere 19.12.2013 n. 434 appare chiaramente condizionare l’erogazione degli incentivi in parola esclusivamente in presenza di progettazione interna, mentre la Sezione della Lombardia nel parere 20.07.2015 n. 236 evidenzia la legittimità di erogazione anche nel caso in cui la progettazione sia stata affidata all’esterno”.
...
Il quesito formulato dal Sindaco del Comune di Gallio, inoltre, può essere considerato sufficientemente generale ed astratto.
Lo stesso, come si dà atto nella stessa richiesta di parere, è stato già affrontato da altre Sezioni regionali di controllo e risolto in maniera contrastante.
In particolare, in merito si sono espresse la Sezione regionale di controllo per il Piemonte (parere 19.12.2013 n. 434) e quella per la Lombardia (parere 20.07.2015 n. 236) nonché
parere 01.10.2014 n. 247 e parere 28.10.2015 n. 351), con tesi discordanti: la prima, infatti, ha affermato che la norma (allora l’art. 92, comma 5, del D.lgs. n. 163/2006, successivamente abrogata dall’art. 13-bis del D.L. n. 90/2014, conv. dalla L. n. 114/2014 e sostituita, senza modifiche sostanziali, dal comma 7-ter dell’art. 93, sempre del D.lgs. n. 163/2006) ancorerebbe il riconoscimento del diritto ad ottenere l’incentivo alla circostanza che la redazione dell’atto di progettazione sia avvenuta all’interno dell’ente, sicché escluderebbe, per converso, il diritto al compenso in capo ai dipendenti dell’ufficio tecnico nel caso in cui tale redazione sia stata affidata all’esterno; la seconda, invece, ha affermato che, anche a seguito della modifica legislativa prima richiamata, permarrebbe il potere dell’amministrazione di disporre un riconoscimento economico in favore del personale interno concernente la fase della gestione degli appalti di opere anche nel caso di “esternalizzazione” dell’attività di progettazione.
Questa Sezione ritiene che l’interpretazione più corretta sia quella offerta dalla Sezione Lombardia. Quest’ultima si fonda sull’analisi della “nuova” disposizione introdotta dal D.L. n. 90/2014 –ossia del comma 7-ter dell’art. 93 del D.lgs. n. 163/2006– che, in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione, vigente nel pubblico impiego, in continuità con il previgente comma 5 dell’art. 92, attribuisce un compenso ulteriore e speciale a soggetti tassativamente individuati (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo e loro collaboratori), subordinando, al pari della precedente, la corresponsione del suddetto compenso, disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, al “previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”, prevedendone, in caso contrario (accertamento negativo) la devoluzione in economia.
Presupposto indefettibile ai fini della erogazione dell’incentivo in esame, dunque, risulta essere l’effettivo espletamento, in tutto o in parte, di una o più attività afferenti alla gestione degli appalti pubblici e non anche il necessario svolgimento, all’interno dell’ente, dell’attività di progettazione, con conseguente legittimità del riconoscimento dell’emolumento anche in ipotesi di affidamento della progettazione all’esterno (purché si remuneri solo l’attività di supporto a quest’ultima, ove effettivamente svolta dai dipendenti dell’ente).
Del resto, questa Sezione si era già espressa in tal nel senso
(vedasi parere 26.07.2011 n. 337 e
parere 11.05.2012 n. 325).
E’ vero che la Sezione Piemonte, in un pronunciamento più recente (parere 20.01.2015 n. 17), affrontando la questione della spettanza dell’incentivo nel caso di progettazione parzialmente (e non interamente) affidata all’esterno dell’ente, ha affermato che “la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”, ma non ci sono elementi per stabilire se si tratta semplicemente di una apertura rispetto alla posizione rigorosa emergente dalla precedente deliberazione del 2013 o piuttosto un vero e proprio revirement, sicché il contrasto, allo stato, sembra permanere.
In considerazione di ciò, in ossequio all’art. 6, comma 4, del D.L. n. 174 del 10.10.2012, conv. dalla L. n. 213 del 07.12.2012 -secondo cui “Al fine di prevenire o risolvere contrasti interpretativi rilevanti per l’attività di controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza, la Sezione delle autonomie emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni regionali di controllo si conformano”–
appare necessaria l’adozione di una pronuncia che risolva il contrasto segnalato dal Comune di Gallio nella richiesta di parere.
Questa Sezione, peraltro, è a conoscenza del fatto che,
su questione connessa a quella appena rappresentata, è stato già richiesto dalla Sezione per l’Abruzzo il deferimento alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite, ma la questione di massima formulata appare sostanzialmente diversa, involgendo la stessa la possibilità di riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93 nell’ipotesi in cui “tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati (deliberazione 22.12.2015 n. 358).
P.Q.M.
la Sezione regionale di controllo per il Veneto
DELIBERA
di sospendere la pronuncia sulla richiesta di parere formulata dal Comune di Gallio, disponendo la rimessione degli atti al Presidente della Corte dei conti per le sue valutazioni in ordine al deferimento, ai sensi e per gli effetti dell’art. 6, comma 4, del D.L. n. 174 del 10.10.2012, conv. dalla L. n. 213 del 07.12.2012, della questione di massima come si seguito specificata: “
Se gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del D.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possano essere riconosciuti ed erogati al personale indicato dal comma 7-ter anche nel caso di progettazione affidata e realizzata da soggetti esterni alla stazione appaltante” (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, deliberazione 04.03.2016 n. 123).

INCENTIVO PROGETTAZIONENel periodo intercorrente tra l'entrata in vigore dell'art. 13-bis, 1° comma, del d.l. n. 90/2014 come convertito con la legge n. 114/2014 (agosto 2014) e l'entrata in vigore del regolamento comunale di disciplina del fondo di progettazione (dicembre 2015, nella fattispecie), sorge l’astratta pretesa alla corresponsione del suddetto incentivo, nel rispetto dei limiti sopra ricordati, ma la stessa si concretizza solo a seguito dell’entrata in vigore del regolamento stesso.
Fermo il criterio discretivo relativo alla disciplina intertemporale applicabile sancito dalla deliberazione 24.03.2015 n. 11 della Sezione delle Autonomie,
la concreta quantificazione dell’incentivo in analisi è, dunque, rimessa al potere regolamentare del comune, con la conseguenza che rientra nella valutazione discrezionale di quest’ultimo se applicare, nella concreta attività di quantificazione dell’incentivo, i criteri adottati nel regolamento da ultimo adottato o prevedere una specifica disciplina transitoria.

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Il Sindaco del Comune di Magenta (MI) ha formulato una richiesta di parere in materia di corretta applicazione dell’art. 93, comma 7-bis, del dlgs. n. 163/2006.
Dopo aver ricordato l’evoluzione subita dalla ora richiamata disposizione, a seguito della novella recata dall’art. 13-bis, comma 1, del d.l. n. 90/2014 (convertito con modificazioni dalla l. n. 114/2014) e aver premesso che il Comune di Magenta si è dotato del regolamento previsto dalla norma de qua nel mese di dicembre 2015, ha posto alla Sezione i seguenti quesiti:
1) “è possibile corrispondere l'incentivo per l’attività̀ di progettazione e direzione lavori svolta dai dipendenti comunali interessati nel periodo dall'entrata in vigore dell'art. 13-bis, 1° comma, del d.l. nr. 90/2014 come convertito con la legge nr. 14/2014 (agosto 2014) e fino all'entrata in vigore del regolamento comunale di disciplina del fondo di progettazione (dicembre 2015)?
2) “In caso positivo qual è la disciplina regolamentare applicabile? Quella del vecchio regime dell'incentivo o è possibile introdurre nel nuovo regolamento una disposizione regolativa dell'attività̀ svolta nel predetto periodo?
...
2. Nel merito i quesiti posti dal Comune istante vertono sulla corretta applicazione dell’art. 93, comma 7-bis, del dlgs. n. 163/2006, come modificato dall’art. 13-bis, comma 1, del d.l. n. 90/2014 (convertito con modificazioni dalla l. n. 114/2014).
La disposizione in parola, come noto, prevede che “a valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare”. La disposizione è stata già oggetto di ampia esegesi da parte di questa Sezione, in particolare nel parere 05.05.2015 n. 191, a cui si rinvia per l’inquadramento generale della stessa e per l’esame delle novità recate dalla novella del 2014 sopra ricordata.
Per quanto qui maggiormente interessa giova ricordare come nella deliberazione ora richiamata, che sul punto fa proprie le conclusioni a cui era pervenuta il precedente
parere 13.11.2014 n. 300 di questa Sezione sulla scorta dell’autorevole insegnamento della Sezione delle Autonomie (deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG), è stato fissato il principio secondo cui “il diritto all’incentivo [ex art. 93, comma 7-bis, del dlgs. n. 163/2006] deve essere corrisposto sulla base della normativa vigente al momento in cui questo è sorto”. Ciò in quanto, come chiarito dalla Corte di Cassazione (Cass. Sez. Lav., sent. n. 13384 del 19.07.2004), esso costituisce “un vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva che inerisce al rapporto di lavoro in corso, nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere, a prescindere dalle condizioni e dai presupposti per rendere concreta l’erogazione del compenso”.
Va, altresì, preliminarmente ricordato come sia stato già affrontata anche la questione relativa alla fissazione del criterio per individuare le attività di progettazione, rilevanti ai fini del riconoscimento dell’incentivo in questione in base alla disciplina più recente, riconoscendosi che “
la linea di demarcazione fra la vecchia e la nuova regolamentazione della materia incentivante, non sarebbe, da ricercarsi nel momento in cui l’attività incentivata viene compiuta ... e neppure nel momento in cui la prestazione resa viene remunerata, bensì nel momento in cui l’opera o il lavoro sono approvati ed inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell’esercizio di riferimento” (deliberazione 24.03.2015 n. 11 Sezione delle Autonomie, da ultimo in questo senso Sez. reg. di controllo per il Veneto parere 17.12.2015 n. 568).
2.1. Alla luce dei principi ora richiamati, è possibile rispondere ai quesiti posti dal Comune istante.
E’ evidente, in relazione al quesito sub 1), come la pretesa alla corresponsione dell’incentivo in esame, relativo alle eventuali opere approvate successivamente all’entrata in vigore della disposizione novellata, trovi la sua fonte prima in quest’ultima disposizione, con la conseguenza che la mancata adozione del regolamento comunale non possa essere considerata ex se ostativa al successivo riconoscimento della suddetta pretesa o giustificare una sorta di reviviscenza della previgente disciplina.
Il regolamento, infatti, nell’ottica della disposizione in esame, è volto a fissare in concreto l’ammontare del complessivo fondo incentivante, in misura, comunque, non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro, tenendo, altresì, conto dell'entità e della complessità dell'opera da realizzare.
Attraverso l’attribuzione del potere di adottare il suddetto regolamento, è stata rimessa dal Legislatore alla discrezionalità del singolo Ente la valutazione sull’an del riconoscimento dell’incentivo in analisi, nonché sul quantum, ovvero sulla quantificazione in concreto dell’incentivo stesso, nel rispetto dei parametri legislativamente fissati (su cui cfr.
parere 01.10.2014 n. 247 di questa Sezione).
2.2. Ne deriva, dunque, che
nel periodo intercorrente tra l'entrata in vigore dell'art. 13-bis, 1° comma, del d.l. n. 90/2014 come convertito con la legge n. 14/2014 (agosto 2014) e l'entrata in vigore del regolamento comunale di disciplina del fondo di progettazione (dicembre 2015), sorge l’astratta pretesa alla corresponsione del suddetto incentivo, nel rispetto dei limiti sopra ricordati, ma la stessa si concretizza solo a seguito dell’entrata in vigore del regolamento stesso.
Fermo il criterio discretivo relativo alla disciplina intertemporale applicabile sancito dalla deliberazione 24.03.2015 n. 11 della Sezione delle Autonomie sopra richiamato,
la concreta quantificazione dell’incentivo in analisi è, dunque, rimessa al potere regolamentare del comune, con la conseguenza che, in relazione allo specifico quesito sub 2) posto dall’Ente istante, rientra nella valutazione discrezionale di quest’ultimo se applicare, nella concreta attività di quantificazione dell’incentivo, i criteri adottati nel regolamento da ultimo adottato o prevedere una specifica disciplina transitoria (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 04.03.2016 n. 69).

dicembre 2015

INCENTIVO PROGETTAZIONELa richiesta è da considerarsi inammissibile in quanto il richiesto risulta essere:
1) sprovvisto del requisito della generalità ed astrattezza,
2) si pone in una possibile posizione di pregiudizialità rispetto ad eventuali forme di responsabilità amministrativo-contabile,
3) si presenta potenzialmente idoneo ad interferire con le competenze di altri organi giurisdizionali.

Sicché,
le richieste di parere non possono essere funzionali all’adozione di specifici atti gestionali, ossia non devono implicare valutazione di comportamenti amministrativi, in particolare se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, ovvero da adottarsi e/o in corso di adozione per i quali si chiede il conforto della Corte al fine di evitare che l’Amministrazione, nell’espletamento della propria attività istituzionale, possa incorrere in censurabili violazioni di carattere amministrativo e/o di natura erariale.
Nel caso di specie
l’assenza dei prescritti requisiti della generalità ed astrattezza appaiono evidenti in considerazione del fatto che il quesito formulato si inquadra in una prospettiva applicativa posto che esso inerisce ad un caso concreto di cui l’Amministrazione fornisce tutti i dettagli.
Per questi motivi,
risulta evidente che qualsiasi considerazione espressa dalla Sezione in ordine al quesito formulato andrebbe inevitabilmente a condizionare scelte di carattere discrezionale e di merito, riservate alla competenza esclusiva dell’ente, e ad interferire con le competenze di altri organi giurisdizionali.

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Con la suindicata richiesta di parere, presentata ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, il Sindaco e il Dirigente Area Tecnica del comune di Bussolengo (VR), dopo aver rappresentato, con ricostruzione estremamente dettagliata comprensiva anche dei nomi degli incaricati, degli importi e dei dettagli del progetto definitivo/esecutivo relativo ai lavori di riqualificazione strutturale di alcune strade comunali, nonché delle delibere di approvazione degli elaborati ed aver precisato di avere in corso di approvazione il nuovo regolamento per l’attribuzione e la ripartizione del fondo di incentivazione per la progettazione, hanno formulato il seguente quesito:
<1) se, al personale dell'ufficio tecnico, incaricato di svolgere le funzioni di Responsabile unico del procedimento, progettista, direttore lavori, responsabile della sicurezza, possa essere riconosciuto l'incentivo per la progettazione di cui all'art. 92, del Decreto legislativo 163/2006 e smi;
2) se il personale dell'ufficio tecnico, inquadrato come istruttore tecnico e avente la qualifica di geometra o architetto, sia tenuto, una volta incaricato, a svolgere dette funzioni, indipendentemente dalla corresponsione dell'incentivo per la progettazione
>.
In proposito i predetti richiedenti hanno precisato che: <Il primo quesito riveste il carattere di generalità e attiene a temi riguardanti la contabilità pubblica, in quanto si tratta di stabilire la corretta natura di alcuni lavori pubblici, da considerare come nuovi lavori o manutenzioni straordinarie. Detta differenza risulta sostanziale e influisce sulla spesa pubblica, in quanto nel primo caso può essere corrisposto l'incentivo, mentre nel secondo caso non può essere corrisposto.
Il secondo quesito è importante invece per verificare se gli incarichi afferenti alle professioni di geometra, architetto, ingegnere, possano essere sempre attribuiti al personale dell'ufficio tecnico inquadrato in categoria C o D, in quanto si verrebbe così a ridurre la spesa per la progettazione delle manutenzioni straordinarie ed ordinarie
>.
...
Quanto alle condizioni oggettive,
la richiesta è da considerarsi inammissibile in quanto il richiesto risulta essere:
1) sprovvisto del requisito della generalità ed astrattezza,
2) si pone in una possibile posizione di pregiudizialità rispetto ad eventuali forme di responsabilità amministrativo-contabile,
3) si presenta potenzialmente idoneo ad interferire con le competenze di altri organi giurisdizionali.

Si precisa, in proposito, che nell’esercizio della funzione consultiva le Sezione regionali di controllo non possono diventare “organi di consulenza generale delle autonomie locali”; questo per evitare che la Corte venga coinvolta, in varia misura “nei processi decisionali degli enti, condizionando quell’attività amministrativa su cui è chiamata ad esercitare il controllo che, per definizione, deve essere esterno e neutrale” (Sezione delle Autonomie, delibera n. 5/AUT/2006).
Pertanto
le richieste di parere non possono essere funzionali all’adozione di specifici atti gestionali, ossia non devono implicare valutazione di comportamenti amministrativi, in particolare se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, ovvero da adottarsi e/o in corso di adozione per i quali si chiede il conforto della Corte al fine di evitare che l’Amministrazione, nell’espletamento della propria attività istituzionale, possa incorrere in censurabili violazioni di carattere amministrativo e/o di natura erariale.
Nel caso di specie
l’assenza dei prescritti requisiti della generalità ed astrattezza appaiono evidenti in considerazione del fatto che il quesito formulato si inquadra in una prospettiva applicativa posto che esso inerisce ad un caso concreto di cui l’Amministrazione fornisce tutti i dettagli.
Per questi motivi,
risulta evidente che qualsiasi considerazione espressa dalla Sezione in ordine al quesito formulato andrebbe inevitabilmente a condizionare scelte di carattere discrezionale e di merito, riservate alla competenza esclusiva dell’ente, e ad interferire con le competenze di altri organi giurisdizionali.
Sul punto, tra l’altro, esiste consolidata giurisprudenza.
In conseguenza,
la richiesta all’esame è da ritenersi inammissibile (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 23.12.2015 n. 632).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa Sezione, in presenza del contrasto interpretativo sulle questioni oggetto della richiesta di parere, dispone la rimessione degli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza in ordine all’opportunità di sottoporre alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite, le seguenti questioni di massima:
1) “
se sia possibile riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93 d.lgs. n. 163/2006 in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati”;
2) “
se la nozione di "collaboratori" di cui al comma 7-ter dell'art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall'art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori”.
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Con nota del 28.10.2015, pervenuta a questa Sezione l’01.12.2015 per il tramite del CAL, il Presidente della Provincia di Teramo ha trasmesso una richiesta di parere concernente la corretta interpretazione delle norme in tema di incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 del Decreto legislativo n. 163/2006.
Più precisamente, l’ente, in sede di predisposizione del regolamento richiesto dalla norma per disciplinare le modalità di erogazione degli incentivi, ravvisa la necessità di un intervento interpretativo di questa Corte sui seguenti due quesiti, tra loro strettamente connessi:
1) la possibilità di riconoscere l’incentivo in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati;
2) se la nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall’art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori.
...
La questione in esame concerne la disciplina degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 del Decreto legislativo n. 163/2006, su cui si è andata formando nel tempo una copiosa giurisprudenza della Corte dei conti in funzione consultiva, sia in sede regionale sia in sede centrale nomofilattica.
La normativa di riferimento, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 13-bis del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014 –che non hanno tuttavia innovato in modo sostanziale la disciplina rilevante ai fini della soluzione dei quesiti in esame– è rappresentata dai commi 7-bis e ter dell’art. 93 del D.Lgs n. 163/2006 i quali recitano: “7-bis - A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter - L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale
.".
La ratio della norma, come precisato dalle SS.RR. in sede di controllo (
deliberazione 04.10.2011 n. 51), è quella di destinare una quota di risorse pubbliche “a incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche, in quanto in tal caso si tratta all’evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica; peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato”.
In linea con i principi di efficienza ed economicità, il legislatore mostra un favor per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale, consentendo il riconoscimento agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, in deroga ai due principi cardine del pubblico impiego: di onnicomprensività della retribuzione e di definizione contrattuale delle componenti economiche, sanciti, rispettivamente, dall’art. 24, comma 3, e dal successivo art. 45, comma 1, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165 (cfr. Sezione delle Autonomie
deliberazione 15.04.2014 n. 7).
Come si evince dal richiamato testo novellato,
la legge individua alcune regole generali per la ripartizione dell’incentivo in discorso, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un atto regolamentare interno alla singola amministrazione, assunto previa contrattazione decentrata.
Su alcuni punti fermi che il regolamento interno deve rispettare si registra una generale uniformità di lettura da parte delle Sezioni regionali di controllo, che di seguito si richiamano:

-
erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti agli appalti di lavori (non, pertanto, negli appalti di fornitura di beni o di servizi);
-
puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
-
devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno la graduazione delle percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia all’Autorità di vigilanza,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150);
-
devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
Diversamente, si rilevano contrasti interpretativi in relazione ad entrambi i quesiti formulati dalla Provincia di Teramo.
Quesito n. 1
In merito alla possibilità di riconoscere l’incentivo in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili (di progettazione, di direzione dei lavori e di collaudo) siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati, una prima linea di lettura appare incline a fornire risposta positiva; tale orientamento, in sintesi, poggia sull’assunto che l’incentivo economico sia finalizzato a remunerare le figure professionali elencate nella norma, inclusa quella del Responsabile del procedimento, purché ricoperte da personale interno all’amministrazione e operanti nell’ambito di procedimenti volti alla realizzazione di opere pubbliche e lavori.
In tal senso può essere richiamata la deliberazione della Sezione di controllo per la Liguria (cfr.
parere 18.04.2013 n. 18) secondo la quale “La soluzione del quesito proposto presuppone la preventiva analisi del ruolo assolto dal Responsabile unico del procedimento, il quale svolge una funzione pregnante all’interno del medesimo, gestendone le varie fasi, assicurando il contraddittorio con le parti private e il coordinamento con gli uffici interni. Tali compiti assumono particolare rilevanza nell’ambito delle procedure di affidamento di opere o servizi. Ciò è confermato dal fatto che anche in caso di incarichi di progettazione o pianificazione a soggetti esterni deve essere nominato comunque un Responsabile unico che coordini le diverse attività svolte dagli incaricati. Tale considerazione induce a ritenere che debba essere riconosciuto a tale figura il diritto ad una quota parte dell’incentivo di progettazione, anche in caso di totale affidamento a soggetti esterni delle fasi di progettazione ed esecuzione dell’opera”.
In sostanza, secondo l’interpretazione precedentemente descritta, al Responsabile unico del procedimento, in caso di opere pubbliche e lavori, può essere legittimamente attributo l’incentivo economico, anche se l’attività di progettazione è completamente affidata a figure esterne; ciò, secondo quanto precisato dalla Sezione Liguria, troverebbe giustificazione nella circostanza che i compiti svolti dal RUP nel caso della realizzazione di opere pubbliche e lavori rimarrebbero sostanzialmente uguali, a prescindere dall’esternalizzazione delle altre attività contemplate dall’art. 93 del D.lgs. 163 del 2006.
Questa prospettiva riecheggia anche in più recenti pronunce della Sezione regionale di controllo per la Lombardia; tra tutte, il
parere 01.10.2014 n. 247 collega l’erogazione dell’incentivo all’espletazione degli “incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi)”, escludendo che la norma richieda “ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”.
In linea con questa interpretazione possono essere citate anche le pronunce della medesima Sezione Lombardia, parere 28.10.2015 n. 351 e parere 20.07.2015 n. 236, le quali, sebbene vertenti su quesiti differenti dalla tematica in esame, ribadiscono la possibilità di incentivare le attività strumentali alla progettazione anche qualora la stessa venga esternalizzata integralmente.
Una seconda linea interpretativa delle disposizioni in commento emerge dal
parere 02.10.2014 n. 197 della Sezione regionale di controllo per il Piemonte, la quale, chiamata a rispondere in merito alla riconoscibilità dell’incentivo economico al RUP in ipotesi di progettazione affidata all’esterno (sia nel caso in cui anche le altre attività di direzione lavori e collaudo risultino esternalizzate, sia nel caso di direzione lavori interna e collaudo esterno), ha fornito una lettura più restrittiva dell’art. 93 (peraltro già preceduta dal parere 30.08.2012 n. 290 e parere 19.12.2013 n. 434), stabilendo un nesso funzionale tra il compenso incentivante e lo svolgimento dell’attività di progettazione all’interno dell’Ente.
Le citate deliberazioni subordinano il diritto al compenso incentivante non al mero espletamento delle attività indicate nella norma nell’ambito della realizzazione di opere pubbliche o lavori, ma alla circostanza che la progettazione sia avvenuta all’interno dell’amministrazione.
Conseguentemente, “con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.), occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche. Occorre sottolineare, però, che la sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio”.
Con successiva pronuncia (parere 20.01.2015 n. 17), la Sezione di controllo per il Piemonte ha ulteriormente precisato che, ai fini della riconoscibilità dell’incentivo al RUP, non è necessario che tutte le fasi della progettazione (preliminare, definitiva e esecutiva) siano svolte da personale interno all’Ente, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia le quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
La soluzione al quesito relativo alla possibilità di attribuire l’incentivo economico al RUP anche in presenza di progettazione, direzione dei lavori e collaudo esternalizzati va, ad avviso di questa Sezione, ricercata richiamando i principi alla base delle disposizioni di cui ai commi 7-bis - 7-quinquies dell’art. 93 del d.lgs. 163/2006 (ex art. 92, commi 5 e 6) e al comma 6 dell’art. 90, come individuati dalle stesse SS.RR in sede di controllo e dalla Sezione delle Autonomie nelle deliberazioni precedentemente richiamate; le disposizioni in commento, infatti, cercano di contemperare il principio di economicità ed efficienza gestionale dell’amministrazione con l’esigenza di valorizzazione del personale interno chiamato a svolgere attività di natura professionale legate alla progettazione di opere pubbliche.
Sotto il primo profilo, l’art. 90, comma 6, limita la possibilità di ricorso dell’amministrazione aggiudicatrice all’esternalizzazione delle attività di progettazione, evitando così aggravi di spesa; sotto il secondo profilo, l’art. 93, commi 7-bis – 7-quinquies, consente, in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico impiego, il riconoscimento di utilità economiche aggiuntive in ragione delle prestazioni professionalmente qualificate, legate all’attività di progettazione, richieste alle specifiche figure professionali ivi indicate, per le quali l’amministrazione evita di avvalersi di soggetti esterni.
Secondo questa ricostruzione l’incentivo economico non appare associato al mero espletamento di funzioni, ma risulta funzionale a favorire l’esercizio di attività legate alla progettazione all’interno dell’amministrazione. In questo modo, infatti, si realizza il bilanciamento di interessi (economia di spesa – valorizzazione delle attività professionali del personale interno) perseguito dalla norma, bilanciamento che verrebbe invece meno qualora l’amministrazione esternalizzasse integralmente le attività incentivate.
Il nesso funzionale tra incentivo e attività di progettazione sembrerebbe inoltre confermato anche dalla collocazione sistematica dell’art. 93 all’interno della Sezione I “Progettazione interna ed esterna” del codice, dalla rubrica della norma “Livelli della progettazione per gli appalti e per le concessioni” e dalla denominazione del fondo “per la progettazione (80% delle risorse) e l’innovazione (20% delle risorse)”.
Con particolare riferimento alla figura del RUP, oggetto del contrasto interpretativo tra Sezioni regionali, appare condivisibile l’impostazione di fondo della Sezione Piemonte secondo la quale l’attribuzione dell’incentivo non risulta collegata alla mera qualifica; diversamente non si comprenderebbe la ratio dell’esclusione dal compenso aggiuntivo del RUP nelle procedure di affidamento di beni e servizi, anch’esso investito di una serie di compiti assimilabili a quelli svolti dal RUP negli appalti di lavori.
L’incentivo deve essere invece correlato alle attività specifiche che il RUP, nelle fattispecie di realizzazione di opere pubbliche e lavori, è chiamato a svolgere a supporto dell’attività di progettazione.
Ciò premesso, in ipotesi di esternalizzazione di tutte le figure previste dall’art. 93, ed in particolare della fase di progettazione, non appare tuttavia possibile escludere a priori che al RUP sia richiesto l’esercizio di compiti funzionali alla progettazione tra quelli elencati nell’art. 10 del Regolamento di cui al DPR 207/2010; si fa riferimento, a titolo esemplificativo, alla redazione del documento preliminare alla progettazione (lettera c); al coordinamento delle attività in presenza di progettazione preliminare (lettera e), definitiva ed esecutiva (lettera f).
Al riguardo, in linea con quanto sopra, la Sezione giurisdizionale per la Calabria (
sentenza 03.02.2014 n. 22) ha riconosciuto la legittimità dell’incentivo concesso al RUP, pur in presenza di esternalizzazione delle attività di progettazione, avendo quest’ultimo redatto il documento preliminare alla progettazione.
In queste ipotesi, dovrebbe essere compito del regolamento dosare l’attribuzione dell’incentivo in relazione alle responsabilità effettivamente assunte, anche eventualmente operando differenziazioni tra le ipotesi di progettazione esternalizzata o interna.
Quesito n. 2
Il secondo quesito attiene alla nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006; la Provincia di Teramo chiede se tale nozione faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall’art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori.
Anche su questo quesito –strettamente connesso con il primo– si riscontra un contrasto interpretativo tra Sezioni regionali. Più precisamente, con parere 17.12.2014 n. 141, la Sezione regionale di controllo per le Marche ha fornito una lettura restrittiva della nozione di collaboratore, escludendo che la stessa possa essere estesa per incentivare il personale tecnico e amministrativo:
a) addetto ai procedimenti di esproprio;
b) addetto alle attività relative agli accatastamenti e ai frazionamenti;
c) responsabile o addetto allo svolgimento della procedura di gara.
Facendo applicazione del principio di tassatività, la pronuncia recita: “come si è avuto modo di chiarire, il Fondo previsto dall’art. 92 cit. può essere destinato esclusivamente alle specifiche figure professionali ivi individuate, nonché ai loro collaboratori.
Non trova alcun fondamento normativo una diversa interpretazione della norma tendente ad ampliare il novero dei soggetti beneficiari.
Pertanto, i dipendenti –tecnici ed amministrativi- diversi dal RUP, dal progettista, dal direttore lavori, dall’incaricato del piano di sicurezza, dal collaudatore e dai relativi collaboratori, benché svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche possono essere incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro
”.
Elementi in favore di una lettura più ampia della nozione di collaboratore e delle attività incentivabili possono trarsi dalla pronuncia della Sezione regionale di controllo per la Lombardia (parere 20.07.2015 n. 236) la quale, sebbene non avesse ad oggetto la qualificazione della nozione di collaboratore, ha ritenuto ammissibile l’incentivo economico anche per le attività attinenti alla fase di gestione degli appalti di opere nel caso di attività di progettazione esterna, in particolare con riferimento a quelle relative alle operazioni di scelta del contraente, di redazione del bando di gara, dei procedimenti di aggiudicazione, liquidazione, verifica in corso d’opera e controllo di conformità dell’opera. Ciò nella considerazione che tali attività possano essere considerate di supporto alla progettazione.
Ad avviso di questa Sezione, la tesi restrittiva sostenuta dalla Sezione di controllo per le Marche appare maggiormente in linea con il principio di tassatività che caratterizza la disciplina degli incentivi alla progettazione, derogatoria rispetto al principio di onnicomprensività delle retribuzioni del pubblico impiego e, pertanto, non suscettibile di estensione analogica.
Conseguentemente, la nozione di collaboratore dovrebbe essere limitata allo staff tecnico di supporto alle figure professionali esplicitamente individuate dall’art. 93 d.lgs. 163/2006, per lo svolgimento di attività strettamente connesse con la progettazione, evitando così un’estensione del perimetro applicativo degli incentivi, attraverso la nozione di “collaboratore”.
P.Q.M.
la Sezione, in presenza del contrasto interpretativo sulle questioni oggetto della richiesta di parere, dispone la rimessione degli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174 del 10/10/2012, convertito con legge n. 213 del 07/12/2012, in ordine all’opportunità di sottoporre alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite, le seguenti questioni di massima:
1) “
se sia possibile riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93 d.lgs. n. 163/2006 in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati”;
2) “
se la nozione di "collaboratori" di cui al comma 7-ter dell'art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall'art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori”.
La pronuncia sulla richiesta di parere formulata dalla Provincia di Teramo è conseguentemente sospesa (Corte dei Conti, Sez. controllo Abruzzo, deliberazione 22.12.2015 n. 358).

INCENTIVO PROGETTAZIONEQuesta Sezione ha avuto già modo di affrontare numerose questioni interpretative attinenti alla novella normativa (art. 13-bis del decreto legge 24.06.2014, n. 90) con il parere 23.02.2015 n. 20 (da intendersi qui integralmente richiamato), al quale si rinvia per una completa disamina della disciplina in materia.
In quella sede, venivano richiamati i principi generali e i divieti previsti o desumibili dalla normativa, con riferimento a:
- limite percentuale massimo complessivo e computo nel quadro economico;
- divieto di estensione dell’incentivo agli appalti di fornitura e servizi;
- rilevanza tecnica dei lavori e delle opere;
- necessario raggiungimento della fase di pubblicazione del bando di gara o di spedizione degli inviti;
- necessaria predeterminazione dei criteri di ripartizione dell’incentivo;
- criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva complessiva;
- criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva individuale;
- tassatività dell’elenco dei possibili beneficiari;
- tetto quantitativo individuale;
- principio di effettività delle attività incentivate;
- principio dell’alterità;
- divieto di redistribuzione delle quote di incentivo non ripartite a causa dell’affidamento all’esterno all’organico o all’assenza di attività connesse all’appalto da parte dei soggetti destinatari;
- divieto di distribuire quote di incentivo per atti di pianificazione non collegati direttamente alla realizzazione di opere pubbliche;
- necessaria sussistenza di un interesse pubblico all’erogazione di compensi incentivanti.

L’attività regolamentare e contrattuale degli enti locali non potrà non tenere conto dell’intero complesso dei principi e dei divieti sopra richiamati in via esemplificativa, onde non incorrere nella violazione del regime vincolistico cui soggiace l’attività di spesa nella materia “de qua”, con conseguenti effetti sul piano della responsabilità amministrativo-contabile.
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Va ribadito che l’incentivo per la progettazione dà luogo ad una ipotesi derogatoria del principio di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione, e non si presta pertanto a interpretazione analogica.
Altresì,
si ritiene che la possibilità di corrispondere l’incentivo è strettamente limitata all’area degli appalti pubblici di lavori.
Già in costanza della previgente normativa, l’orientamento maggioritario delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva limitava fortemente le ipotesi di incentivazione per le attività di progettazione collegate ai servizi di manutenzione
fino a giungere all’adozione di un’interpretazione restrittiva, in base alla quale “l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione, nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata”, e traendone la conclusione che, a priori, "i lavori di manutenzione ordinaria non siano da ricomprendere tra le attività retribuibili con l’incentivo in questione”.
Ancora più restrittiva appare la novella normativa che esclude “tout court” che gli incentivi si estendano agli appalti di servizi di manutenzione ordinaria e straordinaria: le disposizioni di cui all'art. 13-bis, d.l. n. 90 del 2014, nel modificare il cit. art. 93, pur ricalcando in linea di massima il testo del previgente art. 92, comma 5, escludono “expressis verbis” (nel comma 7-bis) le attività manutentive dalle opere che i regolamenti degli enti possono considerare ai fini del riparto del fondo per la progettazione e l'innovazione.
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Va qui richiamato quanto già precisato da questa Sezione in relazione al
la “ratio” delle disposizioni in commento, volte, da un lato, a contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione, dall’altro a incentivare i dipendenti delle pubbliche amministrazioni che svolgono attività professionali strettamente connesse alla realizzazione di opere pubbliche.
Soltanto tali finalità possono giustificare la deroga al principio dell’onnicomprensività del trattamento economico per il personale coinvolto, per cui qualunque previsione derogatoria è da considerarsi di natura speciale e intesa a consentire l’ottimale utilizzo delle professionalità interne ad ogni amministrazione e ad assicurare un risparmio di spesa sugli oneri che la stessa amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno gli incarichi tecnici.
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“I collaboratori”, cui fa riferimento la norma, sono da individuare esclusivamente tra il personale del ruolo tecnico che partecipa alla redazione dei vari elaborati del progetto o del piano della sicurezza ovvero al compimento di specifiche attività, quali la direzione lavori e il collaudo, al fine di valorizzare le professionalità interne e di limitare nel contempo, nell’ottica del contenimento della spesa, il conferimento di incarichi esterni professionali.
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Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco della Città metropolitana di Napoli ha formulato, con un’unica istanza, due articolate richieste di parere.
Con un primo quesito, ... 
Con un secondo quesito, si rappresenta quanto segue: “a seguito del decreto legge 24.06.2014 n. 90 convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014 n. 114 questo Ente ha in corso l’adozione del nuovo regolamento per fissare i criteri per l’utilizzo del fondo per la progettazione e l’innovazione. Si chiede di conoscere se, alla luce della nuova disciplina legislativa, è possibile prevedere la corresponsione dell’incentivo nel caso di manutenzione ordinaria e straordinaria per le quali è prevista un’attività di progettazione.
Si chiede, altresì, se è possibile la corresponsione dell’incentivo ai collaboratori amministrativi dei soggetti (es. rup, progettisti, direttore dei lavori, ecc.) coinvolti nel procedimento di progettazione e realizzazione dell’opera e/o del lavoro
”.
...
Quanto al secondo quesito, va parimente esclusa qualsiasi valutazione sulle prospettate modifiche che l’ente intende apportare al Regolamento per fissare i criteri per l’utilizzo del fondo per la progettazione e l’innovazione. Va, infatti, evitato qualsiasi coinvolgimento della Sezione regionale di controllo nell’attività regolamentare dell’ente, consistente, come richiesto nel caso di specie, nella valutazione “ex ante” della legittimità dei contenuti di un atto regolamentare.
Esclusivamente in relazione alla disamina dei principi generali desumibili dalla normativa in materia di incentivi per la progettazione, inseriti nel più ampio quadro delle norme di contenimento della spesa, possono svolgersi le seguenti considerazioni.
L’art. 93 del decreto legislativo 12.04.2006 n. 163 è stato oggetto di modifiche mediante l’art. 13-bis del decreto legge 24.06.2014, n. 90, recante misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114.
Il cit. d.l. 24.06.2014, n. 90 ha inoltre abrogato il comma 5 dell’art. art. 92, comma 5.
Nel merito,
questa Sezione ha avuto già modo di affrontare numerose questioni interpretative attinenti alla predetta novella normativa con il parere 23.02.2015 n. 20 (da intendersi qui integralmente richiamato), al quale si rinvia per una completa disamina della disciplina in materia.
In quella sede, venivano richiamati i principi generali e i divieti previsti o desumibili dalla normativa, con riferimento a:
- limite percentuale massimo complessivo e computo nel quadro economico;
- divieto di estensione dell’incentivo agli appalti di fornitura e servizi;
- rilevanza tecnica dei lavori e delle opere;
- necessario raggiungimento della fase di pubblicazione del bando di gara o di spedizione degli inviti;
- necessaria predeterminazione dei criteri di ripartizione dell’incentivo;
- criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva complessiva;
- criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva individuale;
- tassatività dell’elenco dei possibili beneficiari;
- tetto quantitativo individuale;
- principio di effettività delle attività incentivate;
- principio dell’alterità;
- divieto di redistribuzione delle quote di incentivo non ripartite a causa dell’affidamento all’esterno all’organico o all’assenza di attività connesse all’appalto da parte dei soggetti destinatari;
- divieto di distribuire quote di incentivo per atti di pianificazione non collegati direttamente alla realizzazione di opere pubbliche;
- necessaria sussistenza di un interesse pubblico all’erogazione di compensi incentivanti.

L’attività regolamentare e contrattuale degli enti locali non potrà non tenere conto dell’intero complesso dei principi e dei divieti sopra richiamati in via esemplificativa, onde non incorrere nella violazione del regime vincolistico cui soggiace l’attività di spesa nella materia “de qua”, con conseguenti effetti sul piano della responsabilità amministrativo-contabile.
Per quanto qui più interessa,
va ribadito che l’incentivo per la progettazione dà luogo ad una ipotesi derogatoria del principio di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione, e non si presta pertanto a interpretazione analogica (ex multis, Sez. controllo Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72 e parere 28.05.2014 n. 188; Sez. controllo Liguria, parere 10.05.2013 n. 24; Sez. controllo Piemonte, Piemonte parere 28.02.2014 n. 39 e parere 21.05.2014 n. 97; Sez. controllo Toscana, parere 13.11.2012 n. 293 e parere 19.03.2013 n. 15).
Quanto alle tipologie di attività di progettazione comprese nel novero delle norme, nel confermare il maggioritario orientamento delle Sezioni regionali di controllo,
si ritiene che la possibilità di corrispondere l’incentivo è strettamente limitata all’area degli appalti pubblici di lavori.
Già in costanza della previgente normativa, l’orientamento maggioritario delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva limitava fortemente le ipotesi di incentivazione per le attività di progettazione collegate ai servizi di manutenzione (Sez. controllo Puglia, parere 06.02.2014 n. 33 e parere 28.05.2014 n. 114) fino a giungere all’adozione di un’interpretazione restrittiva, in base alla quale “l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione, nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata”, e traendone la conclusione che, a priori, "i lavori di manutenzione ordinaria non siano da ricomprendere tra le attività retribuibili con l’incentivo in questione (Sez. controllo Toscana, parere 19.03.2013 n. 15; Sez. Liguria, parere 10.05.2013 n. 24).
Ancora più restrittiva appare la novella normativa che esclude “tout court” che gli incentivi si estendano agli appalti di servizi di manutenzione ordinaria e straordinaria: le disposizioni di cui all'art. 13-bis, d.l. n. 90 del 2014, nel modificare il cit. art. 93, pur ricalcando in linea di massima il testo del previgente art. 92, comma 5, escludono “expressis verbis” (nel comma 7-bis) le attività manutentive dalle opere che i regolamenti degli enti possono considerare ai fini del riparto del fondo per la progettazione e l'innovazione (Sezione regionale di controllo per la Liguria, parere 24.10.2014 n. 60, Sezione regionale di controllo per la Toscana, parere 28.10.2015 n. 490).
Quanto al novero dei soggetti potenzialmente destinatari degli incentivi si ritiene di riportare il testo del cit. art. 93, il quale prevede che: “7. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori, alla vigilanza e ai collaudi, nonché agli studi e alle ricerche connessi, gli oneri relativi alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e dei piani generali di sicurezza quando previsti ai sensi del decreto legislativo 14.08.1996, n. 494, gli oneri relativi alle prestazioni professionali e specialistiche atte a definire gli elementi necessari a fornire il progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, ivi compresi i rilievi e i costi riguardanti prove, sondaggi, analisi, collaudo di strutture e di impianti per gli edifici esistenti, fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all'ammodernamento e all'accrescimento dell'efficienza dell'ente e dei servizi ai cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente articolo
”.
Evidentemente, anche in ragione della specificità della richiesta di parere prospettata dall’ente istante e delle conseguenze che dalle scelte gestionali potrebbero derivare in termini di responsabilità amministrativo contabile, questa Sezione non può esprimersi nel dettaglio circa i destinatari degli incentivi.
Tuttavia, va qui richiamato quanto già precisato da questa Sezione nel citato parere 23.02.2015 n. 20 in relazione al
la “ratio” delle disposizioni in commento, volte, da un lato, a contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione, dall’altro a incentivare i dipendenti delle pubbliche amministrazioni che svolgono attività professionali strettamente connesse alla realizzazione di opere pubbliche.
Soltanto tali finalità possono giustificare la deroga al principio dell’onnicomprensività del trattamento economico per il personale coinvolto, per cui qualunque previsione derogatoria è da considerarsi di natura speciale e intesa a consentire l’ottimale utilizzo delle professionalità interne ad ogni amministrazione e ad assicurare un risparmio di spesa sugli oneri che la stessa amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno gli incarichi tecnici.

Prescindendo dai profili più strettamente contrattuali di pertinenza di altre sedi magistratuali, da una interpretazione teleologica e sistematica, oltre che letterale, delle disposizioni in parola deriva, ai fini giuscontabili qui in esame, che
i collaboratori”, cui fa riferimento la norma, sono da individuare esclusivamente tra il personale del ruolo tecnico che partecipa alla redazione dei vari elaborati del progetto o del piano della sicurezza ovvero al compimento di specifiche attività, quali la direzione lavori e il collaudo, al fine di valorizzare le professionalità interne e di limitare nel contempo, nell’ottica del contenimento della spesa, il conferimento di incarichi esterni professionali (Corte dei Conti, Sez. controllo Campania, parere 21.12.2015 n. 254).

INCENTIVO PROGETTAZIONECirca l'incentivo alla progettazione interna in materia di servizi manutentivi, è emerso un orientamento consolidato della giurisprudenza consultiva per quanto attiene ad alcuni principi generali che si illustrano di seguito:
• la possibilità di corrispondere l’incentivo in argomento è limitata all’area degli appalti pubblici di lavori, e non si estende agli appalti di servizi manutentivi;
• in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica, e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva);
• si devono escludere dall’ambito di applicazione dell’incentivo tutti i lavori di manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (com’è il caso per i lavori di manutenzione eseguiti in economia).

Questo Collegio ritiene che la questione possa considerarsi ormai definitivamente risolta dal legislatore che, nell’abrogare il citato art. 92, comma 5, e nella formulazione della nuova disciplina di cui al citato comma 7-ter (in sede di riparto della neo istituito fondo per la progettazione), esclude tout court la riconoscibilità dell’incentivo all’intero novero delle attività qualificabili come “manutentive” (quindi sia ordinarie che straordinarie), a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione.
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Nell'operare una distinzione tra i collaboratori del responsabile unico del procedimento (RUP) e gli altri collaboratori che svolgono attività amministrativa e/o contabile strettamente collegate ai lavori, con riferimento a questi ultimi, si deve evidenziare che non può escludersi, in via di principio, la possibilità che i “collaboratori” cui fa riferimento la norma siano costituiti anche da dipendenti appartenenti a profili amministrativi e contabili.
Tuttavia, va tenuto in debito conto che la maggior parte delle attività incentivate dall’art. 92 cit., presenta un contenuto strettamente tecnico (progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, redazione piano di sicurezza, direzione lavori, collaudo).

Siccome la ratio della normativa in questione mira alla valorizzazione delle professionalità interne ed a limitare il conferimento di incarichi professionali,
le figure di “collaboratori” cui fa riferimento l’art. 92 cit. sono da individuare –di norma– tra il personale tecnico che di volta in volta partecipa alla redazione dei vari elaborati o al compimento di specifiche attività tecniche.
Discorso diverso, invece, va fatto per i collaboratori del RUP che è titolare di una pluralità di competenze che coinvolgono tutte le fasi di realizzazione dell’opera pubblica (progettazione, affidamento dei lavori, esecuzione dei lavori), per cui non tutte le competenze del RUP hanno necessariamente un contenuto strettamente tecnico. Per questo motivo,
il RUP ben può avvalersi di collaboratori appartenenti al ruolo del personale amministrativo, purché in possesso delle necessarie competenze professionali. Da ciò consegue che anche i suddetti collaboratori possono essere ricompresi nella ripartizione degli incentivi in argomento.
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Si ribadisce che il fondo di cui all’art. 92 cit. può essere destinato esclusivamente alle specifiche figure professionali ivi individuate, nonché ai loro collaboratori.
Pertanto, i dipendenti –tecnici ed amministrativi– diversi dal RUP, dal progettista, dal direttore lavori, dall’incaricato del piano di sicurezza, dal collaudatore e dai relativi collaboratori, “benché svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche, possono essere incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti contratti collettivi nazionali di lavoro”.
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R
elativamente alla questione di diritto intertemporale della disciplina da applicare, ai fini del riconoscimento dell’incentivo in questione, al progetto di opera o lavoro approvato prima del 19/08/2014 (data di entrata in vigore della legge n. 114/2014 di conversione del d.l. 90/2014) con riferimento alle attività svolte successivamente a tale data, “la linea di demarcazione fra la vecchia e la nuova regolamentazione della materia incentivante, non sarebbe da ricercarsi nel momento in cui l’attività incentivata viene compiuta … e neppure nel momento in cui la prestazione resa viene remunerata, bensì nel momento in cui l’opera o il lavoro sono approvati ed inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell’esercizio di riferimento”.
Pertanto,
il riferimento temporale ai fini dell’individuazione della disciplina da applicare va fissato nel momento dell’approvazione dell’opera, prescindendo dal momento in cui le prestazioni incentivate siano state in concreto poste in essere.
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Il Commissario Straordinario del Comune di Rovigo, con la nota indicata in epigrafe, ha posto una serie di quesiti relativi all’interpretazione dell’art. 92 del d.lgs. 21.04.2006, n. 163 alla luce delle modifiche apportate dal d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114.
Con il primo quesito viene chiesto se tra le attività previste per la ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l'innovazione rientrino i lavori di manutenzione straordinaria che comportano attività di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva approvate rispettivamente dagli organi competenti), direzione lavori e collaudo.
Al riguardo, viene richiamata il parere 17.12.2014 n. 141 della Sezione regionale di controllo delle Marche nella quale, rifacendosi ad un precedente della Sezione regionale di controllo della Toscana (parere 19.03.2013 n. 15), viene affermato che “le manutenzioni straordinarie sarebbero riconducibili (o comunque assimilabili) alla realizzazione di opere pubbliche al compimento delle quali la norma subordina l'erogazione dell'incentivo. Il Collegio non ha motivi per discostarsi dal predetto orientamento interpretativo ritenendo che la modifica al testo dell'art. 92 operata con il d.l. 90/2014 non abbia inciso in modo restrittivo sul regime degli incentivi relativi agli interventi di manutenzione straordinaria”.
Con il secondo quesito si chiede se tra i "collaboratori” del responsabile del procedimento, degli incaricati della redazione del progetto, del piano di sicurezza, della direzione lavori e del collaudo, possano rientrare i dipendenti che prestano, nell'ambito della struttura competente alla realizzazione dell'opera, attività amministrative strettamente collegate ai lavori. In particolare, viene richiesto se i collaboratori, appartenenti al ruolo del personale amministrativo, debbano essere in possesso di specifiche competenze professionali, con la conseguente individuazione precisa dell'attività svolta all'interno del gruppo di lavoro individuato o se, non essendo personale tecnico con attività chiaramente identificate ai sensi del D.P.R. 05.10.2010, n. 207, sia sufficiente l'inserimento del solo nominativo nel gruppo di lavoro.
Il terzo quesito mira a sapere se il fondo per la progettazione possa essere utilizzato per incentivare il personale tecnico amministrativo addetto ai procedimenti di esproprio, oppure alle attività relative agli accatastamenti e ai frazionamenti, o al responsabile o addetto allo svolgimento della procedura di gara.
Con il quarto quesito, infine, vengono richieste una serie di specificazioni, in ordine alla questione di diritto intertemporale, sulla disciplina da applicare al progetto di opera o lavoro approvato prima all’entrata in vigore della legge 114/2014, di conversione del d.l. 90/2014.
Nello specifico, il Commissario Straordinario del Comune di Rovigo chiede se si debba applicare:
   a) la disciplina previgente, per le attività svolte prima e anche per quelle portate a compimento dopo il 19/08/2014 (data di entrata in vigore della sopra citata legge 114/2014) con i criteri disciplinati dal precedente regolamento sia per la quantificazione del fondo sia per la distribuzione (supportati dall'affidamento degli incarichi del gruppo di lavoro con l'individuazione delle percentuali assegnate a ciascun dipendente);
   b) la disciplina previgente solo per le attività svolte antecedentemente al 19/08/2014; mentre per quelle portate a compimento successivamente, troverebbero applicazione le nuove misure e le modalità stabilite dalla legge di riforma e dal nuovo regolamento attuativo.
Con riferimento a questa ultima ipotesi, viene richiesto, in particolare, la modalità di liquidazione dell'incentivo trattandosi di incarichi professionali conferiti prima dell'entrata in vigore dell'attuale legge (anche se portati a compimento dopo) e che trovano copertura nei quadri economici dei progetti approvati ed inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell'esercizio di riferimento.
A questo riguardo viene richiamata il parere 14.04.2015 n. 211 di questa Sezione che ribadisce l’orientamento espresso dalla Sezione delle Autonomie (con deliberazione 24.03.2015 n. 11) in base al quale “la soluzione si deve collocare nell'alveo dell'irretroattività della norma e del criterio tempus regit actum, in guisa che la linea di demarcazione fra la vecchia e la nuova regolamentazione della materia incentivante, non sarebbe, da ricercarsi nel momento in cui l'attività incentivata viene compiuta … e neppure nel momento in cui la prestazione resa viene remunerata, bensì nel momento in cui l'opera o il lavoro sono approvati ed inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell'esercizio di riferimento”, individuando nel momento dell'approvazione dell'opera il riferimento temporale per la scelta della disciplina da applicare al caso di specie, prescindendo dal momento in cui le prestazioni incentivate siano state in concreto poste in essere.
...
... i quesiti sopra illustrati, proposti dal Commissario Straordinario del Comune di Rovigo, possono ritenersi solo parzialmente ammissibili.
In particolare, sono da considerare inammissibili il secondo quesito -nella parte in cui viene richiesto se “i collaboratori appartenenti al ruolo del personale amministrativo debbano essere in possesso di specifiche competenze professionali con la conseguente individuazione precisa dell'attività svolta all'interno del gruppo di lavoro individuato o se, non essendo personale tecnico con attività chiaramente identificate ai sensi del DPR 207/2010, è sufficiente l'inserimento del solo nominativo nel gruppo di lavoro”– ed il quarto quesito, nella parte in cui si chiedono in concreto le modalità della liquidazione dell’incentivo in questione, dovendo la Sezione limitarsi alla definizione della linea interpretativa che, tra l’altro, il richiedente ben dimostra di conoscere.
Nei limiti di quanto sopra rappresentato, la Sezione può passare all’esame del merito dei quesiti presentati, tutti inerenti alle problematiche relative alle modifiche introdotte dal citato d.l. 90/2014 (e dalla relativa legge di conversione) alla disciplina dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 92 del d.lgs. 163/2006. Infatti, l’art. 13 del suddetto provvedimento ha espressamente abrogato i commi 5 e 6 dell’art. 92, in materia di incentivi per la progettazione; mentre l’art. 13-bis, introdotto in sede di conversione, ha previsto l’istituzione, a carico delle stazioni appaltanti e per le finalità descritte, di un fondo per la progettazione e l’innovazione, destinato alle risorse umane e strumentali necessarie per tali finalità.
In particolare, in base alla nuova disciplina, le amministrazioni pubbliche destineranno a un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro, secondo modalità determinate da un regolamento adottato dall’amministrazione. Sempre tale regolamento dovrà definire i criteri di riparto di tali somme, ferme restando le ripartizioni direttamente disposte dall’atto normativo.
In ordine a questa novella legislativa, viene posto il primo quesito, relativo alla riconoscibilità dell’incentivo in argomento, anche ai casi di lavori di manutenzione straordinaria che comportano attività di progettazione, direzione lavori e collaudo posto che il comma 7-ter del citato art. 13-bis, esclude espressamente le “attività manutentive” dal novero delle attività da prendere in considerazione ai fini del riparto delle risorse destinate nel fondo per la progettazione e l’innovazione di nuova istituzione, senza operare nessuna differenziazione tra attività manutentive ordinarie e straordinarie.
Per comprendere la portata del quesito sottoposto all’attenzione di questo Collegio è opportuno ricordare che il tema dei presupposti e delle modalità applicative previste dall’abrogato comma 5 dell’art. 92, d.lgs. n. 163/2006, è stato diffusamente affrontato dalla giurisprudenza contabile in sede consultiva e numerose pronunce hanno riguardato, in particolare, proprio la questione della possibilità di ricomprendere nell’ambito di operatività della norma anche ipotesi di interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria, fatti eseguire dagli enti locali (Sez. Lombardia parere 06.03.2013 n. 72 e parere 28.05.2014 n. 188; Sez. Liguria parere 10.05.2013 n. 24; Sez. Piemonte parere 28.02.2014 n. 39 e parere 21.05.2014 n. 97, Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71 e da ultimo parere 09.09.2015 n. 393 di questa Sezione).
Sul tema, quindi,
è emerso un orientamento consolidato della giurisprudenza consultiva per quanto attiene ad alcuni principi generali che si illustrano di seguito:
• la possibilità di corrispondere l’incentivo in argomento è limitata all’area degli appalti pubblici di lavori, e non si estende agli appalti di servizi manutentivi;
• in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica, e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva);
• si devono escludere dall’ambito di applicazione dell’incentivo tutti i lavori di manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (com’è il caso per i lavori di manutenzione eseguiti in economia).

Questo Collegio ritiene che la questione possa considerarsi ormai definitivamente risolta dal legislatore che, nell’abrogare il citato art. 92, comma 5, e nella formulazione della nuova disciplina di cui al citato comma 7-ter (in sede di riparto della neo istituito fondo per la progettazione), esclude tout court la riconoscibilità dell’incentivo all’intero novero delle attività qualificabili come “manutentive” (quindi sia ordinarie che straordinarie), a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione.
In merito all’interpretazione fornita dalla Sezione regionale di controllo per le Marche nel parere 17.12.2014 n. 141, citata nella richiesta di parere a sostegno della riconoscibilità dell’incentivo in questione anche alle attività di manutenzione straordinaria, si fa presente quanto segue.
La succitata deliberazione richiama il parere 19.03.2013 n. 15 della Sezione regionale di controllo per la Toscana, nella quale si prendono in considerazione le sole ipotesi di attività di manutenzione ordinaria, senza peraltro pronunciarsi sull’attività di manutenzione straordinaria ai fini del riconoscimento dell’incentivo de quo.
La stessa Sezione regionale di controllo per la Toscana ha successivamente affrontato, in più occasioni (parere 12.11.2014 n. 237 e parere 28.10.2015 n. 490) la questione interpretativa concernente la spettanza dell’incentivo di progettazione alle attività di manutenzione straordinaria escludendo le attività manutentive dall’ambito di applicazione dell’art. 92, alla luce dell’intervenuta novella legislativa che preclude espressamente, per il futuro, la riconoscibilità dell’incentivo all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione (cfr. anche Sezione regionale di controllo per l’Umbria parere 14.05.2015 n. 71).
In ordine al secondo quesito, in cui viene chiesto se tra i collaboratori del responsabile del procedimento, degli incaricati della redazione del progetto, del piano di sicurezza, della direzione lavori e del collaudo, possano rientrare i dipendenti che prestano, nell’ambito della struttura competente alla realizzazione dell’opera, attività amministrative strettamente collegate ai lavori, la Sezione richiama l’orientamento espresso dal citato parere 17.12.2014 n. 141 della Sezione di controllo per le Marche, che l’Amministrazione dimostra di conoscere.
Nella suddetta pronuncia
viene operata una distinzione tra i collaboratori del responsabile unico del procedimento (RUP) e gli altri collaboratori che svolgono attività amministrativa e/o contabile strettamente collegate ai lavori.
Con riferimento a questi ultimi, si deve evidenziare che non può escludersi, in via di principio, la possibilità che i “collaboratori” cui fa riferimento la norma siano costituiti anche da dipendenti appartenenti a profili amministrativi e contabili. Tuttavia, va tenuto in debito conto che la maggior parte delle attività incentivate dall’art. 92 cit., presenta un contenuto strettamente tecnico (progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, redazione piano di sicurezza, direzione lavori, collaudo).
In virtù di questo contenuto specialistico delle prestazioni sopra evidenziate, in caso di affidamento esterno, le stazioni appaltanti dovrebbero far ricorso a professionisti esterni abilitati ed iscritti ai rispettivi albi professionali (art. 90, d.lgs. 163/2006).
Siccome la ratio della normativa in questione mira alla valorizzazione delle professionalità interne ed a limitare il conferimento di incarichi professionali,
le figure di “collaboratori” cui fa riferimento l’art. 92 cit. sono da individuare –di norma– tra il personale tecnico che di volta in volta partecipa alla redazione dei vari elaborati o al compimento di specifiche attività tecniche.
Discorso diverso, invece, va fatto per i collaboratori del RUP che è titolare di una pluralità di competenze che coinvolgono tutte le fasi di realizzazione dell’opera pubblica (progettazione, affidamento dei lavori, esecuzione dei lavori), per cui non tutte le competenze del RUP hanno necessariamente un contenuto strettamente tecnico. Per questo motivo,
il RUP ben può avvalersi di collaboratori appartenenti al ruolo del personale amministrativo, purché in possesso delle necessarie competenze professionali. Da ciò consegue che anche i suddetti collaboratori possono essere ricompresi nella ripartizione degli incentivi in argomento.
Con riferimento al terzo quesito sulla possibilità dell’utilizzazione del fondo per incentivare il personale tecnico-amministrativo addetto alle procedure di esproprio, alle attività di accatastamento ed allo svolgimento delle procedure di gara,
si ribadisce che il Fondo di cui all’art. 92 cit. può essere destinato esclusivamente alle specifiche figure professionali ivi individuate, nonché ai loro collaboratori.
Pertanto, i dipendenti –tecnici ed amministrativi– diversi dal RUP, dal progettista, dal direttore lavori, dall’incaricato del piano di sicurezza, dal collaudatore e dai relativi collaboratori, “benché svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche, possono essere incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti contratti collettivi nazionali di lavoro
(Sez. controllo Marche, parere 17.12.2014 n. 141).
Con riferimento, infine, all’ultimo quesito relativo
limitatamente alla questione di diritto intertemporale della disciplina da applicare, ai fini del riconoscimento dell’incentivo in questione, al progetto di opera o lavoro, approvato prima del 19/08/2014 (data di entrata in vigore della legge n. 114/2014 di conversione del d.l. 90/2014) con riferimento alle attività svolte successivamente a tale data, la Sezione richiama l’orientamento, espresso dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione 24.03.2015 n. 11 e ripresa dal parere 14.04.2015 n. 211 di questa Sezione –e che l’Amministrazione dimostra di conoscere- in base al quale “la linea di demarcazione fra la vecchia e la nuova regolamentazione della materia incentivante, non sarebbe da ricercarsi nel momento in cui l’attività incentivata viene compiuta … e neppure nel momento in cui la prestazione resa viene remunerata, bensì nel momento in cui l’opera o il lavoro sono approvati ed inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell’esercizio di riferimento”.
Alla luce di tale orientamento, pertanto,
il riferimento temporale ai fini dell’individuazione della disciplina da applicare va fissato nel momento dell’approvazione dell’opera, prescindendo dal momento in cui le prestazioni incentivate siano state in concreto poste in essere (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 17.12.2015 n. 568).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna sospende la pronuncia e sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa la decisione di deferire alla Sezione delle autonomie ovvero alle Sezioni riunite la questione oggetto della richiesta di parere in esame relativa alla possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione per le attività di manutenzione straordinaria anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114.
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Il Comune di Coriano (RN) ha rivolto alla Sezione una richiesta di parere con la quale intende conoscere se, in relazione a quanto previsto dall’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, introdotto dal decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito in legge 11.08.2014, n. 114, sia possibile riconoscere l’incentivo di progettazione alle attività qualificabili come manutentive, sia
straordinarie che ordinarie, susseguenti ad una preventiva attività di progettazione.
...
1. Il quesito proposto consiste nello stabilire se la disciplina prevista nell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (codice degli appalti pubblici), in materia di cd. ‘compenso incentivante’ possa essere applicata anche in relazione ad attività manutentive, sia straordinarie sia ordinarie, susseguenti ad una preventiva attività di progettazione.
1.1. Preliminarmente la Sezione rileva che la materia de qua, originariamente disciplinata dall’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 è stata oggetto di recenti e rilevanti modifiche. L’articolo 13 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90 ha abrogato i commi 5 e 6 del richiamato articolo 92 del codice degli appalti, e l’articolo 13-bis, aggiunto in sede di conversione in legge, ha inserito, nell’articolo 93 (rubricato “Livelli della progettazione per gli appalti e le concessioni di lavori"), i commi da 7-bis a 7-quinquies.
Per la disamina di tali modifiche si rinvia al
parere 19.09.2014 n. 183 di questa Sezione (punto n. 4 della parte in diritto). Sinteticamente si rammenta che, a decorrere dal 19.08.2014 (data di entrata in vigore delle modifiche introdotte in sede di conversione del citato decreto-legge), è stata prevista una nuova disciplina in materia di incentivi spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni per le attività di progettazione. Tra le novità più importanti messe in evidenza nella citata deliberazione, si ricordano la esclusiva riconducibilità della disciplina dell’incentivo alla progettazione alla sola realizzazione di opere pubbliche e non ad attività di pianificazione territoriale, l’esclusione della possibilità di riconoscere tale emolumento al personale con qualifica dirigenziale.
Il comma 7-bis demanda ad un apposito regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare agli incentivi per la progettazione e l’innovazione.
Le risorse così determinate possono essere destinate per l’80 per cento ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; il restante 20 per cento è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda alla predetta fonte regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
1.2.
In relazione al riconoscimento dell’incentivo alla progettazione per gli interventi di manutenzione, giova rilevare che l’orientamento formatosi in sede di attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo ante novella del 2014 (Sez. Toscana parere 19.03.2013 n. 15 e parere 13.11.2012 n. 293; Sez. Lombardia parere 06.03.2013 n. 72, Sez. Liguria parere 10.05.2013 n. 24), era stato nel senso di riconoscere il predetto emolumento solo per le attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria un’attività di progettazione; viceversa, l’incentivo era escluso nelle ipotesi di interventi qualificabili come attività di manutenzione ordinaria.
Nella nuova formulazione del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. 163/2006 le attività di manutenzione sono espressamente escluse.
Sull’interpretazione di tale disposizione non vi è uniformità di indirizzo da parte delle Sezioni regionali di controllo che si sono sinora pronunciate.

Secondo un orientamento (cfr. Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351 e Sez. Marche parere 17.12.2014 n. 141)
l’incentivo alla progettazione può essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si sia resa necessaria una preventiva attività di progettazione. Le argomentazioni sulle quali tale orientamento si fonda sono rappresentate dalla opportunità di coniugare l’interpretazione letterale della disposizione in parola con un’interpretazione sistematica che tenga conto anche di altre disposizioni legislative, seppur dettate ad altri fini.
Si richiamano, in particolare, l’articolo 3, comma 1, lett. b), DPR 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico in materia di edilizia) che definisce le attività di manutenzione straordinaria; l’articolo 3, commi 7 e 8, del d.lgs. 163/2006 che include nell’ambito degli appalti pubblici di lavori anche “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione di opere”; l’articolo 3, comma 18, lett. a) e b), della legge 24 dicembre 2003, n. 350 che equipara gli interventi di manutenzione straordinaria alla costruzione di nuove opere qualificandoli come spese di investimento per le quali è consentito il ricorso all’indebitamento (cfr. Sez. Marche, parere 17.12.2014 n. 141, richiamata da Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351).
Secondo il contrapposto orientamento (cfr. Sez. Toscana parere 28.10.2015 n. 490, Sez. Umbria, parere 14.05.2015 n. 71, Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60) -al quale questa Sezione regionale di controllo ritiene di aderire-
l’interpretazione letterale della norma porta a sostenere che ogni tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, non possa essere remunerata con l’incentivo ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Le argomentazioni sulle quali tale orientamento si fonda sono rappresentate dalla utilizzazione dei “comuni canoni ermeneutici sanciti dall’articolo 12 delle preleggi che impone all’interprete di privilegiare, tra le possibili interpretazioni, quella più conforme alla lettera della norma”, che espressamente esclude dall’incentivo le “attività manutentive”. 

Anche la ratio legis ed un’interpretazione sistematica conducono ad escludere la possibilità di corrispondere l’incentivo per le attività di manutenzione in quanto il richiamo operato alla legge 350/2003 non sarebbe pertinente in quanto rispondente alla diversa ratio di tutelare “il patrimonio immobiliare degli enti pubblici al fine di evitare che gli enti dilapidino il proprio patrimonio per fronteggiare impellenti esigenze di cassa” (Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71). Viceversa, la ratio della normativa in tema di incentivi alla progettazione è quella di “valorizzare al massimo le competenze e professionalità tecniche possedute dal personale dipendente degli enti pubblici e ad evitare nel contempo di ricorrere, per le attività di progettazione finalizzata alla realizzazione di opere pubbliche, a personalità esterne con conseguente aggravio di costi (Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71).
A tali argomentazioni, che questa Sezione regionale condivide pienamente poiché tengono conto del dato letterale della norma che, in quanto norma derogatoria, non può che essere considerata norma di stretta interpretazione, va aggiunta anche la considerazione che nel disegno di legge delega al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE in materia di concessioni e di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Atto Senato 1678-B, attualmente in Commissione al Senato) è contenuto un criterio di delega (lettera “rr” del testo in discussione al Senato) nel quale si prevede di destinare il compenso incentivante (sempre fissato nell’importo del 2 per cento dell’importo posto a base di gara) non più per la remunerazione delle fasi della progettazione, quanto piuttosto per le fasi “della programmazione della spesa per investimenti, alla predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di direzione dei lavori e ai collaudi, con particolare riferimento ai profili dei tempi e dei costi”.
Pur trattandosi di una norma non ancora in vigore, ritiene la Sezione che da essa possa trarsi un ulteriore elemento mediante il quale rafforzare l’interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 che espressamente esclude dall’incentivo qualsiasi attività di manutenzione, senza far distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.

La Sezione, preso atto della difformità di orientamenti tra diverse Sezioni regionali di controllo, ritiene di dover investire della questione il Presidente della Corte dei conti ai fini della valutazione della rimessione alle Sezioni Riunite o alla Sezione delle autonomie.
P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna
sospende la pronuncia e sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa la decisione di deferire alla Sezione delle autonomie ovvero alle Sezioni riunite, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174 la questione oggetto della richiesta di parere in esame relativa alla possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione per le attività di manutenzione straordinaria anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114 (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 15.12.2015 n. 156).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna sospende la pronuncia in relazione al quesito indicato sub 1 nella parte motiva e, limitatamente al suddetto quesito, sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa la decisione di deferire alla Sezione delle autonomie ovvero alle Sezioni riunite il suddetto quesito relativo alla possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione per le attività di manutenzione straordinaria anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114.
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la Sezione, contrariamente a quanto rappresentato dall’Ente nella richiesta di parere, non ravvisa il contrasto di interpretazioni tra la Sezione Lombardia e la Sezione Marche, nonché rispetto all’orientamento espresso dall’ANAC.
Su tale aspetto della disciplina in esame
l’orientamento della Sezioni di regionali di controllo che sinora si sono espresse è univoco nel senso di ritenere che -trattandosi di una disposizione di carattere derogatorio rispetto alla disciplina generale sul trattamento economico del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni (cfr. art. 24 d.lgs. 165/2001) non suscettibile, pertanto, di interpretazione analogica e/o estensiva- l’incentivo in parola possa essere corrisposto solo alle figure professionali tassativamente indicate dal legislatore.
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La disciplina introdotta dal d.l. 90/2014 in materia di riparto del fondo per la progettazione e l’innovazione, proprio in quanto non costituisce norma di interpretazione autentica, non può essere applicata in via retroattiva.
Da tale principio consegue che la corresponsione del compenso incentivante per fasi finali di opere pubbliche iniziate nel vigore della vecchia disciplina contenuta nell’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 e nei relativi regolamenti degli enti deve avvenire secondo i criteri ed i parametri ivi previsti.

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Il Comune di Ferrara ha rivolto alla Sezione tre quesiti in tema di fondo per la progettazione e l’innovazione di cui all’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Con il primo quesito l’Ente chiede
se le opere di manutenzione sono completamente escluse dal riparto del predetto fondo, oppure se è possibile distinguere tra attività di manutenzione ordinaria, escluse dall’incentivo, e progetti per lavori di manutenzione straordinaria, che, differenziandosi dai primi per natura dei lavori e complessità, richiedono un’attività progettuale specialistica, e se, in quest’ultimo caso possano essere incentivati.
Con il secondo quesito l’Ente intende sapere se tra i beneficiari del fondo, oltre alle categorie di personale indicate nell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, possa essere incluso anche il personale dei ruoli amministrativo e/o contabile.
Infine, con il terzo quesito l’Ente chiede di conoscere se per la prosecuzione e ultimazione di attività iniziate precedentemente alla data del 19/08/2014 (data di entrata in vigore della nuova disciplina in tema di compenso incentivante) si dovrà applicare il regolamento vigente all’epoca del progetto o dovrà essere applicato un nuovo regolamento, che andrà a modificare il quadro economico, per la suddivisione dell’incentivo in 80% + 20% e di conseguenza anche gli importi dei singoli beneficiari.
...
1. Con il primo quesito il Comune di Ferrara chiede se il cd. compenso incentivante previsto dal novellato art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006 possa essere corrisposto per le attività di manutenzione straordinaria, che, a differenza di quelle di manutenzione ordinaria, per le quali l’incentivo andrebbe certamente escluso, in ragione della natura dei lavori e della loro complessità, richiedono un’attività progettuale specialistica tale da giustificare la corresponsione del compenso.
1.1. Preliminarmente la Sezione rileva che la materia de qua, originariamente disciplinata dall’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 (codice degli appalti pubblici), è stata oggetto di recenti e rilevanti modifiche. L’articolo 13 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90 ha abrogato i commi 5 e 6 del richiamato articolo 92 del codice degli appalti, e l’articolo 13-bis, aggiunto in sede di conversione in legge, ha inserito, nell’articolo 93 (rubricato “Livelli della progettazione per gli appalti e le concessioni di lavori"), i commi da 7-bis a 7-quinquies.
Per la disamina di tali modifiche si rinvia al
parere 19.09.2014 n. 183 di questa Sezione (punto n. 4 della parte in diritto). Sinteticamente si rammenta che, a decorrere dal 19.08.2014 (data di entrata in vigore delle modifiche introdotte in sede di conversione del citato decreto-legge), è stata prevista una nuova disciplina in materia di incentivi spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni per le attività di progettazione.
Tra le novità più importanti messe in evidenza nella citata deliberazione, si ricordano la esclusiva riconducibilità della disciplina dell’incentivo alla progettazione alla sola realizzazione di opere pubbliche e non ad attività di pianificazione territoriale, l’esclusione della possibilità di riconoscere tale emolumento al personale con qualifica dirigenziale.
Il comma 7-bis demanda ad un apposito regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare agli incentivi per la progettazione e l’innovazione.
Le risorse così determinate possono essere destinate per l’80 per cento ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; il restante 20 per cento è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda alla predetta fonte regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
1.2.
In relazione al riconoscimento dell’incentivo alla progettazione per gli interventi di manutenzione, giova rilevare che l’orientamento formatosi in sede di attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo ante novella del 2014 (Sez. Toscana parere 19.03.2013 n. 15 e parere 13.11.2012 n. 293; Sez. Lombardia parere 06.03.2013 n. 72, Sez. Liguria parere 10.05.2013 n. 24), era stato nel senso di riconoscere il predetto emolumento solo per le attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria un’attività di progettazione; viceversa, l’incentivo era escluso nelle ipotesi di interventi qualificabili come attività di manutenzione ordinaria.
Nella nuova formulazione del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. 163/2006 le attività di manutenzione sono espressamente escluse.
Sull’interpretazione di tale disposizione non vi è uniformità di indirizzo da parte delle Sezioni regionali di controllo che si sono sinora pronunciate.

Secondo un orientamento (cfr. Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351 e Sez. Marche parere 17.12.2014 n. 141)
l’incentivo alla progettazione può essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si sia resa necessaria una preventiva attività di progettazione. Le argomentazioni sulle quali tale orientamento si fonda sono rappresentate dalla opportunità di coniugare l’interpretazione letterale della disposizione in parola con un’interpretazione sistematica che tenga conto anche di altre disposizioni legislative, seppur dettate ad altri fini.
Si richiamano, in particolare, l’articolo 3, comma 1, lett. b), DPR 06.06.2001, n. 380 (Testo unico in materia di edilizia) che definisce le attività di manutenzione straordinaria; l’articolo 3, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 163/2006 che include nell’ambito degli appalti pubblici di lavori anche “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione di opere”; l’articolo 3, comma 18, lett. a) e b), della legge 24.12.2003, n. 350 che equipara gli interventi di manutenzione straordinaria alla costruzione di nuove opere qualificandoli come spese di investimento per le quali è consentito il ricorso all’indebitamento (cfr. Sez. Marche, parere 17.12.2014 n. 141, richiamata da Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351).
Secondo il contrapposto orientamento (cfr. Sez. Toscana parere 28.10.2015 n. 490, Sez. Umbria, parere 14.05.2015 n. 71, Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60) -al quale questa Sezione regionale di controllo ritiene di aderire-
l’interpretazione letterale della norma porta a sostenere che ogni tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, non possa essere remunerata con l’incentivo ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Le argomentazioni sulle quali tale orientamento si fonda sono rappresentate dalla utilizzazione dei “comuni canoni ermeneutici sanciti dall’articolo 12 delle preleggi che impone all’interprete di privilegiare, tra le possibili interpretazioni, quella più conforme alla lettera della norma”, che espressamente esclude dall’incentivo le “attività manutentive”.
Anche la ratio legis ed un’interpretazione sistematica conducono ad escludere la possibilità di corrispondere l’incentivo per le attività di manutenzione: il richiamo operato alla legge 350/2003 non sarebbe pertinente in quanto rispondente alla diversa ratio di tutelare “il patrimonio immobiliare degli enti pubblici al fine di evitare che gli enti dilapidino il proprio patrimonio per fronteggiare impellenti esigenze di cassa (Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71). Viceversa, la ratio della normativa in tema di incentivi alla progettazione è quella di “valorizzare al massimo le competenze e professionalità tecniche possedute dal personale dipendente degli enti pubblici e ad evitare nel contempo di ricorrere, per le attività di progettazione finalizzata alla realizzazione di opere pubbliche, a personalità esterne con conseguente aggravio di costi (Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71).
A tali argomentazioni, che questa Sezione regionale condivide pienamente poiché tengono conto del dato letterale della norma che, in quanto norma derogatoria, non può che essere considerata norma di stretta interpretazione, va aggiunta anche la considerazione che nel disegno di legge delega al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE in materia di concessioni e di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Atto Senato 1678-B, attualmente in Commissione al Senato) è contenuto un criterio di delega (lettera “rr” del testo in discussione al Senato) nel quale si prevede di destinare il compenso incentivante (sempre fissato nell’importo del 2 per cento dell’importo posto a base di gara) non più per la remunerazione delle fasi della progettazione, quanto piuttosto per le fasi “della programmazione della spesa per investimenti, alla predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di direzione dei lavori e ai collaudi, con particolare riferimento ai profili dei tempi e dei costi”.
Pur trattandosi di una norma non ancora in vigore, ritiene la Sezione che da essa possa trarsi un ulteriore elemento mediante il quale rafforzare l’interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 che espressamente esclude dall’incentivo qualsiasi attività di manutenzione, senza far distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.

La Sezione, preso atto della difformità di orientamenti tra diverse Sezioni regionali di controllo, ritiene di dover investire della questione il Presidente della Corte dei conti ai fini della valutazione della rimessione alle Sezioni Riunite o alla Sezione delle autonomie.
2. Con il secondo quesito il Comune di Ferrara chiede di conoscere se il compenso incentivante possa essere riconosciuto, oltre al personale del ruolo tecnico elencato nel comma 7-ter (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché i loro collaboratori), anche al personale dei ruoli amministrativo e/o contabile.
Sul punto
la Sezione, contrariamente a quanto rappresentato dall’Ente nella richiesta di parere, non ravvisa il contrasto di interpretazioni tra la Sezione Lombardia (parere 26.03.2014 n. 135) e la Sezione Marche (parere 17.12.2014 n. 141), nonché rispetto all’orientamento espresso dall’ANAC nel parere sulla normativa del 27.05.2015 - rif. AG 41/2015/AC.
Su tale aspetto della disciplina in esame
l’orientamento della Sezioni di regionali di controllo che sinora si sono espresse è univoco nel senso di ritenere che -trattandosi di una disposizione di carattere derogatorio rispetto alla disciplina generale sul trattamento economico del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni (cfr. art. 24 d.lgs. 165/2001) non suscettibile, pertanto, di interpretazione analogica e/o estensiva- l’incentivo in parola possa essere corrisposto solo alle figure professionali tassativamente indicate dal legislatore.
3. Con il terzo ed ultimo quesito l’Ente chiede di conoscere se per la prosecuzione e ultimazione di attività iniziate precedentemente alla data del 19/08/2014 (data di entrata in vigore della nuova legge) si dovrà applicare il regolamento vigente all’epoca del progetto o dovrà essere applicato il nuovo regolamento, che andrà a modificare il quadro economico, per la suddivisione dell’incentivo in 80% e 20% e di conseguenza anche gli importi dei singoli beneficiari.
Ai fini della soluzione del quesito in esame, che riguarda una questione di diritto intertemporale, la Sezione ritiene di poter richiamare l’orientamento espresso dalla Sezione delle autonomie nella deliberazione 24.03.2015 n. 11. Nella suddetta delibera è stato affermato il principio secondo il quale
la disciplina introdotta dal d.l. 90/2014 in materia di riparto del fondo per la progettazione e l’innovazione, proprio in quanto non costituisce norma di interpretazione autentica, non può essere applicata in via retroattiva.
Da tale principio consegue che la corresponsione del compenso incentivante per fasi finali di opere pubbliche iniziate nel vigore della vecchia disciplina contenuta nell’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 e nei relativi regolamenti degli enti deve avvenire secondo i criteri ed i parametri ivi previsti.

P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna:
-
sospende la pronuncia in relazione al quesito indicato sub 1 nella parte motiva e, limitatamente al suddetto quesito, sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa la decisione di deferire alla Sezione delle autonomie ovvero alle Sezioni riunite, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174 il suddetto quesito relativo alla possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione per le attività di manutenzione straordinaria anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114;
- rende il parere nei termini di cui in motivazione per i quesiti sub 2 e 3;
- dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura della Segreteria all’Ufficio di Presidenza della Corte dei conti, al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Emilia-Romagna e al Comune di Ferrara e che l’originale della presente pronuncia resti depositato presso la predetta Segreteria (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 15.12.2015 n. 155).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa legge individua alcune regole generali per la ripartizione dell’incentivo in discorso, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un atto regolamentare interno alla singola amministrazione, assunto previa contrattazione decentrata.
I parametri a cui il regolamento interno deve conformarsi sono stati a più riprese ribaditi dalla giurisprudenza di questa Corte e cioè:
-
erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi);
-
puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza;
-
devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione;
-
devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
---------------
L'istituto dell“incentivo alla progettazione”, costituendo eccezione al principio di onnicomprensività della retribuzione, finalizzato ad incentivare il ricorso alle professionalità interne dell’Ente (oltre che deroga alla riserva di contrattazione collettiva in materia determinazione del corrispettivo delle prestazione dei dipendenti), è considerato di stretta interpretazione e, di conseguenza, insuscettibile di applicazione analogica
.
Proprio in relazione a siffatta connotazione di disciplina,
le Sezioni regionali di controllo hanno espressamente escluso la riconoscibilità, per il futuro, dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione.
In questo senso si è espressa, da ultimo, la Sezione controllo Veneto che è giunta a conclusioni che questa Sezione condivide: “
in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva) (………) A seguito dei nuovi principi contenuti nel citato d.l. 90/2014, l’indirizzo che valorizza il tenore letterale della norma -la quale, come si evince dalla formulazione della norma, espressamente prevede che i criteri di riparto del fondo stabiliti dal regolamento che ciascuna amministrazione è tenuta ad adottare escludano “le attività manutentive”- fonda l’espressa esclusione della riconoscibilità dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione”.
Alla luce dei principi sopra richiamati,
le “attività manutentive” escluse dall’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione comprendono anche le attività di manutenzione straordinaria.
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In ordine alla questione se
, in caso di affidamento all’esterno dell’attività di progettazione, sia riconoscibile o meno al Responsabile Unico del Procedimento il relativo incentivo, la stessa è stata affrontata, da ultimo, dalla Sezione controllo Lombardia che, dopo aver ribadito la natura eccezionale della disciplina in esame, ha ricordato come, per orientamento costante delle Sezioni di controllo ed ai sensi del nuovo comma 7-ter dell’art. 93, l’attribuzione dell’incentivo afferisce alle sole attività concretamente affidate ed espletate, con confluenza in economia delle quote parti del fondo incentivante corrispondenti agli incarichi affidati all’esterno.
Le previsioni appena richiamate costituiscono, infatti, una declinazione, nello specifico settore considerato, del principio sancito in via generale dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, secondo cui “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
Da qui il precipitato per cui
la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
La gradazione proporzionale dell’entità degli incentivi, entro il limite generale posto dal legislatore, è rimessa all’autonomia regolamentare del singolo ente che dovrà essere conforme ai criteri di logicità, congruenza e ragionevolezza.
Sotto tale profilo è stato osservato che “
La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”. Ciò in quanto l’incentivo alla progettazione costituisce, come già osservato, una deroga legislativa al principio di onnicomprensività della retribuzione.
Dalle coordinate ermeneutiche appena ricordate si desume, pertanto, che
l’erogazione dell’incentivo in questione a favore del RUP (soggetto rientrante nell’elencazione tassativa dell’art. 93) è subordinata al previo positivo accertamento dell’attività concretamente svolta, oltre che all’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo.
In caso di affidamento all’esterno di prestazioni, tuttavia, è compito del responsabile del procedimento, sotto la propria responsabilità, accertare e certificare la sussistenza dei presupposti dell’esternalizzazione enunciati dall’art. 90, co. 6, d.lgs. 163/2006 (carenza in organico di personale tecnico, difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto, lavori di speciale complessità o rilevanza architettonica o ambientale, necessità di predisporre progetti integrali che richiedono l’apporto di particolari competenze).
Il ricorso all’esterno per le prestazioni in argomento, quindi, può avvenire solo nelle ipotesi tassativamente indicate, previa valutazione -per ciascuna di esse- dell’impossibilità di utilizzare le professionalità interne (art. 7, co. 6, d.lgs. 165/2001). Si tratta di presupposti dei quali il responsabile deve analiticamente dare conto nella propria certificazione, la cui motivazione dovrà essere particolarmente pregnante in caso di esternalizzazione dell’intera attività di progettazione.
In questo senso si è espressa la Sezione delle Autonomie che ha osservato come “
Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego".
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Il Sindaco del Comune di Racale (LE) chiede alla Sezione un parere in merito alla disciplina degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 d.lgs. 163/06, alla luce delle modifiche introdotte dagli artt. 13 e 13-bis d.l. 90/2014 conv. dalla l. 114/2014.
In particolare, il Sindaco formula i seguenti quesiti:
1) se le “attività manutentive escluse ex art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. 12.04.2006 n. 163 dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione ricomprendano non solo la manutenzione ordinaria, ma anche gli interventi di manutenzione straordinaria che comportino la redazione di un apposito progetto;
2) se, “in caso di affidamento all’esterno dell’attività di progettazione, sia riconoscibile o meno al Responsabile Unico del Procedimento il relativo incentivo.
...
Passando al merito della richiesta, l’Ente formula due quesiti vertenti sulla nuova disciplina del fondo per la progettazione e l’innovazione, scaturita dalle modifiche apportate nel corpo del c.d. codice dei contratti pubblici dal d.l. 90/2014 conv. dalla l. 114/2014. Il decreto citato, in particolare, ha abrogato (art. 13) i commi 5 e 6 dell’art. 92 d.lgs. 163/2006 ed ha introdotto quattro nuovi commi (art. 13-bis) nel testo dell’art. 93 del medesimo decreto legislativo (commi 7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies).
I commi da ultimo citati, in particolare, delineano i nuovi tratti della materia, la quale, tuttavia, non vede stravolta la propria essenza di fondo rispetto alla disciplina previgente (su cui si richiamano i principi espressi da questa Sezione con parere 06.02.2014 n. 33 e parere 28.05.2014 n. 114; si ricordano anche Sez. controllo Lombardia parere 06.03.2013 n. 72, parere 28.05.2014 n. 188,
parere 01.10.2014 n. 246 e parere 13.11.2014 n. 300; Sez. controllo Liguria parere 10.05.2013 n. 24, parere 24.10.2014 n. 60, parere 16.12.2014 n. 73 e parere 22.12.2014 n. 75; Sez. controllo Piemonte parere 28.02.2014 n. 39 e parere 21.05.2014 n. 97; Sez. controllo Toscana parere 13.11.2012 n. 293, parere 19.03.2013 n. 15 e parere 12.11.2014 n. 237), prevedendo quanto segue: “7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all'ammodernamento e all'accrescimento dell'efficienza dell'ente e dei servizi ai cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente articolo
".
La legge, quindi, individua alcune regole generali per la ripartizione dell’incentivo in discorso, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un atto regolamentare interno alla singola amministrazione, assunto previa contrattazione decentrata.
I parametri a cui il regolamento interno deve conformarsi sono stati a più riprese ribaditi dalla giurisprudenza di questa Corte (Sezione controllo Lombardia
parere 01.10.2014 n. 246, Sezione controllo Piemonte parere 20.01.2015 n. 17, si richiama anche, con riferimento ai presupposti e limiti di erogabilità, Sezione controllo Campania parere 23.02.2015 n. 20):
-
erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi);
-
puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza;
-
devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione;
-
devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
Premesso quanto sopra, la soluzione al quesito n. 1 avanzato dal Comune istante si fonda, da un lato, sul dato letterale della nuova disciplina (che, contrariamente al previgente art. 92, co. 5, espressamente esclude “le attività manutentive” dal riparto delle risorse del fondo), e, dall’altro lato, sul carattere eccezionale e derogatorio che da sempre è stato riconosciuto al c.d. “incentivo alla progettazione”.
Tale istituto, infatti, costituendo eccezione al principio di onnicomprensività della retribuzione, finalizzato ad incentivare il ricorso alle professionalità interne dell’Ente (oltre che deroga alla riserva di contrattazione collettiva in materia determinazione del corrispettivo delle prestazione dei dipendenti), è considerato di stretta interpretazione e, di conseguenza, insuscettibile di applicazione analogica (Sezione controllo Puglia
parere 18.07.2014 n. 133, Sezione controllo Campania parere 23.02.2015 n. 20, Sezione controllo Lombardia parere 01.10.2014 n. 246, Sezione controllo Umbria parere 14.05.2015 n. 71, Sezione controllo Veneto parere 09.09.2015 n. 393).
Proprio in relazione a siffatta connotazione di disciplina,
le Sezioni regionali di controllo hanno espressamente escluso la riconoscibilità, per il futuro, dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione (ex multis, Sezione Lombardia,
parere 13.11.2014 n. 300 e parere 01.10.2014 n. 246; Sez. Toscana, parere 12.11.2014 n. 237; Sez. Emilia Romagna, parere 19.09.2014 n. 183; Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60, Sezione controllo Umbria parere 14.05.2015 n. 71).
In questo senso si è espressa, da ultimo, la Sezione controllo Veneto che, con il già citato parere 09.09.2015 n. 393, è giunta a conclusioni che questa Sezione condivide: “
in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva) (………) A seguito dei nuovi principi contenuti nel citato d.l. 90/2014, l’indirizzo che valorizza il tenore letterale della norma -la quale, come si evince dalla formulazione della norma, espressamente prevede che i criteri di riparto del fondo stabiliti dal regolamento che ciascuna amministrazione è tenuta ad adottare escludano “le attività manutentive”- fonda l’espressa esclusione della riconoscibilità dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione”.
Alla luce dei principi sopra richiamati,
le “attività manutentive” escluse dall’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione comprendono anche le attività di manutenzione straordinaria.
Passando al quesito n. 2, il Comune chiede se, in caso di affidamento all’esterno dell’attività di progettazione, sia riconoscibile o meno al Responsabile Unico del Procedimento il relativo incentivo.
La questione è stata affrontata, da ultimo, dalla Sezione controllo Lombardia (
parere 01.10.2014 n. 247), che, dopo aver ribadito la natura eccezionale della disciplina in esame, ha ricordato come, per orientamento costante delle Sezioni di controllo ed ai sensi del nuovo comma 7-ter dell’art. 93, l’attribuzione dell’incentivo afferisce alle sole attività concretamente affidate ed espletate, con confluenza in economia delle quote parti del fondo incentivante corrispondenti agli incarichi affidati all’esterno (Sezione controllo Lombardia parere 01.10.2014 n. 247, nello stesso senso Sezione controllo Piemonte parere 02.10.2014 n. 197).
Le previsioni appena richiamate costituiscono, infatti, una declinazione, nello specifico settore considerato, del principio sancito in via generale dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, secondo cui “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
Da qui il precipitato per cui
la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
La gradazione proporzionale dell’entità degli incentivi, entro il limite generale posto dal legislatore, è rimessa all’autonomia regolamentare del singolo ente che dovrà essere conforme ai criteri di logicità, congruenza e ragionevolezza.
Sotto tale profilo è stato osservato che “
La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni” (Sezione controllo Lombardia
parere 01.10.2014 n. 247). Ciò in quanto l’incentivo alla progettazione costituisce, come già osservato, una deroga legislativa al principio di onnicomprensività della retribuzione.
Dalle coordinate ermeneutiche appena ricordate si desume, pertanto, che
l’erogazione dell’incentivo in questione a favore del RUP (soggetto rientrante nell’elencazione tassativa dell’art. 93) è subordinata al previo positivo accertamento dell’attività concretamente svolta, oltre che all’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo.
In caso di affidamento all’esterno di prestazioni, tuttavia, è compito del responsabile del procedimento, sotto la propria responsabilità, accertare e certificare la sussistenza dei presupposti dell’esternalizzazione enunciati dall’art. 90, co. 6, d.lgs. 163/2006 (carenza in organico di personale tecnico, difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto, lavori di speciale complessità o rilevanza architettonica o ambientale, necessità di predisporre progetti integrali che richiedono l’apporto di particolari competenze).
Il ricorso all’esterno per le prestazioni in argomento, quindi, può avvenire solo nelle ipotesi tassativamente indicate, previa valutazione -per ciascuna di esse- dell’impossibilità di utilizzare le professionalità interne (art. 7, co. 6, d.lgs. 165/2001). Si tratta di presupposti dei quali il responsabile deve analiticamente dare conto nella propria certificazione, la cui motivazione dovrà essere particolarmente pregnante in caso di esternalizzazione dell’intera attività di progettazione.
In questo senso si è espressa la Sezione delle Autonomie che, con
deliberazione 15.04.2014 n. 7, ha osservato come “Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego" (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 02.12.2015 n. 233).

novembre 2015

INCENTIVO PROGETTAZIONELe disposizioni di legge che escludono l'applicabilità degli incentivi per la progettazione al personale con qualifica dirigenziale non possono essere derogate in via interpretativa e, segnatamente, non può configurarsi un difforme trattamento per le ipotesi in cui l'attività del dirigente è prestata a favore di enti esterni.
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Con la nota in epigrafe, l’Assessore regionale delle Infrastrutture e della Mobilità premette:
- che con circolare del 17.12.2014 ha fornito indicazioni sulle modalità di corresponsione degli incentivi per la progettazione in relazione alle disposizioni recate dall’art. 93, commi da 7-bis a 7-quinquies, del D.lgs. 12.04.2006, n. 123 (Codice dei contratti pubblici), come introdotti dall’art. 13 della legge 11.08.2014 n. 114;
- che con nota del 04.05.2015 (n. 30337/DRT) ha chiesto parere all’Ufficio Legislativo e Legale della Regione in ordine alla possibilità di interpretare la norma di cui all’ultimo periodo del comma 7-ter dell’art. 93 prima riferito, nel senso che l’esclusione si applichi soltanto ai dirigenti che rivestono incarichi apicali di strutture di massima dimensione o equiparati;
- che il Dipartimento Regionale Tecnico dell’Assessorato in epigrafe è chiamato ai sensi dell’art. 90, comma 1, lett. c) del Codice dei contratti a svolgere prestazioni tecniche di progettazione, direzione lavori e collaudo per conto di altre stazioni appaltanti, prevalentemente Enti locali o comunque enti o amministrazioni diverse da quella regionale, anche a seguito di stipula di apposite convenzioni;
- che reputa che detta fattispecie, a differenza dell’attività tecnica svolta per conto dell’amministrazione regionale, debba sottrarsi all’applicazione della disposizione di cui al comma 7-ter, ultimo periodo, dell’art. 93 del Codice dei contratti per i seguenti motivi:
- la normativa si riferisce al solo personale interno alla stazione appaltante;
- l’attività svolta per conto di amministrazione diversa da quella di appartenenza non sembra configurarsi come compito istituzionale d’ufficio;
- l’attività svolta gratuitamente dal dirigente potrebbe configurarsi come indebito arricchimento da parte delle amministrazioni avvalenti.
Ciò premesso chiede di conoscere se è possibile sottrarre dalla limitazione di cui all’ultimo periodo del comma 7-ter dell’art. 93 (che esclude la possibilità per il personale con qualifica dirigenziale di partecipare alla corresponsione/ripartizione degli incentivi per le attività tecnica) il personale con qualifica dirigenziale che svolga attività tecnica per conto di altre stazioni appaltanti.
...
2. Merito. Nel merito la risposta al quesito è nei termini che seguono.
2.1. Preliminarmente occorre richiamare il quadro normativo.
La disciplina della “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici” è recata dall’art. 90 del Codice dei contratti pubblici; il successivo art. 93 contiene al proprio interno le norme che regolamentano i livelli della progettazione (commi da 1 a 6, oltre ai commi 8 e 9), gli oneri per le attività tecniche (comma 7), nonché una disciplina ad hoc (commi da 7-bis a 7-quinquies) e di massima (quella di dettaglio è demandata ad apposito regolamento interno, cfr. comma 7-ter) riguardante i c.d. incentivi spettanti al responsabile del procedimento e ai dipendenti incaricati della varie attività di progettazione, redazione del piano di sicurezza, direzione lavori e collaudo nonché ai loro collaboratori.
2.1.2. La riferita disciplina si applica nella Regione siciliana in ragione del recepimento operato dalla legge regionale 12.07.2011, n. 12. Occorre, al contempo, rilevare che la materia dei c.d. compensi incentivanti è stata ritenuta dalla Corte costituzionale una materia di ordinamento civile (sentenze n. 341/2009 e n. 401/2007), come tale rimessa all’ordinamento statale (art. 117, secondo comma) quanto meno per la determinazione dei suoi presupposti applicativi.
Conseguentemente, occorre sin d’ora rilevare che la previsione di compensi incentivanti al di là delle ipotesi espressamente consentite dalla disciplina statale porrebbe non pochi problemi di coordinamento con i principi costituzionali (Corte dei conti, Sez. di controllo per la Regione Sardegna, parere 20.12.2013 n. 85 e parere 30.01.2015 n. 11); a fortiori ciò non sarebbe consentito per via regolamentare o amministrativa.
2.1.3. Passando al dettaglio della disciplina, l’art. 90 (Progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici) del D.lgs. n. 163/2006 (recante il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) dispone che “Le prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori, nonché alla direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale dei lavori pubblici sono espletate:
a) dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti;
b) dagli uffici consortili di progettazione e di direzione dei lavori che i comuni, i rispettivi consorzi e unioni, le comunità montane, le aziende unità sanitarie locali, i consorzi, gli enti di industrializzazione e gli enti di bonifica possono costituire con le modalità di cui agli articoli 30, 31 e 32 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267;
c) dagli organismi di altre pubbliche amministrazioni di cui le singole stazioni appaltanti possono avvalersi per legge;
d) da liberi professionisti singoli od associati nelle forme di cui alla legge 23.11.1939, n. 1815, e successive modificazioni, ivi compresi, con riferimento agli interventi inerenti al restauro e alla manutenzione di beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici, i soggetti con qualifica di restauratore di beni culturali ai sensi della vigente normativa;
e) dalle società di professionisti;
f) dalle società di ingegneria;
f-bis) da prestatori di servizi di ingegneria ed architettura di cui alla categoria 12 dell'allegato II A stabiliti in altri Stati membri, costituiti conformemente alla legislazione vigente nei rispettivi Paesi;
g) da raggruppamenti temporanei costituiti dai soggetti di cui alle lettere d), e), f), f-bis) e h) ai quali si applicano le disposizioni di cui all'articolo 37 in quanto compatibili;
h) da consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista, formati da non meno di tre consorziati che abbiano operato nel settore dei servizi di ingegneria e architettura, per un periodo di tempo non inferiore a cinque anni, e che abbiano deciso di operare in modo congiunto secondo le previsioni del comma 1 dell'articolo 36. […]
".
2.1.4. L’art. 13-bis, comma 1, D.L. 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.08.2014, n. 114, ha introdotto all’interno dell’art. 93 del Codice dei contratti pubblici i commi da 7-bis a 7-quinquies. Per effetto di tale novella il tenore dell’articolo 93, comma 7 e ss., è ora il seguente: "7. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori, alla vigilanza e ai collaudi, nonché agli studi e alle ricerche connessi, gli oneri relativi alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e dei piani generali di sicurezza quando previsti ai sensi del decreto legislativo 14.08.1996, n. 494 (ora d.lgs. n. 81 del 2008), gli oneri relativi alle prestazioni professionali e specialistiche atte a definire gli elementi necessari a fornire il progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, ivi compresi i rilievi e i costi riguardanti prove, sondaggi, analisi, collaudo di strutture e di impianti per gli edifici esistenti, fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti. 7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare.
7-ter. L’80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7- bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell’articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d’asta offerto. Ai fini dell’applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all’articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all’articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente articolo.".
Senza pretesa di esaustività in ordine alla riferita disciplina ed al previgente quadro normativo,
si deve, tuttavia, porre l’accento su alcune significative innovazioni, immediatamente percepibili dalla lettura della novella, per meglio comprenderne la portata e la ratio:
a) talune attività sono espressamente escluse dall’incentivazione;
b) si è disposta l’introduzione di criteri volti a ridurre la percentuale dell’incentivo nella ricorrenza di alcune circostanze (aumento dei tempi o dei costi di realizzazione dell’opera o del lavoro);
c) una percentuale del fondo pari al 20% è destinata alle finalità indicate dal comma 7-quater;
d) è stato rimodulato il limite massimo individuale della retribuzione incentivante percepibile;
e) è venuto meno ogni riferimento all’incentivazione delle attività di pianificazione;
f) è espressamente esclusa l’applicazione degli incentivi per la progettazione al personale con qualifica dirigenziale.

Tali profili di novità della disciplina statale, aventi certamente portata limitativa della misura del compenso erogabile ai dipendenti rispetto al passato, ed implicanti il riconoscimento di peculiari modalità ai fini della sua liquidazione, si innestano in un insieme di previsioni di carattere generale (percentuale del 2%, necessità di ripartire le risorse in considerazione della relativa ripartizione di responsabilità, novero dei soggetti titolati alla percezione degli incentivi, necessità di apposita regolamentazione interna dell’amministrazione) che la nuova normativa ha mantenuto ferme rispetto al passato.
2.2. Richiamato il quadro normativo in oggetto
appare evidente che l’esclusione dell’applicazione degli incentivi per la progettazione al personale con qualifica dirigenziale non possa essere derogabile né nei termini prospettati dall’amministrazione richiedente né in altra accezione.
E ciò, innanzitutto, per la necessità di attenersi al principio cardine di interpretazione letterale e teleologica delle norme contenuto nell’art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale del Codice civile.
D’altra parte, gli argomenti invocati dall’amministrazione richiedente per suffragare una difforme conclusione ed in premessa riferiti (disciplina destinata al solo personale interno, attività svolta a favore di amministrazione esterna da reputarsi non istituzionale, esigenza di evitare un’indebita locupletazione da parte di quest’ultima) non solo si scontrano con il chiaro tenore del testo legislativo ma risultano anche poco fondati.
Ed invero, ai sensi dell’art. 90, lett. c), del Codice dei contratti pubblici, espressamente richiamato dall’Assessorato richiedente per individuare la fattispecie sottoposta a quesito, la stazione appaltante per l’espletamento delle attività di progettazione può rivolgersi ad un “organismo di altra p.a.” (nel caso di specie il Dipartimento regionale che possiede le competenze necessarie) e non già direttamente al “dirigente” o “dipendente” dell’amministrazione esterna.
Diversamente opinando, in disparte le violazioni in cui incorrerebbe il dipendente pubblico ove non autorizzato, costui opererebbe direttamente come una sorta di libero professionista incaricato da un ente pubblico, costituendosi un rapporto di lavoro autonomo o di collaborazione ulteriore rispetto al rapporto di lavoro subordinato intercorrente con la propria amministrazione, ciò che è possibile solo nei casi espressamente previsti per legge e con le limitazioni, anche in relazione alla percezione di compensi, previsti da quella disciplina che eccezionalmente autorizza l’instaurazione di tali peculiari rapporti.
D’altra parte, l’amministrazione che ha richiesto il parere è ben consapevole che la fattispecie è disciplinata da apposite “convenzioni” tra due pubbliche amministrazioni (il Dipartimento e le amministrazioni esterne che se ne avvalgono, secondo quanto riferito dalla stessa) e non tra il dipendente e la stazione appaltante esterna.
2.2.1. Poste tali precisazioni, è opportuno rammentare, sia pure incidentalmente, che, con riferimento ai rapporti tra l’amministrazione che opera quale “stazione appaltante” (avvalente) e l’“organismo” pubblico che presta le proprie attività progettuali, occorre ispirarsi al più generale principio di collaborazione istituzionale: il modello collaborativo suggerito dal legislatore corrisponde, infatti, a un principio immanente nell’ordinamento ossia quello di favorire la collaborazione tra p.a.; gli organismi dotati di competenze tecniche particolari, quali possono essere i dipartimenti tecnici, sono istituzionalmente destinati ad espletare le attività progettuali e mettere a sistema tali peculiarità non solo a favore dell’amministrazione regionale ma anche di quelle che, prive di tali competenze specialistiche, ne facciano richiesta.
Al riguardo, si rammenta che l’impronta collaborativa dell’istituto esclude che l’amministrazione c.d. avvalsa possa chiedere oltre al ristoro delle spese sostenute anche un vero e proprio pagamento del corrispettivo per l’attività espletata a favore di altra pubblica amministrazione (cfr. determinazione ANAC n. 7/2010). Di talché non può assumere rilevanza neppure l’argomento sollevato dall’istante circa un’indebita locupletazione dell’amministrazione avvalente.
Più nello specifico, poi, l'istituto dell'avvalimento corrisponde ad un rapporto tra due o più amministrazioni in cui, in base ad una previsione legislativa o regolamentare (ad es., l'art. 90, D.Lgs. n. 163/2006; l'art. 19, comma 3, l. n. 109/1994; l'art. 5, comma 9, DPCM 06.05.2013), una amministrazione od un ente ha il potere (simile ad un diritto potestativo sostanziale) di utilizzare le strutture di una seconda amministrazione, sulla quale incombe il dovere specifico di fornirle, senza potersi rifiutare (Corte dei Conti, Sez. contr., 12.06.1996, n. 87).
La materia oggetto di avvalimento, quindi, rientra tra i compiti di istituto della seconda amministrazione, posto che il dovere specifico di fornire le proprie strutture, ai sensi dell'art. 90, D.Lgs. n. 163/2006, deve essere previsto dalla legge o da un regolamento e posto che il regolamento o la legge individuano le funzioni, i compiti, i doveri delle varie amministrazioni e dei vari enti pubblici, in ossequio al principio di legalità ex art. 97 Cost.
2.2.2. In definitiva, nei casi in questione il rapporto intercorre tra le due amministrazioni mentre il dipendente che in concreto effettua l’attività di progettazione all’interno dell’organismo di cui si avvale l’altra amministrazione appaltante resta, per l’appunto, un soggetto legato alla propria amministrazione di appartenenza secondo il contratto di lavoro. Ciò ne determina l’assoggettamento allo statuto giuridico che lo lega alla stessa e, più in generale, alla pubblica amministrazione.
Ebbene,
proprio tale statuto giuridico si ispira al principio generale di onnicomprensività della retribuzione (come meglio si dirà oltre) e, nel caso in cui si tratti di figura dirigenziale, come nell’ipotesi esaminata, esclude espressamente la corresponsione del corrispettivo incentivante di cui all’art. 93 del Codice dei contratti pubblici, ferma restando la più generale valutazione dell’operato del medesimo, in termini quantitativi e qualitativi, ai fini del conseguimento del trattamento accessorio spettante secondo la struttura retributiva vigente. Si badi che la disposizione non distingue tra dirigenti apicali e non apicali né prende in considerazione criteri discretivi che prescindano dalla mera “qualifica di dirigente”.
2.3. È pure evidente come la suddetta soluzione, in linea con la disciplina legislativa recata dall’ultimo periodo di cui al comma 7-ter, corrisponda bensì alla ratio della disposizione normativa ed ai principi propri dell’ordinamento dei dipendenti pubblici e, segnatamente, della dirigenza. Viene, infatti, direttamente in rilievo, come anticipato, il principio di onnnicomprensività (che, non a caso, era espressamente richiamato dal D.L. 24.06.2014, n. 90, all’art. 13, comma 1, nella formulazione anteriore alla legge di conversione, che poi abrogò la norma riscrivendo l’art. 93: «All'articolo 92 del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, dopo il comma 6 è aggiunto il seguente: "6-bis. In ragione della onnicomprensività del relativo trattamento economico, al personale con qualifica dirigenziale non possono essere corrisposte somme in base alle disposizioni di cui ai commi 5 e 6."»).
Il principio immanente di onnicomprensività del trattamento economico, come si può anche desumere dal decreto legislativo n. 165/2001 che detta le norme in materia di pubblico impiego: il suddetto testo legislativo, nel razionalizzare il sistema retributivo dei dipendenti pubblici, ha previsto che al trattamento economico principale si affianchi un trattamento accessorio correlato, per quello che concerne i dirigenti, alle funzioni attribuite ed alle connesse responsabilità (art. 24) e per ciò che riguarda il personale non dirigente, alla produttività individuale ed a quella collettiva (art. 45).
Per i dirigenti, inoltre, è puntualizzato che il trattamento economico remunera tutte le funzioni e compiti attribuiti in base a quanto previsto dal decreto legislativo n. 165/2001, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa (cfr. nei medesimi termini l’art. 13 della legge regionale 15.05.2000, n. 10).
Il successivo art. 54 del testo unico sul pubblico impiego, nel porre il divieto per le Amministrazioni di conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri d’ufficio, che non siano espressamente previsti e disciplinati dalla legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati, costituisce, argomentando a contrario, ulteriore espressione del divieto di corrispondere compensi per lo svolgimento di attività istituzionali, il cui esercizio trovi il suo presupposto necessario nella qualifica attribuita e nell’ufficio ricoperto dal soggetto o, comunque, nelle finalità istituzionali dell’Ente di appartenenza.
È poi altrettanto pacifico che i compiti ed i doveri di ufficio di un soggetto vanno valutati non con riferimento all’ufficio nel quale è momentaneamente incardinato, bensì alla qualifica da lui posseduta ed alle mansioni che l’ordinamento individua in capo a quest’ultima, in funzione dell’appartenenza e delle esigenze operative di una particolare P.A., esigenze che ben possono essere, di volta in volta, quelle di rendere la propria attività a favore dell’ente avvalente.
In tale contesto ordinamentale è noto come proprio la disposizione recata dagli articoli 17 e 18 della legge 11.02.1994 n. 109, che ha disciplinato la corresponsione dell’incentivo ai dipendenti pubblici in materia di progettazione di opere pubbliche, abbia introdotto un’eccezione, in senso proprio, alla regola della onnicomprensività della retribuzione, non suscettibile di alcuna interpretazione analogica.
Ed allora,
l’attuale disciplina, laddove espressamente esclude i dirigenti dalla corresponsione degli incentivi, non rappresenta tanto una deroga o un’eccezione bensì il riespandersi del richiamato principio generale di onnicomprensività. La stessa formulazione letterale è una chiara conferma della volontà legislativa di non rendere derogabile il principio di onnicomprensività del trattamento retributivo per il personale che possiede “qualifica dirigenziale” ed appare, anzi, proprio finalizzata ad evitare di estendere la deroga al personale dirigenziale, per il quale la portata del principio generale è affermata in termini precettivi assai rigorosi.
2.3. Ulteriore argomento a discapito della tesi sostenuta dall’amministrazione richiedente si ricava dalla disparità di trattamento che, accedendo a detta tesi, si verrebbe a creare tra due dirigenti del Dipartimento che si ipotizzi impegnati nella redazione di attività tecnica di progettazione, il primo a favore della Regione, il secondo a favore di una stazione appaltante esterna: ebbene, per il medesimo lavoro, il primo riceverebbe l’ordinaria retribuzione spettante al personale dirigenziale sulla base del principio di onnicomprensività mentre il secondo conseguirebbe anche un ulteriore incentivo.
2.4. In definitiva,
non solo non può ritenersi legittima in via interpretativa una diversa conclusione, come quella prospettata dall’ente, ma è evidente che neppure sarebbe possibile introdurre una deroga (contra legem) all’ultimo periodo dell’art. 7-ter attraverso la fonte amministrativa (regolamento ex art. 93, comma 7) o pattizia (convenzione) (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 24.11.2015 n. 319).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Gli incentivi possono (per attività espletate prima dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 90 del 2014) essere corrisposti solo per remunerare la redazione di un atto di pianificazione che, oltre ad essere affidato in via esclusiva ai dipendenti dell’ente, risulti collegato direttamente ed in modo immediato alla progettazione di un’opera pubblica.
In precedenti pareri resi in materia, ha negato, di conseguenza, la configurabilità dell’incentivo per la redazione del Piano di governo del territorio o delle relative varianti, così come dei Piani integrati di intervento.
Ai fini del riconoscimento degli incentivi di cui all’art. 92, comma 6, del codice dei contratti, per le attività conclusesi prima della riforma, si richiede che la redazione dello strumento urbanistico abbia comportato l’espletamento di attività ulteriori rispetto a quelle ordinariamente richieste dalla predisposizione di un generico atto di pianificazione e che si estrinsechino nella puntuale progettazione di un’opera pubblica.

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Il Sindaco del Comune di Laveno Mombello (VA) ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l’erogazione dei c.d. incentivi alla progettazione e pianificazione a favore del personale dipendente.
Premette che, con deliberazione di Consiglio n. 15 del 17.05.2010, il Comune disponeva che il Piano di governo del territorio, adottato dalla precedente amministrazione (con delibera di Consiglio comunale n. 5 dell'08.02.2010), non venisse depositato e pubblicato nei termini di cui all’art. 13, comma 4, della legge regionale n. 12/2005, essendo intenzione dell'amministrazione neo eletta di procedere all'avvio di un riesame dei suoi contenuti, da concludersi entro 150 giorni dall’esecutività della summenzionata deliberazione, con nuova adozione, nel rispetto dei termini previsti dalla legge regionale del 31.03.2011.
A tal fine, con deliberazione di Giunta comunale n. 85 del 07.06.2010, come modificata con atto n. 90 del 21.06.2010, veniva istituito un apposito Ufficio di piano, e relativo gruppo di lavoro, per la redazione del nuovo Piano.
Con deliberazione della Giunta comunale n. 102 dell'08.07.2010, veniva deliberava una variazione di bilancio per stanziare, tra l'altro, la somma di “€ 23.000,00 a favore del personale interno (incluso oneri riflessi ed Irap a carico Ente) che saranno distribuite nel rispetto del regolamento di cui all’art. 92, comma 5, DLgs 163/2006 e la delibera GC 183 del 26.07.2004 (con oggetto "Approvazione del regolamento per la disciplina degli incentivi di cui all'art. 18, legge 109/1994 e successive modifiche ed integrazioni”) e secondo l'art. 12, comma 3, secondo l'allegato prospetto, previa adozione di determina di impegno da parte del responsabile del servizio".
Con determinazione n. 745 del 09.07.2010 del Responsabile del settore urbanistica-edilizia privata-demanio sono stati conferiti gli incarichi ai dipendenti del settore, impegnando le relative somme. Le prestazioni relative alla redazione del nuovo Piano sono state regolarmente svolte dai dipendenti incaricati, al di fuori del normale orario di servizio, ed il Piano è stato approvato con deliberazione di Consiglio comunale n. 32 dei 22.07.2013 (e risulta vigente dal 26.02.2014).
Il Responsabile del settore urbanistica, incaricato di posizione organizzativa (il Comune di Laveno Mombello è privo di dirigenza), nella sua qualità di responsabile del procedimento, ed i dipendenti del gruppo di lavoro hanno chiesto la liquidazione delle somme impegnate a loro favore.
L’istanza ricorda anche come l'art. 13, comma 1, del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito dalla legge 11.08.2014, n. 114, abbia, tra l'altro, abrogato i commi 5 e 6 dell'art. 92 del decreto legislativo n. 163/2006. Inoltre, che le Sezioni regionali di controllo e la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti hanno recentemente precisato il corretto significato da attribuire alla locuzione "atto di pianificazione, comunque denominato", inserita nel testo dell'abrogato art. 92, comma 6, del d.lgs. 163/2006. In particolare, l'atto di pianificazione deve necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche, e non la mera pianificazione territoriale.
Sulla base di quanto premesso, il Comune chiede se sia legittimo precedere alla liquidazione delle somme, aventi connotazione di compenso ai sensi dell’abrogato art. 18 della legge n. 109/1994, impegnate a favore del Responsabile del settore urbanistica e dei dipendenti del gruppo di lavoro, anche in ragione delle norme che disciplinavano la materia nel momento di adozione degli atti sopra richiamati e dell'incertezza interpretativa delle suddette.
...
Conviene preliminarmente ricordare che l’art. 13 del decreto legge 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114, ha abrogato l’art. 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici), recante la disciplina relativa agli incentivi spettanti a dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici per le attività di progettazione (comma 5) e pianificazione (comma 6).
L’art. 13-bis del medesimo decreto legge, introdotto in sede di conversione, e in vigore dal 19.08.2014, ha dettato una nuova disciplina in materia, confluita nell’art. 93 del d.lgs. n. 163 del 2006, c.d. codice dei contratti pubblici, ai commi da 7-bis a 7-quinquies.
La novella, nel confermare la possibilità di remunerare i dipendenti incaricati dello svolgimento di determinate attività secondo i modi e criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e recepiti in un regolamento dell’ente, restringe, sotto diversi aspetti, la portata applicativa della disciplina precedente. Si registra, in particolare, per quanto di specifico interesse ai fini del presente parere, la definitiva soppressione degli incentivi per la redazione di atti pianificazione la cui disciplina non è stata riproposta nelle nuove disposizioni di legge le quali, viceversa, limitano la remunerazione alle sole attività di progettazione propriamente detta.
Si deve, tuttavia, ritenere, come confermato dai pareri resi in materia dalle sezioni di controllo di questa Corte, che i dipendenti che abbiano realizzato attività di pianificazione conclusesi prima dell’entrata in vigore della riforma sopra accennata, mantengano il diritto agli incentivi maturato nel rispetto della precedente disciplina normative.
Premessa l’esposizione sintetica del quadro normativo, che, peraltro, il Comune istante mostra di conoscere (anche nelle sue interpretazioni giurisprudenziali), l’esame del merito del quesito proposto richiede di richiamare la corretta interpretazione del previgente art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici, ove si disponeva che “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Si tratta di chiarire, in particolare, la natura delle attività riconducibili alla nozione di “atto di pianificazione comunque denominato” agli effetti del riconoscimento al personale interno dell’ente dei compensi “incentivanti” ivi previsti.
Questa Sezione, nei diversi pareri forniti in materia (da ultimo nella deliberazione n. 33/2015/PAR), ha sempre ritenuto di circoscrivere tale nozione ai soli atti di pianificazione che siano strettamente connessi alla progettazione di opere pubbliche, escludendo la possibilità di corrispondere gli incentivi per la redazione di atti di pianificazione di carattere generale, privi dei predetti requisiti e rientranti, come tali, nelle ordinarie mansioni richieste al personale dipendente (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 06.03.2012 n. 57, parere 30.05.2012 n. 259,
parere 23.10.2012 n. 440, parere 06.03.2013 n. 72 e parere 10.02.2014 n. 62). Si rinvia, per i dettagli motivazionali, nonché per i profili di diritto intertemporale, ai precedenti sopra citati.
Il predetto orientamento è stato, peraltro, condiviso dalla maggioranza delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (tra le varie: Sezione regionale di controllo per la Toscana, parere 19.03.2013 n. 15; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290).
Infine,
la Sezione delle Autonomie, con pronuncia di orientamento generale, con la
deliberazione 15.04.2014 n. 7, ha aderito all’orientamento maggioritario, che riconosce di palmare evidenza il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici, reputando l’ambito applicativo della disposizione di legge, apparentemente ampio ed indefinito, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
La Sezione non può che ribadire il proprio precedente e consolidato orientamento, secondo cui
gli incentivi possono (per attività espletate prima dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 90 del 2014) essere corrisposti solo per remunerare la redazione di un atto di pianificazione che, oltre ad essere affidato in via esclusiva ai dipendenti dell’ente, risulti collegato direttamente ed in modo immediato alla progettazione di un’opera pubblica.
In precedenti pareri resi in materia, ha negato, di conseguenza, la configurabilità dell’incentivo per la redazione del Piano di governo del territorio o delle relative varianti, così come dei Piani integrati di intervento (parere 24.10.2012 n. 452).
Ai fini del riconoscimento degli incentivi di cui all’art. 92, comma 6, del codice dei contratti, per le attività conclusesi prima della riforma, si richiede che la redazione dello strumento urbanistico abbia comportato l’espletamento di attività ulteriori rispetto a quelle ordinariamente richieste dalla predisposizione di un generico atto di pianificazione e che si estrinsechino nella puntuale progettazione di un’opera pubblica (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 16.11.2015 n. 417).

ottobre 2015

INCENTIVO PROGETTAZIONEManutenzioni, incentivi vietati ai tecnici della p.a.. Delibera della Corte dei conti sulle nuove modifiche.
Sono illegittimi gli incentivi ai tecnici della pubblica amministrazione se relativi a servizi manutentivi e non alla progettazione di lavori.

E quanto ha affermato la Corte dei conti con il parere 28.10.2015 n. 490 della sezione regionale di controllo per la Toscana che ha risolto due problematiche riguardanti le modifiche introdotte, in materia di incentivi alla progettazione, a opera degli articoli 13 e 13-bis del dl 24.06.2014, n. 90, convertito dalla legge 114/2014.
La prima verteva sull'esistenza o meno dell'obbligo di esclusione dell'incentivo per le attività manutentive, sia ordinarie sia straordinarie; la seconda concerneva le modalità di calcolo della annualità cui riferirsi per la verifica del limite massimo per la corresponsione degli incentivi (pari al 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo), cioè se si dovesse fare riferimento al momento della liquidazione oppure alla fase del pagamento dei corrispettivi.
Sul primo argomento va innanzitutto precisato come la materia sia oggetto di profonda revisione da parte del disegno di legge delega sugli appalti pubblici che, in un apposito criterio di delega, prevede lo spostamento dell'incentivo ai tecnici della pubbliche amministrazione sulle fasi di programmazione e controllo, con divieto di applicazione alle attività di progettazione. In prospettiva quindi, almeno su questo primo aspetto, questioni particolari non dovrebbero più esserci, laddove il testo della norma all'esame della camera verrà confermato.
Nel merito della norma attualmente vigente la corte dei conti riassume una serie di punti fondamentali partendo dalla considerazione che la «possibilità di corrispondere l'incentivo è limitata all'area degli appalti pubblici di lavori, e non si estende agli appalti di servizi manutentivi». La ragione di ciò è da rinvenirsi nella «natura eccezionale della deroga» che porta a dichiarare che l'incentivo «non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria-ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un'opera pubblica, e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale».
In realtà la delibera chiarisce anche che l'incentivo potrebbe essere anche riconosciuto anche se non relativo a tutte e tre le fasi della progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva).
Inoltre, la magistratura contabile esclude che si possa applicare l'incentivo per tutti i lavori di manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (com'è il caso per i lavori di manutenzione eseguiti in economia). Su questo punto la delibera conclude comunque che «le ipotesi di riconoscibilità dell'incentivo ad attività di manutenzione ordinaria, anche laddove astrattamente possibili, presenterebbero in concreto margini molto limitati, spettando comunque all'ente di valutare quale sia la soglia minima di complessità tecnica e progettuale che ne giustifichi la corresponsione».
Per quel che concerne poi il calcolo dell'annualità si deve avere riguardo al momento della corresponsione e, quindi, alla fase del pagamento, cioè alla materiale erogazione del «riconoscimento incentivante» (articolo ItaliaOggi del 13.11.2015).

INCENTIVO PROGETTAZIONEIl d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla l. 11.08.2014, n. 114, nell’abrogare il citato art. 92, comma 5, preclude espressamente, per il futuro, la riconoscibilità dell’incentivo all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione (…)”.
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Al fine di individuare l’annualità alla quale riferirsi per la verifica del limite massimo per l’erogazione degli incentivi al singolo dipendente che è pari al 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo, deve farsi riferimento al momento della corresponsione degli stessi e, quindi, alla fase del pagamento, in quanto l’art. 93, c. 7-ter, del Codice degli appalti prevede
(“Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno”) che si debba avere riguardo al momento dell’erogazione del riconoscimento incentivante.
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Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione –con nota prot. n. 8751/1.13.9 del 14.04.2015– una richiesta di parere, formulata dal Sindaco metropolitano di Firenze, in cui si chiede se, alla luce delle modifiche introdotte, in materia di incentivi alla progettazione, ad opera degli artt. 13 e 13-bis del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla l. 11.08.2014, n. 114, sia previsto o meno l’obbligo di esclusione dell’incentivo per le attività manutentive, sia ordinarie che straordinarie, nonché, al fine di individuare l’annualità alla quale riferirsi per la verifica del limite massimo per la corresponsione degli incentivi che è pari al 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo, se si debba far riferimento al momento della liquidazione oppure alla fase del pagamento dei medesimi.
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Nel merito, questa Sezione ha avuto già modo di affrontare la questione interpretativa concernente la spettanza dell’incentivo di progettazione con parere, assunto con parere 12.11.2014 n. 237, reso nei confronti della Regione Toscana, ove si è rappresentato che “Posto che l’incentivo in questione dà luogo ad una ipotesi derogatoria del principio di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione, e non si presta pertanto a interpretazione analogica, le numerose pronunce delle Sezioni regionali di controllo intervenute nella materia (si vedano, fra le altre: Sez. controllo Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72 e parere 28.05.2014 n. 188; Sez. controllo Liguria, parere 10.05.2013 n. 24; Sez. controllo Piemonte, parere 28.02.2014 n. 39 e parere 21.05.2014 n. 97; Sez. controllo Toscana, parere 13.11.2012 n. 293 e parere 19.03.2013 n. 15) fanno emergere alcuni orientamenti consolidati:
la possibilità di corrispondere l’incentivo è limitata all’area degli appalti pubblici di lavori, e non si estende agli appalti di servizi manutentivi; in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica, e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva); si devono escludere dall’ambito di applicazione dell’incentivo tutti i lavori di manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (com’è il caso per i lavori di manutenzione eseguiti in economia).
In base a tali orientamenti, appare evidente che
le ipotesi di riconoscibilità dell’incentivo ad attività di manutenzione ordinaria, anche laddove riconosciute astrattamente possibili, presenterebbero in concreto margini molto limitati, spettando comunque all’ente di valutare quale sia la soglia minima di complessità tecnica e progettuale che ne giustifichi la corresponsione (così Sez. controllo Pu