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dossier INCENTIVO PROGETTAZIONE INTERNA
ottobre 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Se sia possibile il riconoscimento del diritto agli incentivi in capo al RUP nel caso di progettazione affidata all’esterno dell’Ente, pur in presenza dello svolgimento interno di altre fasi della realizzazione dell’opera (nello specifico, direzione lavori e collaudo).
L’art. 13 del decreto legge n. 90/2014 ha abrogato i commi 5 e 6 dell’articolo 92 del codice dei contratti.
Peraltro, contestualmente la stessa normativa ha introdotto, nel successivo articolo 93, commi 7-bis e seguenti, una disciplina degli incentivi alla progettazione del tutto analoga –per quanto qui interessa– alla precedente.

La modifica di maggior sostanza, infatti,
attiene alle modalità di determinazione della provvista per l’erogazione degli incentivi: mentre in precedenza la determinazione del compenso e la sua ripartizione avveniva per ogni singola opera o lavoro appaltato, nell’attuale previsione normativa le risorse destinate, in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro, vengono fatte confluire in un apposito “Fondo per la progettazione e l’innovazione”.
Le modalità e i criteri di ripartizione, nello specifico, sono demandati ad un apposito regolamento dell’amministrazione.
I parametri normativi per l’erogazione sono rimasti i medesimi: la ripartizione avviene “tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione”.
Non sussistono motivi, pertanto, per discostarsi dalla lettura interpretativa espressa dalla Sezione e richiamata dall’Ente nel corpo del parere.

Va ribadito che la norma, laddove circoscrive il compenso al responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, “àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto sia avvenuta all’interno dell’ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli uffici tecnici dell’ente”.
In conclusione, “
con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.), occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche. Occorre sottolineare, però, che la sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio”.
Non induce a difforme conclusione la circostanza che da tale disciplina siano esclusi i dirigenti:
si tratta, infatti, di scelta legislativa discrezionale volta a ritenere prevalente, per tale categoria di dipendenti, il principio di onnicomprensività della retribuzione in relazione all’ampiezza di compiti e responsabilità che gravano sui dirigenti.
---------------
Il sindaco del Comune di Venaria Reale, con nota n. 19163 del 11.09.2014, chiedeva all’adita Sezione l’espressione di un parere in ordine alla corresponsione degli incentivi alla progettazione di cui all’articolo 93 del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163.
In particolare, il Sindaco del comune di Venaria Reale, ricordata l’avvenuta abrogazione dei commi 5 e 6 dell’art. 92 del citato decreto ad opera dell’articolo 13 del d.l. n. 90/2014, convertito nella legge n. 114/2014, ed il contestuale inserimento dei commi 7-bis e seguenti all’interno dell’articolo 93 del codice dei contratti, chiede se sia possibile riconoscere l’incentivo alla progettazione in caso di:
a) progettazione esterna, direzione lavori interna e collaudo esterno;
b) progettazione, direzione lavori e collaudo esterni.
...
   
Il comune di Venaria Reale, richiamate le novità normative introdotte dal decreto legge 24.06.2014, n. 90 –così come convertito dalla legge 11.08.2014, n. 114– chiede
se sia possibile il riconoscimento del diritto agli incentivi in capo al RUP nel caso di progettazione affidata all’esterno dell’Ente, pur in presenza dello svolgimento interno di altre fasi della realizzazione dell’opera (nello specifico, direzione lavori e collaudo).
Come evidenziato dallo stesso Ente,
l’articolo 13 del decreto legge n. 90/2014 ha abrogato i commi 5 e 6 dell’articolo 92 del codice dei contratti.
Peraltro, contestualmente la stessa normativa ha introdotto, nel successivo articolo 93, commi 7-bis e seguenti, una disciplina degli incentivi alla progettazione del tutto analoga –per quanto qui interessa– alla precedente.

La modifica di maggior sostanza, infatti, attiene alle modalità di determinazione della provvista per l’erogazione degli incentivi: mentre in precedenza la determinazione del compenso e la sua ripartizione avveniva per ogni singola opera o lavoro appaltato, nell’attuale previsione normativa le risorse destinate, in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro, vengono fatte confluire in un apposito “Fondo per la progettazione e l’innovazione”.
Le modalità e i criteri di ripartizione, nello specifico, sono demandati ad un apposito regolamento dell’amministrazione.
Al di là delle modalità di collazione delle risorse,
i parametri normativi per l’erogazione sono rimasti i medesimi: la ripartizione avviene “tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione”.
Non sussistono motivi, pertanto, per discostarsi dalla lettura interpretativa espressa dalla Sezione e richiamata dall’Ente nel corpo del parere.

Ciò posto, come già chiarito con il parere 30.08.2012 n. 290 e
parere 19.12.2013 n. 434, va ribadito che la norma, laddove circoscrive il compenso al responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, “àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto sia avvenuta all’interno dell’ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli uffici tecnici dell’ente”.
In conclusione, “
con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.), occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche. Occorre sottolineare, però, che la sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio”.
Non induce a difforme conclusione la circostanza che da tale disciplina siano esclusi i dirigenti (l’ultimo periodo dell’articolo 93, comma 7-ter, cod. contr., prevede che “Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale”): si tratta, infatti, di scelta legislativa discrezionale volta a ritenere prevalente, per tale categoria di dipendenti, il principio di onnicomprensività della retribuzione in relazione all’ampiezza di compiti e responsabilità che gravano sui dirigenti (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 02.10.2014 n. 197).

INCENTIVO PROGETTAZIONEA decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, devono fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno incaricato di attività tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento interno che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) e un nuovo accordo integrativo decentrato, da recepire nel regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma 7-ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale (comma 7-ter, ultimo periodo).
La nuova disciplina si pone in sostanziale prosecuzione della precedente, prevedendo esplicitamente che beneficiari dei compensi in discorso possano essere i dipendenti interni incaricati delle funzioni di responsabile del procedimento, della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché i loro collaboratori.
Allo stesso modo la nuova disciplina ribadisce la confluenza in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti sopra indicati, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione (ovvero prive, novità normativa, dell’accertamento dell'effettivo rispetto, nella fase realizzativa dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo).
---------------
E' stato sottolineato come la norma (oggi l’art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previsti dalla legislazione in materia di contratti pubblici.
Quest’ultima
(cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, codificato anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi (che la legge considera ordinarie) in cui gli incarichi tecnici siano espletati da personale interno occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001
).
Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
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Il c.d. “incentivo alla progettazione” (la cui denominazione risale all’art. 18 dell’abrogata legge n. 109/1994), costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice ed alla contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione. In quanto tale costituisce un’eccezione di stretta interpretazione con divieto di analogia (art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile).
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La legge pone alcuni paletti per la ripartizione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014, risulta chiarita la competenza della sola amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la quantificazione del fondo, nella percentuale massima del 2% dell’importo posto a base di gara).
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare sono i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza
;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione;
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
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Altri principi applicabili alla fattispecie (rilevanti ai fini del parere di cui si discute) si ricavano dalla normativa generale sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
La regola è fatta espressamente propria dal legislatore anche nella materia degli incentivi di cui si discute, posto che il nuovo art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 (riprendendo analoga formulazione del precedente art. 92, comma 5)
dispone che “la corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”. Nel caso in cui tale accertamento sia invece negativo, scatta la medesima regola della devoluzione in economia esaminata in precedenza.
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Il Sindaco del comune di Settala, con nota del 06.06.2014, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto i compensi incentivanti previsti dall’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, oggetto di recente abrogazione ad opera dell’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2004, ma la cui disciplina è confluita nei nuovi commi 7-bis, 7-ter e 7-quater dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, inseriti dall’art. 13-bis della legge n. 114/2014.
Premette che, nella recente giurisprudenza, relativamente a casistiche che prevedono l'affidamento all'esterno dell'attività di progettazione di opere/lavori, si riscontrerebbero interpretazioni e posizioni contrastanti. Infatti, la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti della Calabria, in un giudizio di responsabilità, con sentenza 03.02.2014 n. 22 ha affermato che, nel caso di progettazione esterna di un’opera pubblica, l'unico incentivo legittimamente percepibile dai dipendenti dell'Ente, è quello correlato all'attività di responsabile di procedimento (RUP).
Di contro, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo del Piemonte, con parere 28.02.2014 n. 39 ha affermato quanto segue: “in relazione specifica poi alla posizione del responsabile del procedimento (RUP), si osserva che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti degli Enti, attuativi del citato comma 5 dell'art. 92 del d.lgs. n. 163/2006, prende parte alla ripartizione dell'incentivo in relazione ad atti di progettazione interna collegati alla realizzazione di opere pubbliche. La partecipazione del responsabile del procedimento al riparto degli emolumenti, tuttavia, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell'attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente, tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell'Ente, a partecipare alla distribuzione dell'incentivo. Viceversa nel caso contrario in cui l'attività venga svolta all'esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell'ufficio, non vi é neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un'attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d'ufficio (cfr. Sez. contr. Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290)”.
Facendo quindi riferimento alla circostanza in cui l'attività di progettazione di un’opera/lavoro pubblico, viene affidata e svolta da un professionista esterno all'Ente, il Comune chiede se sia corretto o meno riconoscere al dipendente comunale interno, nominato responsabile unico del procedimento (RUP), in ragione delle particolari responsabilità cui è soggetto (identiche sia nei casi di progettazione interna che esterna), il compenso incentivante in argomento secondo la percentuale (ulteriormente ridotte in presenza di incarichi esterni di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento) definita nell'apposito regolamento vigente nell'Ente.
...
Risulta necessario premettere che l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, su cui si incentra la richiesta di parere, risulta abrogato dall’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014. Tuttavia, il legislatore ha mantenuto ferma la possibilità di attribuzione di un incentivo ai dipendenti degli enti pubblici cui sono conferiti incarichi tecnici nell’ambito delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, salvo ridisciplinarne presupposti e limiti nel nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione” previsto dall’art. 13-bis della legge n. 114/2014.
Quest’ultima norma ha inserito, nell’art. 93 del codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 163/2006, quattro nuovi commi (7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies), il cui contenuto si riporta per comodità espositiva: "7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all'ammodernamento e all'accrescimento dell'efficienza dell'ente e dei servizi ai cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente articolo.
".
Di conseguenza,
a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, dovranno fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno incaricato di attività tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento interno che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) e un nuovo accordo integrativo decentrato, da recepire nel regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma 7-ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale (comma 7-ter, ultimo periodo).
Circa il quesito specifico posto dal Comune istante, invece,
la nuova disciplina si pone in sostanziale prosecuzione della precedente, prevedendo esplicitamente che beneficiari dei compensi in discorso possano essere i dipendenti interni incaricati delle funzioni di responsabile del procedimento, della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché i loro collaboratori.
Allo stesso modo la nuova disciplina ribadisce la confluenza in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti sopra indicati, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione (ovvero prive, novità normativa, dell’accertamento dell'effettivo rispetto, nella fase realizzativa dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo).

I dubbi posti dal Comune istante sono stati ampiamente oggetto dell’attività consultiva della magistratura contabile, con motivazioni e conclusioni che, sul punto, permangono valide, anche alla luce della nuova disciplina legislativa (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57 e parere 30.05.2012 n. 259).
Prima di richiamarli è opportuno precisare come non emergono, dalla lettura dei precedenti richiamati nell’istanza di parere,
sentenza 03.02.2014 n. 22 della Sezione giurisdizionale per la Calabria e parere 28.02.2014 n. 39 della Sezione Piemonte, i profili di contrasto interpretativo evidenziati dal Comune. La deliberazione della Sezione Piemonte, infatti, ribadisce l’orientamento delle Sezioni di controllo (attribuzione dell’incentivo per le sole attività concretamente affidate ed espletate, con confluenza in economia delle quote parti del fondo incentivante corrispondenti agli incarichi affidati all’esterno), mentre la pronuncia giurisdizionale si riferisce a fattispecie specifica in cui è stata accertata l’illegittima erogazione di somme a titolo di progettazione, non per l’espletamento delle attività di responsabile del procedimento.
Nelle deliberazioni della Sezione parere 08.10.2012 n. 425 e
parere 24.10.2012 n. 453, dopo averne richiamato il tenore letterale, è stato sottolineato come la norma (oggi l’art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previsti dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, codificato anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi (che la legge considera ordinarie) in cui gli incarichi tecnici siano espletati da personale interno occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenza 20.07.2010 n. 464
, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487).
Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Tuttavia, la fonte legislativa, oltre a disciplinare la struttura ed i livelli di contrattazione nel pubblico impiego (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 d.lgs. 165/2001) può, in omaggio al generale sistema delle fonti previsto dalla Costituzione, disciplinare in modo diretto l’ammontare del trattamento economico (si rimanda, per esempio, ai precetti posti dall’art. 9 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010), nonché attribuire ulteriori specifici compensi (come nel caso dell’art. 92, comma 5, del Codice dei contratti pubblici, oggi art. 93, commi 7-bis e seguenti).
Il c.d. “incentivo alla progettazione” (la cui denominazione risale all’art. 18 dell’abrogata legge n. 109/1994), costituisce, infatti, uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice ed alla contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione. In quanto tale costituisce un’eccezione di stretta interpretazione con divieto di analogia (art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile, cfr. altresì Sezione Campania, parere 07.05.2008 n. 7/2008).
Come evincibile dalla lettera del comma,
la legge pone alcuni paletti per la ripartizione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014, risulta chiarita la competenza della sola amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la quantificazione del fondo, nella percentuale massima del 2% dell’importo posto a base di gara).
Limitando l’analisi ai soli quesiti avanzati dal comune istante,
i punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione) sono i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza
(cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, deliberazione 13.12.2007 n. 315,
deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia all'Autorità di vigilanza con la deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18
e deliberazione 02.05.2001 n. 150);
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
Altri principi applicabili alla fattispecie (rilevanti ai fini del parere di cui si discute) si ricavano dalla normativa generale sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
La regola è fatta espressamente propria dal legislatore anche nella materia degli incentivi di cui si discute, posto che il nuovo art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 (riprendendo analoga formulazione del precedente art. 92, comma 5) dispone che “la corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”. Nel caso in cui tale accertamento sia invece negativo, scatta la medesima regola della devoluzione in economia esaminata in precedenza (cfr. in tal senso, sia pure nel previgente contesto normativo, la
deliberazione 22.06.2005 n. 69 dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici) (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 01.10.2014 n. 247).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Dal Sindaco del Comune di Gorlago sono stati esplicitati i seguenti quesiti:
1) se gli interventi citati nella stessa nota, realizzati su progetto e sotto la direzione del personale dell'ufficio tecnico comunale, rientrano nel concetto di opere e/o lavori soggetti all'applicazione dell'incentivo in parola.
Inammissibile;
2) se l'importo del progetto, e il fatto di essere o meno inserito nell'elenco annuale delle opere pubbliche, pregiudica l'applicazione dell'incentivo di cui sopra;
3) se le opere di manutenzione sono completamente escluse dall'applicazione del predetto incentivo, oppure è necessario valutare, caso per caso, lo svolgimento di un'attività progettuale da parte dell'ufficio tecnico.
In merito al secondo quesito,
non si rinviene alcuna limitazione normativa quantitativa nel nuovo art. 93, commi 7-bis e 7-ter, citati, rimettendosi, invece, all’amministrazione la possibilità di introdurre dei limiti, specificando espressamente come l’ammontare effettivo del fondo per la progettazione e l’innovazione, costituito da una somma non superiore al 2% dell’importo posto a base di gara, debba essere stabilito “in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare”.
Soluzione negativa va data in riscontro al terzo quesito a seguito dell’entrata in vigore della novella del 2014 (L. n. 114/2014).
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A decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, dovranno fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno, incaricato di attività tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) ed un accordo integrativo decentrato, da recepire nel predetto regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma 7-ter).
Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale
(comma 7-ter, ultimo periodo).
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E' stato sottolineato come la disciplina (oggi avente fonte nell’art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico-professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici.
Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio (codificato in linea generale anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001), in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti colmabile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi (che la legge considera ordinarie) in cui gli incarichi tecnici siano espletati da personale interno, occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione.
Secondo questi ultimi
nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Tuttavia, la legge, oltre a disciplinare la struttura ed i livelli di contrattazione nel pubblico impiego (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 d.lgs. 165/2001), può, in omaggio al generale sistema delle fonti previsto dalla Costituzione, disciplinare in modo diretto l’ammontare del trattamento economico nonché attribuire ulteriori specifici compensi (come nel caso dell’art. 92, comma 5, del Codice dei contratti pubblici, oggi art. 93, commi 7-bis e seguenti).
Il c.d. “incentivo alla progettazione” costituisce, infatti, uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione ed alla contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
Come tale l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 (e, oggi, l’art. 93, commi 7-bis e seguenti) costituisce un’eccezione di stretta interpretazione, per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile.
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La legge pone alcuni paletti per la ripartizione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014, risulta chiarita la competenza della sola amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la quantificazione del fondo, nella percentuale massima del 2% dell’importo posto a base di gara).
Limitando l’analisi ai quesiti avanzati dal comune istante,
si evidenzia come la norma come non richieda un limite d’importo minimo dei lavori o opere, oggetto di aggiudicazione/esecuzione, al fine di costituire il “fondo per la progettazione e l’innovazione”. I limiti d’importo, indicati dall’art. 128 del medesimo decreto legislativo al fine di includere un’opera o lavoro nella programmazione triennale e annuale, esplicano, infatti, la propria portata applicativa alla specifica materia, mentre non si rinviene alcuna limitazione quantitativa nel nuovo art. 93, commi 7-bis e 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 (cosi come non sussisteva nella previgente disciplina, avente fonte nell’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006).
La legge rimette, invece, all’amministrazione la possibilità di introdurre dei limiti, specificando espressamente come l’ammontare effettivo del fondo, costituito da una somma non superiore al 2% dell’importo posto a base di gara, deve essere stabilito “in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare”.
Di conseguenza, nell’esercizio della propria discrezionalità, l’amministrazione potrà prevedere aliquote percentuali meno elevate del 2% per le opere ed i lavori aventi importo inferiore a determinate soglie (che siano quelle previste per l’inserimento nell’elenco annuale ex art. 128 del d.lgs. n. 163/2006 o altre prestabilite). Inoltre potrà prevedere, come ancora la norma permette, una diversa quantificazione del fondo anche in relazione alla tipologia qualitativa dell’opera o lavoro da aggiudicare ed eseguire, valutandone preventivamente la maggiore o minore complessità.
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I paletti che il regolamento interno deve rispettare in punto di lavori di manutenzione sono stati esplicitati nelle precedenti deliberazioni della Sezione di cui al parere 06.03.2013 n. 72 e
parere 15.10.2013 n. 442, le cui conclusioni permangono valide per le attività espletate, ma non ancora liquidate, sino alla data di entrata in vigore della legge n. 114/2014.
In quelle occasioni era stato evidenziato come l’incentivo alla progettazione non possa essere riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria o straordinaria effettuato sui beni dell’ente locale, ma solo per quelli alla cui base vi sia un’attività di progettazione. Vi esulavano, pertanto, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non era necessaria un’attività progettuale, come delineata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto n. 163/2006.
Tale conclusione, frutto di un’interpretazione sistematica dell’articolato normativo,
va rivista per gli incarichi tecnici attribuiti per opere e lavori aggiudicati ed eseguiti dopo l’entrata in vigore della legge n. 114/2014 che, nel disciplinare il nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione”, ha espressamente escluso le attività manutentive da quelle oggetto di incentivazione.
Di conseguenza, il regolamento di costituzione del fondo (art. 93, comma 7-bis, d.lgs. n. 163/2006) e quello di ripartizione (ex art. 93, comma 7-ter, quest’ultimo adottato previa contrattazione integrativa decentrata) non potranno più prevedere forme di incentivazione per il personale interno cui sono conferiti gli incarichi previsti dalla norma (RUP, progettista, direttore dei lavori, etc.) in caso di lavori qualificabili, ai sensi del codice dei contratti e del regolamento di attuazione (DPR n. 207/2010), e relativi allegati, come lavori di manutenzione (a prescindere dalla presenza o meno, all’interno del relativo procedimento di aggiudicazione, di un’attività di progettazione).

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Il Sindaco del comune di Gorlago, con nota del 25.06.2014, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto i compensi incentivanti previsti dall’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006 (oggetto di recente abrogazione ad opera dell’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2004, ma la cui disciplina è confluita nei nuovi commi 7-bis, 7-ter e 7-quater dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, inseriti dall’art. 13-bis della legge n. 114/2014).
In particolare i quesiti vertono sull'applicazione dell'incentivo al personale interno dell'ufficio tecnico coinvolto nell'attività di progettazione relativa ai seguenti interventi sul patrimonio immobiliare comunale:
- asfaltatura e manutenzione dei manti stradali, consistente nella realizzazione di nuovi tappeti bituminosi; rettifica di marciapiedi con la rimozione e posa di nuovi cordoli; opere complementari. Importo totale di progetto: € 57.400,35;
- realizzazione di frangisole della nuova biblioteca comunale, consistente nell'ideazione progettuale e nella realizzazione di una struttura esterna atta a proteggere l'edificio dal sole. Importo totale di progetto: € 20.000,00;
- adeguamento antincendio della palestra e dell'auditorium, consistente in opere murarie, serramentistiche, impiantistiche ed affini. Importo totale di progetto € 50.829,65.
Premette che, per la realizzazione dei sopra citati interventi, è stato individuato il responsabile unico del procedimento (RUP), sono state seguite dal personale interno dell'ufficio tecnico comunale le fasi di progettazione, direzione dei lavori, e contabilità finale, compresa l'emissione del certificato di regolare esecuzione.
Precisa, altresì, che il Comune di Gorlago è dotato di un regolamento relativo alla ripartizione dell'incentivo, che contempla le opere di manutenzione.
L’istanza evidenzia come la fattispecie è stata più volte esaminata da diverse Sezioni della Corte dei conti (per esempio, Lombardia parere 06.03.2013 n. 72;
parere 15.10.2013 n. 442), dall’esame dei quali risulterebbe condiviso il concetto di ritenere che sia l'art. 90, che l'art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 facciano riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e che quest’ultima norma (la cui disciplina è oggi refluita nell’art. 93, commi 7-bis e seguenti, del d.lgs. n. 163/2006) presuppone l'attività di progettazione, finalizzata alla costruzione dell'opera pubblica.
Il Comune istante ha pertanto necessità di chiarire se i lavori sopra elencati possano rientrare nel concetto di "opera pubblica", avendo le caratteristiche ascrivibili alla manutenzione ordinaria, straordinaria o di completamento (detti lavori, dato il non elevato importo, non risultano inseriti nell'elenco annuale delle opere pubbliche, alla luce dei limiti di importo previsti dall’art. 128 del d.lgs. n. 163/2006).
Alla luce di quanto esposto, il Comune pone i seguenti quesiti:
1) con il primo chiede se le tipologie di interventi citati in premessa, realizzati su progetto e sotto la direzione del personale dell'ufficio tecnico comunale, rientrano nel concetto di opere e/o lavori soggetti all'applicazione dell'incentivo previsto dall'art. 92 comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 (oggi, art. 93, commi 7-bis e seguenti);
2) con il secondo chiede se l'importo del progetto, e il fatto di essere o meno inserito nell'elenco annuale delle opere pubbliche, pregiudica l'applicazione dell'incentivo di cui sopra;
3) con il terzo chiede se le opere di manutenzione sono completamente escluse dall'applicazione del predetto incentivo, oppure è necessario valutare, caso per caso, lo svolgimento di un'attività progettuale da parte dell'ufficio tecnico.
...
Risulta necessario premettere che l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, su cui si incentra la richiesta di parere, risulta abrogato dall’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014. Tuttavia, il legislatore ha mantenuto ferma la possibilità di attribuzione di un incentivo ai dipendenti degli enti pubblici cui sono conferiti incarichi tecnici nell’ambito delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, salvo ridisciplinarne presupposti e limiti nel nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione” previsto dall’art. 13-bis della legge n. 114/2014.
Quest’ultimo ha inserito nell’art. 93 del codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 163/2006, quattro nuovi commi (7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies), il cui contenuto si riporta per comodità espositiva: "7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all'ammodernamento e all'accrescimento dell'efficienza dell'ente e dei servizi ai cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente articolo.
".
Di conseguenza,
a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, dovranno fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno, incaricato di attività tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) ed un accordo integrativo decentrato, da recepire nel predetto regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma 7-ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale (comma 7-ter, ultimo periodo).
La disciplina del c.d. incentivo alla progettazione (denominazione risalente all’art. 18 dell’abrogata legge n. 109/1994), in costanza del previgente art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, è stata oggetto di costante attenzione da parte della Corte dei conti (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57, parere 30.05.2012 n. 259, parere 08.10.2012 n. 425 e
parere 24.10.2012 n. 453), alle cui motivazioni e conclusioni può farsi riferimento per i profili generali.
Nei precedenti indicati
è stato sottolineato come la disciplina (oggi avente fonte nell’art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico-professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici.
Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio (codificato in linea generale anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001), in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti colmabile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi (che la legge considera ordinarie) in cui gli incarichi tecnici siano espletati da personale interno, occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenza 20.07.2010 n. 464
, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487). Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Tuttavia, la legge, oltre a disciplinare la struttura ed i livelli di contrattazione nel pubblico impiego (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 d.lgs. 165/2001), può, in omaggio al generale sistema delle fonti previsto dalla Costituzione, disciplinare in modo diretto l’ammontare del trattamento economico (si rimanda, per esempio, ai precetti posti dall’art. 9 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010), nonché attribuire ulteriori specifici compensi (come nel caso dell’art. 92, comma 5, del Codice dei contratti pubblici, oggi art. 93, commi 7-bis e seguenti).
Il c.d. “incentivo alla progettazione” costituisce, infatti, uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione ed alla contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
Come tale l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 (e, oggi, l’art. 93, commi 7-bis e seguenti) costituisce un’eccezione di stretta interpretazione, per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso, cfr. Sezione Campania, parere 07.05.2008 n. 7/2008).
Come evincibile dalla lettera del comma,
la legge pone alcuni paletti per la ripartizione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014, risulta chiarita la competenza della sola amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la quantificazione del fondo, nella percentuale massima del 2% dell’importo posto a base di gara).
Limitando l’analisi ai quesiti avanzati dal comune istante,
si evidenzia come la norma come non richieda un limite d’importo minimo dei lavori o opere, oggetto di aggiudicazione/esecuzione, al fine di costituire il “fondo per la progettazione e l’innovazione”. I limiti d’importo, indicati dall’art. 128 del medesimo decreto legislativo al fine di includere un’opera o lavoro nella programmazione triennale e annuale, esplicano, infatti, la propria portata applicativa alla specifica materia, mentre non si rinviene alcuna limitazione quantitativa nel nuovo art. 93, commi 7-bis e 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 (cosi come non sussisteva nella previgente disciplina, avente fonte nell’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006).
La legge rimette, invece, all’amministrazione la possibilità di introdurre dei limiti, specificando espressamente come l’ammontare effettivo del fondo, costituito da una somma non superiore al 2% dell’importo posto a base di gara, deve essere stabilito “in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare”.
Di conseguenza, nell’esercizio della propria discrezionalità, l’amministrazione potrà prevedere aliquote percentuali meno elevate del 2% per le opere ed i lavori aventi importo inferiore a determinate soglie (che siano quelle previste per l’inserimento nell’elenco annuale ex art. 128 del d.lgs. n. 163/2006 o altre prestabilite). Inoltre potrà prevedere, come ancora la norma permette, una diversa quantificazione del fondo anche in relazione alla tipologia qualitativa dell’opera o lavoro da aggiudicare ed eseguire, valutandone preventivamente la maggiore o minore complessità.
Per quanto riguarda, invece, il terzo quesito,
i paletti che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione) in punto di lavori di manutenzione sono stati esplicitati nelle precedenti deliberazioni della Sezione di cui al parere 06.03.2013 n. 72 e
parere 15.10.2013 n. 442, le cui conclusioni permangono valide per le attività espletate, ma non ancora liquidate (cfr., in tal senso, mutatis mutandis, il parere 06.12.2010 n. 58 delle Sezioni Riunite in sede controllo), sino alla data di entrata in vigore della legge n. 114/2014.
In quelle occasioni era stato evidenziato come l’incentivo alla progettazione non possa essere riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria o straordinaria effettuato sui beni dell’ente locale, ma solo per quelli alla cui base vi sia un’attività di progettazione. Vi esulavano, pertanto, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non era necessaria un’attività progettuale, come delineata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto n. 163/2006 (sulla stessa linea era stata richiamata il parere 13.11.2012 n. 293 della Sezione Toscana).
Tale conclusione, frutto di un’interpretazione sistematica dell’articolato normativo, va rivista per gli incarichi tecnici attribuiti per opere e lavori aggiudicati ed eseguiti dopo l’entrata in vigore della legge n. 114/2014 che, nel disciplinare il nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione”, ha espressamente escluso le attività manutentive da quelle oggetto di incentivazione.
Di conseguenza, il regolamento di costituzione del fondo (art. 93, comma 7-bis, d.lgs. n. 163/2006) e quello di ripartizione (ex art. 93, comma 7-ter, quest’ultimo adottato previa contrattazione integrativa decentrata) non potranno più prevedere forme di incentivazione per il personale interno cui sono conferiti gli incarichi previsti dalla norma (RUP, progettista, direttore dei lavori, etc.) in caso di lavori qualificabili, ai sensi del codice dei contratti e del regolamento di attuazione (DPR n. 207/2010), e relativi allegati, come lavori di manutenzione (a prescindere dalla presenza o meno, all’interno del relativo procedimento di aggiudicazione, di un’attività di progettazione) (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 01.10.2014 n. 246).

settembre 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Non retroattivi i nuovi incentivi ai progettisti.
La nuova disciplina degli incentivi alla progettazione non ha efficacia retroattiva, ma si applica solo a decorrere dal 19.08.2014
Il chiarimento arriva dalla Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna, che con il parere 19.09.2014 n. 183 si è pronunciata sulla decorrenza della riforma introdotta dalla legge 114/2014, di conversione del dl 90/2014.
In particolare, viene in considerazione l'art. 13-bis, che ha abrogato i commi 5 e 6 dell'art. 92 del codice dei contratti pubblici (dlgs 163/2006) e ha inserito 4 nuovi commi (da 7-bis a 7-quinquies) al successivo art. 93.
In base a questi ultimi, ciascuna amministrazione deve istituire (con apposito regolamento) un fondo in cui far confluire una somma fino al 2% degli importi a base di gara. Di tali somme, l'80% verrà ripartito al progettisti interni, mentre il restante 20% sarà destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all'ammodernamento ed efficientamento dell'ente e dei servizi ai cittadini.
In ogni caso, i premi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non potranno superare il 50% trattamento economico complessivo annuo lordo.
Gli incentivi, inoltre, sono ora espressamente collegati alla sola realizzazione di opere pubbliche e non anche a mete attività di pianificazione territoriale e, in ossequio al principio della onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, non spettano ai dirigenti.
Tuttavia, hanno chiarito in magistrati contabili, la nuova disciplina non è applicabile retroattivamente, non essendo norma di interpretazione autentica, ma scatta solo dall'entrata in vigore della l. 114 e quindi, come detto, dal 19 agosto. Il parere in commento suggerisce anche come regolarsi rispetto al pregresso chiarendo che fino al 19 agosto continuano ad applicarsi le regole previgenti. Rimane il dubbio se la novella si applichi per le sole opere progettate dopo tale data (facendo quindi salvi tutti gli impegni assunti prima) o valga, invece, per tutte le liquidazioni successive, anche se riferite a opere progettate quando era in vigore la precedente normativa. A parere di chi scrive è preferibile la prima lettura (articolo ItaliaOggi del 03.10.2014 - tratto da www.centrostudicni.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: a) l’ambito applicativo degli incentivi per la progettazione di cui agli artt. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 riguarda non un'attività di semplice pianificazione territoriale ma esclusivamente progettazione collegata direttamente con la realizzazione di un'opera pubblica;
b) fino all’entrata in vigore della legge di conversione 11.08.2014, n. 114 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, anche il dirigente di ruolo di un ufficio tecnico del Comune potrebbe beneficiare degli incentivi, in quanto il contratto collettivo nazionale di lavoro dell’Area II prevede espressamente quale deroga al principio dell’onnicomprensività la spettanza di incentivi per la progettazione (come detto, strettamente riferibile alla realizzazione di un’opera pubblica);
c) in base al principio dell’alterità, il beneficiario dell’incentivo non può coincidere con il soggetto (ad esempio, il capo dell’Ufficio tecnico) che provvederà all’accertamento del buon esito del progetto;
d) l’art. 93, comma 7-ter, ultimo periodo, del codice di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, come inserito dall’art. 13-bis “Fondi per la progettazione e l'innovazione” della legge di conversione 11.08.2014, n. 114 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90 –disposizione non applicabile retroattivamente, non essendo norma di interpretazione autentica– ha espunto dall’ordinamento il comma 5 (al quale il CCNL dell’Area II faceva richiamo) e il comma 6 dell'articolo 92 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163; in base a tale nuova disciplina il riparto del fondo per la progettazione non trova più applicazione per il personale con qualifica dirigenziale.

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Il Comune di Cesenatico chiede di conoscere se è legittimo corrispondere, per attività svolte nell’anno 2013, incentivi di progettazione ai sensi dell’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 al dirigente del settore urbanistica incaricato per l’Ente, ai sensi dell’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, individuato specificamente nel procedimento di redazione e progettazione di “Variante generale al PRG 98, ai sensi dell’ex art. 15 della l.r. n. 47 del 1978 e successive modificazioni” come “progettista”, laddove il regolamento comunale vigente espressamente prevede che “progettisti” si identificano nei dipendenti di ruolo facenti parte dell’ufficio tecnico.
...
2.1. Al riguardo, giova premettere che il Comune richiedente, come è possibile desumere dal preambolo dell’allegato A alla richiesta di parere (che richiama la giurisprudenza di questa Corte in materia, in particolare i pareri delle Sezioni di controllo della Regione Toscana,
parere 29.07.2013 n. 252 e parere 23.10.2013 n. 276 e della Regione Veneto parere 22.11.2013 n. 361), è avveduto –ma come si vedrà in modo insufficiente– della complessa questione interpretativa concernente la spettanza degli incentivi di progettazione ai sensi dell’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 a favore dei dirigenti - nel senso che la previsione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 conterrebbe, per i dirigenti, una norma di incentivazione autonoma derogatoria rispetto al principio di onnicomprensività contenuta nel comma 5 del medesimo articolo.
In particolare, nel citato
parere 22.11.2013 n. 361, la Corte dei conti Sezione regionale per la Regione Veneto ha ritenuto che: “che la previsione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori. Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti. Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche. L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche. Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione. Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica– non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente. La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica”.
2.2. Tale questione interpretativa non costituisce, invero, il petitum del quesito, essendo quest’ultimo volto a conoscere se il Comune sia legittimato ad estendere al dirigente del Settore urbanistica del Comune medesimo (come previsto dalla delibera a firma dello stesso dirigente del Comune allegata alla richiesta di parere) la corresponsione degli incentivi per la progettazione, laddove, invece, il Regolamento comunale, emanato ai sensi dell’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, identifica i progettisti beneficiari “nei dipendenti di ruolo facenti parte dell’ufficio tecnico”, (v. art. 3, comma 1, lettera b, del Regolamento comunale per la corresponsione degli incentivi per la progettazione del 06.10.2006).
2.3. Tuttavia, occorre qui svolgere una importante precisazione circa la validità dell’orientamento formulato in proposito dalla Corte dei conti, Sezione di controllo per la Regione Veneto -
parere 22.11.2013 n. 361, citato nel preambolo della Determinazione n. 841 allegata alla richiesta di parere, evidentemente non a conoscenza del Comune richiedente.
2.3.1. La Corte dei conti, Sezione autonomie, con la
deliberazione 15.04.2014 n. 7 ha risolto la questione di massima circa la corretta interpretazione delle disposizioni recate dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (in prosieguo Codice dei contratti) ed, in particolare, della definizione ivi riportata “atto di pianificazione comunque denominato”.
Due erano gli indirizzi interpretativi formatisi nella giurisprudenza della Corte:
il primo considerava i corrispettivi previsti dalle citate disposizioni di cui all’art. 92, comma 6, a favore dei dipendenti, a titolo di incentivi alla progettazione interna, necessariamente collegati alla realizzazione di opere pubbliche e la partecipazione alla redazione di un atto di pianificazione di carattere generale quale attività rientrante nell’espletamento di funzioni istituzionali (cfr. ex multis: Sez. contr. Toscana parere 18.10.2011 n. 213 e
parere 19.03.2013 n. 15; Sez. contr. Piemonte parere 30.08.2012 n. 290; Sez. contr. Puglia Puglia, parere 16.01.2012 n. 1, parere 09.11.2012 n. 107; Sez. contr. Lombardia parere 24.10.2012 n. 452 e parere 27.09.2013 n. 391; Sez. contr. Campania parere 10.04.2013 n. 141; Sez. contr. Emilia Romagna parere 25.06.2013 n. 243; Sez. contr. Marche parere 04.10.2013 n. 67; Sez. contr. Umbria parere 09.07.2013 n. 119 e parere 23.10.2013 n. 125); il secondo, di recente espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto (deliberazione n. 361/2013), e richiamato nel preambolo della determinazione n. 841 del 04.12.2013, allegata alla richiesta di parere del Comune di Cesenatico, affermava che “con l’utilizzo della locuzione atto di pianificazione comunque denominato, lungi dall’autorizzare interpretazioni restrittive, il legislatore ha inteso utilizzare una dizione sufficientemente generale ed aperta, tale da consentire di ascrivere all’ambito oggettivo della norma ogni atto di pianificazione, prescindendo dal suo collegamento diretto con la progettazione di un’opera pubblica”, concludendosi per un’applicazione dell’istituto premiale estesa ad ogni atto di pianificazione “anche di carattere mediato”.
2.3.2. Nel merito, la Sezione autonomie, nella citata
deliberazione 15.04.2014 n. 7, ha risolto la questione di massima e dunque il contrasto tra le pronunce delle Sezioni regionali di controllo della Corte nel senso che gli incentivi di cui al citato art. 92, commi 5 e 6, devono essere necessariamente riferiti alla progettazione di opere pubbliche e non invece a meri atti di pianificazione non collegati direttamente alla realizzazione di un'opera pubblica, come invece risulterebbe dalla citata determinazione n. 841 allegata alla richiesta di parere del Comune di Cesenatico, che, appunto, fa riferimento alla progettazione della “variante generale al PRG 98, ai sensi dell’ex art. 15 l.r. n. 47/1978 e s.m.i.”.
2.4. Tanto premesso, in considerazione del tenore della richiesta di parere, occorre comunque stabilire se l’attuale formulazione del Regolamento comunale per la corresponsione degli incentivi per la progettazione osti, in via di principio, a legittimare il Comune a corrispondere, per attività svolte nell’anno 2013, incentivi per la progettazione (riferibile alla realizzazione di opere pubbliche) al dirigente responsabile della struttura, dato, come si è visto, che il citato regolamento individua i beneficiari degli incentivi nei progettisti “dipendenti di ruolo facenti parte dell’ufficio tecnico”, come individuati dal dirigente.
2.5. Al riguardo occorre ricordare che il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del Personale Dirigente del comparto Regioni e autonomie locali (Area II Regioni e Autonomie locali) Quadriennio normativo 2006-2009, Biennio 2006-2007 prevede all’art. 20 (Onnicomprensività del trattamento economico) quanto segue: “In aggiunta alla retribuzione di posizione e di risultato, ai dirigenti possono essere erogati direttamente, a titolo di retribuzione di risultato, solo i compensi previsti da specifiche disposizioni di legge, come espressamente recepite nelle vigenti disposizioni della contrattazione collettiva nazionale e secondo le modalità da queste stabilite: art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163 del 12.04.2006; art. 37 del CCNL del 23.12.1999; art. 3, comma 57, della legge n. 662 del 1996; art. 59, comma 1, lett. p), del d.lgs. n. 446/1997 (recupero evasione ICI); art. 12, comma 1, lett. b), del d.l. n. 437 del 1996, convertito nella legge n. 556 del 1996. L'ente definisce l'incidenza delle suddette erogazioni aggiuntive sull'ammontare della retribuzione di risultato sulla base criteri generali oggetto di previa concertazione sindacale, ai sensi dell'art. 6 del CCNL del 22.02.2006.”.
Tale clausola negoziale riproduce quelle già inserite nel CCNL del 23.12.2009 (art. 26, comma 1, lett. e), e nel CCNL del 10.04.1996 (art. 37, comma 1, lett. e).
Nell’orientamento applicativo del 27.11.2007, l’Aran ha anche chiarito che “le risorse derivanti dalla applicazione dell’art. 18 della legge 109/1994 (ora art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006) possono confluire nel fondo di posizione e di risultato della dirigenza (per essere erogate come retribuzione di risultato) solo a condizione che sussistano i finanziamenti destinati alla esecuzione delle relative opere pubbliche e, naturalmente, limitatamente al solo anno di riferimento temporale dello stesso finanziamento”.
2.6. Quanto alla individuazione dell’Ufficio tecnico, l’organigramma del Comune di Cesenatico non individua espressamente l’”Ufficio tecnico”, bensì diversi Uffici con competenze di progettazione urbanistica tra cui l’Ufficio diretto dal dirigente arch. Vittorio Foschi Edilizia privata-vigilanza (cfr. determinazione n. 841 del 04.12.2013, allegata alla richiesta di parere del Comune di Cesenatico); sicché, quest’ultimo sembra riconducibile nell’ambito applicativo della disposizione comunale.
2.7. Sulla base del ricostruito quadro normativo di riferimento, la formulazione della norma regolamentare del Comune di Cesenatico non sembra di per sé di ostacolo alla destinazione nell’an degli incentivi di cui al Fondo per la progettazione al personale dirigenziale di ruolo di un Ufficio tecnico del Comune, in quanto come si è visto, sulla base delle vigenti clausole contrattuali, la cd. onnicomprensività del trattamento dei dirigenti appartenenti all’ Area II (Dirigenti di Regioni ed Enti locali) non esclude l’eventuale destinazione, anche a loro beneficio, degli incentivi di cui all’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006.
3. Un ulteriore profilo merita di essere evidenziato sebbene esso non formi oggetto del quesito.
La citata determinazione n. 841 del 04.12.2013, allegata alla richiesta di parere, prevede che il dirigente capo dell’Ufficio risulta beneficiario nella misura del 40% dell’incentivo; e tuttavia,
tenuto conto del disposto di cui al quarto periodo dell’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006 “La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”, la determinazione omette di indicare il soggetto deputato ad “accertare” che le attività da remunerare saranno svolte in modo positivo, potendo invero ipotizzarsi che, nel silenzio della determina, il capo dell’Ufficio beneficiario dell’incentivo possa coincidere con il soggetto che provvederà all’accertamento del buon esito del progetto.
In proposito, occorre segnalare che il Comitato consultivo dell’Avvocatura generale dello Stato, nel
parere 21.12.2013 n. 513720/23 di prot. (CS 4955-6145/13, Sez. VII, avv. Marco Stigliano Messuti), in riferimento al quesito su “chi debba intendersi per membro interno ovvero esterno alla stazione appaltante ai fini dell’applicazione rispettivamente degli incentivi ex art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163/2006”, ha ritenuto che "[…] gli aventi diritto potevano essere solo le figure tecnico-professionali espressamente richiamate ai fini del riparto, ossia il responsabile del procedimento, il progettista, il direttore dei lavori, i collaudatori, nonché i loro collaboratori"; il citato parere aggiunge che [nella fattispecie esaminata] "il convenuto ha percepito il fondo come collaboratore di sé medesimo in evidente violazione dell'art. 92, comma 5, nella parte in cui, invece, stabiliva la destinazione ad 'economia' non solo per la quota d'incentivo riguardante le attività conferite a soggetti esterni, ma anche per quelle prive del dovuto “accertamento" da parte del dirigente, e non vede il Collegio come il ... abbia potuto sindacare, valutare e, dunque, 'accertare' la propria auto-collaborazione".
4. Occorre aggiungere che la disciplina in tema di riparto del fondo per l’incentivazione per la progettazione interna è stata riconsiderata ad opera dell’art. 13-bis del d.l. 24.06.2014, n. 90 “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari”, convertito dalla legge 11.08.2014, n. 114, che ha abrogato i commi 5 e 6 dell'articolo 92 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, che ha inserito, dopo il comma 7 dell'articolo 93 del codice di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, il comma 7-ter, il quale così dispone “L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.”.
Per effetto di questa innovazione normativa:
a) la disciplina del regime dell’incentivazione è ora espressamente da ricondurre alla sola realizzazione di opere pubbliche e non anche ad attività di pianificazione territoriale;
b) in base all’ultimo periodo del citato comma 7-ter, il legislatore, evidentemente ispirato alla ratio del principio della onnicomprensività della retribuzione, prevede ora che non spetta al “dirigente” il riparto degli incentivi dal Fondo per la progettazione.
5. Conclusivamente, deve ritenersi che:
   a) l’ambito applicativo degli incentivi per la progettazione di cui agli artt. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 riguarda non un'attività di semplice pianificazione territoriale (come sembra avvenire nel caso all’esame), ma esclusivamente progettazione collegata direttamente con la realizzazione di un'opera pubblica;
   b) fino all’entrata in vigore della legge di conversione 11.08.2014, n. 114 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, anche il dirigente di ruolo di un ufficio tecnico del Comune potrebbe beneficiare degli incentivi, in quanto il contratto collettivo nazionale di lavoro dell’Area II prevede espressamente quale deroga al principio dell’onnicomprensività la spettanza di incentivi per la progettazione (come detto, strettamente riferibile alla realizzazione di un’opera pubblica);
   c) in base al principio dell’alterità, il beneficiario dell’incentivo non può coincidere con il soggetto (ad esempio, il capo dell’Ufficio tecnico) che provvederà all’accertamento del buon esito del progetto;
   d) l’art. 93, comma 7-ter, ultimo periodo, del codice di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, come inserito dall’art. 13-bis “Fondi per la progettazione e l'innovazione” della legge di conversione 11.08.2014, n. 114 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90 –disposizione non applicabile retroattivamente, non essendo norma di interpretazione autentica– ha espunto dall’ordinamento il comma 5 (al quale il CCNL dell’Area II faceva richiamo) e il comma 6 dell'articolo 92 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163; in base a tale nuova disciplina il riparto del fondo per la progettazione non trova più applicazione per il personale con qualifica dirigenziale
(Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 19.09.2014 n. 183).

luglio 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONENessun contrasto di pronunce giurisprudenziali si ritiene sussistente tra quanto statuito sia dalla deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle Autonomie sia dalla deliberazione 28.06.2013 n. 2 di queste Sezioni Riunite per la Regione siciliana.
Con la nota in epigrafe indicata, il Sindaco del Comune di Solarino (SR), dopo aver operato un ampio excursus sugli orientamenti giurisprudenziali formatisi in tema di presupposti per la riconoscibilità del compenso incentivante di cui all’art. 92, comma 6, del d.lgs. 163/2006 e ss.mm.ii, recepito in Sicilia con legge regionale n. 12/2011, chiede di conoscere se <<risulta maggiormente coerente con lo Statuto regionale attenersi all’interpretazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. 163/2006 e s.m.i., come recepito in Sicilia dalla legge regionale n. 12/2001, data, in sede consultiva, dalle Sezioni Riunite per la Regione siciliana di codesta Corte con deliberazione n. 2/2013/SS.RR./PAR>>.
La richiesta di parere avanzata muove dal presupposto di un contrasto di giurisprudenza in ordine alle condizioni per il riconoscimento del compenso incentivante tra la citata deliberazione n. 2/2013/SS.RR./PAR delle Sezioni Riunite per la Regione siciliana e quella, successiva, della Sezione delle Autonomie (deliberazione n. 7/SEZAUT/2014/QMIG).
...
Passando al merito della questione, la stessa riguarda la corretta interpretazione della normativa di cui all’art. 92, comma 6, del d.lgs. 163/2006 e ss.mm.ii, recepito in Sicilia con legge regionale n. 12/2011, a norma del quale <<il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5, tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto>>.
In proposito
la Sezione rileva come entrambe le deliberazioni citate in premessa -relative alla definizione dei presupposti per il riconoscimento del suddetto compenso incentivante e per le quali si presume l’esistenza di un non meglio specificato contrasto- convergano in realtà nella medesima direzione ermeneutica. Entrambe, infatti, espressamente subordinano la concessione dell’incentivo ad un’attività progettuale, legata alla realizzazione di un’opera pubblica o di pubblico interesse, ulteriore rispetto alla mera attività di pianificazione urbanistica generale.
Tale condizione è infatti rinvenibile sia nella
deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle Autonomie, laddove si subordina la riconoscibilità del compenso incentivante al contenuto specifico dell’atto di pianificazione <<che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica>>, attraverso un’attività ulteriore e specifica di progettualità interna, sia nella deliberazione n. 2/2013/SS.RR./PAR di queste Sezioni Riunite per la Regione siciliana, laddove si afferma che <<l’attività di pianificazione, ai fini dell’incentivabilità delle prestazioni tecniche del personale dipendente, si ritiene, infatti, che debba prevedere una localizzazione di interventi pubblici o di opere di pubblico interesse, in relazione alle quali l’ente agirà in veste di stazione appaltante, nei termini previsti dal Codice dei contratti e dalle direttive n. 2004/17/CE e 2004/18/CE>>.
Ancora più chiaramente,
nella citata deliberazione, si rileva come <<l’attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche>>.
Tanto fermo restando l’imprescindibile rispetto delle condizioni, fissate dalla legislazione vigente, per il riconoscimento dei compensi incentivanti al personale dipendente.
Nessun contrasto di pronunce giurisprudenziali si ritiene pertanto sussistente ed ogni altra questione posta, anche di natura preliminare, si ritiene conseguentemente assorbita (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 30.07.2014 n. 91).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Ai “...fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale”, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo.
“Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio….”
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Nella stesura di un documento di pianificazione deve necessariamente attribuirsi “….alle specifiche professionalità del personale tecnico la elaborazione di una analisi che richiede una complessità superiore, frutto del necessario, imprescindibile apporto di una pluralità di professionalità”.
Va peraltro sottolineato che la redazione di un piano di lottizzazione e, in genere, di uno strumento di pianificazione urbanistica costituisce attività che richiede una competenza specifica in tale settore attraverso una visione di insieme e la capacità di affrontare e risolvere i problemi di carattere programmatorio.
Il Collegio, conclusivamente, ritiene che una volta valutato e verificato il collegamento tra l’attività di pianificazione e la successiva realizzazione dell’opera pubblica, i soggetti destinatari dell’incentivo di cui trattasi siano i dipendenti dell’ente, in possesso dei requisiti abilitanti (previsti dalla vigente normativa) per eseguire prestazioni professionali, seppur in quota parte, funzionali alla redazione dell’atto di pianificazione.
Dipendenti appositamente individuati ed incaricati dalla stessa amministrazione con specifico provvedimento, mentre tra i destinatari dell’incentivo non potrà essere tuttavia annoverato, a mente del citato art. 13 del D.L. 90/2014, il personale con qualifica dirigenziale, in ragione della onnicomprensività del relativo trattamento economico.

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Il Sindaco del Comune di Mirano, formula a questa Sezione una richiesta di parere, in merito all’applicazione dei compensi per atti di pianificazione ai sensi dell’art. 90, commi 1 e 4, e dell’art. 92, comma 6, del D.lgs. n. 163/2006 ovvero sulla possibilità di erogare i compensi richiesti da alcuni dipendenti comunali per la redazione di atti di pianificazione urbanistica-PAT, tenuto conto:
- “della normativa prevista agli artt. 90 e 92 del D.Lgs. n. 163/2006;
- del parere della delibera n. 7 del 04.04.2014 della Corte dei Conti - Sezione Autonomie,
- che l'attività di pianificazione Urbanistica - PAT, oggetto della presente richiesta, è iniziata nell'anno 2011 ed è tuttora in corso, - che il Regolamento comunale sui compensi della progettazione interna di atti di pianificazione, approvato con delibera di C.C. n. 217 del 06.12.2007, era antecedente alle pronunce della Corte dei Conti
” e facendo “inoltre presente che il Piano di Assetto del Territorio (PAT) è lo strumento di pianificazione generale che individua preventivamente gli interventi manutentivi e di realizzazione di nuove opere pubbliche sul territorio che l'Amministrazione Comunale intenderà attuare. Inoltre chiede “se, in tal senso, il PAT è da intendersi come strumento di pianificazione finalizzato alla realizzazione delle medesime opere pubbliche”.
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Venendo al merito, con il primo quesito il sindaco di Mirano chiede se “il PAT è da intendersi come strumento di pianificazione finalizzato alla realizzazione delle medesime opere pubbliche" o possa rientrare nel novero degli atti di pianificazione comunque denominati previsti dalla norma di cui all’articolo 92, comma 6, del Codice appalti, atteso che è lo strumento di pianificazione generale che individua preventivamente gli interventi manutentivi e di realizzazione di nuove opere pubbliche sul territorio che l'Amministrazione Comunale intenderà attuare.
La disposizione citata prevede espressamente che “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto".
In questa sede giova evidenziare che la Sezione, con il proprio parere 26.07.2011 n. 337, nel dare risposta ad un quesito sempre vertente sulla possibilità di corresponsione del corrispettivo di cui trattasi in caso di pianificazione urbanistica generale, aveva proceduto ad una attenta ricostruzione dell’istituto contemplato dal richiamato comma 6. Si affermava, in detto parere che la pianificazione urbanistica implica una complessa partecipazione multispecialistica che porta ad allargare necessariamente le figure professionali coinvolte (oltre a ingegneri, architetti, urbanisti non possono mancare geologi, economisti, esperti di mobilità e infrastrutture, ecc.).
La questione del rapporto tra la pianificazione comunque denominata e l’attività di pianificazione contemplata nell’articolo 92, comma 6, ha trovato, invece, approfondimento nel recente
parere 22.11.2013 n. 361 della Sezione nella quale, tra l’altro e per quello che qui interessa, si richiama anche la posizione assunta dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) nell'atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 sul significato che deve assumere la dizione letterale “atto di pianificazione comunque denominato” utilizzata dal legislatore nel richiamato comma 6.
In detto Atto si sottolineava come “….l’applicazione della norma è particolarmente ampia al punto che possano essere ritenuti assoggettati alla categoria di “atti di pianificazione comunque denominati” i piani di lottizzazione, i piani per insediamenti produttivi, i piani di zona, i piani particolareggiati, i piani regolatori, i piani urbani del traffico, e tutti quegli atti aventi contenuto normativo e connessi alla pianificazione, quali i regolamenti edilizi, le convenzioni, purché completi per essere approvati dagli organi competenti, ribadendo la considerazione, svolta nelle citate note precedenti, che “tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano" (l’Autorità a tal fine richiamava anche le seguenti pronunce rese in precedenza:
la determinazione 25.09.2000 n. 43, la deliberazione 13.06.2000 ed il parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10 e parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12).
Il Collegio, in relazione al quesito posto dal Sindaco del comune di Mirano ed alla luce di quanto evidenziato nei richiamati pareri della Sezione (ai contenuto dei quali si rinvia) e nell’Atto di segnalazione n. 47/2013 dell’Autorità citato, ritiene che il redigendo Piano di Assetto del Territorio (PAT) è lo strumento di pianificazione generale che individua preventivamente gli interventi manutentivi e di realizzazione di nuove opere pubbliche sul territorio che l'Amministrazione Comunale intenderà attuare, assumendo valenza pianificatoria nel senso sopra richiamato, e possa ben essere ritenuto quale “atto di pianificazione comunque denominato”.
Il quesito proposto presuppone altresì la questione sulla spettanza dell’incentivo in oggetto nelle ipotesi di pianificazione “comunque denominata”.
Sul punto, giova richiamare la posizione interpretativa già assunta dalla Sezione con proprio
parere 22.11.2013 n. 361 sopra richiamato.
In tale sede, questa Sezione, sul tema specifico relativo alla possibilità offerta agli enti pubblici appaltanti dall’articolo 92, comma 6, del D.lgs. n. 163/2006, di corrispondere quale incentivo il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato ai dipendenti che lo abbiano redatto (con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento in materia approvato dall’Amministrazione), aveva riconosciuto tale possibilità indipendentemente dal collegamento dell’attività di pianificazione alla successiva realizzazione di un opera pubblica.
Il Collegio, affermando dapprima che le mansioni di pianificazione generali richiedono una attività multidisciplinare che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge, conclusivamente aveva ritenuto che la stessa modalità di commisurazione del compenso (collegato ad una percentuale delle tariffe professionali e fissato dalla norma in modo sensibilmente diverso rispetto a quello stabilito per l’attività di progettazione dell’opera pubblica ove la commisurazione è legata ad una percentuale del valore dell’opera), sia indice dell’intenzione del legislatore di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.
Tale posizione interpretativa, peraltro, consentiva di attribuire piena effettività all’operatività della norma in oggetto anche in considerazione del fatto che non necessariamente all’attività di pianificazione consegue nell’immediatezza una successiva attività di progettazione prima e realizzazione poi, di un opera pubblica. L’assenza di detti ultimi elementi renderebbe di fatto non operativa la disposizione di cui trattasi nei casi, tutt’altro che rari, di pianificazione generale ove la realizzazione dell’opera pubblica può essere assente o procrastinata nel tempo.
Sulla questione oggetto del parere di cui trattasi, si sono espresse altre Sezioni regionali di controllo che hanno assunto divergenti posizioni interpretative in considerazione del fatto che la disposizione in oggetto –riferendosi alle amministrazioni aggiudicatrici– avrebbe ristretto la corresponsione dell’incentivo alle sole ipotesi di pianificazione urbanistica direttamente collegata alla realizzazione di opere pubbliche.
La Sezione di controllo della Liguria, alla luce degli emersi contrasti interpretativi sollevava questione interpretativa davanti alla Sezione delle Autonomie ai sensi dell’articolo 6, comma 4, del D.L. 10.10.2012, n. 174. La sezione ligure, infatti, con l
parere 21.01.2014 n. 6, rimetteva al Presidente della Corte dei conti per il successivo deferimento alla Sezione delle Autonomie una questione di massima in relazione a cosa debba intendersi per “atti di pianificazione comunque denominati”: dizione, quest’ultima, contenuta nel citato comma 6, dell’art. 92 del d.lgs. 12.04.2006, n. 163.
In particolare si dibatteva se la stessa dizione dovesse essere intesa nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussista solo nel caso in cui l’atto medesimo sia collegato direttamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero se l’anzidetto diritto si configuri anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale (quali ad esempio la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante), ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
La Sezione delle Autonomie, con propria
deliberazione 15.04.2014 n. 7 di orientamento, dopo aver ricostruito le diverse e contrastanti posizioni interpretative delle varie Sezioni regionali ha preliminarmente affermato che le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 “…..esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1. Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio….”.
Nel prosieguo, la Sezione delle Autonomie ha poi ritenuto che
il legislatore “……con le disposizioni in esame, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi. In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92 ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere pubbliche. La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art.14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato (lex minus dixit quam voluit)”.
In relazione a quanto sopra richiamato, i giudici della nomofilachia hanno conclusivamente ritenuto che
ai “…...fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale”, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo. “Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio…..
Un siffatto principio, di natura assolutamente cogente e valevole per tutte le fattispecie regolate dalla norma in questione, affermato anche nella citato
parere 22.11.2013 n. 361 di questa Sezione, è stato vieppiù corroborato dalla espressa previsione contenuta nell’art. 13 del D.L. 90/2014, rubricato “Incentivi per la progettazione” che all’articolo 92 del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, aggiunge dopo il comma 6 il seguente comma 6-bis: "In ragione della onnicomprensività del relativo trattamento economico, al personale con qualifica dirigenziale non possono essere corrisposte somme in base alle disposizioni di cui ai commi 5 e 6.".
E, come sottolineato dalla citato
parere 22.11.2013 n. 361 di questa Sezione, la materia è demandata alle leggi ed ai contratti collettivi nazionali, non derogabile a livello di regolamento del singolo ente locale, che anzi dovrà sottostare ai principi enunciati in chiave nomofilattica dalla deliberazione 15.04.2014 n. 7 Sez. Aut. citata, in relazione all’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n. 213.
Alla luce di quanto sopra evidenziato
deve essere affrontata, dunque, la questione interpretativa implicitamente posta dal quesito in merito all’ampiezza della platea dei destinatari dell’incentivo di cui alla norma in oggetto.
A tal fine, come si è accennato, l’amministrazione dovrà preliminarmente (tenendo in debita evidenza il principio interpretativo affermato dalla Sezione centrale), verificare se il “contenuto specifico” del Piano di Assetto del Territorio (PAT), sia “strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica”, in quanto strumento di pianificazione generale che individua preventivamente gli interventi manutentivi e di realizzazione di nuove opere pubbliche sul territorio che l'Amministrazione Comunale intenderà attuare, e sia caratterizzato da “quel quid pluris di progettualità interna”.
Una volta che l’amministrazione (la sola che detiene le informazioni utili per detto accertamento), avrà confermato l’esistenza di detto necessario presupposto legittimante l’attribuzione dell’incentivo, si tratterebbe di verificare l’ampiezza del novero dei destinatari dello stesso. Ciò, in quanto il riferimento è ad una potenziale platea variegata di dipendenti dell’ente (urbanisti, avvocati, agronomi, geologi, informatici, geometri, periti, disegnatori) che, a diverso titolo e con diversi apporti professionali, potrebbero contribuire alla redazione dell’atto di pianificazione cui si riferisce il comune di Mirano.
Proprio richiamando il dato testuale dell’articolo 92, comma 6, del D.lgs. n. 163/2006 emerge chiaramente come la platea dei destinatari dell’incentivo (incentivo da ripartire con criteri e modalità fissati ex ante da apposito strumento regolamentare), possa essere ampia –con l’espressa eccezione contenuta nel comma 6-bis- atteso che vi si annoverano “….i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto…”.
Sul punto, tuttavia, in relazione all’esigenza di fissare criteri idonei atti ad individuare detti dipendenti, appare necessario preliminarmente richiamare il già citato
parere 22.11.2013 n. 361 di questa Sezione laddove si è affermato che nella stesura di un documento di pianificazione debba necessariamente attribuirsi “….alle specifiche professionalità del personale tecnico la elaborazione di una analisi che richiede una complessità superiore, frutto del necessario, imprescindibile apporto di una pluralità di professionalità”.
Va peraltro sottolineato che, secondo la prevalente giurisprudenza (cfr. TAR Brescia, sez. I, 29.10.2008 n. 1466, Cons. St. Sez. IV 03.09.2001 n. 4620)
la redazione di un piano di lottizzazione e, in genere, di uno strumento di pianificazione urbanistica costituisce attività che richiede una competenza specifica in tale settore attraverso una visione di insieme e la capacità di affrontare e risolvere i problemi di carattere programmatorio.
Il Collegio, conclusivamente, ritiene che
una volta valutato e verificato il collegamento tra l’attività di pianificazione e la successiva realizzazione dell’opera pubblica, i soggetti destinatari dell’incentivo di cui trattasi siano i dipendenti dell’ente, in possesso dei requisiti abilitanti (previsti dalla vigente normativa) per eseguire prestazioni professionali, seppur in quota parte, funzionali alla redazione dell’atto di pianificazione.
Dipendenti appositamente individuati ed incaricati dalla stessa amministrazione con specifico provvedimento, mentre tra i destinatari dell’incentivo non potrà essere tuttavia annoverato, a mente del citato art. 13 del D.L. 90/2014, il personale con qualifica dirigenziale, in ragione della onnicomprensività del relativo trattamento economico
(Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 24.07.2014 n. 403).

INCENTIVO PROGETTAZIONERitiene la Sezione che, successivamente alla realizzazione di un’opera pubblica, non sia consentito modificare i quadri economici al fine di aggiungere le spese per incentivi per la progettazione interna rilevato che, secondo l’impostazione prescelta dal legislatore, le risorse destinate agli incentivi per la progettazione debbano trovare copertura, ai sensi dell’art. 93, comma 7, del D.Lgs. n. 163/2006, nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa.
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Il Sindaco del Comune di Torremaggiore (FG) illustra che l’Ente ha realizzato ed ultimato sei opere pubbliche finanziate con fondi regionali e cofinanziate, in alcuni casi, con fondi comunali o con l’accensione di un mutuo presso la Cassa Depositi e Prestiti.
Il Sindaco evidenzia, quindi, che i quadri economici iniziali delle opere non prevedevano alcuna somma per gli incentivi per la progettazione e che tali somme sono state richieste dai tecnici comunali dopo l’ultimazione dei lavori e pertanto non è possibile trovare copertura alle suddette spese nell’ambito dei quadri economici già approvati.
Conseguentemente, il Sindaco, rilevato che sia il mutuo che i fondi regionali ed i cofinanziamenti comunali sono incapienti, richiede il parere della Sezione per accertare se sia possibile, a lavori ultimati, modificare i relativi quadri economici al fine di aggiungere le spese per incentivi per la progettazione ai sensi dell’art. 92 del D. Lgs. n. 163/2006 aumentando di pari importo il totale complessivo del quadro economico e ponendo le suddette spese a carico del bilancio comunale.
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Il quesito sottoposto all’esame di questa Sezione appare riconducibile alla materia della contabilità pubblica poiché inerente l’interpretazione della normativa sulla corresponsione degli incentivi di progettazione interna destinata ad incidere direttamente sulla gestione del bilancio dell’Ente.
L’articolo 92, comma 5, del D.Lgs. 12/04/2006 n. 163, recante il codice dei contratti pubblici, prevede che una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere.
La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie.
Preliminarmente, questa Sezione osserva che
gli enti devono prevedere, in via analitica, nell’apposito regolamento, richiamato dall’art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006, i criteri e le modalità di quantificazione, di ripartizione, di corresponsione e di liquidazione dell’incentivo alla progettazione interna.
Con il parere 28.05.2014 n. 114 questa Sezione ha, infatti, evidenziato che modalità e criteri di ripartizione devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dalla Giunta comunale ai sensi dell’art. 48, comma 3, del D.Lgs. 267/2000.
In assenza del regolamento e della precedente contrattazione decentrata, la corresponsione è illecita e determina danno erariale.
La percentuale complessiva effettiva delle somme destinate all’incentivo è predeterminata in sede regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzare. Perciò il regolamento deve consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso una congrua e proporzionale gradazione di valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti. La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto ad entità e complessità dell’opera è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si impone una ponderazione adeguata e oggettiva dei valori.
La Sezione, con la citata deliberazione, ha, inoltre, precisato che
la corresponsione dell’incentivo può essere disposta solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione: responsabile del procedimento; incaricati della redazione del progetto; incaricati della redazione del piano della sicurezza; incaricati della direzione dei lavori; incaricati del collaudo e collaboratori dei soggetti predetti.
La giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ha chiarito che il cosiddetto “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore attribuisce un compenso ulteriore e speciale, in deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione (Sezione regionale di controllo per il Piemonte, parere 21.05.2014 n. 97 e parere 17.03.2014 n. 44, Sezione regionale di controllo per l’Umbria,
parere 09.07.2013 n. 119, Sezione regionale di controllo per la Campania, parere 31.01.2013 n. 17).
L’art. 13, comma 1, del recente D.L. 24/06/2014 n. 90 ha inserito, nel predetto articolo 92, il comma 6-bis che vieta la corresponsione dei predetti incentivi di progettazione al personale con qualifica dirigenziale proprio in ragione del principio di onnicomprensività del trattamento economico espressamente richiamato dalla novella normativa.
Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la Sezione delle Autonomie, con la
deliberazione 15.04.2014 n. 7, ha chiarito che deve ritenersi determinante non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ed ha ribadito che, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico.
L’articolo 93, comma 7, del D.Lgs. n. 163/2006 dispone che gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori, alla vigilanza e ai collaudi, nonché agli studi e alle ricerche connessi, gli oneri relativi alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e dei piani generali di sicurezza quando previsti ai sensi del decreto legislativo 14.08.1996, n. 494, gli oneri relativi alle prestazioni professionali e specialistiche atte a definire gli elementi necessari a fornire il progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, ivi compresi i rilievi e i costi riguardanti prove, sondaggi, analisi, collaudo di strutture e di impianti per gli edifici esistenti, fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
Questa Sezione, alla luce del disposto predetto art. 93, comma 7, già con la deliberazione n. 8/PAR/2007 del 14/05/2007, aveva, quindi, evidenziato che
le risorse finanziarie destinate agli incentivi per la progettazione devono essere ex lege previste nel quadro economico di ogni singola opera pubblica atteso che il legislatore ha inteso considerare in modo unitario la spesa complessiva destinata alla realizzazione di un’opera pubblica e conseguentemente si era specificato che l’allocazione in bilancio di tali risorse deve essere effettuata al titolo II della spesa relativo alla spesa in conto capitale atteso che è destinata a seguire gli stanziamenti previsti per le opere pubbliche.
Con la su citata
deliberazione 15.04.2014 n. 7, la Sezione delle Autonomie ha, inoltre, richiamato la propria precedente
deliberazione 13.11.2009 n. 16 che aveva affermato per gli “incentivi per la progettazione interna” la natura di spese di investimento, attinenti alla gestione in conto capitale, iscritte nel titolo II della spesa, e finanziate nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione di un’opera pubblica, e non di spese di funzionamento, rispetto alle quali la spesa per il personale occupa un rilevante peso, nell’alveo della gestione corrente, ed è iscritta nel titolo I della spesa.
Ritiene, quindi, la Sezione che, successivamente alla realizzazione di un’opera pubblica, non sia consentito modificare i quadri economici al fine di aggiungere le spese per incentivi per la progettazione interna rilevato che, secondo l’impostazione prescelta dal legislatore, le risorse destinate agli incentivi per la progettazione debbano trovare copertura, ai sensi dell’art. 93, comma 7, del D.Lgs. n. 163/2006, nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 18.07.2014 n. 133).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, con atto di regolazione n. 6 del 04/11/1999, aveva già avuto modo di precisare come, nel caso della progettazione interna, la prestazione dei dipendenti, in quanto riferita direttamente all’amministrazione di appartenenza, è da considerare svolta "ratione offici" e non "intuitu personae", risolvendosi "in una modalità di svolgimento del rapporto di pubblico impiego", nell'ambito della cui disciplina, normativa e contrattuale, vanno individuati i termini della relativa retribuzione.
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I punti fermi che il regolamento interno (per la disciplina dell'incentivo) deve rispettare paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi).
La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché, come sarà meglio specificato, il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;

- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito.
Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione.
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La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti
”.
Nel caso in cui tale accertamento sia invece negativo, la norma, adotta la medesima regola della devoluzione in economia, prevista per il caso di attività eseguita da professionisti esterni.
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Circa il corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, la Sezione richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte
, a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
Si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente”.
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L’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, quale presupposto per l’erogazione di compensi incentivanti al personale in servizio per la redazione di progetti, è testualmente previsto nell’art. 92, comma 7, del d.lgs. 163/2006, quale criterio da prendere in considerazione per lo stanziamento dei fondi necessari al finanziamento delle spese progettuali in sede di stesura dei bilanci dello Stato, delle amministrazioni statali, delle regioni e delle autonome locali.

In conclusione,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Salva la discrezionalità dell’amministrazione richiedente nel determinare le scelte nel caso ipotizzato alla luce dei principi sopra declinati, il collegio osserva che
la mera redazione di un progetto preliminare senza che si sia ottenuto il finanziamento per appaltare l’opera pubblica e in carenza di qualsivoglia titolo giuridico per l’impegno della spesa di progettazione, non appare idonea a consentire la corresponsione del compenso incentivante ai sensi dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006.

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Il sindaco del comune di Mezzanino (PV), mediante nota n. 961 del 15.05.2014, ha posto un quesito in merito alla corretta interpretazione dell’art. 95, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 .
Il sindaco riferisce che il comune, con deliberazione di giunta comunale n. 16 del 22.10.2013 ha approvato il progetto preliminare per la realizzazione di una scuola dell'infanzia, finalizzato alla partecipazione del bando "6000 campanili" (di cui all'articolo 18, comma 9, del DL 69/2013, convertito con modificazioni dalla legge 09.08.2013, n. 98), dando atto che alla spesa necessaria per la realizzazione dei lavori “si farà fronte con le risorse rese disponibili dal Programma 6000 Campanili”. Pertanto, non è stato assunto alcun impegno di spesa.
Il responsabile dell'area tecnica comunale (dipendente a tempo indeterminato e titolare di posizione organizzativa) è stato nominato RUP e ha predisposto il progetto preliminare dell'opera.
Il comune di Mezzanino, all'esito del bando, non è risultato utilmente collocato in graduatoria e pertanto non ha avuto accesso alle risorse messe a disposizione dal citato programma “6000 campanili”. In mancanza dell'integrale finanziamento previsto, non è stata avviata alcuna procedura per l'appalto e la realizzazione dell'opera.
Il responsabile dell'area tecnica ha richiesto la liquidazione dell'incentivo di cui all'art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 in relazione alla attività svolta in qualità di RUP di progettista interno.
Ciò premesso il sindaco chiede se sia legittima la corresponsione del compenso richiesto, anche in considerazione dei seguenti aspetti:
le risorse destinate all'incentivo ex art. 92, c. 5, sono previste nel quadro economico dell'opera;
l'opera è risultata non finanziata (mancato accesso ai fondi del programma 6000 campanili);
conseguentemente, non è stato possibile indire la procedura di appalto;
non risulta alcun impegno di spesa per la liquidazione dell'incentivo;
in caso di dovuta liquidazione dell'incentivo si configurerebbe un debito fuori bilancio.
...
Con riferimento ai quesiti posti nel presente interpello, il collegio evidenzia la sussistenza di un consolidato orientamento consultivo, che può essere sintetizzato nelle argomentazioni del precedente parere 24.10.2012 n. 452 SRC Lombardia, in relazione alla quale non si rilevano motivi idonei a mutarne le conclusioni.
Si riporta in sintesi la citata deliberazione: “
L’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, con atto di regolazione n. 6 del 04/11/1999, aveva già avuto modo di precisare come, nel caso della progettazione interna, la prestazione dei dipendenti, in quanto riferita direttamente all’amministrazione di appartenenza, è da considerare svolta "ratione offici" e non "intuitu personae", risolvendosi "in una modalità di svolgimento del rapporto di pubblico impiego" (Cass. Civ. Sez. Un. 02.04.1998, n. 3386), nell'ambito della cui disciplina, normativa e contrattuale, vanno individuati i termini della relativa retribuzione.
Come evincibile dalla lettera del comma,
la legge pone alcuni paletti per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi).
La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché, come sarà meglio specificato, il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;

- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008).
Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, deliberazione 13.12.2007 n. 315
, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alla deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150).
Altri principi applicabili alla fattispecie (rilevanti ai fini del parere di cui si discute) si ricavano dalla normativa generale sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001 in base al quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
La regola è fatta espressamente propria dal legislatore anche nella materia degli incentivi di cui si discute, posto che l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006, nella formulazione discendente dalla novella apportata dall’art. 1 del d.l. n. 162/2008, dispone che “
la corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”.
Nel caso in cui tale accertamento sia invece negativo, la norma, adotta la medesima regola della devoluzione in economia, prevista per il caso di attività eseguita da professionisti esterni (in proposito l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici ha affermato, nella Deliberazione n. 69 del 22/06/2005, emessa nel previgente similare contesto normativo, che l’incentivo assolve alla funzione di compensare i progettisti dipendenti che abbiano in concreto effettuato la redazione degli elaborati progettuali. Pertanto, la previsione, da parte di un regolamento interno, della corresponsione anche nell’ipotesi di progettazione nella sostanza redatta da professionisti esterni, risulta in contrasto con la ratio della disposizione legislativa, concretando un’ipotesi di duplicazione di spesa).
Per quanto concerne la prospettata questione
circa il corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, la Sezione richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte (cfr. parere 30.08.2012 n. 290), a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione),
si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente (in termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia, parere 30.05.2012 n. 259, parere 06.03.2012 n. 57; Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
Si osserva, inoltre, che
l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, quale presupposto per l’erogazione di compensi incentivanti al personale in servizio per la redazione di progetti, è testualmente previsto nell’art. 92, comma 7, del d.lgs. 163/2006, quale criterio da prendere in considerazione per lo stanziamento dei fondi necessari al finanziamento delle spese progettuali in sede di stesura dei bilanci dello Stato, delle amministrazioni statali, delle regioni e delle autonome locali.
In conclusione,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Salva la discrezionalità dell’amministrazione richiedente nel determinare le scelte nel caso ipotizzato alla luce dei principi sopra declinati, il collegio osserva che
la mera redazione di un progetto preliminare senza che si sia ottenuto il finanziamento per appaltare l’opera pubblica e in carenza di qualsivoglia titolo giuridico per l’impegno della spesa di progettazione, non appare idonea a consentire la corresponsione del compenso incentivante ai sensi dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 15.07.2014 n. 220).

INCENTIVO PROGETTAZIONELe Sezioni Riunite, pronunciandosi -oltre che sull’art. 92, comma 5, dlgs 163/2006- sul disposto dell’art. 1, comma 208, l. 266/2005 (a mente del quale le somme finalizzate alla corresponsione di compensi professionali dovuti al personale dell’Avvocatura interna delle pubbliche amministrazioni sulla base di specifiche disposizioni contrattuali sono da considerare comprensive degli oneri riflessi a carico del datore di lavoro), hanno precisato che l’espressione “oneri riflessi”, contenuta nella disposizione, non comprende l’IRAP che costituisce un onere fiscale a carico esclusivo dell’amministrazione.
In particolare,
le Sezioni Riunite osservano che “…..anche l’interpretazione sistematica delle disposizioni all’esame è confermativa della soluzione che esclude la riconducibilità dell’IRAP nell’ambito degli “oneri riflessi”. Sia la Corte dei conti (nelle deliberazioni citate), che il Consiglio di Stato (adunanza plenaria sent. n. 32 del 1994) ritengono che i compensi professionali da corrispondere a titolo di onorari ai dipendenti comunali appartenenti all’Avvocatura interna, oltre che al personale tecnico, costituiscono parte della retribuzione; sicché, per detti soggetti, non si realizzano i presupposti per l’applicazione dell’IRAP, dato che tali soggetti sono privi di autonoma organizzazione….Infatti, il presupposto impositivo dell’IRAP si realizza in capo all’ente che eroga il compenso di lavoro dipendente, il quale rappresenta il soggetto passivo dell’imposta, cioè colui che, nella valutazione del legislatore, in quanto titolare di detta organizzazione è tenuto a concorrere alle spese pubbliche, ai fini di detto tributo; conseguentemente l’onere fiscale non può gravare sul lavoratore dipendente in relazione a compensi di natura retributiva (Agenzia delle Entrate, Risoluzione n. 123/E del 02.04.2008) bensì unicamente sul datore di lavoro”.
Come osservato dalla Sezione regionale per il controllo per l’Umbria, “
Il principio di diritto affermato dalla SS.RR. comporta, pertanto, che l’inclusione dell’Irap nel fondo disponibile per il pagamento delle competenze all’avvocatura interna rappresenta un fatto puramente contabile che non incide assolutamente sulla liquidazione dei compensi professionali. Ciò nel senso che non vi è alcuna decurtazione dei compensi professionali degli avvocati interni, semmai una riduzione (a monte), e in proporzione all’ammontare Irap, delle risorse che, in base alla regolamentazione interna, sono distribuibili tra detti dipendenti a titolo di compensi professionali. E’ quanto stabilito dalle SS.RR nella deliberazione anzi citata, laddove si osserva che “le disponibilità di bilancio da destinare ai “fondi” da ripartire non possono che essere quantificate al netto delle somme destinate (o destinabili) a coprire gli oneri che gravano sull’amministrazione a titolo di Irap, poiché, diversamente, una discorde interpretazione confliggerebbe non solo con il chiaro disposto delle richiamate disposizioni, ma anche con il principio di copertura degli oneri finanziari (art. 81, quarto comma, Cost.)".
Di conseguenza: “
nel calcolo del fondo di incentivazione destinato (o destinabile) agli avvocati interni deve tenersi conto anche della relativa quota IRAP, il cui importo l’Amministrazione sarà tenuto ad accantonare per far fronte agli obblighi tributari…… Invero, il preventivo accantonamento, nell’ambito del fondo di incentivazione, delle somme dovute dall’ente datore di lavoro per far fronte agli obblighi tributari (ivi compresa l’Irap) relativi ai compensi professionali spettanti agli avvocati interni, comporta il divieto di operare qualsiasi trattenuta (per la quota dovuta dall’ente a titolo di Irap o di altri tributi) in sede di liquidazione dei compensi medesimi, avendo l’ente già garantito adeguata copertura finanziaria agli obblighi in questione, che pertanto gravano definitivamente sul bilancio dell’ente.”
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Il Sindaco del Comune di Bari formula un articolato parere in merito ai compensi professionali ed alle spese di trasferta spettanti agli avvocati civici, in applicazione delle disposizioni di cui all’art. 1, comma 457, l. 147/2013 ed all’art. 6, comma 12, l. 78/2010 conv. in l. 122/2010, nonché in merito all’assoggettamento dei menzionati compensi ai vincoli di cui agli artt. 1, comma 557, l. 296/2006 e 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 conv. in l. 122/2010.
In particolare, il Sindaco formula i seguenti quesiti:
1) se, in relazione alla disposizione di cui all’art. 1, comma 457, l. 147/2013 (a mente della quale “A decorrere dal 01.01.2014 e fino al 31.12.2016, i compensi professionali liquidati, esclusi, nella misura del 50 per cento, quelli a carico della controparte, a seguito di sentenza favorevole per le pubbliche amministrazioni ai sensi del regio decreto-legge 27.11.1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22.01.1934, n. 36, o di altre analoghe disposizioni legislative o contrattuali, in favore dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale dell'Avvocatura dello Stato, sono corrisposti nella misura del 75 per cento. Le somme provenienti dalle riduzioni di spesa di cui al presente comma sono versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotate di autonomia finanziaria ad apposito capitolo di bilancio dello Stato. La disposizione di cui al precedente periodo non si applica agli enti territoriali e agli enti, di competenza regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano, del Servizio sanitario nazionale”) la decurtazione ivi prevista vada operata con il criterio della competenza finanziaria, sui compensi che, nel triennio 2014-2016, verranno a scadenza e saranno liquidati dall’amministrazione comunale con proprio atto deliberativo, in base ai presupposti di cui agli artt. 37 CCNL 23.12.1999 e 27 CCNL 14.09.2000 ed al Regolamento Comunale sui compensi professionali ai legali in servizio presso l’avvocatura (deliberazioni di G.C. n. 403 del 15.05.2003 e n. 86 del 09.02.2006) oppure se il termine “liquidati” contenuto nel testo normativo vada inteso con riferimento al provvedimento giudiziale, con la conseguenza che la norma si applicherebbe solo ai compensi liquidati dal giudice in base a sentenze depositate dopo il 01.01.2014.
Chiede, altresì, se le somme provenienti dalle riduzioni di spesa derivati dalla disposizione in esame possano confluire nel fondo per il trattamento accessorio per il personale dipendente, analogamente a quanto previsto dall’art. 61, co. 9, d.l. 112/2008 (collaudi ed arbitrati) oppure tali somme debbano essere acquisite al bilancio comunale, in analogia alla disciplina dettata per il bilancio dello Stato.
Chiede, infine, se l’onere per il pagamento dell’IRAP afferente ai compensi per gli avvocati interni debba essere finanziato a valere sui compensi liquidati dal giudice, non potendo costituire un onere aggiuntivo per l’ente, oppure debba calcolarsi sui compensi liquidati dal giudice e, quindi, con onere a carico dell’Ente;
2) se, in relazione al disposto dell’art. 6, comma 12, d.l. 78/2010 (“A decorrere dall'anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31.12.2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, non possono effettuare spese per missioni, anche all'estero, con esclusione delle missioni internazionali di pace e delle Forze armate, delle missioni delle forze di polizia e dei vigili del fuoco, del personale di magistratura, nonché di quelle strettamente connesse ad accordi internazionali ovvero indispensabili per assicurare la partecipazione a riunioni presso enti e organismi internazionali o comunitari, nonché con investitori istituzionali necessari alla gestione del debito pubblico, per un ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009. Gli atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale. Il limite di spesa stabilito dal presente comma può essere superato in casi eccezionali, previa adozione di un motivato provvedimento adottato dall'organo di vertice dell'amministrazione, da comunicare preventivamente agli organi di controllo ed agli organi di revisione dell'ente”) le spese di trasferta degli avvocati civici per la difesa delle dell’amministrazione comunale presso i vari distretti di Corte d’Appello abbiano natura giuridica di “spese di missione” con assoggettamento al limite di cui all’art. 6, co. 12 oppure, trattandosi di spese obbligatorie da assumere per la regolare costituzione in giudizio e patrocinio dell’Ente, possano essere considerati oneri e spese accessorie per l’attività professionale svolta e, di conseguenza, suscettibili di essere disciplinate (sul piano di limiti, presupposti e modalità di liquidazione) dal Regolamento Comunale sui compensi professionali ai legali in servizio presso l’avvocatura con assimilazione contabile alle spese di lite;
3) se, in relazione al disposto dell’art. 1, comma 557, l. 296/2006 (“Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell'ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organici; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali”) gli incentivi professionali ex art. 27 CCNL 23.12.1999 e art. 37 CCNL 14.09.2000 siano da escludere totalmente dal computo ai fini del tetto di spesa del personale oppure, essendo spese autofinanziate solo quelle derivati da cause con vittoria di spese a carico della controparte, nel calcolo della spesa del personale vadano escluse solo queste ultime, mentre vi dovrebbero rientrare i compensi dovuti con riferimento a sentenze favorevoli con spese compensate, essendo queste a carico dell’Ente;
4) se, in relazione al disposto dell’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/10 conv. il l. 122/2010 (“A decorrere dal 01.01.2011 e sino al 31.12.2014 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio”) nel calcolo del limite del fondo per la contrattazione integrativa, siano da escludere totalmente i compensi dovuti all’avvocatura interna oppure l’esclusione vada circoscritta ai soli compensi derivati da cause con vittoria di spese a carico della controparte, trattandosi di spese eterofinanziate, mentre rimangono a carico del bilancio dell’Ente i compensi relativi a sentenze favorevoli con compensazione di spese.
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Passando al merito della richiesta, il Comune istante pone una serie di questioni relative all’interpretazione di alcune disposizioni che dettano vincoli e limiti in materia di compensi professionali spettanti all’avvocatura interna e, più in generale, vincoli e limiti in materia di spesa del personale.
Con il primo quesito, l’Ente chiede se la decurtazione prevista dall’art. 1, comma 457, l. 147/2013 (legge di stabilità 2014) operi con riferimento ai compensi che, nel triennio 2014-2016, verranno a scadenza e saranno liquidati dall’amministrazione comunale con proprio atto deliberativo -sulla base di quanto previsto dagli artt. 37 CCNL 23.12.1999 (area dirigenza) e 27 CCNL 14.09.2000 (personale del comparto) nonché dal regolamento comunale sui compensi professionali ai legali dell’avvocatura interna (deliberazioni di GC n. 403 del 15.03.2003 e n. 86 del 9.02.2006)- oppure operi con riferimento ai compensi liquidati dal giudice in base a sentenze depositate successivamente all’entrata in vigore della disposizione.
L’art. 1, comma 457, legge di stabilità 2014 prevede, in un’ottica di risparmio di spesa, che, per il triennio 2014-2016, le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs. 165/2001, dotate di personale di avvocatura interna, corrispondano nella misura del 75% “i compensi professionali liquidati, esclusi, nella misura del 50%, quelli a carico della controparte, a seguito di sentenza favorevole per le pubbliche amministrazioni ai sensi del regio decreto-legge 27.11.1933 n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22.01.1934 n. 36, o di altre analoghe disposizioni legislative o contrattuali”.
La disposizione prevede, altresì, che “Le somme provenienti dalle riduzioni di spesa di cui al presente comma sono versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotate di autonomia finanziaria ad apposito capitolo di bilancio dello Stato”. Quest’ultima disposizione ha un ambito si applicazione espressamente circoscritto alle sole amministrazioni statali, essendo previsto che “La disposizione di cui al precedente periodo non si applica agli enti territoriali e agli enti, di competenza regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano, del Servizio sanitario nazionale”.
Ciò posto, in via preliminare occorre precisare che il rinvio, contenuto nella disposizione in esame, alla legge 22.01.1934 n. 36 deve essere inteso come relativo alla nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense, introdotta con legge del 31.12.2012 n. 247, in vigore dall’01.02.2013 (a cui si affiancano l’abrogazione del sistema tariffario di determinazione dei compensi dell’avvocatura operata con d.l. 24.01.2012 n. 1 conv. in l. 24.03.2012 n. 27 nonché la previsione introdotta con d.m. 140/2012 di determinazione dei parametri per la liquidazione giudiziale dei compensi), trattandosi di un rinvio c.d. “mobile” o “recettizio”, come si desume dal riferimento alle altre “analoghe disposizioni legislative e contrattuali” che appalesa l’intenzione del legislatore di richiamarsi non tanto e non solo al singolo testo di legge, ma all’intero corpus disciplinante l’ordinamento della professione forense.
Passando all’esame del quesito avanzato dal Comune, la disposizione in esame è suscettibile di due diverse interpretazioni, potendo il termine “liquidati” essere riferito sia ai compensi professionali pagati dall’amministrazione nel triennio di interesse (01.01.2014-31.12.2016), a prescindere dalla data di deposito della sentenza favorevole (e, quindi, anche in relazione a sentenze pubblicate prima dell’entrata in vigore della legge), sia ai compensi liquidati dal giudice nell’arco triennale di riferimento, con la conseguenza che- stante l’irretroattività della disposizione ai sensi dell’art. 11 disp. prel. c.c. - rimarrebbero esclusi dalla decurtazione le somme dovute in base a sentenza depositate prima del 01.01.2014.
A parere di questa Sezione, in assenza di espresse indicazioni legislative, l’interpretazione preferibile è quella che ancora il termine “liquidati” al provvedimento giudiziale, atteso che spetta al giudice il potere di liquidazione delle spese in sentenza, mentre l’amministrazione procede alla corresponsione delle somme già in precedenza liquidate. A norma dell’art 91 c.p.c., infatti, “Il giudice, con la sentenza che chiude il processo davanti a lui, condanna la parte soccombente al rimborso delle spese a favore dell’altra parte e ne liquida l’ammontare insieme con gli onorari di difesa”, mentre, in base al disposto del successivo art. 92 c.p.c. “Se vi è soccombenza reciproca o concorrono altre gravi ed eccezionali ragioni, esplicitamente indicate nella motivazione, il giudice può compensare, parzialmente o per intero, le spese tra le parti”.
La liquidazione delle spese processuali, così come la compensazione delle stesse, è espressione di un potere discrezionale del giudice, insindacabile in sede di legittimità, salvo i casi di violazione del principio della soccombenza (cfr., tra le altre, Cass., sez. VI, ord. 7654/2013, Cass., sez I, n. 14542/2011 e C.d.S, sez. VI ,n. 7581/2005, secondo cui la statuizione del giudice prime cure sulle spese sulle spese e sugli onorari di giudizio costituisce espressione di un ampio potere discrezionale).
A conferma di quanto sopra, si osserva che sia l’art. 37 CCNL 23.12.1999 che l’art. 27 CCNL 14.09.2000, nel riferirsi alla disciplina dei compensi spettanti all’avvocatura interna, prevedono espressamente che gli enti locali procedano alla mera corresponsione dei compensi, già liquidati dal giudice in sentenza: “Gli enti provvisti di Avvocatura costituita secondo i rispettivi ordinamenti disciplinano la corresponsione dei compensi professionali, dovuti a seguito di sentenza favorevole all’ente, secondo i principi di cui al regio decreto legge 27.11.1933 n. 1578 valutando l’eventuale esclusione, totale o parziale, dei dirigenti interessati, dalla erogazione della retribuzione di risultato”.
Siffatta interpretazione risulta, inoltre, suffragata da quanto sancito dall’art. 152-bis disp. att c.p.c. (introdotto dall’art 4 comma 42 l. 183/11, legge di stabilità 2013) che, sotto la rubrica “liquidazione di spese processuali”, dispone: “Nelle liquidazioni delle spese di cui all'art. 91 del codice di procedura civile a favore delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, e successive modificazioni, se assistite da propri dipendenti ai sensi dell'articolo 417-bis del codice di procedura civile, si applica la tariffa vigente per gli avvocati, con la riduzione del 20 per cento degli onorari di avvocato ivi previsti”, con ciò confermando che la liquidazione a favore della parte vittoriosa trova la propria base normativa nell’art. 91 c.p.c, che disciplina il potere giudiziale di liquidazione.
In assenza di precise indicazione ad opera del legislatore,
si deve, pertanto, preferire un’interpretazione della disposizione coerente con il sistema, con la conseguenza che, essendo la liquidazione delle spese un tipico potere/dovere che il giudice esercita in sentenza, deve ritenersi che la decurtazione riguardi solo i compensi liquidati con sentenze depositate dopo il 01.01.2014, mentre rimangono esclusi i compensi liquidati con sentenze antecedenti, anche se corrisposti dall’ente in epoca successiva al sopra menzionato termine.
Il quesito posto Comune di Bari in merito all’interpretazione dell’art. 1, comma 457, l. 147/2013 si articola, inoltre, in due ulteriori sotto-quesiti, essendo richiesto a questa Sezione:
a) se le somme provenienti dalle riduzioni di spesa possano confluire nel fondo per il trattamento accessorio per il personale dipendente, analogamente a quanto previsto dall’art. 61, comma 9, d.l. 112/2008 in materia di collaudi ed arbitrati oppure se tali somme debbano essere acquisite al bilancio comunale in analogia con la disciplina dettata per il bilancio dello Stato;
b) se l’onere per il pagamento dell’IRAP afferente ai compensi per gli avvocati interni debba essere finanziato a valere sui compensi liquidati dal giudice, non potendo costituire un onere aggiuntivo per l’Ente, oppure debba calcolarsi sui compensi liquidati dal giudice e, quindi, con onere a carico dell’Ente.
Quanto al profilo sub a), l’art. 1, comma 457, dopo aver previsto che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa così disposte debbano essere versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotate di autonomia finanziaria ad apposito capitolo di bilancio dello Stato, espressamente esclude siffatto obbligo con riferimento, tra l’altro, agli enti territoriali. L’esclusione deve essere intesa, logicamente, nel senso che le risorse di cui sopra vengono trattenute nel bilancio dell’Ente.
Per contro, non sembra possibile far confluire le risorse in questione nel fondo per il trattamento accessorio del personale dipendente poiché, contrariamente a quanto disposto dall’art. 61, co. 9, d.l. 112/2008 (ove si legge espressamente: “il predetto importo è riassegnato al fondo di amministrazione per il finanziamento del trattamento economico accessorio dei dirigenti”), siffatta finalizzazione non risulta prevista da alcuna disposizione di legge (cfr. art. 15, comma 1, lett. k, CCNL 01.04.1999 e Sezioni Riunite n. 51/CONTR/2011, paragrafo 3 della motivazione; in tal senso, anche l’Aran-Ral1047 orientamenti applicativi- che esclude dal campo di applicazione dell’art. 15, lett. k, del CCNL 01.04.1999 le risorse destinate al finanziamento del compenso in esame in quanto la norma contrattuale fa riferimento solo alle risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale e nel caso di specie “non solo non vengono in considerazione risorse previste da specifiche fonti legislative e finalizzate all’incentivazione del personale, ma i compensi dei professionisti legali, di cui all’art. 27 del CCNL del 14.09.2000, non sono neppure oggetto di contrattazione né per l’individuazione dei destinatari né per ciò che attiene alla misura ed alle modalità di erogazione degli stessi”).
Passando alla soluzione del quesito sub b), si ricorda che sul punto sono intervenute le Sezioni Riunite, con una pronuncia di orientamento generale a cui tutte le Sezioni regionali sono tenute a conformarsi (deliberazione n. 33/CONTR/2010).
Più precisamente,
le Sezioni Riunite, pronunciandosi -oltre che sull’art. 92, comma 5, dlgs 163/2006- sul disposto dell’art. 1, comma 208, l. 266/2005 (a mente del quale le somme finalizzate alla corresponsione di compensi professionali dovuti al personale dell’Avvocatura interna delle pubbliche amministrazioni sulla base di specifiche disposizioni contrattuali sono da considerare comprensive degli oneri riflessi a carico del datore di lavoro), hanno precisato che l’espressione “oneri riflessi”, contenuta nella disposizione, non comprende l’IRAP che costituisce un onere fiscale a carico esclusivo dell’amministrazione.
In particolare,
le Sezioni Riunite osservano che “…..anche l’interpretazione sistematica delle disposizioni all’esame è confermativa della soluzione che esclude la riconducibilità dell’IRAP nell’ambito degli “oneri riflessi”. Sia la Corte dei conti (nelle deliberazioni citate), che il Consiglio di Stato (adunanza plenaria sent. n. 32 del 1994) ritengono che i compensi professionali da corrispondere a titolo di onorari ai dipendenti comunali appartenenti all’Avvocatura interna, oltre che al personale tecnico, costituiscono parte della retribuzione; sicché, per detti soggetti, non si realizzano i presupposti per l’applicazione dell’IRAP, dato che tali soggetti sono privi di autonoma organizzazione….Infatti, il presupposto impositivo dell’IRAP si realizza in capo all’ente che eroga il compenso di lavoro dipendente, il quale rappresenta il soggetto passivo dell’imposta, cioè colui che, nella valutazione del legislatore, in quanto titolare di detta organizzazione è tenuto a concorrere alle spese pubbliche, ai fini di detto tributo; conseguentemente l’onere fiscale non può gravare sul lavoratore dipendente in relazione a compensi di natura retributiva (Agenzia delle Entrate, Risoluzione n. 123/E del 02.04.2008) bensì unicamente sul datore di lavoro”.
Resta fermo, peraltro, che gli enti che corrispondono compensi professionali alle avvocature interne sono tenuti, sul piano contabile, a provvedere ed accantonare nei fondi gli importi necessari a fronteggiare il pagamento dell’IRAP, rendendoli indisponibili.
Come osservato dalla Sezione regionale per il controllo per l’Umbria, “
Il principio di diritto affermato dalla SS.RR. comporta, pertanto, che l’inclusione dell’Irap nel fondo disponibile per il pagamento delle competenze all’avvocatura interna rappresenta un fatto puramente contabile che non incide assolutamente sulla liquidazione dei compensi professionali. Ciò nel senso che non vi è alcuna decurtazione dei compensi professionali degli avvocati interni, semmai una riduzione (a monte), e in proporzione all’ammontare Irap, delle risorse che, in base alla regolamentazione interna, sono distribuibili tra detti dipendenti a titolo di compensi professionali. E’ quanto stabilito dalle SS.RR nella deliberazione anzi citata, laddove si osserva che “le disponibilità di bilancio da destinare ai “fondi” da ripartire non possono che essere quantificate al netto delle somme destinate (o destinabili) a coprire gli oneri che gravano sull’amministrazione a titolo di Irap, poiché, diversamente, una discorde interpretazione confliggerebbe non solo con il chiaro disposto delle richiamate disposizioni, ma anche con il principio di copertura degli oneri finanziari (art. 81, quarto comma, Cost.)” (Sezione regionale per il controllo Umbria, deliberazione n. 25/PAR/2014, nello stesso senso: Sezione regionale per il controllo Lombardia, deliberazione n. 73/PAR/2012, Sezione regionale per il controllo Basilicata, deliberazione n. 115/PAR/2013, Sezione regionale per il controllo Sardegna, deliberazione n. 18/PAR/2012 ).
Di conseguenza: “
nel calcolo del fondo di incentivazione destinato (o destinabile) agli avvocati interni deve tenersi conto anche della relativa quota IRAP, il cui importo l’Amministrazione sarà tenuto ad accantonare per far fronte agli obblighi tributari…… Invero, il preventivo accantonamento, nell’ambito del fondo di incentivazione, delle somme dovute dall’ente datore di lavoro per far fronte agli obblighi tributari (ivi compresa l’Irap) relativi ai compensi professionali spettanti agli avvocati interni, comporta il divieto di operare qualsiasi trattenuta (per la quota dovuta dall’ente a titolo di Irap o di altri tributi) in sede di liquidazione dei compensi medesimi, avendo l’ente già garantito adeguata copertura finanziaria agli obblighi in questione, che pertanto gravano definitivamente sul bilancio dell’ente.”
Le coordinate tracciate dalla giurisprudenza contabile sopra richiamata inducono ad affermare che l’Irap debba calcolarsi sui compensi liquidati dal giudice, stante l’obbligo di preventivo accantonamento nell’ambito del fondo di incentivazione.
Sotto altro profilo, si osserva che i compensi liquidati in sentenza non contemplano l’Irap, sicché una diversa interpretazione si tradurrebbe inevitabilmente in una traslazione del tributo in capo al lavoratore, in contrasto con quanto osservato dalle Sezioni Riunite,(sul presupposto dell’IRAP, cfr. Corte Cost. sent. 156/2001 “l’IRAP non è un’imposta sul reddito, bensì un’imposta di carattere reale che colpisce –come già si è osservato- il valore aggiunto prodotto dalle attività autonomamente organizzate (……..) è evidente che nel caso di una attività professionale che fosse svolta in assenza di elementi di organizzazione –il cui accertamento, in mancanza di specifiche disposizioni normative, costituisce questione di mero fatto- risulterà mancante il presupposto stesso dell’imposta sulle attività produttive, per l’appunto rappresentato, secondo l’art. 2, dall’"esercizio abituale di un’attività autonomamente organizzata diretta alla produzione o allo scambio di beni ovvero alla prestazione di servizi”, con la conseguente inapplicabilità dell’imposta stessa).
Passando all’esame del quesito n. 2, il Comune di Bari chiede se le spese di trasferta degli avvocati civici per la difesa dell’amministrazione comunale presso le Magistrature di ogni distretto di Corte d’Appello abbiano natura giuridica di spese di missione di dipendenti pubblici e siano soggette alla disciplina di cui all’art. 6, comma 12, d.l. 78/2010 conv. in l. 122/2010 oppure, trattandosi di spese obbligatorie da assumere per la regolare costituzione in giudizio e patrocinio dell’Ente, possano considerarsi oneri e spese accessorie per l’attività professionale svolta che potrebbero trovare disciplina nel Regolamento Comunale sui compensi professionali ai legali in servizio presso l’avvocatura ed assimilate contabilmente alle spese di lite.
Il quesito attiene all’interpretazione dell’espressione “spese di missione” contenuta nell’art. 6, comma 12, d.l. 78/2010. Siffatta disposizione si colloca nel quadro delle norme vincolistiche e restrittive con cui il legislatore, nell’ambito di una più ampia procedura di risanamento dei conti pubblici, ha cercato di ridurre le spese degli apparati politici ed amministrativi.
In particolare, l’art. 6, rubricato “Riduzione dei costi degli apparati amministrativi”, prevede che, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazione pubbliche inserite nel conto consolidato della pubblica amministrazione di cui all’art. 1, comma 3, della l. 196/2009 (comprensivo degli enti territoriali) non possono effettuare spese per missioni in misura superiore al 50% di quella sostenuta nell’anno 2009.
La stessa disposizione, nell’introdurre il limite de quo, prevede espressamente l’esclusione per talune tipologie di spesa (missioni internazionali di pace e delle Forze armate, missioni delle forze di polizia e dei vigili del fuoco, del personale di magistratura, quelle strettamente connesse ad accordi internazionali ovvero indispensabili per assicurare la partecipazione a riunioni presso enti e organismi internazionali o comunitari, nonché con investitori istituzionali necessaria alla gestione del debito pubblico) ed una deroga generale con riferimento a “casi eccezionali” (la cui individuazione in concreto spetterà all’Ente: cfr., sul punto, Sezione regionale controllo della Toscana deliberazioni n. 185/PAR/2011 e n. 249/PAR/2012, secondo cui “i casi per i quali derogare al limite di spesa non possono che essere situazioni fuori dall’ordinaria attività amministrativa ed istituzionale dell’ente che giustifichino, appunto, l’eccezionalità dello sforamento. In assenza di norme o interpretazioni in merito può essere considerata eccezionale, ad esempio, anche una spesa per una missione non sostenuta in passato e che si ritiene, in ragione della sua natura, possa essere sostenuta una tantum…..” ) a cui si accompagna l’indicazione dell’iter da seguire per l’autorizzazione al superamento (adozione di un motivato provvedimento adottato dall’organo di vertice dell’amministrazione, da comunicare preventivamente agli organi di controllo ed agli organi di revisione dell’ente).
Tale iter procedimentale per l’autorizzazione allo sforamento del tetto è strumentale a consentire un vaglio del requisito dell’eccezionalità, anche alla luce delle responsabilità disciplinare ed erariale scaturenti dalla violazione ingiustificata del limite, come previsto dal medesimo art. 6, comma 12 (“Gli atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale”).
In materia di spese di missione sono intervenute a più riprese le Sezioni Riunite con deliberazioni n. 8/CONTR/2011, 9/CONTR/2011 e 21/CONTR/2011 le quali hanno, da un lato chiarito, come l’art. 6 in esame abbia limitato le spese connesse al trattamento di missione, “ossia ai trasferimenti effettuati per conto dell’amministrazione di appartenenza per l’espletamento di funzioni ed attività da compiere fuori sede” (deliberazione n. 9/CONTR/2011) e, dall’altro lato, precisato- con riferimento all’uso del mezzo proprio da parte del dipendente- che ”
il dipendente che intenda avvalersi del mezzo proprio, al fine di rendere più agevole il proprio spostamento, potrà comunque conseguire l’autorizzazione da parte dell’amministrazione, con il limitato effetto di ottenere la copertura assicurativa dovuta in base alle disposizioni vigenti. Le disposizioni interne delle singole amministrazioni potranno prevedere, in caso di autorizzazione all’uso del mezzo proprio, un indennizzo corrispondente alla somma che il dipendente avrebbe speso se fosse ricorso ai mezzi pubblici, ove ciò determini un più efficace espletamento dell’attività, garantendo, ad esempio, un più rapido rientro in servizio, risparmi del pernottamento, l’espletamento di un numero maggiore di interventi” (deliberazione n. 8/CONTR/2011).
Le Sezioni Riunite nella successiva deliberazione n. 21/CONTR/2011 hanno, inoltre, osservato che ”
va affermata l’impossibilità per l’amministrazione di reintrodurre, attraverso una regolamentazione interna, il rimborso delle spese sostenute dal dipendente sulla base delle indicazioni fornite dal disapplicato art. 8 della legge n. 417 del 1988. Tale modo di operare, infatti, costituirebbe una chiara elusione del dettato e della ratio del disposto del richiamato art. 6, comma 12, del decreto legge n. 78 del 2010.” La giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo si è successivamente conformata alle statuizioni appena richiamate: Sezione regionale controllo Toscana deliberazioni n. 183/PAR/2011 e n. 249/PAR/2012, Sezione regionale controllo Veneto deliberazione n. 392/PAR/2011, Sezione regionale controllo Campania deliberazione n. 21/PAR/2013 Sezione regionale controllo Piemonte deliberazioni n. 390/PAR/2013 e 400/PAR/2013.
Le coordinate ermeneutiche appena esposte si attagliano anche alle spese di trasferta degli avvocati dell’Ente per il patrocinio presso i vari distretti di Corte d’Appello, trattandosi di esborsi che rientrano nel concetto di “spese di missione”, secondo la definizione fornita dalle Sezioni Riunite nella deliberazione n. 9 del 2011, sopra richiamata (“trasferimenti effettuati per conto dell’amministrazione di appartenenza per l’espletamento di funzioni ed attività da compiere fuori sede”), sicché risulta applicabile, in prima battuta, anche alle trasferte dei legali la disciplina contenuta nell’art. 6, comma 12, del d.l. 78/2010.
Tuttavia, la Sezione osserva come, nel caso dell’avvocatura interna, la missione del dipendente assuma una valenza particolare, trattandosi di attività strumentale e prodromica all’esplicazione della difesa in giudizio dell’Ente ed afferendo all’esercizio di un diritto di rilievo costituzionale, al pari degli interessi alla cui tutela sono funzionalizzate le missioni espressamente escluse dalla disciplina in esame (le missioni internazionali di pace e delle Forze armate, strumentali all’attuazione dei disposti di cui agli artt. 10 e 11 Cost., le missioni delle forze di polizia e dei vigili del fuoco strumentali alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, le missioni della magistratura, strumentali all’esercizio della funzione giurisdizionale ecc).
L’’interpretazione letterale della disposizione in esame, pertanto, si tradurrebbe in una compressione di un diritto di rilievo costituzionale (sia pure ai fini della tutela di un altro interesse di pari rango, quello degli equilibri di bilancio), sicché è necessario accedere ad una interpretazione che, oltre ad essere costituzionalmente orientata, consenta un equo contemperamento degli interessi in gioco.
D’altra parte, un’applicazione rigorosa del limite rischierebbe, in siffatta ipotesi, di radicare situazioni contrastanti con la ratio di contenimento di spesa sottesa alla disposizione in esame, costringendo l’ente a ricorrere a professionisti esterni con conseguente aggravio di costi.
Il medesimo legislatore ha ammesso una deroga al limite in presenza di situazioni eccezionali, prevedendo, come già chiarito, un iter procedimentale di approvazione tale da consentire il vaglio del presupposto dell’eccezionalità, anche al fine di valutare un’eventuale responsabilità disciplinare o erariale in caso di autorizzazione di assenza dei presupposto richiesto.
La trasferta dell’avvocato dell’Ente per patrocinare presso diversi distretti di Corte d’Appello, se non rientra nel concetto di eccezionalità previsto dalla disposizione in esame (non essendo eccezionale il patrocinio presso un’Autorità Giudiziaria situata in un distretto diverso da quello in cui è la sede dell’Ente: cfr. le conclusioni cui è pervenuta la Sezione regionale di controllo della Toscana in merito al requisito dell’eccezionalità con deliberazioni n. 185/PAR/2011 e n. 249/PAR/2012, sopra richiamate), tuttavia risponde alla medesima ratio di evitare che il formale rispetto del limite si traduca di fatto in un aggravamento di spesa per fronteggiare la situazione, finalità a cui anche la deroga prevista sul piano normativo evidentemente si ispira.
Una interpretazione formalistica, quindi, potrebbe determinare l’effetto paradossale di una moltiplicazione dei costi, laddove l’ente fosse costretto a ricorrere a professionisti esterni.
Ad identiche conclusioni, sia pure con riferimento alla diversa problematica del rispetto del limite di cui all’art. 9 comma 2-bis d.l. 78/2010, ma con argomentazioni che conservano validità anche in relazione alla questione oggetto di esame, sono pervenute le Sezioni Riunite nella deliberazione n. 51/CONTR/2011, sancendo che
sono escluse dal limite di cui all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 (a mente del quale l’ammontare complessivo delle risorse destinate al trattamento accessorio del personale non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è automaticamente ridotto in misura proporzionale alla risoluzione del personale in servizio) quelle risorse destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che, peraltro, potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica, con possibili costi aggiuntivi per i bilanci dei singoli enti. Nell’ambito delle prestazioni escluse, le Sezioni Riunite menzionano espressamente le risorse destinate a remunerare le prestazioni professionali dell’avvocatura interna.
Sotto altro profilo, si osserva che, anche in relazione alla problematica- più strettamente afferente al quesito in esame- relativa all’utilizzo del mezzo proprio, le Sezioni Riunite hanno sottolineato che occorre evitare il rischio di interpretazione applicative le quali, pur formalmente rispettose della norma, si pongano, in realtà, in contrasto con lo scopo di riduzione dei costi degli apparati amministrativi, determinando addirittura un incremento dei medesimi. In questo caso, infatti, per l’Ente è possibile “
il ricorso a regolamentazioni interne volte a disciplinare, per i soli casi in cui l’utilizzo del mezzo proprio risulti economicamente più conveniente, forme di ristoro del dipendente dei costi dallo stesso sostenuti che, però, dovranno tenere conto delle finalità di contenimento della spesa introdotte con la manovra estiva e degli oneri che in concreto avrebbe sostenuto l’ente per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto” (deliberazione n. 21/CONTR/2011)
Alla luce di quanto statuito dalla giurisprudenza contabile sopra richiamata, questa Sezione ritiene che le spese di trasferta degli avvocati civici per il patrocinio dell’Ente presso diversi distretti di Corte d’Appello abbiano natura giuridica di spese di missione e, in quanto tali, soggette al vincolo di cui all’art. 6, comma 12, d.l. 78/2010.
Tuttavia, atteso il carattere non assoluto del vincolo per le ragioni sopra esposte, si ritiene che il limite possa essere derogato allorché la missione risulti necessaria per l’esercizio del diritto di difesa in giudizio e l’osservanza dello stesso determini la necessità del ricorso a professionisti esterni con aggravio di costi per il bilancio dell’Ente.
In altri termini,
solo nel caso in cui sia accertato che il rispetto limite si tradurrebbe in un effettivo aumento di costi per il bilancio dell’ente (anche in considerazione della necessità di ricorso a professionisti esterni) è consentito lo sforamento, venendo altrimenti frustrata la finalità di risparmio di spesa.
La deroga deve, infine, come correttamente osservato dalle Sezioni Riunite, “tenere conto delle finalità di contenimento della spesa introdotte con la manovra estiva” sia con riferimento alle spese di trasporto (cfr. deliberazione Sezioni Riunite n. 21/CONTR/2011, già richiamata, in relazione alla necessità per l’Ente di tenere conto degli oneri che in concreto l’ente avrebbe sostenuto per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo di mezzi di trasporto pubblici) sia con riferimento alle eventuali spese di vitto e pernottamento, la cui autorizzazione dovrà essere adottata con provvedimento rigorosamente motivato anche ai fini della valutazione dell’eventuale responsabilità disciplinare ed erariale.
Passando all’esame dei quesiti n. 3 e 4, il Comune di Bari chiede se gli incentivi professionali spettanti all’avvocatura interna ai sensi degli artt. 37 del CCNL 23.12.1999 e 27 del CCNL 14.09.2000 siano da escludere totalmente dal computo del tetto di spesa del personale previsto dall’art. 1, comma 557, della l. 296/2006 e dal vincolo previsto dall’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 oppure debbano considerarsi esclusi solo i compensi derivati da sentenze favorevoli con vittoria di spese a carico della controparte, rivestendo solo questi ultimi i caratteri di spese eterofinanziate (mentre i compensi derivanti da sentenze favorevoli con compensazioni di spese rimangono a carico del bilancio dell’Ente).
L’art. 1, comma 557, l. 296/2006 (finanziaria 2007) introduce l’obiettivo di riduzione della spesa del personale, garantendo il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale ed indicando espressamente gli ambiti prioritari di intervento al fine del raggiungimento dell’obiettivo del contenimento (riduzione dell’incidenza percentuale delle spese del personale rispetto al complesso delle spese correnti, razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, sul punto cfr. Sezioni Riunite deliberazione n. 27/CONTR/2011).
Le voci escluse dal computo ai fini della determinazione dell’aggregato “spesa del personale”, rilevante ai sensi dell’art. 1, comma 557, sono indicate nella tabella n. 6.3 dei questionari (quanto ai comuni sopra i 5.000 abitanti) per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali relativi al rendiconto 2013 ed approvati con deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 11/SEZAUT/2014/ INPR. Nell’elenco delle voci da sottrarre all’ammontare della spesa in questione non sono compresi gli incentivi professionali spettanti all’avvocatura interna, a prescindere dalla circostanza che si tratti di somme derivanti da sentenze favorevoli con vittoria di spese a carico della controparte o di somme derivanti da sentenze favorevoli con spese compensate.
Per tali ragioni,
i compensi in questione rientrano nel computo del tetto di spesa del personale di cui all’art. 1, comma 557, l. 266/2005, a prescindere dalle statuizioni contenute in sentenza in merito alla condanna o meno alle spese di parte soccombente.
Venendo all’esame dell’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010, si osserva preliminarmente come la disposizione, da ultimo modificata dall’art. 1, comma 456, l. 147/2013, si ponga l’obiettivo di riduzione della spesa del personale, sancendo che “a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31.12.2014 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. A decorrere dal 01.01.2015, le risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo”.
Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, nella già citata deliberazione n. 51/CONTR/2011, hanno precisato che la ratio dell’art. 9 comma 2-bis, è quella di cristallizzare al 2010 il tetto di spesa relativo all’ammontare complessivo delle risorse presenti nei fondi unici che dovrebbero tendenzialmente essere destinate al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche ed, alla luce di tale ratio, non sembra possa ammettere deroghe ed esclusioni, in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico.
Tra le risorse incentivanti solo quelle destinate a remunerare prestazioni professionali per la progettazione di opere pubbliche e quelle dell’avvocatura interna devono, secondo la Sezioni Riunite, ritenersi escluse dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, del DL n. 78/2010 poiché trattasi di prestazioni professionali tipiche la cui provvista all’esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche, mentre le risorse che alimentano il fondo derivanti dal recupero dell’ICI o da contratti di sponsorizzazione non si sottraggono alla regola generale e devono essere computate ai fini della determinazione del tetto di spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa dall’art. 9, comma 2 bis in quanto potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa.
Con la successiva deliberazione n. 56/CONTR/11 del 2/11/2011, le Sezioni Riunite hanno ulteriormente precisato che “qualunque sia la fonte di finanziamento del fondo per la contrattazione, in particolare le risorse per sostenere le iniziative rivolte a migliorare la produttività, l’efficienza e l’efficacia dei servizi, non sono consentite deroghe a quanto disposto dall’art. 9, comma 2-bis” , in quanto è “chiara è l’intenzione del legislatore di ridurre la spesa di personale, anche attraverso il blocco delle risorse decentrate, blocco che non ammette in via generale alcuna deroga”.
Ciò posto, in tema di assoggettamento dei compensi professionali, derivanti da sentenze favorevoli all’Ente, al vincolo di cui all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 si sono espresse le Sezioni regionali di controllo di questa Corte.
Ad una prima pronuncia della Sezione regionale di controllo per l’Umbria, secondo cui rimangono assoggettati all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 i compensi a favore dell’avvocato non derivanti da condanna alle spese della controparte (deliberazione n. 3/PAR/2012, nello stesso senso Ragioneria Generale dello Stato, parere prot. 72010 del 04.09.2013), è seguita una successiva deliberazione della Sezione regionale di controllo della Liguria (deliberazione n. 86/PAR/2013) che ha incentrato la soluzione alla questione, più che sul carattere eterofinanziato dei compensi a carico della parte soccombente, sulla natura di retribuzione principale e non accessoria dei compensi professionali spettanti agli avvocati interni.
La Sezione ligure ha, infatti, osservato che “la norma citata fissa un tetto di spesa al trattamento accessorio del personale in servizio presso le pubbliche amministrazioni, ma i compensi all’esame di questo Collegio non costituiscono trattamento accessorio alla retribuzione degli avvocati alle dipendenze degli enti locali bensì rappresentano essi stessi retribuzione per l’attività professionale espletata in favore dell’ente pubblico, e pertanto è del tutto irrilevante la derivazione dei compensi dalla condanna di controparte alle spese del giudizio piuttosto che dalla loro compensazione tra le parti…….pertanto, i compensi non hanno valenza incentivante in quanto con essi non si mira ad aumentare la produttività del personale dell’avvocatura interna bensì a compensare il lavoro svolto”.
Questa Sezione ritiene che l’esclusione dei compensi professionali dell’avvocatura interna dal limite di cui all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2009 discenda direttamente da quanto osservato dalle Sezioni Riunite nella più volte citata deliberazione n. 51/CONTR/2011.
In quella sede, infatti, le Sezioni Riunite hanno statuito che “
ai fini del calcolo del tetto di spesa cui fa riferimento il citato vincolo, necessario a calcolare l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio, occorrerà sterilizzare, non includendole nel computo dell’importo 2010, le risorse destinate a remunerare le prestazioni di progettazione interna e le prestazioni professionali dell’avvocatura interna, stante la loro natura “professionale” che le rende non destinabili alla generalità dei dipendenti dell’Ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa.” Ciò in quanto si tratta di risorse “destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti (nello stesso senso, di recente, Sezione regionale controllo Veneto deliberazione n. 200/PAR/2014).
Trattandosi di somme destinate alla remunerazione di prestazioni professionali tipiche, suscettibili di essere acquisite tramite esternalizzazione con conseguente aggravio di costi per l’Ente, devono ritenersi sottratte al limite di cui all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010, a prescindere dalla natura eterofinanziata (in quanto gravanti su controparte soccombente) o meno (in quanto compensate dal giudice).
In conclusione
i compensi professionali all’avvocatura interna rimangono interamente assoggettati al limite di cui all’art. 1, comma 557, l. 296/2006, mentre sono esclusi dal computo del tetto di cui all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010, a prescindere dalla circostanza che derivino da sentenza favorevole con vittoria di spese a carico della controparte o da sentenza favorevole con spese compensate (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 07.07.2014 n. 127).

maggio 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Non spetta l'incentivo nel caso di progettazione di opere e di lavori di manutenzione ordinaria sulle strade e sui fabbricati di competenza (quali la manutenzione ordinaria delle strade comunali, degli immobili comunali e loro pertinenze nonché del verde pubblico).
Nel caso di specie, non pare che (in termini puramente astratti) il servizio di manutenzione ordinaria di immobili, strade o del verde pubblico (in disparte il profilo della sua ascrizione alla concessione di servizi pubblici ovvero al contratto di appalto di servizi) possa presentare i prescritti requisiti, attesa l’insussistenza di un opus che è intimamente connessa al concetto di “manutenzione ordinaria”, che, per l’appunto, esclude l’esistenza di miglioramenti o modificazioni apprezzabili al bene oggetto di manutenzione.
Ciò pare peraltro confermato dalla costante giurisprudenza di settore
che ha precisato come la manutenzione possa rientrare nell’ambito dei lavori, e non in quello dei servizi, sempre che l’attività dell’appaltatore comporti la creazione di un aliquid novi, vale a dire un’attività di modificazione della realtà fisica, con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale.
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Il sindaco del comune di Pavia richiede chiarimenti sulla norma di cui all’art. 92 del d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (codice dei contratti pubblici) e in particolare sull’applicazione dell’incentivo previsto dalla norma riportata a personale dipendente interno dell'Ufficio Tecnico, coinvolto nella progettazione di opere e di lavori di manutenzione ordinaria sulle strade e sui fabbricati di competenza (quali la manutenzione ordinaria delle strade comunali, degli immobili comunali e loro pertinenze nonché del verde pubblico).
In particolare, il comune precisa che le attività prestate dal personale interno consistono nell'esecuzione di tutte le procedure previste per la realizzazione delle opere pubbliche in tutte le sue fasi a partire dalla predisposizione di progetti nei livelli di approfondimento di progettazione necessaria all'appalto (preliminare, definitiva ed esecutiva), passando per lo svolgimento di gara pubblica, sino alla conseguente attività di direzione lavori, assistenza, contabilità, coordinamento della sicurezza e collaudo finale, e che l'ammontare complessivo della manutenzione ordinaria si attesta annualmente su importi di rilevante entità, ed è oggetto di programmazione mediante inserimento nel programma triennale dei lavori pubblici.
Lo stesso quesito viene posto sulla possibilità di liquidare l'incentivo ai dipendenti per la manutenzione ordinaria del verde pubblico, posta a gara come servizio, ivi compresa la progettazione esecutiva.
...
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 recita: “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri”.
Il comma 6 del medesimo articolo 92 recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, (…) tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
La fattispecie in esame è stata più volte oggetto di delibazione in sede consultiva da parte di questa Sezione (parere 06.03.2013 n. 72;
parere 15.10.2013 n. 442) nonché, più di recente, della Sezione Autonomie della Corte dei conti deliberazione 15.04.2014 n. 7.
La giurisprudenza menzionata ha precisato che
il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, rappresenta un’eccezione legale al principio per cui il trattamento economico dei dipendenti pubblici è fissato dai contratti collettivi, in quanto attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
Esso, in particolare, deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Corte dei Conti, Sezione reg. controllo Campania, parere 07.05.2008 n. 7/2008).
Come evincibile dalla littera legis,
la disposizione pone alcuni “paletti” per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 di questa Sezione) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché, come sarà meglio specificato, il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza, la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione: obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione.
Sulla base di tali criteri, venendo più specificamente alla fattispecie oggetto del quesito,
la giurisprudenza della Sezione ha concluso che l’incentivo alla progettazione di cui al comma 5 della norma riferita non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione (parere 06.03.2013 n. 72, diffusamente riportato in questa sede).
Tale approdo interpretativo è, ormai, consolidato nell’ambito della giurisprudenza contabile: sul punto, ex multis, si richiama la successiva pronuncia -resa in sede consultiva- dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana,
parere 19.03.2013 n. 15, secondo cui “l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata. Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili”.
Anche sul disposto normativo del comma 6 la Sezione si è già più volte pronunciata con il parere 06.03.2012 n. 57, parere 30.05.2012 n. 259 e parere 23.10.2012 n. 440 cui si rinvia per la completezza del quadro giurisprudenziale.
Richiamati le suesposte considerazioni sull’eccezionalità della previsione normativa, va ricordato che le condivisibili conclusioni di questa Sezione sono pertanto che “
l’art. 92, comma 6, non potrebbe costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie: a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio (cfr. il
parere 27.01.2009 n. 9 di questa Sezione); b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6”.
Quanto al corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, si rammenta che la citata pronunzia della Sezione Autonomie ha avuto modo di precisare che, al di là del nomen iuris adottato dall’amministrazione, il relativo atto deve presentare un contenuto specifico, strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo.
In conclusione,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Nel caso di specie,
non pare che (in termini puramente astratti) il servizio di manutenzione ordinaria di immobili, strade o del verde pubblico (in disparte il profilo della sua ascrizione alla concessione di servizi pubblici ovvero al contratto di appalto di servizi) possa presentare i requisiti sopra descritti, attesa l’insussistenza di un opus che è intimamente connessa al concetto di “manutenzione ordinaria”, che, per l’appunto, esclude l’esistenza di miglioramenti o modificazioni apprezzabili al bene oggetto di manutenzione.
Ciò pare peraltro confermato dalla costante giurisprudenza di settore (si veda sul punto Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 31.01.2006 n. 348; AVCP, parere di precontenzioso 21.05.2008 n. 158) che ha precisato come la manutenzione possa rientrare nell’ambito dei lavori, e non in quello dei servizi, sempre che l’attività dell’appaltatore comporti la creazione di un aliquid novi, vale a dire un’attività di modificazione della realtà fisica, con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale.
Resta peraltro ferma la possibilità di erogazione dell’incentivo in presenza di una diversa situazione giuridico-fattuale (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 28.05.2014 n. 188).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa norma dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 prevede un incentivo al personale dipendente dell’ente impegnato in attività collegate ad un appalto di opere, in via di eccezione rispetto al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici.
L’eccezionalità della previsione richiede particolare rigore nella disciplina di dettaglio in quanto la corresponsione è subordinata ai seguenti limiti, presupposti e modalità:
a. LIMITE PERCENTUALE MASSIMO COMPLESSIVO E COMPUTO NEL QUADRO ECONOMICO.
L’importo complessivo destinato ad incentivare il personale non può essere superiore al 2% dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro (quindi sono escluse dalla base di calcolo le somme per accantonamenti, imprevisti, acquisizioni ed espropri di immobili, IVA, mentre sono inclusi, tra l’altro, gli oneri per la sicurezza pur se non sono assoggettabili a ribasso).
La percentuale comprende anche gli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione (l’IRAP viene imputata –e decurtata- al fondo
) e grava direttamente sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori.
Essa va individuata, quindi, nel quadro economico dell’intervento, transitando nel c.d. fondo salario accessorio;

b. DIVIETO DI ESTENSIONE DELL’INCENTIVO AGLI APPALTI DI FORNITURA E SERVIZI. In disparte la questione sulle coordinate applicative dell’incentivo per gli atti di pianificazione di cui all’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti,
la norma del comma 5, ponendo riferimento espresso ai concetti di “opera” e “lavoro”, esclude la possibilità di corrispondere l’incentivo agli appalti pubblici diversi da quelli di lavori, i cui connotati sono definiti a livello normativo dall’art. 3, commi 7 e 8, del Codice dei contratti pubblici;
c. RILEVANZA TECNICA DEI LAVORI E DELLE OPERE.
Il regolamento comunale dovrebbe fissare una soglia minima di complessità tecnica (in termini di entità dell’importo e/o di complessità dei lavori e delle opere), come per esempio nel caso di taluni lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, al di sotto della quale non è prevista la corresponsione di alcun incentivo in quanto non è richiesta un’attività di progettazione, quale richiamata negli artt. 90, 91 e 92 del D.Lgs 163/2006;
d. NECESSARIO RAGGIUNGIMENTO DELLA FASE DI PUBBLICAZIONE DEL BANDO DI GARA O DI SPEDIZIONE DEGLI INVITI.
La norma, nello stabilire il limite percentuale massimo dell’incentivo in funzione dell’importo posto a base di gara, se da una parte non intende subordinare la spettanza dell’incentivo per le attività espletate nella fase di progettazione all’esito della fase di affidamento o di esecuzione dell’appalto, dall’altra richiede da parte dell’amministrazione che sia stata almeno avviata la procedura di ricerca del contraente.
Non influirebbero nella spettanza dell’incentivo eventuali interruzioni del procedimento di appalto, salvo il caso che l’interruzione del procedimento dipenda da errori nell’espletamento delle attività incentivate;

e. NECESSARIA PREDETERMINAZIONE DEI CRITERI DI RIPARTIZIONE DELL’INCENTIVO.
Modalità e criteri di ripartizione devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’Amministrazione, ovvero, per gli enti locali, della Giunta comunale ai sensi dell’art. 48, comma 3, del D.Lgs. 267/2000.
In assenza del regolamento (e della precedente contrattazione decentrata), la corresponsione è illecita e determina danno erariale;

f. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA COMPLESSIVA.
La percentuale complessiva effettiva (inferiore a quella massima) delle somme destinate all’incentivo è predeterminata in sede regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzare. Perciò il regolamento deve consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso una congrua e proporzionale gradazione di valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti.
La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto ad entità e complessità dell’opera è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si impone una ponderazione adeguata e oggettiva dei valori;

g. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA INDIVIDUALE.
Le quote dell’incentivo, calcolato secondo i criteri fissati nella lettera precedente, destinate alle figure professionali impegnate nelle attività, devono essere predeterminate in sede regolamentare in rapporto alle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere.
La predeterminazione deve avere ad oggetto la ripartizione (del 100% dell’incentivo effettivo complessivo) tra le figure professionali indicate nella lettera successiva, in funzione delle responsabilità connesse anche alla fase endo-procedimentale raggiunta.
Per esempio, per il responsabile del procedimento, per gli incaricati della redazione del progetto e per i loro collaboratori occorre suddividere e graduare l’incentivo in funzione delle fasi o delle parti di esse nelle quali potrebbero svolgere le proprie incombenze (progettazione preliminare, progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento, esecuzione dei lavori), e solo a seguito della conclusione della fase o in relazione al suo stato di avanzamento può essere erogato l’emolumento.
La carenza ordinaria di risorse umane idonee allo svolgimento di uno degli incarichi remunerabili con l’incentivo, come frequentemente avviene per gli enti di piccole dimensioni, non può indurre alla predeterminazione di percentuali sproporzionate a favore (ma anche a detrimento) di quelle, in concreto, presenti nell’organico, in quanto l’unico criterio che il legislatore prevede è quello del confronto teorico tra responsabilità esistenti in capo a tutte le figure professionali potenzialmente coinvolte nell’intero procedimento di appalto.
Per tale motivo è stata ritenuta del tutto incongrua la devoluzione dell’intero incentivo al responsabile del procedimento quando parte delle prestazioni professionali erano svolte da tecnici esterni
;
h. TASSATIVITA’ DELL’ELENCO DEI POSSIBILI BENEFICIARI.
La corresponsione dell’incentivo può essere disposta solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione:
- responsabile del procedimento
- incaricati della redazione del progetto
- incaricati della redazione del piano della sicurezza
- incaricati della direzione dei lavori
- incaricati del collaudo
- collaboratori dei soggetti predetti.

i. TETTO QUANTITATIVO INDIVIDUALE.
Limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo. Tale disposizione è stata introdotta dall’art. 1, comma 10-quater, del Dl. 23.10.2008, n. 162 convertito nella legge 22.12.2008, n. 201, al fine di porre un temperamento ad effetti illimitatamente espansivi della spesa pubblica.
Con riferimento specifico al quesito del Comune, per “trattamento economico complessivo annuo lordo” la norma, riferendosi implicitamente all’art. 45 del DLgs 165/2001, intende il trattamento fondamentale (stipendio tabellare, tredicesima, indennità integrativa speciale ove prevista, retribuzione individuale di anzianità, ove spettante, indennità di comparto) e il trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile (escluso quello derivante da altri incentivi per la progettazione).
Il limite, essendo rapportato ad un’annualità, è apposto non solo alla misura dell’incentivo del singolo incarico, ma anche alla sommatoria degli incentivi relativi agli incarichi eseguiti, anche parzialmente, nel corso dell’anno. Non rileva in tal senso la fase del pagamento (c.d. criterio di cassa), ma quella della maturazione del diritto all’emolumento che avviene con l’esecuzione della prestazione
.
Così il chiaro riferimento alle attività di progettazione indica che trattasi delle sole attività elencate nell’allegato tecnico XXI di cui all’art. 164 del D.Lgs 163/2006.
L’eventuale eccedenza dell’incentivo rispetto al limite normativo costituisce economia acquisita definitivamente al bilancio dell’ente e non redistribuibile al personale destinatario dell’incentivo né, tanto meno, alla medesima unità di personale nell’anno successivo a quello di esecuzione dell’incarico;
l. PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLE ATTIVITA’ INCENTIVATE.
L’incentivo può essere corrisposto solo previa verifica da parte del dirigente della struttura competente del buon esito della specifica attività effettivamente svolta del dipendente e della sua stretta attinenza all’incarico per il quale la norma prevede l’incentivo.
Ciò corrisponde anche al principio fissato dall’art. 7, comma 5, del D.Lgs. 165/2001 secondo il quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”;

m. DIVIETO DI REDISTRIBUZIONE DELLE QUOTE DI INCENTIVO NON RIPARTITE A CAUSA DELL’AFFIDAMENTO ALL’ESTERNO ALL’ORGANICO O ALL’ASSENZA DI ATTIVITA’ CONNESSE ALL’APPALTO DA PARTE DEI SOGGETTI DESTINATARI.
Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive dell’accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai dipendenti incaricati costituiscono economie. Pertanto, non potranno essere reimpiegate a favore del personale interno destinatario dell’incentivo.

---------------
L’art. 92 nel disciplinare le funzioni, prevede che il coordinatore, durante la realizzazione dell’opera:
a) verifica l’applicazione da parte delle imprese e lavoratori autonomi dell’applicazione delle disposizioni del Piano di sicurezza e coordinamento;
b) verifica l’idoneità del Piano operativo di sicurezza e della continua coerenza con il Piano di sicurezza e coordinamento e con il fascicolo di cui all’art. 91, c. 1, lett. b);
c) organizza tra i datori di lavoro, ivi compresi i lavoratori autonomi, la cooperazione ed il coordinamento delle attività nonché la loro reciproca informazione;
d) verifica l'attuazione di quanto previsto negli accordi tra le parti sociali al fine di realizzare il coordinamento tra i rappresentanti della sicurezza finalizzato al miglioramento della sicurezza in cantiere;
e) segnala al committente o al responsabile dei lavori, previa contestazione scritta alle imprese e ai lavoratori autonomi interessati, le inosservanze alle disposizioni degli articoli 94, 95, 96 e 97, comma 1 (obblighi dei lavoratori autonomi, dei datori di lavoro e dei preposti, misure generali di tutela e obblighi per la sicurezza dei datori di lavoro dell’impresa affidataria), e alle prescrizioni del piano di sicurezza, ove previsto, e propone la sospensione dei lavori, l'allontanamento delle imprese o dei lavoratori autonomi dal cantiere, o la risoluzione del contratto. Nel caso in cui il committente o il responsabile dei lavori non adotti alcun provvedimento in merito alla segnalazione, senza fornire idonea motivazione, il coordinatore per l'esecuzione dà comunicazione dell'inadempienza all’AUSL e alla direzione provinciale del lavoro territorialmente competenti;
f) sospende, in caso di pericolo grave e imminente, direttamente riscontrato, le singole lavorazioni fino alla verifica degli avvenuti adeguamenti effettuati dalle imprese interessate;
g) in taluni casi, redige il piano di sicurezza e di coordinamento e predispone il fascicolo, di cui all'art. 91, c. 1, lettere a) e b).
Secondo quanto prescrive l’art. 90, comma 4, del predetto Testo unico, la sua nomina è obbligatoria nei cantieri in cui è prevista la presenza di più imprese esecutrici anche non contemporanea.
L’art. 98 prescrive specifici requisiti di formazione (laurea conseguita in determinate classi e corso specifico di formazione) e tirocinio (espletamento di attività lavorativa nel settore delle costruzioni per periodi variabili da uno a tre anni a seconda del titolo di studio posseduto).

L’art. 151 del DPR 05.10.2010, n. 207, inoltre, prevede che le funzioni possano (rectius debbano) essere svolte dal direttore dei lavori, qualora sia provvisto dei requisiti previsti dalla normativa stessa o, in caso negativo, da almeno un direttore operativo in possesso dei requisiti previsti dalla normativa.
Sull’oggetto del quesito si è già espressa l’Autorità per la vigilanza sui contratti, rilevando che
l’omessa indicazione del coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione tra i destinatari dell’incentivo deve farsi risalire alla lett. h), comma 2, art. 125 del DPR 554/1999, la quale pone l’attività di tale figura professionale in capo al direttore operativo dei lavori o, se non designato, al direttore dei lavori.
Da ciò deriverebbe che, ai fini dell’incentivo, l’attività del personale interno all’ente adibito a tale mansione deve trovare copertura all’interno dell’aliquota attribuita all’ufficio del direttore dei lavori.
L’incarico in argomento non trova espressa previsione nel Codice dei contratti, a differenza dell’omologa figura dell’incaricato della sicurezza per la fase di progettazione, per cui sembrerebbe prevalere il principio dell’onnicomprensività del trattamento economico.

Pur tuttavia, si condivide l’orientamento assunto dall’Authority di settore, in quanto effettivamente l’incarico è considerato dalla normativa speciale quale incarico complementare a quello di direttore dei lavori o di direttore operativo, cioè da soggetti che a diverso titolo (per espressa designazione o perché rientranti nel novero dei collaboratori) sono già destinatari di quota dell’incentivo.
Tale interpretazione è coerente con l’intento della norma dell’art. 92, comma 5, del Codice dei contratti, che è quello di privilegiare l’apporto delle professionalità interne incentivandone l’utilizzo qualunque sia la fase dei lavori nella quale esse operino, dalla progettazione al collaudo.
Sarà, pertanto, cura del regolamento dell’ente prevedere una maggiorazione della quota dell’incentivo spettante per tale incarico quale specifica responsabilità professionale connessa alle specifiche prestazioni da svolgere.

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L'attività di validazione dei progetti è contemplata dall’art. 112, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163 (già art. 30, commi 6 e 6-bis, della legge 109/1994).
Il soggetto incaricato dell'attività di verifica deve essere munito, dalla data di accettazione dell'incarico, di una polizza di responsabilità civile professionale, estesa al danno all'opera, dovuta ad errori od omissioni nello svolgimento dell'attività di verifica, avente le caratteristiche indicate nel regolamento. Il premio relativo a tale copertura assicurativa, per i soggetti interni alla stazione appaltante, è a carico per intero dell'amministrazione di appartenenza ed è ricompreso all'interno del quadro economico; l'amministrazione di appartenenza vi deve obbligatoriamente provvedere entro la data di validazione del progetto. Il premio è a carico del soggetto affidatario, qualora questi sia soggetto esterno.
Per opere puntuali di importo inferiore a un milione di euro e per opere a rete sotto soglia comunitaria (€ 5.278.000), l’attività di verifica può essere effettuata dal Responsabile del procedimento, se non ha svolto le funzioni di progettista, o dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti anche non dotati di un sistema interno di controllo di qualità.
Anche in tal caso l’attività dell’incaricato della verifica del progetto, pur se non espressamente contemplata dall’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006, viene ricondotta alla figura del Responsabile del procedimento o dei suoi collaboratori.

Perciò, alla luce di quanto dispone il terzo periodo di detta norma, tale attività deve essere valorizzata in termini di spettanza di una maggior quota dell’incentivo, in quanto incrementa la responsabilità professionale dell’incaricato. Si rammenta in ogni caso che la corresponsione di tale maggiorazione deve essere preceduta da un’intesa in sede di contrattazione decentrata e dalla conseguente modifica del regolamento comunale che disciplina la materia.

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Il Sindaco del comune di Lequile, con la nota sopra indicata, ha richiesto il parere di questa Sezione in merito alla possibilità di riconoscere al personale dipendente gli incentivi di cui all’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163 per talune attività.
A tal proposito, il Sindaco riferisce che:
- il responsabile del settore lavori pubblici di quel Comune, oltre alle normali attività di ufficio, per incarico di quell’Amministrazione, svolge ulteriori attività quali:
a) progettazione, redazione dei piani di sicurezza, direzione lavori, contabilità, collaudo (nei limiti delle competenze professionali e di quelle previste dalla legislazione vigente relative all’importanza e agli importi dei lavori);
b) coordinatore della sicurezza nella fase dell’esecuzione;
c) validazione di progetti di opere pubbliche di competenza comunale redatti da professionisti esterni;
- il suddetto dipendente ha richiesto la liquidazione delle competenze professionali svolte, distinguendo, nella richiesta di liquidazione, le prestazioni di cui alla lett. a) da quelle di cui alle lettere b) e c) non previste nell’elenco delle prestazioni incentivanti dall’art. 92 del D.Lgs. 163/2006. La liquidazione è stata richiesta dal dipendente, in base ad importi forfetari contenuti, comunque, nelle somme appositamente previste ed approvate nei quadri economici di progetto, abbattuti dell’80/90% rispetto alle tariffe professionali;
- l’Amministrazione comunale trae notevole vantaggio economico dalle prestazioni del personale interno alla medesima, raggiungendo l’obiettivo di conformarsi alla disciplina di cui al DL 78/2010 art. 9, c. 2-bis, sul risparmio della spesa;
- gli incarichi di cui alle lett. b) (coordinatore della sicurezza nella fase dell’esecuzione) e c) (validazione di progetti di opere pubbliche), secondo l’interpretazione del dipendente, non rientrerebbero nelle attività incentivanti di cui all’art. 92 del D.Lgs 163/2006, tuttavia, comportano un suo particolare impegno, con assunzione di specifiche responsabilità, essendo anche effettuate in giorni e orari diversi da quelli d’ufficio per cui potrebbe valere il principio della retribuzione commisurata al lavoro effettivamente prestato.
...
La norma dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 (che ha le sue origini nella precedente norma dell’art. 18 della legge 11.02.1994, n. 109 della Legge Merloni) prevede un incentivo al personale dipendente dell’ente impegnato in attività collegate ad un appalto di opere, in via di eccezione rispetto al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenza 20.07.2010 n. 464
, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487).
L’eccezionalità della previsione richiede particolare rigore nella disciplina di dettaglio in quanto la corresponsione è subordinata ai seguenti limiti, presupposti e modalità, peraltro oggetto di diffusa interpretazione anche da parte delle varie articolazioni della Corte dei conti:
a. LIMITE PERCENTUALE MASSIMO COMPLESSIVO E COMPUTO NEL QUADRO ECONOMICO.
L’importo complessivo destinato ad incentivare il personale non può essere superiore al 2% dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro (quindi sono escluse dalla base di calcolo le somme per accantonamenti, imprevisti, acquisizioni ed espropri di immobili, IVA, mentre sono inclusi, tra l’altro, gli oneri per la sicurezza pur se non sono assoggettabili a ribasso).
La percentuale comprende anche gli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione (l’IRAP viene imputata –e decurtata- al fondo
come chiarito dalle SSRR con la deliberazione 30.06.2010 n. 33/2010) e grava direttamente sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori.
Essa va individuata, quindi, nel quadro economico dell’intervento, transitando nel c.d. fondo salario accessorio;

b. DIVIETO DI ESTENSIONE DELL’INCENTIVO AGLI APPALTI DI FORNITURA E SERVIZI. In disparte la questione sulle coordinate applicative dell’incentivo per gli atti di pianificazione di cui all’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti,
la norma del comma 5, ponendo riferimento espresso ai concetti di “opera” e “lavoro”, esclude la possibilità di corrispondere l’incentivo agli appalti pubblici diversi da quelli di lavori, i cui connotati sono definiti a livello normativo dall’art. 3, commi 7 e 8, del Codice dei contratti pubblici;
c. RILEVANZA TECNICA DEI LAVORI E DELLE OPERE.
Il regolamento comunale dovrebbe fissare una soglia minima di complessità tecnica (in termini di entità dell’importo e/o di complessità dei lavori e delle opere), come per esempio nel caso di taluni lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, al di sotto della quale non è prevista la corresponsione di alcun incentivo in quanto non è richiesta un’attività di progettazione, quale richiamata negli artt. 90, 91 e 92 del D.Lgs 163/2006 (così Sezione regionale di controllo per la Lombardia parere 06.03.2013 n. 72);
d. NECESSARIO RAGGIUNGIMENTO DELLA FASE DI PUBBLICAZIONE DEL BANDO DI GARA O DI SPEDIZIONE DEGLI INVITI.
La norma, nello stabilire il limite percentuale massimo dell’incentivo in funzione dell’importo posto a base di gara, se da una parte non intende subordinare la spettanza dell’incentivo per le attività espletate nella fase di progettazione all’esito della fase di affidamento o di esecuzione dell’appalto, dall’altra richiede da parte dell’amministrazione che sia stata almeno avviata la procedura di ricerca del contraente.
Non influirebbero nella spettanza dell’incentivo eventuali interruzioni del procedimento di appalto, salvo il caso che l’interruzione del procedimento dipenda da errori nell’espletamento delle attività incentivate;

e. NECESSARIA PREDETERMINAZIONE DEI CRITERI DI RIPARTIZIONE DELL’INCENTIVO.
Modalità e criteri di ripartizione devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’Amministrazione, ovvero, per gli enti locali, della Giunta comunale ai sensi dell’art. 48, comma 3, del D.Lgs. 267/2000.
In assenza del regolamento (e della precedente contrattazione decentrata), la corresponsione è illecita e determina danno erariale;

f. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA COMPLESSIVA.
La percentuale complessiva effettiva (inferiore a quella massima) delle somme destinate all’incentivo è predeterminata in sede regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzare. Perciò il regolamento deve consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso una congrua e proporzionale gradazione di valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti.
La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto ad entità e complessità dell’opera è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si impone una ponderazione adeguata e oggettiva dei valori;

g. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA INDIVIDUALE.
Le quote dell’incentivo, calcolato secondo i criteri fissati nella lettera precedente, destinate alle figure professionali impegnate nelle attività, devono essere predeterminate in sede regolamentare in rapporto alle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere.
La predeterminazione deve avere ad oggetto la ripartizione (del 100% dell’incentivo effettivo complessivo) tra le figure professionali indicate nella lettera successiva, in funzione delle responsabilità connesse anche alla fase endo-procedimentale raggiunta.
Per esempio, per il responsabile del procedimento, per gli incaricati della redazione del progetto e per i loro collaboratori occorre suddividere e graduare l’incentivo in funzione delle fasi o delle parti di esse nelle quali potrebbero svolgere le proprie incombenze (progettazione preliminare, progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento, esecuzione dei lavori), e solo a seguito della conclusione della fase o in relazione al suo stato di avanzamento può essere erogato l’emolumento.
La carenza ordinaria di risorse umane idonee allo svolgimento di uno degli incarichi remunerabili con l’incentivo, come frequentemente avviene per gli enti di piccole dimensioni, non può indurre alla predeterminazione di percentuali sproporzionate a favore (ma anche a detrimento) di quelle, in concreto, presenti nell’organico, in quanto l’unico criterio che il legislatore prevede è quello del confronto teorico tra responsabilità esistenti in capo a tutte le figure professionali potenzialmente coinvolte nell’intero procedimento di appalto.
Per tale motivo è stata ritenuta del tutto incongrua la devoluzione dell’intero incentivo al responsabile del procedimento quando parte delle prestazioni professionali erano svolte da tecnici esterni
(A.V.LLPP. deliberazione 17.02.2004 n. 31);
h. TASSATIVITA’ DELL’ELENCO DEI POSSIBILI BENEFICIARI.
La corresponsione dell’incentivo può essere disposta solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione:
- responsabile del procedimento
- incaricati della redazione del progetto
- incaricati della redazione del piano della sicurezza
- incaricati della direzione dei lavori
- incaricati del collaudo
- collaboratori dei soggetti predetti.

i. TETTO QUANTITATIVO INDIVIDUALE.
Limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo. Tale disposizione è stata introdotta dall’art. 1, comma 10-quater, del Dl. 23.10.2008, n. 162 convertito nella legge 22.12.2008, n. 201, al fine di porre un temperamento ad effetti illimitatamente espansivi della spesa pubblica.
Con riferimento specifico al quesito del Comune, per “trattamento economico complessivo annuo lordo” la norma, riferendosi implicitamente all’art. 45 del DLgs 165/2001, intende il trattamento fondamentale (stipendio tabellare, tredicesima, indennità integrativa speciale ove prevista, retribuzione individuale di anzianità, ove spettante, indennità di comparto) e il trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile (escluso quello derivante da altri incentivi per la progettazione).
Il limite, essendo rapportato ad un’annualità, è apposto non solo alla misura dell’incentivo del singolo incarico, ma anche alla sommatoria degli incentivi relativi agli incarichi eseguiti, anche parzialmente, nel corso dell’anno. Non rileva in tal senso la fase del pagamento (c.d. criterio di cassa), ma quella della maturazione del diritto all’emolumento che avviene con l’esecuzione della prestazione
(nello stesso senso Sezione regionale di controllo per la Lombardia parere 30.06.2011 n. 427).
Così il chiaro riferimento alle attività di progettazione indica che trattasi delle sole attività elencate nell’allegato tecnico XXI di cui all’art. 164 del D.Lgs 163/2006 (in tal senso anche Sezione regionale di controllo per la Lombardia
parere 14.09.2009 n. 604).
L’eventuale eccedenza dell’incentivo rispetto al limite normativo costituisce economia acquisita definitivamente al bilancio dell’ente e non redistribuibile al personale destinatario dell’incentivo né, tanto meno, alla medesima unità di personale nell’anno successivo a quello di esecuzione dell’incarico;
l. PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLE ATTIVITA’ INCENTIVATE.
L’incentivo può essere corrisposto solo previa verifica da parte del dirigente della struttura competente del buon esito della specifica attività effettivamente svolta del dipendente e della sua stretta attinenza all’incarico per il quale la norma prevede l’incentivo.
Ciò corrisponde anche al principio fissato dall’art. 7, comma 5, del D.Lgs. 165/2001 secondo il quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”;

m. DIVIETO DI REDISTRIBUZIONE DELLE QUOTE DI INCENTIVO NON RIPARTITE A CAUSA DELL’AFFIDAMENTO ALL’ESTERNO ALL’ORGANICO O ALL’ASSENZA DI ATTIVITA’ CONNESSE ALL’APPALTO DA PARTE DEI SOGGETTI DESTINATARI.
Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive dell’accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai dipendenti incaricati costituiscono economie. Pertanto, non potranno essere reimpiegate a favore del personale interno destinatario dell’incentivo.
Per quanto concerne lo specifico quesito, il comune di Lequile chiede se il dipendente che svolge le attività di coordinatore della sicurezza nella fase di esecuzione, nonché quelle di validazione di progetti di opere pubbliche di competenza comunale redatti da professionisti esterni possa essere destinatario di una quota (non definita dall’ente) dell’incentivo.
Come già illustrato la disciplina vigente prevede che il corrispettivo sia destinato a figure determinate che, si ribadisce, sono quelle di responsabile del procedimento, incaricato della redazione del progetto, incaricato della redazione del piano della sicurezza, incaricato della direzione dei lavori, incaricato del collaudo, nonché di collaboratore dei soggetti predetti.
Il coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione (anche detto “coordinatore in materia di sicurezza e di salute durante la realizzazione dell’opera” o “coordinatore per l’esecuzione dei lavori”) è contemplato dall’art. 89, c. 1, lett. f), del D.Lgs. 09.04.2008, n. 81 (c.d. Testo unico sulla sicurezza), che lo definisce quale soggetto incaricato, dal committente o dal responsabile dei lavori, dell'esecuzione dei compiti di cui all'articolo 92.
L’art. 89 stabilisce, peraltro, un regime di incompatibilità per cui egli non può essere datore di lavoro delle imprese affidatarie ed esecutrici o un suo dipendente o il responsabile del servizio di prevenzione e protezione (RSPP), a meno che non vi sia coincidenza fra committente e impresa esecutrice.
L’art. 92 nel disciplinare le funzioni, prevede che il coordinatore, durante la realizzazione dell’opera:
a) verifica l’applicazione da parte delle imprese e lavoratori autonomi dell’applicazione delle disposizioni del Piano di sicurezza e coordinamento;
b) verifica l’idoneità del Piano operativo di sicurezza e della continua coerenza con il Piano di sicurezza e coordinamento e con il fascicolo di cui all’art. 91, c. 1, lett. b);
c) organizza tra i datori di lavoro, ivi compresi i lavoratori autonomi, la cooperazione ed il coordinamento delle attività nonché la loro reciproca informazione;
d) verifica l'attuazione di quanto previsto negli accordi tra le parti sociali al fine di realizzare il coordinamento tra i rappresentanti della sicurezza finalizzato al miglioramento della sicurezza in cantiere;
e) segnala al committente o al responsabile dei lavori, previa contestazione scritta alle imprese e ai lavoratori autonomi interessati, le inosservanze alle disposizioni degli articoli 94, 95, 96 e 97, comma 1 (obblighi dei lavoratori autonomi, dei datori di lavoro e dei preposti, misure generali di tutela e obblighi per la sicurezza dei datori di lavoro dell’impresa affidataria), e alle prescrizioni del piano di sicurezza, ove previsto, e propone la sospensione dei lavori, l'allontanamento delle imprese o dei lavoratori autonomi dal cantiere, o la risoluzione del contratto. Nel caso in cui il committente o il responsabile dei lavori non adotti alcun provvedimento in merito alla segnalazione, senza fornire idonea motivazione, il coordinatore per l'esecuzione dà comunicazione dell'inadempienza all’AUSL e alla direzione provinciale del lavoro territorialmente competenti;
f) sospende, in caso di pericolo grave e imminente, direttamente riscontrato, le singole lavorazioni fino alla verifica degli avvenuti adeguamenti effettuati dalle imprese interessate;
g) in taluni casi, redige il piano di sicurezza e di coordinamento e predispone il fascicolo, di cui all'art. 91, c. 1, lettere a) e b).
Secondo quanto prescrive l’art. 90, comma 4, del predetto Testo unico, la sua nomina è obbligatoria nei cantieri in cui è prevista la presenza di più imprese esecutrici anche non contemporanea.
L’art. 98 prescrive specifici requisiti di formazione (laurea conseguita in determinate classi e corso specifico di formazione) e tirocinio (espletamento di attività lavorativa nel settore delle costruzioni per periodi variabili da uno a tre anni a seconda del titolo di studio posseduto).

L’art. 151 del DPR 05.10.2010, n. 207, inoltre, prevede che le funzioni possano (rectius debbano) essere svolte dal direttore dei lavori, qualora sia provvisto dei requisiti previsti dalla normativa stessa o, in caso negativo, da almeno un direttore operativo in possesso dei requisiti previsti dalla normativa.
Sull’oggetto del quesito si è già espressa l’Autorità per la vigilanza sui contratti nel parere sulla normativa 21.01.2009 - rif. AG41-08, rilevando che
l’omessa indicazione del coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione tra i destinatari dell’incentivo deve farsi risalire alla lett. h), comma 2, art. 125 del DPR 554/1999, la quale pone l’attività di tale figura professionale in capo al direttore operativo dei lavori o, se non designato, al direttore dei lavori.
Da ciò deriverebbe che, ai fini dell’incentivo, l’attività del personale interno all’ente adibito a tale mansione deve trovare copertura all’interno dell’aliquota attribuita all’ufficio del direttore dei lavori.
L’incarico in argomento non trova espressa previsione nel Codice dei contratti, a differenza dell’omologa figura dell’incaricato della sicurezza per la fase di progettazione, per cui sembrerebbe prevalere il principio dell’onnicomprensività del trattamento economico.

Pur tuttavia, si condivide l’orientamento assunto dall’Authority di settore (sulla scorta di altro precedente dato dalla determinazione 25.09.2000 n. 43), in quanto effettivamente l’incarico è considerato dalla normativa speciale quale incarico complementare a quello di direttore dei lavori o di direttore operativo, cioè da soggetti che a diverso titolo (per espressa designazione o perché rientranti nel novero dei collaboratori) sono già destinatari di quota dell’incentivo.
Tale interpretazione è coerente con l’intento della norma dell’art. 92, comma 5, del Codice dei contratti, che è quello di privilegiare l’apporto delle professionalità interne incentivandone l’utilizzo qualunque sia la fase dei lavori nella quale esse operino, dalla progettazione al collaudo.
Sarà, pertanto, cura del regolamento dell’ente prevedere una maggiorazione della quota dell’incentivo spettante per tale incarico quale specifica responsabilità professionale connessa alle specifiche prestazioni da svolgere.
Per quanto concerne la seconda parte del quesito,
l’attività di validazione dei progetti è contemplata dall’art. 112, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163 (già art. 30, commi 6 e 6-bis, della legge 109/1994).
Secondo detta disposizione, le stazioni appaltanti sono tenute a verificare, nei termini e con le modalità stabiliti nel regolamento, che
- gli elaborati progettuali rispondano alle prescrizioni richieste in materia di progettazione dall’art. 93 del Codice dei contratti;
- che siano conformi alla normativa vigente;
- che vi sia l’unità progettuale tra progetto esecutivo e definitivo e tra definitivo e preliminare.
Il soggetto incaricato dell'attività di verifica deve essere munito, dalla data di accettazione dell'incarico, di una polizza di responsabilità civile professionale, estesa al danno all'opera, dovuta ad errori od omissioni nello svolgimento dell'attività di verifica, avente le caratteristiche indicate nel regolamento. Il premio relativo a tale copertura assicurativa, per i soggetti interni alla stazione appaltante, è a carico per intero dell'amministrazione di appartenenza ed è ricompreso all'interno del quadro economico; l'amministrazione di appartenenza vi deve obbligatoriamente provvedere entro la data di validazione del progetto. Il premio è a carico del soggetto affidatario, qualora questi sia soggetto esterno.
Il regolamento, giusta anche il rinvio ad esso ad opera dell’art. 93, comma 6, del Codice dei contratti, disciplina le modalità di verifica dei progetti, attenendosi ai seguenti criteri:
a) per i lavori di importo pari o superiore a 20 milioni di euro, la verifica deve essere effettuata da organismi di controllo accreditati ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020;
b) per i lavori di importo inferiore a 20 milioni di euro, la verifica può essere effettuata dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti ove il progetto sia stato redatto da progettisti esterni o le stesse stazioni appaltanti dispongano di un sistema interno di controllo di qualità, ovvero da altri soggetti autorizzati secondo i criteri stabiliti dal regolamento.
Il regolamento detta disposizioni di dettaglio dagli artt. 44 a 59.
L’art. 47 obbliga la stazione appaltante a ricorrere alle strutture e al personale tecnico proprio o di altre amministrazioni di cui può avvalersi ai sensi dell’art. 33, comma 3, del codice.
Per i lavori di importo inferiore ai 20 milioni di euro l’attività di verifica può essere svolta da:
- l’unità tecnica accreditata ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020, quale Organismo di ispezione di tipo B;
- gli uffici tecnici delle stazioni appaltanti se il progetto è stato redatto da progettisti esterni;
- gli uffici tecnici delle stazioni appaltanti dotate di un sistema di controllo di qualità se il progetto è stato redatto da progettisti interni.
Per opere puntuali di importo inferiore a un milione di euro e per opere a rete sotto soglia comunitaria (€ 5.278.000), l’attività di verifica può essere effettuata dal Responsabile del procedimento, se non ha svolto le funzioni di progettista, o dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti anche non dotati di un sistema interno di controllo di qualità.
Anche in tal caso l’attività dell’incaricato della verifica del progetto, pur se non espressamente contemplata dall’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006, viene ricondotta alla figura del Responsabile del procedimento o dei suoi collaboratori.

Perciò, alla luce di quanto dispone il terzo periodo di detta norma, tale attività deve essere valorizzata in termini di spettanza di una maggior quota dell’incentivo, in quanto incrementa la responsabilità professionale dell’incaricato. Si rammenta in ogni caso che la corresponsione di tale maggiorazione deve essere preceduta da un’intesa in sede di contrattazione decentrata e dalla conseguente modifica del regolamento comunale che disciplina la materia (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 28.05.2014 n. 114).

INCENTIVO PROGETTAZIONEL’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Al contrario, l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’incentivo stesso deve essere correlato all’importo della perizia di variante.
Inoltre, “
l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”.
Si consideri, inoltre, che
l’attività di progettazione, rilevante ai fini del comma 5 dell’articolo 92, “si articola, nel rispetto dei vincoli esistenti, preventivamente accertati, laddove possibile fin dal documento preliminare, e dei limiti di spesa prestabiliti, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva, in modo da assicurare:
a) la qualità dell'opera e la rispondenza alle finalità relative;
b) la conformità alle norme ambientali e urbanistiche;
c) il soddisfacimento dei requisiti essenziali, definiti dal quadro normativo nazionale e comunitario”.
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Con riferimento, infine, all’articolo 92, comma 6, del decreto 163/2006, è sufficiente ricordare la recente deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle Autonomie, a mente della quale risulta “di palmare evidenza il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici”, ritenendo di conseguenza “l’ambito applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici”.
La Sezione, pertanto, conclude affermando che “
ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo”.
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Il sindaco del comune di Poirino, con nota n. 4278 del 18.03.2014, chiedeva all’adita Sezione l’espressione di un parere in ordine alla corretta interpretazione dell’articolo 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo n. 163/2006.
In particolare, il Sindaco del comune di Poirino formulava i seguenti quesiti:
- se sia riconoscibile l’incentivo previsto dalla citata normativa per il caso di “esecuzione di lavori pubblici da effettuarsi per il mero mantenimento e funzionamento del patrimonio e demanio comunale e non si sia in presenza di un’opera pubblica (ad esempio, la gestione del verde pubblico);
- se l’incentivo nei casi sopra indicati (esecuzione lavori pubblici manutentivi) sia o meno riconoscibile anche alla figura del R.U.P., “indipendentemente dalla natura dell’intervento manutentivo, ordinaria e/o straordinaria, e indipendentemente dalla presenza o meno di una effettiva fase di progettazione;
- se per “progettazione” sia da intendersi esclusivamente la realizzazione del progetto tecnico (preliminare, definitivo, esecutivo) oppure se siano assimilabili alla “progettazione” anche quegli atti che comunemente vengono definiti “elaborati progettuali”, quali la stima sommaria delle opere, l’elenco dei prezzi, il capitolato speciale d’appalto, la bozza del contratto, il piano di sicurezza, collaudi e certificati di regolare esecuzione.
...
La questione posta dal comune di Poirino è già stata affrontata dalla giurisprudenza contabile in modo esauriente in numerosi precedenti:
l’orientamento consolidato, pertanto, è nel senso di ritenere indefettibile il collegamento degli incentivi in esame ad un’attività progettuale riferita alla realizzazione di un’opera pubblica e non allo svolgimento di semplici lavori di manutenzione.
La norma riportata è stata oggetto di numerose pronunce della Corte (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57, parere 30.05.2012 n. 259, parere 06.03.2013 n. 72; inoltre, parere 30.08.2012 n. 290 di questa Sezione), segnalandosi da ultimo, di questa stessa Sezione,
parere 16.01.2014 n. 8 e parere 17.03.2014 n. 44.
La giurisprudenza citata, dopo aver ricordato la preferenza per l’attività di progettazione svolta all’interno dell’amministrazione ed il principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente, ha rilevato come l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroghi ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisca un’eccezione di stretta interpretazione per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania, parere 07.05.2008 n. 7/2008, Sezione Umbria,
parere 09.07.2013 n. 119, Sezione Marche, parere 04.10.2013 n. 67).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni limiti per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione Lombardia) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi);
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori).
Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, deliberazione 13.12.2007 n. 315
, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alla deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150 dell’Autorità di vigilanza).
Pertanto,
l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Al contrario, l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’incentivo stesso deve essere correlato all’importo della perizia di variante.
Inoltre, come è stato messo in luce dal parere 13.11.2012 n. 293 della Sezione regionale di Controllo per la Toscana, “
l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”.
Si consideri, inoltre, che come previsto dall’articolo 93, cod. contr.,
l’attività di progettazione, rilevante ai fini del comma 5 dell’articolo 92, “si articola, nel rispetto dei vincoli esistenti, preventivamente accertati, laddove possibile fin dal documento preliminare, e dei limiti di spesa prestabiliti, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva, in modo da assicurare:
a) la qualità dell'opera e la rispondenza alle finalità relative;
b) la conformità alle norme ambientali e urbanistiche;
c) il soddisfacimento dei requisiti essenziali, definiti dal quadro normativo nazionale e comunitario
”.

Con riferimento, infine, all’articolo 92, comma 6, del decreto 163/2006, è sufficiente ricordare la recente
deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle Autonomie, a mente della quale risulta “di palmare evidenza il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici”, ritenendo di conseguenza “l’ambito applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
La Sezione, pertanto, conclude affermando che “
ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo”.
D’altra parte, le conclusioni esposte risultano coerenti con quanto esposto nella delibera 13.11.2009 n. 16/2009 in ordine alle modalità di copertura degli oneri derivanti dall’attribuzione degli incentivi alla progettazione: essi, infatti, sono qualificati spese di investimento e finanziabili, alla luce di quanto disposto dall’art. 93, comma 7, del Codice dei contratti, nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa e nei bilanci delle stazioni appaltanti (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 21.05.2014 n. 97).

INCENTIVO PROGETTAZIONEGli incentivi possono essere corrisposti solo per remunerare la redazione di un atto di pianificazione che, oltre ad essere affidato in via esclusiva ai dipendenti dell’ente, risulti strettamente connesso alla progettazione di un’opera pubblica.
Spetta naturalmente all’ente istante stabilire se, nel caso concreto, l’atto di pianificazione soddisfi il predetto requisito.
Quantunque la redazione del Piano di Governo del Territorio possa comportare attività ulteriori rispetto a quelle ordinariamente richieste dalla predisposizione di un generico atto di pianificazione, solo nel caso in cui tali attività si estrinsechino nella progettazione di un’opera pubblica potrà farsi applicazione dell’art. 92, comma 6, del codice dei contratti, riconoscendo l’incentivo previsto al personale interno.

Con la nota sopra citata, a firma del Sindaco del comune di Cantù (CO), si richiede un parere sull’applicazione dell’art. 92, comma 6, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, riguardante il riconoscimento di incentivi ai dipendenti dell’ente per la redazione di atti di pianificazione.
Si chiede, in particolare, se sussistano i presupposti di legge per l’applicazione dell’istituto previsto dalla disposizione sopra richiamata al personale interno che abbia direttamente redatto il Piano di Governo del Territorio.
Nella medesima nota si è ritenuto di evidenziare e puntualizzare la specifica situazione riguardante la redazione del PGT condotta dall’ente, ravvisandovi una sostanziale differenza rispetto ad altri casi concernenti la medesima questione già trattati in precedenti pareri resi dalla Sezione.
A tal fine si rappresenta quanto di seguito riportato.
La redazione degli atti di pianificazione costituenti il PGT, unitamente alla VAS, è stata svolta direttamente ed esclusivamente da personale interno dell'Amministrazione, in forza dello specifico incarico conferito dalla Giunta Comunale.
Sul piano sostanziale, il PGT, così come redatto e sviluppato, oltre a definire e disciplinare l'assetto urbanistico ed edilizio dell'intero territorio comunale mediante la puntuale elaborazione degli atti che lo costituiscono, per come previsti dalla legge, è stato redatto anche allo scopo di sviluppare in particolare la dotazione di aree per la localizzazione di opere ed attrezzature pubbliche e d'interesse generale, al fine di sviluppare e riqualificare la "città pubblica" e quindi i servizi d'interesse generale. A tale scopo il progetto urbanistico non si è limitato a pianificare il territorio mediante la sola classificazione urbanistica ma, altresì, è stato sviluppato ed approfondito, individuando e localizzando puntualmente ed analiticamente le opere d'interesse pubblico e generale, finalizzate a riqualificare e sviluppare la dotazione delle attrezzature pubbliche, e pertanto il relativo contenuto specifico è totalmente rivolto allo sviluppo della città pubblica, come già sopra detto.
Oltre alla puntuale localizzazione delle opere ed attrezzature pubbliche, l'atto di pianificazione:
- ha altresì individuato con precisione la destinazione specifica per ogni area interessata dalla realizzazione delle opere d'interesse pubblico e ne ha prefigurato la modalità d'intervento; ha delineato, definito e declinato gli obiettivi fondamentali, tutti orientati alla valorizzazione e riqualificazione della città pubblica, mediante la puntuale previsione e precisa localizzazione delle aree da acquisire al patrimonio comunale per la realizzazione delle opere d'interesse generale in particolare per la realizzazione del dei parchi pubblici (in attuazione della Legge n. 10 del 14/01/2013) e delle relative connessioni infrastrutturali attrezzate;
- per ogni ambito di trasformazione urbanistica è stato sviluppato un livello di approfondimento e di dettaglio, individuando puntualmente l'ubicazione dell'area per servizi ed attrezzature pubbliche e la relativa destinazione, sulla base degli obiettivi fondamentali di sviluppo della città e sulla base delle precise peculiarità individuate a seguito dell'analisi urbanistica condotta per ogni ambito;
- è stato inoltre sviluppato il piano economico-finanziario con l'analisi della sostenibilità economica e della quantificazione economica, non per mera valutazione generale, ma per ogni opera ed attrezzatura d'interesse pubblico prevista, individuata e localizzata negli atti di pianificazione costituenti il PGT, anche con riferimento alla programmazione delle opere pubbliche.
...
Il quesito proposto richiede di fornire la corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici) ove si dispone che “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Si tratta di chiarire, in particolare, la natura delle attività riconducibili alla nozione di “atto di pianificazione comunque denominato” agli effetti del riconoscimento al personale interno dell’ente dei c.d. “incentivi per la progettazione”.
Questa Sezione, nei diversi pareri forniti in materia, ha sempre ritenuto di circoscrivere tale nozione ai soli atti di pianificazione che siano strettamente connessi alla progettazione di opere pubbliche, escludendo la possibilità di corrispondere gli incentivi previsti dalla legge per la redazione di atti di pianificazione di carattere generale, privi dei predetti caratteri e rientranti, come tali, nelle ordinarie mansioni richieste al personale dipendente (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 06.03.2012 n. 57
, parere 30.05.2012 n. 259, parere 23.10.2012 n. 440, parere 06.03.2013 n. 72 e parere 10.02.2014 n. 62).
Un’interpretazione restrittiva della disposizione in esame, per la cui completa disamina si rinvia ai precedenti citati, porta a sostenere che “
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ossia a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante” (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72).
Il predetto orientamento, condiviso dalla maggioranza delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (tra le varie: Sezione regionale di controllo per la Toscana,
parere 19.03.2013 n. 15; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290) si contrappone al diverso avviso, recentemente ribadito in seno alla giurisprudenza contabile, volto, viceversa, ad ammettere il diritto all’incentivo per la sola attività di pianificazione a prescindere dall’eventuale collegamento con la progettazione di un’opera pubblica (Sezione regionale di controllo per il Veneto, parere 22.11.2013 n. 361 e parere 03.12.2013 n. 381).
La questione è stata recentemente sottoposta all’esame della Sezione Autonomie della Corte dei conti, chiamata a stabilire, a fronte del citato contrasto interpretativo, se il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussista solo nel caso in cui l’atto medesimo sia collegato direttamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, oppure se tale diritto sussista anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
La Sezione Autonomie, nel risolvere la questione di massima, con la
deliberazione 15.04.2014 n. 7, ha ritenuto di aderire all’orientamento maggioritario che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici, reputando l’ambito applicativo della disposizione di legge, apparentemente ampio ed indefinito, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
Si riportano di seguito le argomentazioni poste a fondamento della predetta interpretazione rinviando al testo della deliberazione citata per la completa disamina della questione.
Si considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione sistematica delle disposizioni in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse (sedes materiae) all’interno del Capo IV “Servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria”- Sez. I “Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione”- del Codice dei Contratti ed al fatto che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici“.
Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al comma 6, limita la possibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a professionalità esterne ai soli casi di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o, infine, nell’ipotesi di lavori di speciale complessità. Il successivo art. 91 disciplina le procedure di affidamento.
L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti" completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo della disciplina della progettazione dei lavori pubblici.
Decisivo appare, nondimeno, l’argomento basato sull’interpretazione funzionale della norma in esame.
Il citato art. 92 del codice dei contratti pubblici, ai commi 5 e 6, esprime, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale.
Pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego il cui sistema retributivo è basato, come è noto, sui principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1. In base a tali principi nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
Il legislatore, con le disposizioni in parola, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi.
In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92, ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere pubbliche.
La norma deve essere considerata, dunque, di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato.
La funzione “incentivante” riconosciuta all’art. 92, comma 6, oltre a limitarne l’ambito di applicazione oggettivo nei termini sopra riferiti, ne circoscrive l’applicazione soggettiva al solo personale interno dell’ente, escludendo implicitamente, come confermato nei precedenti pareri resi dalla Sezione, che possano essere erogati speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di un atto di pianificazione che sia affidato ad un professionista esterno.
Tutto ciò premesso, questa Sezione, con riferimento alla richiesta formulata, non può che ribadire il proprio precedente e consolidato orientamento, confermato anche dalla Sezione Autonomie, per cui
gli incentivi possono essere corrisposti solo per remunerare la redazione di un atto di pianificazione che, oltre ad essere affidato in via esclusiva ai dipendenti dell’ente, risulti strettamente connesso alla progettazione di un’opera pubblica.
Spetta naturalmente all’ente istante stabilire se, nel caso concreto, l’atto di pianificazione soddisfi il predetto requisito che tuttavia non sembra emergere dalla descrizione fornita contestualmente alla richiesta del presente parere.

Quantunque la redazione del Piano di Governo del Territorio possa comportare, come nel caso di specie, attività ulteriori rispetto a quelle ordinariamente richieste dalla predisposizione di un generico atto di pianificazione, solo nel caso in cui tali attività si estrinsechino nella progettazione di un’opera pubblica potrà farsi applicazione dell’art. 92, comma 6, del codice dei contratti, riconoscendo l’incentivo previsto al personale interno (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 20.05.2014 n. 180).

INCENTIVO PROGETTAZIONERitiene il Collegio che la richiesta di parere in ordine alla possibilità di riconoscere l’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti ai dipendenti che abbiano collaborato alla redazione di un piano regolatore generale, non strettamente collegato alla realizzazione nell’immediato di opere pubbliche, debba avere risposta negativa.
Il Sindaco del comune di Formello (RM) ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge 05.06.003 n. 131, richiesta di parere riguardante la possibilità di riconoscere l’incentivo alla progettazione di cui all’art. 92, comma 6, d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (in seguito Codice dei contratti o Codice) ai dipendenti comunali coinvolti nell’attività di redazione del Piano Urbanistico Comunale Generale, in quanto attività strumentale rispetto ai lavori pubblici “che il Comune dovrà progettare e affidare nei prossimi anni”, e cioè anche in relazione a procedure di aggiudicazione “ancora da attivare.
Il Sindaco richiedente ha ricordato al riguardo quella parte della giurisprudenza della Corte dei conti in sede consultiva che propende per il riconoscimento suddetto a fronte di “procedure finalizzate alla realizzazione di opere di pubblico interesse”.
Ha chiesto, altresì, di dare indicazioni sui criteri da adottare per la quantificazione dell’incentivo evidenziando le problematicità che emergerebbero se a tal fine si dovesse far riferimento alla stima degli onorari relativi alle opere pubbliche progettate con il piano urbanistico.
In particolare, le difficoltà di calcolo deriverebbero dal fatto che l’attività di pianificazione urbanistica ha carattere generale rispetto alle singole opere pubbliche previste con lo strumento urbanistico; può essere svolta anche molti anni prima della effettiva realizzazione delle medesime opere pubbliche; non tiene conto delle varianti al piano che potranno rendersi necessarie in sede di effettiva realizzazione di opere pubbliche.
In pendenza della richiesta di parere presentata dal Comune di Formello è intervenuta la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Liguria n. 6/2014 del 21.01.2014 di remissione alla Sezione delle Autonomie di questione di massima avente ad oggetto proprio l’interpretazione del succitato art. 92, comma 6, del Codice dei contratti.
Per tale ragione la Sezione regionale di controllo per il Lazio nella camera di consiglio del 04.03.2014 ha deliberato di attendere la pronuncia della Sezione delle Autonomie al fine di avere un quadro interpretativo di riferimento chiaro per poter rendere il parere richiesto.
...
Come accennato, la Sezione delle Autonomie è stata di recente investita della questione di massima relativa all’interpretazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (in seguito Codice degli appalti pubblici o Codice), in considerazione nella presente richiesta di parere, a causa di un contrasto che si era delineato a tale riguardo in sede di attività consultiva della Corte dei conti, e si è pronunciata con
deliberazione 15.04.2014 n. 7.
La norma esaminata prevede la corresponsione di un incentivo economico pari al trenta per cento delle tariffe professionali ai dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici che abbiano redatto atti di pianificazione “comunque denominati”.
Detto incentivo, pacificamente, nella giurisprudenza formatasi in sede di attività consultiva della Corte dei conti è stato inteso come deroga al principio di onnicomprensività delle retribuzioni e a quello di definizione contrattuale delle relative componenti economiche.
Tale deroga trova la sua ragion d’essere, da un lato, nella valorizzazione del singolo dipendente, chiamato ad assumersi responsabilità particolari connesse all’attività di progettazione, e, dall’altro lato, nel risparmio economico garantito all’amministrazione dal ricorso alle professionalità già presenti al suo interno, invece che al reclutamento sul mercato.
A fronte di tali particolari responsabilità del dipendente e del menzionato risparmio dell’Amministrazione, il legislatore ha ritenuto giustificato il riconoscimento ai componenti degli uffici tecnici coinvolti di “una voce straordinaria non riconducibile alla dinamica retributiva” (Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, delibera 13.11.2009 n. 16/2009) in misura percentuale minima rispetto al suo valore sul mercato esterno (come accennato si tratta di una somma pari a 30% della tariffa professionale per la redazione di un “atto di pianificazione comunque denominato”).
Peraltro, la costruzione giuridica si pone in coerenza con il divieto per le Amministrazioni dotate di personale dipendente tecnicamente competente, di conferire incarichi esterni, come codificato all’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001.
Stante la natura eccezionale delle disposizioni in tema di incentivo di progettazione, la Corte dei conti, chiamata spesso in sede consultiva a dirimere dubbi interpretativi sulla disciplina della fattispecie, ha indicato un principio generale di interpretazione in senso stretto delle norme di riferimento, con divieto di interpretazione analogica, ai sensi dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile .
Tuttavia, come accennato in premessa, nonostante questo punto di partenza condiviso, in sede di definizione dell’esatto ambito di applicazione della disciplina con specifico riguardo al tema degli “atti di pianificazione comunque denominati” di cui all’art. 92, comma 6, del Codice, chiamato in causa dal Comune di Formello nella richiesta di parere, si erano delineati due orientamenti interpretativi diversi, tali da giustificare la remissione alla Sezione delle Autonomie di questione di massima ad opera della Sezione di controllo per la Liguria, al fine di ottenere una delibera di orientamento.
Infatti, a fronte di un’interpretazione maggioritaria che ha inteso l’incentivo in considerazione come attribuibile ai dipendenti pubblici nei soli casi di elaborazione di piani urbanistici, o di varianti di piani, finalizzati alla realizzazione di lavori pubblici ben definiti, si è profilato una diversa interpretazione, secondo cui l’incentivo sarebbe stato giustificato anche in presenza della mera elaborazione di piani regolatori generali, rispetto ai quali la progettazione delle opere pubbliche pur presa in considerazione, si ponesse come successiva nel tempo e non ancora definita in modalità e costi
Sul punto
la Sezione delle Autonomie ha risolto la questione di massima sottopostale in senso conforme all’orientamento giurisprudenziale maggioritario già descritto sopra.
Infatti, afferma la Sezione delle Autonomie che
depongono a favore di detta soluzione sia la collocazione sistematica della disposizione, sia il dato storico relativo all’evoluzione della disciplina degli incentivi di progettazione, sia l’esame dei lavori preparatori in Commissione parlamentare.
Quanto alla collocazione sistematica, osserva la Sezione delle Autonomie che la norma si colloca nel Codice nella parte II, Titolo I, Capo IV, dedicato ai “Servizi attinenti all’architettura all’ingegneria”, alla Sezione I, intitolata “Progettazione interna ed esterna. Livelli della progettazione”. Si deve, quindi, ritenere sistematicamente collocata nella sede della disciplina della progettazione di lavori pubblici. Pertanto, conclude che la norma non include tra le attività coperte da incentivo anche quelle di pianificazione non attinenti (in via diretta) alla progettazione di opere pubbliche.
Quanto al dato storico e ai lavori preparatori del testo, osserva la Sezione delle Autonomie che la norma riproduce disposizioni già contenute nella legge Merloni del 1994 in materia di incentivi e spese di progettazione, ritenuta riferibile alla progettazione di lavori pubblici in senso stretto.
Alla luce delle conclusioni così raggiunte,
ritiene il Collegio che la richiesta di parere del Comune di Formello in ordine alla possibilità di riconoscere l’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti ai dipendenti che abbiano collaborato alla redazione di un piano regolatore generale, non strettamente collegato alla realizzazione nell’immediato di opere pubbliche, debba avere risposta negativa.
In via consequenziale viene meno la seconda delle questioni sottoposte ad esame, relativa alle modalità di calcolo di detto incentivo (Corte dei Conti, Sez. controllo Lazio, parere 19.05.2014 n. 56).

INCENTIVO PROGETTAZIONEL’amministrazione deve preliminarmente (tenendo in debita evidenza il principio interpretativo affermato dalla Sezione centrale), verificare se il “contenuto specifico” dell’atto di pianificazione “Piano degli Interventi con il recupero e la valorizzazione delle aree a vincolo decaduto e delle aree di trasformazione delle frazioni”, sia “strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica” e sia caratterizzato da “quel quid pluris di progettualità interna”.
Una volta che l’amministrazione (la sola che detiene le informazioni utili per detto accertamento) avrà confermato l’esistenza di detto necessario presupposto legittimante l’attribuzione dell’incentivo, si tratterà di verificare l’ampiezza del novero dei destinatari dello stesso. Ciò, in quanto nel medesimo quesito si fa riferimento ad una platea variegata di dipendenti dell’ente (urbanisti, avvocati, agronomi, geologi, informatici, geometri, periti, disegnatori) che, a diverso titolo e con diversi apporti professionali, potrebbero contribuire alla redazione dell’atto di pianificazione cui si riferisce il comune di Rovigo.
Proprio richiamando il dato testuale dell’articolo 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 emerge chiaramente come la platea dei destinatari dell’incentivo (incentivo da ripartire con criteri e modalità fissati ex ante da apposito strumento regolamentare), possa essere ampia atteso che vi si annoverano “….i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto…”.
Sul punto, tuttavia, in relazione all’esigenza di fissare criteri idonei atti ad individuare detti dipendenti, appare necessario preliminarmente richiamare il già citato
parere n. 361/2013 di questa Sezione laddove si è affermato che nella stesura di un documento di pianificazione debba necessariamente attribuirsi “….alle specifiche professionalità del personale tecnico la elaborazione di una analisi che richiede una complessità superiore, frutto del necessario, imprescindibile apporto di una pluralità di professionalità”.
Va peraltro sottolineato che, secondo la prevalente giurisprudenza la redazione di un piano di lottizzazione e, in genere, di uno strumento di pianificazione urbanistica costituisce attività che richiede una competenza specifica in tale settore attraverso una visione di insieme e la capacità di affrontare e risolvere i problemi di carattere programmatorio.
Il Collegio, conclusivamente, ritiene che una volta valutato e verificato il collegamento tra l’attività di pianificazione e la successiva realizzazione dell’opera pubblica, i soggetti destinatari dell’incentivo di cui trattasi siano i dipendenti dell’ente, in possesso dei requisiti abilitanti (previsti dalla vigente normativa) per eseguire prestazioni professionali, seppur in quota parte, funzionali alla redazione dell’ atto di pianificazione. Dipendenti appositamente individuati ed incaricati dalla stessa amministrazione con specifico provvedimento.

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Il Sindaco del Comune di Rovigo, formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito all’applicazione dei compensi per atti di pianificazione ai sensi dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n.163/2006.
Il legale rappresentante dell’ente, chiede nello specifico:
1) “Se la redazione di un "Piano degli Interventi con il recupero e la valorizzazione delle aree a vincolo decaduto e delle aree di trasformazione delle frazioni" possa rientrare nel novero degli atti di pianificazione comunque denominati previsti dalla norma".
2) "Se l'incentivo possa essere corrisposto oltre che ai dipendenti in possesso delle specifiche competenze tecniche professionali relative all'ingegneria e all'architettura, anche a dipendenti che partecipino alla redazione del piano a vario titolo (urbanisti, avvocati, agronomi, geologi, informatici, geometri, periti, disegnatori)”.
...
Venendo al merito, con il primo quesito il sindaco di Rovigo chiede se la “redazione di un "Piano degli Interventi con il recupero e la valorizzazione delle aree a vincolo decaduto e delle aree di trasformazione delle frazioni" possa rientrare nel novero degli atti di pianificazione comunque denominati previsti dalla norma di cui all’articolo 92, comma 6 del Codice appalti".
La disposizione da ultimo citata prevede espressamente che “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto".
In questa sede giova evidenziare che la Sezione, con il proprio parere 26.07.2011 n. 337, nel dare risposta ad un quesito sempre vertente sulla possibilità di corresponsione del corrispettivo di cui trattasi in caso di pianificazione urbanistica generale, aveva proceduto ad una attenta ricostruzione dell’istituto contemplato dal richiamato comma 6. Si affermava, in detto parere che la pianificazione urbanistica implica una complessa partecipazione multispecialistica che porta ad allargare necessariamente le figure professionali coinvolte (oltre a ingegneri, architetti, urbanisti non possono mancare geologi, economisti, esperti di mobilità e infrastrutture, ecc.).
La questione del rapporto tra la pianificazione comunque denominata e l’attività di pianificazione contemplata nell’articolo 92, comma 6, ha trovato, invece, approfondimento nel recente
parere 22.11.2013 n. 361 della Sezione nella quale, tra l’altro e per quello che qui interessa, si richiama anche la posizione assunta dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) nell'atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 sul significato che deve assumere la dizione letterale “atto di pianificazione comunque denominato” utilizzata dal legislatore nel richiamato comma 6.
In detto Atto si sottolineava come “
….l’applicazione della norma è particolarmente ampia al punto che possano essere ritenuti assoggettati alla categoria di “atti di pianificazione comunque denominati” i piani di lottizzazione, i piani per insediamenti produttivi, i piani di zona, i piani particolareggiati, i piani regolatori, i piani urbani del traffico, e tutti quegli atti aventi contenuto normativo e connessi alla pianificazione, quali i regolamenti edilizi, le convenzioni, purché completi per essere approvati dagli organi competenti, ribadendo la considerazione, svolta nelle citate note precedenti, che “tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano" (l’Autorità a tal fine richiamava anche le seguenti pronunce rese in precedenza: determinazione n. 43 del 25/09/2000; deliberazione del 13/06/2000; parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10 e
parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12).
Il Collegio, in relazione al primo quesito posto dal Sindaco del comune di Rovigo ed alla luce di quanto evidenziato nei richiamati pareri della Sezione (ai contenuto dei quali si rinvia) e nell’Atto di segnalazione n. 47/2013 dell’Autorità citato, ritiene che il redigendo “Piano degli Interventi con il recupero e la valorizzazione delle aree a vincolo decaduto e delle aree di trasformazione delle frazioni", assumendo valenza pianificatoria nel senso sopra richiamato, possa ben essere ritenuto quale “atto di pianificazione comunque denominato.
In relazione al secondo quesito vertente sulla possibilità che “…l'incentivo possa essere corrisposto oltre che ai dipendenti in possesso delle specifiche competenze tecniche professionali relative all'ingegneria e all'architettura, anche a dipendenti che partecipino alla redazione del piano a vario titolo (urbanisti, avvocati, agronomi, geologi, informatici, geometri, periti, disegnatori)” preliminarmente deve essere risolta la questione della spettanza dell’incentivo in oggetto nelle ipotesi di pianificazione “comunque denominata”.
Sul punto, giova richiamare la posizione interpretativa già assunta dalla Sezione con proprio
parere 22.11.2013 n. 361 sopra richiamato (citato nella richiesta di parere e che l’ente mostra di ben conoscere).
In tale sede, questa Sezione, sul tema specifico relativo alla possibilità offerta agli enti pubblici appaltanti dall’articolo 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006, di corrispondere quale incentivo il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato ai dipendenti che lo abbiano redatto (con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento in materia approvato dall’Amministrazione), aveva riconosciuto tale possibilità indipendentemente dal collegamento dell’attività di pianificazione alla successiva realizzazione di un opera pubblica.
Il Collegio, affermando dapprima che le mansioni di pianificazione generali richiedono una attività multidisciplinare che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge, conclusivamente aveva ritenuto che la stessa modalità di commisurazione del compenso (collegato ad una percentuale delle tariffe professionali e fissato dalla norma in modo sensibilmente diverso rispetto a quello stabilito per l’attività di progettazione dell’opera pubblica ove la commisurazione è legata ad una percentuale del valore dell’opera), sia indice dell’intenzione del legislatore di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.
Tale posizione interpretativa, peraltro, consentiva di attribuire piena effettività all’operatività della norma in oggetto anche in considerazione del fatto che non necessariamente all’attività di pianificazione consegue nell’immediatezza una successiva attività di progettazione prima e realizzazione poi, di un opera pubblica. L’assenza di detti ultimi elementi renderebbe di fatto non operativa la disposizione di cui trattasi nei casi, tutt’altro che rari, di pianificazione generale ove la realizzazione dell’opera pubblica può essere assente o procrastinata nel tempo.
Sulla questione oggetto del parere di cui trattasi, si sono espresse altre Sezioni regionali di controllo che hanno assunto divergenti posizioni interpretative in considerazione del fatto che la disposizione in oggetto –riferendosi alle amministrazioni aggiudicatrici– avrebbe ristretto la corresponsione dell’incentivo alle sole ipotesi di pianificazione urbanistica direttamente collegata alla realizzazione di opere pubbliche.
La Sezione di controllo della Liguria, alla luce degli emersi contrasti interpretativi sollevava questione interpretativa davanti alla Sezione delle Autonomie ai sensi dell’articolo 6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n. 174. La sezione ligure, infatti, con il
parere 21.01.2014 n. 6, rimetteva al Presidente della Corte dei conti per il successivo deferimento alla Sezione delle Autonomie una questione di massima in relazione a cosa debba intendersi per “atti di pianificazione comunque denominati”: dizione, quest’ultima, contenuta nel citato comma 6, dell’art. 92 del d.lgs. 12.04.2006, n. 163.
In particolare si dibatteva se la stessa dizione dovesse essere intesa nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussista solo nel caso in cui l’atto medesimo sia collegato direttamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero se l’anzidetto diritto si configuri anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale (quali ad esempio la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante), ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
La Sezione delle Autonomie, con propria
deliberazione 15.04.2014 n. 7 di orientamento, dopo aver ricostruito le diverse e contrastanti posizioni interpretative delle varie Sezioni regionali ha preliminarmente affermato che le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 “…..esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1. Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio….”.
Nel prosieguo, la Sezione delle Autonomie ha poi ritenuto che il legislatore “
……con le disposizioni in esame, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi. In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92, ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere pubbliche. La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art.14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato (lex minus dixit quam voluit)”.
In relazione a quanto sopra richiamato, i giudici della nomofilachia hanno conclusivamente ritenuto che ai “
…...fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale”, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo. “Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio….”.
Alla luce di quanto da ultimo affermato dalla Sezione delle Autonomie deve essere affrontata, dunque, la seconda questione interpretativa posta dal Sindaco del comune di Rovigo in merito all’ampiezza della platea dei destinatari dell’incentivo di cui alla norma in oggetto.
A tal fine, come si è accennato,
l’amministrazione dovrà preliminarmente (tenendo in debita evidenza il principio interpretativo affermato dalla Sezione centrale), verificare se il “contenuto specifico” dell’atto di pianificazione “Piano degli Interventi con il recupero e la valorizzazione delle aree a vincolo decaduto e delle aree di trasformazione delle frazioni”, sia “strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica” e sia caratterizzato da “quel quid pluris di progettualità interna”.
Una volta che l’amministrazione (la sola che detiene le informazioni utili per detto accertamento) avrà confermato l’esistenza di detto necessario presupposto legittimante l’attribuzione dell’incentivo, si tratterebbe di verificare l’ampiezza del novero dei destinatari dello stesso. Ciò, in quanto nel medesimo quesito si fa riferimento ad una platea variegata di dipendenti dell’ente (urbanisti, avvocati, agronomi, geologi, informatici, geometri, periti, disegnatori) che, a diverso titolo e con diversi apporti professionali, potrebbero contribuire alla redazione dell’atto di pianificazione cui si riferisce il comune di Rovigo.
Proprio richiamando il dato testuale dell’articolo 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 emerge chiaramente come la platea dei destinatari dell’incentivo (incentivo da ripartire con criteri e modalità fissati ex ante da apposito strumento regolamentare), possa essere ampia atteso che vi si annoverano “….i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto…”. Sul punto, tuttavia, in relazione all’esigenza di fissare criteri idonei atti ad individuare detti dipendenti, appare necessario preliminarmente richiamare il già citato
parere 22.11.2013 n. 361 di questa Sezione laddove si è affermato che nella stesura di un documento di pianificazione debba necessariamente attribuirsi “….alle specifiche professionalità del personale tecnico la elaborazione di una analisi che richiede una complessità superiore, frutto del necessario, imprescindibile apporto di una pluralità di professionalità”.
Va peraltro sottolineato che, secondo la prevalente giurisprudenza (cfr. TAR Brescia, sez. I, 29.10.2008 n. 1466, Cons. St. Sez. IV 03.09.2001 n. 4620) la redazione di un piano di lottizzazione e, in genere, di uno strumento di pianificazione urbanistica costituisce attività che richiede una competenza specifica in tale settore attraverso una visione di insieme e la capacità di affrontare e risolvere i problemi di carattere programmatorio.
Il Collegio, conclusivamente, ritiene che
una volta valutato e verificato il collegamento tra l’attività di pianificazione e la successiva realizzazione dell’opera pubblica, i soggetti destinatari dell’incentivo di cui trattasi siano i dipendenti dell’ente, in possesso dei requisiti abilitanti (previsti dalla vigente normativa) per eseguire prestazioni professionali, seppur in quota parte, funzionali alla redazione dell’ atto di pianificazione. Dipendenti appositamente individuati ed incaricati dalla stessa amministrazione con specifico provvedimento (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 14.05.2014 n. 319).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Incentivi per la progettazione e la realizzazione di lavori pubblici.
Secondo il prevalente orientamento delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, gli incentivi per la progettazione e la realizzazione di lavori pubblici non potrebbero essere riconosciuti per le attività assimilabili ai lavori svolti in economia (quali la sostituzione di infissi e i lavori di tinteggiatura presso gli edifici comunali), mentre parrebbero incentivabili tutti i lavori di manutenzione che richiedono la predisposizione di elaborati progettuali, redatti ai sensi della normativa vigente.
Il Comune, alla luce dei pareri resi dalla Corte dei conti ed, in particolare, dalle Sezioni regionali di controllo per la Toscana (deliberazione n. 293/2012) e per la Lombardia (deliberazione n. 442/2013), in materia di incentivi per la progettazione e la realizzazione di lavori pubblici, richiede chiarimenti in ordine alla corretta applicazione delle previsioni contenute nell'art. 11, comma 1, della legge regionale 31.05.2002, n. 14 e della propria disciplina regolamentare in materia
[1].
Nello specifico, l'Ente intende conoscere se il predetto incentivo possa essere riconosciuto con riferimento alle seguenti fattispecie:
a) per le attività assimilabili ai lavori svolti in economia, quali la sostituzione di infissi e i lavori di tinteggiatura presso gli edifici comunali;
b) per le opere di straordinaria manutenzione che non richiedono la redazione del progetto esecutivo;
c) per le opere di manutenzione ordinaria e straordinaria delle strade e dei marciapiedi, che richiedono l'approvazione del progetto.
Sentito il Servizio lavori pubblici della Direzione centrale infrastrutture, mobilità, pianificazione territoriale, lavori pubblici, università, si esprimono le seguenti considerazioni.
Occorre, anzitutto, chiarire che esula dai compiti istituzionali di questo Ufficio valutare la legittimità delle norme di cui l'Ente si è dotato e/o fornirne un'interpretazione, che rimane, ovviamente, di esclusiva competenza dell'amministrazione che le ha elaborate.
Pertanto, le problematiche esposte nel quesito verranno affrontate esaminando le indicazioni interpretative reperite al riguardo, ancorché esse facciano riferimento alla disciplina nazionale, recata dall'art. 92, comma 5
[2], del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, che risulta -per i profili che qui rilevano- non dissimile da quanto previsto dall'art. 11, comma 1 [3], della L.R. 14/2002, che disciplina l'istituto degli incentivi per la progettazione e la realizzazione di lavori pubblici in questo territorio regionale.
I pareri della Corte dei conti citati dal Comune si inseriscono in un filone interpretativo, ormai consolidato, che prende le mosse dalla considerazione che l'art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 (come l'art. 11, comma 1, della L.R. 14/2002) deroga ai generali princìpi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un'eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di applicazione analogica.
Ciò posto, la Corte dei conti osserva che l'art. 90 del D.Lgs. 163/2006, sia alla rubrica che al comma 1
[4], «fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici» e l'art. 92, comma 1 [5], «presuppone l'attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell'opera pubblica progettata» [6].
Di conseguenza, secondo la Sezione regionale di controllo per la Toscana, dovrebbero ritenersi esclusi dal novero delle attività incentivabili:
- gli interventi, quali la sostituzione di infissi, che non appaiono riconducibili alla materia dei lavori pubblici, ai fini dell'applicazione dell'istituto incentivo, ma assimilabili a lavori svolti in economia
[7];
- i lavori di manutenzione ordinaria o straordinaria di immobili comunali e di sistemazione della segnaletica stradale
[8].
La Sezione regionale per la Liguria sostiene, invece, che il riconoscimento dell'incentivo per la progettazione «presuppone necessariamente la presenza di lavori ed opere di manutenzione straordinaria e non di semplice manutenzione ordinaria, né di lavori in economia»
[9], ammettendo pertanto l'incentivo anche per la manutenzione straordinaria.
Si è altresì affermato che il beneficio in argomento non potrebbe essere riconosciuto per «qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell'ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un'opera pubblica, alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione»
[10]. [11]
Da quanto fin qui rilevato, si evince che l'orientamento della Corte dei conti non risulta univoco.
Appare, pertanto, necessario svolgere alcune considerazioni e segnalare ulteriori interventi interpretativi, che possano essere d'ausilio per valutare se, nelle fattispecie indicate nel quesito, l'incentivo per la progettazione possa essere attribuito.
L'affermazione della Corte, secondo la quale l'incentivo di cui trattasi riguarderebbe solo l'attività di progettazione «finalizzata alla costruzione dell'opera pubblica progettata», non appare considerare che la norma di riferimento (l'art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 e l'art. 11, comma 1, della L.R. 14/2002) prevede, invece, che l'entità della somma incentiva da accantonare, per il successivo riparto tra il personale, è stabilita in relazione all'importo posto a base di gara di un'opera 'o di un lavoro'.
Va, inoltre, evidenziato che, con riferimento alla previsione recata dall'art. 2
[12], comma 1, primo periodo [13], della legge 11.02.1994, n. 109 -ora contenuta nell'art. 3 [14], comma 8 [15], del D.Lgs. n. 163/2006- il Consiglio di Stato ha rilevato che «Se il legislatore, con la l. 109/1994, ha eletto ad oggetto del proprio intervento la più ampia categoria dei 'lavori pubblici', in luogo di quella dell' 'opera pubblica', è proprio perché non viene presa tanto in considerazione l'opera realizzata, bensì viene riqualificato il lavoro che sull'opera è compiuto, cosicché, in definitiva, vengono ad essere ricompresi nell'ottica legislativa non solo i lavori che hanno dato luogo, mediante un'opera di costruzione, ad un'opera o ad un impianto, ma anche i lavori che si limitano ad avere l'opera o l'impianto come oggetto dell'attività[16].
Occorre, poi, segnalare che l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Avcp), con deliberazione n. 76 del 19.10.2006, ha osservato che, ai sensi del predetto art. 3, comma 8, del D.Lgs. n. 163/2006, «il termine 'lavori' comprende le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione di opere, laddove per 'opera' si intende il risultato di un insieme di lavori, che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica», mentre la 'manutenzione', come definita dall'art. 3, comma 1, lett. n), del decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207
[17], «consiste nella combinazione di tutte le azioni tecniche, specialistiche ed amministrative, incluse le azioni di supervisione, volte a mantenere o a riportare un'opera o un impianto nella condizione di svolgere la funzione prevista dal provvedimento di approvazione del progetto».
Ciò posto -e con riferimento al secondo quesito formulato dall'Ente
[18]- si ricorda che l'art. 105 («Lavori di manutenzione»), comma 1, del D.P.R. 207/2010, dispone che l'esecuzione dei lavori «può prescindere dall'avvenuta redazione ed approvazione del progetto esecutivo qualora si tratti di lavori di manutenzione, ad esclusione degli interventi di manutenzione che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere» [19].
Facendo riferimento all'analoga disciplina previgente
[20], l'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici ha osservato che «Ciò significa che i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, programmabili o di pronto intervento, possono essere eseguiti sulla base del progetto definitivo» [21], rilevando che la norma conferma la «derogabilità della disposizione relativa ai tre livelli progettuali (preliminare, definitivo ed esecutivo) ogni qual volta la differenza di definizione tecnica fra il progetto definitivo e quello esecutivo, nella sostanza, non sussiste».
Però, puntualizza la predetta Autorità, «La disposizione [...] non può essere intesa nel senso che nel caso dei lavori di manutenzione non è mai obbligatorio redigere il progetto esecutivo. Qualora, infatti, si tratta di lavori di manutenzione straordinaria di un'opera, nella quale va compresa anche la ristrutturazione, il recupero o la trasformazione dell'opera, non si può prescindere dall'obbligo di redigere il progetto esecutivo in quanto sussiste certamente una differenza di livello di definizione tecnica fra il progetto definitivo e quello esecutivo».
Per quanto fin qui rappresentato, sembrano incentivabili tutti i lavori di manutenzione che richiedono la predisposizione di elaborati progettuali, redatti ai sensi della normativa vigente
[22].
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[1] Segnalando, in particolare, gli artt. 2, 7 e 8.
[2] «5. Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri.».
[3] «1. Una somma non superiore all'1 per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 8, comma 6, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile unico del procedimento, gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra quanti, tecnici e amministrativi, hanno collaborato alla realizzazione dell'opera. La percentuale effettiva, nel limite massimo dell'1 per cento, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, da ripartirsi esclusivamente tra i dipendenti, e le relative modalità di erogazione sono stabilite dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. Il regolamento dell'amministrazione può stabilire un ulteriore incentivo nella misura massima dell'1 per cento, qualora le attività di responsabile unico del procedimento, le prestazioni relative alla progettazione, al coordinamento della sicurezza in fase di progettazione e di esecuzione, nonché alla direzione dei lavori siano tutte espletate dagli uffici di cui all'articolo 9, comma 1, lettere a), b) e c). Limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo.».
[4] In ambito regionale, v. l'art. 9, comma 1, della L.R. 14/2002.
[5] V. l'analoga disposizione contenuta nell'art. 9, comma 12, della L.R. 14/2002.
[6] Sez. reg. di controllo per la Toscana, pareri 18.10.2011, n. 213, 13.11.2012, n. 293, 12.12.2012, n. 459 e 19.03.2013, n. 15, cui fanno riferimento, condividendo l'assunto, la Sez. reg. di controllo per la Lombardia, con pareri 72/2013, cit. e 442/2013, cit., la Sez. reg. di controllo per la Liguria, con parere 10.05.2013, n. 24 e la Sez. reg. di controllo per il Piemonte, con parere 16.01.2014, n. 8.
[7] Parere 293/2012, cit..
[8] Parere 459/2012, cit..
[9] Parere 24/2013, cit., nel quale si specifica che, per lavori ed opere di manutenzione straordinaria, spetta al regolamento dell'amministrazione procedente stabilire se la corresponsione del beneficio debba essere, o meno, necessariamente condizionata alla sussistenza di tutti i vari gradi di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva).
[10] Corte dei conti -Sez. reg. di controllo per la Lombardia, pareri 72/2013, cit. (concernente opere di manutenzione ordinaria e straordinaria sugli immobili - di carattere edile e relative agli impianti - e sulle strade comunali) e 442/2013, cit. (concernente interventi di manutenzione ordinaria delle strade pubbliche e loro pertinenze, della segnaletica, ecc.); Sez. reg. di controllo per il Piemonte, parere 8/2014, cit. (concernente i lavori di manutenzione, eccettuati gli interventi che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere).
[11] Si ricorda che la medesima conclusione era già stata delineata dall'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici con determinazione n. 43 del 25.09.2000 che, con riferimento alla questione della «sussistenza del diritto ai compensi in caso di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria che non comportino la predisposizione di elaborati progettuali, quali per esempio i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria fatti eseguire su semplice richiesta di preventivo e con determina di assegnazione e impegno di spesa adottata dal responsabile del servizio», ha chiarito che «l'assenza di qualsiasi elaborato progettuale contrasterebbe con il principio che collega necessariamente il diritto agli incentivi all'espletamento di un'attività di progettazione».
[12] «Àmbito oggettivo e soggettivo di applicazione della legge».
[13] «1. Ai sensi e per gli effetti della presente legge e del regolamento di cui all'articolo 3, comma 2, si intendono per lavori pubblici, se affidati dai soggetti di cui al comma 2 del presente articolo, le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere ed impianti, anche di presidio e difesa ambientale e di ingegneria naturalistica. [...]».
[14] «Definizioni».
[15] «8. I 'lavori' di cui all'allegato I comprendono le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione, di opere. Per 'opera' si intende il risultato di un insieme di lavori, che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica. Le opere comprendono sia quelle che sono il risultato di un insieme di lavori edilizi o di genio civile, sia quelle di presidio e difesa ambientale e di ingegneria naturalistica.».
[16] Sez. V, sentenza 04.05.2001, n. 2518.
[17] Corrispondente a quella fornita, in precedenza, dall'art. 2, comma 2, lett. l), del decreto del Presidente della Repubblica 21.12.1999, n. 554.
[18] Volto a stabilire se risultino incentivabili le opere di straordinaria manutenzione che non richiedono la redazione del progetto 'esecutivo'.
[19] Ferma restando la necessità di predisporre il piano di sicurezza e di coordinamento, con l'individuazione analitica dei costi della sicurezza, non soggetti a ribasso.
[20] L'art. 19, comma 5-bis, della L. 109/1994.
[21] Determinazione n. 13/2004, cit..
[22] Corre peraltro l'obbligo di segnalare alcuni pareri della Corte dei conti (Sez. regionale di controllo per la Toscana, n. 15/2013, cit. e Sez. regionale di controllo per la Lombardia, n. 442/2013, cit.) che sembrano «escludere dal novero delle attività retribuibili con l'incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio»
(14.05.2014 - link a www.regione.fvg.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONEIn ordine al controverso pronunciamento tra le varie sezioni regionali di controllo, la Sezione delle Autonomie con la deliberazione 15.04.2014 n. 7, il cui contenuto è vincolante per le Sezioni regionali di controllo, ha risolto la questione ritenendo <<di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici>> e considerando l’art. art. 926 d.lgs. 163/2006 <<norma di stretta applicazione non suscettibile di applicazione analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile>>.
Ne consegue che l’incentivo relativo alla redazione di atti di pianificazione può essere legittimamente riconosciuto per le sole prestazioni strettamente connesse alla realizzazione di un’opera pubblica e non per quelle rientranti genericamente nella materia urbanistico–edilizia.

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Il Sindaco del Comune di Andora ha inviato al Consiglio delle Autonomie Locali una richiesta di parere inerente alla corretta interpretazione dell’art. 92 d.lgs. 163/2006.
In particolare si chiede di sapere se sia corretto estendere la possibilità di erogare l’incentivo costituito dal 30% della tariffa professionale in presenza di redazione di atti di pianificazione urbanistica. Ciò, soprattutto, in considerazione dei diversi indirizzi, rispettivamente estensivo ed espansivo, assunti dalle Sezioni Regionali di controllo della Corte dei conti (con la sola eccezione della Sezione di controllo del Veneto) e dell’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici.
...
L’art. 926 d.lgs. 12.04.2006 n. 163 prevede che <<il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5, tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto>>.
E’ stata più volte posta all’attenzione delle Sezioni regionali di controllo la questione relativa all’individuazione degli atti la cui predisposizione consenta ai dipendenti pubblici di godere del compenso aggiuntivo di cui sopra, con particolare riferimento alla pianificazione negativa.
La giurisprudenza contabile (C.d.C. Sez. contr. Campania
parere 10.07.2008 n. 14; C.d.C. Sez. contr. Toscana parere 18.10.2011 n. 213; C.d.C. Sez. contr. Puglia parere 16.01.2012 n. 1; C.d.C. Sez. contr. Lombardia parere 06.03.2012 n. 57; parere 30.05.2012 n. 259) ha costantemente affermato che si tratta di una interpretazione eccezionale, in quanto derogativa al principio generale di onnicomprensività delle retribuzioni pubbliche, come tale non suscettibile di estensione analogica a settori diversi da quello degli appalti.
Da ultimo C.d.C. Sez. contr. Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, la cui deliberazione è oggetto della richiesta di parere in esame, ha ribadito che lo scopo perseguito dal legislatore con l’art. 92 D.Lgs. è quello di <<diminuire i costi delle attività collegate alla progettazione delle opere pubbliche>> e che il riferimento all’atto di pianificazione <<è da intendersi limitato ad atti che abbiano oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche (ad es. variante necessaria per la localizzazione di un’opera) e non ad atti di pianificazione generale quali possono essere la redazione del piano regolatore o di una variante generale>>, ancorando il diritto ad ottenere il compenso incentivante <<alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente>>.
La sopravvenienza di un diverso e contrapposto indirizzo interpretativo espresso dalla Sezione regionale di controllo del Veneto ha indotto questa Sezione, chiamata a rispondere su analogo quesito sollevato dal Comune di Genova, a rimettere al Presidente della Corte dei conti la valutazione in ordine al deferimento della questione alla Sezione delle Autonomie, circostanza poi verificatasi.
La citata Sezione con la deliberazione 15.04.2014 n. 7, il cui contenuto è vincolante per le Sezioni regionali di controllo ai sensi dell’art. 64 d.l. 10.10.2012 n. 174, conv. in l. 07.12.2012 n. 213, ha risolto la questione ritenendo <<di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici>> e considerando l’art. art. 926 d.lgs. 163/2006 <<norma di stretta applicazione non suscettibile di applicazione analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile>>.
Ne consegue che l’incentivo relativo alla redazione di atti di pianificazione può essere legittimamente riconosciuto per le sole prestazioni strettamente connesse alla realizzazione di un’opera pubblica e non per quelle rientranti genericamente nella materia urbanistico–edilizia (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 08.05.2014 n. 26).

aprile 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONECorte dei conti. Stop agli incentivi ai dipendenti per gli atti di programmazione generale. Progetti interni, premi solo alle «opere».
Gli incentivi per la progettazione interna che la legge riconosce ai dipendenti degli enti locali impegnati in atti di pianificazione scattano solo quando questa attività sia direttamente e immediatamente collegata a un'opera pubblica: il bonus, in sostanza, non va riconosciuto per i piani regolatori, le varianti urbanistiche, i piani di intervento, i piani per l'ambiente, i rifiuti, il turismo, i trasporti e gli altri settori in cui si esercita l'attività di programmazione e progettazione dei Comuni.

Le istruzioni arrivano dalla Sezione Autonomie della Corte dei conti, che nella
deliberazione 15.04.2014 n. 7 ha raccolto la «questione di massima» sollevata dalla sezione della Liguria e ha offerto un'interpretazione a cui ora si devono adeguare tutte le sezioni della magistratura contabile.
Al centro del dibattito, e di divergenti interpretazioni in sede locale, era finita l'ultima versione degli "incentivi Merloni", scritta nel Codice appalti (articolo 92, comma 6, del Dlgs 163/2006). I premi, che servono a scoraggiare dagli affidamenti esterni i Comuni che hanno competenze di progettazione nei propri organici, arrivano al 30% della tariffa professionale e sono collegati, secondo la norma, alla «redazione di un atto di pianificazione comunque denominato».
Proprio la formula generica scelta dal Codice appalti ha aperto la strada alle più diverse richieste di incentivi, con il rischio che una regola nata per far risparmiare sulle consulenze esterne finisse per moltiplicare i costi del personale interno. Sul tema era intervenuta anche l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, che in alcuni pareri ha compreso nell'ambito di applicazione dei bonus anche gli atti di pianificazione urbanistica ma ha chiesto (senza successo) al legislatore di intervenire per chiarire il quadro.
Ora la magistratura contabile sposa quindi la lettura più restrittiva, sulla base di due ragioni: la disciplina degli incentivi nel Codice appalti segue le regole dei «lavori pubblici», e quindi a essi va riferita. Ma, soprattutto, il principio dell'«onnicomprensività» dello stipendio pubblico (articolo 24, comma 3, del Dlgs 165/2001) impone che le eccezioni, come gli "incentivi Merloni", siano sottoposte alla lettura più restrittiva, senza estensioni «in via analogica»
(articolo Il Sole 24 Ore del 18.04.2014 - tratto da www.centrostudicni.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione ritiene condivisibili gli argomenti su cui si fonda l’indirizzo interpretativo maggioritario, che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici e di conseguenza reputa l’ambito applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico-amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
La Sezione considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione sistematica delle disposizioni in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse (sedes materiae) all’interno del Capo IV “Servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria”- Sez. I “Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione”- del Codice dei Contratti ed al fatto che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici“.
Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al comma 6, limita la possibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a professionalità esterne ai soli casi di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o, infine, nell’ipotesi di lavori di speciale complessità. Il successivo art. 91 disciplina le procedure di affidamento.
L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti“ completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo della disciplina della progettazione dei lavori pubblici.
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Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1.
Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
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La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato (lex minus dixit quam voluit).
Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo. Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.

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Con
parere 21.01.2014 n. 6, depositato in data 21.01.2014 e trasmesso in data 22.01.2014, la Sezione regionale di controllo per la Liguria, sulla base di una richiesta di parere presentata dal Comune di Genova per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali, ha sollevato questione di massima in ordine alla corretta interpretazione delle disposizioni recate dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (in prosieguo Codice dei contratti) ed, in particolare, della definizione ivi riportata “atto di pianificazione comunque denominato.
La richiesta è stata formulata dal Sindaco di Genova, al fine di conoscere l’avviso della Corte dei conti in merito all’interpretazione della norma citata, ossia se la stessa debba essere intesa nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussiste solo nel caso in cui l’atto medesimo sia collegato direttamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero se l’anzidetto diritto si configuri anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale (quali ad esempio la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante), ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
La richiesta è stata formulata in ragione dell’incidenza che il pagamento degli anzidetti incentivi riveste per il bilancio del Comune di Genova, ma anche in considerazione delle difficoltà interpretative derivanti dalla mancanza di univocità negli orientamenti espressi dalle Sezioni Regionali di controllo, investite da analoghe richieste di parere, nonché dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (in prosieguo AVCP) nei pareri sulla normativa resi negli ultimi anni (cfr. ex multis parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10, n. AG 13/2011 del 10.05.2011 e
parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12).
La stessa AVCP, nell
'atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4, reso ai sensi dell’art. 6, comma 7, lett. f), del d.lgs. n. 163/2006, alla luce del contrasto interpretativo venutosi a creare e nell’intento di promuovere una soluzione in tempi rapidi della questione, sollecita l’intervento chiarificatore del legislatore.
La Sezione Regionale di Controllo per la Liguria, valutata positivamente l’ammissibilità del parere richiesto, sia sotto il profilo soggettivo e procedurale che sotto il profilo oggettivo dell’attinenza del quesito alla “materia di contabilità pubblica”, ha richiamato la giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo formatasi nell’attività consultiva in merito alla prospettata questione.
La stessa Sezione ha aderito ad un consolidato indirizzo interpretativo formatosi alla luce delle pronunce adottate dalle Sezioni regionali di controllo in merito all’applicazione delle disposizioni recate dal citato art. 92, comma 6 (cfr. ex multis: Sez. contr. Toscana parere 18.10.2011 n. 213 e
parere 19.03.2013 n. 15; Sez. contr. Piemonte parere 30.08.2012 n. 290; Sez. contr. Puglia parere 16.01.2012 n. 1, parere 09.11.2012 n. 107; Sez. contr. Lombardia parere 24.10.2012 n. 452 e parere 27.09.2013 n. 391; Sez. contr. Campania parere 10.04.2013 n. 141; Sez. contr. Emilia Romagna parere 25.06.2013 n. 243; Sez. contr. Marche parere 04.10.2013 n. 67; Sez. contr. Umbria parere 09.07.2013 n. 119 e parere 23.10.2013 n. 125).
Indirizzo che considera i corrispettivi previsti dalle citate disposizioni a favore dei dipendenti, a titolo di incentivi alla progettazione interna, necessariamente collegati alla realizzazione di opere pubbliche e la partecipazione alla redazione di un atto di pianificazione di carattere generale quale attività rientrante nell’espletamento di funzioni istituzionali.
La Sezione Regionale di Controllo per la Liguria ha, peraltro, evidenziato l’esistenza in merito alla questione all’odierno esame di un diverso e contrapposto indirizzo interpretativo, espresso, di recente, dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto, nelle delibere adottate con riferimento a specifiche richieste di parere formulate dai Comuni di: Cadoneghe (PD) (
parere 22.11.2013 n. 361); Dueville (VI) (parere 03.12.2013 n. 380); Bassano del Grappa (VI) (parere 03.12.2013 n. 381); Campagna Lupia (VE) (parere 03.12.2013 n. 382), parere 03.12.2013 n. 380 e parere 03.12.2013 n. 381).
In considerazione del predetto contrasto interpretativo, la Sezione Regionale di controllo per la Liguria ha sospeso la decisione e rimesso la questione alla valutazione del Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 07.12.2012, n. 213.
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La questione all’esame concerne la corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti ove si dispone che “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
In particolare, la Sezione è chiamata ad esprimere il proprio avviso in merito alla questione di massima concernente la corretta interpretazione della definizione “atto di pianificazione comunque denominato”, ovvero se la stessa debba essere intesa nel senso che il diritto all’incentivo sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione sia collegato strettamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, oppure nel senso che l’anzidetto diritto si configuri anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale, ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
Al riguardo, in primo luogo, occorre rammentare, come già precisato, l’esistenza di un consolidato indirizzo giurisprudenziale, formatosi in esito alle reiterate richieste di parere formulate dagli enti locali, con riferimento tanto alla progettazione di tipo urbanistico (adozione di PRG, variante urbanistica, piano di intervento) quanto ad altri atti di pianificazione (piani per l’ambiente, piani per il servizio rifiuti, per il turismo, per i trasporti, per l’innovazione tecnologica ecc….). Indirizzo che collega direttamente alla realizzazione di un’opera pubblica la redazione degli atti di pianificazione per i quali possa trovare applicazione la previsione di cui al citato comma 6 e, dunque, la corresponsione dell’incentivo, consistente nel trenta per cento della relativa tariffa professionale.
Su una linea interpretativa prossima a quella espressa dalle anzidette Sezioni regionali di controllo si collocano i citati pareri sulla normativa, resi dall’AVCP, che, peraltro, parzialmente discostandosi dall’anzidetto indirizzo giurisprudenziale, ha ritenuto di poter ricomprendere nell’ambito della definizione anche gli atti di pianificazione urbanistica, in quanto, sia pure mediatamente, gli stessi afferiscono la progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano.
Nell’ambito della giurisprudenza delle Sezioni Regionali di controllo formatasi sulla questione in esame le Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, in sede consultiva, con il parere 03.01.2013 n. 2, hanno precisato che, pur dovendosi riconoscere alla fonte regolamentare comunale la funzione esplicativa richiesta dalla genericità dell’espressione usata dal legislatore, per “atto di pianificazione comunque denominato” deve intendersi “qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi, finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le previsioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo. In tale specifico contesto, pertanto, l’assoggettabilità ad incentivo discende, innanzitutto, dal contenuto tecnico documentale degli elaborati, che richiede necessariamente l’utilizzo di specifiche competenze professionali reperite esclusivamente all’interno dell’ente. In secondo luogo... si ritiene che l’attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche”.
Contrario avviso rispetto all’indirizzo interpretativo prevalente è stato espresso dalla Sezione Regionale di controllo per il Veneto, in alcune recenti delibere, sopra richiamate, ove si afferma che “con l’utilizzo della locuzione atto di pianificazione comunque denominato, lungi dall’autorizzare interpretazioni restrittive, il legislatore ha inteso utilizzare una dizione sufficientemente generale ed aperta, tale da consentire di ascrivere all’ambito oggettivo della norma ogni atto di pianificazione, prescindendo dal suo collegamento diretto con la progettazione di un’opera pubblica.”, concludendosi per un’applicazione dell’istituto premiale estesa ad ogni atto di pianificazione “anche di carattere mediato”.
La Sezione Veneto, nelle predette deliberazioni, discostandosi dalla giurisprudenza prevalente delle Sezioni regionali di controllo, afferma che la previsione di cui all’art. 92, comma 6, contiene un’esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente e rappresenta, comunque, un’ipotesi derogatoria distinta rispetto a quella introdotta dal comma 5.
Tale conclusione risulta, a parere della Sezione Veneto, avvalorata sia dall’analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del Codice dei contratti. Essa troverebbe conferma, inoltre, nella previsione di una diversa commisurazione del compenso dovuto come incentivo ex comma 6, rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche. Il che dimostrerebbe l’intenzione del legislatore di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.
Premesso il quadro giurisprudenziale -quale sommariamente ricostruito– la Sezione ritiene condivisibili gli argomenti su cui si fonda l’indirizzo interpretativo maggioritario, che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici e di conseguenza reputa l’ambito applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico-amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
La Sezione considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione sistematica delle disposizioni in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse (sedes materiae) all’interno del Capo IV “Servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria”- Sez. I “Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione”- del Codice dei Contratti ed al fatto che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici“.
Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al comma 6, limita la possibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a professionalità esterne ai soli casi di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o, infine, nell’ipotesi di lavori di speciale complessità. Il successivo art. 91 disciplina le procedure di affidamento.
L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti“ completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo della disciplina della progettazione dei lavori pubblici.

All’esegesi della norma in esame, oltre al criterio sistematico, dianzi illustrato, soccorre la ricostruzione dell’evoluzione storica della disciplina degli incentivi alla progettazione, attraverso la quale si può riconoscere nel testo vigente la riproduzione di disposizioni contenute nella legge 11.02.1994, n. 109 e specificatamente nell’art. 18 in materia di incentivi e spese per la progettazione. Disposizione quest’ultima che ha subito nel corso degli anni diverse modifiche, fino alla formulazione introdotta dall’art. 12 della legge 17.05.1999, n. 144 e sostanzialmente ripresa nel testo dell’art. 92 del Codice dei contratti.
Al riguardo, nella ricerca della ratio legis sottesa alle norme in esame, non appare dirimente la lettura dei lavori preparatori ed, in particolare, della relazione delle Commissioni Bilancio e Lavoro (V e XI) sul d.d.l. “misure in materia di investimenti……” a proposito dell’emendamento al testo dell’art. 12, comma 4, che ha introdotto la definizione di che trattasi; lettura che, al più, sembrerebbe confermare la riconducibilità delle disposizioni in esame nell’ambito esclusivo della disciplina in materia di progettazione di lavori pubblici.
Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1.
Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
Il legislatore, con le disposizioni in esame, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi.
In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92, ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere pubbliche.
La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato (lex minus dixit quam voluit).
Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo. Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
Tale soluzione appare, peraltro, avvalorata dai limiti precisati nella delibera 13.11.2009 n. 16/2009 alle modalità di copertura degli oneri derivanti dall’attribuzione degli incentivi alla progettazione, qualificati spese di investimento e finanziabili, alla luce di quanto disposto dall’art. 93, comma 7, del Codice dei contratti, nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa e nei bilanci delle stazioni appaltanti (Corte dei Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 15.04.2014 n. 7).

marzo 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONESi ritiene opportuno riportare di seguito alcuni dei principali limiti alla potestà regolamentare dell’ente in materia, già individuati nelle precedenti deliberazioni della Sezione:
- L’erogazione a favore dei soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
- L’ammontare complessivo degli incentivi non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza, la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore.

- La necessità di ancorare il fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito. Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera.
- La puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza.
- La devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione: obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione.
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Qualora l’ente locale abbia deciso di affidare al proprio personale interno un incarico rientrante tra quelli espressamente previsti è tenuto a corrispondere l’incentivo, nel rispetto delle prescrizioni e secondo le modalità stabilite dalla norma stessa.
Si suppone, in particolare, che l’ente, laddove abbia assunto in un proprio regolamento interno le modalità ed i criteri per la ripartizione degli incentivi precedentemente stabiliti in sede di contrattazione decentrata, non possa esimersi dal dare applicazione alle proprie disposizioni interne, nei termini corrispondenti agli impegni contrattualmente assunti con il personale dipendente, entro i limiti fissati dalla legge.
La natura eccezionale dell’art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici. impedisce viceversa che l’incentivo alla progettazione possa essere riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione, come fatto palese dalla lettera della legge.
Si devono pertanto escludere dall’ambito di applicazione della norma tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto legislativo n. 163/2006.
Invero, “
l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata. Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili”.
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Con la nota sopra citata, a firma del Sindaco del comune di Desio (MB), si richiede un parere sull’applicazione dell’art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 relativo all’attribuzione del c.d. incentivo per la progettazione a favore dei dipendenti dell’ente.
Con la stessa nota si rappresenta che la disposizione citata:
- non prevede espressamente l’obbligatorietà della corresponsione degli incentivi da parte dell’ente;
- utilizza, oltre al termine “opera”, anche il termine “lavoro” senza chiarire se tra i progetti incentivabili possa ricomprendersi la manutenzione ordinaria delle strade e degli altri edifici pubblici.
Si chiede pertanto:
1. se sia obbligatorio da parte dell’ente riconoscere l’incentivo per la progettazione, direzione lavori e collaudo di opera pubblica o lavoro, in presenza di apposito regolamento comunale in materia;
2. se i lavori di manutenzione ordinaria sul patrimonio stradale e sugli altri edifici pubblici rientrino nell’applicazione della normativa in materia di incentivi per i quali è legittimo riconoscere l’incentivo al personale che abbia espletato le attività di cui all’art. 93 del medesimo decreto.
...
I quesiti proposti richiedono di precisare la portata applicativa dell’art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici) con particolare riferimento alle condizioni necessarie per riconoscere al personale interno dell’ente i c.d. “incentivi di progettazione”.
La Sezione ritiene di dover confermare in materia il proprio consolidato orientamento, condiviso anche da altre Sezioni regionali di controllo, richiamando le considerazioni svolte nei numerosi precedenti pareri resi su identiche questioni (si considerino, tra le ultime, il parere 08.10.2012 n. 425; parere 06.03.2013 n. 72;
parere 27.09.2013 n. 391; parere 15.10.2013 n. 442).
Il citato art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici stabilisce che “una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri”.
Tale disposizione si colloca nell’ambito della disciplina dell’affidamento degli incarichi tecnico–professionali, definita dallo stesso codice dei contratti pubblici (artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130) e informata al principio generale secondo il quale gli incarichi in parola possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane.
La norma risponde pertanto alla duplice finalità di preservare le finanze pubbliche, evitando più onerosi affidamenti esterni, nonché di valorizzare, al contempo, la professionalità del personale interno delle amministrazioni pubbliche.
La previsione di un compenso a favore dei dipendenti assegnatari di incarichi di progettazione, in deroga al generale principio di onnicomprensività della retribuzione del personale alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche fissata dai contratti collettivi, fa dell’art. 92, comma 5, del decreto legislativo n. 163/2006, una disposizione eccezionale di stretta interpretazione e, come tale, non suscettibile di applicazione analogica.
La stessa norma affida ai regolamenti delle amministrazioni aggiudicatrici la recezione dei criteri e delle modalità di attribuzione degli incentivi definiti in sede di contrattazione decentrata, nel rispetto di ben determinati limiti di legge.
Si ritiene opportuno riportare di seguito alcuni dei principali limiti alla potestà regolamentare dell’ente in materia, già individuati nelle precedenti deliberazioni della Sezione:
- L’erogazione a favore dei soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
- L’ammontare complessivo degli incentivi non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza, la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore.

- La necessità di ancorare il fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera.
- La puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza.
- La devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione: obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione.

Nel quadro delle predette coordinate normative e interpretative possono trovare soluzione i quesiti proposti.
Si può quindi ritenere, muovendo dalla formulazione letterale e dalla finalità della norma in esame, che
qualora l’ente locale abbia deciso di affidare al proprio personale interno un incarico rientrante tra quelli espressamente previsti sia tenuto a corrispondere l’incentivo, nel rispetto delle prescrizioni e secondo le modalità stabilite dalla norma stessa.
Si suppone, in particolare, che
l’ente, laddove abbia assunto in un proprio regolamento interno le modalità ed i criteri per la ripartizione degli incentivi precedentemente stabiliti in sede di contrattazione decentrata, non possa esimersi dal dare applicazione alle proprie disposizioni interne, nei termini corrispondenti agli impegni contrattualmente assunti con il personale dipendente, entro i limiti fissati dalla legge.
La natura eccezionale dell’art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici, sopra illustrata, passando al secondo quesito proposto, impedisce viceversa che l’incentivo alla progettazione possa essere riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione, come fatto palese dalla lettera della legge.
Si devono pertanto escludere dall’ambito di applicazione della norma tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto legislativo n. 163/2006.

Tale approdo interpretativo è, ormai, consolidato nell’ambito della giurisprudenza contabile: sul punto si richiama la pronuncia resa dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana con la deliberazione n. 15 del 19.03.2013 (già richiamata dal
parere 15.10.2013 n. 442 di questa Sezione), secondo cui “l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata. Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili” (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 26.03.2014 n. 135).

INCENTIVO PROGETTAZIONENon sono incentivabili le funzioni attribuite ad un organo di alta vigilanza comunale –nei confronti dei soggetti attuatori o in affiancamento al RUP nominato dai medesimi privati- che vigili sulla progettazione ed esecuzione dei lavori e su tutte le clausole pattizie attinenti ai lavori, contenute nella convenzione, relative alle opere che verranno a far parte del patrimonio indisponibile del Comune, dopo l’esito favorevole del collaudo.
Infatti, non si comprendono le ragioni per le quali detto incentivo debba essere riconosciuto per un’attività di vigilanza che il Comune avrebbe intenzione di far volgere esclusivamente sulla progettazione ed esecuzione dei lavori affidati a dei concessionari esterni, definiti dallo stesso richiedente come “soggetti attuatori di progetti esecutivi”.
Ad avviso di questa Sezione, pertanto, mancherebbe il presupposto necessario al riconoscimento dell’incentivo di cui al comma 6, ossia l’attività di redazione di un atto di pianificazione, posto che l’attività di vigilanza dell’istituendo organo, per espresso riferimento dell’ente richiedente, avrebbe come oggetto l’attività di progettazione e di esecuzione dei lavori da parte di soggetti attuatori di opere di attuazione degli strumenti urbanistici e che, quindi, verrebbe a collocarsi in un momento successivo e distinto da quello della pianificazione urbanistica, comunque intesa.

Il Sindaco del Comune di Verona, con la nota indicata in epigrafe, ha posto un quesito in ordine al riconoscimento dell’incentivo alla pianificazione previsto dall’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163 (Codice dei contratti).
In particolare, il Comune di Verona espone che ritiene necessario procedere, per via regolamentare, alla attivazione di una più stretta sorveglianza sulle procedure che gli operatori economici, soggetti attuatori dei piani urbanistici esecutivi, pongono in atto nelle vesti di stazione appaltante, prevedendo l’istituzione di uno specifico organo di alta vigilanza (come previsto anche dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici – deliberazione 11.03.2010 AG 2/2010) nominato dal concedente. Si tratterebbe di una figura che esercita, a cura del concedente stesso, una funzione di vigilanza sulla progettazione e sulla esecuzione dei lavori, oltre a tutte le eventuali ulteriori funzioni, riconosciutegli in apposita convenzione.
Tutto ciò premesso, il Sindaco chiede se, ai sensi dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006, sono incentivabili le funzioni attribuite ad un organo di alta vigilanza comunale –nei confronti dei soggetti attuatori o in affiancamento al RUP nominato dai medesimi privati- che vigili sulla progettazione ed esecuzione dei lavori e su tutte le clausole pattizie attinenti ai lavori, contenute nella convenzione, relative alle opere che verranno a far parte del patrimonio indisponibile del Comune, dopo l’esito favorevole del collaudo, e più precisamente:
a) le opere di urbanizzazione primaria e secondaria a scomputo;
b) le opere funzionali alla realizzazione degli interventi di trasformazione, anche eccedenti gli scomputi (art. 20, comma 17, ed art. 160, comma 4, della NTO del PI);
c) le opere pubbliche non direttamente funzionali alla realizzazione degli interventi di trasformazione, ma previste a carico del soggetto attuatore nell’ambito di accordi ex art. 6 o 7 della L.R. 11/2004 per le finalità di cui all’art. 157 della NTO del PI o ad esse assimilabili.
Nella richiesta di parere viene altresì specificato che, per le funzioni attribuite a detto organo di alta vigilanza, il fondo è calcolato nella misura del 10% di quello previsto per analoga opera pubblica a favore del RUP comunale; che il medesimo fondo è inserito nel quadro economico (spese tecniche) del progetto e che è integralmente finanziato dal soggetto attuatore privato, in attuazione della convenzione urbanistica.
Infine, viene precisato che la liquidazione del compenso incentivante all’organo di alta vigilanza avverrebbe in conformità alle norme previste dal regolamento per il RUP, in quanto applicabili, dopo il versamento a favore del Comune del corrispondente importo da parte del soggetto attuatore privato, conformemente alle clausole convenzionali ed al quadro economico di progetto.
...
L’ambito di applicazione dell’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione urbanistica di cui all’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 (che prevede che “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5, tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”) è stato oggetto di una serie di pronunce da parte di questa Sezione, alcune delle quali richiamate anche nella stessa richiesta.
Tali interventi hanno avuto come oggetto sia le implicazioni che l’applicazione di tale incentivo può avere in ordine al trattamento economico del personale dipendente dell’ente; sia l’ambito dei soggetti legittimati a riceverlo; sia i presupposti necessari al suo riconoscimento e, cioè, cosa debba essere ricompreso nell’ambito di “atto di pianificazione comunque denominato”, per la cui redazione (o partecipazione all’attività di redazione) viene riconosciuto l’incentivo in argomento.
A questo riguardo, è opportuno segnalare che con
parere 21.01.2014 n. 6 della Sezione regionale di controllo per la Liguria è stata rimessa alle Sezioni delle Autonomie una questione di massima sulla necessaria inerenza o meno dell’atto di pianificazione –la cui redazione darebbe luogo all’incentivo in questione– alla realizzazione di opere pubbliche (vedi ad es. il caso di redazione di atti di pianificazione generale non necessariamente connessi ad un’opera pubblica).
Chiarito che sulla portata interpretativa della norma in questione si attende una pronuncia delle Sezione delle Autonomie, questo Collegio deve rilevare che nel quesito, così come formulato dal Sindaco di Verona, risulta improprio il richiamo all’incentivo di cui al comma 6, dell’art. 92 del Codice dei contratti. Infatti,
non si comprendono le ragioni per le quali detto incentivo debba essere riconosciuto per un’attività di vigilanza che il Comune avrebbe intenzione di far volgere esclusivamente sulla progettazione ed esecuzione dei lavori affidati a dei concessionari esterni, definiti dallo stesso richiedente come “soggetti attuatori di progetti esecutivi”.
Ad avviso di questa Sezione, pertanto,
mancherebbe il presupposto necessario al riconoscimento dell’incentivo di cui al comma 6, ossia l’attività di redazione di un atto di pianificazione, posto che l’attività di vigilanza dell’istituendo organo, per espresso riferimento dell’ente richiedente, avrebbe come oggetto l’attività di progettazione e di esecuzione dei lavori da parte di soggetti attuatori di opere di attuazione degli strumenti urbanistici e che, quindi, verrebbe a collocarsi in un momento successivo e distinto da quello della pianificazione urbanistica, comunque intesa (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 20.03.2014 n. 219).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Al contrario, l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’incentivo stesso deve essere correlato all’importo della perizia di variante.
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Ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.

Ciò posto,
è da escludere che questo possa estendersi agli studi di fattibilità: l’articolo 92, comma 5, in esame, fa espresso riferimento al “responsabile del procedimento” ed agli “incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori”, il successivo comma 6 ai dipendenti chi abbiano redatto un “atto di pianificazione” come sopra individuato.
Tali studi, infatti, non costituiscono attività di progettazione quanto piuttosto di programmazione, così come desumibile dall’articolo 128 cod. contr. laddove lo studio di fattibilità viene identificato come strumento propedeutico all’elaborazione del programma triennale dei lavori pubblici, con l’espressa funzione di individuare “i lavori strumentali al soddisfacimento dei predetti bisogni”, indicare “le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie degli stessi” ed analizzare lo “stato di fatto di ogni intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche, e nelle sue componenti di sostenibilità ambientale, socio-economiche, amministrative e tecniche”.

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Lo studio di fattibilità si colloca in una fase diversa da quella di progettazione, rispetto ad essa prodromica e necessaria, ma distinta per contenuti e per funzione.
Esso, infatti, difettando del livello di approfondimento tecnico documentale che caratterizza la progettazione, è finalizzato a consentire un’avveduta e consapevole programmazione della futura azione dell’ente in materia di lavori pubblici, andando oltre gli aspetti tecnici per comprendere anche valutazioni di carattere economico finanziario, amministrativo, gestionale, sociale (con riguardo all’individuazione dei “bisogni” dell’ente).

Di contro, come previsto dall’articolo 93 cod. contr.,
l’attività di progettazione, rilevante ai fini del comma 5 dell’articolo 92, “si articola, nel rispetto dei vincoli esistenti, preventivamente accertati, laddove possibile fin dal documento preliminare, e dei limiti di spesa prestabiliti, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva, in modo da assicurare:
a) la qualità dell'opera e la rispondenza alle finalità relative;
b) la conformità alle norme ambientali e urbanistiche;
c) il soddisfacimento dei requisiti essenziali, definiti dal quadro normativo nazionale e comunitario”.

Il diverso livello di approfondimento dell’attività progettuale rispetto agli studi di fattibilità trova poi compiuta espressione nei successivi commi 3, 4 e 5 che dettano, ai sensi del comma 2, le prescrizioni (distinte per ciascun livello di progettazione) relative agli elaborati descrittivi e grafici di norma necessarie per ritenere i progetti adeguatamente sviluppati.
La distinzione tra le due fasi –studio di fattibilità e progettazione vera e propria– trova inoltre conferma nell’articolo 128, comma 6, decreto 163/2006 (“L'inclusione di un lavoro nell'elenco annuale è subordinata, per i lavori di importo inferiore a 1.000.000 di euro, alla previa approvazione almeno di uno studio di fattibilità e, per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro, alla previa approvazione almeno della progettazione preliminare, redatta ai sensi dell'articolo 93”).
Si consideri, infine, che
l’articolo 14 del DPR n. 207/2010 (regolamento esecutivo del cod. contr.) prevede la possibilità di porre lo studio di fattibilità a base di gara solo in casi (il dialogo competitivo di cui all’art. 58 cod. contr. e il project financing di cui all’art. 153) in cui l’elaborazione progettuale è affidata a soggetti esterni alla PA, circostanza che esclude di per sé la concessione degli incentivi di cui all’articolo 92, comma 5, decreto n. 163/2006.
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Il sindaco del comune di Rivalba, con nota del 20.02.2014, chiedeva all’adita Sezione l’espressione di un parere in ordine alla corretta interpretazione dell’articolo 92, commi 5 e 7, del decreto legislativo n. 163/2006, con riguardo alle fasi progettuali da includere nella ripartizione dell’incentivo.
In particolare, il Sindaco del comune di Rivalba interrogava la Sezione in ordine alla riconducibilità di uno studio di fattibilità, ove previsto come necessario dalla procedura, tra le fasi di progettazione per le quali si possa riconoscere il compenso incentivante di cui all’articolo 92, comma 5, del codice dei contratti.
...
La questione all’esame della Sezione concerne la riconducibilità di uno studio di fattibilità, ove previsto come necessario dalla procedura, tra le fasi di progettazione per le quali si possa riconoscere il compenso incentivante di cui all’articolo 92, comma 5, del codice dei contratti.
Com’è noto, ai sensi dell’articolo 92 (titolato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”), comma 5, prima parte, decreto 163/2006, “una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere”.
La norma riportata è stata oggetto di numerose pronunce della Corte (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57
e parere 30.05.2012 n. 259 e parere 06.03.2013 n. 72; inoltre, parere 30.08.2012 n. 290 di questa Sezione), segnalandosi da ultimo il parere 16.01.2014 n. 8 di questa stessa Sezione.
La giurisprudenza citata, dopo aver ricordato la preferenza per l’attività di progettazione svolta all’interno dell’amministrazione ed il principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente, ha rilevato come l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroghi ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisca un’eccezione di stretta interpretazione per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania, parere 07.05.2008 n. 7/2008
; Sezione Umbria, parere 09.07.2013 n. 119; Sezione Marche, parere 04.10.2013 n. 67).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni limiti per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione Lombardia) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi);
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito
(cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, deliberazione 13.12.2007 n. 315
, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alle Deliberazioni dell’Autorità di vigilanza: deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150).
Pertanto,
l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Al contrario, l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’incentivo stesso deve essere correlato all’importo della perizia di variante.

Inoltre, come è stato messo in luce dal parere 13.11.2012 n. 293 della Sezione regionale di Controllo per la Toscana, “
l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”.
Anche con riferimento all’incentivo previsto dal successivo comma 6, stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), “
la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente” (in termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia, parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
Pertanto,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Ciò posto, anche tenuto conto della sopra ricordata tassatività delle fattispecie fondanti il diritto all’incentivo,
è da escludere che questo possa estendersi agli studi di fattibilità: l’articolo 92, comma 5, in esame, fa espresso riferimento al “responsabile del procedimento” ed agli “incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori”, il successivo comma 6 ai dipendenti chi abbiano redatto un “atto di pianificazione” come sopra individuato.
Tali studi, infatti, non costituiscono attività di progettazione quanto piuttosto di programmazione, così come desumibile dall’articolo 128 cod. contr. laddove lo studio di fattibilità viene identificato come strumento propedeutico all’elaborazione del programma triennale dei lavori pubblici, con l’espressa funzione di individuare “i lavori strumentali al soddisfacimento dei predetti bisogni”, indicare “le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie degli stessi” ed analizzare lo “stato di fatto di ogni intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche, e nelle sue componenti di sostenibilità ambientale, socio-economiche, amministrative e tecniche”.

Ciò posto, come ricordato dalla Corte dei Conti, Sezione Veneto, con il parere 02.12.2009 n. 209,
lo studio di fattibilità si colloca in una fase diversa da quella di progettazione, rispetto ad essa prodromica e necessaria, ma distinta per contenuti e per funzione.
Esso, infatti, difettando del livello di approfondimento tecnico documentale che caratterizza la progettazione, è finalizzato a consentire un’avveduta e consapevole programmazione della futura azione dell’ente in materia di lavori pubblici, andando oltre gli aspetti tecnici per comprendere anche valutazioni di carattere economico finanziario, amministrativo, gestionale, sociale (con riguardo all’individuazione dei “bisogni” dell’ente).

Di contro, come previsto dall’articolo 93 cod. contr.,
l’attività di progettazione, rilevante ai fini del comma 5 dell’articolo 92, “si articola, nel rispetto dei vincoli esistenti, preventivamente accertati, laddove possibile fin dal documento preliminare, e dei limiti di spesa prestabiliti, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva, in modo da assicurare:
a) la qualità dell'opera e la rispondenza alle finalità relative;
b) la conformità alle norme ambientali e urbanistiche;
c) il soddisfacimento dei requisiti essenziali, definiti dal quadro normativo nazionale e comunitario
”.

Il diverso livello di approfondimento dell’attività progettuale rispetto agli studi di fattibilità trova poi compiuta espressione nei successivi commi 3, 4 e 5 che dettano, ai sensi del comma 2, le prescrizioni (distinte per ciascun livello di progettazione) relative agli elaborati descrittivi e grafici di norma necessarie per ritenere i progetti adeguatamente sviluppati.
La distinzione tra le due fasi –studio di fattibilità e progettazione vera e propria– trova inoltre conferma nell’articolo 128, comma 6, decreto 163/2006 (“L'inclusione di un lavoro nell'elenco annuale è subordinata, per i lavori di importo inferiore a 1.000.000 di euro, alla previa approvazione almeno di uno studio di fattibilità e, per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro, alla previa approvazione almeno della progettazione preliminare, redatta ai sensi dell'articolo 93”).
Si consideri, infine, che
l’articolo 14 del DPR n. 207/2010 (regolamento esecutivo del cod. contr.) prevede la possibilità di porre lo studio di fattibilità a base di gara solo in casi (il dialogo competitivo di cui all’art. 58 cod. contr. e il project financing di cui all’art. 153) in cui l’elaborazione progettuale è affidata a soggetti esterni alla PA, circostanza che esclude di per sé la concessione degli incentivi di cui all’articolo 92, comma 5, decreto n. 163/2006 (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 17.03.2014 n. 44).

febbraio 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONENon pare che la fonte regolamentare dell'incentivo alla progettazione possa stabilire che al di sotto di un determinato ammontare dei lavori non spetti alcun tipo di incentivo, ponendosi in contrasto con la fonte legislativa che pare riconoscere ai dipendenti la spettanza di una somma.
La previsione di legge infatti pur rinviando all’autonomia regolamentare per la determinazione in concreto dell’entità dell’incentivo, prevedendo in particolare la possibilità di una modulazione dello stesso “in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare”, non pare ammettere un completo azzeramento dello stesso.
Del resto posto che la ratio della previsione di cui all’art. 92, co. 5, del Codice dei contratti pubblici è indubbiamente il contenimento dei costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche mediante la valorizzazione delle professionalità interne alla pubblica amministrazione è indubbio che l’introduzione di norme regolamentari volte ad escludere la spettanza dell’incentivo in presenza di lavori aventi importi inferiore ad una determinata soglia apparirebbe in contrasto con la suddetta ratio.
D’altro canto una siffatta previsione regolamentare apparirebbe in contrasto con i principi di ragionevolezza ed imparzialità posto che determinerebbe un trattamento differenziato dei lavoratori dell’amministrazione a fronte dell’espletamento di attività del tutto analoghe (progettazione interna per realizzazione di opera pubblica) in considerazione di un dato in alcun modo significativo ed idoneo a giustificare un trattamento antitetico dei dipendenti.
Del resto innanzi all’eventuale introduzione in sede regolamentare di una previsione che escludesse il diritto al percepimento dell’incentivo per lavori di importi inferiori ad un determinato importo i lavoratori potrebbero insorgere contestando in sede giurisdizionale l’illegittimità della previsione anche sotto il profilo della disparità di trattamento rispetto ad altri dipendenti che si vedessero riconosciuto l’incentivo solo perché coinvolti nella progettazione di un lavoro di importo superiore (anche se di poco) alla soglia.
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L’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
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L’erogazione dell'incentivo alla progettazione può avvenire solo a favore dei dipendenti che abbiano espletato gli incarichi tassativamente indicati nella norma ovvero: responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori.
La legge prevede quindi che possano essere coinvolti e come tali regolarmente ricompensati altresì i collaboratori che abbiano svolto compiti di ausilio e supporto al personale prettamente tecnico incaricato della predisposizione degli atti tipici, strumentali alla realizzazione dell’opera pubblica.
In proposito la normativa non reca alcuna distinzione né limitazione in ordine ai collaboratori che possono essere remunerati, sicché pare possibile che anche collaboratori amministrativi, a prescindere dalle mansioni proprie dei rispettivi profili professionali, che partecipino in modo effettivo mediante contributo intellettuale e materiale alle attività del responsabile del procedimento, alla realizzazione del progetto del piano di sicurezza, alla direzione lavori ecc… possano essere inclusi nell’ambito del gruppo di lavoro destinatario dell’incentivo di cui al citato art. 92.
Il dirigente preposto alla struttura competente pertanto, dopo aver accertato l’effettivo espletamento delle specifiche attività da parte dei collaboratori amministrativi, potrà corrispondere loro l’incentivo in conformità alle previsioni contenute nel regolamento dell’amministrazione.
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Considerata la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione, secondo quanto affermato da consolidata giurisprudenza, “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente”.
In relazione specifica poi alla posizione del responsabile del procedimento (r.u.p.), si osserva che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli Regolamenti degli enti, attuativi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, prende parte alla ripartizione dell’incentivo in relazione ad atti di progettazione interna collegati alla realizzazione di opere pubbliche.
La partecipazione del responsabile del procedimento al riparto degli emolumenti tuttavia non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo.
Viceversa nel caso contrario in cui l’attività venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio, non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio.
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Nell'ipotesi in cui un privato esegua direttamente le opere di urbanizzazione previste da un piano di lottizzazione a scomputo, totale o parziale, del contributo degli oneri di urbanizzazione la realizzazione delle opere a scomputo prevede la redazione ed approvazione, da parte del soggetto attuatore, di progetti redatti in conformità ai tre livelli di progettazione, le attività di direzione lavori e contabilità, sotto il diretto controllo del Responsabile del procedimento nominato dall'Amministrazione.
I lavori in discorso sono previsti dall’art. 32, lettera g), del Codice dei contratti pubblici e ai soggetti privati ivi indicati, titolari di permesso di costruire, non si applica l’art. 92 del Codice stesso, relativo agli incentivi in trattazione.
In siffatta fattispecie l’Amministrazione non può corrispondere l’incentivo per la progettazione né a favore del responsabile del procedimento né a favore di altro dipendente incaricato di controllare per conto dell’Ente locale le opere oggetto di realizzazione, essendo nella fattispecie ogni onere posto a carico del privato attuatore dell’intervento.

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Con la nota pervenuta in data 24.01.2014 il Sindaco del Comune di Rivoli (TO) ha posto alla Sezione una serie di quesiti in materia di compensi incentivanti ex art. 92 d.lgs. 12.04.2006 n. 163 e s.m.i..
Nello specifico, i quesiti sono stati articolati nei seguenti termini:
Quesito n° 1: il Sindaco del Comune di Grugliasco chiede se l’Ente può porre una soglia minima all’importo dei lavori relativi all’opera pubblica al di sotto della quale non si eroga alcun incentivo, né per la progettazione né per l’eventuale atto di pianificazione che si dovesse rendere necessario per consentire la realizzazione dell’opera stessa;
Quesito n° 2: Viene chiesto se la manutenzione ordinaria deve essere considerata o meno attività soggetta ad incentivi, chiedendo inoltre in caso di risposta affermativa se è necessario che l’attività preveda effettivamente la redazione di progetti preliminari definitivi ed esecutivi comprendenti anche atti tecnici, computo metrici e contabili;
Quesito n° 3: Il Sindaco chiede se tra i collaboratori che partecipano al gruppo di lavoro possono essere inclusi anche collaboratori amministrativi che attraverso prestazioni che non rientrano nelle ordinarie attività d’ufficio insite nei relativi profili professionali partecipano direttamente con contributi di natura materiale ed intellettuale alla realizzazione del progetto, all’attività del responsabile del procedimento, al piano di sicurezza, alla direzione lavori ed alla loro contabilizzazione, nonché agli studi e alle valutazioni di carattere urbanistico e alla redazione di atti di pianificazione.
Quesito n° 4: L’ente domanda inoltre se in caso di progettazione esterna al RUP spetti comunque l’incentivo.
Quesito n° 5: Viene infine richiesto se l’incentivo spetta al dipendente che non svolge funzioni di RUP, non firma progetti, ma è referente dell’impresa con incarico di controllare le opere oggetto di progettazione e realizzazione da parte di soggetti privati mediante scomputo degli oneri di urbanizzazione.
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Per fornire risposta ai vari quesiti posti dal Comune di Rivoli appare opportuno richiamare la normativa di riferimento e segnatamente l’art. 92, co. 5, d.lgs n. 163/2006 secondo cui “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri.”
Secondo quanto già chiarito anche recentemente da questa Sezione (cfr.
parere 16.01.2014 n. 8) la norma va letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima è informata da un principio generale, già codificato dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni alla struttura amministrativa solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto,
nelle ipotesi ordinarie in cui gli incarichi tecnici sono espletati da personale interno, ai fini della loro remunerazione, occorre far riferimento alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Puglia,
sentenza 20.07.2010 n. 464, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487).
Secondo i predetti principi
nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità. Il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile
(cfr. Sez. contr. Umbria,
parere 09.07.2013 n. 119, Sez. contr. Marche, parere 04.10.2013 n. 67).
  
I. Come si desume dalla lettura della norma la legge in ordine al quantum dell’incentivo fissa un limite massimo inderogabile al due per cento dell’importo a base di gara, rinviando per la disciplina di dettaglio e segnatamente per i criteri e le modalità di erogazione, nonché per l’entità effettiva della percentuale da ripartire, alla regolamentazione assunta dal singolo ente.
La littera legis è chiara nel disporre che il regolamento debba fissare (entro il citato limite massimo del 2%) la percentuale effettiva della somma destinata ad essere ripartita tra i dipendenti che hanno partecipato alle attività volte alla realizzazione dell’opera pubblica. In forza di tale dato testuale
non pare dunque che la fonte regolamentare possa stabilire che al di sotto di un determinato ammontare dei lavori non spetti alcun tipo di incentivo, ponendosi in contrasto con la fonte legislativa che pare riconoscere ai dipendenti la spettanza di una somma. La citata previsione di legge infatti pur rinviando all’autonomia regolamentare per la determinazione in concreto dell’entità dell’incentivo, prevedendo in particolare la possibilità di una modulazione dello stesso “in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare”, non pare ammettere un completo azzeramento dello stesso.
Del resto
posto che la ratio della previsione di cui all’art. 92, co. 5, del Codice dei contratti pubblici è indubbiamente il contenimento dei costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche mediante la valorizzazione delle professionalità interne alla pubblica amministrazione è indubbio che l’introduzione di norme regolamentari volte ad escludere la spettanza dell’incentivo in presenza di lavori aventi importi inferiore ad una determinata soglia apparirebbe in contrasto con la suddetta ratio.
D’altro canto
una siffatta previsione regolamentare apparirebbe in contrasto con i principi di ragionevolezza ed imparzialità posto che determinerebbe un trattamento differenziato dei lavoratori dell’amministrazione a fronte dell’espletamento di attività del tutto analoghe (progettazione interna per realizzazione di opera pubblica) in considerazione di un dato in alcun modo significativo ed idoneo a giustificare un trattamento antitetico dei dipendenti. Del resto innanzi all’eventuale introduzione in sede regolamentare di una previsione che escludesse il diritto al percepimento dell’incentivo per lavori di importi inferiori ad un determinato importo i lavoratori potrebbero insorgere contestando in sede giurisdizionale l’illegittimità della previsione anche sotto il profilo della disparità di trattamento rispetto ad altri dipendenti che si vedessero riconosciuto l’incentivo solo perché coinvolti nella progettazione di un lavoro di importo superiore (anche se di poco) alla soglia.
Infatti –come già detto– in assenza di un elemento significativo e convincente (che non pare possa essere il diverso importo dei lavori oggetto di realizzazione), atto a giustificare compiutamente il differente trattamento economico,
la decisione dell’amministrazione si configurerebbe in contrasto con il principio di parità di trattamento nei luoghi di lavoro, oggetto di riconoscimento e di tutela sia livello europeo che in sede nazionale quale esplicitazione dei principi della Costituzione.
Va infine rammentato che
il Regolamento della singola amministrazione viceversa potrebbe, come espressamente previsto dalla legge, articolare diversamente la percentuale dell’incentivo da riconoscere ai dipendenti in ragione dell’entità e del diverso grado di complessità delle opere da realizzare, senza giungere ad escludere completamente l’erogazione di alcuna somma.
  
II. Proseguendo nell’esame della normativa in questione occorre evidenziare che come ancora recentemente affermato da questa Sezione (cfr.
parere 16.01.2014 n. 8) “l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione. Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.”
La consolidata giurisprudenza della Corte dei Conti ha infatti affermato che l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione (cfr. Sez. reg. controllo Lombardia,
parere 15.10.2013 n. 442; parere 06.03.2013 n. 72; Sez. reg. controllo Toscana, parere 19.03.2013 n. 15).
  
III. La norma recata dall’art. 92, co. 5, d.lgs 163/2006, come già accennato, indica le condizioni fondamentali che devono essere rispettate al fine dell’erogazione dell’incentivo; in particolare dalla stessa discende che l’erogazione possa avvenire solo a favore dei dipendenti che abbiano espletato gli incarichi tassativamente indicati nella norma ovvero: responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori.
La legge prevede quindi che possano essere coinvolti e come tali regolarmente ricompensati altresì i collaboratori che abbiano svolto compiti di ausilio e supporto al personale prettamente tecnico incaricato della predisposizione degli atti tipici, strumentali alla realizzazione dell’opera pubblica.
In proposito la normativa non reca alcuna distinzione né limitazione in ordine ai collaboratori che possono essere remunerati, sicché
pare possibile che anche collaboratori amministrativi, a prescindere dalle mansioni proprie dei rispettivi profili professionali, che partecipino in modo effettivo mediante contributo intellettuale e materiale alle attività del responsabile del procedimento, alla realizzazione del progetto del piano di sicurezza, alla direzione lavori ecc… possano essere inclusi nell’ambito del gruppo di lavoro destinatario dell’incentivo di cui al citato art. 92. Il dirigente preposto alla struttura competente pertanto, dopo aver accertato l’effettivo espletamento delle specifiche attività da parte dei collaboratori amministrativi, potrà corrispondere loro l’incentivo in conformità alle previsioni contenute nel regolamento dell’amministrazione.
  
IV. Va inoltre rilevato che, considerata la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (come già detto contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), secondo quanto affermato da consolidata giurisprudenza, “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente” (in termini, Sezione contr. Piemonte
, parere 19.12.2013 n. 434; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia, parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
In relazione specifica poi alla posizione del responsabile del procedimento (r.u.p.), si osserva che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli Regolamenti degli enti, attuativi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, prende parte alla ripartizione dell’incentivo in relazione ad atti di progettazione interna collegati alla realizzazione di opere pubbliche. La partecipazione del responsabile del procedimento al riparto degli emolumenti tuttavia non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo.
Viceversa nel caso contrario in cui l’attività venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio, non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio
(cfr. Sez. contr. Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290).
  
V. Si può infine procedere a prendere in esame l'ipotesi in cui un privato esegua direttamente le opere di urbanizzazione previste da un piano di lottizzazione a scomputo, totale o parziale, del contributo degli oneri di urbanizzazione.
La realizzazione delle opere a scomputo prevede la redazione ed approvazione, da parte del soggetto attuatore, di progetti redatti in conformità ai tre livelli di progettazione, le attività di direzione lavori e contabilità, sotto il diretto controllo del Responsabile del procedimento nominato dall'Amministrazione. I lavori in discorso sono previsti dall’art. 32, lettera g), del Codice dei contratti pubblici e ai soggetti privati ivi indicati, titolari di permesso di costruire, non si applica l’art. 92 del Codice stesso, relativo agli incentivi in trattazione (cfr. sez. contr. Piemonte
, parere 16.01.2014 n. 8).
In siffatta fattispecie l’Amministrazione non potrà corrispondere l’incentivo per la progettazione né a favore del responsabile del procedimento né a favore di altro dipendente incaricato di controllare per conto dell’Ente locale le opere oggetto di realizzazione, essendo nella fattispecie ogni onere posto a carico del privato attuatore dell’intervento (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 28.02.2014 n. 39).

INCENTIVO PROGETTAZIONEE' possibile erogare gli incentivi per i progettisti interni anche prima del finanziamento dell’opera, a condizione che siano rispettati i vincoli in merito alla subordinazione di qualsivoglia erogazione all’effettivo svolgimento delle prestazioni ed all’accertamento delle specifiche attività svolte e del contributo fornito dalle figure professionali coinvolte.
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Il Commissario straordinario della Provincia di Agrigento, dopo avere richiamato la disciplina recata dal regolamento interno per la ripartizione dell’incentivo spettante ai tecnici incaricati della progettazione, direzione e collaudo dei lavori, chiede di conoscere se è possibile erogare ai tecnici interni il suddetto incentivo di progettazione prima del finanziamento dell’opera o prima che venga disposto dall’ente finanziatore l’accredito delle somme nelle more dell’espletamento della gara, anticipando il pagamento con imputazione della spesa sul Fondo di rotazione di cui all’art. 14-bis, comma 13, della legge 109/1994 o su altro analogo stanziamento di bilancio finalizzato alle spese di progettazione, con recupero dell’anticipazione ad avvenuto finanziamento e/o accredito delle somme
...
Il quesito merita risposta affermativa nei termini che seguono.
L’art. 6, comma 28, della legge regionale 12.07.2011, n. 12, come modificato dall’art. 6, comma 1, della legge regionale 07.08.2013, n. 13 dispone che “Fermo restando quanto previsto dal comma 27, dal comma 6 dell'articolo 4 nonché dall'articolo 3 della legge regionale 21.08.2007, n. 20, le somme residue corrispondenti ai ribassi d'asta dei lavori finanziati dall'Amministrazione regionale con fondi propri affluiscono per il 50 per cento in entrata del bilancio degli enti appaltanti di cui alla lettera a) dell'articolo 2 in apposito capitolo Fondo di rotazione per l'anticipazione delle spese professionali e tecniche per la progettazione, per lo studio geologico e per gli altri studi ed indagini necessarie, il cui importo è reintegrato al momento del finanziamento dell'opera; a decorrere dal 01.01.2014 il restante 50 per cento è destinato ad incremento del fondo di cui all'articolo 5 della legge regionale 12.05.2010, n. 11 (UPB 4.2.1.5.99, capitolo 215727)”.
Occorre, innanzitutto, rilevare che, da un punto di vista contabile, il fondo è alimentato con una quota delle economie di spesa derivanti dai ribassi d’asta dei lavori pubblici finanziati dall’amministrazione regionale. In base alle richiamate disposizioni legislative, esse confluiscono in apposito capitolo denominato “Fondo di rotazione per l’anticipazione delle spese professionali e tecniche per la progettazione, per lo studio geologico e per gli altri studi e indagini necessari”, il cui importo è reintegrato al momento del finanziamento dell’opera.
Per l’ente locale il trasferimento costituisce un’entrata a destinazione vincolata, automaticamente impegnata (c.d. impegno improprio) e contabilizzata in uscita alle spese d’investimento. Qualora l’ente intende effettuare una spesa di progettazione rientrante tra le tipologie finanziabili attraverso il fondo potrà darvi copertura con imputazione al fondo di rotazione iscritto in bilancio, ovviamente nei limiti dell’ammontare dello stesso. Nel momento in cui l’opera cui si riferisce la progettazione viene finanziata anche le relative spese di progettazione previste nel quadro economico saranno finanziate e reintegreranno il fondo. In mancanza di finanziamento l’ente avrà comunque già la copertura per la spesa di progettazione. Il momento del finanziamento o dell’erogazione non è pertanto rilevante, atteso che la copertura della spesa di progettazione è comunque assicurata. Il mancato finanziamento refluisce solo per il futuro, atteso che impedisce il meccanismo di reintegro del fondo, chiudendo il ciclo di “rotazione”.
L’esito affermativo al quesito è, d’alta parte, coerente con la natura sinallagmatica del beneficio economico corrisposto ai progettisti. A tal riguardo, si rammenta che
la Suprema Corte ha ritenuto che il diritto all’incentivo di cui si sta trattando, costituisce un vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva (Cass. Sez. Lav., sent. N. 13384 del 19.07.2004) che inerisce al rapporto di lavoro in corso, nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere, a prescindere dalle condizioni e dai presupposti per rendere concreta l’erogazione del compenso.
Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti afferenti la necessaria verifica della valida ed effettiva prestazione lavorativa che ne giustifica l’erogazione, l’amministrazione possa ragionevolmente prevedere la corresponsione di tutto o di una parte dell’incentivo solo subordinatamente all’approvazione del progetto o all’aggiudicazione dell’opera ovvero scaglionare o differirne l’erogazione all’esito del collaudo dell’opera, anche al fine di valutare più compiutamente l’apporto fornito dai vari componenti del gruppo nelle varie fasi e complessivamente.
Il regolamento non può, al contrario, prescindere dal vincolo legislativo che impone di ancorare il fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori) e pertanto non sarebbe ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., in tal senso il parere 24.10.2012 n. 453 della sezione regionale di controllo per la Lombardia che richiama, per esempio, l’art. 2, comma 3, del D.M. Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008).
Alla luce del quesito posto dall’ente con riferimento al proprio regolamento interno appare opportuno evidenziare che le concrete modalità di disciplina della ripartizione degli incentivi, rimesse al regolamento dell’ente, deve, poi, avvenire nel rispetto del principio secondo cui
l’incentivo è direttamente funzionalizzato al risultato, atteso che lo stesso è strettamente correlato all’effettivo svolgimento della prestazione e presuppone, pertanto, il positivo accertamento delle specifiche attività svolte.
Si tratta di un principio fondamentale che l’ente deve tenere presente costantemente. La normativa generale sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001 stabilisce, infatti che “
le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese” e l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006, facendone espressa applicazione proprio in sede di disciplina generale degli incentivi, nella formulazione discendente dalla novella apportata dall’art. 1 del d.l. n. 162/2008 e nel testo recepito in Sicilia con la legge regionale n. 12/2011, dispone che “la corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”.
Ne discende che
anche la tempistica di attribuzione ed erogazione dell’incentivo deve essere subordinata alla necessaria attività di verifica, misurazione e valutazione dell’attività svolta dal lavoratore. D’altra parte, gli incentivi di progettazione sono una particolare voce di salario accessorio, avente la finalità di accrescere l’efficienza e l’efficacia degli uffici tecnici preposti a tale ramo dell’amministrazione e così come ogni altra voce di salario accessorio non sarebbe ammissibile, neppure con l’avallo della disciplina pattizia, una regolamentazione atta a consentire l’erogazione di acconti o parti dell’incentivo che prescindano da una puntuale verifica dell’attività prestata in termini quantitativi e qualitativi adeguati a giustificare l’erogazione di un compenso aggiuntivo.
Alla luce dei principi sopra esposti
deve essere risolto il quesito posto dall’amministrazione provinciale in ordine alla possibilità di erogare gli incentivi per i progettisti interni anche prima dal finanziamento dell’opera, a condizione che siano rispettati i vincoli sopra richiamati in merito alla subordinazione di qualsivoglia erogazione all’effettivo svolgimento delle prestazioni ed all’accertamento delle specifiche attività svolte e del contributo fornito dalle figure professionali coinvolte (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 24.02.2014 n. 29).

INCENTIVO PROGETTAZIONECiò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
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Gli incentivi de quibus, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, hanno la finalità di incoraggiare i dipendenti delle amministrazioni pubbliche ad eseguire attività di progettazione internamente agli uffici, allo scopo di diminuire i costi delle attività collegate alla progettazione delle opere pubbliche. La previsione pone una deroga al principio generale della onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici e, pertanto, dev’essere interpretata restrittivamente.
Sulla questione non si ravvisano motivi per discostarsi dall’orientamento in materia, ormai consolidato, che emerge da pareri resi da diverse Sezioni regionali di controllo di questa Corte, nel senso che il riferimento ad un “atto di pianificazione”, operato dal richiamato art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006, è da intendersi come limitato ai soli atti che abbiano ad oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche, e non anche ad atti di pianificazione generale, quali possono essere la redazione del piano regolatore o di una variante generale
.
Gli atti di pianificazione generale, infatti, costituiscono diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente e non giustificano la deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione.
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L’art. 92, comma 6, non può costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Ciò in quanto “tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie:
a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio;
b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6.
La ratio di tale norma eccezionale è quella di rendere attraente per i professionisti ad alta qualificazione la resa delle loro prestazioni nel contesto di un rapporto di lavoro subordinato con la p.a.; infatti, «laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato».

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Il sindaco del Comune di Olginate, con nota prot. n. 747 del giorno 20.01.2014, ha posto alla Sezione un quesito in merito alla possibilità di riconoscere ed erogare al personale dipendente il compenso previsto dall'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici nel caso di formazione del PGT, comprendente zone F destinate alla realizzazione di opere pubbliche, redatto da professionista esterno appositamente incaricato.
Più nello specifico il Comune evidenzia come la fattispecie risulterebbe costituita dai seguenti elementi:
• “affidamento incarico a libero professionista per la redazione dello strumento urbanistico con richiesta ed ottenimento di una congrua riduzione del preventivo di spesa per onorari;
• regolare espletamento dell'incarico e liquidazione del compenso;
• richiesta da parte del personale dipendente dell'area tecnica di riconoscimento del 30% della tariffa professionale a compenso dell'attività svolta quale, ad esempio:
a) Presentazione all' Amministrazione delle richieste dei vari soggetti, elaborazione e svolgimento di attività di supporto necessaria ai fini decisionali;
b) Incontri con vari soggetti per raccogliere le istanze da sottoporre all'urbanista incaricato;
c) Verifica cartografica e aggiornamento aerofotogrammetrico necessarie alla formazione del PGT;
d) Presentazione al pubblico e ad Enti delle attività propedeutiche all'adozione PGT;
e) Incontri con funzionari Provincia per raccordo PGT con PTCP;
f) Incontri con funzionari Arpa per raccordo PGT con zonizzazione acustica dei Comuni limitrofi;
g) Controllo e verifica completezza documenti PGT e VAS;
h) Aggiornamento mappatura reti di scarico acque reflue e supporto alla redazione del PUGSS;
i) attività di supporto nella fase di ricevimento delle osservazioni e predisposizione delle osservazioni d'ufficio;
l) attività legate all'incarico di autorità competente per la VAS;
m) partecipazione a consigli comunali, incontri e riunioni per l'approvazione della VAS, VIC e PGT;
n) Predisposizione copie, inoltro ed adeguamento files ai vari Enti;
o) verifica cartografica aree fabbricabili con comunicazione ai proprietari
”.
Il Comune rappresenta, altresì, che la “posizione di questo Ente in ordine al riconoscimento degli incentivi per le attività di pianificazione comunque denominate è in linea con quella espressa, a rigor di logica, dalla sezione controllo Veneto con parere 361/2013/PAR”.
Nello specifico si richiama l’attenzione, al fine di corroborare la tesi della riconoscibilità del compenso in analisi al personale dipendente dell’Ente, su uno dei passaggi motivazionali della recente pronunzia della Sezione di controllo per il Veneto, secondo cui “nell'ipotesi di un particolare ulteriore impegno -il quale (pur riconducibile nell'ambito del rapporto di lavoro) richieda, continuativamente o per un determinato periodo di tempo, un'abnegazione di particolare intensità e l'assunzione di specifiche responsabilità- debba essere compensato mediante un adeguamento della prefissata retribuzione ai sensi dell'art. 36, primo comma, Cost., in quanto norma applicabile ad ogni categoria di lavoratori (Cassazione Sezione Lavoro sentenza 05.03.1987, n. 2350 nonché n. 28728 del 23.12.2011)”.
Alla luce di questi elementi, il Comune chiede di sapere “se, in presenza di un incarico esterno per la redazione di uno strumento di pianificazione, sia in tutto o in parte precluso il riconoscimento dei compensi al personale dipendente per lo svolgimento di attività quali quelle esemplificate sopra.
Ove ciò fosse possibile si chiede se il calcolo del 30% sia da commisurare sulle somme pagate al professionista e poi da abbattere della percentuale prevista dal regolamento comunale oppure è da calcolare sulle prestazioni non svolte (peraltro di difficile misurazione) dal professionista esterno
.
...
La richiesta del Comune di Olginate, come sopra ricordato, concerne la possibilità di riconoscere ed erogare al personale dipendente dell’Ente il compenso previsto dall'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici nel caso di formazione del PGT, comprendente zone F destinate alla realizzazione di opere pubbliche, redatto da professionista esterno appositamente incaricato. Giova, preliminarmente, evidenziare come, nella prospettazione del Comune, il quesito interpretativo appaia investire il solo profilo della possibilità di erogazione del suddetto compenso ai dipendenti dell’Ente nel caso in cui il PGT sia stato redatto da professionista esterno, dandosi, in vero, per presupposta la riconoscibilità di tali incentivi al personale per le attività di pianificazione comunque denominate.
Sul punto nella richiesta di parere si precisa che “la posizione di questo Ente in ordine al riconoscimento degli incentivi per le attività di pianificazione comunque denominate è in linea con quella espressa, a rigor di logica, dalla Sezione controllo Veneto con
parere 22.11.2013 n. 361
”. In tale pronuncia si è concluso per l’applicabilità “dell'istituto premiale estesa a ogni atto di pianificazione, anche di carattere mediato”.
Seppur incidentalmente, considerato l’oggetto specifico della richiesta di parere, non può mancarsi di evidenziare come questa Sezione abbia già in più occasioni, anche di recente, perimetrato l’ambito di applicazione del compenso previsto dall'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici (
parere 15.10.2013 n. 442; parere 06.03.2013 n. 72; parere 23.10.2012 n. 440; parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57).
In tali pronunce, alle quali si rinvia per un necessario approfondimento di questi profili, si è avuto modo di chiarire che “
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante” (
parere 06.03.2013 n. 72 di questa Sezione).
Quest’orientamento interpretativo appare, in vero, consolidato nella giurisprudenza di questa Corte (cfr., da ultimo, Sezione regione di controllo per il Piemonte deliberazione parere 16.01.2014 n. 8): la Sezione di controllo per l’Emilia Romagna, con una recente pronuncia (
parere 25.06.2013 n. 243), ha avuto modo, in particolare, di precisare come “gli incentivi de quibus, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, hanno la finalità di incoraggiare i dipendenti delle amministrazioni pubbliche ad eseguire attività di progettazione internamente agli uffici, allo scopo di diminuire i costi delle attività collegate alla progettazione delle opere pubbliche. La previsione pone una deroga al principio generale della onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici e, pertanto, dev’essere interpretata restrittivamente. Sulla questione non si ravvisano motivi per discostarsi dall’orientamento in materia, ormai consolidato, che emerge da pareri resi da diverse Sezioni regionali di controllo di questa Corte, nel senso che il riferimento ad un “atto di pianificazione”, operato dal richiamato art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006, è da intendersi come limitato ai soli atti che abbiano ad oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche, e non anche ad atti di pianificazione generale, quali possono essere la redazione del piano regolatore o di una variante generale (ex multis, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, parere 18.10.2011 n. 213; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290 e Sezione regionale di controllo Campania, parere 10.04.2013 n. 141). Gli atti di pianificazione generale, infatti, costituiscono diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente e non giustificano la deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione”.
Da ultimo su questo profilo si evidenzia come, con parere 21.01.2014 n. 6
, la Sezione regionale di controllo per la Liguria, tenuto conto del contrasto interpretativo sorto a seguito della più volte richiamata pronuncia della Sezione regionale di controllo per il Veneto (parere 22.11.2013 n. 361), abbia sottoposto alla valutazione del Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10.10.2012, n. 174, convertito nella legge 07.12.2012, n. 213, l’opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie della Corte la seguente questione di massima: “Se l’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 debba essere interpretato nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione è collegato alla realizzazione di opere pubbliche ovvero nel senso che il suddetto diritto sussiste anche nel caso di redazione di atti di pianificazione generale (quali la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante) ancorché non puntualmente connessi ad un’opera pubblica”.
Tanto doverosamente premesso in via preliminare sull’inquadramento dell’incentivazione ex art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006, e rinviando alle deliberazioni citate per una disamina più approfondita delle sottese argomentazioni interpretative, può ora analizzarsi l’oggetto specifico della richiesta di parere, ovvero “se, in presenza di un incarico esterno per la redazione di uno strumento di pianificazione, sia in tutto o in parte precluso il riconoscimento dei compensi al personale dipendente per lo svolgimento di attività quali quelle esemplificate sopra”.
Anche questo aspetto ha costituito oggetto di puntuale esame da parte di questa Sezione.
Con il
parere 30.05.2012 n. 259 si è avuto modo di precisare che l’art. 92, comma 6, non può costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Ciò in quanto “tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie:
a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio
(cfr.
il parere 27.01.2009 n. 9 di questa Sezione);
b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6.
La ratio di tale norma eccezionale è quella di rendere attraente per i professionisti ad alta qualificazione la resa delle loro prestazioni nel contesto di un rapporto di lavoro subordinato con la p.a.; infatti, «laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato»
(SS.RR., in sede nomofilattica di controllo,
deliberazione 04.10.2011 n. 51)”.
Alla luce di questi principi, risulta evidente come, nella concreta fattispecie prospettata nella richiesta di parere in esame non appaiano ricorrere entrambi gli elementi della fattispecie ora richiamati.
Infatti, quanto all’elemento sub a), è evidente che non si tratta della redazione dell’atto di panificazione, ma di specifici compiti e funzioni assolti dal personale dipendente dell'Ente, ovvero di compiti strumentali e comunque svolti nell’ambito della specifica competenza istituzionale dell’ente di governo del territorio, quindi nei doveri d’ufficio. Quanto all’elemento sub b) è incontroversa, come rappresentato dalla stessa Amministrazione richiedente, la non ricorrenza del presupposto implicito sopra evidenziato.
Né, alla luce della ratio della disposizione ora ricordata,
alcun elemento a favore dell’opposta soluzione interpretativa può derivare dalla circostanza che la disponibilità del personale dell’Ente avrebbe “tacitamente consentito e reso possibile lo sconto offerto dal professionista esterno incaricato”. L’attività che sarebbe chiamata a svolgere il personale dell’Ente, sopra dettagliatamente ricordata, appare, infatti, pienamente riconducibile tra i doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 10.02.2014 n. 62).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La norma dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 prevede un incentivo al personale dipendente dell’ente impegnato in attività collegate ad un appalto di opere, in via di eccezione rispetto al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici.
L’eccezionalità della previsione richiede particolare rigore nella disciplina di dettaglio in quanto la corresponsione è subordinata ai seguenti limiti, presupposti e modalità:
a. LIMITE PERCENTUALE MASSIMO COMPLESSIVO E COMPUTO NEL QUADRO ECONOMICO.
L’importo complessivo destinato ad incentivare il personale non può essere superiore al 2% dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro (quindi sono escluse dalla base di calcolo le somme per accantonamenti, imprevisti, acquisizioni ed espropri di immobili, IVA, mentre sono inclusi, tra l’altro, gli oneri per la sicurezza pur se non sono assoggettabili a ribasso).
La percentuale comprende anche gli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione e grava direttamente sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori.
Essa va individuata, quindi, nel quadro economico dell’intervento, transitando nel c.d. fondo salario accessorio;

b. DIVIETO DI ESTENSIONE DELL’INCENTIVO AGLI APPALTI DI FORNITURA E SERVIZI.
La norma del comma 5, art. 92, ponendo riferimento espresso ai concetti di “opera” e “lavoro”, esclude la possibilità di corrispondere l’incentivo agli appalti pubblici diversi da quelli di lavori, i cui connotati sono definiti a livello normativo dall’art. 3, commi 7 e 8, del Codice dei contratti pubblici;
c. RILEVANZA TECNICA DEI LAVORI E DELLE OPERE.
Il regolamento comunale dovrebbe fissare una soglia minima di complessità tecnica (in termini di entità dell’importo e/o di complessità dei lavori e delle opere), come per esempio nel caso di taluni lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, al di sotto della quale non è prevista la corresponsione di alcun incentivo in quanto non è richiesta un’attività di progettazione, quale richiamata negli artt. 90, 91 e 92 del D.Lgs 163/2006;
d. NECESSARIO RAGGIUNGIMENTO DELLA FASE DI PUBBLICAZIONE DEL BANDO DI GARA O DI SPEDIZIONE DEGLI INVITI.
La norma, nello stabilire il limite percentuale massimo dell’incentivo in funzione dell’importo posto a base di gara, se da una parte non intende subordinare la spettanza dell’incentivo per le attività espletate nella fase di progettazione all’esito della fase di affidamento o di esecuzione dell’appalto, dall’altra richiede da parte dell’amministrazione che sia stata almeno avviata la procedura di ricerca del contraente.
Non influirebbero nella spettanza dell’incentivo eventuali interruzioni del procedimento di appalto, salvo il caso che l’interruzione del procedimento dipenda da errori nell’espletamento delle attività incentivate;

e. NECESSARIA PREDETERMINAZIONE DEI CRITERI DI RIPARTIZIONE DELL’INCENTIVO.
Modalità e criteri di ripartizione devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’Amministrazione, ovvero, per gli enti locali, della Giunta comunale ai sensi dell’art. 48, comma 3, del D.Lgs. 267/2000.
In assenza del regolamento (e della precedente contrattazione decentrata), la corresponsione è illecita e determina danno erariale;

f. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA COMPLESSIVA.
La percentuale complessiva effettiva (inferiore a quella massima) delle somme destinate all’incentivo è predeterminata in sede regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzare. Perciò il regolamento deve consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso una congrua e proporzionale gradazione di valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti.
La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto ad entità e complessità dell’opera è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si impone una ponderazione adeguata e oggettiva dei valori;

g. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA INDIVIDUALE.
Le quote dell’incentivo, calcolato secondo i criteri fissati nella lettera precedente, destinate alle figure professionali impegnate nelle attività, devono essere predeterminate in sede regolamentare in rapporto alle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La predeterminazione deve avere ad oggetto la ripartizione (del 100% dell’incentivo effettivo complessivo) tra le figure professionali indicate nella lettera successiva, in funzione delle responsabilità connesse anche alla fase endo-procedimentale raggiunta.
Per esempio, per il responsabile del procedimento, per gli incaricati della redazione del progetto e per i loro collaboratori occorre suddividere e graduare l’incentivo in funzione delle fasi o delle parti di esse nelle quali potrebbero svolgere le proprie incombenze (progettazione preliminare, progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento, esecuzione dei lavori), e solo a seguito della conclusione della fase o in relazione al suo stato di avanzamento può essere erogato l’emolumento.
La carenza ordinaria di risorse umane idonee allo svolgimento di uno degli incarichi remunerabili con l’incentivo, come frequentemente avviene per gli enti di piccole dimensioni, non può indurre alla predeterminazione di percentuali sproporzionate a favore (ma anche a detrimento) di quelle, in concreto, presenti nell’organico, in quanto l’unico criterio che il legislatore prevede è quello del confronto teorico tra responsabilità esistenti in capo a tutte le figure professionali potenzialmente coinvolte nell’intero procedimento di appalto.

Per tale motivo è stata ritenuta del tutto incongrua la devoluzione dell’intero incentivo al responsabile del procedimento quando parte delle prestazioni professionali erano svolte da tecnici esterni;
h. TASSATIVITA’ DELL’ELENCO DEI POSSIBILI BENEFICIARI.
La corresponsione dell’incentivo può essere disposta solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione:
- responsabile del procedimento
- incaricati della redazione del progetto
- incaricati della redazione del piano della sicurezza
- incaricati della direzione dei lavori
- incaricati del collaudo
- collaboratori dei soggetti predetti;

i. TETTO QUANTITATIVO INDIVIDUALE.
Limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo.
Per “trattamento economico complessivo annuo lordo” la norma, riferendosi implicitamente all’art. 45 del DLgs 165/2001, intende il trattamento fondamentale (stipendio tabellare, tredicesima, indennità integrativa speciale ove prevista, retribuzione individuale di anzianità, ove spettante, indennità di comparto) e il trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile (escluso quello derivante da altri incentivi per la progettazione) dello stesso anno in cui la prestazione è resa. Non rileva, cioè, la fase del pagamento (c.d. criterio di cassa), ma quella della maturazione del diritto all’emolumento che avviene con l’esecuzione della prestazione.
Il limite, essendo rapportato ad un’annualità, è apposto non solo alla misura dell’incentivo del singolo incarico, ma anche alla sommatoria degli incentivi relativi agli incarichi eseguiti, anche parzialmente, nel corso dell’anno.
L’eventuale eccedenza dell’incentivo rispetto al limite normativo costituisce economia acquisita definitivamente al bilancio dell’ente e non redistribuibile al personale destinatario dell’incentivo né, tanto meno, alla medesima unità di personale nell’anno successivo a quello di esecuzione dell’incarico;
l. PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLE ATTIVITA’ INCENTIVATE.
L’incentivo può essere corrisposto solo previa verifica da parte del dirigente della struttura competente del buon esito della specifica attività effettivamente svolta del dipendente e della sua stretta attinenza all’incarico per il quale la norma prevede l’incentivo.
Ciò corrisponde anche al principio fissato dall’art. 7, comma 5, del D.Lgs. 165/2001 secondo il quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”
;
m. DIVIETO DI REDISTRIBUZIONE DELLE QUOTE DI INCENTIVO NON RIPARTITE A CAUSA DELL’AFFIDAMENTO ALL’ESTERNO ALL’ORGANICO O ALL’ASSENZA DI ATTIVITA’ CONNESSE ALL’APPALTO DA PARTE DEI SOGGETTI DESTINATARI.
Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive dell’accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai dipendenti incaricati costituiscono economie.
Pertanto, non potranno essere reimpiegate a favore del personale interno destinatario dell’incentivo.

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Il Sindaco del comune di Statte, con la nota sopra indicata, ha richiesto il parere di questa Sezione in merito alla possibilità di riconoscere al personale dipendente gli incentivi di cui all’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163.
A tal proposito, il Sindaco riferisce che l’ente ha avviato e sta per avviare una serie di procedure di affidamento afferenti lavori di bonifica ambientale e che ha affidato ed intende affidare all’esterno le attività di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva), di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione lavori, di coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo.
L’esternalizzazione di tali fasi sarebbe giustificata dall’assenza oggettiva di specifiche professionalità, accertate e certificate dal R.U.P. ai sensi dell’art. 90, comma 6, del citato decreto, incarico incompatibile, peraltro, con lo svolgimento di quelle attività ai sensi dell’art. 9, comma 4, 3° per., del DPR 05.10.2010, n. 207.
Si pongono, in particolare, i due seguenti quesiti:
1. “se, nel perimetro della fattispecie descritta, possa trovare titolo il riconoscimento di corrispettivi e/o incentivi giusta l’art. 92, comma 5, del D.Lgs 163/2006”;
2. se l’art. 92, comma 5, 4° periodo, del DLgs 163/2006 (che prescrive che “limitatamente alle attività di progettazione, l’incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l’importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo”) vada interpretato nel senso che tutto ciò che il singolo dipendente percepisce, nell’arco di un dato anno solare, per progettazione –e solo progettazione, con esclusione di altre attività, quali: direzione lavori, coordinamento della sicurezza ecc.– non deve superare quanto quel dipendente percepisce, nel medesimo anno, come trattamento economico fondamentale e accessorio comunque denominato, al lordo degli oneri a carico dell’interessato.
...
Il quesito posto dal comune di Statte attiene ad un aspetto della disciplina del c.d. incentivo per la progettazione, che necessita di una rigorosa disciplina di dettaglio da parte delle pubbliche amministrazioni.
La norma dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 (che ha le sue origini nella precedente norma dell’art. 18 della legge 11.02.1994, n. 109 della Legge Merloni) prevede, infatti, un incentivo al personale dipendente dell’ente impegnato in attività collegate ad un appalto di opere, in via di eccezione rispetto al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenza 20.07.2010 n. 464
, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487).
L’eccezionalità della previsione richiede particolare rigore nella disciplina di dettaglio in quanto la corresponsione è subordinata ai seguenti limiti, presupposti e modalità, peraltro oggetto di diffusa interpretazione anche da parte delle varie articolazioni della Corte dei conti:
a. LIMITE PERCENTUALE MASSIMO COMPLESSIVO E COMPUTO NEL QUADRO ECONOMICO.
L’importo complessivo destinato ad incentivare il personale non può essere superiore al 2% dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro (quindi sono escluse dalla base di calcolo le somme per accantonamenti, imprevisti, acquisizioni ed espropri di immobili, IVA, mentre sono inclusi, tra l’altro, gli oneri per la sicurezza pur se non sono assoggettabili a ribasso).
La percentuale comprende anche gli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione (l’IRAP viene imputata –e decurtata- al fondo come chiarito dalle SSRR con la deliberazione 30.06.2010 n. 33/2010) e grava direttamente sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori.
Essa va individuata, quindi, nel quadro economico dell’intervento, transitando nel c.d. fondo salario accessorio;

b. DIVIETO DI ESTENSIONE DELL’INCENTIVO AGLI APPALTI DI FORNITURA E SERVIZI. In disparte la questione sulle coordinate applicative dell’incentivo per gli atti di pianificazione di cui all’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti,
la norma del comma 5, ponendo riferimento espresso ai concetti di “opera” e “lavoro”, esclude la possibilità di corrispondere l’incentivo agli appalti pubblici diversi da quelli di lavori, i cui connotati sono definiti a livello normativo dall’art. 3, commi 7 e 8, del Codice dei contratti pubblici;
c. RILEVANZA TECNICA DEI LAVORI E DELLE OPERE.
Il regolamento comunale dovrebbe fissare una soglia minima di complessità tecnica (in termini di entità dell’importo e/o di complessità dei lavori e delle opere), come per esempio nel caso di taluni lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, al di sotto della quale non è prevista la corresponsione di alcun incentivo in quanto non è richiesta un’attività di progettazione, quale richiamata negli artt. 90, 91 e 92 del D.Lgs 163/2006 (così Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72);
d. NECESSARIO RAGGIUNGIMENTO DELLA FASE DI PUBBLICAZIONE DEL BANDO DI GARA O DI SPEDIZIONE DEGLI INVITI.
La norma, nello stabilire il limite percentuale massimo dell’incentivo in funzione dell’importo posto a base di gara, se da una parte non intende subordinare la spettanza dell’incentivo per le attività espletate nella fase di progettazione all’esito della fase di affidamento o di esecuzione dell’appalto, dall’altra richiede da parte dell’amministrazione che sia stata almeno avviata la procedura di ricerca del contraente.
Non influirebbero nella spettanza dell’incentivo eventuali interruzioni del procedimento di appalto, salvo il caso che l’interruzione del procedimento dipenda da errori nell’espletamento delle attività incentivate;

e. NECESSARIA PREDETERMINAZIONE DEI CRITERI DI RIPARTIZIONE DELL’INCENTIVO.
Modalità e criteri di ripartizione devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’Amministrazione, ovvero, per gli enti locali, della Giunta comunale ai sensi dell’art. 48, comma 3, del D.Lgs. 267/2000.
In assenza del regolamento (e della precedente contrattazione decentrata), la corresponsione è illecita e determina danno erariale;

f. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA COMPLESSIVA.
La percentuale complessiva effettiva (inferiore a quella massima) delle somme destinate all’incentivo è predeterminata in sede regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzare. Perciò il regolamento deve consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso una congrua e proporzionale gradazione di valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti.
La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto ad entità e complessità dell’opera è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si impone una ponderazione adeguata e oggettiva dei valori;

g. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA INDIVIDUALE.
Le quote dell’incentivo, calcolato secondo i criteri fissati nella lettera precedente, destinate alle figure professionali impegnate nelle attività, devono essere predeterminate in sede regolamentare in rapporto alle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La predeterminazione deve avere ad oggetto la ripartizione (del 100% dell’incentivo effettivo complessivo) tra le figure professionali indicate nella lettera successiva, in funzione delle responsabilità connesse anche alla fase endo-procedimentale raggiunta.
Per esempio, per il responsabile del procedimento, per gli incaricati della redazione del progetto e per i loro collaboratori occorre suddividere e graduare l’incentivo in funzione delle fasi o delle parti di esse nelle quali potrebbero svolgere le proprie incombenze (progettazione preliminare, progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento, esecuzione dei lavori), e solo a seguito della conclusione della fase o in relazione al suo stato di avanzamento può essere erogato l’emolumento.
La carenza ordinaria di risorse umane idonee allo svolgimento di uno degli incarichi remunerabili con l’incentivo, come frequentemente avviene per gli enti di piccole dimensioni, non può indurre alla predeterminazione di percentuali sproporzionate a favore (ma anche a detrimento) di quelle, in concreto, presenti nell’organico, in quanto l’unico criterio che il legislatore prevede è quello del confronto teorico tra responsabilità esistenti in capo a tutte le figure professionali potenzialmente coinvolte nell’intero procedimento di appalto.

Per tale motivo è stata ritenuta del tutto incongrua la devoluzione dell’intero incentivo al responsabile del procedimento quando parte delle prestazioni professionali erano svolte da tecnici esterni (A.V.LLPP deliberazione 17.02.20004 n. 31);
h. TASSATIVITA’ DELL’ELENCO DEI POSSIBILI BENEFICIARI.
La corresponsione dell’incentivo può essere disposta solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione:
- responsabile del procedimento
- incaricati della redazione del progetto
- incaricati della redazione del piano della sicurezza
- incaricati della direzione dei lavori
- incaricati del collaudo
- collaboratori dei soggetti predetti;

i. TETTO QUANTITATIVO INDIVIDUALE. Limitatamente alle attività di progettazione,
l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo. Tale disposizione è stata introdotta dall’art. 1, comma 10-quater, del Dl. 23.10.2008, n. 162 convertito nella legge 22.12.2008, n. 201, al fine di porre un temperamento ad effetti illimitatamente espansivi della spesa pubblica.
Con riferimento specifico al quesito del Comune,
per “trattamento economico complessivo annuo lordo” la norma, riferendosi implicitamente all’art. 45 del DLgs 165/2001, intende il trattamento fondamentale (stipendio tabellare, tredicesima, indennità integrativa speciale ove prevista, retribuzione individuale di anzianità, ove spettante, indennità di comparto) e il trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile (escluso quello derivante da altri incentivi per la progettazione) dello stesso anno in cui la prestazione è resa. Non rileva, cioè, la fase del pagamento (c.d. criterio di cassa), ma quella della maturazione del diritto all’emolumento che avviene con l’esecuzione della prestazione (nello stesso senso Sezione regionale di controllo per la Lombardia parere 30.06.2011 n. 427).
Il limite, essendo rapportato ad un’annualità, è apposto non solo alla misura dell’incentivo del singolo incarico, ma anche alla sommatoria degli incentivi relativi agli incarichi eseguiti, anche parzialmente, nel corso dell’anno.
Così il chiaro riferimento alle attività di progettazione indica che trattasi delle sole attività elencate nell’allegato tecnico XXI di cui all’art. 164 del D.Lgs 163/2006 (in tal senso anche Sezione regionale di controllo per la Lombardia
, parere 14.09.2009 n. 604).).
L’eventuale eccedenza dell’incentivo rispetto al limite normativo costituisce economia acquisita definitivamente al bilancio dell’ente e non redistribuibile al personale destinatario dell’incentivo né, tanto meno, alla medesima unità di personale nell’anno successivo a quello di esecuzione dell’incarico;
l. PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLE ATTIVITA’ INCENTIVATE.
L’incentivo può essere corrisposto solo previa verifica da parte del dirigente della struttura competente del buon esito della specifica attività effettivamente svolta del dipendente e della sua stretta attinenza all’incarico per il quale la norma prevede l’incentivo.
Ciò corrisponde anche al principio fissato dall’art. 7, comma 5, del D.Lgs. 165/2001 secondo il quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese
;
m. DIVIETO DI REDISTRIBUZIONE DELLE QUOTE DI INCENTIVO NON RIPARTITE A CAUSA DELL’AFFIDAMENTO ALL’ESTERNO ALL’ORGANICO O ALL’ASSENZA DI ATTIVITA’ CONNESSE ALL’APPALTO DA PARTE DEI SOGGETTI DESTINATARI.
Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive dell’accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai dipendenti incaricati costituiscono economie.
Pertanto, non potranno essere reimpiegate a favore del personale interno destinatario dell’incentivo
(Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 06.02.2014 n. 33).

INCENTIVO PROGETTAZIONEL'amministrazione non può, in sede di regolamento, adottare disposizioni in contrasto con quanto previsto dalla legge, sia, in particolare, dall'art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 165/2006 che, in generale, dai principi posti in tema di pubblico impiego dal D.lgs. n. 165/2001 e dall'ulteriore normativa di rango primario.
Nello specifico non è legittima l'erogazione dell'intero incentivo, suddiviso dal regolamento interno fra fase di aggiudicazione e fase di esecuzione, nel caso in cui l'opera non sia stata successivamente appaltata ed eseguita (e, di conseguenza, l'attività del personale interno, in relazione a tali ulteriori fasi, non sia stata espletata).
Nel caso in cui l'attività di progettazione sia stata affidata a professionisti esterni, le rispettive quote del fondo incentivante sono devolute in economia, costituendo un risparmio per l'amministrazione. L'eventuale attività prestata dal personale interno prima della fase di aggiudicazione (RUP e "collaboratori" specificatamente individuati ex art. 10 e 92, comma 5, d.lgs. 163/2006), ove l'incentivazione sia prevista dal regolamento interno (e quest'ultimo non richieda anche la successiva aggiudicazione) deve essere limitata alla quota spettante per la fase di gara (e non anche alle quote previste, sempre per RUP e collaboratori, per la fase esecutiva non realizzata). Nessun compenso è dovuto in questo caso (in quanto non riferibile ad attività espletata) per la direzione lavori, il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione ed il collaudo.
Quanto esposto non esclude la valutazione dell'operato dell'amministrazione sia ai fini dell'affidamento ed esecuzione della singola opera o lavoro che del complessivo programma di opere pubbliche attuato nel corso di un più ampio arco temporale. Appare evidente, infatti, che la redazione di un progetto o la pubblicazione di un bando di gara senza la successiva aggiudicazione ed esecuzione dell'opera costituiscono un sintomo di carente programmazione amministrativa (mancata effettuazione di espropri, assenza di titoli abilitativi o autorizzativi urbanistici, etc.), finanziaria (sottostima del fabbisogno, distorsione verso iniziative non preventivate, etc.) o progettuale (emersione di lacune in sede di verifica, incoerenza dei costi, etc.) da parte dell'Ente.
Nel caso tale carente programmazione sia dovuta a colpa dell’amministrazione (o meglio di alcuni suoi organi) appare evidente come non solo il costo per i progetti non utilizzati ma anche l’incentivo attribuito ai dipendenti interni può costituire, in presenza degli altri presupposti previsti dalla legge, voce di danno risarcibile.
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Il Comune di Orzivecchi (BS), con lettera n. 8555/185/2013 chiede quale interpretazione dare al comma 5 dell'art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006.
Il quesito viene richiesto sulla base del presupposto che una certa interpretazione dei commi 5 e 6 del citato art. 92 produrrebbe una grave disparità di trattamento tra i tecnici dipendenti di una Pubblica Amministrazione: e ciò perché il comma 5 prevede che l'incentivo ivi previsto opererebbe "solo quando l'opera progettata sia posta a gara", mentre per il comma 6 sarebbe "sufficiente per la liquidazione dell'incentivo tra i dipendenti dell'Amministrazione solo aver redatto l'atto dì pianificazione, a prescindere che l'amministrazione l'abbia poi adottato".
...
Come ha fatto il comune, riportiamo qui il testo integrale delle due norme in questione:
Art. 92, comma 5: "Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo, dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono; economie . I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri".
Art. 92, comma 6: "Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto".
In primis va rilevato che le due norme non provocano una discriminazione in quanto volte a regolare due fattispecie diverse.
Il comma 5 regolamenta una situazione in cui è implicata, con il responsabile del procedimento, una attività riguardante la progettazione, la sicurezza, la direzione lavori, il collaudo.

Il comma 6, invece, non riguarda un'opera o un lavoro, ma "un atto di pianificazione", che attiene più direttamente al potere operativo e decisionale dell'ente.
Detto questo, il quesito posto dal Comune di Orzivecchi è già stato affrontato da questa Sezione, che ha reso un parere organico ed esaustivo: trattasi del
parere 08.10.2012 n. 425 a cui si rimanda integralmente: del resto, il Comune mostra di conoscere già tale delibera.
In particolare, si riporta qui la parte finale del parere appena citato: "
Alla luce del dettato normativo e dei precedenti sopra richiamati, appare necessario ribadire, in primo luogo, che l'amministrazione non può, in sede di regolamento, adottare disposizioni in contrasto con quanto previsto dalla legge, sia, in particolare, dall'art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 165/2006 che, in generale, dai principi posti in tema di pubblico impiego dal D.lgs. n. 165/2001 e dall'ulteriore normativa di rango primario.
Nello specifico non è legittima l'erogazione dell'intero incentivo, suddiviso dal regolamento interno fra fase di aggiudicazione e fase di esecuzione, nel caso in cui l'opera non sia stata successivamente appaltata ed eseguita (e, di conseguenza, l'attività del personale interno, in relazione a tali ulteriori fasi, non sia stata espletata).
Nel caso in cui l'attività di progettazione sia stata affidata a professionisti esterni, le rispettive quote del fondo incentivante sono devolute in economia, costituendo un risparmio per l'amministrazione. L'eventuale attività prestata dal personale interno prima della fase di aggiudicazione (RUP e "collaboratori" specificatamente individuati ex art. 10 e 92, comma 5, d.lgs. 163/2006), ove l'incentivazione sia prevista dal regolamento interno (e quest'ultimo non richieda anche la successiva aggiudicazione) deve essere limitata alla quota spettante per la fase di gara (e non anche alle quote previste, sempre per RUP e collaboratori, per la fase esecutiva non realizzata). Nessun compenso è dovuto in questo caso (in quanto non riferibile ad attività espletata) per la direzione lavori, il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione ed il collaudo.
Quanto esposto non esclude la valutazione dell'operato dell'amministrazione sia ai fini dell'affidamento ed esecuzione della singola opera o lavoro che del complessivo programma di opere pubbliche attuato nel corso di un più ampio arco temporale. Appare evidente, infatti, che la redazione di un progetto o la pubblicazione di un bando di gara senza la successiva aggiudicazione ed esecuzione dell'opera costituiscono un sintomo di carente programmazione amministrativa (mancata effettuazione di espropri, assenza di titoli abilitativi o autorizzativi urbanistici, etc.), finanziaria (sottostima del fabbisogno, distorsione verso iniziative non preventivate, etc.) o progettuale (emersione di lacune in sede di verifica, incoerenza dei costi, etc.) da parte dell'Ente.
Nel caso tale carente programmazione sia dovuta a colpa dell’amministrazione (o meglio di alcuni suoi organi) appare evidente come non solo il costo per i progetti non utilizzati ma anche l’incentivo attribuito ai dipendenti interni può costituire, in presenza degli altri presupposti previsti dalla legge, voce di danno risarcibile
.” (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 05.02.2014 n. 45).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Danno erariale conseguente all'indebita percezione di compensi per progettazione.
La Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Calabria, con la sentenza 03.02.2014 n. 22, condanna al risarcimento del danno patrimoniale cagionato all'amministrazione, un dirigente tecnico che si è liquidato somme per incentivi ex art. 92, d.lgs. 163/2006 per la redazione del documento preliminare alla progettazione nonché la quota spettante ai collaboratori.
Lo stesso fu, infatti, autore del solo documento preliminare alla progettazione e non anche del progetto vero e proprio, per la cui redazione lo stesso dirigente aveva stipulato convenzione d'incarico con una società di ingegneria, riguardante tutte le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva dell'opera pubblica in questione.
Né il Codice dei contratti (d.lgs. 163/2006) né il regolamento attuativo (attualmente, d.p.r. 207/2010) riconduce il "documento preliminare alla progettazione" alle fasi proprie del progetto; infatti, come ricorda la Corte: "Anzi, è ben vero il contrario, ove si consideri che in base all'art. 8, lett. e), del D.P.R. n. 554/1999, anch'esso abrogato dal D.P.R. 05.10.2010, n. 207, ma ratione temporis applicabile ai fatti di causa, il documento preliminare rientrava tra i compiti specifici del responsabile del procedimento e aveva una funzione programmatica e di pianificazione dell'intervento, ma non per questo poteva essere considerato un componente dell'elaborato progettuale, come, peraltro, bene evidenziato dall'art. 4, comma 1, del regolamento interno approvato con la deliberazione di Giunta n. ... del ...".
La magistratura contabile, in più occasioni e per gli aspetti generali dell'istituto, ha rimarcato che:
"... l'incentivo non può, nel totale, superare il due per cento della base di gara, per cui, in sede di regolamento interno, ben si potrebbe stabilire una percentuale anche inferiore; che la quantificazione del fondo sarebbe dovuta avvenire sul valore a base di gara, con conseguente esclusione di ogni diverso importo, ad esempio quello di contratto o quello desumibile dallo stato finale; che l'erogazione del compenso avrebbe potuto aver luogo soltanto dopo che il progetto fosse stato posto a base di gara (cfr. art. 2, comma 3, del D.M. n. 84/2008); che gli aventi diritto potevano essere solo le figure tecnico-professionali espressamente richiamate ai fini del riparto, ossia il responsabile del procedimento, il progettista, il direttore dei lavori, i collaudatori, nonché i loro collaboratori; infine, che la parte del fondo non attribuibile, perché riguardante prestazioni affidate a soggetti esterni all'amministrazione, oppure attività che non fossero state accertate, avrebbe dovuto essere destinata ad ‘economia' per l'amministrazione".

Nella fattispecie, inoltre "
il convenuto ha percepito il fondo come collaboratore di sé medesimo in evidente violazione dell'art. 92, comma 5, nella parte in cui, invece, stabiliva la destinazione ad 'economia' non solo per la quota d'incentivo riguardante le attività conferite a soggetti esterni, ma anche per quelle prive del dovuto 'accertamento"'da parte del dirigente, e non vede il Collegio come il ... abbia potuto sindacare, valutare e, dunque, 'accertare' la propria auto-collaborazione".
Le uniche somme che il convenuto poteva legittimamente percepire, dunque, erano solo quelle destinate all'attività del responsabile del procedimento (commento tratto da www.publica.it).
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Dalla documentazione in atti e dagli stessi argomenti usati dal convenuto, si deve, anzi tutto, pacificamente desumere che la progettazione dell’opera ha visto impegnata la sola società d’ingegneria “Sistemi srl”, cui l’incarico era stato conferito mediante la convenzione sottoscritta il 24.07.2008 (peraltro, dallo stesso M.) e alla quale furono liquidate prestazioni per complessivi euro 725.269,59 (cfr. le determinazioni dirigenziali n. 577/2008 e n. 22/2010).
Il convenuto non ha, dunque, partecipato ad alcuna delle fasi di progettazione.
E’ appena il caso, infatti, di ricordare ciò che ormai costituisce patrimonio di conoscenza tecnico-giuridica sin dalla legge quadro nella materia dei lavori pubblici, la n. 109 dell’11.02.1994.
Come ha correttamente osservato la Procura regionale, l’art. 16 di tale legge stabiliva, infatti, che l’attività di progettazione si sarebbe dovuta articolare, secondo tre successivi livelli di approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva.
Tale articolazione fu, ovviamente, mantenuta dai successivi interventi normativi, primo tra tutti dal Regolamento di attuazione della legge quadro, approvato con il D.P.R. 21.12.1999, n. 554, e dal Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 12.04.2006, n. 163, quest’ultimo operante, tra l’altro, anche la definitiva abrogazione della menzionata legge n. 109/1994.
Ebbene, sia nel “Regolamento” che nel “Codice”, nessuna disposizione riconduce il “documento preliminare alla progettazione” alle fasi proprie del progetto.
Anzi, è ben vero il contrario, ove si consideri che in base all’art. 8, lett. e), del D.P.R. n. 554/1999, anch’esso abrogato dal D.P.R. 05.10.2010, n. 207, ma ratione temporis applicabile ai fatti di causa, il documento preliminare rientrava tra i compiti specifici del responsabile del procedimento e aveva una funzione programmatica e di pianificazione dell’intervento, ma non per questo poteva essere considerato un componente dell’elaborato progettuale, come, peraltro, bene evidenziato dall’art. 4, comma 1, del regolamento interno approvato con la deliberazione di Giunta n. 298 del 19.10.2004 e su cui il Collegio avrà ancora modo di soffermarsi nel prosieguo della trattazione.
Da quanto osservato si può, quindi, affermare che il convenuto fu estraneo al progetto dei lavori di riqualificazione urbana per l’area di via Asmara e che il documento preliminare alla progettazione era un atto esclusivamente propedeutico alle altre fasi dell’iter procedimentale tecnico-amministrativo dell’opera.
Ciò nonostante, egli ha ritenuto che il diritto al compenso aggiuntivo derivasse proprio dall’aver approntato detto elaborato.
Il cosiddetto fondo d’incentivo alla progettazione ha trovato disciplina nell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006, che ha, appunto, stabilito la ripartizione di “una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, (…), per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti (…); le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
A tale disposizione ha, poi, fatto seguito il D.M. 17.03.2008, n. 84 – “Regolamento recante norme per la ripartizione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163”.
Ebbene, la magistratura contabile ha avuto modo di soffermarsi su tali normative (cfr. Sezione Autonomie
delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57 e parere 30.05.2012 n. 259 e parere 06.03.2013 n. 72), evidenziandone la portata derogatoria rispetto al generalissimo principio dell’onnicomprensività e della previa determinazione contrattuale del trattamento economico spettante al pubblico dipendente, e il rinvio, in essa contenuto, a un regolamento dell’amministrazione per la concreta disciplina del fondo.
Ancora,
la giurisprudenza ha rimarcato:
- che l’incentivo non può, nel totale, superare il due per cento della base di gara, per cui, in sede di regolamento interno, ben si potrebbe stabilire una percentuale anche inferiore;
- che la quantificazione del fondo sarebbe dovuta avvenire sul valore a base di gara, con conseguente esclusione di ogni diverso importo, ad esempio quello di contratto o quello desumibile dallo stato finale; che l’erogazione del compenso avrebbe potuto aver luogo soltanto dopo che il progetto fosse stato posto a base di gara (cfr. art. 2, comma 3, del D.M. n. 84/2008);
- che gli aventi diritto potevano essere solo le figure tecnico-professionali espressamente richiamate ai fini del riparto, ossia il responsabile del procedimento, il progettista, il direttore dei lavori, i collaudatori, nonché i loro collaboratori;
- infine, che la parte del fondo non attribuibile, perché riguardante prestazioni affidate a soggetti esterni all’amministrazione, oppure attività che non fossero state accertate, avrebbe dovuto essere destinata ad “economia” per l’amministrazione
.
Come già fatto cenno, il Comune di Gioia Tauro si è dotato di un proprio regolamento con la deliberazione di Giunta n. 298/2004, e l’ha fatto riportandosi ai criteri del menzionato D.P.R. n. 554/1999, sia per le attività ammissibili al riparto che per la quantificazione del fondo e per l’individuazione delle figure professionali beneficiarie, mentre con particolare riferimento al “quando” della liquidazione, l’ha subordinata al “collaudo delle opere” e alla emissione “degli atti di liquidazione finale” (art. 12 del regolamento), con ciò privilegiando un presupposto ben più stringente rispetto a quello che poi sarebbe stato previsto dall’art. 2, comma 3, del D.M. n. 84/2008 (per tali norme, infatti, ai fini della corresponsione dell’incentivo sarebbe stato sufficiente che il progetto fosse posto “a base di gara”).
Tutto ciò chiarito, tornando alla condotta del M., dopo aver esaminato la documentazione in atti e la determina dirigenziale n. 566 del 05.12.2008, non ritiene il Collegio che la liquidazione del compenso oggetto di domanda sia stata operata nel rispetto di detti criteri.
Il primo profilo che, infatti, risalta come evidentemente censurabile, è che la liquidazione abbia riguardato anche la parte dell’incentivo destinata alla progettazione.
E invero, determinato il fondo in euro 100.000,00 (il 2% dell’intero valore dell’opera pari a 5.000.000,00 di euro), il M. si è riconosciuto un importo di 10.000,00 euro, applicando con ciò la percentuale (10%) prevista dall’art. 7 del regolamento interno per la progettazione al “livello di progetto preliminare”, ma, come più volte rimarcato, tale attività lo ha visto del tutto estraneo.
Altrettanto deve dirsi per la percentuale destinata al compito di coordinatore per la sicurezza della progettazione, 8.000,00 euro, e per quella riguardante la fase di affidamento dei lavori ed espletamento della gara di appalto, 2.200,00 euro.
In proposito è, infatti, sufficiente osservare come nella menzionata determina n. 566/2008, il dirigente non faccia alcun riferimento all’appalto dei lavori, ma solo all’approvazione del progetto esecutivo avvenuta col provvedimento dirigenziale n. 278 del 31.07.2008, il che, nell’autorizzare a ritenere che dette fasi non fossero ancora espletate, introduce un altro profilo d’illegittimità per l’evidente contrasto della liquidazione così operata con le disposizioni regolamentari interne, segnatamente con l’art. 12 in precedenza commentato, che subordinava la liquidazione del fondo addirittura al collaudo dell’opera.
L’altro profilo meritevole di particolare censura attiene al fatto che i compensi furono liquidati anche per la parte del fondo destinata ai “collaboratori”.
Così è stato per quelli del gruppo progettazione, euro 11.000,00, ma anche per i collaboratori della fase di affidamento lavori ed espletamento della gara, euro 900,00, e per le funzioni di responsabile del procedimento, euro 1.000,00.
Detto in altri termini, il convenuto ha percepito il fondo come collaboratore di sé medesimo in evidente violazione dell’art. 92, comma 5, nella parte in cui, invece, stabiliva la destinazione ad “economia” non solo per la quota d’incentivo riguardante le attività conferite a soggetti esterni, ma anche per quelle prive del dovuto ”accertamento” da parte del dirigente, e non vede il Collegio come il M. abbia potuto sindacare, valutare e, dunque, “accertare” la propria auto-collaborazione.
L’unico incentivo legittimamente percepibile era quello di 4.000,00 euro destinato all’attività di responsabile del procedimento.
Alla luce delle suesposte argomentazioni il Collegio deve, quindi, pervenire alla conclusione che il M. ha cagionato un danno patrimoniale con una condotta senza dubbio connotata da colpa grave.
Sotto il profilo soggettivo,
il suo comportamento è stato, infatti, inescusabilmente riprovevole quanto più si consideri, da un lato, l’oggettiva gravità delle violazioni di norme, legislative e regolamentari, che disciplinavano la ripartizione del fondo, e, dall’altro, il fatto che a commetterle sia stato un dipendente pubblico che rivestiva la qualifica di dirigente comunale, ossia un soggetto chiamato a un ruolo apicale nella struttura organizzativa del Comune con il compito di garantire e tutelare il corretto esercizio di funzioni amministrative sottese al perseguimento del pubblico interesse in ambito locale.
Il danno da porsi a carico del convenuto, tenuto conto del compenso spettante al responsabile del procedimento, va, dunque, quantificato in euro 33.100,00 e, stante la gravità della condotta, non ritiene il Collegio di dover esercitare il potere riduttivo ai sensi dell’art. 52 del R.D. 12.07.1934, n. 1214.

gennaio 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONE: E' stato chiesto al Presidente della Corte dei Conti che la Sezione delle Autonomie intervenga a mettere la parola "fine" sulla controversa questione dell'incentivo in materia di atti di pianificazione.
Ritiene la Sezione di sottoporre alla valutazione del Presidente della Corte dei conti l’opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie della Corte la seguente questione di massima: “Se l’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 debba essere interpretato nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione è collegato alla realizzazione di opere pubbliche ovvero nel senso che il suddetto diritto sussiste anche nel caso di redazione di atti di pianificazione generale (quali la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante) ancorché non puntualmente connessi ad un’opera pubblica”.
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Il Sindaco del Comune di Genova ha formulato una richiesta di parere in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163, che prevede la corresponsione di incentivi a favore del personale dipendente dell’amministrazione aggiudicatrice che abbia partecipato alla redazione di un atto di pianificazione.
Il Comune chiede, in particolare, se la norma debba essere interpretata nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione è collegato alla realizzazione di opere pubbliche ovvero nel senso che il suddetto diritto sussiste anche nel caso di redazione di atti di pianificazione generale (quali la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante) ancorché non puntualmente connessi ad un’opera pubblica.
Nel formulare la richiesta di parere, il Comune rappresenta che il quesito muove dalla circostanza che in ordine al significato dell’espressione “atto di pianificazione, comunque denominato” sussistono opinioni contrastanti tra le diverse Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. Secondo alcune Sezioni (Sez. contr. Campania n. 141 del 2013, Sez. contr. Piemonte n. 290 del 2012, Sez. contr. Lombardia n. 452 del 2012, Sez. contr. Puglia n. 1 del 2012, Sez. contr. Toscana n. 213 del 2011), i corrispettivi previsti a favore dei dipendenti per la partecipazione alla redazione di atti di pianificazione devono essere collegati al compimento di opere pubbliche, mentre secondo altre Sezioni (Sezioni riunite per la Regione Siciliana in sede consultiva n. 2 del 2013, Sez. contr. Veneto n. 337 del 2011,) sarebbe ammissibile la corresponsione dell’incentivo correlato all’attività di pianificazione anche senza uno stretto collegamento tra pianificazione e progettazione di opere pubbliche.
In linea con l’indirizzo più restrittivo, l’Ente richiama anche l’orientamento dell’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (deliberazione 21.11.2012, AG 22/12), secondo cui deve in ogni caso sussistere un nesso, sia pure in via mediata, tra pianificazione urbanistica e realizzazione dei opere pubbliche.
...
Nel merito, occorre richiamare il comma 6 dell’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006, secondo cui “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Sulla portata applicativa della norma si sono più volte pronunciate, in sede consultiva, diverse Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (Sez. contr. Campania
parere 10.04.2013 n. 141, Sez. contr. Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sez. contr. Lombardia parere 24.10.2012 n. 452, Sez. contr. Puglia parere 16.01.2012 n. 1, Sez. contr. Toscana parere 18.10.2011 n. 213), tra cui anche questa Sezione con il parere 21.12.2012 n. 109 e più recentemente con il parere 11.11.2013 n. 80, seguendo un indirizzo interpretativo restrittivo in linea peraltro con quanto affermato anche dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici nel citato parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12.
E’ stato al riguardo affermato che l’analisi delle fattispecie non può prescindere dalla collocazione sistematica della norma nel Codice dei contratti e più specificatamente nella Sezione I del Capo IV dedicata alla progettazione interna ed esterna relativa a lavori pubblici.
Sicché, come precisato da questa Sezione nei citati parere n. 109 del 2012 e n. 80 del 2013,
gli atti di pianificazione indicati dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 non possono che riferirsi ed essere collegati alla realizzazione di lavori pubblici, con la conseguenza che i corrispettivi previsti a favore dei dipendenti che materialmente redigono atti di pianificazione devono essere collegati al compimento di opere pubbliche. La partecipazione alla redazione di un piano urbanistico generale, se non collegata alla realizzazione di singole opere pubbliche, rientra, infatti, nell’espletamento di un’attività riconducibile ad una funzione istituzionale, rispetto alla quale il dipendente che abbia materialmente redatto l’atto svolge un’attività lavorativa ordinaria che è da ricomprendersi nei compiti e doveri d’ufficio (art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2011) e come tale non suscettibile della liquidazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006.
Non pertinente, per una diversa interpretazione della norma, è il precedente delle Sezioni riunite per la Regione Siciliana in sede consultiva.
Nel citato
parere 03.01.2013 n. 2, le Sezioni riunite per la Regione Siciliana, nel precisare che “per «atto di pianificazione comunque denominato» vada inteso qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi (es., norme tecniche di attuazione), finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le prescrizioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo”, affermano, infatti, richiamando il consolidato orientamento restrittivo, che “l’attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche”, mentre il precedente della Sezione regionale di controllo per il Veneto (parere 26.07.2011 n. 337), richiamato nella richiesta di parere all’odierno esame, è riferito essenzialmente ad altre questioni desumibili dal comma 6 dell’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 e cioè alla possibilità che l’incentivo possa essere riconosciuto a tutti i soggetti che hanno partecipato alla redazione dell’atto sul presupposto del carattere multidisciplinare dell’attività di pianificazione.
Il Collegio, pur ritenendo di poter aderire al consolidato indirizzo interpretativo restrittivo enunciato, in sede consultiva, dalle diverse Sezioni regionali di controllo e ribadito da ultimo anche da questa Sezione, evidenzia, tuttavia, che, successivamente alla formulazione della richiesta di parere in esame, è nuovamente intervenuta sulla questione la Sezione regionale di controllo per il Veneto (parere 03.12.2013 n. 380 e parere 03.12.2013 n. 381), la quale ha affermato, andando in contrario avviso al consolidato orientamento giurisprudenziale, che “l’attribuzione di tale incentivo prescinde dal collegamento con la progettazione di una opera pubblica e il rinvio al comma 5 concernerebbe solo le modalità, da stabilirsi con regolamento, di erogazione”.
Ciò sul presupposto, ad avviso della Sezione Veneta, di una interpretazione letterale e sistematica della norma, sulla base della quale da un lato “il rinvio da essa operato non concerne l’an, ovverosia l’ambito (che per i motivi sopradescritti non è riferibile alla necessaria progettazione dell’opera pubblica, bensì alla pianificazione urbanistica), ma solamente il quomodo (ovverosia, secondo l’esplicito tenore testuale della norma, le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5) della incentivazione”, mentre dall’altro la “previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche” costituirebbe elemento per non ritenere necessario uno stretto collegamento tra attività di pianificazione e attività di progettazione.
Ritiene, pertanto, la Sezione –alla luce del contrasto interpretativo sopra evidenziato– di sottoporre alla valutazione del Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10.10.2012, n. 174, convertito nella legge 07.12.2012, n. 213, l’opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie della Corte la seguente questione di massima: “Se l’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 debba essere interpretato nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione è collegato alla realizzazione di opere pubbliche ovvero nel senso che il suddetto diritto sussiste anche nel caso di redazione di atti di pianificazione generale (quali la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante) ancorché non puntualmente connessi ad un’opera pubblica”.
P.Q.M.
la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria ritiene di sottoporre al Presidente della Corte dei conti la valutazione, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10.10.2012, n. 174, convertito nella legge 07.12.2012, n. 213, in ordine alla opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti questione di massima concernente i quesiti formulati dal Comune di Genova (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 21.01.2014 n. 6).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: 1) per le attività inerenti la redazione del Piano Generale del Traffico Urbano e la redazione del Nuovo Piano Strategico delle Aree verdi, non si ritiene ammissibile l'erogazione dell'incentivo ex art. 92 d.lgs. 12.04.2006 n. 163 e s.m.i..
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2) l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria un’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006. La verifica del ricorrere di tali presupposti è rimessa, nei singoli casi, alla stazione appaltante;
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3) con riferimento alla realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo, l’Amministrazione non può corrispondere a favore del responsabile del procedimento l’incentivo per la progettazione, poiché, nella fattispecie prospettata, ogni onere di progettazione e costruzione delle opere è posto a carico del soggetto attuatore dell’intervento;
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4) la circostanza che l’Amministrazione non proceda nell’anno in corso con l'approvazione dei progetti redatti dai dipendenti, sebbene questi presentino caratteristiche e contenuti aderenti alle previsioni di cui agli atti programmatori, alle necessità manifestate, nonché alle norme di legge vigenti, non fa venir meno la diretta corrispondenza, di natura sinallagmatica, tra incentivo ed attività svolte dai dipendenti a suo tempo incaricati.
L’erogazione in discorso rimane comunque sospensivamente condizionata quantomeno all’approvazione da parte dell’Amministrazione del progetto esecutivo, che deve essere necessariamente finanziato;
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5) l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’entità dell’incentivo stesso deve essere correlata all’importo della perizia di variante.

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Il Sindaco del Comune di Grugliasco (TO) pone alla Sezione una serie di quesiti in merito alla corretta erogazione dell'incentivo ex art. 92 d.lgs. 12.04.2006 n. 163 e s.m.i. ai propri dipendenti.
Nello specifico, espone quanto segue.
Quesito n° 1: Il comune di Grugliasco, nel corso del 2012 ha dato avvio alle procedure inerenti la redazione del Piano Generale del Traffico Urbano e, ad inizio 2013, la redazione del Nuovo Piano Strategico delle Aree verdi con contestuale incarico agli Uffici interni del Settore Lavori Pubblici affinché procedessero alla redazione degli atti di pianificazione.
L'affidamento dell'incarico di redazione degli atti di pianificazione agli Uffici interni della struttura comunale è stato fatto, oltre che in un contesto di valorizzazione delle professionalità interne e di razionalizzazione delle spese, in presenza di professionalità competenti nonché dei pareri espressi dall'AVCP (10.05.2010 e 21.11.2012) e del parere espresso dalla Sezione Regionale della Corte dei Conti Veneto n° 37 del 26.07.2011.
Come previsto dall'art. 36 comma 4 del Nuovo Codice della Strada, il Piano Generale del Traffico Urbano, nell'attuale programmazione dell'Ente, si sostanzia nella pianificazione delle opere viarie da realizzarsi a medio e lungo periodo, per gestire la mobilità cittadina anche alla luce delle politiche di espansione della Città: insediamento del nuovo Polo Scientifico Universitario, Realizzazione di nuovi insediamenti abitativi.
Analogamente, il Piano Strategico delle Aree Verdi Comunali assume significato esclusivamente nella programmazione e pianificazione delle opere di riqualificazione degli spazi verdi comunali, gestite nel breve/medio periodo al fine di ottimizzare e razionalizzare le risorse finanziarie di volta in volta disponibili.
L'incentivo ex art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006, inerente la redazione del Piano è stato computato per ogni componente degli Uffici incaricati, sulla base dei compiti pianificatori assegnati ed delle elaborazioni progettuali in fase di completamento e/o redazione.
L'erogazione effettiva è stata attualmente sospesa in attesa di chiarimenti, sebbene si ritenga che entrambe le pianificazioni possano rientrare fra le fattispecie incentivabili anche a fronte di alcuni pareri espressi da altre Sezioni regionali di Controllo.
Ciò premesso, il Sindaco del Comune di Grugliasco chiede se per le attività di pianificazione di cui al suddetto quesito sia corretta l'erogazione dell'incentivo ex art. 92 d.lgs. 12.04.2006 no 163 e s.m.i.;
Quesito n° 2: Dopo aver richiamato quanto disposto dell'art. 105 del D.P.R. 05.10.2010 n° 207 (Lavori di manutenzione) e aver messo in evidenza che per le attività di cui al comma 1 di tale articolo assumono rilevante importanza il coordinamento sicurezza in fase di progettazione e di esecuzione, nonché la direzione lavori e la contabilità, mentre per le attività di cui al comma 2 è comunque previsto almeno un livello di progettazione, oltre che il coordinamento sicurezza e la direzione lavori e contabilità, il Sindaco del Comune di Grugliasco chiede se sia riconoscibile ed erogabile l'incentivo per le descritte fattispecie di lavori di manutenzione.
Quesito n° 3: Si chiede se, con riferimento alla realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo, progettate ed eseguite direttamente da parte del soggetto attuatore, l'incentivo in questione sia erogabile al Responsabile di Procedimento.
Quesito n° 4: Per ragioni legate all'effettiva disponibilità finanziaria in corso d'anno o per ragioni di opportunità, l’Amministrazione potrebbe non procedere con l'approvazione dei progetti redatti dai dipendenti, sebbene questi presentino caratteristiche e contenuti aderenti alle previsioni di cui agli atti programmatori, alle necessità manifestate, nonché alle norme di legge vigenti.
Il Sindaco del Comune di Grugliasco chiede, pertanto, se in tali casi sia erogabile l'incentivo riferito al livello di progettazione effettivamente redatto dai dipendenti a suo tempo incaricati.
Quesito n° 5: Nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro può essere necessario redigere una perizia di variante e suppletiva, non determinata da errori di progettazione, con il conseguente incremento dell'importo dei lavori affidati.
La responsabilità dei Progettisti, del Coordinatore per la sicurezza, del Direttore Lavori risultano di fatto incrementate perché riferite all'importo dei lavori così come risultante in seguito alla redazione della perizia di variante e suppletiva.
A fronte di ciò, il Sindaco del Comune di Grugliasco chiede se siano proporzionalmente incrementabili le somme per incentivi ex art. 92, commi 5 e 6, del D.Lgs. 12.04.2006 n° 163 e s.m.i..
...
Per offrire una soluzione all’articolata richiesta di parere pervenuta alla Sezione dal Sindaco del Comune di Grugliasco, è opportuno richiamare gli approdi ermeneutici sinora raggiunti in merito alla corretta applicazione dell’istituto del cd. “incentivo alla progettazione”, come previsto dalla disciplina di settore, contenuta nel d.lgs. n. 163/2006 e s.m.i. e nel suo Regolamento di esecuzione e attuazione, D.P.R. 05.10.2010 n° 207.
In particolare, la questione in esame concerne la corretta interpretazione dell’articolo 92, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 163/2006, argomento su cui, già da tempo, si è formata una consolidata giurisprudenza da parte dalle varie Sezioni regionali di Controllo della Corte dei conti.
Fra le numerose pronunce in sede consultiva, in questa sede può richiamarsi quanto affermato nelle precedenti pronunce della Corte dei conti sui due commi citati dell’art. 92 Cod. Contr. Pubblici (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie
delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57 e parere 30.05.2012 n. 259; inoltre, parere 30.08.2012 n. 290 di questa Sezione) e, in particolare, nella deliberazione della Sezione Lombardia parere 06.03.2013 n. 72, che di seguito si ripercorre e a cui può farsi riferimento per l’analisi dei profili generali: “Il menzionato comma 5 (incentivi per l’affidamento di lavori di manutenzione ordinaria/straordinaria) prevede che “una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, (…), è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti (…); le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
La norma va letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima (si rinvia agli artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, già codificato dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale
i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto,
nelle ipotesi ordinarie in cui gli incarichi tecnici sono espletati da personale interno, ai fini della loro remunerazione, occorre far riferimento alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Puglia, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010). Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008, Sezione Umbria, parere 09.07.2013 n. 119, Sezione Marche, parere 04.10.2013 n. 67).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni limiti per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al
parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione Lombardia) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi);
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2 comma 3 del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, Deliberazioni n. 315 del 13/12/2007, n. 70 del 22/06/2005, n. 97 del 19/05/2004);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alle Deliberazioni dell’Autorità di vigilanza n. 315 del 13/12/2007, n. 35 del 08/04/2009, n. 18 del 07/05/2008 e n. 150 del 02/05/2001).
Pertanto, l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Al contrario, l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’incentivo stesso deve essere correlato all’importo della perizia di variante.
Inoltre, come è stato messo in luce dal
parere 13.11.2012 n. 293 della Sezione regionale di Controllo per la Toscana, “l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”.
Pertanto, così come l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per la redazione di varianti allo strumento urbanistico generale, non sarà neppure riconoscibile per la redazione del Piano Generale del Traffico Urbano e per la redazione del Piano Strategico delle Aree verdi.
Sul corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, la Sezione richiama il proprio orientamento espresso nel precedente
parere 30.08.2012 n. 290, a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, deve necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente” (in termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia,
parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
Pertanto, ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Al riguardo, viene in rilevo anche l'ipotesi in cui le opere di urbanizzazione previste da un piano di lottizzazione siano eseguite direttamente dal privato a scomputo, totale o parziale, del contributo degli oneri di urbanizzazione. La realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo oneri prevede la redazione ed approvazione, da parte del soggetto attuatore, di progetti redatti in conformità ai tre livelli di progettazione, le attività di direzione lavori e contabilità, sotto il diretto controllo del Responsabile del procedimento nominato dall'Amministrazione. I lavori in discorso sono previsti dall’art. 32, lettera g), del Codice dei contratti pubblici e ai soggetti privati ivi indicati, titolari di permesso di costruire, non si applica l’art. 92 del Codice stesso, relativo agli incentivi in trattazione.
Pertanto, l’Amministrazione non potrà corrispondere a favore del responsabile del procedimento l’incentivo per la progettazione, essendo nella fattispecie ogni onere posto a carico dell’attuatore dell’intervento.
Infine, per il caso in cui sia stato eseguito un livello di progettazione effettivamente redatto dai dipendenti a suo tempo incaricati e l’Amministrazione non proceda successivamente all’approvazione del progetto, per “indisponibilità finanziaria in corso d'anno o per ragioni di opportunità”, occorre innanzitutto rammentare che sin dal momento della designazione del responsabile unico del procedimento l’Ente deve procedere all’assunzione di un regolare impegno di spesa per la realizzazione del progetto.
Tale puntualizzazione si rende necessaria in quanto la fattispecie portata ad esempio nel quesito potrebbe costituire sintomo di carenze programmatorie nella gestione dell’Ente o, nella peggiore ipotesi, potrebbe ricadere nella risalente prassi di dotare gli enti locali di un c.d. "parco progetti", conforme al piano triennale dello opere pubbliche, ma con il pagamento dell'onorario ai tecnici condizionato all'ottenimento del finanziamento per il progetto non posto in gara. In merito, si richiama l’attenzione dell’ente sugli eventuali profili di responsabilità correlati a tale prassi, più volte censurata dalla giurisprudenza contabile (ex plurimis, Corte dei conti - Sez. I Giur. App., n. 906/2013).
I principi in discorso, evidenziati anche dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici nella deliberazione n. 125 del 09.05.2007, in relazione agli affidamenti di progettazioni esterne, possono essere richiamati per il caso degli incentivi per le progettazioni interne: “non è possibile -a pena di nullità- affidare incarichi di progettazione subordinando la corresponsione dei compensi professionali, relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad esse connesse, ai finanziamenti dell'opera (cfr. determinazione dell'Autorità n. 18/2001). La progettazione di un'opera pubblica non può, infatti, costituire un'attività fine a se stessa, svincolata dalla esecuzione dei lavori, con la conseguenza che non si può affidare un incarico di progettazione senza che l'opera sia stata non solo programmata ma sia stata anche indicata l'effettiva reperibilità delle somme necessarie per realizzarla. In simili casi, peraltro, le stazioni appaltanti devono provvedere con fondi propri alla corresponsione dei compensi professionali, correlando il pagamento del corrispettivo alle fasi dello sviluppo della progettazione e non alla fase esecutiva dei lavori” (delib. AVCP cit.).
Tanto premesso, nell’ipotesi prospettata soccorre quanto affermato dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti nella
deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG: “l’incentivo per la progettazione ha la finalità di accrescere l’efficienza e l’efficacia degli uffici tecnici preposti a tale ramo d’amministrazione ed (…) è direttamente funzionalizzato al risultato, ossia all’effettivo adempimento del concreto compito affidato ai vari soggetti potenziali beneficiari della ripartizione della somma.
In tale direzione conduce la constatazione della diretta correlazione, (art. 13 L. 144/1999) per ogni singola opera o lavoro tra somme da ripartire, importo dell’appalto e stanziamenti relativi, superando l’originaria previsione della costituzione di un fondo interno alimentato con le su descritte modalità e commisurato al costo preventivato dell’opera, che poteva anche far configurare una modulabilità degli stanziamenti in funzione di esigenze di compatibilità della spesa per incentivi con le mutevoli necessità di bilancio e, di conseguenza, l’eventualità di restrizioni. L’aver, invece, legato la provvista delle risorse ad ogni singola opera con riferimento all’importo a base di gara e aver previsto la ripartizione delle somme così determinata per ogni singola opera, evidenzia il chiaro intento di stabilire una diretta corrispondenza di natura sinallagmatica tra incentivo ed attività compensate.
Ed invero la Suprema Corte ha ritenuto che il diritto all’incentivo di cui si sta trattando, costituisce un vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva (Cass. Sez. Lav., sent. n. 13384 del 19.07.2004) che inerisce al rapporto di lavoro in corso, nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere, a prescindere dalle condizioni e dai presupposti per rendere concreta l’erogazione del compenso. (…)
”.
L’erogazione in discorso rimane comunque sospensivamente condizionata quantomeno all’approvazione da parte dell’Amministrazione del progetto esecutivo, che deve essere necessariamente finanziato.
In conclusione, possono fornirsi le seguenti indicazioni relative ai singoli quesiti:
1) per le attività inerenti la redazione del Piano Generale del Traffico Urbano e la redazione del Nuovo Piano Strategico delle Aree verdi, non si ritiene ammissibile l'erogazione dell'incentivo ex art. 92 d.lgs. 12.04.2006 n. 163 e s.m.i.;
2) l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria un’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006. La verifica del ricorrere di tali presupposti è rimessa, nei singoli casi, alla stazione appaltante;
3) con riferimento alla realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo, l’Amministrazione non potrà corrispondere a favore del responsabile del procedimento l’incentivo per la progettazione, poiché, nella fattispecie prospettata, ogni onere di progettazione e costruzione delle opere è posto a carico del soggetto attuatore dell’intervento;
4) la circostanza che l’Amministrazione non proceda nell’anno in corso con l'approvazione dei progetti redatti dai dipendenti, sebbene questi presentino caratteristiche e contenuti aderenti alle previsioni di cui agli atti programmatori, alle necessità manifestate, nonché alle norme di legge vigenti, non fa venir meno la diretta corrispondenza, di natura sinallagmatica, tra incentivo ed attività svolte dai dipendenti a suo tempo incaricati. L’erogazione in discorso rimane comunque sospensivamente condizionata quantomeno all’approvazione da parte dell’Amministrazione del progetto esecutivo, che deve essere necessariamente finanziato;
5) l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’entità dell’incentivo stesso deve essere correlata all’importo della perizia di variante
(Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 16.01.2014 n. 8).

dicembre 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Oneri ed incentivi ex art. 92, co. 5, D.Lgs. n. 163/2006.
Con due diverse note vengono sottoposti diversi quesiti attinenti agli incentivi ed ai compensi per collaudo statico, per collaudo tecnico-amministrativo, per l’espletamento di attività di segreteria tecnico-amministrativa unificata, in regime di convenzione con altri enti.
***
Con la nota prot. n. 12970 del 05.12.2012, il Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per la Lombardia e la Liguria fa riferimento ad una convenzione tra il medesimo Provveditorato e la Società di Gestione Expo 2015-SOGE s.p.a. per l’espletamento di attività di collaudo e di attività di segreteria tecnico-amministrativa unificata, premesso che, ai sensi dell’art. 4, comma 9, DPCM 22.10.2008, “la SOGE, sulla base di convenzioni può anche avvalersi degli uffici tecnici e amministrativi degli enti pubblici interessati e può disporre di personale comandato degli stessi”.
Il Provveditorato chiede quindi:
1) se l’incentivo alla progettazione ex art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 possa considerarsi giuridicamente un emolumento retributivo ovvero un compenso per prestazioni occasionali, ancorché di carattere professionale, poiché prestate da dipendenti appartenenti all’Amministrazione”, tenendo presente che, ai sensi dell’art. 61, comma 9, D.L. n. 112/2008, viene riassegnato ad apposito capitolo di bilancio l’importo corrispondente al 50% dei “compensi” spettanti al dipendente pubblico per l’attività di collaudo in sede di contratti di lavori, servizi e forniture;
2) se debba ritenersi applicabile il disposto di cui all’art. 61, comma 9, D.L. n. 112/2008, in caso di erogazione dell’incentivo di cui all’art. 92 del decreto legislativo 163/2006;
3) se la convenzione stipulata fra Expo 2015 s.p.a. ed il Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per la Lombardia e la Liguria, per effetto delle previsioni normative di cui al DPCM 22.10.2008 e ss. modificazioni, costituisca di fatto espletamento di compiti di istituto”, posto che l'espletamento di compiti di istituto rappresenta il presupposto imprescindibile per l'assegnazione degli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006.
Al riguardo si osserva quanto segue. (... continua).
***
Con la nota prot. n. 16332 del 30.11.2012, il Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per l’Emilia Romagna e le Marche fa riferimento ad una convenzione tra il medesimo Provveditorato, l’Università degli Studi di Parma ed il Comune di Parma-Assessorato ai Lavori Pubblici per la ristrutturazione ed il restauro dell’ex carcere di San Francesco, destinato ad ospitare strutture dell’ateneo parmense.
Il Provveditorato chiede dunque:
4) se, per i dirigenti delle pubbliche amministrazione, i compensi per incarichi di collaudo statico ovvero tecnico-amministrativo rientrino o meno nel trattamento economico dirigenziale, tenendo presente il principio di onnicomprensività della retribuzione spettante ai dirigenti medesimi;
5) chi debba intendersi per membro interno ovvero esterno alla stazione appaltante ai fini dell’applicazione rispettivamente degli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, ovvero dei compensi per le attività professionali di collaudo tecnico-amministrativo, ai sensi dell'art. 90, comma 1, lett. d) e ss., D.Lgs. n. 163/2006, nonché degli articoli 210, DPR n. 554/1999, e 238, DPR n. 207/2010;
6) se, per le attività di collaudo tecnico-amministrativo svolte da dipendenti pubblici sulla base di convenzioni tra più amministrazioni, si debba fare riferimento -in deroga rispetto agli incentivi ex art. 92, comma 5, Cod. Contr. Pubbl.- alle tariffe professionali di ingegneri ed architetti, posto che, ai sensi dell’art. 120, comma 2-bis, del D.Lgs. n. 163/2006, “nell’ipotesi di carenza di organico all’interno della stazione appaltante di soggetti in possesso dei necessari requisiti, accertata e certificata dal responsabile del procedimento, ovvero di difficoltà a ricorrere a dipendenti di amministrazioni aggiudicatrici con competenze specifiche in materia, la stazione appaltante affida l’incarico di collaudatore ovvero di presidente o componente della commissione collaudatrice a soggetti esterni scelti secondo le procedure e con le modalità previste per l’affidamento dei servizi; nel caso di collaudo di lavori l’affidamento dell'incarico a soggetti esterni avviene ai sensi dell'articolo 91. Nel caso di interventi finanziati da più amministrazioni aggiudicatrici, la stazione appaltante fa ricorso prioritariamente a dipendenti appartenenti a dette amministrazioni aggiudicatrici sulla base di specifiche intese che disciplinano i rapporti tra le stesse.
Al riguardo si osserva quanto segue. ... (continua).
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Conclusivamente:
Quesito n. 1)
Se l’incentivo alla progettazione ex art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 possa considerarsi giuridicamente un emolumento retributivo ovvero un compenso per prestazioni occasionali, ancorché di carattere professionale, poiché prestate da dipendenti appartenenti all’Amministrazione".
Nonostante abbiano natura retributiva, gli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, non equivalgono ai compensi per attività di collaudo svolta fuori dai compiti istituzionali e dall'orario di lavoro, occasionalmente, anche dal pubblico dipendente-professionista.
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Quesito n. 2)
Se debba ritenersi applicabile il disposto di cui all’art. 61, comma 9, D.L. n. 112/2008, in caso di erogazione dell’incentivo di cui all’art. 92 del decreto legislativo 163/2006”.
La ritenuta del 50%, prevista dall’art. 61, comma 9, D.Lgs. n. 112/2008, è inapplicabile agli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006.
Gli incentivi spettano anche per l'attività di segreteria tecnico-amministrativa unificata soltanto se quest'ultima ha ad oggetto un "contributo intellettuale e materiale all'attività del responsabile del procedimento, alla redazione del progetto, del piano della sicurezza, alla direzione dei lavori ed alla loro contabilizzazione".
Occorre motivare in tal senso i provvedimenti di riconoscimento e di ripartizione degli incentivi.

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Quesito n. 3)
Se la convenzione stipulata fra Expo 2015 s.p.a. ed il Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per la Lombardia e la Liguria, per effetto delle previsioni normative di cui al DPCM 22.10.2008 e ss. modificazioni, costituisca di fatto espletamento di compiti di istituto”.
Ai fini dell’applicazione degli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, rientra tra i compiti di istituto l’attività di collaudo e di segreteria tecnico-amministrativo unificata, svolta dal Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per la Lombardia e la Liguria in attuazione della convenzione con la SOGE spa, ai sensi dell’art. 5, comma 9, DPCM 06.05.2013, il quale ha abrogato il DPCM 22.10.2008.
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Quesito n. 4)
"Se, per i dirigenti delle pubbliche amministrazione, i compensi per incarichi di collaudo statico ovvero tecnico-amministrativo rientrino o meno nel trattamento economico dirigenziale, tenendo presente il principio di onnicomprensività della retribuzione spettante ai dirigenti medesimi".
Ai sensi del comb. disp. degli articoli 24, D.Lgs. n. 165/2001, e 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, in base all'orientamento del Consiglio di Stato espresso in sede consultiva, si ritiene che i pubblici dirigenti siano da escludere dall'ambito di applicazione degli incentivi ex art. 92, comma 5, cit..
Ad ogni modo, si auspica un intervento chiarificatore del legislatore ovvero l'adozione di clausole normative ad hoc in sede di contrattazione collettiva.

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Quesiti nn. 5 e 6
"Chi debba intendersi per membro interno ovvero esterno alla stazione appaltante ai fini dell’applicazione rispettivamente degli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, ovvero dei compensi basati sulle tariffe professionali di ingegneri ed architetti per le attività di collaudo tecnico-amministrativo, ai sensi dell'art. 90, comma 1, lett. d) e ss., D.Lgs. n. 163/2006, nonché degli articoli 210, DPR n. 554/1999, e 238, DPR n. 207/2010".
"Se, per le attività di collaudo tecnico-amministrativo svolte da dipendenti pubblici sulla base di convenzioni tra più amministrazioni, si debba fare riferimento -in deroga rispetto agli incentivi ex art. 92, comma 5, Cod. Contr. Pubbl.- alle tariffe professionali di ingegneri ed architetti".
Con riferimento all’attività di collaudo statico, ovvero tecnico-amministrativo, -regolarmente autorizzata dall'amministrazione- svolta dal Provveditorato nell’ambito di una convenzione con altra amministrazione, non si esula dai compiti di istituto e si applicano gli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, a nulla rilevando la distinzione tra collaudo statico e collaudo tecnico-amministrativo.
Tali incentivi, comunque, si applicano sempre laddove l’attività di collaudo rientra tra i compiti di istituto, ad esempio in attuazione di una convenzione stipulata dal Provveditorato in attuazione del dovere di concedere l'avvalimento.
Per converso, il pubblico dipendente-collaudatore riceve un compenso, parametrato secondo le modalità previste dal D.M. Giustizia n. 140/2012, nel solo caso residuale in cui l’attività viene espletata al di fuori delle funzioni istituzionali e dell’orario di lavoro.
Infine, l'art. 8 della Convenzione tra il Provveditorato, l'Università ed il Comune di Parma, deve essere interpretato nel senso che l'Università ed il Provveditorato concordano sulla scelta dei collaudatori o di altri professionisti tecnici esclusivamente nell'ambito dei dipendenti del Provveditorato medesimo che siano inquadrati come ingegneri-architetti
(Rassegna Avvocatura dello Stato n. 4/2013, parere 21.12.2013 n. 513720/23 di prot.).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Anche in Sardegna, come nel resto d'Italia, l'incentivo al personale dipendente per le ipotesi di attività di pianificazione è intimamente connessa con la progettazione delle opere pubbliche.
La Sezione ritiene di non poter aderire alle argomentazioni in base alle quale tali recenti interpretazioni (ndr: della Corte dei Conti Veneto) giungono alla conclusione di poter riconoscere l’applicabilità della disciplina incentivante dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 anche agli atti di pianificazione generale non direttamente connessi con la realizzazione delle opere pubbliche.
Si deve infatti concludere, alla stregua di una corretta ricostruzione storico-sistematica dell’evoluzione normativa delle abrogate disposizioni dell’art. 18 della legge 109/1994, trasfuso poi nell’art. 92 del D.Lgs. 165/2001, che i commi 5 e 6 della predetta disposizione non prevedano due diverse ipotesi di incentivazione, distinte quanto a presupposti operativi. Bensì, semplicemente, due diverse modalità di incentivazione, differentemente regolate per via del differente contenuto dell’attività tecnica espletata nei due casi contemplati, ma in ogni caso sempre direttamente legate alla realizzazione di un’opera pubblica.
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In Sardegna già nel passato si era già indicato, alla luce della collocazione sistematica, che “E’ di tutta evidenza, poi, che la normativa contenuta nella citata L.R. sarda n. 5/2007, inclusa la previsione di cui all’art. 12 relativa agli incentivi per la progettazione, non possa trovare applicazione al di fuori della materia degli appalti pubblici”.
Aveva inoltre osservato la Sezione “… che la norma in esame ha carattere tassativo e che il suo ambito di applicazione è limitato all’attività di progettazione di opere e lavori pubblici e che, pertanto, non è possibile estendere analogicamente tale deroga all’onnicomprensività della retribuzione dei pubblici dipendenti nel caso di contratti di servizio o di forniture”.
Riferendosi al dato testuale dell’art. 12 qui in esame, occorre premettere che la norma regionale, salvo il suo periodo finale, non riveste particolari peculiarità rispetto alle disciplina statale di cui all’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006. E del resto non potrebbe così non essere, considerato che la disciplina dei compensi incentivanti di cui all’art. 92 del D.lgs. 163/2006 è stata ritenuta dalla Corte Costituzionale una materia di ordinamento civile con le sentenze n. 341/2009 e n. 401/2007, come tale rimessa all’ordinamento statale quanto meno per la determinazione dei suoi presupposti applicativi.
Conseguentemente la previsione di compensi incentivanti al di là delle ipotesi espressamente consentite dalla disciplina statale porrebbe non pochi problemi di coordinamento con i principi costituzionali.

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Il Presidente della Regione Sardegna ha richiesto un parere sulla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006 n. 163 e dell’art. 12, comma 3, della L.R. 07.08.2007 n. 5 avvalendosi delle previsioni dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003 n. 131 che conferiscono alle Sezioni regionali della Corte dei conti un potere/dovere di natura consultiva nella materia della contabilità pubblica.
Ha premesso il Presidente della Regione Sardegna che alcune Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti avrebbero recentemente prospettato un’interpretazione restrittiva delle disposizioni statali, riconoscendo l’incentivabilità delle prestazioni tecniche del personale dipendente unicamente in presenza di atti di pianificazione contestualizzati nell’ambito dei lavori pubblici ed in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche.
Poiché tuttavia non risulta intervenuto alcun pronunciamento interpretativo con riferimento alla disciplina regionale contenuta nell’art. 12, comma 3, della L.R. 07.08.2007 n. 8, regolante la medesima fattispecie in ambito regionale, chiede che la Sezione voglia fornire chiarimenti in merito all’interpretazione della predetta norma, specialmente con riferimento all’individuazione degli “atti di pianificazione comunque denominati” la cui redazione, ai sensi della normativa regionale, consente l’erogazione dell’incentivo.
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3. Nel merito è opportuno, in via preliminare, esaminare il testo della normativa statale al fine di verificarne poi i tratti comuni e differenziali rispetto alla previsione regionale.
4. L’art. 92 del D.Lgs. 163/2006, rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”, è inserito nel testo normativo all’interno della Sezione I del Capo IV, relativa alla “Progettazione interna ed esterna, livelli di progettazione” nella materia dei lavori pubblici, come anche reso palese dall’art. 90 del decreto, cui l’art. 92 implicitamente effettua riferimento, regolando i riflessi incentivanti delle attività tecniche affidate ai dipendenti della pubblica amministrazione.
5. Il comma 6 dell’art. 92 citato, in particolare, prevede che “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
La disposizione è stata coerentemente interpretata dall’orientamento pressoché univoco delle Sezioni di controllo della Corte dei conti quale disciplina regolante gli incentivi al personale dipendente per le ipotesi di attività pianificazione intimamente connessa con la progettazione delle opere pubbliche. In tal senso i precedenti più recenti, che la Sezione condivide, sono contenuti nel parere 15.10.2013 n. 442 della Sezione Lombardia, parere 23.10.2013 n. 125 della Sezione Umbria, parere 11.11.2013 n. 80 della Sezione Liguria, parere 23.10.2013 n. 276 della Sezione Toscana. La lettura di tali precedenti rende immediatamente percepibile l’esistenza di un’interpretazione oramai consolidata che la Sezione di controllo della Sardegna ritiene debba essere ribadita.
Infatti non solo la collocazione sistematica della disposizione, ma anche ulteriori elementi interpretativi, conducono a tale conclusione: ci si riferisce sia ad aspetti prettamente testuali, poiché il riferimento alle “amministrazioni aggiudicatrici” non può che indicare la necessità di una pianificazione connessa alla realizzazione ed all’affidamento di un appalto per la realizzazione dell’opera pubblica, sia ad aspetti logico-sistematici: la mera pianificazione territoriale rientra tra i compiti d’ufficio ed è dunque soggetta al principio di onnicomprensività della retribuzione, così come al contrario l’eccezionalità della previsione normativa che legittima l’attribuzione di compensi incentivanti non ne consente in via interpretativa la sua applicazione oltre i casi espressamente contemplati.
Sui precedenti aspetti valga il richiamo alle precedenti deliberazioni adottate dalle diverse Sezioni regionali che hanno compiutamente esaminato la citata disciplina, fermo restando che il primo incontrovertibile criterio interpretativo è quello contenuto nell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile che espressamente prevede che “Nell’applicare una legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore”.
Or bene,
il senso delle parole utilizzate dal legislatore, e l’esame delle intenzioni del legislatore rese palesi attraverso l’esame sistematico dell’art. 92 del D.lgs. 163/2006, come detto, non possono che condurre all’interpretazione che gli incentivi alla progettazione, sia nell’ipotesi di cui al comma 5 dell’art. 92, che in quella qui in esame del comma 6, sono entrambe indissolubilmente e strettamente legate alla pianificazione, alla progettazione ed alla realizzazione delle opere pubbliche.
6. Non ignora la Sezione l’esistenza di alcune diverse interpretazioni, assolutamente minoritarie, che ricostruiscono diversamente l’art. 92, comma 6 citato (
parere 26.07.2011 n. 337 della Sezione di controllo della Corte dei conti Sezione Veneto e i successivi parere 22.11.2013 n. 361, parere 03.12.2013 n. 380, parere 03.12.2013 n. 381, parere 03.12.2013 n. 382, parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12 dell'AVCP, parere 20.06.2013 dell'ANCI Toscana), conferendo ad esso il rilievo di consentire l’erogazione di incentivi al personale tecnico anche per la redazione di atti di pianificazione anche solo mediatamente legati alla realizzazione di opere pubbliche.
Anche alla luce di tali difformi precedenti l’Autorità di Vigilanza dei Contratti Pubblici -che per la verità con il suo citato parere del 21.11.2012 si preoccupava più di escludere dalla possibile applicazione delle disposizioni incentivanti le pianificazioni non legate, neanche mediatamente, con la realizzazione delle opere pubbliche, piuttosto che ricomprendervi gli atti di pianificazione generale solo indirettamente legati alla loro realizzazione– ha formulato l'atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 al Governo avvalendosi della speciale procedura di cui all’art. 6, comma 7, lettera f, del D.lgs. 163/2006.
7. Pur condividendo la prospettata esigenza di chiarificazione, la Sezione ritiene di non poter aderire alle argomentazioni in base alla quale tali recenti interpretazioni giungono alla conclusione di poter riconoscere l’applicabilità della disciplina incentivante dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 anche agli atti di pianificazione generale non direttamente connessi con la realizzazione delle opere pubbliche. Si deve infatti concludere, alla stregua di una corretta ricostruzione storico-sistematica dell’evoluzione normativa delle abrogate disposizioni dell’art. 18 della legge 109/1994, trasfuso poi nell’art. 92 del D.Lgs. 165/2001, che i commi 5 e 6 della predetta disposizione non prevedano due diverse ipotesi di incentivazione, distinte quanto a presupposti operativi. Bensì, semplicemente, due diverse modalità di incentivazione, differentemente regolate per via del differente contenuto dell’attività tecnica espletata nei due casi contemplati, ma in ogni caso sempre direttamente legate alla realizzazione di un’opera pubblica.
Sotto altro profilo, con riferimento ai profili retributivi del personale dipendente, occorre considerare che la retribuzione delle professionalità interne all’amministrazione è oggi assolutamente garantita da diverse previsioni contrattuali di comparto (si vedano, ad esempio, gli artt. 10 ed 11 del CCNL 22.01.1994).
8. Ritiene per altro la Sezione non necessario sviluppare tali argomentazioni in ragione della specificità delle previsioni dell’art. 12 della L.R. 07.08.2007 n. 5 -in riferimento al quale è stata proposta la richiesta di parere– il cui contenuto conferma che l’incentivo in questione è stato previsto esclusivamente per il caso in cui l’attività di pianificazione, comunque denominata, sia direttamente connessa alla realizzazione di un’opera pubblica.
9. La norma trova collocazione sistematica nel titolo II della legge regionale n. 5/2007, rubricato “Programmazione e progettazione di lavori, forniture e servizi pubblici”. Il comma 3 della citata disposizione prevede che “Il 35 per cento della tariffa professionale, al lordo di tutti gli oneri accessori connessi all’erogazione, compresa la quota a carico dell’amministrazione erogante, relativo alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità previste dal regolamento di cui al comma 1, tra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano redatto. Nelle more dell’emanazione di tale regolamento, le amministrazioni applicano quello del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti”.
10. La Sezione Regionale di controllo si era in qualche modo già espressa sulla previsione regionale, senza tuttavia affrontare direttamente l’esegesi del testo normativo.
Nondimeno
si era già indicato, alla luce della collocazione sistematica, che “E’ di tutta evidenza, poi, che la normativa contenuta nella citata L.R. n. 5/2007, inclusa la previsione di cui all’art. 12 relativa agli incentivi per la progettazione, non possa trovare applicazione al di fuori della materia degli appalti pubblici” (deliberazione n. 73/2009). Aveva inoltre osservato la Sezione… che la norma in esame ha carattere tassativo e che il suo ambito di applicazione è limitato all’attività di progettazione di opere e lavori pubblici e che, pertanto, non è possibile estendere analogicamente tale deroga all’onnicomprensività della retribuzione dei pubblici dipendenti nel caso di contratti di servizio o di forniture” (deliberazione n. 99/2012).
11. Riferendosi al dato testuale dell’art. 12 qui in esame, occorre premettere che la norma regionale, salvo il suo periodo finale, non riveste particolari peculiarità rispetto alle disciplina statale di cui all’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006. E del resto non potrebbe così non essere, considerato che la disciplina dei compensi incentivanti di cui all’art. 92 del D.lgs. 163/2006 è stata ritenuta dalla Corte Costituzionale una materia di ordinamento civile con le sentenze n. 341/2009 e n. 401/2007, come tale rimessa all’ordinamento statale quanto meno per la determinazione dei suoi presupposti applicativi. Conseguentemente la previsione di compensi incentivanti al di là delle ipotesi espressamente consentite dalla disciplina statale porrebbe non pochi problemi di coordinamento con i principi costituzionali.
Gli unici profili dissonanti rispetto al testo della previsione statale, al di là del la percentuale della tariffa applicata per la determinazione dell’incentivo (35% in luogo del 30%), sono costituiti dall’inciso che gli emolumenti incentivanti debbono ritenersi al lordo degli oneri accessori (principio comunque applicato anche in ambito statale alla luce di diverse disposizioni interpretative delle leggi finanziarie), e soprattutto dalla previsione finale che dispone l’applicazione del regolamento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nelle more dell’emanazione del regolamento interno.
12. Lasciando da parte i primi due aspetti (percentuale della tariffa professionale e ammontare, lordo, del compenso incentivante), ritiene la Sezione di doversi soffermare sulla previsione espressa che, per l’ipotesi di mancata adozione del regolamento interno, si debba fare applicazione delle previsioni del regolamento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
In tale peculiare previsione della legge regionale, che connota il quesito posto dalla Regione Sardegna rispetto alla tematica in ambito statale,
si deve infatti ritrovare ulteriore conferma che gli atti di pianificazione rilevanti ai fini della liquidazione del compenso incentivante, anche secondo la disciplina regionale, siano solo ed esclusivamente quelli connessi alla realizzazione delle opere pubbliche. Ciò in quanto il regolamento vigente all’epoca dell’introduzione della norma, ovvero il D.M. 02.11.1999 n. 555 del Ministero dei Lavori Pubblici, esauriva il suo campo di applicazione con riguardo “…alla sola progettazione esecutiva e, comunque, ai soli lavori effettivamente appaltati, compresa l’eventuale redazione di perizie di variante e suppletive (art. 1 del regolamento), prendendo in considerazione le sole attività pianificatorie o progettuali direttamente connesse con la realizzazione delle opere pubbliche.
Analoga finalità è oggi confermata dall’art. 1 del vigente regolamento del Ministero delle Infrastrutture, adottato con D.M. 17.03.2008 n. 84, il cui art. 1 ribadisce che il regolamento stesso si applica “…nei casi di redazione di progetti di opere o lavori a cura del personale interno (Corte dei Conti, Sez. controllo Sardegna, parere 20.12.2013 n. 85).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Al R.U.P. non spetta l'incentivo se l'attività di progettazione è data all'esterno dell'ente.
Il diritto ad ottenere il compenso incentivante di cui all’art. 92 D.lgs. n. 163/2006 è ancorato alla circostanza che la redazione dell’atto di progettazione sia avvenuta all’interno dell’ente.
Qualora sia avvenuta all’esterno, essa non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli uffici tecnici dell’ente, né, tantomeno, in capo al responsabile unico del procedimento.

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Il Comune intende procedere alla modifica del regolamento nella parte relativa alle modalità di erogazione del fondo incentivante della progettazione interna di cui agli artt. 90 e ss. Del D.lgs. n. 163/2006 nel caso in cui la progettazione venga affidata all’esterno, non essendo tale parte del regolamento sufficientemente chiara.
In particolare, l’Ente riconoscerebbe al solo r.u.p. una percentuale del fondo in parola variabile dal 15 al 25 per cento, in relazione alla complessità dell’opera, dando facoltà al medesimo di riconoscere ad eventuali collaboratori (tecnici o amministrativi) una percentuale fino al 5% da prelevarsi sulla quota già destinata al r.u.p..
Si chiede se tale modifica del regolamento sia in linea con le norme e la giurisprudenza in materia.
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Nella specie, la richiesta di parere attiene alle spese per il personale sotto il determinato profilo degli incentivi per le progettazioni, in relazione al quale la Sezione ha già dato indicazioni di carattere generale, che pare opportuno qui di seguito richiamare.
Per la ripartizione degli incentivi alla progettazione spettanti ai dipendenti delle stazioni appaltanti, l’art. 92, comma 5, del D.lgs. n. 163/2006 dispone che una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione “è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché' tra i loro collaboratori”.
Il fondo incentivante, dunque, è ripartito tra i vari aventi diritto secondo le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e recepiti in un regolamento adottato dall'amministrazione. Le modalità di ripartizione del fondo, pertanto, oltre ad attenere alle scelte discrezionali dell’amministrazione, ovviamente nei limiti tracciati dal dettato legislativo, devono essere oggetto di contrattazione collettiva e solo successivamente confluiscono nel regolamento.
La richiesta di parere pone lo specifico quesito se sia possibile corrispondere l’incentivo ivi disciplinato al responsabile del procedimento, e, quindi, ai vari collaboratori, in caso in cui la progettazione venga affidata all’esterno.
Come ricordato, la Sezione si è già pronunciata sulla questione con specifico riguardo all’attività di pianificazione (art. 92, comma 6), esprimendo principi che possono valere anche per l’attività di progettazione (art. 92, comma 5) (cfr.
parere 30.08.2012 n. 290).
La norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto sia avvenuta all’interno dell’ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli uffici tecnici dell’ente.
Con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.), occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche.
Occorre sottolineare, però, che la sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione.
In sostanza,
qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 19.12.2013 n. 434).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.
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Il Sindaco del Comune di Campagna Lupia (VE), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006, in particolare:
- “se il riferimento ad "un atto di pianificazione" contenuto al comma 6 dell'art. 92 è da intendersi limitato agli atti che abbiano ad oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche (es. varianti per la localizzazione di un'opera) con esclusione, quindi, degli atti di pianificazione generale quali il Piano di Assetto del Territorio e il Piano degli Interventi di cui alla L.R. 11/2004”;
- “se il Piano degli Interventi di cui alla L.R. 11/2004 art. 17, dovendosi rapportare con il Bilancio Pluriennale Comunale, con il programma triennale delle opere pubbliche e con altri strumenti comunali settoriali previsti da leggi statali e regionali, nonché prevedendo al suo interno l'individuazione di ambiti destinati ad opere pubbliche a seguito di accordi pubblico/privato e di accordi di programma di cui agli artt. 6 e 7 della medesima legge, possa essere comunque considerato oggetto di pianificazione collegato alla realizzazione di opere pubbliche”;
- “se l'attività di redazione di un Piano di cui alla L.R. 11/2004 (Piano di Assetto del Territorio - Piano degli Interventi) possa essere affidata in parte al personale interno e in parte attribuita all'esterno riducendo proporzionalmente il premio incentivante attribuito ai dipendenti.”
A tal fine il legale rappresentante del comune premette che: “L'art. 92 del decreto legislativo 12/04/2006 n. 163 con riferimento all'incentivo al personale per la progettazione interna, al comma 6 disciplina tale incentivo con riferimento agli atti di pianificazione, disponendo solamente che "Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto".
Con deliberazione n. 337/2011/PAR codesta Corte ha sottolineato la presenza dell'aspetto urbanistico degli "atti di pianificazione" citati dalla norma in questione: "come nell'individuazione, scaturente dalla formulazione della norma, dei soggetti potenzialmente beneficiari dell'incentivo, puntualmente remunerati in materia di lavori pubblici, in materia urbanistica si ha invece un impreciso e generico riferimento ai "dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che .... abbiano redatto"... "un atto di pianificazione comunque denominato" nonché "la maggiore complessità che appare, come detto, nella valutazione del legislatore, superiore nel caso di pianificazione urbanistica rispetto a quella di progettazione di opera pubblica".
In base a recenti pareri di altre Sezioni della Corte dei Conti (Puglia n. 1/2012, Lombardia n. 72 e n. 452/2012, Toscana n. 213/2011, Piemonte n. 290/2012) sembrerebbe che l'applicazione della possibilità di premio relativa "alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato" sia esclusiva al solo settore dei lavori pubblici, escludendo le attività pianificatorie non attinenti alla progettazione di opere pubbliche
”.
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4. Conclusivamente
la Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica
(Corte dei Conti, Sez. controllo veneto, parere 03.12.2013 n. 382).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.

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Il Sindaco del Comune di Bassano del Grappa (VI), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 che prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, sia ripartito tra i dipendenti che lo hanno redatto.
In particolare si chiede “se l'attività di pianificazione (pianificazione urbanistica (P.A.T., P.I., P.A.T.I.) e relative varianti ovvero atti di pianificazione come il piano del traffico urbano, il piano acustico comunale, il piano di illuminazione pubblica, progetti di accordo pubblico-privato di rilevante interesse pubblico da recepire nello strumento urbanistico ex art. 6 L.R.V. n. 11/2004, atti tutti ultimi citati di pianificazione comunque denominata che si contemperano e si integrano con la pianificazione urbanistica generale) debba essere direttamente ed immediatamente collegata alla progettazione e realizzazione di una puntuale opera pubblica o di rilevante interesse pubblico; o se, invece, l'attività di pianificazione può essere ricondotta alla progettazione e realizzazione, in via generale ed astratta, "anche" di opere pubbliche o di rilevante interesse pubblico in via mediata ed in una prospettiva prodromica e funzionale alle stesse, così assolvendo alla sua tipica funzione di pianificazione complessa, variegata e multidisciplinare necessariamente futura e generale del tessuto urbano che contempla, quindi, anche lavori e opere pubbliche.
In quest'ultimo senso, difatti, sì è espressa anche I'AVCP con parere 21.11.2012 n. 22 (AG 22/12) con il quale ha sostenuto l'inerenza, sia pure in forma mediata, alle opere ed impianti pubblici della pianificazione urbanistica” (…..…) ”Se, infatti, la ratio della norma in oggetto è quella di incentivare i dipendenti pubblici a svolgere attività di progettazione interna agli uffici attinente alla realizzazione di opere pubbliche (art. 92, comma 5) e ad atti di pianificazione (art. 92, comma 6); di valorizzare la complessità e diretta redazione di tali atti quale maggior valore aggiunto e di carattere aggiuntivo rispetto all'ordinaria attività d'ufficio; di diminuire i costi di detta progettazione auspicando quindi prima il ricorso al personale interno e solo dopo a professionisti esterni; che, quindi, in definitiva, la ratio della norma è quella di valorizzare, premiandolo, il valore aggiunto e la professionalità del personale interno realizzando nel contempo economie di spesa, visto che l'affidamento all'esterno sarebbe maggiormente oneroso. Allora, se è vero quanto sopra, nelle ipotesi delineate dovrebbe essere legittimo, previo incarico aggiuntivo, corrispondere al personale interno tale incentivo
”.
In definitiva, si chiede “se l'incarico di redazione di atti di pianificazione comunque denominati (pianificazione urbanistica (P.A.T., P.I., P.A.T.1.) e relative varianti ovvero atti di pianificazione come il piano del traffico urbano, il piano acustico comunale, il piano di illuminazione pubblica, progetti di accordo pubblico-privato di rilevante interesse pubblico da recepire nello strumento urbanistico ex art. 6 L.R.V. n. 11/2004, atti questi ultimi di pianificazione comunque denominata che si contemperano e si integrano con la pianificazione urbanistica generale) costituisce deroga al principio generale della onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici e pertanto se può essere incentivato ai sensi dell'art. 92, comma 6.
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4. Conclusivamente
la Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica
(Corte dei Conti, Sez. controllo veneto, parere 03.12.2013 n. 381).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica- non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.

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Il Sindaco del Comune di Dueville (VI), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 che prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, sia ripartito tra i dipendenti che lo hanno redatto.
Nello specifico si chiede “quali atti di pianificazione urbanistica possano essere oggetto di attribuzione dell'incentivo di cui all'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici e, in particolare, se possano essere compresi atti diversi da quelli "intimamente connessi" alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
Il Sindaco premette che “sulla corretta applicazione della disposizione di cui all'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti, in merito alla previsione incentivante la progettazione urbanistica, si è formato nel tempo un contrasto interpretativo:
- Secondo una tesi più restrittiva, è stata esclusa la possibilità di riconoscere l'incentivo alla progettazione urbanistica ex se, dovendo concorrere -insieme alla redazione dell'atto di pianificazione- requisito ulteriore individuato nella "intima connessione” tra lo strumento urbanistico in corso di formazione e la realizzazione di un'opera pubblica, per cui l’incentivo spetta all'Ufficio solo ove sussista progettazione finalizzala alla costruzione dell'Opera pubblica progettata e, quindi, il diritto all'incentivo sussiste solo per l'attività di redazione interna della variante puntuale propedeutica all'approvazione dell'opera pubblica, non invece in ipotesi di variante generale allo strumento urbanistico o territoriale (cfr. ex plurimis, Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Piemonte, delibera n. 290/2012/SRCPIE/PAR del 29.08.2012; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 452/2012/PAR del 23.10.2012 e delibera n. 72/2013/PAR del 26.02.2013);(…..)
- Secondo altra ricostruzione, invece, viene affermata l’applicabilità dell’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti alle attività di pianificazione "comunque denominata", a prescindere dalla natura (puntuale o generale) dello strumento in corso di formazione (cfr. Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, deliberazione 21.11.2012, AG22/2012). Anche taluni pronunciamenti delle Sezioni regionali della Corte dei Conti si sono espressi in senso non difforme dall'AVLP: tra le altre, codesta ill.ma Sezione di controllo per il Veneto, con deliberazione n. 337/2011/PAR del 25.07.2011, ha ritenuto che “(….) il comma 6 (…) (dell’art. 92 del Codice, n.d.r.) ha una valenza ben più ampia, esprimendo la qualificazione operata dalla vigente normativa dell’attività di pianificazione urbanistica e la similitudine con la progettazione di lavori pubblici (…)”. (…). In conclusione, secondo l'orientamento ora richiamato, la redazione di uno strumento urbanistico o di una variante fa sorgere il diritto all'incentivo anche ove non puntuale, anche se non strumentale alla sola realizzazione di una singola opera pubblica.
- Sul contrasto interpretativo si è espressa recentemente anche l'ANCI della Regione Toscana che, in un documento del 20.06.2013, ha ritenuto che concorrenti e sostanziali ragioni inducono a fondare, nell'art. 92, comma 6, D.lgs. 163/2006 il diritto del pubblico dipendente che ha redatto l'atto a compartecipare, secondo i criteri e le modalità stabilite nella fonte regolamentare locale, all'incentivo per la progettazione Urbanistica o territoriale prestata, anche ove di carattere non puntuale: in questo senso inducono, inequivocabilmente, la ratio legis, l'interpretazione costituzionalmente orientata della norma, l'evoluzione della previsione legislativa e l'esame dei lavori preparatori, nonché -non per ultime- evidenti ragioni sistematiche concernenti la straordinarietà dell'impegno conseguente all'affidamento interno dell'incarico di progettazione urbanistica generale”.
...
4. Conclusivamente
la Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica- non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica
(Corte dei Conti, Sez. controllo veneto, parere 03.12.2013 n. 380).

novembre 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: G. Benni, Considerazioni sull'incentivo alla progettazione interna dei pubblici dipendenti (30.11.2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L'incentivo alla progettazione previsto a favore dei dipendenti pubblici che materialmente redigono atti di pianificazione spetta sempre e comunque, a prescindere dal fatto che sia collegata o meno al compimento di opere pubbliche.
La Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica- non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.

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Il Sindaco del Comune di Cadoneghe (PD), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006.
La predetta disposizione prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, sia ripartito tra i dipendenti che lo hanno redatto, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento in materia approvato dall’Amministrazione.
La richiesta di parere verte sull’individuazione del campo di applicazione del sopra richiamato art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006, in particolare “se tale dettato riguardi anche la redazione degli atti di pianificazione urbanistica non esclusivamente finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica, come è stato recentemente confermato dall’Avcp – Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture con parere n. AG 22/12 del 21.11.2012.
...
2. Il quesito proposto a questa Sezione involge alcune questioni di carattere generale e altre più specifiche tra le quali rileva, in primo luogo, la portata del principio di onnicomprensività, avuto specificamente riguardo al fatto che l'art. 92, comma 6, del D.L. n. 163/2006 prevede che "Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto".
In termini generali, la Sezione sottolinea che la questione va risolta alla luce delle disposizioni che regolano la materia della retribuzione corrisposta ai dipendenti come controprestazione del proprio apporto professionale all’amministrazione, ove vige come regola generale il principio di onnicomprensività:
il trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 24 del D.Lgs. 165/2001 remunera «tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa», mentre per il personale non dirigente, esso trova la sua enunciazione nella norma contenuta nell’art. 45 del D.Lgs. n. 165/2001.
In virtù di tale principio, nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio (cfr. Corte dei Conti Puglia, Sezione giurisdizionale,
sentenza 20.07.2010 n. 464, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487).
Il principio si coniuga con quello, previsto parimenti dalle norme citate, della riserva alla contrattazione collettiva in tema di determinazione del corrispettivo delle prestazione dei dipendenti: ne consegue, da un lato, che solo il contratto collettivo nazionale può fissare onnicomprensivamente il trattamento economico, mentre quello decentrato assume rilevanza nei limiti di quanto disposto dalle fonti nazionali.
Al di là dei casi citati,
solo la legge può derogare a tale sistema, prevedendo talora ulteriori specifici compensi (cfr.
parere 26.07.2011 n. 337 di questa Sezione) o addirittura la possibilità di una diversa strutturazione del trattamento economico (cfr., ad esempio, gli artt. 24 e 45 del D.Lgs. n. 165 del 2001), sia sul piano qualitativo che su quello quantitativo: con la conseguenza che il contratto individuale o una determinazione unilaterale dell’ente (ad esempio un regolamento) non possono determinare il corrispettivo e, dall’altro, che tale corrispettivo retribuisce ogni attività che ricade nei doveri d’ufficio (principio di onnicomprensività: cfr., ex multis, parere 16.01.2013 n. 22 di questa Sezione).
Premesso quindi che la materia è demandata alle leggi ed ai contratti collettivi nazionali, non derogabile a livello regolamentare locale, l’interrogativo cui è chiamata a rispondere la Sezione concerne propriamente l’individuazione della previsione normativa che consente l’attribuzione di tale compenso derogatorio nel caso di che trattasi, e verte altresì sul significato del rinvio alla norma regolamentare operato dal comma 6 al comma 5 dell’art. 92 D.Lgs. 165/2001.
Al riguardo, questa Sezione aveva osservato (
parere 26.07.2011 n. 337, cit.) che la norma di legge che regola tale disciplina, contenuta nell’art. 92, comma 6, rappresenta una autonoma e distinta previsione di