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dossier INCENTIVO PROGETTAZIONE INTERNA
aprile 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONECorte dei conti. Stop agli incentivi ai dipendenti per gli atti di programmazione generale. Progetti interni, premi solo alle «opere».
Gli incentivi per la progettazione interna che la legge riconosce ai dipendenti degli enti locali impegnati in atti di pianificazione scattano solo quando questa attività sia direttamente e immediatamente collegata a un'opera pubblica: il bonus, in sostanza, non va riconosciuto per i piani regolatori, le varianti urbanistiche, i piani di intervento, i piani per l'ambiente, i rifiuti, il turismo, i trasporti e gli altri settori in cui si esercita l'attività di programmazione e progettazione dei Comuni.

Le istruzioni arrivano dalla Sezione Autonomie della Corte dei conti, che nella
deliberazione 15.04.2014 n. 7 ha raccolto la «questione di massima» sollevata dalla sezione della Liguria e ha offerto un'interpretazione a cui ora si devono adeguare tutte le sezioni della magistratura contabile.
Al centro del dibattito, e di divergenti interpretazioni in sede locale, era finita l'ultima versione degli "incentivi Merloni", scritta nel Codice appalti (articolo 92, comma 6, del Dlgs 163/2006). I premi, che servono a scoraggiare dagli affidamenti esterni i Comuni che hanno competenze di progettazione nei propri organici, arrivano al 30% della tariffa professionale e sono collegati, secondo la norma, alla «redazione di un atto di pianificazione comunque denominato».
Proprio la formula generica scelta dal Codice appalti ha aperto la strada alle più diverse richieste di incentivi, con il rischio che una regola nata per far risparmiare sulle consulenze esterne finisse per moltiplicare i costi del personale interno. Sul tema era intervenuta anche l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, che in alcuni pareri ha compreso nell'ambito di applicazione dei bonus anche gli atti di pianificazione urbanistica ma ha chiesto (senza successo) al legislatore di intervenire per chiarire il quadro.
Ora la magistratura contabile sposa quindi la lettura più restrittiva, sulla base di due ragioni: la disciplina degli incentivi nel Codice appalti segue le regole dei «lavori pubblici», e quindi a essi va riferita. Ma, soprattutto, il principio dell'«onnicomprensività» dello stipendio pubblico (articolo 24, comma 3, del Dlgs 165/2001) impone che le eccezioni, come gli "incentivi Merloni", siano sottoposte alla lettura più restrittiva, senza estensioni «in via analogica»
(articolo Il Sole 24 Ore del 18.04.2014 - tratto da www.centrostudicni.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione ritiene condivisibili gli argomenti su cui si fonda l’indirizzo interpretativo maggioritario, che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici e di conseguenza reputa l’ambito applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico-amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
La Sezione considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione sistematica delle disposizioni in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse (sedes materiae) all’interno del Capo IV “Servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria”- Sez. I “Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione”- del Codice dei Contratti ed al fatto che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici“.
Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al comma 6, limita la possibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a professionalità esterne ai soli casi di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o, infine, nell’ipotesi di lavori di speciale complessità. Il successivo art. 91 disciplina le procedure di affidamento.
L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti“ completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo della disciplina della progettazione dei lavori pubblici.
---------------
Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1.
Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
---------------
La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato (lex minus dixit quam voluit).
Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo. Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.

---------------
Con
parere 21.01.2014 n. 6, depositato in data 21.01.2014 e trasmesso in data 22.01.2014, la Sezione regionale di controllo per la Liguria, sulla base di una richiesta di parere presentata dal Comune di Genova per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali, ha sollevato questione di massima in ordine alla corretta interpretazione delle disposizioni recate dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (in prosieguo Codice dei contratti) ed, in particolare, della definizione ivi riportata “atto di pianificazione comunque denominato.
La richiesta è stata formulata dal Sindaco di Genova, al fine di conoscere l’avviso della Corte dei conti in merito all’interpretazione della norma citata, ossia se la stessa debba essere intesa nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussiste solo nel caso in cui l’atto medesimo sia collegato direttamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero se l’anzidetto diritto si configuri anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale (quali ad esempio la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante), ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
La richiesta è stata formulata in ragione dell’incidenza che il pagamento degli anzidetti incentivi riveste per il bilancio del Comune di Genova, ma anche in considerazione delle difficoltà interpretative derivanti dalla mancanza di univocità negli orientamenti espressi dalle Sezioni Regionali di controllo, investite da analoghe richieste di parere, nonché dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (in prosieguo AVCP) nei pareri sulla normativa resi negli ultimi anni (cfr. ex multis parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10, n. AG 13/2011 del 10.05.2011 e
parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12).
La stessa AVCP, nell
'atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4, reso ai sensi dell’art. 6, comma 7, lett. f), del d.lgs. n. 163/2006, alla luce del contrasto interpretativo venutosi a creare e nell’intento di promuovere una soluzione in tempi rapidi della questione, sollecita l’intervento chiarificatore del legislatore.
La Sezione Regionale di Controllo per la Liguria, valutata positivamente l’ammissibilità del parere richiesto, sia sotto il profilo soggettivo e procedurale che sotto il profilo oggettivo dell’attinenza del quesito alla “materia di contabilità pubblica”, ha richiamato la giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo formatasi nell’attività consultiva in merito alla prospettata questione.
La stessa Sezione ha aderito ad un consolidato indirizzo interpretativo formatosi alla luce delle pronunce adottate dalle Sezioni regionali di controllo in merito all’applicazione delle disposizioni recate dal citato art. 92, comma 6 (cfr. ex multis: Sez. contr. Toscana parere 18.10.2011 n. 213 e
parere 19.03.2013 n. 15; Sez. contr. Piemonte parere 30.08.2012 n. 290; Sez. contr. Puglia parere 16.01.2012 n. 1, parere 09.11.2012 n. 107; Sez. contr. Lombardia parere 24.10.2012 n. 452 e parere 27.09.2013 n. 391; Sez. contr. Campania parere 10.04.2013 n. 141; Sez. contr. Emilia Romagna parere 25.06.2013 n. 243; Sez. contr. Marche parere 04.10.2013 n. 67; Sez. contr. Umbria parere 09.07.2013 n. 119 e parere 23.10.2013 n. 125).
Indirizzo che considera i corrispettivi previsti dalle citate disposizioni a favore dei dipendenti, a titolo di incentivi alla progettazione interna, necessariamente collegati alla realizzazione di opere pubbliche e la partecipazione alla redazione di un atto di pianificazione di carattere generale quale attività rientrante nell’espletamento di funzioni istituzionali.
La Sezione Regionale di Controllo per la Liguria ha, peraltro, evidenziato l’esistenza in merito alla questione all’odierno esame di un diverso e contrapposto indirizzo interpretativo, espresso, di recente, dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto, nelle delibere adottate con riferimento a specifiche richieste di parere formulate dai Comuni di: Cadoneghe (PD) (
parere 22.11.2013 n. 361); Dueville (VI) (parere 03.12.2013 n. 380); Bassano del Grappa (VI) (parere 03.12.2013 n. 381); Campagna Lupia (VE) (parere 03.12.2013 n. 382), parere 03.12.2013 n. 380 e parere 03.12.2013 n. 381).
In considerazione del predetto contrasto interpretativo, la Sezione Regionale di controllo per la Liguria ha sospeso la decisione e rimesso la questione alla valutazione del Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 07.12.2012, n. 213.
...
La questione all’esame concerne la corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti ove si dispone che “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
In particolare, la Sezione è chiamata ad esprimere il proprio avviso in merito alla questione di massima concernente la corretta interpretazione della definizione “atto di pianificazione comunque denominato”, ovvero se la stessa debba essere intesa nel senso che il diritto all’incentivo sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione sia collegato strettamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, oppure nel senso che l’anzidetto diritto si configuri anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale, ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
Al riguardo, in primo luogo, occorre rammentare, come già precisato, l’esistenza di un consolidato indirizzo giurisprudenziale, formatosi in esito alle reiterate richieste di parere formulate dagli enti locali, con riferimento tanto alla progettazione di tipo urbanistico (adozione di PRG, variante urbanistica, piano di intervento) quanto ad altri atti di pianificazione (piani per l’ambiente, piani per il servizio rifiuti, per il turismo, per i trasporti, per l’innovazione tecnologica ecc….). Indirizzo che collega direttamente alla realizzazione di un’opera pubblica la redazione degli atti di pianificazione per i quali possa trovare applicazione la previsione di cui al citato comma 6 e, dunque, la corresponsione dell’incentivo, consistente nel trenta per cento della relativa tariffa professionale.
Su una linea interpretativa prossima a quella espressa dalle anzidette Sezioni regionali di controllo si collocano i citati pareri sulla normativa, resi dall’AVCP, che, peraltro, parzialmente discostandosi dall’anzidetto indirizzo giurisprudenziale, ha ritenuto di poter ricomprendere nell’ambito della definizione anche gli atti di pianificazione urbanistica, in quanto, sia pure mediatamente, gli stessi afferiscono la progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano.
Nell’ambito della giurisprudenza delle Sezioni Regionali di controllo formatasi sulla questione in esame le Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, in sede consultiva, con il parere 03.01.2013 n. 2, hanno precisato che, pur dovendosi riconoscere alla fonte regolamentare comunale la funzione esplicativa richiesta dalla genericità dell’espressione usata dal legislatore, per “atto di pianificazione comunque denominato” deve intendersi “qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi, finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le previsioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo. In tale specifico contesto, pertanto, l’assoggettabilità ad incentivo discende, innanzitutto, dal contenuto tecnico documentale degli elaborati, che richiede necessariamente l’utilizzo di specifiche competenze professionali reperite esclusivamente all’interno dell’ente. In secondo luogo... si ritiene che l’attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche”.
Contrario avviso rispetto all’indirizzo interpretativo prevalente è stato espresso dalla Sezione Regionale di controllo per il Veneto, in alcune recenti delibere, sopra richiamate, ove si afferma che “con l’utilizzo della locuzione atto di pianificazione comunque denominato, lungi dall’autorizzare interpretazioni restrittive, il legislatore ha inteso utilizzare una dizione sufficientemente generale ed aperta, tale da consentire di ascrivere all’ambito oggettivo della norma ogni atto di pianificazione, prescindendo dal suo collegamento diretto con la progettazione di un’opera pubblica.”, concludendosi per un’applicazione dell’istituto premiale estesa ad ogni atto di pianificazione “anche di carattere mediato”.
La Sezione Veneto, nelle predette deliberazioni, discostandosi dalla giurisprudenza prevalente delle Sezioni regionali di controllo, afferma che la previsione di cui all’art. 92, comma 6, contiene un’esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente e rappresenta, comunque, un’ipotesi derogatoria distinta rispetto a quella introdotta dal comma 5.
Tale conclusione risulta, a parere della Sezione Veneto, avvalorata sia dall’analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del Codice dei contratti. Essa troverebbe conferma, inoltre, nella previsione di una diversa commisurazione del compenso dovuto come incentivo ex comma 6, rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche. Il che dimostrerebbe l’intenzione del legislatore di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.
Premesso il quadro giurisprudenziale -quale sommariamente ricostruito– la Sezione ritiene condivisibili gli argomenti su cui si fonda l’indirizzo interpretativo maggioritario, che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici e di conseguenza reputa l’ambito applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico-amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
La Sezione considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione sistematica delle disposizioni in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse (sedes materiae) all’interno del Capo IV “Servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria”- Sez. I “Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione”- del Codice dei Contratti ed al fatto che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici“.
Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al comma 6, limita la possibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a professionalità esterne ai soli casi di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o, infine, nell’ipotesi di lavori di speciale complessità. Il successivo art. 91 disciplina le procedure di affidamento.
L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti“ completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo della disciplina della progettazione dei lavori pubblici.

All’esegesi della norma in esame, oltre al criterio sistematico, dianzi illustrato, soccorre la ricostruzione dell’evoluzione storica della disciplina degli incentivi alla progettazione, attraverso la quale si può riconoscere nel testo vigente la riproduzione di disposizioni contenute nella legge 11.02.1994, n. 109 e specificatamente nell’art. 18 in materia di incentivi e spese per la progettazione. Disposizione quest’ultima che ha subito nel corso degli anni diverse modifiche, fino alla formulazione introdotta dall’art. 12 della legge 17.05.1999, n. 144 e sostanzialmente ripresa nel testo dell’art. 92 del Codice dei contratti.
Al riguardo, nella ricerca della ratio legis sottesa alle norme in esame, non appare dirimente la lettura dei lavori preparatori ed, in particolare, della relazione delle Commissioni Bilancio e Lavoro (V e XI) sul d.d.l. “misure in materia di investimenti……” a proposito dell’emendamento al testo dell’art. 12, comma 4, che ha introdotto la definizione di che trattasi; lettura che, al più, sembrerebbe confermare la riconducibilità delle disposizioni in esame nell’ambito esclusivo della disciplina in materia di progettazione di lavori pubblici.
Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1.
Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
Il legislatore, con le disposizioni in esame, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi.
In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92, ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere pubbliche.
La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato (lex minus dixit quam voluit).
Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo. Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
Tale soluzione appare, peraltro, avvalorata dai limiti precisati nella delibera 13.11.2009 n. 16/2009 alle modalità di copertura degli oneri derivanti dall’attribuzione degli incentivi alla progettazione, qualificati spese di investimento e finanziabili, alla luce di quanto disposto dall’art. 93, comma 7, del Codice dei contratti, nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa e nei bilanci delle stazioni appaltanti (Corte dei Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 15.04.2014 n. 7).

marzo 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONESi ritiene opportuno riportare di seguito alcuni dei principali limiti alla potestà regolamentare dell’ente in materia, già individuati nelle precedenti deliberazioni della Sezione:
- L’erogazione a favore dei soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
- L’ammontare complessivo degli incentivi non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza, la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore.

- La necessità di ancorare il fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito. Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera.
- La puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza.
- La devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione: obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione.
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Qualora l’ente locale abbia deciso di affidare al proprio personale interno un incarico rientrante tra quelli espressamente previsti è tenuto a corrispondere l’incentivo, nel rispetto delle prescrizioni e secondo le modalità stabilite dalla norma stessa.
Si suppone, in particolare, che l’ente, laddove abbia assunto in un proprio regolamento interno le modalità ed i criteri per la ripartizione degli incentivi precedentemente stabiliti in sede di contrattazione decentrata, non possa esimersi dal dare applicazione alle proprie disposizioni interne, nei termini corrispondenti agli impegni contrattualmente assunti con il personale dipendente, entro i limiti fissati dalla legge.
La natura eccezionale dell’art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici. impedisce viceversa che l’incentivo alla progettazione possa essere riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione, come fatto palese dalla lettera della legge.
Si devono pertanto escludere dall’ambito di applicazione della norma tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto legislativo n. 163/2006.
Invero, “
l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata. Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili”.
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Con la nota sopra citata, a firma del Sindaco del comune di Desio (MB), si richiede un parere sull’applicazione dell’art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 relativo all’attribuzione del c.d. incentivo per la progettazione a favore dei dipendenti dell’ente.
Con la stessa nota si rappresenta che la disposizione citata:
- non prevede espressamente l’obbligatorietà della corresponsione degli incentivi da parte dell’ente;
- utilizza, oltre al termine “opera”, anche il termine “lavoro” senza chiarire se tra i progetti incentivabili possa ricomprendersi la manutenzione ordinaria delle strade e degli altri edifici pubblici.
Si chiede pertanto:
1. se sia obbligatorio da parte dell’ente riconoscere l’incentivo per la progettazione, direzione lavori e collaudo di opera pubblica o lavoro, in presenza di apposito regolamento comunale in materia;
2. se i lavori di manutenzione ordinaria sul patrimonio stradale e sugli altri edifici pubblici rientrino nell’applicazione della normativa in materia di incentivi per i quali è legittimo riconoscere l’incentivo al personale che abbia espletato le attività di cui all’art. 93 del medesimo decreto.
...
I quesiti proposti richiedono di precisare la portata applicativa dell’art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici) con particolare riferimento alle condizioni necessarie per riconoscere al personale interno dell’ente i c.d. “incentivi di progettazione”.
La Sezione ritiene di dover confermare in materia il proprio consolidato orientamento, condiviso anche da altre Sezioni regionali di controllo, richiamando le considerazioni svolte nei numerosi precedenti pareri resi su identiche questioni (si considerino, tra le ultime, il parere 08.10.2012 n. 425; parere 06.03.2013 n. 72;
parere 27.09.2013 n. 391; parere 15.10.2013 n. 442).
Il citato art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici stabilisce che “una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri”.
Tale disposizione si colloca nell’ambito della disciplina dell’affidamento degli incarichi tecnico–professionali, definita dallo stesso codice dei contratti pubblici (artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130) e informata al principio generale secondo il quale gli incarichi in parola possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane.
La norma risponde pertanto alla duplice finalità di preservare le finanze pubbliche, evitando più onerosi affidamenti esterni, nonché di valorizzare, al contempo, la professionalità del personale interno delle amministrazioni pubbliche.
La previsione di un compenso a favore dei dipendenti assegnatari di incarichi di progettazione, in deroga al generale principio di onnicomprensività della retribuzione del personale alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche fissata dai contratti collettivi, fa dell’art. 92, comma 5, del decreto legislativo n. 163/2006, una disposizione eccezionale di stretta interpretazione e, come tale, non suscettibile di applicazione analogica.
La stessa norma affida ai regolamenti delle amministrazioni aggiudicatrici la recezione dei criteri e delle modalità di attribuzione degli incentivi definiti in sede di contrattazione decentrata, nel rispetto di ben determinati limiti di legge.
Si ritiene opportuno riportare di seguito alcuni dei principali limiti alla potestà regolamentare dell’ente in materia, già individuati nelle precedenti deliberazioni della Sezione:
- L’erogazione a favore dei soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
- L’ammontare complessivo degli incentivi non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza, la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore.

- La necessità di ancorare il fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera.
- La puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza.
- La devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione: obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione.

Nel quadro delle predette coordinate normative e interpretative possono trovare soluzione i quesiti proposti.
Si può quindi ritenere, muovendo dalla formulazione letterale e dalla finalità della norma in esame, che
qualora l’ente locale abbia deciso di affidare al proprio personale interno un incarico rientrante tra quelli espressamente previsti sia tenuto a corrispondere l’incentivo, nel rispetto delle prescrizioni e secondo le modalità stabilite dalla norma stessa.
Si suppone, in particolare, che
l’ente, laddove abbia assunto in un proprio regolamento interno le modalità ed i criteri per la ripartizione degli incentivi precedentemente stabiliti in sede di contrattazione decentrata, non possa esimersi dal dare applicazione alle proprie disposizioni interne, nei termini corrispondenti agli impegni contrattualmente assunti con il personale dipendente, entro i limiti fissati dalla legge.
La natura eccezionale dell’art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici, sopra illustrata, passando al secondo quesito proposto, impedisce viceversa che l’incentivo alla progettazione possa essere riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione, come fatto palese dalla lettera della legge.
Si devono pertanto escludere dall’ambito di applicazione della norma tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto legislativo n. 163/2006.

Tale approdo interpretativo è, ormai, consolidato nell’ambito della giurisprudenza contabile: sul punto si richiama la pronuncia resa dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana con la deliberazione n. 15 del 19.03.2013 (già richiamata dal
parere 15.10.2013 n. 442 di questa Sezione), secondo cui “l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata. Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili” (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 26.03.2014 n. 135).

INCENTIVO PROGETTAZIONENon sono incentivabili le funzioni attribuite ad un organo di alta vigilanza comunale –nei confronti dei soggetti attuatori o in affiancamento al RUP nominato dai medesimi privati- che vigili sulla progettazione ed esecuzione dei lavori e su tutte le clausole pattizie attinenti ai lavori, contenute nella convenzione, relative alle opere che verranno a far parte del patrimonio indisponibile del Comune, dopo l’esito favorevole del collaudo.
Infatti, non si comprendono le ragioni per le quali detto incentivo debba essere riconosciuto per un’attività di vigilanza che il Comune avrebbe intenzione di far volgere esclusivamente sulla progettazione ed esecuzione dei lavori affidati a dei concessionari esterni, definiti dallo stesso richiedente come “soggetti attuatori di progetti esecutivi”.
Ad avviso di questa Sezione, pertanto, mancherebbe il presupposto necessario al riconoscimento dell’incentivo di cui al comma 6, ossia l’attività di redazione di un atto di pianificazione, posto che l’attività di vigilanza dell’istituendo organo, per espresso riferimento dell’ente richiedente, avrebbe come oggetto l’attività di progettazione e di esecuzione dei lavori da parte di soggetti attuatori di opere di attuazione degli strumenti urbanistici e che, quindi, verrebbe a collocarsi in un momento successivo e distinto da quello della pianificazione urbanistica, comunque intesa.

Il Sindaco del Comune di Verona, con la nota indicata in epigrafe, ha posto un quesito in ordine al riconoscimento dell’incentivo alla pianificazione previsto dall’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163 (Codice dei contratti).
In particolare, il Comune di Verona espone che ritiene necessario procedere, per via regolamentare, alla attivazione di una più stretta sorveglianza sulle procedure che gli operatori economici, soggetti attuatori dei piani urbanistici esecutivi, pongono in atto nelle vesti di stazione appaltante, prevedendo l’istituzione di uno specifico organo di alta vigilanza (come previsto anche dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici – deliberazione 11.03.2010 AG 2/2010) nominato dal concedente. Si tratterebbe di una figura che esercita, a cura del concedente stesso, una funzione di vigilanza sulla progettazione e sulla esecuzione dei lavori, oltre a tutte le eventuali ulteriori funzioni, riconosciutegli in apposita convenzione.
Tutto ciò premesso, il Sindaco chiede se, ai sensi dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006, sono incentivabili le funzioni attribuite ad un organo di alta vigilanza comunale –nei confronti dei soggetti attuatori o in affiancamento al RUP nominato dai medesimi privati- che vigili sulla progettazione ed esecuzione dei lavori e su tutte le clausole pattizie attinenti ai lavori, contenute nella convenzione, relative alle opere che verranno a far parte del patrimonio indisponibile del Comune, dopo l’esito favorevole del collaudo, e più precisamente:
a) le opere di urbanizzazione primaria e secondaria a scomputo;
b) le opere funzionali alla realizzazione degli interventi di trasformazione, anche eccedenti gli scomputi (art. 20, comma 17, ed art. 160, comma 4, della NTO del PI);
c) le opere pubbliche non direttamente funzionali alla realizzazione degli interventi di trasformazione, ma previste a carico del soggetto attuatore nell’ambito di accordi ex art. 6 o 7 della L.R. 11/2004 per le finalità di cui all’art. 157 della NTO del PI o ad esse assimilabili.
Nella richiesta di parere viene altresì specificato che, per le funzioni attribuite a detto organo di alta vigilanza, il fondo è calcolato nella misura del 10% di quello previsto per analoga opera pubblica a favore del RUP comunale; che il medesimo fondo è inserito nel quadro economico (spese tecniche) del progetto e che è integralmente finanziato dal soggetto attuatore privato, in attuazione della convenzione urbanistica.
Infine, viene precisato che la liquidazione del compenso incentivante all’organo di alta vigilanza avverrebbe in conformità alle norme previste dal regolamento per il RUP, in quanto applicabili, dopo il versamento a favore del Comune del corrispondente importo da parte del soggetto attuatore privato, conformemente alle clausole convenzionali ed al quadro economico di progetto.
...
L’ambito di applicazione dell’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione urbanistica di cui all’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 (che prevede che “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5, tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”) è stato oggetto di una serie di pronunce da parte di questa Sezione, alcune delle quali richiamate anche nella stessa richiesta.
Tali interventi hanno avuto come oggetto sia le implicazioni che l’applicazione di tale incentivo può avere in ordine al trattamento economico del personale dipendente dell’ente; sia l’ambito dei soggetti legittimati a riceverlo; sia i presupposti necessari al suo riconoscimento e, cioè, cosa debba essere ricompreso nell’ambito di “atto di pianificazione comunque denominato”, per la cui redazione (o partecipazione all’attività di redazione) viene riconosciuto l’incentivo in argomento.
A questo riguardo, è opportuno segnalare che con
parere 21.01.2014 n. 6 della Sezione regionale di controllo per la Liguria è stata rimessa alle Sezioni delle Autonomie una questione di massima sulla necessaria inerenza o meno dell’atto di pianificazione –la cui redazione darebbe luogo all’incentivo in questione– alla realizzazione di opere pubbliche (vedi ad es. il caso di redazione di atti di pianificazione generale non necessariamente connessi ad un’opera pubblica).
Chiarito che sulla portata interpretativa della norma in questione si attende una pronuncia delle Sezione delle Autonomie, questo Collegio deve rilevare che nel quesito, così come formulato dal Sindaco di Verona, risulta improprio il richiamo all’incentivo di cui al comma 6, dell’art. 92 del Codice dei contratti. Infatti,
non si comprendono le ragioni per le quali detto incentivo debba essere riconosciuto per un’attività di vigilanza che il Comune avrebbe intenzione di far volgere esclusivamente sulla progettazione ed esecuzione dei lavori affidati a dei concessionari esterni, definiti dallo stesso richiedente come “soggetti attuatori di progetti esecutivi”.
Ad avviso di questa Sezione, pertanto,
mancherebbe il presupposto necessario al riconoscimento dell’incentivo di cui al comma 6, ossia l’attività di redazione di un atto di pianificazione, posto che l’attività di vigilanza dell’istituendo organo, per espresso riferimento dell’ente richiedente, avrebbe come oggetto l’attività di progettazione e di esecuzione dei lavori da parte di soggetti attuatori di opere di attuazione degli strumenti urbanistici e che, quindi, verrebbe a collocarsi in un momento successivo e distinto da quello della pianificazione urbanistica, comunque intesa (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 20.03.2014 n. 219).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Al contrario, l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’incentivo stesso deve essere correlato all’importo della perizia di variante.
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Ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.

Ciò posto,
è da escludere che questo possa estendersi agli studi di fattibilità: l’articolo 92, comma 5, in esame, fa espresso riferimento al “responsabile del procedimento” ed agli “incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori”, il successivo comma 6 ai dipendenti chi abbiano redatto un “atto di pianificazione” come sopra individuato.
Tali studi, infatti, non costituiscono attività di progettazione quanto piuttosto di programmazione, così come desumibile dall’articolo 128 cod. contr. laddove lo studio di fattibilità viene identificato come strumento propedeutico all’elaborazione del programma triennale dei lavori pubblici, con l’espressa funzione di individuare “i lavori strumentali al soddisfacimento dei predetti bisogni”, indicare “le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie degli stessi” ed analizzare lo “stato di fatto di ogni intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche, e nelle sue componenti di sostenibilità ambientale, socio-economiche, amministrative e tecniche”.

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Lo studio di fattibilità si colloca in una fase diversa da quella di progettazione, rispetto ad essa prodromica e necessaria, ma distinta per contenuti e per funzione.
Esso, infatti, difettando del livello di approfondimento tecnico documentale che caratterizza la progettazione, è finalizzato a consentire un’avveduta e consapevole programmazione della futura azione dell’ente in materia di lavori pubblici, andando oltre gli aspetti tecnici per comprendere anche valutazioni di carattere economico finanziario, amministrativo, gestionale, sociale (con riguardo all’individuazione dei “bisogni” dell’ente).

Di contro, come previsto dall’articolo 93 cod. contr.,
l’attività di progettazione, rilevante ai fini del comma 5 dell’articolo 92, “si articola, nel rispetto dei vincoli esistenti, preventivamente accertati, laddove possibile fin dal documento preliminare, e dei limiti di spesa prestabiliti, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva, in modo da assicurare:
a) la qualità dell'opera e la rispondenza alle finalità relative;
b) la conformità alle norme ambientali e urbanistiche;
c) il soddisfacimento dei requisiti essenziali, definiti dal quadro normativo nazionale e comunitario”.

Il diverso livello di approfondimento dell’attività progettuale rispetto agli studi di fattibilità trova poi compiuta espressione nei successivi commi 3, 4 e 5 che dettano, ai sensi del comma 2, le prescrizioni (distinte per ciascun livello di progettazione) relative agli elaborati descrittivi e grafici di norma necessarie per ritenere i progetti adeguatamente sviluppati.
La distinzione tra le due fasi –studio di fattibilità e progettazione vera e propria– trova inoltre conferma nell’articolo 128, comma 6, decreto 163/2006 (“L'inclusione di un lavoro nell'elenco annuale è subordinata, per i lavori di importo inferiore a 1.000.000 di euro, alla previa approvazione almeno di uno studio di fattibilità e, per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro, alla previa approvazione almeno della progettazione preliminare, redatta ai sensi dell'articolo 93”).
Si consideri, infine, che
l’articolo 14 del DPR n. 207/2010 (regolamento esecutivo del cod. contr.) prevede la possibilità di porre lo studio di fattibilità a base di gara solo in casi (il dialogo competitivo di cui all’art. 58 cod. contr. e il project financing di cui all’art. 153) in cui l’elaborazione progettuale è affidata a soggetti esterni alla PA, circostanza che esclude di per sé la concessione degli incentivi di cui all’articolo 92, comma 5, decreto n. 163/2006.
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Il sindaco del comune di Rivalba, con nota del 20.02.2014, chiedeva all’adita Sezione l’espressione di un parere in ordine alla corretta interpretazione dell’articolo 92, commi 5 e 7, del decreto legislativo n. 163/2006, con riguardo alle fasi progettuali da includere nella ripartizione dell’incentivo.
In particolare, il Sindaco del comune di Rivalba interrogava la Sezione in ordine alla riconducibilità di uno studio di fattibilità, ove previsto come necessario dalla procedura, tra le fasi di progettazione per le quali si possa riconoscere il compenso incentivante di cui all’articolo 92, comma 5, del codice dei contratti.
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La questione all’esame della Sezione concerne la riconducibilità di uno studio di fattibilità, ove previsto come necessario dalla procedura, tra le fasi di progettazione per le quali si possa riconoscere il compenso incentivante di cui all’articolo 92, comma 5, del codice dei contratti.
Com’è noto, ai sensi dell’articolo 92 (titolato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”), comma 5, prima parte, decreto 163/2006, “una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere”.
La norma riportata è stata oggetto di numerose pronunce della Corte (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57
e parere 30.05.2012 n. 259 e parere 06.03.2013 n. 72; inoltre, parere 30.08.2012 n. 290 di questa Sezione), segnalandosi da ultimo il parere 16.01.2014 n. 8 di questa stessa Sezione.
La giurisprudenza citata, dopo aver ricordato la preferenza per l’attività di progettazione svolta all’interno dell’amministrazione ed il principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente, ha rilevato come l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroghi ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisca un’eccezione di stretta interpretazione per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania, parere 07.05.2008 n. 7/2008
; Sezione Umbria, parere 09.07.2013 n. 119; Sezione Marche, parere 04.10.2013 n. 67).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni limiti per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione Lombardia) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi);
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito
(cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, deliberazione 13.12.2007 n. 315
, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alle Deliberazioni dell’Autorità di vigilanza: deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150).
Pertanto,
l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Al contrario, l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’incentivo stesso deve essere correlato all’importo della perizia di variante.

Inoltre, come è stato messo in luce dal parere 13.11.2012 n. 293 della Sezione regionale di Controllo per la Toscana, “
l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”.
Anche con riferimento all’incentivo previsto dal successivo comma 6, stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), “
la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente” (in termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia, parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
Pertanto,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Ciò posto, anche tenuto conto della sopra ricordata tassatività delle fattispecie fondanti il diritto all’incentivo,
è da escludere che questo possa estendersi agli studi di fattibilità: l’articolo 92, comma 5, in esame, fa espresso riferimento al “responsabile del procedimento” ed agli “incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori”, il successivo comma 6 ai dipendenti chi abbiano redatto un “atto di pianificazione” come sopra individuato.
Tali studi, infatti, non costituiscono attività di progettazione quanto piuttosto di programmazione, così come desumibile dall’articolo 128 cod. contr. laddove lo studio di fattibilità viene identificato come strumento propedeutico all’elaborazione del programma triennale dei lavori pubblici, con l’espressa funzione di individuare “i lavori strumentali al soddisfacimento dei predetti bisogni”, indicare “le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie degli stessi” ed analizzare lo “stato di fatto di ogni intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche, e nelle sue componenti di sostenibilità ambientale, socio-economiche, amministrative e tecniche”.

Ciò posto, come ricordato dalla Corte dei Conti, Sezione Veneto, con il parere 02.12.2009 n. 209,
lo studio di fattibilità si colloca in una fase diversa da quella di progettazione, rispetto ad essa prodromica e necessaria, ma distinta per contenuti e per funzione.
Esso, infatti, difettando del livello di approfondimento tecnico documentale che caratterizza la progettazione, è finalizzato a consentire un’avveduta e consapevole programmazione della futura azione dell’ente in materia di lavori pubblici, andando oltre gli aspetti tecnici per comprendere anche valutazioni di carattere economico finanziario, amministrativo, gestionale, sociale (con riguardo all’individuazione dei “bisogni” dell’ente).

Di contro, come previsto dall’articolo 93 cod. contr.,
l’attività di progettazione, rilevante ai fini del comma 5 dell’articolo 92, “si articola, nel rispetto dei vincoli esistenti, preventivamente accertati, laddove possibile fin dal documento preliminare, e dei limiti di spesa prestabiliti, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva, in modo da assicurare:
a) la qualità dell'opera e la rispondenza alle finalità relative;
b) la conformità alle norme ambientali e urbanistiche;
c) il soddisfacimento dei requisiti essenziali, definiti dal quadro normativo nazionale e comunitario
”.

Il diverso livello di approfondimento dell’attività progettuale rispetto agli studi di fattibilità trova poi compiuta espressione nei successivi commi 3, 4 e 5 che dettano, ai sensi del comma 2, le prescrizioni (distinte per ciascun livello di progettazione) relative agli elaborati descrittivi e grafici di norma necessarie per ritenere i progetti adeguatamente sviluppati.
La distinzione tra le due fasi –studio di fattibilità e progettazione vera e propria– trova inoltre conferma nell’articolo 128, comma 6, decreto 163/2006 (“L'inclusione di un lavoro nell'elenco annuale è subordinata, per i lavori di importo inferiore a 1.000.000 di euro, alla previa approvazione almeno di uno studio di fattibilità e, per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro, alla previa approvazione almeno della progettazione preliminare, redatta ai sensi dell'articolo 93”).
Si consideri, infine, che
l’articolo 14 del DPR n. 207/2010 (regolamento esecutivo del cod. contr.) prevede la possibilità di porre lo studio di fattibilità a base di gara solo in casi (il dialogo competitivo di cui all’art. 58 cod. contr. e il project financing di cui all’art. 153) in cui l’elaborazione progettuale è affidata a soggetti esterni alla PA, circostanza che esclude di per sé la concessione degli incentivi di cui all’articolo 92, comma 5, decreto n. 163/2006 (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 17.03.2014 n. 44).

febbraio 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONENon pare che la fonte regolamentare dell'incentivo alla progettazione possa stabilire che al di sotto di un determinato ammontare dei lavori non spetti alcun tipo di incentivo, ponendosi in contrasto con la fonte legislativa che pare riconoscere ai dipendenti la spettanza di una somma.
La previsione di legge infatti pur rinviando all’autonomia regolamentare per la determinazione in concreto dell’entità dell’incentivo, prevedendo in particolare la possibilità di una modulazione dello stesso “in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare”, non pare ammettere un completo azzeramento dello stesso.
Del resto posto che la ratio della previsione di cui all’art. 92, co. 5, del Codice dei contratti pubblici è indubbiamente il contenimento dei costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche mediante la valorizzazione delle professionalità interne alla pubblica amministrazione è indubbio che l’introduzione di norme regolamentari volte ad escludere la spettanza dell’incentivo in presenza di lavori aventi importi inferiore ad una determinata soglia apparirebbe in contrasto con la suddetta ratio.
D’altro canto una siffatta previsione regolamentare apparirebbe in contrasto con i principi di ragionevolezza ed imparzialità posto che determinerebbe un trattamento differenziato dei lavoratori dell’amministrazione a fronte dell’espletamento di attività del tutto analoghe (progettazione interna per realizzazione di opera pubblica) in considerazione di un dato in alcun modo significativo ed idoneo a giustificare un trattamento antitetico dei dipendenti.
Del resto innanzi all’eventuale introduzione in sede regolamentare di una previsione che escludesse il diritto al percepimento dell’incentivo per lavori di importi inferiori ad un determinato importo i lavoratori potrebbero insorgere contestando in sede giurisdizionale l’illegittimità della previsione anche sotto il profilo della disparità di trattamento rispetto ad altri dipendenti che si vedessero riconosciuto l’incentivo solo perché coinvolti nella progettazione di un lavoro di importo superiore (anche se di poco) alla soglia.
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L’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
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L’erogazione dell'incentivo alla progettazione può avvenire solo a favore dei dipendenti che abbiano espletato gli incarichi tassativamente indicati nella norma ovvero: responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori.
La legge prevede quindi che possano essere coinvolti e come tali regolarmente ricompensati altresì i collaboratori che abbiano svolto compiti di ausilio e supporto al personale prettamente tecnico incaricato della predisposizione degli atti tipici, strumentali alla realizzazione dell’opera pubblica.
In proposito la normativa non reca alcuna distinzione né limitazione in ordine ai collaboratori che possono essere remunerati, sicché pare possibile che anche collaboratori amministrativi, a prescindere dalle mansioni proprie dei rispettivi profili professionali, che partecipino in modo effettivo mediante contributo intellettuale e materiale alle attività del responsabile del procedimento, alla realizzazione del progetto del piano di sicurezza, alla direzione lavori ecc… possano essere inclusi nell’ambito del gruppo di lavoro destinatario dell’incentivo di cui al citato art. 92.
Il dirigente preposto alla struttura competente pertanto, dopo aver accertato l’effettivo espletamento delle specifiche attività da parte dei collaboratori amministrativi, potrà corrispondere loro l’incentivo in conformità alle previsioni contenute nel regolamento dell’amministrazione.
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Considerata la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione, secondo quanto affermato da consolidata giurisprudenza, “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente”.
In relazione specifica poi alla posizione del responsabile del procedimento (r.u.p.), si osserva che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli Regolamenti degli enti, attuativi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, prende parte alla ripartizione dell’incentivo in relazione ad atti di progettazione interna collegati alla realizzazione di opere pubbliche.
La partecipazione del responsabile del procedimento al riparto degli emolumenti tuttavia non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo.
Viceversa nel caso contrario in cui l’attività venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio, non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio.
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Nell'ipotesi in cui un privato esegua direttamente le opere di urbanizzazione previste da un piano di lottizzazione a scomputo, totale o parziale, del contributo degli oneri di urbanizzazione la realizzazione delle opere a scomputo prevede la redazione ed approvazione, da parte del soggetto attuatore, di progetti redatti in conformità ai tre livelli di progettazione, le attività di direzione lavori e contabilità, sotto il diretto controllo del Responsabile del procedimento nominato dall'Amministrazione.
I lavori in discorso sono previsti dall’art. 32, lettera g), del Codice dei contratti pubblici e ai soggetti privati ivi indicati, titolari di permesso di costruire, non si applica l’art. 92 del Codice stesso, relativo agli incentivi in trattazione.
In siffatta fattispecie l’Amministrazione non può corrispondere l’incentivo per la progettazione né a favore del responsabile del procedimento né a favore di altro dipendente incaricato di controllare per conto dell’Ente locale le opere oggetto di realizzazione, essendo nella fattispecie ogni onere posto a carico del privato attuatore dell’intervento.

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Con la nota pervenuta in data 24.01.2014 il Sindaco del Comune di Rivoli (TO) ha posto alla Sezione una serie di quesiti in materia di compensi incentivanti ex art. 92 d.lgs. 12.04.2006 n. 163 e s.m.i..
Nello specifico, i quesiti sono stati articolati nei seguenti termini:
Quesito n° 1: il Sindaco del Comune di Grugliasco chiede se l’Ente può porre una soglia minima all’importo dei lavori relativi all’opera pubblica al di sotto della quale non si eroga alcun incentivo, né per la progettazione né per l’eventuale atto di pianificazione che si dovesse rendere necessario per consentire la realizzazione dell’opera stessa;
Quesito n° 2: Viene chiesto se la manutenzione ordinaria deve essere considerata o meno attività soggetta ad incentivi, chiedendo inoltre in caso di risposta affermativa se è necessario che l’attività preveda effettivamente la redazione di progetti preliminari definitivi ed esecutivi comprendenti anche atti tecnici, computo metrici e contabili;
Quesito n° 3: Il Sindaco chiede se tra i collaboratori che partecipano al gruppo di lavoro possono essere inclusi anche collaboratori amministrativi che attraverso prestazioni che non rientrano nelle ordinarie attività d’ufficio insite nei relativi profili professionali partecipano direttamente con contributi di natura materiale ed intellettuale alla realizzazione del progetto, all’attività del responsabile del procedimento, al piano di sicurezza, alla direzione lavori ed alla loro contabilizzazione, nonché agli studi e alle valutazioni di carattere urbanistico e alla redazione di atti di pianificazione.
Quesito n° 4: L’ente domanda inoltre se in caso di progettazione esterna al RUP spetti comunque l’incentivo.
Quesito n° 5: Viene infine richiesto se l’incentivo spetta al dipendente che non svolge funzioni di RUP, non firma progetti, ma è referente dell’impresa con incarico di controllare le opere oggetto di progettazione e realizzazione da parte di soggetti privati mediante scomputo degli oneri di urbanizzazione.
...
Per fornire risposta ai vari quesiti posti dal Comune di Rivoli appare opportuno richiamare la normativa di riferimento e segnatamente l’art. 92, co. 5, d.lgs n. 163/2006 secondo cui “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri.”
Secondo quanto già chiarito anche recentemente da questa Sezione (cfr.
parere 16.01.2014 n. 8) la norma va letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima è informata da un principio generale, già codificato dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni alla struttura amministrativa solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto,
nelle ipotesi ordinarie in cui gli incarichi tecnici sono espletati da personale interno, ai fini della loro remunerazione, occorre far riferimento alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Puglia,
sentenza 20.07.2010 n. 464, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487).
Secondo i predetti principi
nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità. Il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile
(cfr. Sez. contr. Umbria,
parere 09.07.2013 n. 119, Sez. contr. Marche, parere 04.10.2013 n. 67).
  
I. Come si desume dalla lettura della norma la legge in ordine al quantum dell’incentivo fissa un limite massimo inderogabile al due per cento dell’importo a base di gara, rinviando per la disciplina di dettaglio e segnatamente per i criteri e le modalità di erogazione, nonché per l’entità effettiva della percentuale da ripartire, alla regolamentazione assunta dal singolo ente.
La littera legis è chiara nel disporre che il regolamento debba fissare (entro il citato limite massimo del 2%) la percentuale effettiva della somma destinata ad essere ripartita tra i dipendenti che hanno partecipato alle attività volte alla realizzazione dell’opera pubblica. In forza di tale dato testuale
non pare dunque che la fonte regolamentare possa stabilire che al di sotto di un determinato ammontare dei lavori non spetti alcun tipo di incentivo, ponendosi in contrasto con la fonte legislativa che pare riconoscere ai dipendenti la spettanza di una somma. La citata previsione di legge infatti pur rinviando all’autonomia regolamentare per la determinazione in concreto dell’entità dell’incentivo, prevedendo in particolare la possibilità di una modulazione dello stesso “in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare”, non pare ammettere un completo azzeramento dello stesso.
Del resto
posto che la ratio della previsione di cui all’art. 92, co. 5, del Codice dei contratti pubblici è indubbiamente il contenimento dei costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche mediante la valorizzazione delle professionalità interne alla pubblica amministrazione è indubbio che l’introduzione di norme regolamentari volte ad escludere la spettanza dell’incentivo in presenza di lavori aventi importi inferiore ad una determinata soglia apparirebbe in contrasto con la suddetta ratio.
D’altro canto
una siffatta previsione regolamentare apparirebbe in contrasto con i principi di ragionevolezza ed imparzialità posto che determinerebbe un trattamento differenziato dei lavoratori dell’amministrazione a fronte dell’espletamento di attività del tutto analoghe (progettazione interna per realizzazione di opera pubblica) in considerazione di un dato in alcun modo significativo ed idoneo a giustificare un trattamento antitetico dei dipendenti. Del resto innanzi all’eventuale introduzione in sede regolamentare di una previsione che escludesse il diritto al percepimento dell’incentivo per lavori di importi inferiori ad un determinato importo i lavoratori potrebbero insorgere contestando in sede giurisdizionale l’illegittimità della previsione anche sotto il profilo della disparità di trattamento rispetto ad altri dipendenti che si vedessero riconosciuto l’incentivo solo perché coinvolti nella progettazione di un lavoro di importo superiore (anche se di poco) alla soglia.
Infatti –come già detto– in assenza di un elemento significativo e convincente (che non pare possa essere il diverso importo dei lavori oggetto di realizzazione), atto a giustificare compiutamente il differente trattamento economico,
la decisione dell’amministrazione si configurerebbe in contrasto con il principio di parità di trattamento nei luoghi di lavoro, oggetto di riconoscimento e di tutela sia livello europeo che in sede nazionale quale esplicitazione dei principi della Costituzione.
Va infine rammentato che
il Regolamento della singola amministrazione viceversa potrebbe, come espressamente previsto dalla legge, articolare diversamente la percentuale dell’incentivo da riconoscere ai dipendenti in ragione dell’entità e del diverso grado di complessità delle opere da realizzare, senza giungere ad escludere completamente l’erogazione di alcuna somma.
  
II. Proseguendo nell’esame della normativa in questione occorre evidenziare che come ancora recentemente affermato da questa Sezione (cfr.
parere 16.01.2014 n. 8) “l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione. Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.”
La consolidata giurisprudenza della Corte dei Conti ha infatti affermato che l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione (cfr. Sez. reg. controllo Lombardia,
parere 15.10.2013 n. 442; parere 06.03.2013 n. 72; Sez. reg. controllo Toscana, parere 19.03.2013 n. 15).
  
III. La norma recata dall’art. 92, co. 5, d.lgs 163/2006, come già accennato, indica le condizioni fondamentali che devono essere rispettate al fine dell’erogazione dell’incentivo; in particolare dalla stessa discende che l’erogazione possa avvenire solo a favore dei dipendenti che abbiano espletato gli incarichi tassativamente indicati nella norma ovvero: responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori.
La legge prevede quindi che possano essere coinvolti e come tali regolarmente ricompensati altresì i collaboratori che abbiano svolto compiti di ausilio e supporto al personale prettamente tecnico incaricato della predisposizione degli atti tipici, strumentali alla realizzazione dell’opera pubblica.
In proposito la normativa non reca alcuna distinzione né limitazione in ordine ai collaboratori che possono essere remunerati, sicché
pare possibile che anche collaboratori amministrativi, a prescindere dalle mansioni proprie dei rispettivi profili professionali, che partecipino in modo effettivo mediante contributo intellettuale e materiale alle attività del responsabile del procedimento, alla realizzazione del progetto del piano di sicurezza, alla direzione lavori ecc… possano essere inclusi nell’ambito del gruppo di lavoro destinatario dell’incentivo di cui al citato art. 92. Il dirigente preposto alla struttura competente pertanto, dopo aver accertato l’effettivo espletamento delle specifiche attività da parte dei collaboratori amministrativi, potrà corrispondere loro l’incentivo in conformità alle previsioni contenute nel regolamento dell’amministrazione.
  
IV. Va inoltre rilevato che, considerata la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (come già detto contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), secondo quanto affermato da consolidata giurisprudenza, “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente” (in termini, Sezione contr. Piemonte
, parere 19.12.2013 n. 434; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia, parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
In relazione specifica poi alla posizione del responsabile del procedimento (r.u.p.), si osserva che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli Regolamenti degli enti, attuativi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, prende parte alla ripartizione dell’incentivo in relazione ad atti di progettazione interna collegati alla realizzazione di opere pubbliche. La partecipazione del responsabile del procedimento al riparto degli emolumenti tuttavia non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo.
Viceversa nel caso contrario in cui l’attività venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio, non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio
(cfr. Sez. contr. Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290).
  
V. Si può infine procedere a prendere in esame l'ipotesi in cui un privato esegua direttamente le opere di urbanizzazione previste da un piano di lottizzazione a scomputo, totale o parziale, del contributo degli oneri di urbanizzazione.
La realizzazione delle opere a scomputo prevede la redazione ed approvazione, da parte del soggetto attuatore, di progetti redatti in conformità ai tre livelli di progettazione, le attività di direzione lavori e contabilità, sotto il diretto controllo del Responsabile del procedimento nominato dall'Amministrazione. I lavori in discorso sono previsti dall’art. 32, lettera g), del Codice dei contratti pubblici e ai soggetti privati ivi indicati, titolari di permesso di costruire, non si applica l’art. 92 del Codice stesso, relativo agli incentivi in trattazione (cfr. sez. contr. Piemonte
, parere 16.01.2014 n. 8).
In siffatta fattispecie l’Amministrazione non potrà corrispondere l’incentivo per la progettazione né a favore del responsabile del procedimento né a favore di altro dipendente incaricato di controllare per conto dell’Ente locale le opere oggetto di realizzazione, essendo nella fattispecie ogni onere posto a carico del privato attuatore dell’intervento (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 28.02.2014 n. 39).

INCENTIVO PROGETTAZIONEE' possibile erogare gli incentivi per i progettisti interni anche prima del finanziamento dell’opera, a condizione che siano rispettati i vincoli in merito alla subordinazione di qualsivoglia erogazione all’effettivo svolgimento delle prestazioni ed all’accertamento delle specifiche attività svolte e del contributo fornito dalle figure professionali coinvolte.
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Il Commissario straordinario della Provincia di Agrigento, dopo avere richiamato la disciplina recata dal regolamento interno per la ripartizione dell’incentivo spettante ai tecnici incaricati della progettazione, direzione e collaudo dei lavori, chiede di conoscere se è possibile erogare ai tecnici interni il suddetto incentivo di progettazione prima del finanziamento dell’opera o prima che venga disposto dall’ente finanziatore l’accredito delle somme nelle more dell’espletamento della gara, anticipando il pagamento con imputazione della spesa sul Fondo di rotazione di cui all’art. 14-bis, comma 13, della legge 109/1994 o su altro analogo stanziamento di bilancio finalizzato alle spese di progettazione, con recupero dell’anticipazione ad avvenuto finanziamento e/o accredito delle somme
...
Il quesito merita risposta affermativa nei termini che seguono.
L’art. 6, comma 28, della legge regionale 12.07.2011, n. 12, come modificato dall’art. 6, comma 1, della legge regionale 07.08.2013, n. 13 dispone che “Fermo restando quanto previsto dal comma 27, dal comma 6 dell'articolo 4 nonché dall'articolo 3 della legge regionale 21.08.2007, n. 20, le somme residue corrispondenti ai ribassi d'asta dei lavori finanziati dall'Amministrazione regionale con fondi propri affluiscono per il 50 per cento in entrata del bilancio degli enti appaltanti di cui alla lettera a) dell'articolo 2 in apposito capitolo Fondo di rotazione per l'anticipazione delle spese professionali e tecniche per la progettazione, per lo studio geologico e per gli altri studi ed indagini necessarie, il cui importo è reintegrato al momento del finanziamento dell'opera; a decorrere dal 01.01.2014 il restante 50 per cento è destinato ad incremento del fondo di cui all'articolo 5 della legge regionale 12.05.2010, n. 11 (UPB 4.2.1.5.99, capitolo 215727)”.
Occorre, innanzitutto, rilevare che, da un punto di vista contabile, il fondo è alimentato con una quota delle economie di spesa derivanti dai ribassi d’asta dei lavori pubblici finanziati dall’amministrazione regionale. In base alle richiamate disposizioni legislative, esse confluiscono in apposito capitolo denominato “Fondo di rotazione per l’anticipazione delle spese professionali e tecniche per la progettazione, per lo studio geologico e per gli altri studi e indagini necessari”, il cui importo è reintegrato al momento del finanziamento dell’opera.
Per l’ente locale il trasferimento costituisce un’entrata a destinazione vincolata, automaticamente impegnata (c.d. impegno improprio) e contabilizzata in uscita alle spese d’investimento. Qualora l’ente intende effettuare una spesa di progettazione rientrante tra le tipologie finanziabili attraverso il fondo potrà darvi copertura con imputazione al fondo di rotazione iscritto in bilancio, ovviamente nei limiti dell’ammontare dello stesso. Nel momento in cui l’opera cui si riferisce la progettazione viene finanziata anche le relative spese di progettazione previste nel quadro economico saranno finanziate e reintegreranno il fondo. In mancanza di finanziamento l’ente avrà comunque già la copertura per la spesa di progettazione. Il momento del finanziamento o dell’erogazione non è pertanto rilevante, atteso che la copertura della spesa di progettazione è comunque assicurata. Il mancato finanziamento refluisce solo per il futuro, atteso che impedisce il meccanismo di reintegro del fondo, chiudendo il ciclo di “rotazione”.
L’esito affermativo al quesito è, d’alta parte, coerente con la natura sinallagmatica del beneficio economico corrisposto ai progettisti. A tal riguardo, si rammenta che
la Suprema Corte ha ritenuto che il diritto all’incentivo di cui si sta trattando, costituisce un vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva (Cass. Sez. Lav., sent. N. 13384 del 19.07.2004) che inerisce al rapporto di lavoro in corso, nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere, a prescindere dalle condizioni e dai presupposti per rendere concreta l’erogazione del compenso.
Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti afferenti la necessaria verifica della valida ed effettiva prestazione lavorativa che ne giustifica l’erogazione, l’amministrazione possa ragionevolmente prevedere la corresponsione di tutto o di una parte dell’incentivo solo subordinatamente all’approvazione del progetto o all’aggiudicazione dell’opera ovvero scaglionare o differirne l’erogazione all’esito del collaudo dell’opera, anche al fine di valutare più compiutamente l’apporto fornito dai vari componenti del gruppo nelle varie fasi e complessivamente.
Il regolamento non può, al contrario, prescindere dal vincolo legislativo che impone di ancorare il fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori) e pertanto non sarebbe ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., in tal senso il parere 24.10.2012 n. 453 della sezione regionale di controllo per la Lombardia che richiama, per esempio, l’art. 2, comma 3, del D.M. Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008).
Alla luce del quesito posto dall’ente con riferimento al proprio regolamento interno appare opportuno evidenziare che le concrete modalità di disciplina della ripartizione degli incentivi, rimesse al regolamento dell’ente, deve, poi, avvenire nel rispetto del principio secondo cui
l’incentivo è direttamente funzionalizzato al risultato, atteso che lo stesso è strettamente correlato all’effettivo svolgimento della prestazione e presuppone, pertanto, il positivo accertamento delle specifiche attività svolte.
Si tratta di un principio fondamentale che l’ente deve tenere presente costantemente. La normativa generale sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001 stabilisce, infatti che “
le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese” e l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006, facendone espressa applicazione proprio in sede di disciplina generale degli incentivi, nella formulazione discendente dalla novella apportata dall’art. 1 del d.l. n. 162/2008 e nel testo recepito in Sicilia con la legge regionale n. 12/2011, dispone che “la corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”.
Ne discende che
anche la tempistica di attribuzione ed erogazione dell’incentivo deve essere subordinata alla necessaria attività di verifica, misurazione e valutazione dell’attività svolta dal lavoratore. D’altra parte, gli incentivi di progettazione sono una particolare voce di salario accessorio, avente la finalità di accrescere l’efficienza e l’efficacia degli uffici tecnici preposti a tale ramo dell’amministrazione e così come ogni altra voce di salario accessorio non sarebbe ammissibile, neppure con l’avallo della disciplina pattizia, una regolamentazione atta a consentire l’erogazione di acconti o parti dell’incentivo che prescindano da una puntuale verifica dell’attività prestata in termini quantitativi e qualitativi adeguati a giustificare l’erogazione di un compenso aggiuntivo.
Alla luce dei principi sopra esposti
deve essere risolto il quesito posto dall’amministrazione provinciale in ordine alla possibilità di erogare gli incentivi per i progettisti interni anche prima dal finanziamento dell’opera, a condizione che siano rispettati i vincoli sopra richiamati in merito alla subordinazione di qualsivoglia erogazione all’effettivo svolgimento delle prestazioni ed all’accertamento delle specifiche attività svolte e del contributo fornito dalle figure professionali coinvolte (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 24.02.2014 n. 29).

INCENTIVO PROGETTAZIONECiò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
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Gli incentivi de quibus, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, hanno la finalità di incoraggiare i dipendenti delle amministrazioni pubbliche ad eseguire attività di progettazione internamente agli uffici, allo scopo di diminuire i costi delle attività collegate alla progettazione delle opere pubbliche. La previsione pone una deroga al principio generale della onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici e, pertanto, dev’essere interpretata restrittivamente.
Sulla questione non si ravvisano motivi per discostarsi dall’orientamento in materia, ormai consolidato, che emerge da pareri resi da diverse Sezioni regionali di controllo di questa Corte, nel senso che il riferimento ad un “atto di pianificazione”, operato dal richiamato art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006, è da intendersi come limitato ai soli atti che abbiano ad oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche, e non anche ad atti di pianificazione generale, quali possono essere la redazione del piano regolatore o di una variante generale
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Gli atti di pianificazione generale, infatti, costituiscono diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente e non giustificano la deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione.
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L’art. 92, comma 6, non può costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Ciò in quanto “tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie:
a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio;
b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6.
La ratio di tale norma eccezionale è quella di rendere attraente per i professionisti ad alta qualificazione la resa delle loro prestazioni nel contesto di un rapporto di lavoro subordinato con la p.a.; infatti, «laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato».

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Il sindaco del Comune di Olginate, con nota prot. n. 747 del giorno 20.01.2014, ha posto alla Sezione un quesito in merito alla possibilità di riconoscere ed erogare al personale dipendente il compenso previsto dall'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici nel caso di formazione del PGT, comprendente zone F destinate alla realizzazione di opere pubbliche, redatto da professionista esterno appositamente incaricato.
Più nello specifico il Comune evidenzia come la fattispecie risulterebbe costituita dai seguenti elementi:
• “affidamento incarico a libero professionista per la redazione dello strumento urbanistico con richiesta ed ottenimento di una congrua riduzione del preventivo di spesa per onorari;
• regolare espletamento dell'incarico e liquidazione del compenso;
• richiesta da parte del personale dipendente dell'area tecnica di riconoscimento del 30% della tariffa professionale a compenso dell'attività svolta quale, ad esempio:
a) Presentazione all' Amministrazione delle richieste dei vari soggetti, elaborazione e svolgimento di attività di supporto necessaria ai fini decisionali;
b) Incontri con vari soggetti per raccogliere le istanze da sottoporre all'urbanista incaricato;
c) Verifica cartografica e aggiornamento aerofotogrammetrico necessarie alla formazione del PGT;
d) Presentazione al pubblico e ad Enti delle attività propedeutiche all'adozione PGT;
e) Incontri con funzionari Provincia per raccordo PGT con PTCP;
f) Incontri con funzionari Arpa per raccordo PGT con zonizzazione acustica dei Comuni limitrofi;
g) Controllo e verifica completezza documenti PGT e VAS;
h) Aggiornamento mappatura reti di scarico acque reflue e supporto alla redazione del PUGSS;
i) attività di supporto nella fase di ricevimento delle osservazioni e predisposizione delle osservazioni d'ufficio;
l) attività legate all'incarico di autorità competente per la VAS;
m) partecipazione a consigli comunali, incontri e riunioni per l'approvazione della VAS, VIC e PGT;
n) Predisposizione copie, inoltro ed adeguamento files ai vari Enti;
o) verifica cartografica aree fabbricabili con comunicazione ai proprietari
”.
Il Comune rappresenta, altresì, che la “posizione di questo Ente in ordine al riconoscimento degli incentivi per le attività di pianificazione comunque denominate è in linea con quella espressa, a rigor di logica, dalla sezione controllo Veneto con parere 361/2013/PAR”.
Nello specifico si richiama l’attenzione, al fine di corroborare la tesi della riconoscibilità del compenso in analisi al personale dipendente dell’Ente, su uno dei passaggi motivazionali della recente pronunzia della Sezione di controllo per il Veneto, secondo cui “nell'ipotesi di un particolare ulteriore impegno -il quale (pur riconducibile nell'ambito del rapporto di lavoro) richieda, continuativamente o per un determinato periodo di tempo, un'abnegazione di particolare intensità e l'assunzione di specifiche responsabilità- debba essere compensato mediante un adeguamento della prefissata retribuzione ai sensi dell'art. 36, primo comma, Cost., in quanto norma applicabile ad ogni categoria di lavoratori (Cassazione Sezione Lavoro sentenza 05.03.1987, n. 2350 nonché n. 28728 del 23.12.2011)”.
Alla luce di questi elementi, il Comune chiede di sapere “se, in presenza di un incarico esterno per la redazione di uno strumento di pianificazione, sia in tutto o in parte precluso il riconoscimento dei compensi al personale dipendente per lo svolgimento di attività quali quelle esemplificate sopra.
Ove ciò fosse possibile si chiede se il calcolo del 30% sia da commisurare sulle somme pagate al professionista e poi da abbattere della percentuale prevista dal regolamento comunale oppure è da calcolare sulle prestazioni non svolte (peraltro di difficile misurazione) dal professionista esterno
.
...
La richiesta del Comune di Olginate, come sopra ricordato, concerne la possibilità di riconoscere ed erogare al personale dipendente dell’Ente il compenso previsto dall'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici nel caso di formazione del PGT, comprendente zone F destinate alla realizzazione di opere pubbliche, redatto da professionista esterno appositamente incaricato. Giova, preliminarmente, evidenziare come, nella prospettazione del Comune, il quesito interpretativo appaia investire il solo profilo della possibilità di erogazione del suddetto compenso ai dipendenti dell’Ente nel caso in cui il PGT sia stato redatto da professionista esterno, dandosi, in vero, per presupposta la riconoscibilità di tali incentivi al personale per le attività di pianificazione comunque denominate.
Sul punto nella richiesta di parere si precisa che “la posizione di questo Ente in ordine al riconoscimento degli incentivi per le attività di pianificazione comunque denominate è in linea con quella espressa, a rigor di logica, dalla Sezione controllo Veneto con
parere 22.11.2013 n. 361
”. In tale pronuncia si è concluso per l’applicabilità “dell'istituto premiale estesa a ogni atto di pianificazione, anche di carattere mediato”.
Seppur incidentalmente, considerato l’oggetto specifico della richiesta di parere, non può mancarsi di evidenziare come questa Sezione abbia già in più occasioni, anche di recente, perimetrato l’ambito di applicazione del compenso previsto dall'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici (
parere 15.10.2013 n. 442; parere 06.03.2013 n. 72; parere 23.10.2012 n. 440; parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57).
In tali pronunce, alle quali si rinvia per un necessario approfondimento di questi profili, si è avuto modo di chiarire che “
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante” (
parere 06.03.2013 n. 72 di questa Sezione).
Quest’orientamento interpretativo appare, in vero, consolidato nella giurisprudenza di questa Corte (cfr., da ultimo, Sezione regione di controllo per il Piemonte deliberazione parere 16.01.2014 n. 8): la Sezione di controllo per l’Emilia Romagna, con una recente pronuncia (
parere 25.06.2013 n. 243), ha avuto modo, in particolare, di precisare come “gli incentivi de quibus, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, hanno la finalità di incoraggiare i dipendenti delle amministrazioni pubbliche ad eseguire attività di progettazione internamente agli uffici, allo scopo di diminuire i costi delle attività collegate alla progettazione delle opere pubbliche. La previsione pone una deroga al principio generale della onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici e, pertanto, dev’essere interpretata restrittivamente. Sulla questione non si ravvisano motivi per discostarsi dall’orientamento in materia, ormai consolidato, che emerge da pareri resi da diverse Sezioni regionali di controllo di questa Corte, nel senso che il riferimento ad un “atto di pianificazione”, operato dal richiamato art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006, è da intendersi come limitato ai soli atti che abbiano ad oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche, e non anche ad atti di pianificazione generale, quali possono essere la redazione del piano regolatore o di una variante generale (ex multis, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, parere 18.10.2011 n. 213; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290 e Sezione regionale di controllo Campania, parere 10.04.2013 n. 141). Gli atti di pianificazione generale, infatti, costituiscono diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente e non giustificano la deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione”.
Da ultimo su questo profilo si evidenzia come, con parere 21.01.2014 n. 6
, la Sezione regionale di controllo per la Liguria, tenuto conto del contrasto interpretativo sorto a seguito della più volte richiamata pronuncia della Sezione regionale di controllo per il Veneto (parere 22.11.2013 n. 361), abbia sottoposto alla valutazione del Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10.10.2012, n. 174, convertito nella legge 07.12.2012, n. 213, l’opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie della Corte la seguente questione di massima: “Se l’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 debba essere interpretato nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione è collegato alla realizzazione di opere pubbliche ovvero nel senso che il suddetto diritto sussiste anche nel caso di redazione di atti di pianificazione generale (quali la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante) ancorché non puntualmente connessi ad un’opera pubblica”.
Tanto doverosamente premesso in via preliminare sull’inquadramento dell’incentivazione ex art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006, e rinviando alle deliberazioni citate per una disamina più approfondita delle sottese argomentazioni interpretative, può ora analizzarsi l’oggetto specifico della richiesta di parere, ovvero “se, in presenza di un incarico esterno per la redazione di uno strumento di pianificazione, sia in tutto o in parte precluso il riconoscimento dei compensi al personale dipendente per lo svolgimento di attività quali quelle esemplificate sopra”.
Anche questo aspetto ha costituito oggetto di puntuale esame da parte di questa Sezione.
Con il
parere 30.05.2012 n. 259 si è avuto modo di precisare che l’art. 92, comma 6, non può costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Ciò in quanto “tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie:
a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio
(cfr.
il parere 27.01.2009 n. 9 di questa Sezione);
b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6.
La ratio di tale norma eccezionale è quella di rendere attraente per i professionisti ad alta qualificazione la resa delle loro prestazioni nel contesto di un rapporto di lavoro subordinato con la p.a.; infatti, «laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato»
(SS.RR., in sede nomofilattica di controllo,
deliberazione 04.10.2011 n. 51)”.
Alla luce di questi principi, risulta evidente come, nella concreta fattispecie prospettata nella richiesta di parere in esame non appaiano ricorrere entrambi gli elementi della fattispecie ora richiamati.
Infatti, quanto all’elemento sub a), è evidente che non si tratta della redazione dell’atto di panificazione, ma di specifici compiti e funzioni assolti dal personale dipendente dell'Ente, ovvero di compiti strumentali e comunque svolti nell’ambito della specifica competenza istituzionale dell’ente di governo del territorio, quindi nei doveri d’ufficio. Quanto all’elemento sub b) è incontroversa, come rappresentato dalla stessa Amministrazione richiedente, la non ricorrenza del presupposto implicito sopra evidenziato.
Né, alla luce della ratio della disposizione ora ricordata,
alcun elemento a favore dell’opposta soluzione interpretativa può derivare dalla circostanza che la disponibilità del personale dell’Ente avrebbe “tacitamente consentito e reso possibile lo sconto offerto dal professionista esterno incaricato”. L’attività che sarebbe chiamata a svolgere il personale dell’Ente, sopra dettagliatamente ricordata, appare, infatti, pienamente riconducibile tra i doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 10.02.2014 n. 62).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La norma dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 prevede un incentivo al personale dipendente dell’ente impegnato in attività collegate ad un appalto di opere, in via di eccezione rispetto al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici.
L’eccezionalità della previsione richiede particolare rigore nella disciplina di dettaglio in quanto la corresponsione è subordinata ai seguenti limiti, presupposti e modalità:
a. LIMITE PERCENTUALE MASSIMO COMPLESSIVO E COMPUTO NEL QUADRO ECONOMICO.
L’importo complessivo destinato ad incentivare il personale non può essere superiore al 2% dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro (quindi sono escluse dalla base di calcolo le somme per accantonamenti, imprevisti, acquisizioni ed espropri di immobili, IVA, mentre sono inclusi, tra l’altro, gli oneri per la sicurezza pur se non sono assoggettabili a ribasso).
La percentuale comprende anche gli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione e grava direttamente sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori.
Essa va individuata, quindi, nel quadro economico dell’intervento, transitando nel c.d. fondo salario accessorio;

b. DIVIETO DI ESTENSIONE DELL’INCENTIVO AGLI APPALTI DI FORNITURA E SERVIZI.
La norma del comma 5, art. 92, ponendo riferimento espresso ai concetti di “opera” e “lavoro”, esclude la possibilità di corrispondere l’incentivo agli appalti pubblici diversi da quelli di lavori, i cui connotati sono definiti a livello normativo dall’art. 3, commi 7 e 8, del Codice dei contratti pubblici;
c. RILEVANZA TECNICA DEI LAVORI E DELLE OPERE.
Il regolamento comunale dovrebbe fissare una soglia minima di complessità tecnica (in termini di entità dell’importo e/o di complessità dei lavori e delle opere), come per esempio nel caso di taluni lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, al di sotto della quale non è prevista la corresponsione di alcun incentivo in quanto non è richiesta un’attività di progettazione, quale richiamata negli artt. 90, 91 e 92 del D.Lgs 163/2006;
d. NECESSARIO RAGGIUNGIMENTO DELLA FASE DI PUBBLICAZIONE DEL BANDO DI GARA O DI SPEDIZIONE DEGLI INVITI.
La norma, nello stabilire il limite percentuale massimo dell’incentivo in funzione dell’importo posto a base di gara, se da una parte non intende subordinare la spettanza dell’incentivo per le attività espletate nella fase di progettazione all’esito della fase di affidamento o di esecuzione dell’appalto, dall’altra richiede da parte dell’amministrazione che sia stata almeno avviata la procedura di ricerca del contraente.
Non influirebbero nella spettanza dell’incentivo eventuali interruzioni del procedimento di appalto, salvo il caso che l’interruzione del procedimento dipenda da errori nell’espletamento delle attività incentivate;

e. NECESSARIA PREDETERMINAZIONE DEI CRITERI DI RIPARTIZIONE DELL’INCENTIVO.
Modalità e criteri di ripartizione devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’Amministrazione, ovvero, per gli enti locali, della Giunta comunale ai sensi dell’art. 48, comma 3, del D.Lgs. 267/2000.
In assenza del regolamento (e della precedente contrattazione decentrata), la corresponsione è illecita e determina danno erariale;

f. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA COMPLESSIVA.
La percentuale complessiva effettiva (inferiore a quella massima) delle somme destinate all’incentivo è predeterminata in sede regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzare. Perciò il regolamento deve consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso una congrua e proporzionale gradazione di valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti.
La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto ad entità e complessità dell’opera è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si impone una ponderazione adeguata e oggettiva dei valori;

g. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA INDIVIDUALE.
Le quote dell’incentivo, calcolato secondo i criteri fissati nella lettera precedente, destinate alle figure professionali impegnate nelle attività, devono essere predeterminate in sede regolamentare in rapporto alle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La predeterminazione deve avere ad oggetto la ripartizione (del 100% dell’incentivo effettivo complessivo) tra le figure professionali indicate nella lettera successiva, in funzione delle responsabilità connesse anche alla fase endo-procedimentale raggiunta.
Per esempio, per il responsabile del procedimento, per gli incaricati della redazione del progetto e per i loro collaboratori occorre suddividere e graduare l’incentivo in funzione delle fasi o delle parti di esse nelle quali potrebbero svolgere le proprie incombenze (progettazione preliminare, progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento, esecuzione dei lavori), e solo a seguito della conclusione della fase o in relazione al suo stato di avanzamento può essere erogato l’emolumento.
La carenza ordinaria di risorse umane idonee allo svolgimento di uno degli incarichi remunerabili con l’incentivo, come frequentemente avviene per gli enti di piccole dimensioni, non può indurre alla predeterminazione di percentuali sproporzionate a favore (ma anche a detrimento) di quelle, in concreto, presenti nell’organico, in quanto l’unico criterio che il legislatore prevede è quello del confronto teorico tra responsabilità esistenti in capo a tutte le figure professionali potenzialmente coinvolte nell’intero procedimento di appalto.

Per tale motivo è stata ritenuta del tutto incongrua la devoluzione dell’intero incentivo al responsabile del procedimento quando parte delle prestazioni professionali erano svolte da tecnici esterni;
h. TASSATIVITA’ DELL’ELENCO DEI POSSIBILI BENEFICIARI.
La corresponsione dell’incentivo può essere disposta solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione:
- responsabile del procedimento
- incaricati della redazione del progetto
- incaricati della redazione del piano della sicurezza
- incaricati della direzione dei lavori
- incaricati del collaudo
- collaboratori dei soggetti predetti;

i. TETTO QUANTITATIVO INDIVIDUALE.
Limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo.
Per “trattamento economico complessivo annuo lordo” la norma, riferendosi implicitamente all’art. 45 del DLgs 165/2001, intende il trattamento fondamentale (stipendio tabellare, tredicesima, indennità integrativa speciale ove prevista, retribuzione individuale di anzianità, ove spettante, indennità di comparto) e il trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile (escluso quello derivante da altri incentivi per la progettazione) dello stesso anno in cui la prestazione è resa. Non rileva, cioè, la fase del pagamento (c.d. criterio di cassa), ma quella della maturazione del diritto all’emolumento che avviene con l’esecuzione della prestazione.
Il limite, essendo rapportato ad un’annualità, è apposto non solo alla misura dell’incentivo del singolo incarico, ma anche alla sommatoria degli incentivi relativi agli incarichi eseguiti, anche parzialmente, nel corso dell’anno.
L’eventuale eccedenza dell’incentivo rispetto al limite normativo costituisce economia acquisita definitivamente al bilancio dell’ente e non redistribuibile al personale destinatario dell’incentivo né, tanto meno, alla medesima unità di personale nell’anno successivo a quello di esecuzione dell’incarico;
l. PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLE ATTIVITA’ INCENTIVATE.
L’incentivo può essere corrisposto solo previa verifica da parte del dirigente della struttura competente del buon esito della specifica attività effettivamente svolta del dipendente e della sua stretta attinenza all’incarico per il quale la norma prevede l’incentivo.
Ciò corrisponde anche al principio fissato dall’art. 7, comma 5, del D.Lgs. 165/2001 secondo il quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”
;
m. DIVIETO DI REDISTRIBUZIONE DELLE QUOTE DI INCENTIVO NON RIPARTITE A CAUSA DELL’AFFIDAMENTO ALL’ESTERNO ALL’ORGANICO O ALL’ASSENZA DI ATTIVITA’ CONNESSE ALL’APPALTO DA PARTE DEI SOGGETTI DESTINATARI.
Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive dell’accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai dipendenti incaricati costituiscono economie.
Pertanto, non potranno essere reimpiegate a favore del personale interno destinatario dell’incentivo.

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Il Sindaco del comune di Statte, con la nota sopra indicata, ha richiesto il parere di questa Sezione in merito alla possibilità di riconoscere al personale dipendente gli incentivi di cui all’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163.
A tal proposito, il Sindaco riferisce che l’ente ha avviato e sta per avviare una serie di procedure di affidamento afferenti lavori di bonifica ambientale e che ha affidato ed intende affidare all’esterno le attività di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva), di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione lavori, di coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo.
L’esternalizzazione di tali fasi sarebbe giustificata dall’assenza oggettiva di specifiche professionalità, accertate e certificate dal R.U.P. ai sensi dell’art. 90, comma 6, del citato decreto, incarico incompatibile, peraltro, con lo svolgimento di quelle attività ai sensi dell’art. 9, comma 4, 3° per., del DPR 05.10.2010, n. 207.
Si pongono, in particolare, i due seguenti quesiti:
1. “se, nel perimetro della fattispecie descritta, possa trovare titolo il riconoscimento di corrispettivi e/o incentivi giusta l’art. 92, comma 5, del D.Lgs 163/2006”;
2. se l’art. 92, comma 5, 4° periodo, del DLgs 163/2006 (che prescrive che “limitatamente alle attività di progettazione, l’incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l’importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo”) vada interpretato nel senso che tutto ciò che il singolo dipendente percepisce, nell’arco di un dato anno solare, per progettazione –e solo progettazione, con esclusione di altre attività, quali: direzione lavori, coordinamento della sicurezza ecc.– non deve superare quanto quel dipendente percepisce, nel medesimo anno, come trattamento economico fondamentale e accessorio comunque denominato, al lordo degli oneri a carico dell’interessato.
...
Il quesito posto dal comune di Statte attiene ad un aspetto della disciplina del c.d. incentivo per la progettazione, che necessita di una rigorosa disciplina di dettaglio da parte delle pubbliche amministrazioni.
La norma dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 (che ha le sue origini nella precedente norma dell’art. 18 della legge 11.02.1994, n. 109 della Legge Merloni) prevede, infatti, un incentivo al personale dipendente dell’ente impegnato in attività collegate ad un appalto di opere, in via di eccezione rispetto al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenza 20.07.2010 n. 464
, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487).
L’eccezionalità della previsione richiede particolare rigore nella disciplina di dettaglio in quanto la corresponsione è subordinata ai seguenti limiti, presupposti e modalità, peraltro oggetto di diffusa interpretazione anche da parte delle varie articolazioni della Corte dei conti:
a. LIMITE PERCENTUALE MASSIMO COMPLESSIVO E COMPUTO NEL QUADRO ECONOMICO.
L’importo complessivo destinato ad incentivare il personale non può essere superiore al 2% dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro (quindi sono escluse dalla base di calcolo le somme per accantonamenti, imprevisti, acquisizioni ed espropri di immobili, IVA, mentre sono inclusi, tra l’altro, gli oneri per la sicurezza pur se non sono assoggettabili a ribasso).
La percentuale comprende anche gli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione (l’IRAP viene imputata –e decurtata- al fondo come chiarito dalle SSRR con la deliberazione 30.06.2010 n. 33/2010) e grava direttamente sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori.
Essa va individuata, quindi, nel quadro economico dell’intervento, transitando nel c.d. fondo salario accessorio;

b. DIVIETO DI ESTENSIONE DELL’INCENTIVO AGLI APPALTI DI FORNITURA E SERVIZI. In disparte la questione sulle coordinate applicative dell’incentivo per gli atti di pianificazione di cui all’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti,
la norma del comma 5, ponendo riferimento espresso ai concetti di “opera” e “lavoro”, esclude la possibilità di corrispondere l’incentivo agli appalti pubblici diversi da quelli di lavori, i cui connotati sono definiti a livello normativo dall’art. 3, commi 7 e 8, del Codice dei contratti pubblici;
c. RILEVANZA TECNICA DEI LAVORI E DELLE OPERE.
Il regolamento comunale dovrebbe fissare una soglia minima di complessità tecnica (in termini di entità dell’importo e/o di complessità dei lavori e delle opere), come per esempio nel caso di taluni lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, al di sotto della quale non è prevista la corresponsione di alcun incentivo in quanto non è richiesta un’attività di progettazione, quale richiamata negli artt. 90, 91 e 92 del D.Lgs 163/2006 (così Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72);
d. NECESSARIO RAGGIUNGIMENTO DELLA FASE DI PUBBLICAZIONE DEL BANDO DI GARA O DI SPEDIZIONE DEGLI INVITI.
La norma, nello stabilire il limite percentuale massimo dell’incentivo in funzione dell’importo posto a base di gara, se da una parte non intende subordinare la spettanza dell’incentivo per le attività espletate nella fase di progettazione all’esito della fase di affidamento o di esecuzione dell’appalto, dall’altra richiede da parte dell’amministrazione che sia stata almeno avviata la procedura di ricerca del contraente.
Non influirebbero nella spettanza dell’incentivo eventuali interruzioni del procedimento di appalto, salvo il caso che l’interruzione del procedimento dipenda da errori nell’espletamento delle attività incentivate;

e. NECESSARIA PREDETERMINAZIONE DEI CRITERI DI RIPARTIZIONE DELL’INCENTIVO.
Modalità e criteri di ripartizione devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’Amministrazione, ovvero, per gli enti locali, della Giunta comunale ai sensi dell’art. 48, comma 3, del D.Lgs. 267/2000.
In assenza del regolamento (e della precedente contrattazione decentrata), la corresponsione è illecita e determina danno erariale;

f. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA COMPLESSIVA.
La percentuale complessiva effettiva (inferiore a quella massima) delle somme destinate all’incentivo è predeterminata in sede regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzare. Perciò il regolamento deve consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso una congrua e proporzionale gradazione di valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti.
La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto ad entità e complessità dell’opera è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si impone una ponderazione adeguata e oggettiva dei valori;

g. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA INDIVIDUALE.
Le quote dell’incentivo, calcolato secondo i criteri fissati nella lettera precedente, destinate alle figure professionali impegnate nelle attività, devono essere predeterminate in sede regolamentare in rapporto alle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La predeterminazione deve avere ad oggetto la ripartizione (del 100% dell’incentivo effettivo complessivo) tra le figure professionali indicate nella lettera successiva, in funzione delle responsabilità connesse anche alla fase endo-procedimentale raggiunta.
Per esempio, per il responsabile del procedimento, per gli incaricati della redazione del progetto e per i loro collaboratori occorre suddividere e graduare l’incentivo in funzione delle fasi o delle parti di esse nelle quali potrebbero svolgere le proprie incombenze (progettazione preliminare, progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento, esecuzione dei lavori), e solo a seguito della conclusione della fase o in relazione al suo stato di avanzamento può essere erogato l’emolumento.
La carenza ordinaria di risorse umane idonee allo svolgimento di uno degli incarichi remunerabili con l’incentivo, come frequentemente avviene per gli enti di piccole dimensioni, non può indurre alla predeterminazione di percentuali sproporzionate a favore (ma anche a detrimento) di quelle, in concreto, presenti nell’organico, in quanto l’unico criterio che il legislatore prevede è quello del confronto teorico tra responsabilità esistenti in capo a tutte le figure professionali potenzialmente coinvolte nell’intero procedimento di appalto.

Per tale motivo è stata ritenuta del tutto incongrua la devoluzione dell’intero incentivo al responsabile del procedimento quando parte delle prestazioni professionali erano svolte da tecnici esterni (A.V.LLPP deliberazione 17.02.20004 n. 31);
h. TASSATIVITA’ DELL’ELENCO DEI POSSIBILI BENEFICIARI.
La corresponsione dell’incentivo può essere disposta solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione:
- responsabile del procedimento
- incaricati della redazione del progetto
- incaricati della redazione del piano della sicurezza
- incaricati della direzione dei lavori
- incaricati del collaudo
- collaboratori dei soggetti predetti;

i. TETTO QUANTITATIVO INDIVIDUALE. Limitatamente alle attività di progettazione,
l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo. Tale disposizione è stata introdotta dall’art. 1, comma 10-quater, del Dl. 23.10.2008, n. 162 convertito nella legge 22.12.2008, n. 201, al fine di porre un temperamento ad effetti illimitatamente espansivi della spesa pubblica.
Con riferimento specifico al quesito del Comune,
per “trattamento economico complessivo annuo lordo” la norma, riferendosi implicitamente all’art. 45 del DLgs 165/2001, intende il trattamento fondamentale (stipendio tabellare, tredicesima, indennità integrativa speciale ove prevista, retribuzione individuale di anzianità, ove spettante, indennità di comparto) e il trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile (escluso quello derivante da altri incentivi per la progettazione) dello stesso anno in cui la prestazione è resa. Non rileva, cioè, la fase del pagamento (c.d. criterio di cassa), ma quella della maturazione del diritto all’emolumento che avviene con l’esecuzione della prestazione (nello stesso senso Sezione regionale di controllo per la Lombardia parere 30.06.2011 n. 427).
Il limite, essendo rapportato ad un’annualità, è apposto non solo alla misura dell’incentivo del singolo incarico, ma anche alla sommatoria degli incentivi relativi agli incarichi eseguiti, anche parzialmente, nel corso dell’anno.
Così il chiaro riferimento alle attività di progettazione indica che trattasi delle sole attività elencate nell’allegato tecnico XXI di cui all’art. 164 del D.Lgs 163/2006 (in tal senso anche Sezione regionale di controllo per la Lombardia
, parere 14.09.2009 n. 604).).
L’eventuale eccedenza dell’incentivo rispetto al limite normativo costituisce economia acquisita definitivamente al bilancio dell’ente e non redistribuibile al personale destinatario dell’incentivo né, tanto meno, alla medesima unità di personale nell’anno successivo a quello di esecuzione dell’incarico;
l. PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLE ATTIVITA’ INCENTIVATE.
L’incentivo può essere corrisposto solo previa verifica da parte del dirigente della struttura competente del buon esito della specifica attività effettivamente svolta del dipendente e della sua stretta attinenza all’incarico per il quale la norma prevede l’incentivo.
Ciò corrisponde anche al principio fissato dall’art. 7, comma 5, del D.Lgs. 165/2001 secondo il quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese
;
m. DIVIETO DI REDISTRIBUZIONE DELLE QUOTE DI INCENTIVO NON RIPARTITE A CAUSA DELL’AFFIDAMENTO ALL’ESTERNO ALL’ORGANICO O ALL’ASSENZA DI ATTIVITA’ CONNESSE ALL’APPALTO DA PARTE DEI SOGGETTI DESTINATARI.
Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive dell’accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai dipendenti incaricati costituiscono economie.
Pertanto, non potranno essere reimpiegate a favore del personale interno destinatario dell’incentivo
(Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 06.02.2014 n. 33).

INCENTIVO PROGETTAZIONEL'amministrazione non può, in sede di regolamento, adottare disposizioni in contrasto con quanto previsto dalla legge, sia, in particolare, dall'art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 165/2006 che, in generale, dai principi posti in tema di pubblico impiego dal D.lgs. n. 165/2001 e dall'ulteriore normativa di rango primario.
Nello specifico non è legittima l'erogazione dell'intero incentivo, suddiviso dal regolamento interno fra fase di aggiudicazione e fase di esecuzione, nel caso in cui l'opera non sia stata successivamente appaltata ed eseguita (e, di conseguenza, l'attività del personale interno, in relazione a tali ulteriori fasi, non sia stata espletata).
Nel caso in cui l'attività di progettazione sia stata affidata a professionisti esterni, le rispettive quote del fondo incentivante sono devolute in economia, costituendo un risparmio per l'amministrazione. L'eventuale attività prestata dal personale interno prima della fase di aggiudicazione (RUP e "collaboratori" specificatamente individuati ex art. 10 e 92, comma 5, d.lgs. 163/2006), ove l'incentivazione sia prevista dal regolamento interno (e quest'ultimo non richieda anche la successiva aggiudicazione) deve essere limitata alla quota spettante per la fase di gara (e non anche alle quote previste, sempre per RUP e collaboratori, per la fase esecutiva non realizzata). Nessun compenso è dovuto in questo caso (in quanto non riferibile ad attività espletata) per la direzione lavori, il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione ed il collaudo.
Quanto esposto non esclude la valutazione dell'operato dell'amministrazione sia ai fini dell'affidamento ed esecuzione della singola opera o lavoro che del complessivo programma di opere pubbliche attuato nel corso di un più ampio arco temporale. Appare evidente, infatti, che la redazione di un progetto o la pubblicazione di un bando di gara senza la successiva aggiudicazione ed esecuzione dell'opera costituiscono un sintomo di carente programmazione amministrativa (mancata effettuazione di espropri, assenza di titoli abilitativi o autorizzativi urbanistici, etc.), finanziaria (sottostima del fabbisogno, distorsione verso iniziative non preventivate, etc.) o progettuale (emersione di lacune in sede di verifica, incoerenza dei costi, etc.) da parte dell'Ente.
Nel caso tale carente programmazione sia dovuta a colpa dell’amministrazione (o meglio di alcuni suoi organi) appare evidente come non solo il costo per i progetti non utilizzati ma anche l’incentivo attribuito ai dipendenti interni può costituire, in presenza degli altri presupposti previsti dalla legge, voce di danno risarcibile.
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Il Comune di Orzivecchi (BS), con lettera n. 8555/185/2013 chiede quale interpretazione dare al comma 5 dell'art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006.
Il quesito viene richiesto sulla base del presupposto che una certa interpretazione dei commi 5 e 6 del citato art. 92 produrrebbe una grave disparità di trattamento tra i tecnici dipendenti di una Pubblica Amministrazione: e ciò perché il comma 5 prevede che l'incentivo ivi previsto opererebbe "solo quando l'opera progettata sia posta a gara", mentre per il comma 6 sarebbe "sufficiente per la liquidazione dell'incentivo tra i dipendenti dell'Amministrazione solo aver redatto l'atto dì pianificazione, a prescindere che l'amministrazione l'abbia poi adottato".
...
Come ha fatto il comune, riportiamo qui il testo integrale delle due norme in questione:
Art. 92, comma 5: "Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo, dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono; economie . I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri".
Art. 92, comma 6: "Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto".
In primis va rilevato che le due norme non provocano una discriminazione in quanto volte a regolare due fattispecie diverse.
Il comma 5 regolamenta una situazione in cui è implicata, con il responsabile del procedimento, una attività riguardante la progettazione, la sicurezza, la direzione lavori, il collaudo.

Il comma 6, invece, non riguarda un'opera o un lavoro, ma "un atto di pianificazione", che attiene più direttamente al potere operativo e decisionale dell'ente.
Detto questo, il quesito posto dal Comune di Orzivecchi è già stato affrontato da questa Sezione, che ha reso un parere organico ed esaustivo: trattasi del
parere 08.10.2012 n. 425 a cui si rimanda integralmente: del resto, il Comune mostra di conoscere già tale delibera.
In particolare, si riporta qui la parte finale del parere appena citato: "
Alla luce del dettato normativo e dei precedenti sopra richiamati, appare necessario ribadire, in primo luogo, che l'amministrazione non può, in sede di regolamento, adottare disposizioni in contrasto con quanto previsto dalla legge, sia, in particolare, dall'art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 165/2006 che, in generale, dai principi posti in tema di pubblico impiego dal D.lgs. n. 165/2001 e dall'ulteriore normativa di rango primario.
Nello specifico non è legittima l'erogazione dell'intero incentivo, suddiviso dal regolamento interno fra fase di aggiudicazione e fase di esecuzione, nel caso in cui l'opera non sia stata successivamente appaltata ed eseguita (e, di conseguenza, l'attività del personale interno, in relazione a tali ulteriori fasi, non sia stata espletata).
Nel caso in cui l'attività di progettazione sia stata affidata a professionisti esterni, le rispettive quote del fondo incentivante sono devolute in economia, costituendo un risparmio per l'amministrazione. L'eventuale attività prestata dal personale interno prima della fase di aggiudicazione (RUP e "collaboratori" specificatamente individuati ex art. 10 e 92, comma 5, d.lgs. 163/2006), ove l'incentivazione sia prevista dal regolamento interno (e quest'ultimo non richieda anche la successiva aggiudicazione) deve essere limitata alla quota spettante per la fase di gara (e non anche alle quote previste, sempre per RUP e collaboratori, per la fase esecutiva non realizzata). Nessun compenso è dovuto in questo caso (in quanto non riferibile ad attività espletata) per la direzione lavori, il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione ed il collaudo.
Quanto esposto non esclude la valutazione dell'operato dell'amministrazione sia ai fini dell'affidamento ed esecuzione della singola opera o lavoro che del complessivo programma di opere pubbliche attuato nel corso di un più ampio arco temporale. Appare evidente, infatti, che la redazione di un progetto o la pubblicazione di un bando di gara senza la successiva aggiudicazione ed esecuzione dell'opera costituiscono un sintomo di carente programmazione amministrativa (mancata effettuazione di espropri, assenza di titoli abilitativi o autorizzativi urbanistici, etc.), finanziaria (sottostima del fabbisogno, distorsione verso iniziative non preventivate, etc.) o progettuale (emersione di lacune in sede di verifica, incoerenza dei costi, etc.) da parte dell'Ente.
Nel caso tale carente programmazione sia dovuta a colpa dell’amministrazione (o meglio di alcuni suoi organi) appare evidente come non solo il costo per i progetti non utilizzati ma anche l’incentivo attribuito ai dipendenti interni può costituire, in presenza degli altri presupposti previsti dalla legge, voce di danno risarcibile
.” (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 05.02.2014 n. 45).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Danno erariale conseguente all'indebita percezione di compensi per progettazione.
La Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Calabria, con la sentenza 03.02.2014 n. 22, condanna al risarcimento del danno patrimoniale cagionato all'amministrazione, un dirigente tecnico che si è liquidato somme per incentivi ex art. 92, d.lgs. 163/2006 per la redazione del documento preliminare alla progettazione nonché la quota spettante ai collaboratori.
Lo stesso fu, infatti, autore del solo documento preliminare alla progettazione e non anche del progetto vero e proprio, per la cui redazione lo stesso dirigente aveva stipulato convenzione d'incarico con una società di ingegneria, riguardante tutte le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva dell'opera pubblica in questione.
Né il Codice dei contratti (d.lgs. 163/2006) né il regolamento attuativo (attualmente, d.p.r. 207/2010) riconduce il "documento preliminare alla progettazione" alle fasi proprie del progetto; infatti, come ricorda la Corte: "Anzi, è ben vero il contrario, ove si consideri che in base all'art. 8, lett. e), del D.P.R. n. 554/1999, anch'esso abrogato dal D.P.R. 05.10.2010, n. 207, ma ratione temporis applicabile ai fatti di causa, il documento preliminare rientrava tra i compiti specifici del responsabile del procedimento e aveva una funzione programmatica e di pianificazione dell'intervento, ma non per questo poteva essere considerato un componente dell'elaborato progettuale, come, peraltro, bene evidenziato dall'art. 4, comma 1, del regolamento interno approvato con la deliberazione di Giunta n. ... del ...".
La magistratura contabile, in più occasioni e per gli aspetti generali dell'istituto, ha rimarcato che:
"... l'incentivo non può, nel totale, superare il due per cento della base di gara, per cui, in sede di regolamento interno, ben si potrebbe stabilire una percentuale anche inferiore; che la quantificazione del fondo sarebbe dovuta avvenire sul valore a base di gara, con conseguente esclusione di ogni diverso importo, ad esempio quello di contratto o quello desumibile dallo stato finale; che l'erogazione del compenso avrebbe potuto aver luogo soltanto dopo che il progetto fosse stato posto a base di gara (cfr. art. 2, comma 3, del D.M. n. 84/2008); che gli aventi diritto potevano essere solo le figure tecnico-professionali espressamente richiamate ai fini del riparto, ossia il responsabile del procedimento, il progettista, il direttore dei lavori, i collaudatori, nonché i loro collaboratori; infine, che la parte del fondo non attribuibile, perché riguardante prestazioni affidate a soggetti esterni all'amministrazione, oppure attività che non fossero state accertate, avrebbe dovuto essere destinata ad ‘economia' per l'amministrazione".

Nella fattispecie, inoltre "
il convenuto ha percepito il fondo come collaboratore di sé medesimo in evidente violazione dell'art. 92, comma 5, nella parte in cui, invece, stabiliva la destinazione ad 'economia' non solo per la quota d'incentivo riguardante le attività conferite a soggetti esterni, ma anche per quelle prive del dovuto 'accertamento"'da parte del dirigente, e non vede il Collegio come il ... abbia potuto sindacare, valutare e, dunque, 'accertare' la propria auto-collaborazione".
Le uniche somme che il convenuto poteva legittimamente percepire, dunque, erano solo quelle destinate all'attività del responsabile del procedimento (commento tratto da www.publica.it).
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Dalla documentazione in atti e dagli stessi argomenti usati dal convenuto, si deve, anzi tutto, pacificamente desumere che la progettazione dell’opera ha visto impegnata la sola società d’ingegneria “Sistemi srl”, cui l’incarico era stato conferito mediante la convenzione sottoscritta il 24.07.2008 (peraltro, dallo stesso M.) e alla quale furono liquidate prestazioni per complessivi euro 725.269,59 (cfr. le determinazioni dirigenziali n. 577/2008 e n. 22/2010).
Il convenuto non ha, dunque, partecipato ad alcuna delle fasi di progettazione.
E’ appena il caso, infatti, di ricordare ciò che ormai costituisce patrimonio di conoscenza tecnico-giuridica sin dalla legge quadro nella materia dei lavori pubblici, la n. 109 dell’11.02.1994.
Come ha correttamente osservato la Procura regionale, l’art. 16 di tale legge stabiliva, infatti, che l’attività di progettazione si sarebbe dovuta articolare, secondo tre successivi livelli di approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva.
Tale articolazione fu, ovviamente, mantenuta dai successivi interventi normativi, primo tra tutti dal Regolamento di attuazione della legge quadro, approvato con il D.P.R. 21.12.1999, n. 554, e dal Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 12.04.2006, n. 163, quest’ultimo operante, tra l’altro, anche la definitiva abrogazione della menzionata legge n. 109/1994.
Ebbene, sia nel “Regolamento” che nel “Codice”, nessuna disposizione riconduce il “documento preliminare alla progettazione” alle fasi proprie del progetto.
Anzi, è ben vero il contrario, ove si consideri che in base all’art. 8, lett. e), del D.P.R. n. 554/1999, anch’esso abrogato dal D.P.R. 05.10.2010, n. 207, ma ratione temporis applicabile ai fatti di causa, il documento preliminare rientrava tra i compiti specifici del responsabile del procedimento e aveva una funzione programmatica e di pianificazione dell’intervento, ma non per questo poteva essere considerato un componente dell’elaborato progettuale, come, peraltro, bene evidenziato dall’art. 4, comma 1, del regolamento interno approvato con la deliberazione di Giunta n. 298 del 19.10.2004 e su cui il Collegio avrà ancora modo di soffermarsi nel prosieguo della trattazione.
Da quanto osservato si può, quindi, affermare che il convenuto fu estraneo al progetto dei lavori di riqualificazione urbana per l’area di via Asmara e che il documento preliminare alla progettazione era un atto esclusivamente propedeutico alle altre fasi dell’iter procedimentale tecnico-amministrativo dell’opera.
Ciò nonostante, egli ha ritenuto che il diritto al compenso aggiuntivo derivasse proprio dall’aver approntato detto elaborato.
Il cosiddetto fondo d’incentivo alla progettazione ha trovato disciplina nell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006, che ha, appunto, stabilito la ripartizione di “una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, (…), per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti (…); le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
A tale disposizione ha, poi, fatto seguito il D.M. 17.03.2008, n. 84 – “Regolamento recante norme per la ripartizione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163”.
Ebbene, la magistratura contabile ha avuto modo di soffermarsi su tali normative (cfr. Sezione Autonomie
delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57 e parere 30.05.2012 n. 259 e parere 06.03.2013 n. 72), evidenziandone la portata derogatoria rispetto al generalissimo principio dell’onnicomprensività e della previa determinazione contrattuale del trattamento economico spettante al pubblico dipendente, e il rinvio, in essa contenuto, a un regolamento dell’amministrazione per la concreta disciplina del fondo.
Ancora,
la giurisprudenza ha rimarcato:
- che l’incentivo non può, nel totale, superare il due per cento della base di gara, per cui, in sede di regolamento interno, ben si potrebbe stabilire una percentuale anche inferiore;
- che la quantificazione del fondo sarebbe dovuta avvenire sul valore a base di gara, con conseguente esclusione di ogni diverso importo, ad esempio quello di contratto o quello desumibile dallo stato finale; che l’erogazione del compenso avrebbe potuto aver luogo soltanto dopo che il progetto fosse stato posto a base di gara (cfr. art. 2, comma 3, del D.M. n. 84/2008);
- che gli aventi diritto potevano essere solo le figure tecnico-professionali espressamente richiamate ai fini del riparto, ossia il responsabile del procedimento, il progettista, il direttore dei lavori, i collaudatori, nonché i loro collaboratori;
- infine, che la parte del fondo non attribuibile, perché riguardante prestazioni affidate a soggetti esterni all’amministrazione, oppure attività che non fossero state accertate, avrebbe dovuto essere destinata ad “economia” per l’amministrazione
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Come già fatto cenno, il Comune di Gioia Tauro si è dotato di un proprio regolamento con la deliberazione di Giunta n. 298/2004, e l’ha fatto riportandosi ai criteri del menzionato D.P.R. n. 554/1999, sia per le attività ammissibili al riparto che per la quantificazione del fondo e per l’individuazione delle figure professionali beneficiarie, mentre con particolare riferimento al “quando” della liquidazione, l’ha subordinata al “collaudo delle opere” e alla emissione “degli atti di liquidazione finale” (art. 12 del regolamento), con ciò privilegiando un presupposto ben più stringente rispetto a quello che poi sarebbe stato previsto dall’art. 2, comma 3, del D.M. n. 84/2008 (per tali norme, infatti, ai fini della corresponsione dell’incentivo sarebbe stato sufficiente che il progetto fosse posto “a base di gara”).
Tutto ciò chiarito, tornando alla condotta del M., dopo aver esaminato la documentazione in atti e la determina dirigenziale n. 566 del 05.12.2008, non ritiene il Collegio che la liquidazione del compenso oggetto di domanda sia stata operata nel rispetto di detti criteri.
Il primo profilo che, infatti, risalta come evidentemente censurabile, è che la liquidazione abbia riguardato anche la parte dell’incentivo destinata alla progettazione.
E invero, determinato il fondo in euro 100.000,00 (il 2% dell’intero valore dell’opera pari a 5.000.000,00 di euro), il M. si è riconosciuto un importo di 10.000,00 euro, applicando con ciò la percentuale (10%) prevista dall’art. 7 del regolamento interno per la progettazione al “livello di progetto preliminare”, ma, come più volte rimarcato, tale attività lo ha visto del tutto estraneo.
Altrettanto deve dirsi per la percentuale destinata al compito di coordinatore per la sicurezza della progettazione, 8.000,00 euro, e per quella riguardante la fase di affidamento dei lavori ed espletamento della gara di appalto, 2.200,00 euro.
In proposito è, infatti, sufficiente osservare come nella menzionata determina n. 566/2008, il dirigente non faccia alcun riferimento all’appalto dei lavori, ma solo all’approvazione del progetto esecutivo avvenuta col provvedimento dirigenziale n. 278 del 31.07.2008, il che, nell’autorizzare a ritenere che dette fasi non fossero ancora espletate, introduce un altro profilo d’illegittimità per l’evidente contrasto della liquidazione così operata con le disposizioni regolamentari interne, segnatamente con l’art. 12 in precedenza commentato, che subordinava la liquidazione del fondo addirittura al collaudo dell’opera.
L’altro profilo meritevole di particolare censura attiene al fatto che i compensi furono liquidati anche per la parte del fondo destinata ai “collaboratori”.
Così è stato per quelli del gruppo progettazione, euro 11.000,00, ma anche per i collaboratori della fase di affidamento lavori ed espletamento della gara, euro 900,00, e per le funzioni di responsabile del procedimento, euro 1.000,00.
Detto in altri termini, il convenuto ha percepito il fondo come collaboratore di sé medesimo in evidente violazione dell’art. 92, comma 5, nella parte in cui, invece, stabiliva la destinazione ad “economia” non solo per la quota d’incentivo riguardante le attività conferite a soggetti esterni, ma anche per quelle prive del dovuto ”accertamento” da parte del dirigente, e non vede il Collegio come il M. abbia potuto sindacare, valutare e, dunque, “accertare” la propria auto-collaborazione.
L’unico incentivo legittimamente percepibile era quello di 4.000,00 euro destinato all’attività di responsabile del procedimento.
Alla luce delle suesposte argomentazioni il Collegio deve, quindi, pervenire alla conclusione che il M. ha cagionato un danno patrimoniale con una condotta senza dubbio connotata da colpa grave.
Sotto il profilo soggettivo,
il suo comportamento è stato, infatti, inescusabilmente riprovevole quanto più si consideri, da un lato, l’oggettiva gravità delle violazioni di norme, legislative e regolamentari, che disciplinavano la ripartizione del fondo, e, dall’altro, il fatto che a commetterle sia stato un dipendente pubblico che rivestiva la qualifica di dirigente comunale, ossia un soggetto chiamato a un ruolo apicale nella struttura organizzativa del Comune con il compito di garantire e tutelare il corretto esercizio di funzioni amministrative sottese al perseguimento del pubblico interesse in ambito locale.
Il danno da porsi a carico del convenuto, tenuto conto del compenso spettante al responsabile del procedimento, va, dunque, quantificato in euro 33.100,00 e, stante la gravità della condotta, non ritiene il Collegio di dover esercitare il potere riduttivo ai sensi dell’art. 52 del R.D. 12.07.1934, n. 1214.

gennaio 2014

INCENTIVO PROGETTAZIONE: E' stato chiesto al Presidente della Corte dei Conti che la Sezione delle Autonomie intervenga a mettere la parola "fine" sulla controversa questione dell'incentivo in materia di atti di pianificazione.
Ritiene la Sezione di sottoporre alla valutazione del Presidente della Corte dei conti l’opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie della Corte la seguente questione di massima: “Se l’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 debba essere interpretato nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione è collegato alla realizzazione di opere pubbliche ovvero nel senso che il suddetto diritto sussiste anche nel caso di redazione di atti di pianificazione generale (quali la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante) ancorché non puntualmente connessi ad un’opera pubblica”.
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Il Sindaco del Comune di Genova ha formulato una richiesta di parere in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163, che prevede la corresponsione di incentivi a favore del personale dipendente dell’amministrazione aggiudicatrice che abbia partecipato alla redazione di un atto di pianificazione.
Il Comune chiede, in particolare, se la norma debba essere interpretata nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione è collegato alla realizzazione di opere pubbliche ovvero nel senso che il suddetto diritto sussiste anche nel caso di redazione di atti di pianificazione generale (quali la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante) ancorché non puntualmente connessi ad un’opera pubblica.
Nel formulare la richiesta di parere, il Comune rappresenta che il quesito muove dalla circostanza che in ordine al significato dell’espressione “atto di pianificazione, comunque denominato” sussistono opinioni contrastanti tra le diverse Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. Secondo alcune Sezioni (Sez. contr. Campania n. 141 del 2013, Sez. contr. Piemonte n. 290 del 2012, Sez. contr. Lombardia n. 452 del 2012, Sez. contr. Puglia n. 1 del 2012, Sez. contr. Toscana n. 213 del 2011), i corrispettivi previsti a favore dei dipendenti per la partecipazione alla redazione di atti di pianificazione devono essere collegati al compimento di opere pubbliche, mentre secondo altre Sezioni (Sezioni riunite per la Regione Siciliana in sede consultiva n. 2 del 2013, Sez. contr. Veneto n. 337 del 2011,) sarebbe ammissibile la corresponsione dell’incentivo correlato all’attività di pianificazione anche senza uno stretto collegamento tra pianificazione e progettazione di opere pubbliche.
In linea con l’indirizzo più restrittivo, l’Ente richiama anche l’orientamento dell’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (deliberazione 21.11.2012, AG 22/12), secondo cui deve in ogni caso sussistere un nesso, sia pure in via mediata, tra pianificazione urbanistica e realizzazione dei opere pubbliche.
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Nel merito, occorre richiamare il comma 6 dell’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006, secondo cui “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Sulla portata applicativa della norma si sono più volte pronunciate, in sede consultiva, diverse Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (Sez. contr. Campania
parere 10.04.2013 n. 141, Sez. contr. Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sez. contr. Lombardia parere 24.10.2012 n. 452, Sez. contr. Puglia parere 16.01.2012 n. 1, Sez. contr. Toscana parere 18.10.2011 n. 213), tra cui anche questa Sezione con il parere 21.12.2012 n. 109 e più recentemente con il parere 11.11.2013 n. 80, seguendo un indirizzo interpretativo restrittivo in linea peraltro con quanto affermato anche dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici nel citato parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12.
E’ stato al riguardo affermato che l’analisi delle fattispecie non può prescindere dalla collocazione sistematica della norma nel Codice dei contratti e più specificatamente nella Sezione I del Capo IV dedicata alla progettazione interna ed esterna relativa a lavori pubblici.
Sicché, come precisato da questa Sezione nei citati parere n. 109 del 2012 e n. 80 del 2013,
gli atti di pianificazione indicati dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 non possono che riferirsi ed essere collegati alla realizzazione di lavori pubblici, con la conseguenza che i corrispettivi previsti a favore dei dipendenti che materialmente redigono atti di pianificazione devono essere collegati al compimento di opere pubbliche. La partecipazione alla redazione di un piano urbanistico generale, se non collegata alla realizzazione di singole opere pubbliche, rientra, infatti, nell’espletamento di un’attività riconducibile ad una funzione istituzionale, rispetto alla quale il dipendente che abbia materialmente redatto l’atto svolge un’attività lavorativa ordinaria che è da ricomprendersi nei compiti e doveri d’ufficio (art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2011) e come tale non suscettibile della liquidazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006.
Non pertinente, per una diversa interpretazione della norma, è il precedente delle Sezioni riunite per la Regione Siciliana in sede consultiva.
Nel citato
parere 03.01.2013 n. 2, le Sezioni riunite per la Regione Siciliana, nel precisare che “per «atto di pianificazione comunque denominato» vada inteso qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi (es., norme tecniche di attuazione), finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le prescrizioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo”, affermano, infatti, richiamando il consolidato orientamento restrittivo, che “l’attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche”, mentre il precedente della Sezione regionale di controllo per il Veneto (parere 26.07.2011 n. 337), richiamato nella richiesta di parere all’odierno esame, è riferito essenzialmente ad altre questioni desumibili dal comma 6 dell’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 e cioè alla possibilità che l’incentivo possa essere riconosciuto a tutti i soggetti che hanno partecipato alla redazione dell’atto sul presupposto del carattere multidisciplinare dell’attività di pianificazione.
Il Collegio, pur ritenendo di poter aderire al consolidato indirizzo interpretativo restrittivo enunciato, in sede consultiva, dalle diverse Sezioni regionali di controllo e ribadito da ultimo anche da questa Sezione, evidenzia, tuttavia, che, successivamente alla formulazione della richiesta di parere in esame, è nuovamente intervenuta sulla questione la Sezione regionale di controllo per il Veneto (parere 03.12.2013 n. 380 e parere 03.12.2013 n. 381), la quale ha affermato, andando in contrario avviso al consolidato orientamento giurisprudenziale, che “l’attribuzione di tale incentivo prescinde dal collegamento con la progettazione di una opera pubblica e il rinvio al comma 5 concernerebbe solo le modalità, da stabilirsi con regolamento, di erogazione”.
Ciò sul presupposto, ad avviso della Sezione Veneta, di una interpretazione letterale e sistematica della norma, sulla base della quale da un lato “il rinvio da essa operato non concerne l’an, ovverosia l’ambito (che per i motivi sopradescritti non è riferibile alla necessaria progettazione dell’opera pubblica, bensì alla pianificazione urbanistica), ma solamente il quomodo (ovverosia, secondo l’esplicito tenore testuale della norma, le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5) della incentivazione”, mentre dall’altro la “previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche” costituirebbe elemento per non ritenere necessario uno stretto collegamento tra attività di pianificazione e attività di progettazione.
Ritiene, pertanto, la Sezione –alla luce del contrasto interpretativo sopra evidenziato– di sottoporre alla valutazione del Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10.10.2012, n. 174, convertito nella legge 07.12.2012, n. 213, l’opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie della Corte la seguente questione di massima: “Se l’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 debba essere interpretato nel senso che il diritto all’incentivo per la redazione di un atto di pianificazione sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione è collegato alla realizzazione di opere pubbliche ovvero nel senso che il suddetto diritto sussiste anche nel caso di redazione di atti di pianificazione generale (quali la redazione di un piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante) ancorché non puntualmente connessi ad un’opera pubblica”.
P.Q.M.
la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria ritiene di sottoporre al Presidente della Corte dei conti la valutazione, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10.10.2012, n. 174, convertito nella legge 07.12.2012, n. 213, in ordine alla opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti questione di massima concernente i quesiti formulati dal Comune di Genova (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 21.01.2014 n. 6).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: 1) per le attività inerenti la redazione del Piano Generale del Traffico Urbano e la redazione del Nuovo Piano Strategico delle Aree verdi, non si ritiene ammissibile l'erogazione dell'incentivo ex art. 92 d.lgs. 12.04.2006 n. 163 e s.m.i..
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2) l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria un’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006. La verifica del ricorrere di tali presupposti è rimessa, nei singoli casi, alla stazione appaltante;
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3) con riferimento alla realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo, l’Amministrazione non può corrispondere a favore del responsabile del procedimento l’incentivo per la progettazione, poiché, nella fattispecie prospettata, ogni onere di progettazione e costruzione delle opere è posto a carico del soggetto attuatore dell’intervento;
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4) la circostanza che l’Amministrazione non proceda nell’anno in corso con l'approvazione dei progetti redatti dai dipendenti, sebbene questi presentino caratteristiche e contenuti aderenti alle previsioni di cui agli atti programmatori, alle necessità manifestate, nonché alle norme di legge vigenti, non fa venir meno la diretta corrispondenza, di natura sinallagmatica, tra incentivo ed attività svolte dai dipendenti a suo tempo incaricati.
L’erogazione in discorso rimane comunque sospensivamente condizionata quantomeno all’approvazione da parte dell’Amministrazione del progetto esecutivo, che deve essere necessariamente finanziato;
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5) l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’entità dell’incentivo stesso deve essere correlata all’importo della perizia di variante.

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Il Sindaco del Comune di Grugliasco (TO) pone alla Sezione una serie di quesiti in merito alla corretta erogazione dell'incentivo ex art. 92 d.lgs. 12.04.2006 n. 163 e s.m.i. ai propri dipendenti.
Nello specifico, espone quanto segue.
Quesito n° 1: Il comune di Grugliasco, nel corso del 2012 ha dato avvio alle procedure inerenti la redazione del Piano Generale del Traffico Urbano e, ad inizio 2013, la redazione del Nuovo Piano Strategico delle Aree verdi con contestuale incarico agli Uffici interni del Settore Lavori Pubblici affinché procedessero alla redazione degli atti di pianificazione.
L'affidamento dell'incarico di redazione degli atti di pianificazione agli Uffici interni della struttura comunale è stato fatto, oltre che in un contesto di valorizzazione delle professionalità interne e di razionalizzazione delle spese, in presenza di professionalità competenti nonché dei pareri espressi dall'AVCP (10.05.2010 e 21.11.2012) e del parere espresso dalla Sezione Regionale della Corte dei Conti Veneto n° 37 del 26.07.2011.
Come previsto dall'art. 36 comma 4 del Nuovo Codice della Strada, il Piano Generale del Traffico Urbano, nell'attuale programmazione dell'Ente, si sostanzia nella pianificazione delle opere viarie da realizzarsi a medio e lungo periodo, per gestire la mobilità cittadina anche alla luce delle politiche di espansione della Città: insediamento del nuovo Polo Scientifico Universitario, Realizzazione di nuovi insediamenti abitativi.
Analogamente, il Piano Strategico delle Aree Verdi Comunali assume significato esclusivamente nella programmazione e pianificazione delle opere di riqualificazione degli spazi verdi comunali, gestite nel breve/medio periodo al fine di ottimizzare e razionalizzare le risorse finanziarie di volta in volta disponibili.
L'incentivo ex art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006, inerente la redazione del Piano è stato computato per ogni componente degli Uffici incaricati, sulla base dei compiti pianificatori assegnati ed delle elaborazioni progettuali in fase di completamento e/o redazione.
L'erogazione effettiva è stata attualmente sospesa in attesa di chiarimenti, sebbene si ritenga che entrambe le pianificazioni possano rientrare fra le fattispecie incentivabili anche a fronte di alcuni pareri espressi da altre Sezioni regionali di Controllo.
Ciò premesso, il Sindaco del Comune di Grugliasco chiede se per le attività di pianificazione di cui al suddetto quesito sia corretta l'erogazione dell'incentivo ex art. 92 d.lgs. 12.04.2006 no 163 e s.m.i.;
Quesito n° 2: Dopo aver richiamato quanto disposto dell'art. 105 del D.P.R. 05.10.2010 n° 207 (Lavori di manutenzione) e aver messo in evidenza che per le attività di cui al comma 1 di tale articolo assumono rilevante importanza il coordinamento sicurezza in fase di progettazione e di esecuzione, nonché la direzione lavori e la contabilità, mentre per le attività di cui al comma 2 è comunque previsto almeno un livello di progettazione, oltre che il coordinamento sicurezza e la direzione lavori e contabilità, il Sindaco del Comune di Grugliasco chiede se sia riconoscibile ed erogabile l'incentivo per le descritte fattispecie di lavori di manutenzione.
Quesito n° 3: Si chiede se, con riferimento alla realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo, progettate ed eseguite direttamente da parte del soggetto attuatore, l'incentivo in questione sia erogabile al Responsabile di Procedimento.
Quesito n° 4: Per ragioni legate all'effettiva disponibilità finanziaria in corso d'anno o per ragioni di opportunità, l’Amministrazione potrebbe non procedere con l'approvazione dei progetti redatti dai dipendenti, sebbene questi presentino caratteristiche e contenuti aderenti alle previsioni di cui agli atti programmatori, alle necessità manifestate, nonché alle norme di legge vigenti.
Il Sindaco del Comune di Grugliasco chiede, pertanto, se in tali casi sia erogabile l'incentivo riferito al livello di progettazione effettivamente redatto dai dipendenti a suo tempo incaricati.
Quesito n° 5: Nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro può essere necessario redigere una perizia di variante e suppletiva, non determinata da errori di progettazione, con il conseguente incremento dell'importo dei lavori affidati.
La responsabilità dei Progettisti, del Coordinatore per la sicurezza, del Direttore Lavori risultano di fatto incrementate perché riferite all'importo dei lavori così come risultante in seguito alla redazione della perizia di variante e suppletiva.
A fronte di ciò, il Sindaco del Comune di Grugliasco chiede se siano proporzionalmente incrementabili le somme per incentivi ex art. 92, commi 5 e 6, del D.Lgs. 12.04.2006 n° 163 e s.m.i..
...
Per offrire una soluzione all’articolata richiesta di parere pervenuta alla Sezione dal Sindaco del Comune di Grugliasco, è opportuno richiamare gli approdi ermeneutici sinora raggiunti in merito alla corretta applicazione dell’istituto del cd. “incentivo alla progettazione”, come previsto dalla disciplina di settore, contenuta nel d.lgs. n. 163/2006 e s.m.i. e nel suo Regolamento di esecuzione e attuazione, D.P.R. 05.10.2010 n° 207.
In particolare, la questione in esame concerne la corretta interpretazione dell’articolo 92, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 163/2006, argomento su cui, già da tempo, si è formata una consolidata giurisprudenza da parte dalle varie Sezioni regionali di Controllo della Corte dei conti.
Fra le numerose pronunce in sede consultiva, in questa sede può richiamarsi quanto affermato nelle precedenti pronunce della Corte dei conti sui due commi citati dell’art. 92 Cod. Contr. Pubblici (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie
delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57 e parere 30.05.2012 n. 259; inoltre, parere 30.08.2012 n. 290 di questa Sezione) e, in particolare, nella deliberazione della Sezione Lombardia parere 06.03.2013 n. 72, che di seguito si ripercorre e a cui può farsi riferimento per l’analisi dei profili generali: “Il menzionato comma 5 (incentivi per l’affidamento di lavori di manutenzione ordinaria/straordinaria) prevede che “una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, (…), è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti (…); le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
La norma va letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima (si rinvia agli artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, già codificato dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale
i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto,
nelle ipotesi ordinarie in cui gli incarichi tecnici sono espletati da personale interno, ai fini della loro remunerazione, occorre far riferimento alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Puglia, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010). Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008, Sezione Umbria, parere 09.07.2013 n. 119, Sezione Marche, parere 04.10.2013 n. 67).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni limiti per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al
parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione Lombardia) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi);
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2 comma 3 del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, Deliberazioni n. 315 del 13/12/2007, n. 70 del 22/06/2005, n. 97 del 19/05/2004);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alle Deliberazioni dell’Autorità di vigilanza n. 315 del 13/12/2007, n. 35 del 08/04/2009, n. 18 del 07/05/2008 e n. 150 del 02/05/2001).
Pertanto, l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Al contrario, l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’incentivo stesso deve essere correlato all’importo della perizia di variante.
Inoltre, come è stato messo in luce dal
parere 13.11.2012 n. 293 della Sezione regionale di Controllo per la Toscana, “l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”.
Pertanto, così come l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per la redazione di varianti allo strumento urbanistico generale, non sarà neppure riconoscibile per la redazione del Piano Generale del Traffico Urbano e per la redazione del Piano Strategico delle Aree verdi.
Sul corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, la Sezione richiama il proprio orientamento espresso nel precedente
parere 30.08.2012 n. 290, a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, deve necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente” (in termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia,
parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
Pertanto, ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Al riguardo, viene in rilevo anche l'ipotesi in cui le opere di urbanizzazione previste da un piano di lottizzazione siano eseguite direttamente dal privato a scomputo, totale o parziale, del contributo degli oneri di urbanizzazione. La realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo oneri prevede la redazione ed approvazione, da parte del soggetto attuatore, di progetti redatti in conformità ai tre livelli di progettazione, le attività di direzione lavori e contabilità, sotto il diretto controllo del Responsabile del procedimento nominato dall'Amministrazione. I lavori in discorso sono previsti dall’art. 32, lettera g), del Codice dei contratti pubblici e ai soggetti privati ivi indicati, titolari di permesso di costruire, non si applica l’art. 92 del Codice stesso, relativo agli incentivi in trattazione.
Pertanto, l’Amministrazione non potrà corrispondere a favore del responsabile del procedimento l’incentivo per la progettazione, essendo nella fattispecie ogni onere posto a carico dell’attuatore dell’intervento.
Infine, per il caso in cui sia stato eseguito un livello di progettazione effettivamente redatto dai dipendenti a suo tempo incaricati e l’Amministrazione non proceda successivamente all’approvazione del progetto, per “indisponibilità finanziaria in corso d'anno o per ragioni di opportunità”, occorre innanzitutto rammentare che sin dal momento della designazione del responsabile unico del procedimento l’Ente deve procedere all’assunzione di un regolare impegno di spesa per la realizzazione del progetto.
Tale puntualizzazione si rende necessaria in quanto la fattispecie portata ad esempio nel quesito potrebbe costituire sintomo di carenze programmatorie nella gestione dell’Ente o, nella peggiore ipotesi, potrebbe ricadere nella risalente prassi di dotare gli enti locali di un c.d. "parco progetti", conforme al piano triennale dello opere pubbliche, ma con il pagamento dell'onorario ai tecnici condizionato all'ottenimento del finanziamento per il progetto non posto in gara. In merito, si richiama l’attenzione dell’ente sugli eventuali profili di responsabilità correlati a tale prassi, più volte censurata dalla giurisprudenza contabile (ex plurimis, Corte dei conti - Sez. I Giur. App., n. 906/2013).
I principi in discorso, evidenziati anche dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici nella deliberazione n. 125 del 09.05.2007, in relazione agli affidamenti di progettazioni esterne, possono essere richiamati per il caso degli incentivi per le progettazioni interne: “non è possibile -a pena di nullità- affidare incarichi di progettazione subordinando la corresponsione dei compensi professionali, relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad esse connesse, ai finanziamenti dell'opera (cfr. determinazione dell'Autorità n. 18/2001). La progettazione di un'opera pubblica non può, infatti, costituire un'attività fine a se stessa, svincolata dalla esecuzione dei lavori, con la conseguenza che non si può affidare un incarico di progettazione senza che l'opera sia stata non solo programmata ma sia stata anche indicata l'effettiva reperibilità delle somme necessarie per realizzarla. In simili casi, peraltro, le stazioni appaltanti devono provvedere con fondi propri alla corresponsione dei compensi professionali, correlando il pagamento del corrispettivo alle fasi dello sviluppo della progettazione e non alla fase esecutiva dei lavori” (delib. AVCP cit.).
Tanto premesso, nell’ipotesi prospettata soccorre quanto affermato dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti nella
deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG: “l’incentivo per la progettazione ha la finalità di accrescere l’efficienza e l’efficacia degli uffici tecnici preposti a tale ramo d’amministrazione ed (…) è direttamente funzionalizzato al risultato, ossia all’effettivo adempimento del concreto compito affidato ai vari soggetti potenziali beneficiari della ripartizione della somma.
In tale direzione conduce la constatazione della diretta correlazione, (art. 13 L. 144/1999) per ogni singola opera o lavoro tra somme da ripartire, importo dell’appalto e stanziamenti relativi, superando l’originaria previsione della costituzione di un fondo interno alimentato con le su descritte modalità e commisurato al costo preventivato dell’opera, che poteva anche far configurare una modulabilità degli stanziamenti in funzione di esigenze di compatibilità della spesa per incentivi con le mutevoli necessità di bilancio e, di conseguenza, l’eventualità di restrizioni. L’aver, invece, legato la provvista delle risorse ad ogni singola opera con riferimento all’importo a base di gara e aver previsto la ripartizione delle somme così determinata per ogni singola opera, evidenzia il chiaro intento di stabilire una diretta corrispondenza di natura sinallagmatica tra incentivo ed attività compensate.
Ed invero la Suprema Corte ha ritenuto che il diritto all’incentivo di cui si sta trattando, costituisce un vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva (Cass. Sez. Lav., sent. n. 13384 del 19.07.2004) che inerisce al rapporto di lavoro in corso, nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere, a prescindere dalle condizioni e dai presupposti per rendere concreta l’erogazione del compenso. (…)
”.
L’erogazione in discorso rimane comunque sospensivamente condizionata quantomeno all’approvazione da parte dell’Amministrazione del progetto esecutivo, che deve essere necessariamente finanziato.
In conclusione, possono fornirsi le seguenti indicazioni relative ai singoli quesiti:
1) per le attività inerenti la redazione del Piano Generale del Traffico Urbano e la redazione del Nuovo Piano Strategico delle Aree verdi, non si ritiene ammissibile l'erogazione dell'incentivo ex art. 92 d.lgs. 12.04.2006 n. 163 e s.m.i.;
2) l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria un’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006. La verifica del ricorrere di tali presupposti è rimessa, nei singoli casi, alla stazione appaltante;
3) con riferimento alla realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo, l’Amministrazione non potrà corrispondere a favore del responsabile del procedimento l’incentivo per la progettazione, poiché, nella fattispecie prospettata, ogni onere di progettazione e costruzione delle opere è posto a carico del soggetto attuatore dell’intervento;
4) la circostanza che l’Amministrazione non proceda nell’anno in corso con l'approvazione dei progetti redatti dai dipendenti, sebbene questi presentino caratteristiche e contenuti aderenti alle previsioni di cui agli atti programmatori, alle necessità manifestate, nonché alle norme di legge vigenti, non fa venir meno la diretta corrispondenza, di natura sinallagmatica, tra incentivo ed attività svolte dai dipendenti a suo tempo incaricati. L’erogazione in discorso rimane comunque sospensivamente condizionata quantomeno all’approvazione da parte dell’Amministrazione del progetto esecutivo, che deve essere necessariamente finanziato;
5) l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di progettazione, con la specificazione che l’entità dell’incentivo stesso deve essere correlata all’importo della perizia di variante
(Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 16.01.2014 n. 8).

dicembre 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Oneri ed incentivi ex art. 92, co. 5, D.Lgs. n. 163/2006.
Con due diverse note vengono sottoposti diversi quesiti attinenti agli incentivi ed ai compensi per collaudo statico, per collaudo tecnico-amministrativo, per l’espletamento di attività di segreteria tecnico-amministrativa unificata, in regime di convenzione con altri enti.
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Con la nota prot. n. 12970 del 05.12.2012, il Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per la Lombardia e la Liguria fa riferimento ad una convenzione tra il medesimo Provveditorato e la Società di Gestione Expo 2015-SOGE s.p.a. per l’espletamento di attività di collaudo e di attività di segreteria tecnico-amministrativa unificata, premesso che, ai sensi dell’art. 4, comma 9, DPCM 22.10.2008, “la SOGE, sulla base di convenzioni può anche avvalersi degli uffici tecnici e amministrativi degli enti pubblici interessati e può disporre di personale comandato degli stessi”.
Il Provveditorato chiede quindi:
1) se l’incentivo alla progettazione ex art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 possa considerarsi giuridicamente un emolumento retributivo ovvero un compenso per prestazioni occasionali, ancorché di carattere professionale, poiché prestate da dipendenti appartenenti all’Amministrazione”, tenendo presente che, ai sensi dell’art. 61, comma 9, D.L. n. 112/2008, viene riassegnato ad apposito capitolo di bilancio l’importo corrispondente al 50% dei “compensi” spettanti al dipendente pubblico per l’attività di collaudo in sede di contratti di lavori, servizi e forniture;
2) se debba ritenersi applicabile il disposto di cui all’art. 61, comma 9, D.L. n. 112/2008, in caso di erogazione dell’incentivo di cui all’art. 92 del decreto legislativo 163/2006;
3) se la convenzione stipulata fra Expo 2015 s.p.a. ed il Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per la Lombardia e la Liguria, per effetto delle previsioni normative di cui al DPCM 22.10.2008 e ss. modificazioni, costituisca di fatto espletamento di compiti di istituto”, posto che l'espletamento di compiti di istituto rappresenta il presupposto imprescindibile per l'assegnazione degli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006.
Al riguardo si osserva quanto segue. (... continua).
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Con la nota prot. n. 16332 del 30.11.2012, il Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per l’Emilia Romagna e le Marche fa riferimento ad una convenzione tra il medesimo Provveditorato, l’Università degli Studi di Parma ed il Comune di Parma-Assessorato ai Lavori Pubblici per la ristrutturazione ed il restauro dell’ex carcere di San Francesco, destinato ad ospitare strutture dell’ateneo parmense.
Il Provveditorato chiede dunque:
4) se, per i dirigenti delle pubbliche amministrazione, i compensi per incarichi di collaudo statico ovvero tecnico-amministrativo rientrino o meno nel trattamento economico dirigenziale, tenendo presente il principio di onnicomprensività della retribuzione spettante ai dirigenti medesimi;
5) chi debba intendersi per membro interno ovvero esterno alla stazione appaltante ai fini dell’applicazione rispettivamente degli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, ovvero dei compensi per le attività professionali di collaudo tecnico-amministrativo, ai sensi dell'art. 90, comma 1, lett. d) e ss., D.Lgs. n. 163/2006, nonché degli articoli 210, DPR n. 554/1999, e 238, DPR n. 207/2010;
6) se, per le attività di collaudo tecnico-amministrativo svolte da dipendenti pubblici sulla base di convenzioni tra più amministrazioni, si debba fare riferimento -in deroga rispetto agli incentivi ex art. 92, comma 5, Cod. Contr. Pubbl.- alle tariffe professionali di ingegneri ed architetti, posto che, ai sensi dell’art. 120, comma 2-bis, del D.Lgs. n. 163/2006, “nell’ipotesi di carenza di organico all’interno della stazione appaltante di soggetti in possesso dei necessari requisiti, accertata e certificata dal responsabile del procedimento, ovvero di difficoltà a ricorrere a dipendenti di amministrazioni aggiudicatrici con competenze specifiche in materia, la stazione appaltante affida l’incarico di collaudatore ovvero di presidente o componente della commissione collaudatrice a soggetti esterni scelti secondo le procedure e con le modalità previste per l’affidamento dei servizi; nel caso di collaudo di lavori l’affidamento dell'incarico a soggetti esterni avviene ai sensi dell'articolo 91. Nel caso di interventi finanziati da più amministrazioni aggiudicatrici, la stazione appaltante fa ricorso prioritariamente a dipendenti appartenenti a dette amministrazioni aggiudicatrici sulla base di specifiche intese che disciplinano i rapporti tra le stesse.
Al riguardo si osserva quanto segue. ... (continua).
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Conclusivamente:
Quesito n. 1)
Se l’incentivo alla progettazione ex art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 possa considerarsi giuridicamente un emolumento retributivo ovvero un compenso per prestazioni occasionali, ancorché di carattere professionale, poiché prestate da dipendenti appartenenti all’Amministrazione".
Nonostante abbiano natura retributiva, gli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, non equivalgono ai compensi per attività di collaudo svolta fuori dai compiti istituzionali e dall'orario di lavoro, occasionalmente, anche dal pubblico dipendente-professionista.
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Quesito n. 2)
Se debba ritenersi applicabile il disposto di cui all’art. 61, comma 9, D.L. n. 112/2008, in caso di erogazione dell’incentivo di cui all’art. 92 del decreto legislativo 163/2006”.
La ritenuta del 50%, prevista dall’art. 61, comma 9, D.Lgs. n. 112/2008, è inapplicabile agli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006.
Gli incentivi spettano anche per l'attività di segreteria tecnico-amministrativa unificata soltanto se quest'ultima ha ad oggetto un "contributo intellettuale e materiale all'attività del responsabile del procedimento, alla redazione del progetto, del piano della sicurezza, alla direzione dei lavori ed alla loro contabilizzazione".
Occorre motivare in tal senso i provvedimenti di riconoscimento e di ripartizione degli incentivi.

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Quesito n. 3)
Se la convenzione stipulata fra Expo 2015 s.p.a. ed il Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per la Lombardia e la Liguria, per effetto delle previsioni normative di cui al DPCM 22.10.2008 e ss. modificazioni, costituisca di fatto espletamento di compiti di istituto”.
Ai fini dell’applicazione degli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, rientra tra i compiti di istituto l’attività di collaudo e di segreteria tecnico-amministrativo unificata, svolta dal Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per la Lombardia e la Liguria in attuazione della convenzione con la SOGE spa, ai sensi dell’art. 5, comma 9, DPCM 06.05.2013, il quale ha abrogato il DPCM 22.10.2008.
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Quesito n. 4)
"Se, per i dirigenti delle pubbliche amministrazione, i compensi per incarichi di collaudo statico ovvero tecnico-amministrativo rientrino o meno nel trattamento economico dirigenziale, tenendo presente il principio di onnicomprensività della retribuzione spettante ai dirigenti medesimi".
Ai sensi del comb. disp. degli articoli 24, D.Lgs. n. 165/2001, e 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, in base all'orientamento del Consiglio di Stato espresso in sede consultiva, si ritiene che i pubblici dirigenti siano da escludere dall'ambito di applicazione degli incentivi ex art. 92, comma 5, cit..
Ad ogni modo, si auspica un intervento chiarificatore del legislatore ovvero l'adozione di clausole normative ad hoc in sede di contrattazione collettiva.

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Quesiti nn. 5 e 6
"Chi debba intendersi per membro interno ovvero esterno alla stazione appaltante ai fini dell’applicazione rispettivamente degli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, ovvero dei compensi basati sulle tariffe professionali di ingegneri ed architetti per le attività di collaudo tecnico-amministrativo, ai sensi dell'art. 90, comma 1, lett. d) e ss., D.Lgs. n. 163/2006, nonché degli articoli 210, DPR n. 554/1999, e 238, DPR n. 207/2010".
"Se, per le attività di collaudo tecnico-amministrativo svolte da dipendenti pubblici sulla base di convenzioni tra più amministrazioni, si debba fare riferimento -in deroga rispetto agli incentivi ex art. 92, comma 5, Cod. Contr. Pubbl.- alle tariffe professionali di ingegneri ed architetti".
Con riferimento all’attività di collaudo statico, ovvero tecnico-amministrativo, -regolarmente autorizzata dall'amministrazione- svolta dal Provveditorato nell’ambito di una convenzione con altra amministrazione, non si esula dai compiti di istituto e si applicano gli incentivi ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, a nulla rilevando la distinzione tra collaudo statico e collaudo tecnico-amministrativo.
Tali incentivi, comunque, si applicano sempre laddove l’attività di collaudo rientra tra i compiti di istituto, ad esempio in attuazione di una convenzione stipulata dal Provveditorato in attuazione del dovere di concedere l'avvalimento.
Per converso, il pubblico dipendente-collaudatore riceve un compenso, parametrato secondo le modalità previste dal D.M. Giustizia n. 140/2012, nel solo caso residuale in cui l’attività viene espletata al di fuori delle funzioni istituzionali e dell’orario di lavoro.
Infine, l'art. 8 della Convenzione tra il Provveditorato, l'Università ed il Comune di Parma, deve essere interpretato nel senso che l'Università ed il Provveditorato concordano sulla scelta dei collaudatori o di altri professionisti tecnici esclusivamente nell'ambito dei dipendenti del Provveditorato medesimo che siano inquadrati come ingegneri-architetti
(Rassegna Avvocatura dello Stato n. 4/2013, parere 21.12.2013 n. 513720/23 di prot.).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Anche in Sardegna, come nel resto d'Italia, l'incentivo al personale dipendente per le ipotesi di attività di pianificazione è intimamente connessa con la progettazione delle opere pubbliche.
La Sezione ritiene di non poter aderire alle argomentazioni in base alle quale tali recenti interpretazioni (ndr: della Corte dei Conti Veneto) giungono alla conclusione di poter riconoscere l’applicabilità della disciplina incentivante dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 anche agli atti di pianificazione generale non direttamente connessi con la realizzazione delle opere pubbliche.
Si deve infatti concludere, alla stregua di una corretta ricostruzione storico-sistematica dell’evoluzione normativa delle abrogate disposizioni dell’art. 18 della legge 109/1994, trasfuso poi nell’art. 92 del D.Lgs. 165/2001, che i commi 5 e 6 della predetta disposizione non prevedano due diverse ipotesi di incentivazione, distinte quanto a presupposti operativi. Bensì, semplicemente, due diverse modalità di incentivazione, differentemente regolate per via del differente contenuto dell’attività tecnica espletata nei due casi contemplati, ma in ogni caso sempre direttamente legate alla realizzazione di un’opera pubblica.
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In Sardegna già nel passato si era già indicato, alla luce della collocazione sistematica, che “E’ di tutta evidenza, poi, che la normativa contenuta nella citata L.R. sarda n. 5/2007, inclusa la previsione di cui all’art. 12 relativa agli incentivi per la progettazione, non possa trovare applicazione al di fuori della materia degli appalti pubblici”.
Aveva inoltre osservato la Sezione “… che la norma in esame ha carattere tassativo e che il suo ambito di applicazione è limitato all’attività di progettazione di opere e lavori pubblici e che, pertanto, non è possibile estendere analogicamente tale deroga all’onnicomprensività della retribuzione dei pubblici dipendenti nel caso di contratti di servizio o di forniture”.
Riferendosi al dato testuale dell’art. 12 qui in esame, occorre premettere che la norma regionale, salvo il suo periodo finale, non riveste particolari peculiarità rispetto alle disciplina statale di cui all’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006. E del resto non potrebbe così non essere, considerato che la disciplina dei compensi incentivanti di cui all’art. 92 del D.lgs. 163/2006 è stata ritenuta dalla Corte Costituzionale una materia di ordinamento civile con le sentenze n. 341/2009 e n. 401/2007, come tale rimessa all’ordinamento statale quanto meno per la determinazione dei suoi presupposti applicativi.
Conseguentemente la previsione di compensi incentivanti al di là delle ipotesi espressamente consentite dalla disciplina statale porrebbe non pochi problemi di coordinamento con i principi costituzionali.

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Il Presidente della Regione Sardegna ha richiesto un parere sulla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006 n. 163 e dell’art. 12, comma 3, della L.R. 07.08.2007 n. 5 avvalendosi delle previsioni dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003 n. 131 che conferiscono alle Sezioni regionali della Corte dei conti un potere/dovere di natura consultiva nella materia della contabilità pubblica.
Ha premesso il Presidente della Regione Sardegna che alcune Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti avrebbero recentemente prospettato un’interpretazione restrittiva delle disposizioni statali, riconoscendo l’incentivabilità delle prestazioni tecniche del personale dipendente unicamente in presenza di atti di pianificazione contestualizzati nell’ambito dei lavori pubblici ed in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche.
Poiché tuttavia non risulta intervenuto alcun pronunciamento interpretativo con riferimento alla disciplina regionale contenuta nell’art. 12, comma 3, della L.R. 07.08.2007 n. 8, regolante la medesima fattispecie in ambito regionale, chiede che la Sezione voglia fornire chiarimenti in merito all’interpretazione della predetta norma, specialmente con riferimento all’individuazione degli “atti di pianificazione comunque denominati” la cui redazione, ai sensi della normativa regionale, consente l’erogazione dell’incentivo.
...
3. Nel merito è opportuno, in via preliminare, esaminare il testo della normativa statale al fine di verificarne poi i tratti comuni e differenziali rispetto alla previsione regionale.
4. L’art. 92 del D.Lgs. 163/2006, rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”, è inserito nel testo normativo all’interno della Sezione I del Capo IV, relativa alla “Progettazione interna ed esterna, livelli di progettazione” nella materia dei lavori pubblici, come anche reso palese dall’art. 90 del decreto, cui l’art. 92 implicitamente effettua riferimento, regolando i riflessi incentivanti delle attività tecniche affidate ai dipendenti della pubblica amministrazione.
5. Il comma 6 dell’art. 92 citato, in particolare, prevede che “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
La disposizione è stata coerentemente interpretata dall’orientamento pressoché univoco delle Sezioni di controllo della Corte dei conti quale disciplina regolante gli incentivi al personale dipendente per le ipotesi di attività pianificazione intimamente connessa con la progettazione delle opere pubbliche. In tal senso i precedenti più recenti, che la Sezione condivide, sono contenuti nel parere 15.10.2013 n. 442 della Sezione Lombardia, parere 23.10.2013 n. 125 della Sezione Umbria, parere 11.11.2013 n. 80 della Sezione Liguria, parere 23.10.2013 n. 276 della Sezione Toscana. La lettura di tali precedenti rende immediatamente percepibile l’esistenza di un’interpretazione oramai consolidata che la Sezione di controllo della Sardegna ritiene debba essere ribadita.
Infatti non solo la collocazione sistematica della disposizione, ma anche ulteriori elementi interpretativi, conducono a tale conclusione: ci si riferisce sia ad aspetti prettamente testuali, poiché il riferimento alle “amministrazioni aggiudicatrici” non può che indicare la necessità di una pianificazione connessa alla realizzazione ed all’affidamento di un appalto per la realizzazione dell’opera pubblica, sia ad aspetti logico-sistematici: la mera pianificazione territoriale rientra tra i compiti d’ufficio ed è dunque soggetta al principio di onnicomprensività della retribuzione, così come al contrario l’eccezionalità della previsione normativa che legittima l’attribuzione di compensi incentivanti non ne consente in via interpretativa la sua applicazione oltre i casi espressamente contemplati.
Sui precedenti aspetti valga il richiamo alle precedenti deliberazioni adottate dalle diverse Sezioni regionali che hanno compiutamente esaminato la citata disciplina, fermo restando che il primo incontrovertibile criterio interpretativo è quello contenuto nell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile che espressamente prevede che “Nell’applicare una legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore”.
Or bene,
il senso delle parole utilizzate dal legislatore, e l’esame delle intenzioni del legislatore rese palesi attraverso l’esame sistematico dell’art. 92 del D.lgs. 163/2006, come detto, non possono che condurre all’interpretazione che gli incentivi alla progettazione, sia nell’ipotesi di cui al comma 5 dell’art. 92, che in quella qui in esame del comma 6, sono entrambe indissolubilmente e strettamente legate alla pianificazione, alla progettazione ed alla realizzazione delle opere pubbliche.
6. Non ignora la Sezione l’esistenza di alcune diverse interpretazioni, assolutamente minoritarie, che ricostruiscono diversamente l’art. 92, comma 6 citato (
parere 26.07.2011 n. 337 della Sezione di controllo della Corte dei conti Sezione Veneto e i successivi parere 22.11.2013 n. 361, parere 03.12.2013 n. 380, parere 03.12.2013 n. 381, parere 03.12.2013 n. 382, parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12 dell'AVCP, parere 20.06.2013 dell'ANCI Toscana), conferendo ad esso il rilievo di consentire l’erogazione di incentivi al personale tecnico anche per la redazione di atti di pianificazione anche solo mediatamente legati alla realizzazione di opere pubbliche.
Anche alla luce di tali difformi precedenti l’Autorità di Vigilanza dei Contratti Pubblici -che per la verità con il suo citato parere del 21.11.2012 si preoccupava più di escludere dalla possibile applicazione delle disposizioni incentivanti le pianificazioni non legate, neanche mediatamente, con la realizzazione delle opere pubbliche, piuttosto che ricomprendervi gli atti di pianificazione generale solo indirettamente legati alla loro realizzazione– ha formulato l'atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 al Governo avvalendosi della speciale procedura di cui all’art. 6, comma 7, lettera f, del D.lgs. 163/2006.
7. Pur condividendo la prospettata esigenza di chiarificazione, la Sezione ritiene di non poter aderire alle argomentazioni in base alla quale tali recenti interpretazioni giungono alla conclusione di poter riconoscere l’applicabilità della disciplina incentivante dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 anche agli atti di pianificazione generale non direttamente connessi con la realizzazione delle opere pubbliche. Si deve infatti concludere, alla stregua di una corretta ricostruzione storico-sistematica dell’evoluzione normativa delle abrogate disposizioni dell’art. 18 della legge 109/1994, trasfuso poi nell’art. 92 del D.Lgs. 165/2001, che i commi 5 e 6 della predetta disposizione non prevedano due diverse ipotesi di incentivazione, distinte quanto a presupposti operativi. Bensì, semplicemente, due diverse modalità di incentivazione, differentemente regolate per via del differente contenuto dell’attività tecnica espletata nei due casi contemplati, ma in ogni caso sempre direttamente legate alla realizzazione di un’opera pubblica.
Sotto altro profilo, con riferimento ai profili retributivi del personale dipendente, occorre considerare che la retribuzione delle professionalità interne all’amministrazione è oggi assolutamente garantita da diverse previsioni contrattuali di comparto (si vedano, ad esempio, gli artt. 10 ed 11 del CCNL 22.01.1994).
8. Ritiene per altro la Sezione non necessario sviluppare tali argomentazioni in ragione della specificità delle previsioni dell’art. 12 della L.R. 07.08.2007 n. 5 -in riferimento al quale è stata proposta la richiesta di parere– il cui contenuto conferma che l’incentivo in questione è stato previsto esclusivamente per il caso in cui l’attività di pianificazione, comunque denominata, sia direttamente connessa alla realizzazione di un’opera pubblica.
9. La norma trova collocazione sistematica nel titolo II della legge regionale n. 5/2007, rubricato “Programmazione e progettazione di lavori, forniture e servizi pubblici”. Il comma 3 della citata disposizione prevede che “Il 35 per cento della tariffa professionale, al lordo di tutti gli oneri accessori connessi all’erogazione, compresa la quota a carico dell’amministrazione erogante, relativo alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità previste dal regolamento di cui al comma 1, tra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano redatto. Nelle more dell’emanazione di tale regolamento, le amministrazioni applicano quello del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti”.
10. La Sezione Regionale di controllo si era in qualche modo già espressa sulla previsione regionale, senza tuttavia affrontare direttamente l’esegesi del testo normativo.
Nondimeno
si era già indicato, alla luce della collocazione sistematica, che “E’ di tutta evidenza, poi, che la normativa contenuta nella citata L.R. n. 5/2007, inclusa la previsione di cui all’art. 12 relativa agli incentivi per la progettazione, non possa trovare applicazione al di fuori della materia degli appalti pubblici” (deliberazione n. 73/2009). Aveva inoltre osservato la Sezione… che la norma in esame ha carattere tassativo e che il suo ambito di applicazione è limitato all’attività di progettazione di opere e lavori pubblici e che, pertanto, non è possibile estendere analogicamente tale deroga all’onnicomprensività della retribuzione dei pubblici dipendenti nel caso di contratti di servizio o di forniture” (deliberazione n. 99/2012).
11. Riferendosi al dato testuale dell’art. 12 qui in esame, occorre premettere che la norma regionale, salvo il suo periodo finale, non riveste particolari peculiarità rispetto alle disciplina statale di cui all’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006. E del resto non potrebbe così non essere, considerato che la disciplina dei compensi incentivanti di cui all’art. 92 del D.lgs. 163/2006 è stata ritenuta dalla Corte Costituzionale una materia di ordinamento civile con le sentenze n. 341/2009 e n. 401/2007, come tale rimessa all’ordinamento statale quanto meno per la determinazione dei suoi presupposti applicativi. Conseguentemente la previsione di compensi incentivanti al di là delle ipotesi espressamente consentite dalla disciplina statale porrebbe non pochi problemi di coordinamento con i principi costituzionali.
Gli unici profili dissonanti rispetto al testo della previsione statale, al di là del la percentuale della tariffa applicata per la determinazione dell’incentivo (35% in luogo del 30%), sono costituiti dall’inciso che gli emolumenti incentivanti debbono ritenersi al lordo degli oneri accessori (principio comunque applicato anche in ambito statale alla luce di diverse disposizioni interpretative delle leggi finanziarie), e soprattutto dalla previsione finale che dispone l’applicazione del regolamento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nelle more dell’emanazione del regolamento interno.
12. Lasciando da parte i primi due aspetti (percentuale della tariffa professionale e ammontare, lordo, del compenso incentivante), ritiene la Sezione di doversi soffermare sulla previsione espressa che, per l’ipotesi di mancata adozione del regolamento interno, si debba fare applicazione delle previsioni del regolamento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
In tale peculiare previsione della legge regionale, che connota il quesito posto dalla Regione Sardegna rispetto alla tematica in ambito statale,
si deve infatti ritrovare ulteriore conferma che gli atti di pianificazione rilevanti ai fini della liquidazione del compenso incentivante, anche secondo la disciplina regionale, siano solo ed esclusivamente quelli connessi alla realizzazione delle opere pubbliche. Ciò in quanto il regolamento vigente all’epoca dell’introduzione della norma, ovvero il D.M. 02.11.1999 n. 555 del Ministero dei Lavori Pubblici, esauriva il suo campo di applicazione con riguardo “…alla sola progettazione esecutiva e, comunque, ai soli lavori effettivamente appaltati, compresa l’eventuale redazione di perizie di variante e suppletive (art. 1 del regolamento), prendendo in considerazione le sole attività pianificatorie o progettuali direttamente connesse con la realizzazione delle opere pubbliche.
Analoga finalità è oggi confermata dall’art. 1 del vigente regolamento del Ministero delle Infrastrutture, adottato con D.M. 17.03.2008 n. 84, il cui art. 1 ribadisce che il regolamento stesso si applica “…nei casi di redazione di progetti di opere o lavori a cura del personale interno (Corte dei Conti, Sez. controllo Sardegna, parere 20.12.2013 n. 85).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Al R.U.P. non spetta l'incentivo se l'attività di progettazione è data all'esterno dell'ente.
Il diritto ad ottenere il compenso incentivante di cui all’art. 92 D.lgs. n. 163/2006 è ancorato alla circostanza che la redazione dell’atto di progettazione sia avvenuta all’interno dell’ente.
Qualora sia avvenuta all’esterno, essa non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli uffici tecnici dell’ente, né, tantomeno, in capo al responsabile unico del procedimento.

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Il Comune intende procedere alla modifica del regolamento nella parte relativa alle modalità di erogazione del fondo incentivante della progettazione interna di cui agli artt. 90 e ss. Del D.lgs. n. 163/2006 nel caso in cui la progettazione venga affidata all’esterno, non essendo tale parte del regolamento sufficientemente chiara.
In particolare, l’Ente riconoscerebbe al solo r.u.p. una percentuale del fondo in parola variabile dal 15 al 25 per cento, in relazione alla complessità dell’opera, dando facoltà al medesimo di riconoscere ad eventuali collaboratori (tecnici o amministrativi) una percentuale fino al 5% da prelevarsi sulla quota già destinata al r.u.p..
Si chiede se tale modifica del regolamento sia in linea con le norme e la giurisprudenza in materia.
...
Nella specie, la richiesta di parere attiene alle spese per il personale sotto il determinato profilo degli incentivi per le progettazioni, in relazione al quale la Sezione ha già dato indicazioni di carattere generale, che pare opportuno qui di seguito richiamare.
Per la ripartizione degli incentivi alla progettazione spettanti ai dipendenti delle stazioni appaltanti, l’art. 92, comma 5, del D.lgs. n. 163/2006 dispone che una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione “è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché' tra i loro collaboratori”.
Il fondo incentivante, dunque, è ripartito tra i vari aventi diritto secondo le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e recepiti in un regolamento adottato dall'amministrazione. Le modalità di ripartizione del fondo, pertanto, oltre ad attenere alle scelte discrezionali dell’amministrazione, ovviamente nei limiti tracciati dal dettato legislativo, devono essere oggetto di contrattazione collettiva e solo successivamente confluiscono nel regolamento.
La richiesta di parere pone lo specifico quesito se sia possibile corrispondere l’incentivo ivi disciplinato al responsabile del procedimento, e, quindi, ai vari collaboratori, in caso in cui la progettazione venga affidata all’esterno.
Come ricordato, la Sezione si è già pronunciata sulla questione con specifico riguardo all’attività di pianificazione (art. 92, comma 6), esprimendo principi che possono valere anche per l’attività di progettazione (art. 92, comma 5) (cfr.
parere 30.08.2012 n. 290).
La norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto sia avvenuta all’interno dell’ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli uffici tecnici dell’ente.
Con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.), occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche.
Occorre sottolineare, però, che la sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione.
In sostanza,
qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 19.12.2013 n. 434).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.
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Il Sindaco del Comune di Campagna Lupia (VE), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006, in particolare:
- “se il riferimento ad "un atto di pianificazione" contenuto al comma 6 dell'art. 92 è da intendersi limitato agli atti che abbiano ad oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche (es. varianti per la localizzazione di un'opera) con esclusione, quindi, degli atti di pianificazione generale quali il Piano di Assetto del Territorio e il Piano degli Interventi di cui alla L.R. 11/2004”;
- “se il Piano degli Interventi di cui alla L.R. 11/2004 art. 17, dovendosi rapportare con il Bilancio Pluriennale Comunale, con il programma triennale delle opere pubbliche e con altri strumenti comunali settoriali previsti da leggi statali e regionali, nonché prevedendo al suo interno l'individuazione di ambiti destinati ad opere pubbliche a seguito di accordi pubblico/privato e di accordi di programma di cui agli artt. 6 e 7 della medesima legge, possa essere comunque considerato oggetto di pianificazione collegato alla realizzazione di opere pubbliche”;
- “se l'attività di redazione di un Piano di cui alla L.R. 11/2004 (Piano di Assetto del Territorio - Piano degli Interventi) possa essere affidata in parte al personale interno e in parte attribuita all'esterno riducendo proporzionalmente il premio incentivante attribuito ai dipendenti.”
A tal fine il legale rappresentante del comune premette che: “L'art. 92 del decreto legislativo 12/04/2006 n. 163 con riferimento all'incentivo al personale per la progettazione interna, al comma 6 disciplina tale incentivo con riferimento agli atti di pianificazione, disponendo solamente che "Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto".
Con deliberazione n. 337/2011/PAR codesta Corte ha sottolineato la presenza dell'aspetto urbanistico degli "atti di pianificazione" citati dalla norma in questione: "come nell'individuazione, scaturente dalla formulazione della norma, dei soggetti potenzialmente beneficiari dell'incentivo, puntualmente remunerati in materia di lavori pubblici, in materia urbanistica si ha invece un impreciso e generico riferimento ai "dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che .... abbiano redatto"... "un atto di pianificazione comunque denominato" nonché "la maggiore complessità che appare, come detto, nella valutazione del legislatore, superiore nel caso di pianificazione urbanistica rispetto a quella di progettazione di opera pubblica".
In base a recenti pareri di altre Sezioni della Corte dei Conti (Puglia n. 1/2012, Lombardia n. 72 e n. 452/2012, Toscana n. 213/2011, Piemonte n. 290/2012) sembrerebbe che l'applicazione della possibilità di premio relativa "alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato" sia esclusiva al solo settore dei lavori pubblici, escludendo le attività pianificatorie non attinenti alla progettazione di opere pubbliche
”.
...
4. Conclusivamente
la Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica
(Corte dei Conti, Sez. controllo veneto, parere 03.12.2013 n. 382).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.

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Il Sindaco del Comune di Bassano del Grappa (VI), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 che prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, sia ripartito tra i dipendenti che lo hanno redatto.
In particolare si chiede “se l'attività di pianificazione (pianificazione urbanistica (P.A.T., P.I., P.A.T.I.) e relative varianti ovvero atti di pianificazione come il piano del traffico urbano, il piano acustico comunale, il piano di illuminazione pubblica, progetti di accordo pubblico-privato di rilevante interesse pubblico da recepire nello strumento urbanistico ex art. 6 L.R.V. n. 11/2004, atti tutti ultimi citati di pianificazione comunque denominata che si contemperano e si integrano con la pianificazione urbanistica generale) debba essere direttamente ed immediatamente collegata alla progettazione e realizzazione di una puntuale opera pubblica o di rilevante interesse pubblico; o se, invece, l'attività di pianificazione può essere ricondotta alla progettazione e realizzazione, in via generale ed astratta, "anche" di opere pubbliche o di rilevante interesse pubblico in via mediata ed in una prospettiva prodromica e funzionale alle stesse, così assolvendo alla sua tipica funzione di pianificazione complessa, variegata e multidisciplinare necessariamente futura e generale del tessuto urbano che contempla, quindi, anche lavori e opere pubbliche.
In quest'ultimo senso, difatti, sì è espressa anche I'AVCP con parere 21.11.2012 n. 22 (AG 22/12) con il quale ha sostenuto l'inerenza, sia pure in forma mediata, alle opere ed impianti pubblici della pianificazione urbanistica” (…..…) ”Se, infatti, la ratio della norma in oggetto è quella di incentivare i dipendenti pubblici a svolgere attività di progettazione interna agli uffici attinente alla realizzazione di opere pubbliche (art. 92, comma 5) e ad atti di pianificazione (art. 92, comma 6); di valorizzare la complessità e diretta redazione di tali atti quale maggior valore aggiunto e di carattere aggiuntivo rispetto all'ordinaria attività d'ufficio; di diminuire i costi di detta progettazione auspicando quindi prima il ricorso al personale interno e solo dopo a professionisti esterni; che, quindi, in definitiva, la ratio della norma è quella di valorizzare, premiandolo, il valore aggiunto e la professionalità del personale interno realizzando nel contempo economie di spesa, visto che l'affidamento all'esterno sarebbe maggiormente oneroso. Allora, se è vero quanto sopra, nelle ipotesi delineate dovrebbe essere legittimo, previo incarico aggiuntivo, corrispondere al personale interno tale incentivo
”.
In definitiva, si chiede “se l'incarico di redazione di atti di pianificazione comunque denominati (pianificazione urbanistica (P.A.T., P.I., P.A.T.1.) e relative varianti ovvero atti di pianificazione come il piano del traffico urbano, il piano acustico comunale, il piano di illuminazione pubblica, progetti di accordo pubblico-privato di rilevante interesse pubblico da recepire nello strumento urbanistico ex art. 6 L.R.V. n. 11/2004, atti questi ultimi di pianificazione comunque denominata che si contemperano e si integrano con la pianificazione urbanistica generale) costituisce deroga al principio generale della onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici e pertanto se può essere incentivato ai sensi dell'art. 92, comma 6.
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4. Conclusivamente
la Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica
(Corte dei Conti, Sez. controllo veneto, parere 03.12.2013 n. 381).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica- non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.

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Il Sindaco del Comune di Dueville (VI), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 che prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, sia ripartito tra i dipendenti che lo hanno redatto.
Nello specifico si chiede “quali atti di pianificazione urbanistica possano essere oggetto di attribuzione dell'incentivo di cui all'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici e, in particolare, se possano essere compresi atti diversi da quelli "intimamente connessi" alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
Il Sindaco premette che “sulla corretta applicazione della disposizione di cui all'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti, in merito alla previsione incentivante la progettazione urbanistica, si è formato nel tempo un contrasto interpretativo:
- Secondo una tesi più restrittiva, è stata esclusa la possibilità di riconoscere l'incentivo alla progettazione urbanistica ex se, dovendo concorrere -insieme alla redazione dell'atto di pianificazione- requisito ulteriore individuato nella "intima connessione” tra lo strumento urbanistico in corso di formazione e la realizzazione di un'opera pubblica, per cui l’incentivo spetta all'Ufficio solo ove sussista progettazione finalizzala alla costruzione dell'Opera pubblica progettata e, quindi, il diritto all'incentivo sussiste solo per l'attività di redazione interna della variante puntuale propedeutica all'approvazione dell'opera pubblica, non invece in ipotesi di variante generale allo strumento urbanistico o territoriale (cfr. ex plurimis, Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Piemonte, delibera n. 290/2012/SRCPIE/PAR del 29.08.2012; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 452/2012/PAR del 23.10.2012 e delibera n. 72/2013/PAR del 26.02.2013);(…..)
- Secondo altra ricostruzione, invece, viene affermata l’applicabilità dell’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti alle attività di pianificazione "comunque denominata", a prescindere dalla natura (puntuale o generale) dello strumento in corso di formazione (cfr. Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, deliberazione 21.11.2012, AG22/2012). Anche taluni pronunciamenti delle Sezioni regionali della Corte dei Conti si sono espressi in senso non difforme dall'AVLP: tra le altre, codesta ill.ma Sezione di controllo per il Veneto, con deliberazione n. 337/2011/PAR del 25.07.2011, ha ritenuto che “(….) il comma 6 (…) (dell’art. 92 del Codice, n.d.r.) ha una valenza ben più ampia, esprimendo la qualificazione operata dalla vigente normativa dell’attività di pianificazione urbanistica e la similitudine con la progettazione di lavori pubblici (…)”. (…). In conclusione, secondo l'orientamento ora richiamato, la redazione di uno strumento urbanistico o di una variante fa sorgere il diritto all'incentivo anche ove non puntuale, anche se non strumentale alla sola realizzazione di una singola opera pubblica.
- Sul contrasto interpretativo si è espressa recentemente anche l'ANCI della Regione Toscana che, in un documento del 20.06.2013, ha ritenuto che concorrenti e sostanziali ragioni inducono a fondare, nell'art. 92, comma 6, D.lgs. 163/2006 il diritto del pubblico dipendente che ha redatto l'atto a compartecipare, secondo i criteri e le modalità stabilite nella fonte regolamentare locale, all'incentivo per la progettazione Urbanistica o territoriale prestata, anche ove di carattere non puntuale: in questo senso inducono, inequivocabilmente, la ratio legis, l'interpretazione costituzionalmente orientata della norma, l'evoluzione della previsione legislativa e l'esame dei lavori preparatori, nonché -non per ultime- evidenti ragioni sistematiche concernenti la straordinarietà dell'impegno conseguente all'affidamento interno dell'incarico di progettazione urbanistica generale”.
...
4. Conclusivamente
la Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica- non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica
(Corte dei Conti, Sez. controllo veneto, parere 03.12.2013 n. 380).

novembre 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: G. Benni, Considerazioni sull'incentivo alla progettazione interna dei pubblici dipendenti (30.11.2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L'incentivo alla progettazione previsto a favore dei dipendenti pubblici che materialmente redigono atti di pianificazione spetta sempre e comunque, a prescindere dal fatto che sia collegata o meno al compimento di opere pubbliche.
La Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica- non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.

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Il Sindaco del Comune di Cadoneghe (PD), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006.
La predetta disposizione prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, sia ripartito tra i dipendenti che lo hanno redatto, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento in materia approvato dall’Amministrazione.
La richiesta di parere verte sull’individuazione del campo di applicazione del sopra richiamato art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006, in particolare “se tale dettato riguardi anche la redazione degli atti di pianificazione urbanistica non esclusivamente finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica, come è stato recentemente confermato dall’Avcp – Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture con parere n. AG 22/12 del 21.11.2012.
...
2. Il quesito proposto a questa Sezione involge alcune questioni di carattere generale e altre più specifiche tra le quali rileva, in primo luogo, la portata del principio di onnicomprensività, avuto specificamente riguardo al fatto che l'art. 92, comma 6, del D.L. n. 163/2006 prevede che "Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto".
In termini generali, la Sezione sottolinea che la questione va risolta alla luce delle disposizioni che regolano la materia della retribuzione corrisposta ai dipendenti come controprestazione del proprio apporto professionale all’amministrazione, ove vige come regola generale il principio di onnicomprensività:
il trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 24 del D.Lgs. 165/2001 remunera «tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa», mentre per il personale non dirigente, esso trova la sua enunciazione nella norma contenuta nell’art. 45 del D.Lgs. n. 165/2001.
In virtù di tale principio, nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio (cfr. Corte dei Conti Puglia, Sezione giurisdizionale,
sentenza 20.07.2010 n. 464, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487).
Il principio si coniuga con quello, previsto parimenti dalle norme citate, della riserva alla contrattazione collettiva in tema di determinazione del corrispettivo delle prestazione dei dipendenti: ne consegue, da un lato, che solo il contratto collettivo nazionale può fissare onnicomprensivamente il trattamento economico, mentre quello decentrato assume rilevanza nei limiti di quanto disposto dalle fonti nazionali.
Al di là dei casi citati,
solo la legge può derogare a tale sistema, prevedendo talora ulteriori specifici compensi (cfr.
parere 26.07.2011 n. 337 di questa Sezione) o addirittura la possibilità di una diversa strutturazione del trattamento economico (cfr., ad esempio, gli artt. 24 e 45 del D.Lgs. n. 165 del 2001), sia sul piano qualitativo che su quello quantitativo: con la conseguenza che il contratto individuale o una determinazione unilaterale dell’ente (ad esempio un regolamento) non possono determinare il corrispettivo e, dall’altro, che tale corrispettivo retribuisce ogni attività che ricade nei doveri d’ufficio (principio di onnicomprensività: cfr., ex multis, parere 16.01.2013 n. 22 di questa Sezione).
Premesso quindi che la materia è demandata alle leggi ed ai contratti collettivi nazionali, non derogabile a livello regolamentare locale, l’interrogativo cui è chiamata a rispondere la Sezione concerne propriamente l’individuazione della previsione normativa che consente l’attribuzione di tale compenso derogatorio nel caso di che trattasi, e verte altresì sul significato del rinvio alla norma regolamentare operato dal comma 6 al comma 5 dell’art. 92 D.Lgs. 165/2001.
Al riguardo, questa Sezione aveva osservato (
parere 26.07.2011 n. 337, cit.) che la norma di legge che regola tale disciplina, contenuta nell’art. 92, comma 6, rappresenta una autonoma e distinta previsione di legge che legittima la erogazione dell’incentivo per l'attività di pianificazione, oltretutto commisurato in modo diverso, rispetto a quanto previsto in tema in caso di progettazione interna dal comma 5 ivi citato: l’attribuzione di tale incentivo prescinde dal collegamento con la progettazione di una opera pubblica e il rinvio al comma 5 concernerebbe solo le modalità, da stabilirsi con regolamento, di erogazione.
3. Venendo al merito della richiesta giova premettere come il Collegio non ignora, peraltro, che l’indirizzo giurisprudenziale prevalente (Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia,
Lombardia, parere 24.10.2012 n. 452; Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, cfr. parere 30.08.2012 n. 290; Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, Toscana, parere 18.10.2011 n. 213; Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, con il parere 27.11.2012 n. 389) abbia escluso dall'incentivazione la pianificazione di strumenti urbanistici non connessi ad un’opera pubblica, optando per una interpretazione che fa leva sull’individuazione di un’unica previsione normativa di incentivazione, contenuta nell’art. 92 citato.
Secondo la richiamata posizione,
l’esclusione della incentivazione delle attività pianificatorie, non attinenti alla progettazione di opere pubbliche sembrerebbe trovare supporto nella formulazione letterale della norma dell’art. 92, comma 6, che fa riferimento ad una Amministrazione aggiudicatrice, presupponendo -secondo tale ottica- la realizzazione di un'opera pubblica da attuare mediante evidenza pubblica: la qual cosa risulterebbe confermata dalla sedes materiae della disciplina, ricompresa nella Sezione I del Capo IV del Codice dei contratti relativa alla progettazione interna ed esterna delle opere pubbliche.
Nel restringere l’ipotesi di incentivazione ai soli atti di pianificazione collegati alla realizzazione di un’opera pubblica, un indirizzo siffatto postula, in ragione della sedes materiae, e della locuzione Amministrazione aggiudicatrice contenuta nell'art. 92, comma 6, la necessaria ascrizione della attività di progettazione urbanistica ai compiti istituzionali degli Uffici, ricompresa nei doveri d’ufficio (art. 53 del D.Lgs. n. 165/2001) e pertanto non suscettibile della liquidazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del D.lgs. n. 163/2006.
Sul punto, la Sezione è di diverso avviso e, in questa sede, non può che ribadire il proprio precedente orientamento che appare supportato da una serie di argomenti di seguito evidenziati.
3.1. Argomento letterale
La Sezione ritiene, in primo luogo, di non aderire alla interpretazione secondo cui la formulazione letterale della norma presuppone necessariamente l’esistenza di un'opera pubblica, da realizzare mediante evidenza pubblica, senza possibilità di estensione analogica della previsione incentivante.
Al riguardo, questa Sezione ha già avuto modo di sottolineare che "il comma 6... [dell'art. 92 del Codice] ha una valenza ben più ampia, esprimendo la qualificazione operata dalla vigente normativa dell'attività di pianificazione urbanistica e la similitudine con la progettazione di lavori pubblici" che esplicita il necessario collegamento con l'affidamento della progettazione urbanistica: essa rientra, al pari della progettazione delle opere pubbliche, nel Codice dei contratti, tanto che è ricompresa nella categoria degli appalti pubblici di servizi elencati nell’allegato IIA del Codice dei contratti pubblici (C. Conti Sez. controllo, Veneto,
parere 26.07.2011 n. 337) e deve essere affidata mediante un appalto (ex multis C. Conti Sez. controllo, Veneto, deliberazione 11.06.2013 n. 146).
Al contrario, è proprio la stessa formulazione letterale, nell’utilizzo della locuzione atto di pianificazione “comunque denominato”, lungi dall’autorizzare interpretazioni restrittive, a consentire di ascrivere all’ambito oggettivo della norma ogni atto di pianificazione, prescindendo dal suo collegamento alla progettazione di un’opera pubblica: anzi, al contrario, il legislatore non ha inteso fare un distinguo tra le tipologie di redazione degli elaborati tecnici, generali o particolari, intendendo utilizzare una dizione sufficientemente generale ed aperta quale “atto di pianificazione comunque denominato”, senza entrare nel merito di ulteriori distinzioni. Il Collegio non ignora nemmeno che tale distonia interpretativa è stata posta in evidenza, da ultimo, nell’atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 dall’Autorità di Vigilanza dei contratti pubblici.
In particolare, l’Autorità, richiamando la
determinazione 25.09.2000 n. 43, la deliberazione 13.06.2000 ed il parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10 e parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12, ha sottolineato che l’applicazione della norma è particolarmente ampia al punto che possano essere ritenuti assoggettati alla categoria di “atti di pianificazione comunque denominati” i piani di lottizzazione, i piani per insediamenti produttivi, i piani di zona, i piani particolareggiati, i piani regolatori, i piani urbani del traffico, e tutti quegli atti aventi contenuto normativo e connessi alla pianificazione, quali i regolamenti edilizi, le convenzioni, purché completi per essere approvati dagli organi competenti, ribadendo la considerazione, svolta nelle citate note precedenti, che “tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano“.
L’Autorità ha, dunque, sottolineato il nesso comunque esistente tra pianificazione urbanistica e realizzazione di opere pubbliche (“…i piani regolatori contengono tra le altre previsioni di c.d. zonizzazione …sia norma di localizzazione di aree destinate a formare spazi di uso pubblico, ovvero riservate ad edifici pubblici o di uso pubblico…”). In tale atto, l’Autorità ha segnalato al Governo ed al Parlamento la necessità di superare il predetto contrasto ermeneutico e la contestuale opportunità di procedere ad un definitivo chiarimento interpretativo dell’art. 92, comma 6, del Codice, volto ad individuare in maniera chiara la tipologia di atti di pianificazione in relazione ai quali è possibile riconoscere l’incentivo ivi contemplato in favore dei tecnici interni che li hanno redatti.
In realtà,
come può evincersi dal tenore letterale della norma (ed è sottolineato dalla citata delibera della Autorità), la stessa non individua la tipologia di documenti pianificatori la cui redazione dà luogo al riconoscimento dei predetti compensi, ma ne fornisce una definizione generica, tale da ricomprendere in tale categoria gli atti di pianificazione “comunque denominati”: di talché, è la norma ad affidare l’individuazione degli atti di pianificazione che possono dar luogo al riconoscimento del predetto compenso incentivante all’autonomia regolamentare dell’amministrazione interessata.
Peraltro, anche la giurisprudenza delle Sezioni riunite per la Regione Sicilia in sede consultiva (
parere 03.01.2013 n. 2) ha ricompreso nell'atto di pianificazione comunque denominato "qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi (es. norme tecniche d'attuazione) finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale".
Tuttavia,
anche a volere accedere alla interpretazione avversata, è utile richiamare che "la natura stessa e il contenuto della pianificazione urbanistica e in particolare dei piani regolatori consente l'erogazione dell'incentivo ex art. 92, comma 6, del Codice dei contratti a favore dei dipendenti che abbiano partecipato alla redazione di tali strumenti urbanistici, in quanto tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l'ubicazione nel tessuto urbano" (
parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12).
Questa Sezione, del resto, ha già avuto modo di sottolineare (cfr. pareri n. 148/2013, n. 150/2013, n. 151/2013, n. 155/2013) che la “conformazione della proprietà”, condizione necessaria del procedimento di esproprio, (…) nasce proprio dalle prescrizioni urbanistiche contenute nei piani, in guisa che tra i due procedimenti, pianificatorio ed espropriativo, esiste un legame molto stretto ed ineludibile. La richiamata evoluzione in senso sociale della proprietà privata ha condotto ad un notevole sviluppo delle regole cd. conformative che disciplinano e limitano le facoltà di godimento del bene (si pensi alla zonizzazione urbanistica, alle prescrizioni in materia edilizia, ai vincoli paesaggistici e di rispetto, alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria ecc.): in guisa, dunque, che qualsiasi limitazione o divieto che incida su uno dei due elementi –nella specie, procedimento di esproprio ma (…) non solo– si ripercuoterà anche sull’altro.
Il registro prettamente letterale della disposizione di legge in questione ("atto di pianificazione comunque denominato") non può quindi che far propendere per un'applicazione dell'istituto premiale estesa a ogni atto di pianificazione, anche di carattere mediato.
3.2. Argomento “storico sistematico”
La posizione interpretativa della Sezione viene corroborata anche dalla interpretazione “storico-sistematica” della disposizione in questione che solamente una accurata disamina analitica consente di confermare.
Ai fini di un corretto inquadramento della questione è d’obbligo pertanto un rapido excursus sull’evoluzione normativa dell’istituto de quo.
Va premesso che la disciplina normativa vigente sul punto, vale a dire l’art. 92 del c.d. Codice dei contratti, rappresenta la trasposizione del testo dell’art. 18 della legge n. 109/1994, la cui versione primigenia, prevedeva la possibilità di erogazione degli incentivi, limitatamente agli autori del progetto esecutivo di un’opera o lavoro e per una percentuale non superiore all’1%.
Con l’art. 6 del D.L. n. 101/1995, il suddetto incentivo era stato esteso anche ai progetti (di opere o lavori) preliminari e definitivi, alle indagini geologiche e geognostiche nonché agli studi di impatto ambientale, ed all’aggiornamento dei progetti già esistenti “di cui sia riscontrato il perdurare dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera”. Il testo prevedeva che: “le amministrazioni competenti destinano una quota complessiva non superiore al 10 per cento del totale degli stanziamenti stessi alle spese necessarie alla stesura dei preliminari di progetto, nonché dei progetti definitivi ed esecutivi, incluse indagini geologiche e geognostiche, studi di impatto ambientale od altre rilevazioni, e agli studi per il finanziamento dei progetti, nonché all'aggiornamento ed adeguamento alla normativa sopravvenuta dei progetti già esistenti d'intervento di cui sia riscontrato il perdurare dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera.”
Successivamente, la Legge 15.05.1997, n. 127 disponeva (con l'art. 6, comma 13) la modifica dell'art. 18, comma 1, e l'introduzione del comma 1-bis prevedendo che: "1. L'1 per cento del costo preventivato di un'opera o di un lavoro ovvero il 50 per cento della tariffa professionale relativa a un atto di pianificazione generale, particolareggiata o esecutiva sono destinati alla costituzione di un fondo interno da ripartire tra il personale degli uffici tecnici dell'amministrazione aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione, qualora essi abbiano redatto direttamente i progetti o i piani, il coordinatore unico di cui all'articolo 7, il responsabile del procedimento e i loro collaboratori.
1-bis. Il fondo di cui al comma 1 è ripartito per ogni singola opera o atto di pianificazione, sulla base di un regolamento dell'amministrazione aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione, nel quale vengono indicati i criteri di ripartizione che tengano conto delle responsabilità professionali assunte dagli autori dei progetti e dei piani, nonché dagli incaricati della direzione dei lavori e del collaudo in corso d'opera
."
La novella del 1997 estendeva quindi, inequivocabilmente, alla pianificazione urbanistica generale od attuativa l’incentivo già riconosciuto in favore degli Uffici che avessero svolto attività di progettazione di opere pubbliche (ovvero studi di impatto ambientale o indagini geognostiche): in questo senso assume rilevanza sia l’espressa disgiunzione recepita dal Legislatore (opera “ovvero” atto di pianificazione), sia il riferimento esteso alla “Amministrazione titolare dell’atto di pianificazione”.
Una siffatta voluntas legis emerge, inoltre, dall'esame dei lavori preparatori in Commissione parlamentare ove si desume con sufficiente chiarezza l’intento normativo di riconoscere il 50% della tariffa professionale in favore degli Uffici che avevano redatto atti di pianificazione generale, senza qualificazione o restrizione alcuna.
La Legge 16.06.1998, n. 191, all’art. 2, comma 18, modificava l’articolato prevedendo l’inserimento di “… criteri di ripartizione che tengano conto delle responsabilità professionali assunte dagli autori dei progetti e dei piani, nonché dagli incaricati della direzione dei lavori e del collaudo in corso d'opera".
Successivamente, la legge 17.05.1999, n. 144, art. 13, comma 4, sostituiva i commi 1, 1-bis e 2 dell'articolo 18 della legge 11.02.1994, n. 109, e successive modificazioni, con il seguente testo “1. Una somma non superiore all'1,5 per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 16, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile unico del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo dell'1,5 per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all’entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. Le quote parti della predetta somma corrispondenti a prestazioni che non sono svolte dai predetti dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, costituiscono economie. I commi quarto e quinto dell'articolo 62 del regolamento approvato con regio decreto 23.10.1925, n. 2537, sono abrogati. I soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, lettera b), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri.
2. Il 30 per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 1, tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto
".
La Sezione non può quindi fare a meno di rilevare che l’entrata in vigore del Codice dei contratti (decreto legislativo 12.04.2006, n. 163), non ha alterato in alcun modo il suddetto quadro definitorio, posto che il testo sopraccitato è stato fedelmente recepito continuando ad usare la dizione “atto di pianificazione comunque denominato”: anche i più recenti interventi normativi (cfr., ad esempio, il Decreto 22.04.2013, n. 66) hanno privilegiato il dettaglio di aspetti estranei alla questione in esame.
A partire dalla novella introdotta nel 1999, ad opera della legge 144, e rimasta immutata nel corpus normativo del codice dei contratti, il Legislatore ha provveduto quindi ad articolare in due diversi commi le due previsioni originariamente contenute in un'unica proposizione, l'una dedicata agli incentivi dovuti per le opere (art. 18, comma 1, L. n. 109/1994), l'altra concernente la progettazione urbanistica (art. 18, comma 2, L. n. 109/1994).
In altri termini,
a partire dal 1999, gli incentivi per la progettazione delle opere pubbliche e gli incentivi spettanti per la pianificazione urbanistica sono oggetto di due autonome, distinte previsioni, disponendo altresì che il diritto all'incentivo spetti per gli atti di pianificazione "comunque denominati".
Il Collegio osserva quindi, al riguardo, che la formulazione del 1999, recepita nel Codice dei contratti del 2006 (art. 92, commi 5 e 6, del D.Lgs. n. 163/2006), è rimasta in concreto invariata sino ad oggi e che non a caso, fin dal 2000, l’AVCP aveva già avuto modo di assumere la posizione favorevole ad un'interpretazione estensiva riguardo all'art. 18 del codice dei contratti (
determinazione 25.09.2000 n. 43), mentre, più di recente (parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12), ha ritenuto che esso “riguardi anche la redazione degli atti di pianificazione urbanistica non esclusivamente finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica”.
In questo quadro definitorio,
non assume rilievo, ad avviso del Collegio, la circostanza della collocazione sedes materiae della disposizione, atteso che la norma riproduce la disposizione vigente sin dal 1997 volta a ricomprendere tra le attività incentivate anche la pianificazione urbanistica generale od attuativa, alla luce della formulazione all’epoca recepita: né d’altro canto, in nessun passo della previsione originaria relativa alla progettazione urbanistica (art. 18, comma 2, L. 109/1994), il Legislatore àncora la spettanza dell'incentivo all’adozione di una variante puntuale, propedeutica all’approvazione del progetto di opera pubblica.
3.3. Fonti dell’incentivo
Come si è avuto modo di vedere, è dunque dal 1997 e poi nel 1999, ad opera della legge 144, che il Legislatore individua due autonome, distinte previsioni, volte ad incentivare rispettivamente la progettazione delle opere pubbliche e la pianificazione urbanistica.
Il recepimento nel Codice dei contratti del 2006 (art. 92, commi 5 e 6, del D.Lgs. n. 163/2006), della previsione del comma 1-bis del medesimo art. 18 della legge Merloni consacra quindi una diversa articolazione, in due diversi commi, delle due previsioni originariamente contenute in un'unica proposizione, l'una dedicata agli incentivi dovuti per le opere (art. 18, comma 1, L. n. 109/1994), l'altra concernente la progettazione urbanistica (art. 18, comma 2, L. 109/1994). Il Codice dei contratti ripropone, infatti, all'art. 92, commi 5 e 6, la previgente disciplina senza sostanziali innovazioni: in particolare, l'ambito applicativo della previsione incentivante non pare aver subito delimitazioni ulteriori a quelle già desumibili dall'art. 18, comma 2, della legge Merloni, come innovato nel 1999, che all’epoca, imponeva l’incentivo per gli strumenti urbanistici (generali od attuativi) redatti dall’Amministrazione titolare dell’atto di pianificazione comunque denominato.
La formulazione del 1999, rimasta in concreto invariata sino ad oggi, induce pertanto a ritenere che vi siano due distinte ipotesi di incentivazione. Non si tratta quindi di una unica previsione normativa di deroga al principio di onnicomprensività, collegabile alla progettazione di opera pubblica, ma di due distinte ipotesi che trovano riferimento in norme diverse e che, non a caso, sono compensate in modo del tutto differente.
3.4. Sotto un profilo sostanziale, le disposizioni in esame devono essere interpretate, ai fini del rispetto del canone di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e dei principi generali di tutela del lavoro (artt. 35 e 36 Cost. e D.Lgs. n. 165 del 2001).
L’interpretazione secondo cui il compenso incentivante spetta solo in caso di pianificazione urbanistica collegata alla progettazione di un’opera pubblica reca infatti con se un insanabile vulnus ai principi dettati dall'art. 36 della Costituzione, la cui diretta applicabilità al rapporto di pubblico impiego non può non implicare “l'obbligo di integrare il trattamento economico del dipendente nella misura della quantità del lavoro effettivamente prestato (Corte Cost. 23.02.1989 n. 57; Corte Cost. ord. 26.07.1988 n. 908; Corte Cost. 27.05.1992 n. 236; Corte Cost. 19.06.1990 n. 296).
Superato infatti l’antico orientamento della giurisprudenza amministrativa volto al diniego dell'applicabilità dell'art. 36 Cost. al pubblico impiego -sul presupposto che la suddetta norma volta al rispetto della giusta retribuzione dovessero prevalere gli artt. 97 e 98 Cost. (cfr. per tale indirizzo ex plurimis: Cons. Stato, Sez. V, 28.02.2001 n. 1073; Cons. Stato, Sez VI, 04.12.2000 n. 6466; Cons. Stato, Sez. V, 12.10. n. 1438; Cons. Stato, Sez. VI, 29.09.1999 n. 1291)- il principio della corrispondenza ex art. 36 Cost. della retribuzione dei lavoratori alla qualità e quantità del lavoro prestato, non può non trovare applicazione sulla base dell’insegnamento del giudice delle leggi anche nel caso di specie.
Sul versante fattuale, poi, l'estensione della norma costituzionale nei sensi innanzi precisati richiede in ogni caso che la ben più complessa attività di pianificazione generale non possa avere un trattamento deteriore rispetto alla attività di modesta pianificazione in variante collegata alla realizzazione di un’opera pubblica.
Le anzidette circostanze ben possono ritenersi provate sulla base del dettato normativo che richiede, nel primo caso, unicamente la documentazione inerente all’approvazione in Consiglio Comunale dell’opera pubblica e degli elaborati grafici inerenti la variante urbanistica, una relazione tecnico-esplicativa, una tavola di confronto del P.R.G./P.I. con l’indicazione della modifica della destinazione di zona, una copia delle tavole planimetriche dell'area.
Nel secondo caso, invece, le norme specifiche richiedono una documentazione ben più ampia ed approfondita. Sul piano oggettivo la variante urbanistica va normalmente ad interessare vari aspetti: il dimensionamento ai sensi del D.M. 1444/1968; la verifica della compatibilità con agli strumenti di pianificazione superiore (P.T.R.C. - P.T.P.C. - Piani Paesaggistici, ecc.); la verifica delle invarianti di natura paesaggistica, ambientale, storica, monumentale ed architettonica; la dimostrazione dell'eventuale modifica della SAT (superficie agricola trasformabile), oltre a tutta una serie di elaborati grafici per la lettura delle modifiche di Z.T.O., della viabilità e quant'altro necessario, ovviamente anche sul piano normativo (Norme Tecniche di Attuazione).
Sul piano soggettivo, le anzidette elaborazioni sono, inoltre, frutto di competenze espresse a vario titolo da varie professionalità: a titolo esemplificativo, la norma dell’art. 10 della L.R. n. 11/2004 richiede un quadro conoscitivo, preliminare alla progettazione, inteso come “il sistema integrato delle informazioni e dei dati necessari alla comprensione delle tematiche svolte dagli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica. Le basi informative che costituiscono il quadro conoscitivo sono parte del sistema informativo comunale, provinciale, regionale e dei soggetti pubblici e privati, ivi compresi i soggetti gestori di impianti di distribuzione di energia, che svolgono funzioni di raccolta, elaborazione e aggiornamento di dati conoscitivi e di informazioni relativi al territorio e all'ambiente; dette basi informative contengono dati ed informazioni finalizzati alla conoscenza sistematica degli aspetti fisici e socio-economici del territorio, della pianificazione territoriale e della programmazione regionale e locale”.
Orbene,
attribuire il compenso incentivante solo nel caso in cui si elabori una variante puntuale e non attribuirlo nel caso di variante complessa appare, oltreché irragionevole, palesemente in contrasto con i canoni costituzionali sopra ricordati; i quali canoni invece postulano che, nell'ipotesi di un particolare ulteriore impegno -il quale (pur riconducibile nell’ambito del rapporto di lavoro) richieda, continuativamente o per un determinato periodo di tempo, un'abnegazione di particolare intensità e l'assunzione di specifiche responsabilità- debba essere compensato mediante un adeguamento della prefissata retribuzione ai sensi dell'art. 36, primo comma, Cost., in quanto norma applicabile ad ogni categoria di lavoratori (Cassazione Sezione Lavoro sentenza 05.03.1987, n. 2350 nonché n. 28728 del 23.12.2011).
3.5. Né, al fine di patrocinare una interpretazione del dato normativo diversa da quella seguita sulla scia della giurisprudenza costituzionale, è utile prospettare la possibilità di ritenere ascrivibile tout court alle specifiche professionalità del personale tecnico la elaborazione di una analisi che richiede una complessità superiore, frutto del necessario, imprescindibile apporto di una pluralità di professionalità.
Osta a ciò il chiaro dettato normativo che esplicitamente prevede l’erogazione di un compenso per l’attività di pianificazione comunque denominata e, soprattutto, il necessario discrimine stabilito dalla legge circa le competenze dei diversi ordini professionali, il cui eventuale superamento rileva sul piano privatistico come causa di nullità dell’incarico professionale (Cons. Stato, Sez. IV 28.11.2012 n. 6036).
Va peraltro sottolineato che, secondo la prevalente giurisprudenza (cfr. TAR Brescia, sez. I, 29.10.2008 n. 1466, Cons. St. Sez. IV 03.09.2001 n. 4620) la redazione di un piano di lottizzazione e, in genere, di uno strumento di programmazione urbanistica costituisce attività che richiede una competenza specifica in tale settore attraverso una visione di insieme e la capacità di affrontare e risolvere i problemi di carattere programmatorio che postulano valutazioni complessive non rientranti nella competenza professionale del geometra, così come definita dall'art. 16 del R.D. n. 274 del 1929 (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 01.09.2010 n. 3354).
Occorre poi sottolineare l’ampiezza delle competenze riconosciute -rispettivamente- agli ingegneri ed agli architetti ai sensi del combinato disposto dagli articoli 51 e 52 del regio decreto 23.10.1925, n. 2537 (“Approvazione del regolamento per le professioni di ingegnere e di architetto”), la cui disciplina, contemplata dal citato regio decreto n. 2537 del 1925, è stata più volte vagliata dalla giurisprudenza, che ne ha dovuto sottolineare con maggior dettaglio le fattispecie comprese. Parimenti, è devoluta alla fonte legislativa la disciplina delle competenze professionali dell’agronomo (Legge 07.01.1976 n. 3, modificata ed integrata dalla legge 10.02.1992 n. 152 e dal D.P.R. 08.07.2005, n. 169).
Dal quadro così risultante si palesa che le indicate attività professionali non possono che restare limitate alle specifiche previsioni normative, che non implicano alcuna possibilità di estensione, anche in considerazione di motivi di ordine pubblico e di tutela della sicurezza collettiva (Cons. St., Sez. V, n. 25 del 13.01.1999; n. 3 del 03.01.1992; Cass. civ. sez. II 14.04.2005 n. 7778).
In conseguenza del complesso quadro sopra descritto non può, per le ragioni sopra riferite, aderirsi alla tesi di quella parte della giurisprudenza della Corte dei Conti, che, argomentando proprio sulla natura di “attività vincolata espressamente prevista dalla normativa di riferimento”, assume che “se l’attività rientra nelle funzioni istituzionali dell’ente, il dipendente che abbia redatto materialmente l’atto “svolge un’attività lavorativa ordinaria che deve essere ricompresa nei compiti e nei doveri d’ufficio (art. 53 del D.lgs. n. 165/2001) non suscettibile della liquidazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del D.lgs. n. 163/2006 (Sezione regionale di controllo della Corte dei conti della Lombardia, Lombardia,
parere 30.05.2012 n. 259).
Al contrario, l’attività di che trattasi, sia che essa sia svolta all’interno o che sia affidata all’esterno, per via della necessaria ed inderogabile competenza professionale ex lege, implica una non trascurabile attività di coordinamento delle diverse attività, della platea d'interventori esterni e di verifica tecnica degli elaborati predisposti da progettisti esterni, ai fini dell'approvazione di tali documenti da parte dei competenti organi politici: ma assai spesso una siffatta attività è preceduta da un’attività extra ordinem, di ricerca, organizzazione e/o rielaborazione di dati storici a carattere edilizio, urbanistico e ambientale, da mettere a disposizione degli incaricati esterni.
Ne deriva, da un lato, la palese non conformità al dettato di legge della tesi che ascrive senz’altro alle competenze d’ufficio l’attività di pianificazione, obliterando il quadro normativo che richiede il necessario coinvolgimento di molteplici figure professionali: alle “Analisi urbanistiche di rito” (edificazioni, urbanizzazioni primarie, servizi secondari, edilizia pubblica, presenza di aree e/o manufatti di interesse ambientale, storico, monumentale, archeologico, interessate da una puntuale schedatura), si aggiungono, come si è visto, le prescritte analisi ambientali, idrogeologiche e sull’inquinamento affidate ex lege a professionalità specifiche e non surrogabili.
Diviene allora maggiormente rispondente alla voluntas legislatoris, considerata anche alla luce dei provvedimenti legislativi approvati successivamente al D.L. n. 78/2010 in tema di contrazione della spesa degli incarichi, una soluzione che consenta comunque di operare un risparmio -quantificato già dalla norma nel “massimo” del 70 per cento della tariffa professionale- rispetto all’affidamento all’esterno: di talché solamente un’interpretazione logico-sistematica delle due disposizioni permette di ritenere che la contrattazione delegata possa prevedere l’attribuzione di compensi incentivanti al personale, operando nel contempo un sensibile risparmio rispetto all’attingimento all’esterno delle professionalità richieste, e rispettando in tal modo la ratio della normativa in questione.

3.6. La medesima soluzione, peraltro, trova anche dei referenti indiretti di matrice costituzionale negli artt. 97 e 2 della Carta fondamentale in quanto, ponendosi in linea con le finalità di economicità dell’azione amministrativa, consente una compiuta e meditata attuazione di tale principio che deve reggere l’azione amministrativa. Già da queste riflessioni, sinteticamente riportate, si può inferire, ad avviso del Collegio, come sia in realtà il principio solidaristico ex art. 2 Cost. a fungere da ago valoriale di riferimento per operare, in un’ottica di necessario risparmio delle risorse utilizzate, l’indispensabile bilanciamento con i diritti riconosciuti ai singoli dalla nostra carta costituzionale, ma anche con gli altri principi fondanti della stessa.
Questa Sezione ha già avuto modo di sottolineare in passato (deliberazione n. 185/2012/PAR) sul piano pratico, che, per attingere a risorse esterne in ambito tecnico e legale, l’Amministrazione ben può (e anzi deve) ricorrere a procedure di appalto (cfr., per la progettazione,
parere 26.07.2011 n. 337 di questa Sezione nonché Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) Determinazione n. 4/2007 e Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, Deliberazione n. 296 - Adunanza del 25.10.2007; cfr., per la resistenza in giudizio Corte dei conti, Sezione Basilicata deliberazione n. 19/2009/PAR; Corte dei conti, Sezione Veneto deliberazione n. 7/2009/PAR; TAR Puglia-Lecce, II Sez., n. 5023 del 25/10/2006).
Ove per l’espletamento di un determinato servizio si possa attingere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato (Corte dei conti SS.RR.QM
deliberazione 04.10.2011 n. 51), l’Amministrazione può e deve effettuare una valutazione sull’economicità della spesa affidando tale servizio a risorse interne e compensandole in modo specifico, escludendo nel contempo che le risorse siano potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa (Corte dei conti SS.RR.QM deliberazione 04.10.2011 n. 51).
L’alternativa make or buy che connota imprescindibilmente quindi (nella lettura datane dalle SS.RR. -volta a garantire un più economico uso delle risorse mediante il suo approvvigionamento interno)- la ratio delle esclusioni alle ipotesi sancite dall’art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010, sembra senz’altro praticabile all’attività di pianificazione, dove il legislatore prefissa la quantificazione dell’economia nella misura del trenta per cento della tariffa professionale.
La ragione è chiara:
ove per l’espletamento di un determinato servizio si possa attingere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato (Corte dei conti SS.RR.QM
deliberazione 04.10.2011 n. 51) -il che solo spiega anche il riferimento testuale, contenuto nella norma del comma 6, ai dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice- l’Amministrazione può e deve effettuare una valutazione sull’economicità della spesa affidando tale servizio a risorse interne e compensandole in modo specifico, escludendo nel contempo che le risorse siano potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa (Corte dei conti SS.RR.QM deliberazione 04.10.2011 n. 51).
Proprio per questo, l’attingimento a risorse interne, congiunto all’applicazione dell’altro principio in precedenza evidenziato secondo cui non potrebbe attribuirsi un trattamento economico deteriore oltretutto a chi svolge un’attività ben più complessa rispetto a una semplice variante puntuale, non deve tuttavia obliterare altri principi: in primis quello in base al quale le prestazioni affidate a personale esterno all’organico dell’Ente determinano corrispondenti economie di bilancio (Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per la Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008), né tantomeno, in nessun caso, assorbire l'incentivazione correlata all’apporto di liberi professionisti o di altre Amministrazioni pubbliche.
E’ stato chiarito, del resto, sia pure nell’ambito della realizzazione di un'opera pubblica, che costituisce danno erariale la liquidazione integrale dell'incentivo ex art. 18, comma 1, L. n. 109 del 1994 (ora art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 193 del 2006) quando parte delle prestazioni progettuali sono affidate a tecnici esterni all'Amministrazione (Corte dei conti, sezione Calabria, sentenza 28.09.2007 n. 801).
L’analisi dell’evoluzione normativa su descritta fa emergere, in primis, che evidente e costante è stato nel tempo l’intento del legislatore di affidare la redazione di atti tecnici all’interno della PA, incentivando economicamente tali attività: ciò nell’ottica del contenimento dei costi pubblici, derivante dal mancato affidamento a liberi professionisti interni e, al contempo, della valorizzazione del personale interno altamente qualificato.
La esplicita previsione testuale della normativa de qua di un ammontare “massimo” dell'incentivo pari al 30% della tariffa professionale attribuibile al personale interno giustifica allora la conclusione secondo cui spetterà stabilire, con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata, la misura della quota parte spettante al responsabile del procedimento tecnico, senza che a questi possa essere liquidata, in caso di mancato svolgimento dell’attività da parte di questi, la quota relativa alla pianificazione esterna o che questa possa essere in essa assorbita.
Discende, invero, dal precetto normativo che
la pianificazione, se affidata a privati professionisti (cd. esterna) o ad uffici di altre amministrazioni pubbliche di cui l’ente si possa avvalere (cd. interna), determina comunque economie di bilancio nell’applicazione dell’incentivo e presuppone l’utilizzo degli ulteriori fondi previsti (in termini, cfr. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008). L’analogia con il comma 5 in caso di lavori implica quindi il doveroso frazionamento dell’incentivo totale della “redazione di atti urbanistici” in quote di prestazioni parziali, sì da poter corrispondere l’incentivo -anche in caso di prestazioni parzialmente esternalizzate- limitatamente a quelle svolte da personale interno.
Milita a favore della suddetta conclusione uno specifico argomento testuale. Non è un caso, infatti, che il rinvio operato dal comma 6 alla previsione del comma 5 non sia integrale, ma riguardi espressamente unicamente “le modalità e i criteri previsti nel regolamento”, e non già l’ambito dell’attività, cui ancorare l’incentivazione: modalità e criteri tra i quali si annovereranno -in base ai criteri contenuti nel comma 5- quelli riferiti, secondo la norma, all’accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti, nonché, inter alios, le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima.
Si spiega solamente così, ad avviso del Collegio, la collocazione sedes materiae della disposizione, atteso che la norma riproduce la disposizione vigente sin dal 1997 volta a ricomprendere tra le attività incentivate anche la pianificazione urbanistica generale od attuativa, alla luce della formulazione all’epoca recepita.
In altri termini,
una attenta lettura della disposizione dimostra che il rinvio da essa operato non concerne l’an, ovverosia l’ambito (che per i motivi sopradescritti non è riferibile alla necessaria progettazione dell’opera pubblica, bensì alla pianificazione urbanistica), ma solamente il quomodo (ovverosia, secondo l’esplicito tenore testuale della norma, le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5) della incentivazione.
4. Conclusivamente la Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.

Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica- non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica
(Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 22.11.2013 n. 361).

INCENTIVO PROGETTAZIONEGli atti di pianificazione indicati dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 non possono che riferirsi ed essere collegati alla realizzazione di lavori pubblici con la conseguenza che i corrispettivi previsti a favore dei dipendenti che materialmente redigono atti di pianificazione devono essere collegati al compimento di opere pubbliche.
Nella specie, la partecipazione alla predisposizione del piano di azione e della mappatura acustica, i quali sono atti solo potenzialmente e non specificamente collegati alla realizzazione di singole opere pubbliche, rientra nell’espletamento di un’attività riconducibile ad una funzione istituzionale, rispetto alla quale il dipendente che abbia materialmente redatto l’atto svolge un’attività lavorativa ordinaria che è da ricomprendersi nei compiti e doveri d’ufficio (art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2011) e come tale non suscettibile della liquidazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006.
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Dato il carattere multidisciplinare dell’attività di pianificazione delle opere pubbliche, l’incentivo può essere riconosciuto a tutti i soggetti che hanno partecipato alla redazione dell’atto, senza che sia necessario assumere il ruolo di progettista del piano.
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Il Commissario Straordinario della Provincia di Genova ha formulato una richiesta di parere in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163, che prevede la corresponsione di incentivi a favore del personale dipendente dell’amministrazione aggiudicatrice che abbiano partecipato alla redazione di un atto di pianificazione, nell’ipotesi di attività previste dal d.lgs. 19.08.2005, n. 194 relative alla bonifica acustica della rete viabile.
La Provincia, nel formulare la richiesta di parere, muove da un precedente di questa Sezione (parere 21.12.2012 n. 109), in occasione del quale è stato affermato che i corrispettivi previsti a favore dei dipendenti per la partecipazione alla redazione di atti di pianificazione devono essere collegati al compimento di opere pubbliche. Ritiene al riguardo la Provincia che questa Sezione, nel citato parere, abbia inteso affermare uno stretto collegamento tra pianificazione e progettazione di opere pubbliche laddove in altri precedenti di diverse Sezioni regionali sembrerebbe –ad avviso della Provincia– ammettersi la corresponsione dell’incentivo correlato all’attività di pianificazione anche nel caso di prestazione affidata a professionisti esterni, qualora alcune attività siano comunque svolte dai dipendenti pubblici (Sez. regionale di controllo per il Veneto
parere 26.07.2011 n. 337).
Riferisce, inoltre, la Provincia che la normativa relativa alle attività di bonifica acustica della rete viabile, nel prevedere una serie di adempimenti che consistono in una mappatura acustica e nella definizione di un piano di azione per le zone con supero, la cui mancata adozione è dalla legge sanzionata, configura tali atti nel loro insieme come attività di pianificazione e programmazione finalizzate a valutare il sistema infrastrutturale provinciale dal punto di vista delle criticità acustiche, definendo tali atti gli obiettivi a medio e lungo termine ed identificando gli interventi e la stima presuntiva dei costi oltreché il grado di priorità esecutiva per ciascun intervento. Sicché il piano di azione comporta interventi di risanamento acustico che possono anche riguardare la realizzazione di opere (posizionamento di barriere antirumore, ecc.) riconducibili alle categorie dei lavori pubblici previste dal d.P.R. 05.10.2010, n. 207 e che in ogni caso devono essere recepiti nel piano triennale delle opere pubbliche.
Di qui il primo quesito concernente la possibilità o meno di riconoscere l’incentivo al personale che partecipa alla predisposizione del piano di azione e della mappatura acustica che ne costituisce il presupposto.
Il secondo quesito, subordinato al primo, che muove da un orientamento della Sezione regionale di controllo per la Lombardia (deliberazioni n. 9 del 2009 e n. 430 del 2011), secondo cui gli atti di pianificazione richiamati dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006, devono presentare un contenuto tecnico documentale rientrante nelle competenze professionali degli architetti e degli ingegneri, concerne, invece, la possibilità o meno che l’incentivo sia riconosciuto a tutte le professionalità necessarie per la redazione del piano d’azione e cioè non solo agli architetti ed agli ingegneri.
A sostegno della tesi prospettata, la Provincia richiama il precedente citato della Sezione regionale di controllo per il Veneto (
parere 26.07.2011 n. 337), nel quale si afferma il carattere multidisciplinare dell’attività di pianificazione con la possibilità, quindi, che l’incentivo possa essere riconosciuto a tutti i soggetti che hanno partecipato alla redazione dell’atto, senza che sia necessario assumere il ruolo di progettista del piano.
...
Nel merito, occorre richiamare il comma 6 dell’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006, secondo cui “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Sulla portata applicativa della norma si sono più volte pronunciate, in sede consultiva, diverse Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (Sez. contr. Puglia
parere 16.01.2012 n. 1, Sez. contr. Campania n. 14 del 2008, Sez. contr. Toscana parere 18.10.2011 n. 213), tra cui anche questa Sezione con il parere 21.12.2012 n. 109, richiamato nella richiesta di parere.
E’ stato al riguardo affermato che l’analisi delle fattispecie non può prescindere dalla collocazione sistematica della norma nel Codice dei contratti e più specificatamente nella Sezione I del Capo IV dedicata alla progettazione interna ed esterna relativa a lavori pubblici. Sicché, come precisato da questa Sezione nel citato parere n. 109 del 2012,
gli atti di pianificazione indicati dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 non possono che riferirsi ed essere collegati alla realizzazione di lavori pubblici con la conseguenza che i corrispettivi previsti a favore dei dipendenti che materialmente redigono atti di pianificazione devono essere collegati al compimento di opere pubbliche.
Nella specie,
la partecipazione alla predisposizione del piano di azione e della mappatura acustica, i quali sono atti solo potenzialmente e non specificamente collegati alla realizzazione di singole opere pubbliche, rientra nell’espletamento di un’attività riconducibile ad una funzione istituzionale, rispetto alla quale il dipendente che abbia materialmente redatto l’atto svolge un’attività lavorativa ordinaria che è da ricomprendersi nei compiti e doveri d’ufficio (art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2011) e come tale non suscettibile della liquidazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006.
Rimane, pertanto, assorbito il secondo quesito concernente la possibilità o meno che l’incentivo sia riconosciuto a tutte le professionalità necessarie per la redazione del piano d’azione e cioè non solo agli architetti ed agli ingegneri, fermo restando che –ad avviso del Collegio– vale quanto affermato dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto nel citato
parere 26.07.2011 n. 337 a proposito della pianificazione e progettazione delle opere pubbliche, secondo cui, dato il carattere multidisciplinare dell’attività di pianificazione delle opere pubbliche, l’incentivo può essere riconosciuto a tutti i soggetti che hanno partecipato alla redazione dell’atto, senza che sia necessario assumere il ruolo di progettista del piano (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 11.11.2013 n. 80).

ottobre 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: E. Cuzzola, Irap mai a carico del dipendente (Guida al Pubblico Impiego n. 10/2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: A. Bianco, Uffici tecnici: le regole per l’incentivazione (Guida al Pubblico Impiego n. 10/2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa redazione di un piano di caratterizzazione ambientale non può dare luogo al riconoscimento degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006 (codice dei contratti).
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Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota prot. n. 12264/1.13.9 del 10.07.2013, una richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Carrara in materia di incentivi alla progettazione di cui all’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006 (codice dei contratti).
In particolare, si chiede:
a) se possa essere erogato l’incentivo alla progettazione in riferimento all’attività progettuale, svolta dal personale interno all’amministrazione, consistente nella redazione di un “piano di caratterizzazione ambientale” nell’ambito dell’attività di progettazione di bonifiche ambientali secondo quanto stabilito dal d.lgs. n. 152/2006 (codice dell’ambiente);
b) se, per l’eventuale quantificazione dell’incentivo, sia applicabile quanto previsto dal comma 6 del citato art. 92 del codice dei contratti, stante l’impossibilità di correlare l’impegno professionale all’importo del lavoro di bonifica.
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Nel merito, l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 (codice degli appalti) recita: “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, (…) è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare (…)”. L’art. 92, comma 6, del d.lgs. n.163/2006, prevede: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, (…) tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Questa Sezione si è già pronunciata sull’argomento in diverse occasioni (
parere 18.10.2011 n. 213 e ancor più di recente con il parere 27.11.2012 n. 389 e parere 12.12.2012 n. 459) e, da ultimo, con parere 29.07.2013 n. 252, ove ha chiarito che “l’art. 90 del d.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito <tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto> e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis siano ascrivibili solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”; ciò in sintonia, peraltro, con un parere di altra Sezione della Corte dei conti (Sez. reg. contr. Piemonte parere 30.08.2012 n. 290), che, in riferimento alla disciplina normativa di cui trattasi, ha affermato che: “La norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente”, essendo, dunque, necessario che l’attività di progettazione sia il presupposto di una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera pubblica.
Questa circostanza non appare ravvisabile con riferimento al piano di caratterizzazione ambientale, redatto a cura del responsabile dell’inquinamento, e disciplinato dall’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006 (codice dell’ambiente), rubricato “Procedure operative ed amministrative”, in quanto, in presenza di un superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), tale piano, consistente in un’attività d’indagine, è volto, in particolare, a definire le risultanze inerenti la determinazione dell’entità ed estensione della contaminazione, sulla base di parametri stabiliti, essendo assunto nel rispetto dei requisiti di cui all’allegato 2 alla parte quarta del citato codice. Si è in presenza, pertanto, di plurime attività d’indagine (quali sondaggi, campionamento dei terreni e delle acque sotterranee, analisi chimiche ecc...), finalizzate a ricostruire i fenomeni di contaminazione, onde acquisire le informazioni di base essenziali per il successivo processo decisionale da intraprendersi nell’ambito di un quadro realistico della situazione di contaminazione.
Inoltre, la successiva procedura di analisi del rischio, qualora presenti un esito negativo in riferimento al livello di concentrazione delle sostanze contaminanti, comporta la conclusione positiva del procedimento (art. 242, c. 5, del d.lgs. n. 152/2006), sussistendo l’obbligo di avviare la procedura di bonifica, ai sensi del comma 7 del citato art. 242, solo in caso di superamento della soglia di rischio di concentrazione dei contaminanti, con la conseguente redazione, da parte del soggetto responsabile, di un progetto operativo concernente gli interventi di bonifica o di messa in sicurezza ed eventuale ripristino ambientale, da sottoporre alla regione per l’approvazione, previ i prescritti pareri, con provvedimento autorizzativo che definisce anche le prescrizioni ed i tempi di esecuzione dei lavori pubblici previsti nel progetto di bonifica che sarà poi posto a base di gara dall’amministrazione competente, e solo riguardo al quale appare legittimo il riconoscimento degli incentivi previsti, per il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto e loro collaboratori, dall’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 (codice degli appalti).
Ad ulteriore sostegno del riconoscimento dell’incentivo agli incaricati della redazione di un atto di progettazione o pianificazione solo qualora questo abbia ad oggetto la realizzazione di un’opera pubblica, il decreto 22.04.2013 n. 66 del Ministero dell’interno, recante norme per la ripartizione dell’incentivo economico al personale del Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, detta disposizioni pregnanti anche ai fini della risoluzione del caso di specie, laddove prevede, all’art. 2, comma 2, che gli incentivi di cui all’art. 92, c. 5, del codice dei contratti “sono riconosciuti per le attività del responsabile del procedimento e degli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché dei loro collaboratori” e, al comma 3, che “sono riconosciuti soltanto quando i relativi progetti siano stati formalmente approvati e posti a base di gara e riguardino lavori pubblici di competenza dell'amministrazione, quali attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione straordinaria e ordinaria, comprese le eventuali progettazioni di connesse campagne diagnostiche e le eventuali redazioni di perizie di variante e suppletive nei casi previsti dall'art. 132, comma 1 del codice, ad eccezione della lettera e)”.
In conclusione,
il Collegio ritiene che la redazione di un piano di caratterizzazione ambientale non possa dare luogo al riconoscimento degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006 (codice dei contratti) (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 23.10.2013 n. 276).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Nessun compenso può essere corrisposto al personale tecnico comunale in occasione della redazione di atti di pianificazione del territorio (PRG, Piani Attuativi, ecc.) che non siano finalizzati alla realizzazione di specifiche opere pubbliche, come si evince dal comma 6 dell’art. 92 del Codice dei contratti (d.lgs. n. 163/2006).
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Con la nota indicata in premessa il Sindaco del Comune di Gualdo Cattaneo, dopo aver premesso che detto Comune è dotato di un regolamento interno in materia di incentivazione della progettazione interna che prevede esplicitamente la possibilità di elargire detto incentivo anche per la progettazione di tipo urbanistico (PRG, Piani Attuativi) e che l'Amministrazione intende valorizzare le figure presenti all'interno dell'Area Urbanistica, Edilizia e Sviluppo Economico, concedendo ai dipendenti di detta Area il beneficio dell'incentivo alla progettazione per la redazione di atti di natura urbanistica ai sensi dell’art. 92 del D.Lgs. 163/2006, chiede l’avviso di questa Sezione sulla legittimità della corresponsione di detto incentivo al personale interno nonché, in caso di risposta positiva, le relative condizioni.
...
Quanto al merito, il Comune di Gualdo Cattaneo intende conoscere l’avviso di questa Corte in merito alla possibilità di corrispondere al personale dipendente, come peraltro prevede il regolamento dell’Ente, l’incentivo di progettazione in relazione alla redazione di atti di natura urbanistica (PRG, Piani attuativi) ai sensi dell’art. 92 del D.Lgs. 163/2006.
Della tematica concernente la corresponsione al personale comunale dell’incentivo di progettazione per attività di pianificazione redazione (nel caso di specie, della “parte operativa” del piano regolatore generale), questa Sezione si è già occupata adottando una recentissima pronuncia (parere 09.07.2013 n. 119). In detta pronuncia, dalla quale non vi è motivo di discostarsi, la Sezione ha ritenuto di aderire all’orientamento diffuso presso altre Sezioni di controllo di questa Corte, secondo il quale
l’atto di pianificazione comunque denominato” indicato nel comma 6 dell’art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 si riferisce ad atti che abbiano ad oggetto la pianificazione del territorio collegata alla realizzazione di opere pubbliche (ad es. variante necessaria per la localizzazione di un’opera) e non si estende alla mera attività di pianificazione del territorio, quale la redazione del Piano regolatore o una variante generale.
A tale conclusione la Sezione è pervenuta anche sulla base di una attenta esegesi della normativa che disciplina l’erogazione del compenso incentivante per gli incarichi di pianificazione, osservando quanto segue: “Il comma 6 dell’art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.”
La norma succitata, nonché quella contenuta nel comma 5, esprime un preciso favor del legislatore per l’affidamento di incarichi concretanti prestazioni d’opera professionale a dipendenti di ruolo dell’ente locale, disponendo misure volte a remunerare le specifiche professionalità coinvolte e rinviando ai regolamenti comunali e alla contrattazione collettiva decentrata la determinazione di “criteri e modalità” di riparto del compenso.
Comportando una deroga al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici, tali disposizioni, secondo un condivisibile orientamento (ex multis, Sezione controllo Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008), costituiscono norme di stretta interpretazione, per le quali opera il divieto di analogia ai sensi dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile.
Va, quindi ben delimitato l’ambito di applicazione della succitata normativa derogatoria. In tale ottica appare necessario precisare, preliminarmente, l’esatto significato della locuzione “atto di pianificazione”, contenuta nel comma 6 della norma citata. L’indirizzo affermatosi al riguardo in seno alle Sezioni di controllo della Corte dei conti (ex multis, Sez. contr. Lombardia,
parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sez. contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sez. contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213 e parere 13.11.2012 n. 293; Sez. Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290), dal quale questa Sezione non ha motivo di discostarsi, è nel senso che “l’atto di pianificazione comunque denominato” indicato nel comma 6 del citato art. 92 si riferisce ad atti che abbiano ad oggetto la pianificazione del territorio collegata alla realizzazione di opere pubbliche (ad es. variante necessaria per la localizzazione di un’opera) e non si estende alla mera attività di pianificazione del territorio, quale la redazione del Piano regolatore o una variante generale.
A tale conclusione conduce peraltro, a giudizio di questa Corte, un’interpretazione sistematica della normativa che disciplina l’incentivo di progettazione, atteso che la previsione di cui al comma 6 va coordinata sia con i commi precedenti del medesimo art. 92 sia con l’art. 90 del codice dei contratti pubblici. Invero, l’intero impianto dell’art. 92, rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”, ruota intorno all’attività di progettazione di un’opera o di un lavoro che l’amministrazione pubblica, in veste di stazione appaltante, deve aggiudicare.
Nel comma 1 del citato art. 92 si parla di “compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad essa connesse all'ottenimento del finanziamento dell'opera progettata”. Il successivo comma 2 si occupa delle tabelle dei corrispettivi che la stazione appaltante può utilizzare quale criterio per determinare l’importo da porre a base dell’affidamento. Il comma 3 si occupa a sua volta dei criteri di calcolo dei corrispettivi dei vari livelli di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva). Il comma 5 dispone che “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori…”.
L’art. 90 del medesimo D.Lgs. 163/2006 dispone, in relazione alle “prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori, nonché alla direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente”, che tali attività siano espletate da risorse interne alla stazione appaltante, purché in possesso dei requisiti di abilitazione professionale. In effetti, l’affidamento a soggetti comunque interni al plesso pubblicistico viene considerato dal codice dei contratti preferenziale, tanto che il comma 6 dello stesso articolo 90 stabilisce i casi in cui l’incarico di progettazione preliminare può essere legittimamente affidato a professionalità esterne all’Amministrazione.
Le suesposte considerazioni consentono al Collegio di affermare che,
ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, assume rilevanza non già il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, bensì il suo contenuto specifico, intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica quale, ad esempio, una variante necessaria per la localizzazione di un’opera (cfr. Corte conti, sez. controllo Toscana
parere 18.10.2011 n. 213), ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Va ulteriormente precisato che
il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante è ancorato dalla normativa suindicata all’ulteriore presupposto che la redazione dell’atto di pianificazione -comunque riferibile alla realizzazione di opere pubbliche– avvenga interamente all’interno dell’Ent
e”.
La Sezione, nell’estendere alla fattispecie in esame le osservazioni, sopra riportate, svolte nel precedente parere 09.07.2013 n. 119, ribadisce
il preciso intento del legislatore di limitare la corresponsione del compenso di progettazione alle ipotesi di progettazione strettamente collegate alla realizzazione di un’opera pubblica. A tale conclusione conduce, in modo inequivoco, finanche la presenza, nel comma 6 dell’art. 92 del D.L.gs. 163/2006, della locuzione “amministrazione aggiudicatrice”. Elemento quest’ultimo che costituisce conferma ulteriore della validità della soluzione sopra esposta, sulla quale non può esplicare alcuna influenza la diversa previsione di una norma del regolamento comunale che espressamente riconosce al personale interno il diritto all’incentivo in parola, trattandosi, in ogni caso, di norma secondaria (regolamentare) confliggente con una disciplina successiva di fonte legislativa.
In conclusione,
la Sezione ritiene che nessun compenso possa essere corrisposto al personale comunale, ovviamente in possesso delle specifiche professionalità richieste dalla legge, in dipendenza della redazione di atti di pianificazione del territorio (PRG, Piani Attuativi, ecc.) che non siano finalizzati alla realizzazione di determinate opere pubbliche (Corte dei Conti, Sez. controllo Umbria, parere 23.10.2013 n. 125).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa giurisprudenza della Sezione ha concluso che l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
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L’art. 92 del dlgs 163/2006 presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata.
Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili”.

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Il Commissario Straordinario della Provincia di Como ha formulato alla Sezione una richiesta di parere in merito alla corresponsione dell’incentivo alla progettazione ex art. 92 d.lgs. n. 163/2006 per alcune attività svolte dagli Uffici Tecnici dell’Ente, del seguente testuale tenore.
Con riferimento al
parere 06.03.2013 n. 72 già pronunciato da questa Corte, l’organo rappresentativo dell’ente chiede –a miglior chiarimento della tematica ed evidenziate le modalità attuative utilizzate in merito dalla Provincia- se sia corretto corrispondere l’incentivo di cui al prefato art. 92 a personale dipendente interno dell’Ufficio Tecnico coinvolto nella progettazione di opere e di lavori di manutenzione ordinaria sulle strade di competenza quali:
Manutenzione ordinaria delle strade provinciali e loro pertinenze;
Manutenzione ordinaria della segnaletica;
Manutenzione ordinaria di opere del verde;
Manutenzione ordinaria di pareti rocciose, reti e barriere paramassi.
Il Commissario precisa che le attività prestate dal personale interno consistono nell’esecuzione delle procedure previste per la realizzazione delle opere pubbliche in tutte le fasi a partire dalla predisposizione di progetti nei livelli necessari all’appalto: progettazione preliminare, definitiva/esecutiva, passando per lo svolgimento di gara pubblica, sino al conseguente svolgimento delle attività di direzione lavori e coordinamento della sicurezza (ai sensi dei Titoli II – X – parte II del DPR 207/2010).
I progetti sono redatti in conformità all’art. 105 “Lavori di manutenzione” del D.P.R. 207/2010 e sono costituiti dagli elaborati previsti dal medesimo: Relazione generale, Elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, computo metrico estimativo, Piano di sicurezza e di coordinamento con l’individuazione analitica dei costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso nonché da Schema di Contratto, Capitolato speciale d’appalto, Cronoprogramma dei lavori, Corografia ed elaborati grafici di dettaglio ove necessari.
L’Amministrazione evidenzia come la redazione di progetti di manutenzione delle strade sia una necessità inderogabile e non sostituibile dalla sola mera programmazione generale, dettata dall’esteso patrimonio viario -circa 560 Km di strade- dalla complessità e variabilità geomorfologica, planoaltimetrica e tipologica delle strade provinciali e relative strutture ed opere viarie quali rilevati stradali, ponti e viadotti, muri di sostegno, muri di controriva e di sottoscarpa, opere di contenimento di pareti, reti paramassi, etc..
Precisa infine che l’ammontare complessivo della manutenzione ordinaria si attesta annualmente su importi di circa Euro 800.000,00/1.000.000,00 Euro la cui realizzazione è prevista con inserimento nel programma triennale dei lavori pubblici, e quindi trattasi di somme di non modesta rilevanza economica, elemento che pare quanto meno di rilievo nel 
parere 13.11.2012 n. 293 della Corte dei Conti della Toscana .
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Nel merito, l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 recita: “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri”.
Il comma 6 del medesimo articolo 92 recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, (…) tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
La fattispecie in esame è stata già oggetto di delibazione in sede consultiva da parte di questa Sezione (
parere 06.03.2013 n. 72), come peraltro rammentato dalla medesima Amministrazione istante; dagli approdi di cui alla predetta delibera -nel prosieguo testualmente richiamati– non vi è ragione per discostarsi in questa sede.
Orbene,
il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, rappresenta un’eccezione legale al principio per cui il trattamento economico dei dipendenti pubblici è fissato dai contratti collettivi, in quanto attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Corte dei Conti, Sezione reg. controllo Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008).
Come evincibile dalla littera legis, la disposizione pone alcuni “paletti” per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al
parere 30.05.2012 n. 259 di questa Sezione) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché, come sarà meglio specificato, il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza, la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione: obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione.
Sulla base di tali criteri, venendo più specificamente alla fattispecie oggetto del quesito,
la giurisprudenza della Sezione ha concluso che l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione (
parere 06.03.2013 n. 72, diffusamente riportato in questa sede). Tale approdo interpretativo è, ormai, consolidato nell’ambito della giurisprudenza contabile: sul punto, ex multis, si richiama la successiva pronuncia -resa in sede consultiva- dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana, parere 19.03.2013 n. 15, secondo cui “l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata. Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili” (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 15.10.2013 n. 442).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Gli enti che corrispondono compensi incentivanti per la progettazione ovvero compensi professionali alle avvocature interne sono tenuti, sul piano contabile, a prevedere e accantonare nei rispettivi fondi gli importi necessari a fronteggiare il pagamento dell’IRAP (che sul piano dell’obbligazione giuridica grava esclusivamente sull’ente), rendendoli indisponibili.
Sicché,
l’onere per il pagamento dell’Irap afferente ai compensi incentivanti dovuti ai tecnici dipendenti grava sul datore di lavoro e non sul lavoratore ma, tenuto conto delle modalità di copertura di “tutti gli oneri”, va finanziato con i fondi lordi appositamente stanziati, non potendo costituire un onere finanziario “aggiuntivo” per l’ente.
Pertanto, le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l’Irap) si riflettono, in sostanza, sulle disponibilità dei fondi per la progettazione ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell’onere Irap gravante sull’amministrazione.

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Con richiesta di parere ex art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, il Sindaco del Comune di Venosa (PZ) ha chiesto un parere in ordine alla corretta determinazione dei compensi dovuti ai dipendenti del profilo tecnico per l’attività di progettazione e direzione dei lavori ai sensi dell’art. 92, comma 5, D.Lgs. 163/2006.
In particolare l’Ente ha chiesto «… come si debba correttamente applicare il dettato normativo, ai fini della determinazione dei compensi dovuti ai dipendenti di profilo tecnico, ossia se:
a) la quota non superiore al 2 per cento della somma posta a base d'asta di un'opera o di un lavoro debba essere comprensiva anche dell'IRAP, oltre che degli oneri previdenziali ed assistenziali a carico dell'Amministrazione, riducendo così l'importo netto percepito dai dipendenti tecnici;
b) l'importo corrispondente all'IRAP debba essere quantificato "al di fuori ed in aggiunta" alla quota non superiore al 2 per cento di cui sopra, senza incidere sull'importo dell'incentivo percepito dagli interessati
».
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L’art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, dispone che “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione … è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori”.
Su tale norma e su quella di cui all’art. 1, comma 208, della legge 23.12.2005, n. 266, sono sorti, in passato, alcuni dubbi interpretativi legati all’esigenza di chiarire se i compensi dovuti dall’amministrazione ai propri dipendenti (personale tecnico e personale dell’avvocatura interna) debbano essere corrisposti al netto o al lordo dell’Irap e, cioè, se l’Irap debba rimanere a carico del lavoratore ovvero dell’amministrazione.
Nel senso della determinazione del compenso professionale senza la trattenuta, nei confronti del dipendente, della quota Irap (dovendo detta imposta rimanere a carico dell’amministrazione), si sono pronunciate le Sezioni regionali di controllo dell’Emilia-Romagna (deliberazione n. 34 del 27.06.2007 concernente specificamente gli avvocati), dell’Umbria (deliberazione n. 11 del 22.10.2007, anch’essa relativa specificamente agli avvocati, e deliberazione n. 1 del 28.02.2008, concernente l’incentivo per i tecnici), del Veneto (deliberazioni n. 22 del 21.05.2008 e n. 49 del 3 luglio 2008, concernenti entrambe le fattispecie), della Puglia (deliberazione n. 31 del 30.10.2008, concernente specificamente i tecnici), della Basilicata (deliberazione n. 185 del 26.11.2008) e del Molise (deliberazione n. 6 del 24.02.2009, relativa all’incentivo per i tecnici).
Di segno diverso sono state le considerazioni espresse sul punto dalla Sezione regionale della Lombardia (deliberazioni n. 4 dell’11.02.2008 e n. 101 del 04.12.2008), la quale, rilevando che i fondi relativi alle diverse competenze aggiuntive spettanti al personale già ricomprendono quanto l’amministrazione pubblica dovrà versare all’erario sia per i contributi assistenziali e previdenziali sia a titolo di Irap, ha ritenuto che il compenso professionale deve essere corrisposto al dipendente al netto degli “oneri riflessi”, intendendo con tale locuzione “tutti gli oneri”, ivi inclusa la quota Irap.
La questione è stata tuttavia risolta dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti
con la deliberazione 30.06.2010 n. 33/2010, adottata in funzione nomofilattica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto legge 01.07.2009, n. 78.
Con tale deliberazione le Sezioni Riunite delle Corte, richiamando anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 33 del 26.01.2009, hanno chiarito che nell’espressione “oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione” di cui all’art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 (così come in quella di “oneri riflessi” di cui all’art. 1, comma 208, della legge 23.12.2005, n. 266) non debba essere ricompresa l’Irap, che costituisce, invece, un onere fiscale a carico esclusivo dell’amministrazione.
Afferma la citata deliberazione che “….anche l’interpretazione sistematica delle disposizioni all’esame è confermativa della soluzione che esclude la riconducibilità dell’IRAP nell’ambito degli “oneri riflessi”. Sia la Corte dei conti (nelle deliberazioni citate), che il Consiglio di Stato (adunanza plenaria sent. n. 32 del 1994) ritengono che i compensi professionali da corrispondere a titolo di onorari ai dipendenti comunali appartenenti all’Avvocatura interna, oltre che del personale tecnico, costituiscono parte della retribuzione; sicché, per detti soggetti, non si realizzano i presupposti per l’applicazione dell’IRAP, dato che tali soggetti sono privi di autonoma organizzazione … Infatti, il presupposto impositivo dell’IRAP si realizza in capo all’ente che eroga il compenso di lavoro dipendente, il quale rappresenta il soggetto passivo dell’imposta, cioè colui che, nella valutazione del legislatore, in quanto titolare di detta organizzazione è tenuto a concorrere alle spese pubbliche, ai fini di detto tributo; conseguentemente l’onere fiscale non può gravare sul lavoratore dipendente in relazione a compensi di natura retributiva (Agenzia delle Entrate, Risoluzione n. 123/E del 02.04.2008) bensì unicamente sul datore di lavoro”.
Resta fermo, naturalmente, che
gli enti che corrispondono compensi incentivanti per la progettazione ovvero compensi professionali alle avvocature interne sono tenuti, sul piano contabile, a prevedere e accantonare nei rispettivi fondi gli importi necessari a fronteggiare il pagamento dell’IRAP (che sul piano dell’obbligazione giuridica grava esclusivamente sull’ente), rendendoli indisponibili.
Alla luce delle argomentazioni che precedono,
l’onere per il pagamento dell’Irap afferente ai compensi incentivanti dovuti ai tecnici dipendenti grava sul datore di lavoro e non sul lavoratore ma, tenuto conto delle modalità di copertura di “tutti gli oneri”, va finanziato con i fondi lordi appositamente stanziati, non potendo costituire un onere finanziario “aggiuntivo” per l’ente.
Pertanto,
le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l’Irap) si riflettono, in sostanza, sulle disponibilità dei fondi per la progettazione ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell’onere Irap gravante sull’amministrazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, deliberazione 09.10.2013 n. 115).

INCENTIVO PROGETTAZIONEIncentivi ai tecnici a metà. Rilievi avcp.
Sugli incentivi ai tecnici delle amministrazioni per la redazione degli atti di programmazione è necessario un intervento del governo e del parlamento che chiarisca se siano incentivabili anche gli atti di pianificazione generale.

È quanto chiede L'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici con la segnalazione 25.09.2013 n. 4 relativa all'applicazione dell'articolo 92, comma 6, del decreto 163/2006 che incentiva i tecnici delle pubbliche amministrazioni nella loro attività di pianificazione e programmazione.
La norma in particolare stabilisce che «il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto». Su questa disposizione l'Autorità e la Corte dei conti negli ultimi anni hanno reso pronunce assolutamente divergenti in ordine alla tipologia di atti di pianificazione per i quali l'amministrazione può riconoscere i compensi incentivanti, ivi previsti, al personale interno che li ha redatti.
Secondo l'Autorità infatti, l'ambito di applicazione della norma è particolarmente ampio al punto che si possano ritenere assoggettati alla categoria di «atti di pianificazione comunque denominati» i piani di lottizzazione, i piani per insediamenti produttivi, i piani di zona, i piani particolareggiati, i piani regolatori, i piani urbani del traffico, e tutti quegli atti aventi contenuto normativo e connessi alla pianificazione, quali i regolamenti edilizi, le convenzioni, purché completi per essere approvati dagli organi competenti. Tale interpretazione viene motivata dal fatto che «tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l'ubicazione nel tessuto urbano».
Viceversa la Corte dei conti, negli anni, ha seguito una linea più restrittiva tesa in particolare a negare l'applicazione dell'incentivo alla redazione di atti di pianificazione generale, quali possono essere il piano regolatore o una variante generale. Da qui la richiesta di un urgente intervento normativo (articolo ItaliaOggi dell'08.10.2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione evidenzia che “l’abrogazione delle tariffe professionali non ha eliminato la necessità di una normativa che disciplini sia la liquidazione del compenso di un professionista da parte di un organo giurisdizionale, sia la determinazione degli importi da porre a base di gara, nell’affidamento dei servizi di progettazione” e che tale questione si correla a quella del compenso nel caso di progettazione interna.
Orbene è a dirsi che
se, da un lato, “la liquidazione dei compensi riconosciuti dagli organi giurisdizionali ai progettisti è stata regolamentata dal Ministro della giustizia, in esecuzione di quanto previsto dall’art. 9, comma 2, mediante decreto 20.07.2012, n. 140 (c.d. “decreto parametri”), dall’altro, per quanto concerne, invece, gli importi da porre a base di gara nell’affidamento dei contratti pubblici di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, alla quale è connessa la questione del compenso conseguente all’attività di progettazione interna, l’atteso regolamento (“decreto parametri-bis”) non è stato ancora approvato”.
Di qui l’impossibilità di applicare direttamente le tariffe professionali per determinare l’ammontare degli incentivi di cui all’art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006 –che pur non può ritenersi abrogato per effetto del sopravvenuto art. 9 comma 6 D.L. 1/2012– essendo le stesse utilizzabili, nelle more, ai soli fini della liquidazione delle spese giudiziali.

Nondimeno “gli enti locali, nell’esercizio della propria discrezionalità, individueranno, in via regolamentare, i parametri provvisori da utilizzare come base per calcolare il trenta per cento, da riconoscere ai dipendenti quale incentivo alla progettazione interna. A tal fine, potrebbero essere riproposte provvisoriamente le abrogate tariffe professionali o, in alternativa, essere utilizzati i criteri già elaborati dal Ministero della Giustizia”.
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Il Comune di San Costanzo con nota a firma del suo Sindaco ha formulato, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della L. 131/2003, una articolata richiesta di parere in relazione alla corretta interpretazione della disciplina recata dall’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici in tema di incentivi per la pianificazione, alla enucleazione dei presupposti oggettivi in costanza dei quali possa legittimamente procedersi alla corresponsione dei predetti compensi nonché alla modalità per la determinazione degli stessi.
Richiamato, in particolare, l’orientamento espresso dalla giurisprudenza contabile circa il nesso di necessaria strumentalità, ai fini del riconoscimento degli emolumenti di cui al menzionato art. 92, comma 6, tra la attività di pianificazione e la realizzazione di opere pubbliche nonché le indicazioni rese dalla Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici il Comune istante chiede di conoscere il motivato parere della Sezione in ordine:
a) alla possibilità di riconoscere l’incentivo di cui trattasi per un atto di pianificazione generale evidenziandosi, a sostegno, come la pianificazione urbanistica, anche se in forma mediata, inerisca a opere ed impianti pubblici in ragione della c.d. zonizzazione e degli effetti che alla stessa devono annettersi anche a fini espropriativi;
b) alla possibilità di corrispondere l’emolumento in parola per la pianificazione interna di varianti urbanistiche e per i progetti di iniziativa pubblica allorché riguardino esclusivamente aree assoggettate a pianificazione attuativa collegata alla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria da realizzarsi da privati richiamandosi –a favore di una interpretazione estensiva– la circostanza che detta facoltà sia specificamente prevista dall’art. 16, comma 2-bis, D.P.R. 380/2001;
c) alla necessità che l’Ente provveda a specifica modifica del regolamento per il riconoscimento degli incentivi enucleando i singoli interventi suscettivi di essere ricompresi nell’ambito di applicabilità dell’art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006 ricostruito alla stregua degli indirizzi interpretativi resi in materia;
d) alla modalità con cui procedere alla quantificazione del compenso ed alla correttezza del riferimento al parametro del 30% della tariffa atteso il disposto di cui all’art. 9, comma 5, D.L. 1/2012;
...
La richiesta di parere formulata dal Comune di San Costanzo evoca plurimi profili interpretativi ed applicativi della disciplina recata dall’art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006 su cui è maturato un orientamento, sostanzialmente, univoco della giurisprudenza contabile che il Collegio ritiene di non disattendere.
A tal riguardo giova, in primo luogo, evidenziare come preliminare rispetto alla delibazione delle diverse questioni prospettate dal Comune istante si appalesi l’individuazione della ratio sottesa alla disciplina di cui all’art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006 in tema di c.d. incentivi alla progettazione/pianificazione interna.
Come noto
la stessa disciplina –che non rappresenta, peraltro, un’assoluta novità del Codice dei contratti rinvenendo un precedente in omologhe disposizioni della legge Merloni (artt. 17 e 18 L. 109/1994 s.m.i.)– mira, al pari di quella previgente, a ricondurre la progettazione e la redazione degli atti di pianificazione nell’ambito delle attività delle stazioni appaltanti in vista, da un lato, di una valorizzazione delle professionalità esistenti all’interno dell’Ente e, dall’altro, del conseguimento di risparmi connessi al limitato ricorso a soggetti esterni alla Amministrazione.
Ciò conformemente al “principio –che informa l’affidamento degli incarichi tecnico-professionali in materia di contratti pubblici (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 d.lgs. 163/2006) e più, in generale, il conferimento di incarichi nel Testo unico sul pubblico impiego (cfr. art. 7, comma 6, d.lgs. 165/2001)– per cui
i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane” (Sezione di controllo per la Regione Lombardia,
parere 06.03.2013 n. 72).
Nondimeno la disposizione di cui trattasi –in ragione della prevista corresponsione del c.d. compenso incentivante– importa una deroga al principio di determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e di omnicomprensività del trattamento economico e, pertanto, si atteggia come norma di stretta interpretazione rispetto alla quale è precluso il ricorso all’analogia giusta il disposto di cui all’art. 12 delle preleggi (cfr. Sezione controllo per la Regione Umbria, parere 09.07.2013 n. 119, Sezione controllo per la Regione Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008).
In questa prospettiva, in vista di una corretta perimetrazione dell’ambito oggettivo di applicabilità della norma in esame e della individuazione dell’atto di pianificazione comunque denominato, per la cui redazione il dipendente matura il diritto al relativo incentivo,
la giurisprudenza contabile è pacifica nell’evidenziare come, le fattispecie riconducibili alla previsione di cui al comma 6, postulino un nesso di necessaria strumentalità tra l’atto medesimo e la realizzazione di opere pubbliche che la Amministrazione debba affidare quale stazione appaltante.
Di qui l’esclusione della mera attività di pianificazione del territorio quale la redazione del Piano regolatore o di una variante generale (cfr. ex pluribus Sezione di controllo per la Regione Umbria, parere 09.07.2013 n. 119; Sezione di controllo per la Regione Lombardia,
parere 06.03.2013 n. 72; Sezione di controllo per la Regione Emilia Romagna, parere 25.06.2013 n. 243, Sezione di controllo per la Regione Toscana, parere 12.12.2012 n. 459 e 293/PAR/2012; Sezione di controllo per il Piemonte parere 30.08.2012 n. 290).
Depone, in tal senso, una interpretazione letterale della disposizione in parola nonché una lettura sistematica della stessa atteso che “la previsione di cui al comma 6 va coordinata sia con i precedenti commi del medesimo art. 92 –il cui impianto ruota intorno alla attività di progettazione di un’opera o di un lavoro che l’amministrazione pubblica, in veste di stazione appaltante, deve aggiudicare (cfr. comma 1 laddove si richiamano compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico amministrative ad essa connesse)– sia con il precedente art. 90 (cfr. pronunce citate).
Dirimente ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante si appalesa, pertanto, ”non il nomen iuris attribuito all’atto di pianificazione quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione della attività istituzionale dell’Ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante (Sezione Regionale di controllo per la Regione Lombardia,
parere 06.03.2013 n. 72).
Tale ricostruzione trova, peraltro, puntuale riscontro nel percorso argomentativo delle Sezioni Riunite per la Regione Siciliana in sede consultiva che in un recente parere, pur valorizzato da taluni Commentatori per accreditare un preteso revirement della giurisprudenza contabile, dopo aver precisato che “per atto di pianificazione comunque denominato debba intendersi qualunque elaborato complesso previsto dalla legislazione statale o regionale composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi finalizzato a programmare, definire e regolare in tutto o in parte il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le altre prescrizioni normative e con la pianificazione territoriali degli altri livelli di governo”, hanno, in perfetta coerenza interpretativa con le coordinate interpretative dianzi richiamate, ribadito che “l’attività di pianificazione debba prevedere una localizzazione di interventi pubblici e di opere di pubblico interesse in relazione alle quali l’ente agirà in veste di stazione appaltante nei termini previsti dal Codice dei contratti e dalle direttive n. 2004/17/CE e 2004/18/CE (Sezioni Riunite in sede consultiva per la Regione Siciliana
parere 03.01.2013 n. 2).
Le stesse Sezioni Riunite evidenziano, altresì, come “in ogni caso competerà alla fonte regolamentare prevista dall’art. 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 chiarire l’esatta portata ermeneutica del concetto di atto di pianificazione comunque denominato magari attraverso idonea elencazione delle fattispecie di riferimento che, in assenza di chiari riferimenti testuali o ermeneutici alla sua natura meramente esemplificativa, si ritiene debba ritenersi tassativa (cfr. Sezioni Riunite in sede consultiva per la Regione Siciliana, cit.).
Evidentemente, pur nel rispetto degli ambiti di discrezionalità dell’Ente, siffatta enucleazione potrà essere orientata dagli indirizzi interpretativi invalsi nella giurisprudenza contabile (cfr. Sezione di controllo per la Regione Campania, parere 10.04.2013 n. 141) che, in questa ottica, assolve ad una valida funzione di ausilio e di collaborazione rispetto all’esercizio della potestà regolamentare che, nella specifica materia, il Codice dei contratti intesta agli Enti locali.
La fonte regolamentare rileva, peraltro, anche ai fini della individuazione dei criteri e delle modalità con cui procedere alla quantificazione del compenso incentivante: a tal riguardo l’Ente istante formula specifica questione volta a verificare se, ed in che misura, l’avvenuta abrogazione delle tariffe professionali ed il disposto di cui all’art. 9, comma 5, D.L. 1/2012 –a mente del quale “sono abrogate le disposizioni vigenti che, per la determinazione del compenso del professionista rinviano alle tariffe di cui al comma 1”- abbia inciso la disciplina di cui al più volte citato art. 92, comma 6, che testualmente recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.”
Condivisibili appaiono, sul punto, le conclusioni cui è pervenuta la Sezione di controllo per la Regione Emilia Romagna alla stregua di una puntuale ricostruzione del più ampio quadro normativo di riferimento entro cui la problematica va a collocarsi (cfr. parere 25.06.2013 n. 243).
Così richiamato l’art. 9, comma 1 del decreto legge 24.01.2012, n. 1, rubricato “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività” (c.d. “decreto sviluppo 2012”), convertito, con modificazioni, dalla legge 24.03.2012, n. 27, in forza del quale “Sono abrogate le tariffe delle professioni regolamentate nel sistema ordinistico” si evidenzia come il successivo comma 2 abbia, tuttavia, ha previsto che, ”ferma restando l’abrogazione di cui al comma 1, nel caso di liquidazione da parte di un organo giurisdizionale, il compenso del professionista è determinato con riferimento a parametri stabiliti con decreto del Ministro vigilante, da adottare nel termine di 120 giorni successivi alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto (…) Ai fini della determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara nelle procedure di affidamento di contratti pubblici dei servizi relativi all’architettura e all’ingegneria di cui alla parte II, titolo I, capo IV del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, si applicano i parametri individuati con il decreto di cui al primo periodo, da emanarsi, per gli aspetti relativi alle disposizioni di cui al presente periodo, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti; con il medesimo decreto sono altresì definite le classificazioni delle prestazioni professionali relative ai predetti servizi. I parametri individuati non possono condurre alla determinazione di un importo a base di gara superiore a quello derivante dall’applicazione delle tariffe professionali vigenti prima dell’entrata in vigore del presente decreto” e come il comma 3 stabilisca che “Le tariffe vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto continuano ad applicarsi, limitatamente alla liquidazione delle spese giudiziali, fino alla data di entrata in vigore dei decreti ministeriali di cui al comma 2…” mentre ai sensi del comma 5 “sono abrogate le disposizioni vigenti che, per la determinazione del compenso del professionista, rinviano alle tariffe di cui al comma 1”.
Ciò posto
la Sezione evidenzia che “l’abrogazione delle tariffe professionali non ha eliminato la necessità di una normativa che disciplini sia la liquidazione del compenso di un professionista da parte di un organo giurisdizionale, sia la determinazione degli importi da porre a base di gara, nell’affidamento dei servizi di progettazione” e che tale questione si correla a quella del compenso nel caso di progettazione interna.
Orbene è a dirsi che
se, da un lato, “la liquidazione dei compensi riconosciuti dagli organi giurisdizionali ai progettisti è stata regolamentata dal Ministro della giustizia, in esecuzione di quanto previsto dall’art. 9, comma 2, mediante decreto 20.07.2012, n. 140 (c.d. “decreto parametri”), dall’altro, per quanto concerne, invece, gli importi da porre a base di gara nell’affidamento dei contratti pubblici di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, alla quale è connessa la questione del compenso conseguente all’attività di progettazione interna, l’atteso regolamento (“decreto parametri-bis”) non è stato ancora approvato”.
Di qui l’impossibilità di applicare direttamente le tariffe professionali per determinare l’ammontare degli incentivi di cui all’art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006 –che pur non può ritenersi abrogato per effetto del sopravvenuto art. 9 comma 6 D.L. 1/2012– essendo le stesse utilizzabili, nelle more, ai soli fini della liquidazione delle spese giudiziali.

Nondimeno “gli enti locali, nell’esercizio della propria discrezionalità, individueranno, in via regolamentare, i parametri provvisori da utilizzare come base per calcolare il trenta per cento, da riconoscere ai dipendenti quale incentivo alla progettazione interna. A tal fine, potrebbero essere riproposte provvisoriamente le abrogate tariffe professionali o, in alternativa, essere utilizzati i criteri già elaborati dal Ministero della Giustizia (così Sezione controllo per la Regione Emilia Romagna, cit.) (Corte dei Conti, Sez. controllo Marche, parere 04.10.2013 n. 67).

settembre 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Al fine di determinare il corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del D. Lgs. 12.04.2006, n. 163, la Sezione richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte a tenore del quale l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione (quale è ad esempio la variante al vigente P.G.T.).
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Il sindaco del comune di Legnano (MI), mediante nota n. 24233/2013, pervenuta alla Sezione in data 31.07.2013, chiede di conoscere il parere della Corte circa la possibilità di riconoscere l'incentivo previsto dall’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 in favore del personale del comune incaricato di redigere una variante allo strumento urbanistico generale.
Tale incarico prevede una revisione parziale dei documenti del vigente P.G.T., trattandosi, nella fattispecie, di una prestazione, non strettamente rientrante fra i compiti d'ufficio, e consiste nella “diretta redazione di un atto di pianificazione”, benché non correlata alla realizzazione di un’opera pubblica.
Il sindaco sottolinea che la valorizzazione delle professionalità interne dell’ente eviterebbe il ricorso ad onerosi incarichi esterni.
...
Il quesito ripropone questioni che rientrano in un consolidato orientamento consultivo delineato dalla Sezione, posto che, a partire dalla deliberazione SRC Lombardia n. 1023/2010/PAR, l’orientamento della Sezione ha avuto ad oggetto i requisiti di legge per poter affidare ai dipendenti gli incarichi di progettazione, piuttosto che la qualificazione giuridica degli atti di pianificazione ai sensi dell’art. 93, comma 6, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163, a proposito della quale, il collegio si è espresso in termini potenziali e generali.
Al fine di determinare il corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs., 12.04.2006, n. 163, la Sezione richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte (cfr.
parere 30.08.2012 n. 290, riportato nel precedente SRC Lombardia, deliberazione n. 453/2012/PAR. In termini SRC Lombardia deliberazione n. 452/2012), a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione (quale è ad esempio la variante al vigente P.G.T.).
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione),
si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non a meri atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente (In termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia,
parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
Si osserva, inoltre, che
l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, quale presupposto per l’erogazione di compensi incentivanti al personale in servizio per la redazione di progetti, è testualmente previsto nell’art. 92 comma 7 del D.Lgs. 12.04.2006, n.163, quale criterio da prendere in considerazione per lo stanziamento dei fondi necessari al finanziamento delle spese progettuali in sede di stesura dei bilanci dello Stato, delle amministrazioni statali, delle regioni e delle autonome locali.
In conclusione,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività d’ufficio per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante, senza attribuzione per legge di un ulteriore compenso specifico.
Non sussistono pertanto motivi per discostarsi dagli orientamenti già espressi in materia (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 27.09.2013 n. 391).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Segnalazione ai sensi dell’art. 6, comma 7, lettera f), del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 - “Redazione degli atti di pianificazione e riconoscimento dell’incentivo ex art. 92, comma 6, del D.Lgs. 12.04.2006 n. 163”.
...
Considerazioni finali.
Come illustrato nelle premesse, gli operatori del settore (incluse Associazioni di categoria) hanno rappresentato all’Autorità le difficoltà applicative della disposizione di cui all’art. 92, comma 6, del Codice, stante il generico riferimento agli “atti di pianificazione comunque denominati” ivi contenuto e la non conformità degli indirizzi sopra illustrati in ordine alla relativa interpretazione.
Si tratta di un tema di diffuso interesse, sia in relazione alla necessità che le amministrazioni interessate redigano atti regolamentari ex art. 92, comma 5, del Codice omogenei e conformi allo spirito della norma, sia in relazione al corretto riconoscimento del compenso incentivante in favore del personale incarico della redazione degli atti di pianificazione.
Si segnala, dunque, l’opportunità di procedere ad una modifica o ad una integrazione dell’art. 92, comma 6, del Codice, volta ad individuare in maniera chiara la tipologia di atti di pianificazione in relazione ai quali è possibile riconoscere l’incentivo ivi contemplato in favore dei tecnici interni che li hanno redatti, in modo da contemplare espressamente anche il riferimento a quegli atti che afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico (atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 - link a www.avcp.it).

luglio 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’incentivo alla progettazione di cui all'art. 92, comma 5, dlgs 163/2006  può venire riconosciuto solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
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L’art. 92, comma 6, dlgs 163/2006 non può costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie:
a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio;
b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6.
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L’atto di pianificazione, comunque denominato, deve necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente”.
In conclusione, ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
La circostanza che nella fattispecie prospettata gli atti di pianificazione siano stati redatti da professionisti esterni esclude il diritto al compenso di cui al comma 6, art. 92, dlgs 163/2006.
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Il sindaco del comune di Casorate Primo, con nota n. 7926 del 02.07.2013, chiedeva all’adita Sezione l’espressione di un parere in ordine all’articolo 92, commi 5 e 6, del codice dei contratti.
In particolare, il Sindaco precisava quanto segue:
- che il comune di Casorate Primo (PV), nella seduta del Consiglio Comunale del 20/07/2010, con deliberazioni n. 40, 41, 42 e 43, ha approvato in via definitiva n. 4 Programmi Integrati di Intervento in variante al Piano Regolatore Generale;
- che gli atti di pianificazione suddetti sono stati predisposti da professionisti esterni all'Ente e prevedono, tra l'altro, la realizzazione di opere pubbliche sul territorio comunale, in aggiunta alle normali opere di urbanizzazione riferibili ai singoli Programmi di Intervento;
- che tali opere pubbliche saranno oggetto di separata progettazione e poi realizzate a seguito di espletamento di appalto di lavori pubblici da parte dell'Amministrazione comunale;
- che nell'ambito delle singole convenzioni urbanistiche sono stati posti a carico dell'operatore privato anche le spese riconducibili al compenso previsto dall'art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 e s.m.i., definite nelle convenzioni stesse quali generiche "spese tecniche".
Sulla base di tali premesse, il Sindaco dell’ente locale formulava i seguenti quesiti:
1) se può essere riconosciuto ai dipendenti che hanno istruito le pratiche inerenti i Programmi Integrati di Intervento specificati in premessa, l’incentivo di cui all'art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 in ragione della futura utilizzazione delle opere pubbliche individuate nei singoli programmi integrati di intervento;
2) se, in alternativa, deve essere riconosciuto ai dipendenti interessati l'incentivo di cui all’art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006 all'atto della futura progettazione interna e successivo appalto delle opere pubbliche riferite ai Programmi Integrati di Intervento in argomento;
3) se sia legittimo, qualora non si dovesse procedere al riconoscimento degli incentivi ex art. 92 D.Lgs. n. 163/2006 a favore del personale dipendenti, introitare definitivamente gli importi suddetti, destinando tali risorse al Bilancio dell'Ente per il potenziamento ed il miglioramento delle strutture tecniche dell'Ente stesso.
...
La questione in esame concerne la corretta interpretazione dell’articolo 92, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 63/2006, questione su cui la giurisprudenza di questa Sezione è ormai più che consolidata.
Più nel dettaglio, l’istanza di parere concerne separatamente il comma 5 citato (incentivi per la progettazione e l’appalto di opere pubbliche) ed il comma 6 (incentivi per la redazione di varianti allo strumento urbanistico generale), così da rendere opportuna una separata trattazione.
Seguendo l’ordine numerico, il menzionato comma 5 prevede che “una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, (…), è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti (…); le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
La disciplina in discorso è stata già oggetto di attenzione da parte di precedenti pronunce della Corte dei conti (cfr., fra le altre,
Sezione Autonomie delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57 e parere 30.05.2012 n. 259) alle cui motivazioni e conclusioni può farsi riferimento per l’analisi dei profili generali.
La norma va letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima (si rinvia agli artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, già codificato dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto,
nelle ipotesi ordinarie in cui gli incarichi tecnici sono espletati da personale interno, ai fini della loro remunerazione, occorre far riferimento alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010). Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008).
Come evincibile dalla lettera del comma,
la legge pone alcuni paletti per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al
parere 30.05.2012 n. 259) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché, come sarà meglio specificato, il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, Deliberazioni n. 315 del 13/12/2007, n. 70 del 22/06/2005, n. 97 del 19/05/2004;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alle Deliberazioni dell’Autorità di vigilanza n. 315 del 13/12/2007, n. 35 del 08/04/2009, n. 18 del 07/05/2008 e n. 150 del 02/05/2001).
Sulla base di quanto esposto si può così rispondere al quesito n. 2 formulato dal comune di Casorate Primo:
l’incentivo alla progettazione di cui al comma 5 può venire riconosciuto solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Ai sensi dell’articolo 92, comma 6, decreto legislativo n. 163/2003 “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Anche su tale disposto normativo la Sezione si è già più volte pronunciata con le deliberazioni n. 57, 259 e 440 del 2012 cui si rinvia per la completezza del quadro giurisprudenziale.
Richiamati le suesposte considerazioni sull’eccezionalità della previsione normativa, va ricordato che le condivisibili conclusioni di questa Sezione sono pertanto che “
l’art. 92, comma 6, non potrebbe costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie:
a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio (cfr. la deliberazione del 27.01.2009, n. 9 di questa Sezione);
b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6
”.
Quanto al corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, la Sezione richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte (cfr.
parere 30.08.2012 n. 290), a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente (in termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia, 30.05.2012, n. 259; 06.03.2012, n. 57; Sezione contr. Puglia,
parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
In conclusione,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
La circostanza che nella fattispecie prospettata gli atti di pianificazione siano stati redatti da professionisti esterni esclude il diritto al compenso di cui al comma 6
(Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 29.07.2013 n. 351).

INCENTIVO PROGETTAZIONEUn atto regolamentare non può essere assimilato, per il suo contenuto intrinseco, ad un progetto di lavori comunque denominato mentre l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006, sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata".
A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che
l’incentivo alla progettazione venga ripartito <tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto” e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse>”.
Altresì, "La norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente”, dovendosi, pertanto, escludere dall’incentivo economico la redazione di atti di pianificazione urbanistica.

Ad ulteriore sostegno del riconoscimento dell’incentivo agli incaricati della redazione di un atto di progettazione o pianificazione solo qualora questo abbia ad oggetto la realizzazione di un’opera pubblica, il Decreto del Ministero dell’Interno 22.04.2013, n. 66, recante norme per la ripartizione dell’incentivo economico al personale del Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, detta disposizioni pregnanti anche ai fini della risoluzione del caso di specie, laddove prevede, all’art. 2, commi 2 e 3, che gli incentivi di cui all’art. 92, c. 5, del Codice dei contratti “sono riconosciuti per le attività del responsabile del procedimento e degli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché dei loro collaboratori.
Gli incentivi di cui al comma 1 del presente articolo sono riconosciuti soltanto quando i relativi progetti siano stati formalmente approvati e posti a base di gara e riguardino lavori pubblici di competenza dell'amministrazione, quali attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione straordinaria e ordinaria, comprese le eventuali progettazioni di connesse campagne diagnostiche e le eventuali redazioni di perizie di variante e suppletive nei casi previsti dall'art. 132, comma 1, del codice, ad eccezione della lettera e)”.

Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota prot. n. 11287/1.13.9 del 26.06.2013, una richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Borgo San Lorenzo, in materia di incentivi alla progettazione di cui all’art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti).
In particolare si chiede, alla luce delle diverse interpretazioni, se possa essere erogato l’incentivo “ai dipendenti facenti parte dell’ufficio di piano” costituito al fine di redigere il Regolamento urbanistico dell’ente, la cui attività di pianificazione è ritenuta strumentale alla progettazione di opere pubbliche.
...
Nel merito, l’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 (codice degli appalti) recita: “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, (…) è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare(…)”. L’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 (codice degli appalti) recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, (…) tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Questa Sezione si è già pronunciata su un quesito analogo a quello proposto con
parere 18.10.2011 n. 213 (come ricordato dall’ente richiedente) e ancor più di recente con il parere 27.11.2012 n. 389 e con il parere 12.12.2012 n. 459, ove ha chiarito che “un atto regolamentare non può essere assimilato, per il suo contenuto intrinseco, ad un progetto di lavori comunque denominato mentre l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006, sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata".
A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che
l’incentivo alla progettazione venga ripartito <tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto” e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse>”, in sintonia, peraltro, con un parere di altra sezione della Corte dei conti (Piemonte
parere 30.08.2012 n. 290), che, in riferimento alla disciplina normativa di cui trattasi, afferma: “La norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente”, dovendosi, pertanto, escludere dall’incentivo economico la redazione di atti di pianificazione urbanistica.
Ad ulteriore sostegno del riconoscimento dell’incentivo agli incaricati della redazione di un atto di progettazione o pianificazione solo qualora questo abbia ad oggetto la realizzazione di un’opera pubblica, il decreto 22.04.2013 n. 66 del Ministero dell'Interno, recante norme per la ripartizione dell’incentivo economico al personale del Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, detta disposizioni pregnanti anche ai fini della risoluzione del caso di specie, laddove prevede, all’art. 2, commi 2 e 3, che gli incentivi di cui all’art. 92, c.5, del Codice dei contratti “sono riconosciuti per le attività del responsabile del procedimento e degli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché dei loro collaboratori.
Gli incentivi di cui al comma 1 del presente articolo sono riconosciuti soltanto quando i relativi progetti siano stati formalmente approvati e posti a base di gara e riguardino lavori pubblici di competenza dell'amministrazione, quali attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione straordinaria e ordinaria, comprese le eventuali progettazioni di connesse campagne diagnostiche e le eventuali redazioni di perizie di variante e suppletive nei casi previsti dall'art. 132, comma 1, del codice, ad eccezione della lettera e)
”.

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti –Sezione regionale di controllo per la Toscana- in relazione alla richiesta formulata dal Sindaco del Comune di Borgo San Lorenzo per il tramite del Consiglio delle autonomie con nota prot. n. 11287/1.13.9 del 26.06.2013 (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 29.07.2013 n. 252).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, assume rilevanza non già il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, bensì il suo contenuto specifico, intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica quale, ad esempio, una variante necessaria per la localizzazione di un’opera, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Inoltre, il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante è ancorato dalla normativa suindicata all’ulteriore presupposto che la redazione dell’atto di pianificazione -comunque riferibile alla realizzazione di opere pubbliche– avvenga interamente all’interno dell’Ente.
Da ultimo,
al personale interno non può essere corrisposto alcun incentivo per progettare il rinnovo delle previsioni di piano regolatore scadute, ai fini della reiterazione delle previsioni in esso contenute. Viceversa, l’incentivo di cui al comma 6 dell’art. 92 del D.Lgs. 163/2006 deve essere riconosciuto per la redazione di varianti al piano regolatore collegate alla realizzazione di opere pubbliche, sempre che il relativo incarico sia interamente affidato al personale comunale in possesso delle specifiche professionalità richieste dalla legge.
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Con la nota indicata in premessa il Comune di Cascia, dopo aver premesso che in sede di redazione della Variante Generale del vigente P.R.G., la cui "parte strutturale" è stata affidata all'esterno, l’Ente valuterà la possibilità di affidare la progettazione della “parte operativa” del piano medesimo al personale interno, ha formulato i seguenti quesiti:
1. se l'incarico di pianificazione urbanistica da affidare internamente, fermo restando la disponibilità tecnica, costituisce deroga rispetto al principio generate della onnicomprensività dei trattamento economico dei dipendenti pubblici e pertanto può essere incentivato. La considerazione scaturisce nell'ottica della complessità dell'attività svolta, nonché il carattere aggiuntivo dell'incarico, e in particolare per remunerare i dipendenti ed i dirigenti che svolgono direttamente l'attività di progettazione, considerando questa come il maggiore valore aggiunto;
2. se l'incarico di redazione della "parte operativa" del PRG possa essere inquadrata tra gli atti di pianificazione per i quali il comma 6 dell'art. 92 del D.Lgs 163/2006 riconosce l'incentivazione. Tale atto di pianificazione, infatti, individua e progetta in maniera puntuale e non separabile la localizzazione di infrastrutture e servizi necessari ai bisogni della collettività locale (in termini di Opere pubbliche e di pubblica utilità, servizi, pubblici, parcheggi; aree sportive, parchi pubblici, urbanizzazioni, ecc.);
3. se il rinnovo delle previsioni di piano regolatore scadute, ai fini della reiterazione delle previsioni, o la redazione di varianti puntuali per la realizzazione di opere pubbliche, affidate internamente agli uffici comunali, possono essere suscettibili di incentivazione ai sensi del comma 6 art. 92 del D.Lgs. 163/2006.
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Quanto al merito, con il primo quesito il Comune di Cascia intende conoscere l’avviso di questa Corte in merito alla possibilità di corrispondere, in deroga al principio normativo di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici, l’incentivo di progettazione al personale interno al quale venga conferito dall’ente un incarico di pianificazione urbanistica.
La risposta ai quesiti proposti dall’ente rende necessario enucleare preliminarmente la normativa che disciplina l’erogazione del compenso incentivante per gli incarichi di pianificazione.
Il comma 6 dell’art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.”
La norma succitata, nonché quella contenuta nel comma 5, esprime un preciso favor dl legislatore per l’affidamento di incarichi concretanti prestazioni d’opera professionale a dipendenti di ruolo dell’ente locale, disponendo misure volte a remunerare le specifiche professionalità coinvolte e rinviando ai regolamenti comunali e alla contrattazione collettiva decentrata la determinazione di “criteri e modalità” di riparto del compenso.
Comportando una deroga al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici, tali disposizioni, secondo un condivisibile orientamento (ex multis, Sezione controllo Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008), costituiscono norme di stretta interpretazione, per le quali opera il divieto di analogia ai sensi dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile.
Va quindi ben delimitato l’ambito di applicazione della succitata normativa derogatoria. In tale ottica appare necessario precisare, preliminarmente, l’esatto significato della locuzione “atto di pianificazione”, contenuta nel comma 6 della norma citata. L’indirizzo affermatosi al riguardo in seno alle Sezioni di controllo della Corte dei conti (ex multis, Sez. contr. Lombardia,
parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sez. contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sez. contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213 e parere 13.11.2012 n. 293; Sez. Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290, dal quale questa Sezione non ha motivo di discostarsi, è nel senso che l’atto di pianificazione comunque denominato” indicato nel comma 6 del citato art. 92 si riferisce ad atti che abbiano ad oggetto la pianificazione del territorio collegata alla realizzazione di opere pubbliche (ad es. variante necessaria per la localizzazione di un’opera) e non si estende alla mera attività di pianificazione del territorio, quale la redazione del Piano regolatore o una variante generale.
A tale conclusione conduce peraltro, a giudizio di questa Corte, un’interpretazione sistematica della normativa che disciplina l’incentivo di progettazione, atteso che la previsione di cui al comma 6 va coordinata sia con i commi precedenti del medesimo art. 92 sia con l’art. 90 del codice dei contratti pubblici. Invero, l’intero impianto dell’art. 92, rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”, ruota intorno all’attività di progettazione di un’opera o di un lavoro che l’amministrazione pubblica, in veste di stazione appaltante, deve aggiudicare.
Nel comma 1 del citato art. 92 si parla di “compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad essa connesse all'ottenimento del finanziamento dell'opera progettata”. Il successivo comma 2 si occupa delle tabelle dei corrispettivi che la stazione appaltante può utilizzare quale criterio per determinare l’importo da porre a base dell’affidamento. Il comma 3 si occupa a sua volta dei criteri di calcolo dei corrispettivi dei vari livelli di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva). Il comma 5 dispone che “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori…”.
L’art. 90 del medesimo D.Lgs. 163/2006 dispone, in relazione alle “prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori, nonché alla direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente”, che tali attività siano espletate da risorse interne alla stazione appaltante, purché in possesso dei requisiti di abilitazione professionale. In effetti, l’affidamento a soggetti comunque interni al plesso pubblicistico viene considerato dal codice dei contratti preferenziale, tanto che il comma 6 dello stesso articolo 90 stabilisce i casi in cui l’incarico di progettazione preliminare può essere legittimamente affidato a professionalità esterne all’Amministrazione.
Le suesposte considerazioni consentono al Collegio di affermare che,
ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, assume rilevanza non già il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, bensì il suo contenuto specifico, intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica quale, ad esempio, una variante necessaria per la localizzazione di un’opera (cfr. Corte conti, sez. controllo Toscana
parere 18.10.2011 n. 213), ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Va ulteriormente precisato che
il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante è ancorato dalla normativa suindicata all’ulteriore presupposto che la redazione dell’atto di pianificazione -comunque riferibile alla realizzazione di opere pubbliche– avvenga interamente all’interno dell’Ente.
Alla luce di quanto sopra esposto, questa Sezione ritiene, pertanto, che nessun compenso possa essere corrisposto al personale interno nella fattispecie in esame, tanto più che l’incarico che l’ente intende conferire a detto personale riguarda la redazione della “parte operativa” della variante al piano regolatore generale, mentre l’incarico di redigere la “parte strutturale” del piano risulta già conferito dall’ente a professionalità esterne.
Quanto all’ultimo quesito proposto,
la Sezione ritiene, in applicazione delle suesposte coordinate interpretative, che al personale interno non può essere corrisposto alcun incentivo per progettare il rinnovo delle previsioni di piano regolatore scadute, ai fini della reiterazione delle previsioni in esso contenute. Viceversa, l’incentivo di cui al comma 6 dell’art. 92 del D.Lgs. 163/2006 deve essere riconosciuto per la redazione di varianti al piano regolatore collegate alla realizzazione di opere pubbliche, sempre che il relativo incarico sia interamente affidato al personale comunale in possesso delle specifiche professionalità richieste dalla legge (Corte dei Conti, Sez. controllo Umbria, parere 09.07.2013 n. 119).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La natura ed il contenuto della pianificazione urbanistica, e in particolare dei piani regolatori, consentono l’erogazione dell’incentivo, ex art. 92, comma 6, del Codice dei Contratti pubblici, a favore dei dipendenti che abbiano redatto tali strumenti urbanistici, se e nella misura in cui, sulla base dell’accertamento condotto dall’amministrazione procedente, tali atti afferiscono alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico.
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Il Sindaco del Comune di Cremona, con nota del 28.05.2013, ha formulato alla Sezione una richiesta di parere inerente la corretta applicazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs n. 163/2006.
Il quesito è posto anche al fine di chiarire la portata applicativa del precedente parere n. 72/2013, reso dalla scrivente Sezione regionale, in particolare laddove afferma che “ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante”.
Ciò premesso, il caso specifico del Comune di Cremona afferisce ad atti di pianificazione, redatti dagli uffici interni all’Ente, realizzati, nel corso del 2012, per addivenire alla variante al Piano regolatore generale. Gli atti di pianificazione sono stati realizzati dagli Uffici interni (scelta fatta in un contesto di valorizzazione delle professionalità dell’ente, garantendo, in tal modo, anche il contenimento della spesa). Alla luce della deliberazione della Sezione, sopra richiamata, il Comune ha ritenuto di sospendere, in attesa di chiarimenti, l’erogazione delle somme da ripartire tra il personale interno.
Il quesito sottoposto in questa sede, infatti, attiene all’ammissibilità dell’erogazione dei compensi di cui all’art. 92, comma 6, del D.Lgs n. 163/2006, nel caso di una serie di opere già sviluppate a livello progettuale e pronte per la loro realizzazione, ma non conformi al Piano regolatore previgente, ragion per cui si è reso necessario approntare una variante generale al fine di accompagnare e porre in relazione le trasformazioni sottese alla città ed al suo territorio.
Il Comune precisa che i contenuti della variante al Piano regolatore non sono intimamente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica, ma a diverse e molteplici opere pubbliche, presenti nell’atto di pianificazione, con diversi gradi di maturazione progettuale (come da apposito prospetto allegato all’istanza di parere).
Chiede, pertanto, se la fattispecie della redazione della variante urbanistica, con l'introduzione di molteplici opere pubbliche, rende ammissibile l'erogazione dell'incentivo di cui all'art. 92, comma 6, del d.lgs 163/2006, tenendo anche conto del recente parere normativo rilasciato dall'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici n. 22 del 21.11.2012, in base al quale "l'atto di pianificazione comunque denominato di cui al comma 6 dell'art. 92 del D.Lgs 163/2006…, anche in forma mediata, inerisce a opere o impianti pubblici. La natura stessa e il contenuto della pianificazione urbanistica e, in particolare, dei piani regolatori consente, pertanto, l’erogazione dell’incentivo ex art. 92, comma 6 del Codice dei contratti pubblici a favore dei dipendenti che abbiano partecipato alla redazione di tali strumenti urbanistici, in quanto tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano".
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Ai sensi dell’articolo 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2003, c.d. codice dei contratti pubblici, “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Su tale disposto normativo la Sezione si è più volte pronunciata. Non solo con la Deliberazione n. 73/2013, richiamata dal Comune istante, ma anche, per esempio, con le precedenti nn. 57, 259 e 440 del 2012, cui si fa rinvio.
La norma, alla pari di quella contenuta nel precedente comma 5, disciplinante il c.d. “incentivo alla progettazione”, va letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previsti dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima (si rinvia agli artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, già codificato dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale possono essere conferiti incarichi a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Il presupposto mira a preservare le finanze pubbliche oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi ordinarie, in cui gli incarichi tecnici siano espletati da dipendenti in organico, ai fini della loro remunerazione, occorre far riferimento alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010).
Il c.d. “incentivo alla progettazione” (art. 92, comma 5) e l’analogo compenso per la redazione di atti di pianificazione (art. 92 comma 6), previsti dal Codice dei contratti pubblici, costituiscono uno dei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce direttamente un compenso ulteriore.
Alla luce di tali considerazioni di carattere generale, inerenti il carattere eccezionale della previsione normativa, la Sezione aveva già concluso, nei pareri sopra richiamati, nel senso che l’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006 abilita a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico contrattualmente spettante, solo in presenza di due elementi: a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie nel contesto dell’attività di governo del territorio, che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti; b) che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno (cfr.
parere 06.03.2013 n. 72, nonché in precedenza deliberazione n. 9/2009).
Quanto al corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione”, era stato richiamato l’orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte (cfr.
parere 30.08.2012 n. 290), a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, deve necessariamente riferirsi ed essere collegato alla progettazione di opere pubbliche e non essere un mero atto di pianificazione territoriale (cfr., altresì, la Sezione nel parere 30.05.2012 n. 259 e parere 06.03.2012 n. 57, oltre che le deliberazioni della Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1, e Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
A conclusioni non differenti sembra giungere il
parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12 rilasciato dall'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, citato dal Comune istante, che, nel percorso motivazionale, richiama in modo ricorrente i precedenti pronunciamenti delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva.
Secondo l’Autorità di vigilanza, la pianificazione urbanistica, anche se in forma mediata, inerisce anche a opere o impianti pubblici. Infatti, i piani regolatori, strumento urbanistico di base per garantire un ordinato e corretto assetto del territorio, contengono, tra le altre, sia previsioni c.d. di zonizzazione, che suddividono il territorio comunale in zone omogenee (specificando quelle con vocazione edificatoria ed i vincoli da osservare in ciascuna di esse), sia norme di localizzazione di aree destinate a formare spazi di uso pubblico, ovvero riservate a edifici pubblici o di uso pubblico, a opere e impianti pubblici o di pubblico interesse (tanto che tali previsioni sono considerate dalla giurisprudenza ad effetto sostanzialmente espropriativo, se riguardanti beni di proprietà privata).
Pertanto la natura ed il contenuto della pianificazione urbanistica e, in particolare, dei piani regolatori consentono l’erogazione dell’incentivo, ex art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici, a favore dei dipendenti che abbiano redatto tali strumenti urbanistici, se e nella misura in cui, sulla base dell’accertamento condotto dall’amministrazione procedente, tali atti afferiscono alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 03.07.2013 n. 279).

giugno 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Circa la corretta interpretazione dell'art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006, disciplinante gli incentivi alla progettazione interna quest'ultimi possono essere erogati solo in presenza di atti che abbiano ad oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche e non anche a fronte di atti di pianificazione generale.
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Conseguentemente all'abrogazione delle tariffe professionali, il parametro sulla base del quale calcolare il trenta per cento delle tariffe da corrispondere si evincerà dai criteri di determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara, che saranno stabiliti con regolamento ministeriale. Nelle more dell'approvazione del regolamento, gli enti locali individueranno i parametri provvisori, eventualmente riproponendo le tariffe professionali, o utilizzando i criteri già elaborati dal Ministero della giustizia.

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Il Sindaco di Rimini ha inoltrato a questa sezione, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 131/2003, una richiesta di parere avente ad oggetto l’ambito oggettivo di applicazione della normativa sugli incentivi alla progettazione interna, di cui all’art. 92, comma 6, d.lgs. 12.04.2006, n. 163, nonché le modalità di quantificazione del compenso.
Il Sindaco domanda, in particolare, se per riconoscere gli incentivi de quibus occorra, quale presupposto necessario, che l’atto di pianificazione risulti finalizzato alla realizzazione di opere pubbliche, oppure se l’incentivo possa essere ripartito anche a fronte di un mero atto di pianificazione generale.
Viene chiesto, inoltre, l’avviso di questa sezione in merito alle corrette modalità di quantificazione del compenso finalizzato ad incentivare l’attività di progettazione interna, conseguentemente all’abrogazione delle tariffe professionali. Il Sindaco di Rimini, alla luce di tale abrogazione, prospetta anche la questione relativa alla vigenza della previsione in forza della quale il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione è ripartito tra i dipendenti pubblici che lo abbiano redatto.
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Mediante la prima richiesta di parere viene chiesto se gli incentivi alla progettazione interna siano riconoscibili solo ove l’atto di pianificazione risulti finalizzato alla realizzazione di opere pubbliche, oppure se possa essere legittimamente corrisposto anche in presenza di un atto di pianificazione generale.
Preliminarmente, è necessario analizzare l’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163, rubricato “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE” , che disciplina gli incentivi alla progettazione interna prevedendo che “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Gli incentivi de quibus, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, hanno la finalità di incoraggiare i dipendenti delle amministrazioni pubbliche ad eseguire attività di progettazione internamente agli uffici, allo scopo di diminuire i costi delle attività collegate alla progettazione delle opere pubbliche. La previsione pone una deroga al principio generale della onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici e, pertanto, dev’essere interpretata restrittivamente.
Sulla questione non si ravvisano motivi per discostarsi dall’orientamento in materia, ormai consolidato, che emerge da pareri resi da diverse Sezioni regionali di controllo di questa Corte, nel senso che
il riferimento ad un “atto di pianificazione”, operato del richiamato art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006, è da intendersi come limitato ai soli atti che abbiano ad oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche, e non anche ad atti di pianificazione generale, quali possono essere la redazione del piano regolatore o di una variante generale (ex multis, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana,
parere 18.10.2011 n. 213, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290 e Sezione regionale di controllo Campania, parere 10.04.2013 n. 141). Gli atti di pianificazione generale, infatti, costituiscono diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente e non giustificano la deroga al principio di onnicomprensibilità della retribuzione. Per una disamina più approfondita delle ragioni di diritto sottostanti a tale interpretazione, si rimanda alle deliberazioni citate.
La seconda richiesta di parere riguarda la quantificazione del compenso incentivante, alla luce dell’abrogazione delle tariffe professionali.
Il Sindaco di Rimini, nel formulare il quesito, domanda preliminarmente se sia da considerarsi vigente la previsione per la quale il trenta per cento della tariffa professionale, relativa alla redazione di un atto di pianificazione, è ripartito tra i dipendenti pubblici che lo abbiano redatto.
L’art. 9, comma 1 del decreto legge 24.01.2012, n. 1, rubricato “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività” (c.d. “decreto sviluppo 2012”), convertito, con modificazioni, dalla legge 24.03.2012, n. 27, ha stabilito che “Sono abrogate le tariffe delle professioni regolamentate nel sistema ordinistico”.
Il successivo comma 2, tuttavia, ha previsto che, ”ferma restando l’abrogazione di cui al comma 1, nel caso di liquidazione da parte di un organo giurisdizionale, il compenso del professionista è determinato con riferimento a parametri stabiliti con decreto del Ministro vigilante, da adottare nel termine di 120 giorni successivi alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto (…) Ai fini della determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara nelle procedure di affidamento di contratti pubblici dei servizi relativi all’architettura e all’ingegneria di cui alla parte II, titolo I, capo IV del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, si applicano i parametri individuati con il decreto di cui al primo periodo, da emanarsi, per gli aspetti relativi alle disposizioni di cui al presente periodo, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti; con il medesimo decreto sono altresì definite le classificazioni delle prestazioni professionali relative ai predetti servizi. I parametri individuati non possono condurre alla determinazione di un importo a base di gara superiore a quello derivante dall’applicazione delle tariffe professionali vigenti prima dell’entrata in vigore del presente decreto”.
Il comma 3 stabilisce che “Le tariffe vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto continuano ad applicarsi, limitatamente alla liquidazione delle spese giudiziali, fino alla data di entrata in vigore dei decreti ministeriali di cui al comma 2…”; infine, ai sensi del comma 5 “sono abrogate le disposizioni vigenti che, per la determinazione del compenso del professionista, rinviano alle tariffe di cui al comma 1”.
L’abrogazione delle tariffe professionali non ha eliminato la necessità di una normativa che disciplini sia la liquidazione del compenso di un professionista da parte di un organo giurisdizionale, sia la determinazione degli importi da porre a base di gara, nell’affidamento dei servizi di progettazione. A quest’ultima questione è connessa quella del corrispettivo da riconoscere al dipendente pubblico, nel caso di progettazione interna.
La liquidazione dei compensi riconosciuti dagli organi giurisdizionali ai progettisti è stata regolamentata dal Ministro della giustizia, in esecuzione di quanto previsto dall’art. 9, comma 2, mediante decreto 20.07.2012, n. 140 (c.d. “decreto parametri”).
Per quanto concerne, invece, gli importi da porre a base di gara nell’affidamento dei contratti pubblici di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, alla quale è connessa la questione del compenso conseguente all’attività di progettazione interna, l’atteso regolamento (“decreto parametri-bis”) non è stato ancora approvato.
Questa sezione preliminarmente evidenzia che
l’avvenuta soppressione delle tariffe professionali, ad opera dell’art. 9, del citato d.l. 1/2012 non ha implicitamente abrogato la previsione di cui all’art,. 92, comma 6, del d.lgs. 163/2006, disciplinante gli incentivi per la progettazione interna per i quali, pertanto, si pone solo un problema di quantificazione.
L’art. 9 spiega che “sono abrogate le disposizioni vigenti che, per la determinazione del compenso del professionista, rinviano alle tariffe di cui al comma 1” e limita la possibilità di continuare ad applicare le tariffe vigenti, fino all’entrata in vigore dei decreti ministeriali, alla sola liquidazione delle spese giudiziali. Ne consegue che
le tariffe professionali non sono direttamente applicabili per determinare l’ammontare degli incentivi oggetto del presente parere.
Il regolamento ministeriale che verrà emanato in applicazione dell’art. 9, comma 2, del citato decreto legge, allo scopo di stabilire i criteri di corretta determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara nelle procedure di affidamento dei servizi di architettura ed ingegneria, potrà costituire lo strumento utile per individuare il parametro sulla base del quale calcolare il trenta per cento da corrispondere ai dipendenti pubblici in presenza di una progettazione interna.
Peraltro, a supporto di questa ricostruzione è possibile ricordare che, se è vero che si tratta di individuazione dei corrispettivi da porre a base di gara, è altresì da considerare che,
comunque, come previsto dall’art. 9, i parametri individuati dal decreto non potranno condurre alla determinazione di un importo superiore a quello che sarebbe derivato dall’applicazione delle tariffe professionali.
Nelle more dell’approvazione del regolamento ministeriale, invece, gli enti locali, nell’esercizio della propria discrezionalità, individueranno, in via regolamentare, i parametri provvisori da utilizzare come base per calcolare il trenta per cento, da riconoscere ai dipendenti quale incentivo alla progettazione interna. A tal fine, potrebbero essere riproposte provvisoriamente le abrogate tariffe professionali o, in alternativa, essere utilizzati i criteri già elaborati dal Ministero della Giustizia (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 25.06.2013 n. 243).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: GLI INCENTIVI PER LA PROGETTAZIONE URBANISTICA INTERNA (ART. 92, COMMA 6, DEL CODICE DEI CONTRATTI) - LA POSIZIONE DI ANCI TOSCANA (20.06.2013).
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La disamina dell'incentivo alla progettazione interna con particolare riferimento "alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato", dalla sua istituzione ad oggi, ad opera di ANCI Toscana è assolutamente condivisibile in termini di principio.
   Tuttavia, bisogna fare i conti con la realtà di ogni giorno. Detto altrimenti:
► se il responsabile dell'UTC redige d'ufficio il nuovo PRG/PGT gli viene riconosciuto l'incentivo pari al 30% della tariffa professionale;
► se è sfigato, la Procura regionale lo viene a sapere e la Corte dei Conti, Sez. giurisdizionale regionale di competenza, lo condanna (o condanna chi ha sottoscritto la determina di liquidazione) a risarcire l'amministrazione di appartenenza per indebita elargizione di somma non dovuta poiché finalizzata a NON realizzare (ancorché indirettamente ma in stretta correlazione) un'opera pubblica. E le sentenze/pareri in tal senso non si contano più ... (cfr. i contenuti del nostro dossier INCENTIVO PROGETTAZIONE);
► "va beh, chi se ne frega ... facciamo ricorso in appello" dirà il tecnico condannato;
► il ricorso in appello viene presentato ma a decidere sono sempre loro, i Giudici contabili ... ergo, tempo e denaro buttati dalla finestra per arrampicarsi sui vetri bagnati a sostenere una posizione indifendibile il cui esito è scontato: conferma della condanna di 1° grado!!
   E allora, chi è quel temerario che s'azzarda ad intascare denaro pubblico sapendo che la Corte dei Conti ha gridato ai quattro venti che è illegittimo??
   Beh sì, invero temerari ce ne sono assai in giro ed a costoro facciamo tanti, tanti, tantissimi auguri ...
05.07.2013 - LA SEGRETERIA PTPL

INCENTIVO PROGETTAZIONE: G.U. 13.06.2013 n. 137 "Regolamento recante norme per la ripartizione dell’incentivo economico, di cui all’articolo 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, al personale del Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile" (Ministero dell'Interno, decreto 22.04.2013 n. 66).

maggio 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Mentre sul piano dell’obbligazione giuridica rimane chiarito che l’Irap grava sull’amministrazione, su un piano strettamente contabile, tenuto conto delle modalità di copertura di “tutti gli oneri”, l’amministrazione non potrà che quantificare le disponibilità destinabili ad avvocati e professionisti, accantonando le risorse necessarie a fronteggiare l’onere Irap, come avviene anche per il pagamento delle altre retribuzioni del personale pubblico.
Pertanto, le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l’Irap) si riflette, in sostanza, sulle disponibilità dei fondi per la progettazione e per l’avvocatura interna ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell’onere Irap gravante sull’amministrazione.

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... richiesta di parere formulata dal Presidente della Provincia di Grosseto in cui si chiede la corretta interpretazione della delibera della Corte dei conti, Sezioni Riunite, n. 33/2010 e successiva delibera della Sezione Toscana 24/2011, in contrasto con recente giurisprudenza (Corte d’Appello Palermo, sentenza n. 879/2012) in materia di Irap su prestazione fornita dagli avvocati interni dell’ente.
In particolare si chiede se possa interpretarsi la normativa vigente nel senso di quantificare i fondi per la progettazione e l’avvocatura interna considerando tali somme come la provvista delle risorse finanziarie per far fronte a tutti gli oneri del personale e quindi anche dell’Irap.
...
Nel merito, l’art. 1, comma 208, della legge 23.12.2005, n. 266, prevede che “Le somme finalizzate alla corresponsione di compensi professionali comunque dovuti al personale dell’avvocatura interna delle amministrazioni pubbliche sulla base di specifiche disposizioni contrattuali sono da considerare comprensive degli oneri riflessi a carico del datore di lavoro”.
Le Sezioni Riunite, con deliberazione n. 33 del 30.05.2010 resa in funzione nomofilattica ai sensi dell’articolo 17, comma 31, del decreto-legge 01.07.2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 03.08.2009, n. 102, hanno trattato l’argomento soffermandosi sulle modalità di determinazione del compenso spettante al dipendente avvocato in caso di vittoria in sede giudiziale.
In tale deliberazione, dopo aver ripercorso le contrapposte posizioni interpretative -sia tra le diverse sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che tra l’Agenzia delle Entrate e la Ragioneria Generale dello Stato– le Sezioni Riunite hanno concluso: “
Può concludersi nel senso che, mentre sul piano dell’obbligazione giuridica, rimane chiarito che l’Irap grava sull’amministrazione (secondo blocco delle citate disposizioni), su un piano strettamente contabile, tenuto conto delle modalità di copertura di “tutti gli oneri”, l’amministrazione non potrà che quantificare le disponibilità destinabili ad avvocati e professionisti, accantonando le risorse necessarie a fronteggiare l’onere Irap, come avviene anche per il pagamento delle altre retribuzioni del personale pubblico (primo blocco delle citate disposizioni). Pertanto, le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l’Irap) si riflette, in sostanza, sulle disponibilità dei fondi per la progettazione e per l’avvocatura interna ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell’onere Irap gravante sull’amministrazione”.
La Sezione non ritiene sussistenti ragioni per discostarsi dalla deliberazione adottata dalle Sezioni Riunite, ai sensi dell'art. 17, comma 31, della legge 03.08.2009, n. 102, in sede di nomofilachia.
Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti –Sezione regionale di controllo per la Toscana- in relazione alla richiesta formulata dal Consiglio delle autonomie con nota Prot. n. 7702/1.13.9 del 02.05.2013 (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 30.05.2013 n. 146).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’incentivo del 2% previsto in favore dei dipendenti dell’Amministrazione per prestazioni professionali di progettazione presuppone necessariamente la presenza di lavori ed opere di manutenzione straordinaria e non di semplice manutenzione ordinaria, né di lavori in economia.
In presenza di lavori di manutenzione straordinaria spetta al singolo regolamento comunale indicare se la corresponsione dell’incentivo del 2% debba essere –o meno- necessariamente condizionata alla sussistenza delle tre diverse fasi di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva.

... il Sindaco del Comune di Rapallo ha inviato una richiesta di parere inerente alla condivisibilità, da parte di questa Sezione, delle argomentazioni con cui la Sezione Regionale di Controllo della Toscana, con le deliberazioni 13.11.2012 n. 293 e 19.03.2013 n. 15, ha ritenuto di interpretare restrittivamente l’art. 925 D.Lgs. 12.04.2006 n. 163, giudicandolo applicabile al solo ambito della <<attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata>>.
In particolare il Comune chiede di sapere se l’incentivo previsto dalla disposizione richiamata sia applicabile anche in presenza di lavori di manutenzione ordinaria o di lavori in economia e se, comunque, sia necessaria la compresenza delle tre fasi di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva dei lavori pubblici.
...

2. La questione di merito. La giurisprudenza di controllo
L’ art. 901,6 D.lgs. 12.04.2006 n. 163 dispone che <<1. Le prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori … sono espletate: a) dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti; … d) da liberi professionisti singoli ed associati nelle forme di cui alla legge 23.11.1939 n. 1815 …; e) dalle società di professionisti; f) dalle società di ingegneria … 6. Le amministrazioni aggiudicatrici possono affidare la redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo, nonché lo svolgimento di attività tecnico – amministrative connesse alla progettazione, ai soggetti di cui al comma 1, lettere d), e), f) … in caso di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto, ovvero in caso di lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o ambientale o in caso di necessità di predisporre progetti integrali che richiedono l’apporto di una pluralità di competenze, casi che debbono essere accertati e certificati dal responsabile del procedimento>>.
L’ art. 925 D.lgs. 12.04.2006 n. 163 stabilisce che <<una somma non superiore all’importo del due per cento dell’importo posto a base di un’opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione è ripartita tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori … limitatamente alle attività di progettazione, l’incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l’importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo>>.
Il Comune di Rapallo chiede di sapere se l’incentivo del 2% possa essere corrisposto anche a seguito di semplici lavori di manutenzione ordinaria o di lavori in economia.
L’interpretazione positiva era stata sostenuta dall’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici che, con la determinazione 17.02.2000 n. 7 avente ad oggetto la precedente L. 109/1994, aveva rilevato come il generico riferimento alla manutenzione di opere ed impianti fosse tale da ricomprendere anche la manutenzione ordinaria.
In senso opposto la Sezione regionale di controllo della Toscana, con le deliberazioni 13.11.2012 n. 293, 12.12.2012 n. 459 e 19.03.2013 n. 15, ha costantemente ritenuto che <<l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata. Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili>>.
3. La valutazione della Sezione sulla questione sottoposta
Il Comune di Rapallo chiede di conoscere:
a) se l’incentivo del 2% previsto in favore dei dipendenti dell’Amministrazione per prestazioni professionali di progettazione possa essere corrisposto anche in presenza di lavori di semplice manutenzione ordinaria, se non addirittura in economia;
b) se, in presenza di lavori di manutenzione straordinaria, la corresponsione del medesimo sia condizionata alla sussistenza delle tre diverse fasi di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva.
La Sezione ritiene di condividere su entrambi i punti la soluzione proposta dalla Sezione regionale di controllo della Toscana per le ragioni che ora si espongono.
L’art. 906 D.lgs. 163/2006 prevede l’affidamento dell’attività di progettazione a soggetti estranei all’Amministrazione solo in presenza di caratteristiche di speciale difficoltà oggettivamente riscontrabili ovvero in carenza di personale tecnico in organico. In altre parole, l’affidamento esterno è giustificato in quanto la prestazione non è ordinariamente richiedibile ai dipendenti dell’Ente, ravvisandosi in questo caso la necessità di una prestazione temporanea ed altamente qualificata, ovvero nella diversa ipotesi di impossibilità oggettiva di rinvenire risorse umane all’interno dell’Ente.
Sotto questo profilo la norma costituisce specifica applicazione del principio generale di contenimento della spesa enucleato nell’art. 7 D.Lgs. 30.03.2001 n. 165 che consente di conferire incarichi professionali esterni solo se non si disponga quantitativamente o qualitativamente di professionalità adeguate in organico e tale carenza non sia risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Proprio l’attuazione di tale principio impone di ritenere che, in presenza di lavori di ordinaria manutenzione o di importo assai contenuto –quali quelli in economia– che assai difficilmente possono presentare problematiche di particolare complessità, i dipendenti non abbiano diritto all’incentivo del 2% trovandosi in presenza di attività appunto ordinaria il cui espletamento è ricompreso nei doveri di ufficio e che pertanto è già remunerata dalla retribuzione omnicomprensivamente erogata.
Per quanto attiene al secondo quesito, occorre rilevare come le disposizioni legislative nulla prevedono, né in senso positivo né in senso negativo, sulla necessità dell’affidamento esterno delle tre fasi di progettazione ai fini della corresponsione dell’incentivo. Esiste cioè una situazione di <<spazio vuoto primario>> che può essere riempito, come avviene attualmente, dai regolamenti dei singoli Comuni i quali possono discrezionalmente valutare i presupposti per l’attribuzione dell’incentivo medesimo.
Pertanto, in sintesi, si può affermare che:
a) nel caso di specie, l’incentivo del 2% previsto in favore dei dipendenti dell’Amministrazione per prestazioni professionali di progettazione presuppone necessariamente la presenza di lavori ed opere di manutenzione straordinaria e non di semplice manutenzione ordinaria, né di lavori in economia;
b) in presenza di lavori di manutenzione straordinaria, spetta al singolo regolamento comunale indicare se la corresponsione dell’incentivo del 2% debba essere –o meno- necessariamente condizionata alla sussistenza delle tre diverse fasi di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 10.05.2013 n. 24).

aprile 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Deve essere riconosciuto al R.U.P. il diritto ad una quota parte dell’incentivo di progettazione, anche in caso di totale affidamento a soggetti esterni delle fasi di progettazione ed esecuzione dell’opera.
La corresponsione del medesimo peraltro dovrà essere subordinata all’esistenza del regolamento con cui il Comune fissi preventivamente la percentuale effettiva da corrispondere, in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzarsi.

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... il Sindaco del Comune di Cairo Montenotte ha inviato, per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali, una richiesta di parere sulla possibilità di corrispondere al tecnico comunale la quota spettante, ai sensi dell’art. 925 D.Lgs. 163/2006, al Responsabile Unico del Procedimento per l’attività svolta nella realizzazione di un’opera pubblica la cui progettazione ed esecuzione è stata affidata a professionisti esterni in conseguenza dell’oggettiva complessità della prestazione richiesta, indicando come sul punto si siano già espresse le Sezioni Regionali di Controllo dell’Umbria e del Piemonte.
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2. La questione di merito. La giurisprudenza di controllo
L’ art. 925 D.Lgs. 12.04.2006 n. 163 stabilisce che <<una somma non superiore all’importo del due per cento dell’importo posto a base di un’opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione è ripartita, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. … La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti … Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie>>.
Il Comune di Cairo Montenotte chiede di sapere se sia applicabile tale disposizione nell’ipotesi in cui un tecnico comunale abbia svolto le funzioni di Responsabile Unico del Procedimento finalizzato alla realizzazione di un’opera pubblica mentre tutte le altre fasi di progettazione ed esecuzione della medesima siano state affidate a professionisti esterni.
L’interpretazione positiva è sostenuta da C.d.C. Sez. contr. Umbria
con il parere 17.01.2012 n. 3, che richiama le determinazioni dell’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici 12.04.2001 e 22.06.2005 n. 70, ritenendo sufficiente la sola esistenza del regolamento con cui l’Ente fissi preventivamente la percentuale effettiva dell’incentivo da corrispondere.
In senso opposto C.d.C. Sez. contr. Piemonte,
parere 30.08.2012 n. 290, ritiene che il Responsabile del procedimento abbia diritto al compenso incentivante qualora effettivamente l’attività di progettazione o esecuzione sia stata svolta internamente. Diversamente, nel caso in cui queste ultime siano state esternalizzate, <<non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’Ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del Responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio>>.
3. La valutazione della Sezione sulla questione sottoposta.
La soluzione del quesito proposto presuppone la preventiva analisi del ruolo assolto dal Responsabile unico del procedimento, il quale svolge una funzione pregnante all’interno del medesimo, gestendone le varie fasi, assicurando il contraddittorio con le parti private e il coordinamento con gli uffici interni. Tali compiti assumono particolare rilevanza nell’ambito delle procedure di affidamento di opere o servizi. Ciò è confermato dal fatto che anche in caso di incarichi di progettazione o pianificazione a soggetti esterni deve essere nominato comunque un Responsabile unico che coordini le diverse attività svolte dagli incaricati.
Tale considerazione induce a ritenere che
debba essere riconosciuto a tale figura il diritto ad una quota parte dell’incentivo di progettazione, anche in caso di totale affidamento a soggetti esterni delle fasi di progettazione ed esecuzione dell’opera. La corresponsione del medesimo peraltro dovrà essere subordinata all’esistenza del regolamento con cui il Comune fissi preventivamente la percentuale effettiva da corrispondere, in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzarsi
(Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 18.04.2013 n. 18).

INCENTIVO PROGETTAZIONEProgetti, incentivi limitati. Sono strumentali alla realizzazione delle opere. Dalla Corte conti della Campania una lettura restrittiva dei bonus.
L'incentivazione ai dirigenti e dipendenti degli uffici tecnici per la progettazione di strumenti urbanistici spetta solamente se gli stessi sono strettamente connessi con la realizzazione di opere pubbliche.
È questa l'indicazione espressa col parere 10.04.2013 n. 141 dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti della Campania: siamo in presenza di una lettura assai restrittiva, che limita significativamente l'ambito di applicazione delle disposizioni dettate dall'articolo 92 del dlgs n. 163/2006, codice degli appalti.
Si perviene a questa conclusione non sulla base del dato letterale, ma della ratio della disposizione e del suo inserimento nell'ambito di disposizioni che sono dettate per l'incentivazione dell'apporto degli uffici tecnici alla realizzazione di opere pubbliche. I giudici contabili campani lasciano margini all'autonomia regolamentare delle singole amministrazioni locali, ma chiariscono che essa può essere esercitata esclusivamente su aspetti di dettaglio, quindi senza potere stravolgere questo principio.
In modo altrettanto netto essi chiariscono che si devono ritenere esclusi dal tetto al fondo per le risorse decentrate, cioè dal divieto di superare nel triennio 2011/2013 il suo ammontare del 2010, tutte le incentivazioni previste da questa disposizione, anche se i relativi oneri sono sostenuti direttamente dalle amministrazioni.
Il parere ci dice espressamente che «l'attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell'ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l'attività di progettazione di opere pubbliche». Si deve pervenire a questa conclusione non sulla base di un dato letterale, ma dell'inquadramento sistematico: «L'esclusivo riferimento ai lavori pubblici dell'art. 90 dlgs 163/2006 induce a ritenere che l'art. 92 presuppone l'attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell'opera pubblica progettata».
Inoltre, viene evidenziato che «la citata latitudine ermeneutica riconduce l'attività di pianificazione nell'alveo di interventi pubblici o di opere di pubblico interesse, in relazione alle quali l'ente agirà in veste di stazione appaltante». E ancora «è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis siano ascrivibili solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura a evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un'opera di pubblico interesse».
Occorre parlare al riguardo di «tassatività della normativa». Il parere contiene un'apertura, anche se assai ridotta, alla autonomia normative delle singole amministrazioni locali: «Potrebbe comunque competere alla fonte regolamentare prevista dall'art. 92, commi 5 e 6, del dlgs n. 163/2006, definire l'esatta portata ermeneutica del concetto di atto di pianificazione comunque denominato, anche prevedendo un'elencazione delle fattispecie di riferimento, che comunque tengano conto dell'alveo interpretativo elaborato dalla giurisprudenza contabile» (articolo ItaliaOggi del 10.05.2013 - tratto da www.ecostampa.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONEPaletti agli incentivi per la pianificazione.
L'incentivo ai tecnici delle amministrazioni per l'attività di pianificazione non scatta se non è strumentale alla progettazione di lavori pubblici.

È quanto chiarisce la Corte dei Conti Campania, con il parere 10.04.2013 n. 141.
Veniva chiesto di approfondire l'art. 92, comma 6, del Codice contratti che stabilisce che il 30% della tariffa professionale relativa alla redazione di un «atto di pianificazione comunque denominato» possa essere ripartito tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.
La delibera, che non si pone il problema, preliminare, dell'avvenuta abrogazione delle tariffe professionali a opera del decreto legge 1/2012 e quindi della mancanza di una base giuridica sulla quale calcolare il 30%, affronta la questione se all'atto di «pianificazione comunque denominato», ai fini dell'erogazione dell'incentivo, debba necessariamente ricondursi l'attività di progettazione di un'opera, ovvero se possa considerarsi a tal fine anche un mero atto di pianificazione che non dia luogo alla conseguente progettazione di un'opera pubblica.
La delibera sposa la prima tesi dando rilievo all'elemento della necessaria presenza di un contenuto tecnico documentale degli elaborati, ai quali devono corrispondere anche specifiche competenze professionali «reperibili esclusivamente all'interno dell'ente». L'attività di pianificazione deve pertanto essere contestualizzata nell'ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l'attività di progettazione di opere pubbliche. In tal senso depone sia la collocazione sistematica delle norme in materia di progettazione e di incentivazione sia il fatto che l'art. 92, comma 6, del Codice prevede che l'incentivo sia distribuito «tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto».
Infine la Corte risolve anche un secondo quesito inerente l'applicabilità del divieto di incremento di cui all'art. 9 comma 2-bis della legge 122/2010, il quale contempla che il l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale non possa superare il corrispondente importo dell'anno 2010 e nega che la norma possa essere in alcun modo derogata «in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell'ente pubblico».
Per definire il tetto complessivo, occorrerà sterilizzare, non includendole nel computo del 2010, le risorse destinate alla progettazione e alla pianificazione interna (articolo ItaliaOggi del 23.04.2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Per atto di pianificazione comunque denominato va inteso qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi (es., norme tecniche di attuazione), finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le prescrizioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo.
Ai fini del riconoscimento dell’incentivo, la citata latitudine ermeneutica riconduce l’attività di pianificazione nell’alveo di interventi pubblici o di opere di pubblico interesse, in relazione alle quali l’ente agirà in veste di stazione appaltante.
L'
esclusivo riferimento ai lavori pubblici dell’art. 90 D.Lgs. 163/2206 induce a ritenere che l’art. 92, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito “... tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto …” e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse.
La tassatività della normativa de qua e le ulteriori considerazioni di ordine sistematico e storico già esposte, inducono a ritenere che l’ambito di applicazione del citato art. 92, ivi compreso il comma 6 (e quindi con riferimento anche alla più generale attività di pianificazione), è esclusivamente limitato all’attività progettuale e tecnico–amministrative ad essa connesse, di opere e lavori pubblici, senza possibilità di estendere analogicamente tale disciplina ad altre tipologie di prestazioni.

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Le risorse incentivanti destinate a remunerare prestazioni professionali per la progettazione di opere pubbliche e per la redazione di atti di pianificazione devono ritenersi escluse dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, della l. n. 122/2010.
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Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco del Comune di Volla (NA) ha sollecitato un parere in merito alla configurabilità ed all’ambito di applicazione dell’istituto giuridico dell’incentivo al personale interno per l’affidamento dell’attività di progettazione urbanistica ai sensi dell’art. 92 comma 6 del Codice degli Appalti, nonché, in relazione ai limiti contemplati dall’art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010, con riferimento al computo delle medesime voci incentivanti.
Preliminarmente l’Ente istante ha rappresentato che:
• Con delibera di Giunta Comunale ha affidato la redazione del Piano Urbanistico Comunale all’Ufficio tecnico, attribuendo la responsabilità dello stesso al relativo funzionario, con il supporto del Dipartimento di Progettazione Urbana e Urbanistica dell’Università di Napoli e, la redazione degli atti tecnici relativi al procedimento di Valutazione Ambientale Strategica ed allo Strumento di Intervento per l’Apparato Distributivo ad un professionista esterno.
In considerazione dell’orientamento espresso in sede consultiva dalla giurisprudenza della Corte dei conti, il Legale Rappresentante del Comune di Volla (NA) ha formulato i seguenti quesiti:
Se l’erogazione dell’incentivo per l’affidamento dell’attività di progettazione urbanistica di cui all’art. 92, comma 6, del Codice degli Appalti sia necessariamente subordinata alla realizzazione di opere pubbliche, nel senso che l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non solo ad un atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione;
Se detto compenso, obbligato com’è a transitare nel Fondo per la contrattazione decentrata, risenta del divieto di incremento di cui all’art. 9, comma 2-bis, della legge 31.07.2010, n. 122, nel senso che il suo ammontare vada considerato nel complesso delle voci relative al salario accessorio che, per effetto della disposizione sopra richiamata, non potrà superare il corrispondente importo dell’anno 2010.
Per completezza si precisa che in data 21.03.2013 è pervenuta un’ulteriore nota, a firma del Sindaco del Comune di Volla (NA), con la quale vengono trasmesse le osservazioni formulate dal Responsabile dell’Ufficio Tecnico comunale in relazione alla richiesta di parere de quo.
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Il primo quesito sottoposto all’attenzione della Sezione involge principalmente la portata interpretativa dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006, il quale prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un “atto di pianificazione comunque denominato” possa essere ripartito, con le modalità e i criteri previsti nell’apposito regolamento interno tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.
La norma ricalca sostanzialmente quanto disposto dal previgente art. 18, comma 2, della L. n. 109/1994.
In particolare, l’Ente istante chiede di conoscere se all’atto di “pianificazione comunque denominato”, ai fini dell’erogazione dell’incentivo, debba necessariamente ricondursi l’attività di progettazione di un’opera, ovvero se possa considerarsi a tal fine, anche un mero atto di pianificazione. L’espressione utilizzata dal legislatore, appare generica nella sua formulazione e al più, sembrerebbe rinviare al regolamento comunale l’individuazione di norme con un contenuto descrittivo maggiormente dettagliato. Tuttavia, la giurisprudenza della Corte dei conti, in sede consultiva, ha già in numerose pronunce esplicitato in via definitoria che: “… per atto di pianificazione comunque denominato, vada inteso qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi (es., norme tecniche di attuazione), finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le prescrizioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo ...” (Cfr. Corte dei conti, SS.RR. per la Regione siciliana in sede consultiva,
parere 03.01.2013 n. 2).
Ebbene, è imprescindibile la sussistenza di un contenuto tecnico-documentale degli elaborati che, richiedendo necessariamente specifiche competenze professionali reperibili esclusivamente all’interno dell’ente, fonderebbe il riconoscimento dell’istituto dell’incentivazione previsto dall’art. 92, comma 6, del D.Lgs n. 163/2006.
Inoltre, un consolidato orientamento delle Sezioni regionali di controllo, dal quale il Collegio non ritiene di doversi discostare, ha ritenuto che l’attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche (in tale senso: Corte dei conti, Sezione regionale di controllo Toscana,
parere 18.10.2011 n. 213, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo Puglia, parere 16.01.2012 n. 1, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo Campania, parere 10.07.2008 n. 14).
Ai fini del riconoscimento dell’incentivo, la citata latitudine ermeneutica riconduce l’attività di pianificazione nell’alveo di interventi pubblici o di opere di pubblico interesse, in relazione alle quali l’ente agirà in veste di stazione appaltante.
Questa interpretazione trova fondamento nella collocazione sistematica nell’ambito del cd. “Codice dei contratti pubblici”, sia dell’art. 90: rubricato “Progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici”, che dell’art. 92: rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizioni delle stazioni appaltanti” del D.Lgs n. 163/2006, entrambi inseriti ne Capo IV del codice dei contratti pubblici (denominato “Servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria”, Sezione I dedicata alla “Progettazione interna ed esterna, livelli della progettazione”).
Come già evidenziato da questa Sezione in un altro parere (deliberazione n. 67 del 13.03.2012): “… la stringente connessione tra gli artt. 90 e 92 del Codice dei contratti pubblici è ampiamente acclarata, non solo da ovvie valutazioni di ordine sistematico, ma soprattutto dalla storica derivazione degli stessi, dai medesimi artt. 17 e 18, legge n. 109/1994 (Legge-Quadro in materia di lavori pubblici), facilmente rinvenibile nei riferimenti normativi riportati nelle rispettive rubriche, così come inseriti dal legislatore del Codice dei contratti, mediante l’utilizzo di tale specifica tecnica compilativa …)”.
Pertanto, l’esclusivo riferimento ai lavori pubblici dell’art. 90 D.Lgs. cit. induce a ritenere che l’art. 92, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito “... tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto …” e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse.
La tassatività della normativa de qua e le ulteriori considerazioni di ordine sistematico e storico già esposte, inducono a ritenere che l’ambito di applicazione del citato art. 92, ivi compreso il comma 6 (e quindi con riferimento anche alla più generale attività di pianificazione), è esclusivamente limitato all’attività progettuale e tecnico–amministrative ad essa connesse, di opere e lavori pubblici, senza possibilità di estendere analogicamente tale disciplina ad altre tipologie di prestazioni.
Il Collegio osserva che potrebbe comunque competere alla fonte regolamentare prevista dall’art. 92, commi 5 e 6, del D.Lgs. n. 163/2006 definire l’esatta portata ermeneutica del concetto di “atto di pianificazione comunque denominato”, anche prevedendo un’elencazione delle fattispecie di riferimento, che comunque tengano conto dell’alveo interpretativo elaborato dalla giurisprudenza contabile.
Il secondo quesito sottoposto all’attenzione della Sezione riguarda l’applicabilità all’incentivo previsto dall’art. 92 comma 6 citato, del divieto di incremento di cui all’art. 9, comma 2-bis, della legge 31.07.2010, n. 122, il quale contempla che il l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010.
Il Collegio osserva che, sulla scorta di quanto statuito dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti con
la deliberazione 04.10.2011 n. 51 alla luce del quadro normativo di riferimento e della ratio che ne costituisce il fondamento, l’art. 9, comma 2-bis precitato è una disposizione di stretta interpretazione. Sicché, in via di principio, essa non sembra possa ammettere deroghe od esclusioni (Cfr. anche Sezione regionale di controllo per il Veneto parere 03.05.2011 n. 285), in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico.
Ferma tale enunciazione generale, le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno ritenuto escluse dall’ambito applicativo del predetto art. 9, comma 2-bis, le sole risorse di alimentazione dei fondi destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti. In tali ipotesi dette risorse alimentano il fondo in senso solo figurativo, dato che esse non sono poi destinate a finanziare gli incentivi spettanti alla generalità del personale dell’amministrazione pubblica.
In relazione al quesito in oggetto ed in ossequio all’esegesi nomofilattica delle Sezioni Riunite, il Collegio segnala che detta caratteristica ricorre per quelle risorse finalizzate ad incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche e per la redazione di atti di pianificazione, in quanto si tratta di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica. Peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato.
Alla luce di quanto precede deve aggiungersi che, ai fini del calcolo del tetto di spesa cui fa riferimento il citato art. 9, comma 2-bis, e cioè per stabilire se l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale non superi il corrispondente importo dell’anno 2010, occorrerà sterilizzare, non includendole nel computo del 2010, le risorse destinate alla progettazione e alla pianificazione interna. Con tale accortezza sarà così possibile evitare effetti distorsivi nell’applicazione della norma, come ad esempio nel caso in cui un ente, nel 2010, abbia destinato consistenti risorse a dette finalità, con ciò elevando in modo improprio il tetto delle risorse complessive destinabili alla contrattazione integrativa.
In conclusione, le risorse incentivanti destinate a remunerare prestazioni professionali per la progettazione di opere pubbliche e per la redazione di atti di pianificazione devono ritenersi escluse dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, della l. n. 122/2010 (Corte dei Conti, Sez. controllo Campania, parere 10.04.2013 n. 141).

marzo 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Gli incentivi per la progettazione.
Domanda
Il servizio istante sta approntando il capitolato speciale di appalto per il servizio di raccolta e spazzamento rifiuti solidi urbani nell’intero territorio comunale.
Si vuole sapere se nel quadro economico del progetto è possibile inserire gli incentivi ex art. 92 del decreto legislativo n. 163/2006 e regolamento regionale in quanto un comune di questa provincia ha incluso nel quadro di somme a disposizione l’importo dell’incentivo.

Risposta

Come si evince dal tenore letterale delle stesse disposizioni di cui all’art. 92 del Codice dei contratti pubblici, il compenso incentivante ivi previsto non può che riferirsi al settore della progettazione di opere o lavori pubblici (comma 1) o alle ipotesi di attività di pianificazione nei termini e modi ivi stabiliti (comma 2; si veda l’applicazione di tale comma, da ultimo, il recente parere della Corte dei conti n. 290/2012).
Trattandosi di norma eccezionale e quindi di stretta applicazione, si ritiene che non possa trovare applicazione estensiva in genere al settore degli appalti o concessione di servizi, tra cui rientra sicuramente anche quello di raccolta e spazzamento di rifiuti solidi urbani indicato nel quesito.
Come ribadito infatti più volte in giurisprudenza (cfr. sezione regionale di controllo per la Campania, parere 10.07.2008 n. 14) “le disposizioni di cui all’art. 92 del Dlgs n. 163/2006 (che per la loro puntualità descrittiva non sono suscettibili di interpretazione analogica) trovano applicazione unicamente in materia di lavori pubblici, per i casi in cui il comune agisca in veste di amministrazione aggiudicatrice di un’opera o di un lavoro rientrante in una delle ipotesi richiamate all’art. 3 del medesimo decreto”.
Anche con il parere n. 14/2008 la sezione regionale di controllo per la Campania ha ribadito che: “Le disposizioni di cui all’art. 92 del Dlgs n. 163/2006 (che per la loro puntualità descrittiva non sono suscettibili di interpretazione analogica) trovano applicazione unicamente in materia di lavori pubblici, per i casi in cui il comune agisca in veste di amministrazione aggiudicatrice di un’opera o di un lavoro rientrante in una delle ipotesi richiamate all’art. 3 del medesimo decreto”.
Anche la sezione regionale di controllo per la Toscana, con il parere 18.10.2011 n. 213, ha specificato che lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito “tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto” e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente ‘voluntas legis’ sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse (Corte dei conti, sez. controllo Puglia, parere 16.01.2012 n. 1) (tratto da Guida al Pubblico Impiego n. 3/2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONECostituisce danno erariale la liquidazione integrale dell’incentivo quando le prestazioni progettuali sono affidate a tecnici esterni.
4. Il quadro economico del progetto, riportato nella delibera del Comune di Catanzaro n. 46 del 28.12.2012 e nel parere n. 35-PS1 della Struttura tecnico-amministrativa di supporto al Commissario delegato, prevede la voce “incentivo Merloni 2%” per un importo di euro 19.440,00. Presumibilmente tale voce si riferisce agli incentivi alla progettazione previsti dall’art. 92 del D.Lgs. 163/2006 che disciplina minuziosamente le procedure e le condizioni necessarie per la liquidazione dell’incentivo de quo.
Lo scopo perseguito dal legislatore è evidentemente quello di incentivare economicamente i dipendenti delle amministrazioni pubbliche affinché eseguano l’attività di progettazione con conseguente risparmio per le Amministrazioni di appartenenza. L’art. 92, co. 5, del D.Lgs. 163/2006 prevede che le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico della medesima amministrazione, “costituiscono economie”.
Nel caso specifico, con riferimento alla disciplina della ripartizione dell’incentivo indicato, il quadro economico del progetto non può non considerare che l’attività di progettazione (e di direzione lavori) è stata affidata a liberi professionisti esterni. Anche se è prevista la deroga all’art. 92 del D.Lgs. 163/2006, visto quanto disposto dal più volte citato art. 3 dell’O.P.C.M. 3741/2009, la stessa non risulta applicabile nel caso specifico mancando nell’atto qualsiasi motivazione di sostegno in tal senso.
In ogni caso, una eventuale duplicazione di spesa (pagamento delle parcelle professionali ai progettisti esterni e corresponsione degli emolumenti di cui all’art. 92 del D.Lgs. 163/2006) a carico della Amministrazione procedente può determinare danno erariale.
Costituisce infatti danno erariale la liquidazione integrale dell’incentivo in parola quando le prestazioni progettuali sono affidate a tecnici esterni (Corte dei conti, sez. giur. Calabria, 28.09.2007, n. 801) (Corte dei Conti, Sez. controllo Calabria, deliberazione 28.03.2013 n. 16).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’atto di pianificazione, comunque denominato, deve necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
La norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non a meri atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente.
L’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, quale presupposto per l’erogazione di compensi incentivanti al personale in servizio per la redazione di progetti, è testualmente previsto nell’art. 92, comma 7, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163, quale criterio da prendere in considerazione per lo stanziamento dei fondi necessari al finanziamento delle spese progettuali in sede di stesura dei bilanci dello Stato, delle amministrazioni statali, delle regioni e delle autonome locali.
In conclusione,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività d’ufficio per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante, senza attribuzione per legge di un ulteriore compenso specifico.
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Il sindaco del comune di Lecco, mediante nota n. 8927 del 05.02.2013, ha posto un quesito in merito al riconoscimento del compenso incentivante (di cui all’articolo 92, comma 6, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163) a favore del personale coinvolto nel progetto di redazione del Piano del Governo del Territorio.
Il sindaco riferisce che il Comune di Lecco, nel 2010, assunse la decisione di avvalersi del personale comunale (ritenuto competente) per la redazione del Piano di Governo del Territorio (articolato come da art. 7 L.R. 12/2005 nel Documento di Piano, Piano delle Regole e Piano del Servizi) e del Piano Urbano Generale dei Servizi del Sottosuolo (P.U.G.S.S.). Per tale attività di progettazione affidata al personale del settore Pianificazione e Territorio, sotto la direzione del Dirigente individuato quale responsabile del progetto, fu previsto il riconoscimento del compenso incentivante di cui all'art. 92, comma 6, del D. Lgs. 12.04.2006, n. 163.
Tale decisione apparve in linea anche con il parere reso da codesta Sezione Regionale di Controllo in data 30.11.2010 n. 1023 ("la realizzazione ad opera di personale tecnico dell'Ente del Piano di Governo del territorio ... sembra rientrare pacificamente tra gli atti di pianificazione comunque denominati che, ai sensi dell'art. 92, comma 6, del codice degli appalti, danno diritto alla corresponsione del premio incentivante nella misura del trenta per cento della tariffa professionale, da ripartire tra i dipendenti che lo abbiano redatta").
Si è successivamente appreso che sussistono diversi pronunciamenti in merito al riconoscimento del compenso di cui all'art. 92, comma 6, del predetto Codice degli Appalti per la redazione di atti di pianificazione urbanistica.
Il sindaco inoltre fa presente che:
• il P.G.T. di cui alla L. R. 12/2005 è un elaborato complesso, con un contenuto tecnico-documentale rientrante in specifiche competenze professionali, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi; la predisposizione dello stesso, esclusivamente a cura del personale comunale, richiede un impegno di particolare complessità e consente all'Ente una significativa economia di spesa rispetto all'affidamento a professionisti esterni;
• la prestazione, situata nel contesto dell'attività di governo del territorio, non è stata esternalizzata ad un professionista esterno e richiede necessariamente l'utilizzo di specifiche competenze professionali che nel caso in questione sono reperite esclusivamente all'interno dell'ente. Il personale comunale non svolge, infatti, nel merito del redigendo P.G.T. attività sussidiarie, strumentali o di supporto rispetto alla elaborazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. La prestazione consiste, infatti, nella diretta e completa “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie alla predisposizione a cura di soggetti esterni, attività sussidiarie che possono senza dubbio rientrare nei doveri d'ufficio dei dipendenti;
• Il P.G.T, secondo quanto delineato dalla L.R. 12/2005, costituisce il documento fondamentale per la tutela e lo sviluppo del territorio comunale, in quanto, da un lato, regola l'attività edilizia privata e, dall'altro, definisce l'assetto delle strutture pubbliche e di interesse pubblico occorrenti per li migliore svolgimento della vita cittadina, risultando, pertanto, detto strumento pianificatorio intimamente connesso alla realizzazione delle opere pubbliche, per le quali il contrasto con le previsioni del P.G.T. costituisce elemento ostativo alla esecuzione.
Ciò premesso, il sindaco del comune di Lecco chiede il parere della Sezione Regionale di Controllo in ordine alla legittima possibilità di riconoscere il compenso di cui all'art. 92, comma 6, del D. Lgs. 12.04.2006, n. 163 al personale comunale incaricato della completa redazione del P.G.T. di cui alla L.R. 12/2005 (Documento di Piano, Piano delle Regole, Piano dei Servizi e dei P.U.G.S.S).
...
Il quesito ripropone questioni che rientrano in un consolidato orientamento consultivo delineato dalla Sezione, posto che nel precedente richiamato dall’amministrazione interpellante (SRC Lombardia, deliberazione n. 1023/2010/PAR), l’orientamento della Sezione ha avuto ad oggetto i requisiti di legge per poter affidare ai dipendenti gli incarichi di progettazione, piuttosto che la qualificazione giuridica degli atti di pianificazione ai sensi dell’art. 93, comma 6, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163, a proposito della quale, il collegio si è espresso in termini potenziali e generali.
Al fine di determinare il corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del D. Lgs. 12.04.2006, n. 163, la Sezione richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte (cfr.
parere 30.08.2012 n. 290, riportato nel precedente SRC Lombardia, deliberazione n. 453/2012/PAR), a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non a meri atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente” (in termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia,
parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
Si osserva, inoltre, che l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, quale presupposto per l’erogazione di compensi incentivanti al personale in servizio per la redazione di progetti, è testualmente previsto nell’art. 92, comma 7, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163, quale criterio da prendere in considerazione per lo stanziamento dei fondi necessari al finanziamento delle spese progettuali in sede di stesura dei bilanci dello Stato, delle amministrazioni statali, delle regioni e delle autonome locali.
In conclusione, ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività d’ufficio per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante, senza attribuzione per legge di un ulteriore compenso specifico.
Non sussistono pertanto motivi per discostarsi dagli orientamenti già espressi in materia (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 25.03.2013 n. 104).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Incentivi per la progettazione e la realizzazione di lavori pubblici.
Stante quanto affermato dalla Corte dei conti - Sezione di controllo della Regione Friuli Venezia Giulia, con deliberazioni n. FVG/335/2010/PAR e n. FVG/336/2010/PAR del 06.12.2010, sembra doversi ritenere che le somme accantonate ai sensi dell'art. 11, comma 1, della L.R. 14/2002, prima di essere ripartite tra il personale dipendente ivi individuato, debbano essere decurtate della quota di spesa che l'Amministrazione sostiene a titolo di IRAP.
Il Comune, dopo aver rappresentato:
1) di aver adottato, nel novembre 2000, il 'Regolamento per la costituzione del fondo incentivante ex art. 18 della L. 109/1994' -che non è mai stato modificato- il cui art. 1, comma 4, prevede che «Il suddetto fondo è da considerarsi comprensivo dei compensi spettanti ai lavoratori dipendenti per l'attività svolta, le imposte e tasse corrispondenti e le quote di contributi a carico degli stessi nonché le quote di contributi previdenziali, assicurativi ed assistenziali a carico dell'Ente.»;
2) che l'art. 11, comma 1, secondo periodo, della legge regionale 31.05.2002, n. 14, dispone che «La percentuale effettiva, nel limite massimo dell'1,5 per cento, al netto dei relativi oneri previdenziali e assicurativi posti a carico dell'amministrazione aggiudicatrice, da ripartirsi esclusivamente tra i dipendenti, e le relative modalità di erogazione sono stabilite dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.»;
3) che l'art. 92, comma 5, primo periodo
[1], del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, stabilisce che la somma da ripartire ai fini di cui trattasi è «comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione»;
4) che la Corte dei conti - Sezioni riunite in sede di controllo, con deliberazione 07.06.2010, n. 33, ha affermato che l'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) costituisce onere a carico dell'Amministrazione, il quale deve, comunque, trovare copertura nell'ambito della somma incentiva in argomento,
chiede di conoscere se il pagamento delle spettanze al personale debba essere effettuato al netto o al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali a carico dell'Ente, nonché dell'IRAP.
Anzitutto, si rende necessario rammentare che, considerate anche le valutazioni espresse, per i profili di competenza, dal Servizio finanza locale, questo Ufficio ha già avuto modo di esprimersi, in numerosi pareri
[2], su questioni concernenti l'applicazione dell'istituto degli incentivi per la progettazione e la realizzazione di lavori pubblici, che il legislatore del Friuli Venezia Giulia -in virtù della propria competenza legislativa primaria in tema di lavori pubblici di interesse regionale e locale [3], nel cui contesto si colloca il predetto istituto- ha provveduto a disciplinare compiutamente con l'art. 11 della L.R. 14/2002, il quale costituisce la sola fonte legislativa di riferimento nel relativo ambito territoriale.
Un tanto premesso, occorre rilevare che la previsione contenuta nell'art. 1, comma 4, del regolamento adottato dall'Ente per le finalità incentive di cui trattasi, non risultando conforme alla disposizione recata dall'art. 11, comma 1, secondo periodo, della L.R. 14/2002, dovrebbe essere disapplicata.
Inoltre, atteso che il regolamento comunale, risalente al novembre 2000
[4], secondo quanto riferito dall'Ente non è mai stato modificato, l'adeguamento delle relative disposizioni alla sopravvenuta (e, in parte, innovativa) legislazione regionale consentirebbe anche di poter prevedere il riparto, tra i dipendenti, dell'ulteriore somma incentiva di cui all'art. 11, comma 1, ultimo periodo [5], della L.R. 14/2002 [6], atteso che la legittima attribuzione di tale beneficio aggiuntivo risulta subordinata alla sua esplicita previsione nell'ambito dello stesso regolamento locale.
Stabilito, quindi, che, stante l'espressa previsione di legge, la quota percentuale effettiva da accantonare, per il successivo riparto tra i dipendenti aventi titolo, deve intendersi al netto degli oneri previdenziali ed assicurativi di competenza dell'amministrazione, per quanto concerne l'IRAP, stante l'assenza di un'analoga disposizione, occorre fare riferimento all'orientamento assunto dalla Corte dei conti.
Lo scrivente Servizio, già interpellato al riguardo, si è espresso, in particolare, con parere 14.09.2010, n. 14909, nel quale, evidenziate le peculiarità della disciplina regionale rispetto a quella statale, ha rilevato la difficoltà di stabilire come, in questa Regione, possa trovare applicazione il principio, enunciato dalla Corte dei conti - Sezioni riunite in sede di controllo, con deliberazione n. 33/2010, secondo cui «l'onere fiscale non può gravare sul lavoratore dipendente in relazione ai compensi di natura retributiva», tenuto conto che, nel contempo, la Corte ha sancito che:
- «ai fini della quantificazione dei fondi per l'incentivazione [...] vanno accantonate, a fini di copertura, rendendole indisponibili, le somme che gravano sull'ente per oneri fiscali, nella specie, a titolo di Irap»;
- «mentre sul piano dell'obbligazione giuridica, rimane chiarito che l'Irap grava sull'amministrazione [...], su un piano strettamente contabile [...] l'amministrazione non potrà che quantificare le disponibilità destinabili ad avvocati e professionisti, accantonando le risorse necessarie a fronteggiare l'onere Irap, come avviene anche per il pagamento delle altre retribuzioni del personale pubblico [...]»;
- «Pertanto, le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l'Irap) si riflette, in sostanza, sulle disponibilità dei fondi per la progettazione [...] ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell'onere Irap gravante sull'amministrazione».
In tale circostanza, preso atto dell'autorevolezza del soggetto che ha elaborato la detta interpretazione e della complessità delle conclusioni cui essa perviene e atteso che queste muovono dal diverso regime statale dell'istituto incentivo, si è ritenuto doveroso suggerire, all'Amministrazione formulante il quesito, «la necessità di acquisire, al riguardo, apposito parere della Sezione regionale del Giudice contabile».
La Corte dei conti regionale è intervenuta, sulla questione, con le deliberazioni
[7] n. FVG/335/2010/PAR e n. FVG/336/2010/PAR del 06.12.2010 [8].
Nella prima di dette deliberazioni, dopo aver ripercorso l'analisi già svolta dalle Sezioni riunite ed aver rammentato il principio e le conclusioni cui essa perviene, la Corte del Friuli Venezia Giulia precisa che, ai fini della valutazione dell'applicazione della questione di massima in ambito regionale, essa è tenuta a conformarsi all'orientamento generale adottato dalle stesse Sezioni riunite
[9].
Quindi il Giudice contabile regionale espone le proprie osservazioni affermando che, «nonostante la differente formulazione della norma da parte del legislatore regionale (articolo 11 della legge regionale 31.05.2002, n. 14) 'rimane chiarito, sul piano dell'obbligazione giuridica, che l'Irap grava sull'amministrazione'», mentre «Diverse considerazioni devono svolgersi con riferimento all'applicabilità dei principi richiamati dalle Sezioni Riunite con riferimento alle modalità di quantificazione delle disponibilità destinabili ai fondi per la progettazione e della relativa copertura finanziaria.».
Di seguito, la Sezione regionale della Corte dei conti individua, nell'ambito delle ulteriori disposizioni già esaminate dalle Sezioni riunite, le norme applicabili in questo contesto regionale, in quanto princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica,ovvero princìpi di copertura finanziaria degli oneri derivanti dalla contrattazione collettiva e di contenimento della spesa del personale.
Dopo aver sancito che «Il concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, anche mediante misure di contenimento delle spese del personale, costituisce pertanto un principio cui deve far riferimento il legislatore regionale anche laddove, come nella Regione Friuli Venezia Giulia, sia stato istituito il 'Comparto unico del pubblico impiego regionale e locale del Friuli-Venezia Giulia'» e che «il principio di contenimento e controllo della spesa per i dipendenti pubblici entro 'limiti massimi globali' nonché la previsione in bilancio dell'evidenziazione della 'spesa complessiva per il personale, a preventivo e consuntivo' costituisce per le Regioni a statuto speciale, ai sensi dell'articolo 2 della legge 23.10.1992, n. 421, norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica (art. 1, comma 3, d.lgs. 165/2001)», il Giudice contabile regionale precisa che «i principi sui quali si basa l'iter argomentativo delle Sezioni Riunite in sede di controllo trovano conferma non solo nella specifica disciplina relativa alla contrattazione collettiva del pubblico impiego vigente in ambito regionale, ma anche nelle specifiche norme regionali di coordinamento della finanza pubblica per gli enti locali del Friuli Venezia Giulia».
Effettuata, poi, l'analisi delle norme regionali concernenti specificatamente la spesa per il personale, la Sezione regionale della Corte dei conti conclude la propria articolata argomentazione affermando che:
- «Tutte le norme richiamate sono espressione dei principi di previsione di copertura finanziaria degli oneri di spesa (all'articolo 81, quarto comma, della Costituzione) e del contenimento della spesa del personale entro limiti massimi. L'applicazione di tali principi alla questione oggetto dell'odierno quesito, comporta che 'le somme indicate per fronteggiare in materia di pubblico impiego gli oneri di spesa costituiscono disponibilità massime e, pertanto, non superabili' e che sul bilancio regionale e degli altri enti pubblici non potranno gravare ulteriori oneri che non trovino adeguata copertura»;
- «l'iter argomentativo delle Sezioni Riunite può ben applicarsi anche in ambito regionale. In particolare, anche per gli enti locali del Friuli Venezia Giulia, valgono le considerazioni espresse dalle medesime Sezioni circa la necessità che le disponibilità di bilancio da destinare ai 'fondi' da ripartire tra il personale coinvolto nella progettazione e realizzazione dell'opera ai sensi dell'articolo 11 della legge regionale 14/2002 'non possono che essere quantificate al netto delle somme destinate (o destinabili) a coprire gli oneri che gravano sull'amministrazione a titolo di Irap, poiché, diversamente, una discorde interpretazione confliggerebbe non solo con il chiaro disposto delle richiamate disposizioni, ma anche con il principio di copertura degli oneri finanziari (art. 81, quarto comma, Cost.). Infatti, se si considera che l'Irap viene commisurata per le amministrazioni pubbliche alla spesa per il personale, l'incremento della retribuzione accessoria spettante, a qualsiasi titolo, determina anche l'espansione dell'imposta che deve, comunque, trovare copertura nell'ambito delle risorse quantificate e disponibili, in linea con l'obiettivo del contenimento di ogni effetto di incremento degli oneri di personale gravanti sui bilanci degli enti pubblici'»;
- «In conclusione, 'Ai fini della quantificazione dei fondi per l'incentivazione [...], vanno accantonate, a fini di copertura, rendendole indisponibili, le somme che gravano sull'ente per oneri fiscali, nella specie a titolo di Irap'»;
- «Pertanto, 'mentre sul piano dell'obbligazione giuridica, rimane chiarito che l'Irap grava sull'amministrazione (...) su un piano strettamente contabile, tenuto conto delle modalità di copertura di 'tutti gli oneri', l'amministrazione non potrà che quantificare le disponibilità destinabili al fondo per gli incentivi, accantonando le risorse necessarie a fronteggiare l'onere Irap, come avviene anche per il pagamento delle altre retribuzioni del personale pubblico. Pertanto, le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l'Irap) si riflettono, in sostanza, sulle disponibilità dei fondi per la progettazione ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell'onere Irap gravante sull'amministrazione'».
Stante quanto affermato dal Giudice contabile, sembra doversi ritenere che le somme accantonate ai sensi dell'art. 11, comma 1, della L.R. 14/2002, prima di essere ripartite tra il personale dipendente ivi individuato, debbano essere decurtate della quota di spesa che l'Amministrazione sostiene a titolo di IRAP.
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[1] «Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori.».
[2] I cui testi sono reperibili tramite il motore di ricerca presente sul Portale delle autonomie locali, all'indirizzo Internet http://autonomielocali.regione.fvg.it/
[3] V. art. 4, primo comma, n. 9, della legge costituzionale 31.01.1963, n. 1.
[4] Contenente, perciò, previsioni fondate sulla disciplina statale vigente a quell'epoca.
[5] «Il regolamento dell'amministrazione può stabilire un ulteriore incentivo nella misura massima dell'1 per cento, qualora le attività di responsabile unico del procedimento, le prestazioni relative alla progettazione, al coordinamento della sicurezza in fase di progettazione e di esecuzione, nonché alla direzione dei lavori siano tutte espletate dagli uffici di cui all'articolo 9, comma 1, lettere a), b) e c).».
[6] Che il legislatore statale non ha mai contemplato.
[7] Reperibili all'indirizzo Internet www.regione.fvg.it/corteconti/sezionecontrollo.htm.
[8] Tale deliberazione ribadisce le conclusioni cui giunge il parere n. 335, rinviando ad esso, per relationem, quanto al contenuto delle motivazioni.
[9] Ai sensi dell'art. 17, comma 31, del decreto-legge 01.07.2009, n. 78, convertito, con modificazioni,dalla legge 03.08.2009, n. 1023, il quale dispone che «Al fine di garantire la coerenza nell'unitaria attività svolta dalla Corte dei conti per le funzioni che ad essa spettano in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione al federalismo fiscale, il Presidente della Corte medesima può disporre che le sezioni riunite adottino pronunce di orientamento generale sulle questioni risolte in maniera difforme dalle sezioni regionali di controllo nonché sui casi che presentano una questione di massima di particolare rilevanza. Tutte le sezioni regionali di controllo si conformano alle pronunce di orientamento generale adottate dalle sezioni riunite.»
(25.03.2013 - link a www.regione.fvg.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONEAppalti. Per i giudici contabili il bonus va assegnato solamente per le opere pubbliche. Manutenzioni ed economie senza incentivo ai progetti.
LA SOMMA URGENZA/ Da valutare caso per caso l'erogazione del compenso straordinario negli interventi decisi in emergenza.

Per le manutenzioni ordinarie, per i lavori in economia e per le progettazioni diverse dalle opere pubbliche non spetta l'incentivo per la realizzazione di opere pubbliche, mentre nelle cosiddette «somme urgenze» occorre fare una valutazione caso per caso.
Sono queste le indicazioni di maggiore rilievo contenute nel parere 19.03.2013 n. 15 della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Toscana.
In questo modo si spingono gli enti ad applicare in modo restrittivo l'incentivazione prevista dall'articolo 92 del Codice dei contratti (Dlgs n. 163/2006) ai dipendenti pubblici, pari al 2% dell'importo dell'opera.
Queste indicazioni vengono dopo i chiarimenti che varie sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti hanno fornito sul divieto di erogare questo compenso nel caso di interventi sul verde, di redazione di piani urbanistici effettuata all'esterno dell'ente e di strumenti urbanistici non collegati alla realizzazione di lavori pubblici. Ora, con il parere della magistratura contabile toscana arriva a compimento il processo di drastica delimitazione dei casi in cui l'incentivo può essere erogato.
Il parere parte dal richiamo al dettato normativo; esso fa «riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l'articolo 92, comma 1, presuppone l'attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell'opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell'articolo 92 prevede che l'incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto». In altri termini, il dato normativo subordina il compenso alla realizzazione di opere pubbliche. Quindi occorre escludere «i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili». Cioè non siamo in presenza in nessuna di queste due fattispecie di opere pubbliche.
Le conclusioni sono più differenziate per i lavori di somma urgenza. In questo caso «appare dirimente, alla luce delle interpretazioni proposte, valutare la natura del lavoro eseguito che dovrà presentare i caratteri dell'opera pubblica o del lavoro finalizzato alla realizzazione di un'opera di pubblico interesse per poter rientrare» nell'incentivazione.
Infine, viene chiarito che «l'attività di redazione del piano di gestione di una Zona di Protezione Speciale, non rientra in quelle oggetto di incentivo». Anche in questo caso alla base della esclusione vi è la considerazione che il dettato legislativo prevede l'incentivo solamente nel caso di realizzazione di lavori pubblici e non può essere estesa allo svolgimento di altre attività (articolo Il Sole 24 Ore dell'08.04.2013 - tratto da www.ecostampa.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: ► Non sono incentivabili ex art. 92, comma 5, d.lgs. 163/2006 i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio;
► analogamente, sono escluse dall'applicabilità della predetta norma i lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili o d'urgenza ex art. 175 del d.p.r. 207/2010;
► riguardo, invece, ai lavori di somma urgenza (art. 176 d.p.r. 207/2010) risulta dirimente valutare la natura dei lavori eseguiti che dovranno presentare i caratteri dell'opera pubblica o dei lavori finalizzati alla realizzazione di un'opera di pubblico interesse per poter rientrare nelle tipologie incentivabili ai sensi dell'art. 92 del d.lgs. 163/2006;
►  l'attività di redazione di un piano di gestione di una zona di protezione civile (legge 56/2000) non rientra tra quelle oggetto di incentivo disciplinato dal menzionato art. 92.

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Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota in data 08.02.2013 prot. n. 2866/1.13.9, richiesta di parere formulata dal Presidente della provincia di Prato in materia di incentivi alla progettazione di cui all’art. 92 del D.Lgs. 163/2006.
In particolare, ai fini della corretta applicazione delle norme in materia di incentivi al personale, chiede di sapere se rientra nell’applicazione della normativa in materia di incentivi di cui all’art. 92, commi 5 e 6, del D.Lgs. 163/2006 l’ipotesi di:
1. lavori di manutenzione ordinaria con finanziamento di parte corrente, escludendo attività di taglio del verde, sostituzione di infissi e apparati termoidraulici;
2. lavori in economia connessi ad eventi imprevedibili di cui all’art. 125, comma 6, lett. a), del D.Lgs. 163/2006 e lavori di urgenza di cui all’art. 175 del DPR n. 207/2010 realizzati sulla base di perizia tecnica o progettazione esecutiva affidati ai sensi dell’art. 125, comma 8, D.Lgs. 163/2006;
3. lavori di somma urgenza ordinati in via d’urgenza e successivamente regolarizzati mediante approvazione di perizia giustificativa redatta dal responsabile del procedimento con le modalità di cui all’art. 176 DPR 207/2010;
4. redazione del Piano di Gestione di una Zona di Protezione Speciale (L. 56/2000) che prevede tra l’altro la localizzazione di interventi pubblici in relazione ai quali l’ente agisce in veste di stazione appaltante.
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Nel merito, l’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 (codice degli appalti) recita: “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri”.
Il comma 6 del medesimo articolo 92 recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, (…) tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
In risposta ai primi due quesiti la Sezione ribadisce quanto già espresso in altra deliberazione (n. 293 del 23.10.2012), peraltro citata dal comune richiedente, ritenendo che l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, faccia “riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata.
A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito “tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto” e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse
”; quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili.
In risposta al terzo quesito, riferito a lavori di somma urgenza ordinati in via d’urgenza, appare dirimente, alla luce delle interpretazioni proposte, valutare la natura del lavoro eseguito che dovrà presentare i caratteri dell’opera pubblica o del lavoro finalizzato alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse per poter rientrare nelle tipologie incentivabili ai sensi dell’art. 92 del codice dei contratti (D.Lgs. 163/2006).
In merito al quarto quesito, come già evidenziato da questa Sezione in altri pareri (deliberazione n. 213 del 18.10.2011 e deliberazione n. 389 del 27.11.2012) un atto regolamentare “non può essere assimilato, per il suo contenuto intrinseco, ad un progetto di lavori comunque denominato” mentre “l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito “tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto” e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”; a parere di questo collegio, pertanto, l’attività di redazione del Piano di Gestione di una Zona di Protezione Speciale, non rientra in quelle oggetto di incentivo disciplinato dalla norma sopra riportata (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 19.03.2013 n. 15).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Il sindaco del comune di Cislago chiedeva se fosse corretto corrispondere l’incentivo ex art. 92 al personale dipendente interno all’ufficio tecnico comunale coinvolto nella realizzazione di opere e di lavori di manutenzione sugli immobili comunali o del verde pubblico quali: opere di manutenzione ordinaria e straordinaria sugli immobili (di carattere edile e relative agli impianti); opere di manutenzione ordinaria e straordinaria sulle strade, manutenzione del verde.
Chiedeva, inoltre, se l’incentivo per gli atti di pianificazione fosse erogabile per la redazione di varianti allo strumento urbanistico generale (Piano di Governo del Territorio), relative alla predisposizione di modifiche parziali e/o totali di articoli delle norme tecniche di attuazione del PGT o alla stesura di elaborati relativi all’azzonamento, sia riguardanti aree con destinazioni di interesse pubblico che di carattere privato, con relativa procedura di V.A.S.
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L’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, pertanto, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto n. 163.
E' di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse.
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Quanto al corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, la Sezione richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), si condivide l’argomentazione secondo cui “
la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente”.
In conclusione,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
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Il sindaco del comune di Cislago, con nota n. 2011 del 05.02.2013, chiedeva all’adita Sezione l’espressione di un parere in ordine alla corretta interpretazione dell’articolo 92, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 163/2006.
In particolare, il sindaco del comune di Cislago chiedeva se fosse corretto corrispondere l’incentivo ex art. 92 al personale dipendente interno all’ufficio tecnico comunale coinvolto nella realizzazione di opere e di lavori di manutenzione sugli immobili comunali o del verde pubblico quali: opere di manutenzione ordinaria e straordinaria sugli immobili (di carattere edile e relative agli impianti); opere di manutenzione ordinaria e straordinaria sulle strade, manutenzione del verde.
Chiedeva, inoltre, se l’incentivo per gli atti di pianificazione fosse erogabile per la redazione di varianti allo strumento urbanistico generale (Piano di Governo del Territorio), relative alla predisposizione di modifiche parziali e/o totali di articoli delle norme tecniche di attuazione del PGT o alla stesura di elaborati relativi all’azzonamento, sia riguardanti aree con destinazioni di interesse pubblico che di carattere privato, con relativa procedura di V.A.S..
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La questione in esame concerne la corretta interpretazione dell’articolo 92, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 63/2006, questione su cui la giurisprudenza di questa Sezione è ormai più che consolidata.
Più nel dettaglio, l’istanza di parere concerne separatamente il comma 5 citato (incentivi per l’affido di lavori di manutenzione ordinaria/straordinaria) ed il comma 6 (incentivi per la redazione di varianti allo strumento urbanistico generale), così da rendere opportuna una separata trattazione.
Seguendo l’ordine numerico, il menzionato comma 5 prevede che “una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, (…), è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti (…); le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
La disciplina in discorso è stata già oggetto di attenzione da parte di precedenti pronunce della Corte dei conti (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie
delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57 e parere 30.05.2012 n. 259) alle cui motivazioni e conclusioni può farsi riferimento per l’analisi dei profili generali.
La norma va letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico-professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima (si rinvia agli artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, già codificato dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi ordinarie in cui gli incarichi tecnici sono espletati da personale interno, ai fini della loro remunerazione, occorre far riferimento alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010). Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni paletti per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere della Sezione n. 259/2012) paiono essere i seguenti:
erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi).
La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché, come sarà meglio specificato, il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori).
Si deduce che
non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, Deliberazioni n. 315 del 13/12/2007, n. 70 del 22/06/2005, n. 97 del 19/05/2004;
devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alle Deliberazioni dell’Autorità di vigilanza n. 315 del 13/12/2007, n. 35 del 08/04/2009, n. 18 del 07/05/2008 e n. 150 del 02/05/2001).
Sulla base di tali criteri si può rispondere negativamente al primo quesito posto dal Comune di Cisalgo:
l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, pertanto, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto n. 163.

Sulla stessa linea, con motivazione ampiamente condivisibile, va richiamata la deliberazione della Sezione Toscana n. 293/2012/PAR secondo cui “l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto e, dunque,
è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse” (nello stesso senso, la medesima Sezione si è espressa più di recente con il parere n. 459/2012).
Analoga risposta negativa merita la seconda ipotesi prospettata nell’istanza di parere (incentivi per la redazione di varianti allo strumento urbanistico generale).
Ai sensi dell’articolo 92, comma 6, decreto legislativo n. 163/2003 “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Anche su tale disposto normativo la Sezione si è già più volte pronunciata con le deliberazioni n. 57, 259 e 440 del 2012 cui si rinvia per la completezza del quadro giurisprudenziale.
Richiamati le suesposte considerazioni sull’eccezionalità della previsione normativa, va ricordato che le condivisibili conclusioni di questa Sezione sono pertanto che “
l’art. 92, comma 6, non potrebbe costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie:
a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio
(cfr. la deliberazione del 27.01.2009, n. 9 di questa Sezione);
b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6
”.
Quanto al corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, la Sezione richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte (cfr. deliberazione n. 290/2012/SRPIE/PAR), a tenore del quale,
l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), si condivide l’argomentazione secondo cui “
la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente” (in termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia, 30.05.2012, n. 259; 06.03.2012, n. 57; Sezione contr. Puglia, 16.01.2012, n. 1; Sezione contr. Toscana, 18.10.2011, n. 213).
In conclusione,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72).

febbraio 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Non vi sono dubbi sull’impossibilità, da parte dell’ente locale, di liquidare l’incentivo alla progettazione nella misura del 2%, qualora non sia stato adeguato il regolamento interno, il quale continui a prevedere, quale misura massima del premio, lo 0,50%.
La Corte dei Conti, sezione di controllo Emilia-Romagna, con il parere 15.02.2013 n. 62, ritiene “… che non vi siano dubbi sull’impossibilità, da parte dell’ente locale, di liquidare l’incentivo alla progettazione nella misura del 2%, qualora non sia stato adeguato il regolamento interno, il quale continui a prevedere, quale misura massima del premio, lo 0,50%”.
Le motivazioni:
- la norma pone il 2% quale limite massimo e demanda alla fonte regolamentare la scelta della percentuale erogabile;
- l’ente non può liquidare compensi incentivanti in misura superiore a quella stabilita nel proprio regolamento;
- la modifica normativa non si sostituisce in alcun modo, in via automatica, alla fonte regolamentare;
- una decisione a posteriori di incremento della percentuale (attività oggetto di premio già svolte) non troverebbe alcuna giustificazione nella finalità di incentivazione del personale interno con maggiore economia di spesa, risulterebbe in deroga al principio di onnicomprensitivà della retribuzione e foriera di comportamenti illeciti produttivi di danno erariale (tratto da www.gianlucabertagna.it).

gennaio 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Senza bando niente incentivi ai progetti. Non spetta l'incentivo se non si arriva alla fase dell'appalto.
Questa è la posizione della Corte dei conti Campania in tema di incentivi ai progettisti interni previsti dall'articolo 92, comma 5, del Dlgs 163/2006 (Codice degli appalti) espressa in un parere di rara chiarezza e linearità (parere 31.01.2013 n. 17).
Un Comune ha chiesto se fosse legittimo riconoscere l'incentivo di cui all'articolo 92, comma 5, ai tecnici dipendenti dell'ente, qualora sia stata realizzata una progettazione interna per un'opera che poi non risulti finanziata da un soggetto terzo.
L'articolo 92, comma 5, prevede la possibilità di ripartire, previo regolamento interno e contrattazione decentrata, una somma non superiore al 2 per cento dell'importo a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico della Pa, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, oltre che tra i loro collaboratori.
La Corte precisa che l'"incentivo alla progettazione" costituisce deroga al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, essendo la legge stessa ad attribuire un compenso ulteriore e speciale, rinviando a regolamenti e contrattazione decentrata per i criteri e le modalità di ripartizione.
Derogando ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico, l'articolo 92, comma 5, è norma eccezionale di stretta interpretazione, non estensibile mediante analogia (Corte dei conti, sezione Campania, delibera 7/2008).
Facendo riferimento anche al parere 6/1999 dell'Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, la Corte non ritiene legittima l'erogazione del compenso nel caso in cui l'iter della procedura d'appalto non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d'invito. Si richiama anche l'articolo 2, comma 3 del Dm Infrastrutture 84 del 17.03.2008 dove si prevede che «gli incentivi … sono riconosciuti soltanto quando i relativi progetti sono posti a base di gara».
Resta sempre possibile per l'ente, con regolamento interno, condizionare l'incentivo a presupporti più stringenti, come ad esempio l'effettiva l'aggiudicazione dell'opera (Corte dei conti, sezione Lombardia, delibera 425/2012).
I magistrati campani sottolineano che la pubblicazione del bando di gara (o la spedizione delle lettere d'invito) costituisce un posterius rispetto al reperimento delle risorse finanziarie idonee a garantire la copertura contabile della spesa necessaria per la realizzazione dell'opera progettata. Solo con l'individuazione, acquisizione e destinazione nel bilancio di previsione dell'Ente delle risorse finanziarie (almeno in termini di prenotazione d'impegno di spesa ex articolo 183, comma 3 del Tuel), infatti, si può procedere alla redazione del quadro economico dell'opera (comprensivo dell'incentivo alla progettazione) ed alla successiva attivazione della procedura di gara.
In conclusione, il collegio ritiene come non sia prospettabile il riconoscimento, né a maggior ragione la liquidazione, dell'incentivo nei confronti del personale tecnico dipendente dall'ente, nel caso in cui la progettazione realizzata abbia riguardato un'opera per la quale non sia stato accordato il finanziamento da parte del soggetto terzo e conseguentemente non sia stata legittimamente possibile l'indizione della gara d'appalto (articolo Il Sole 24 Ore del 04.03.2013 - tratto da www.corteconti.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Non è prospettabile il riconoscimento, né a maggior ragione la liquidazione dell’incentivo ex art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006 e s.m.i. nei confronti del personale tecnico dipendente dall’Ente, nel caso in cui la progettazione realizzata ha riguardato un’opera per la quale non è stato previsto (o è venuto meno) il finanziamento da parte del soggetto terzo e conseguentemente non è stata legittimamente possibile l’indizione della gara d’appalto.
...
Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco del Comune di Ariano Irpino (AV), formula il seguente quesito: “… Spetta il compenso ex art. 92, comma 5, del Decreto Legislativo n. 163/2006 e ss.mm.ii. ai tecnici dipendenti dell’Ente nel caso di attività progettuale di opera pubblica non finanziata da ente terzo?
Oppure trova applicazione anche nel suddetto caso la disposizione contenuta nell’articolo 92, comma 1 del Decreto Legislativo n. 163/2006 che così recita … “Le Amministrazioni aggiudicatrici non possono subordinare la corresponsione dei compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico–amministrative ad essa connesse all’ottenimento del finanziamento dell’opera progettata”.
” ….
...
Preliminarmente il Collegio rappresenta che la sintetica formulazione del quesito de quo, nei termini sopra trascritti, non chiarisce esaurientemente gli esatti ambiti della problematica sottoposta al vaglio della Sezione, tuttavia, osserva che da una valutazione generale ed astratta della tematica, la questione sembrerebbe riguardare, prima facie, la legittimità del riconoscimento dell’incentivo previsto dall’art. 92, comma 5, del cit. D.Lgs. ai tecnici dipendenti dell’Ente, nel caso in cui sia stata intrapresa e/o realizzata un’attività progettuale interna per un’opera che -presumibilmente ab initio (o in un momento successivo)– non risulti (più) finanziata da un soggetto terzo.
A conforto dell’esattezza di tale interpretazione soccorre il riferimento esplicito nella richiesta di parere –altrimenti del tutto inconferente– al comma 1 del medesimo art. 95 ove, con specifico riferimento ai progettisti esterni incaricati (Cfr. II° parte del comma 1), il legislatore ha escluso che le pubbliche amministrazioni aggiudicatrici possano subordinare la corresponsione di compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico–amministrative ad essa connesse, all’ottenimento del finanziamento dell’opera progettata.
Al fine del sistematico inquadramento dell’istituto giuridico oggetto della richiesta di parere appare opportuno richiamare il dettato normativo (art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163/2006, c.d. Codice dei contratti pubblici) che, nella formulazione vigente dispone: “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie … omissis …”.
Al riguardo va in primo luogo osservato che la materia degli incentivi alla progettazione ha, in più occasioni, formato oggetto di attività consultiva della Corte dei conti (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie n. 16/2009, Sezione Campania n. 7/2008, n. 117/2010, n. 67/2012, Sezione Veneto n. 337/2011, Sezione Piemonte n. 290/2012, Sezione Lombardia n. 425/2012 e n. 453/2012), sebbene sotto profili diversi da quelli rappresentati dal quesito in trattazione, tuttavia, già in tale sede sono state elaborate le coordinate interpretative della norma recata dall’art. 92, comma 5, del D.Lgs n. 163/2006, alle cui motivazioni e conclusioni può farsi riferimento per l’analisi dei profili generali.
La norma va letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici. In particolare, il principio generale (già codificato dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001), secondo il quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico, mira a preservare le finanze pubbliche oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi ordinarie in cui gli incarichi tecnici sono espletati da personale interno, ai fini della loro remunerazione, occorre far riferimento alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010). Secondo tale orientamento interpretativo nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Tale principio ha, nel sistema delineato dal D.Lgs. 165/2001 (applicabile anche al personale degli enti locali in forza dell’art. 1, comma 2, del medesimo decreto) vari addentellati normativi.
Il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania, delibera n. 7/2008).
L’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, con atto di regolazione n. 6 del 04/11/1999, aveva già avuto modo di precisare come, nel caso della progettazione interna, la prestazione dei dipendenti, in quanto riferita direttamente all’amministrazione di appartenenza, è da considerare svolta "ratione offici" e non "intuitu personae", risolvendosi "in una modalità di svolgimento del rapporto di pubblico impiego" (Cass. Civ. Sez. Un. 02.04.1998, n. 3386), nell'ambito della cui disciplina, normativa e contrattuale, vanno individuati i termini della relativa retribuzione.
Come evincibile dalla lettura del citato comma 5, la legge pone alcuni paletti per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare, nonché quelli deducibili direttamente dalla lettera della norma paiono essere i seguenti:
● erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori);
● riferimento all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” e non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi (Cfr. in senso conforme Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 67/2012);
● ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara.
Ebbene, l’ancoramento del fondo incentivante alla base di gara sembrerebbe significare che l’importo di riferimento non può essere né quello oggetto del contratto, né quello risultante dallo stato finale dei lavori, ma soprattutto induce a ritenere non ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter della procedura d’appalto d’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito, come d’altronde espressamente contemplato dall’art. 2 comma 3 del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008, il quale prevede che: “Gli incentivi … omissis … sono riconosciuti soltanto quando i relativi progetti sono posti a base di gara”.
Fermo restando che, in sede di regolamento interno, l’Ente potrebbe subordinare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, quale, a titolo esemplificativo l’aggiudicazione dell’opera (ex multis in senso conforme Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia deliberazione n. 425/2012).
Da quanto suesposto ed in considerazione della vigente normativa, appare evidente che la fase della pubblicazione del bando di gara (o della spedizione delle lettere d’invito), costituisce un posterius, rispetto al reperimento delle risorse finanziarie idonee a garantire la copertura contabile della spesa necessaria per la realizzazione dell’opera progettata; d’altronde solo con l’individuazione, acquisizione e destinazione nel bilancio di previsione dell’Ente delle risorse finanziarie (almeno in termini di prenotazione d’impegno di spesa ex art. 183, comma 3, del TUEL), è possibile procedere alla redazione del cd. “quadro economico” dell’opera (comprensivo dell’incentivo da destinare al personale interno per la progettazione) ed alla successiva attivazione della procedura di gara.
In conclusione, osserva il Collegio che
non è prospettabile il riconoscimento, né a maggior ragione la liquidazione dell’incentivo ex art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006 e s.m.i. nei confronti del personale tecnico dipendente dall’Ente, nel caso in cui la progettazione realizzata ha riguardato un’opera per la quale non è stato previsto (o è venuto meno) il finanziamento da parte del soggetto terzo e conseguentemente non è stata legittimamente possibile l’indizione della gara d’appalto (Corte dei Conti, Sez. controllo Campania, parere 31.01.2013 n. 17).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Con la nota in epigrafe, il Sindaco del comune di Adrano chiede di sapere se gli incarichi a tecnici interni per la redazione del piano di rischio sismico e del piano per il rischio idrogeologico ed idraulico possano essere remunerati con l’incentivo per la progettazione interna di cui all’art. 18 della L. n. 109/1994 come recepita dalla L.R. n. 7/2002 e di cui all’art. 92 del D. Lgs. n. 163/2006, come recepito dalla L.R. n. 12/2011.
...
Venendo al merito, bisogna ricordare che l’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006, come recepito dalla L.R. n. 12/2011, prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato possa essere ripartito, con le modalità e i criteri previsti nell’apposito regolamento interno tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.
La norma ricalca sostanzialmente quanto disposto dal previgente art. 18, comma 2, della L. n. 109/1994, recepito dalla L.R. n. 7/2002.
Nella genericità dell’espressione usata dal legislatore, che dovrebbe trovare nel regolamento comunale un’idonea fonte esplicativa,
queste Sezioni Riunite ritengono che per “atto di pianificazione comunque denominato” vada inteso qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi (es., norme tecniche di attuazione), finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le prescrizioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo.
In tale specifico contesto, pertanto, l’assoggettabilità ad incentivo discende innanzitutto dal contenuto tecnico documentale degli elaborati, che richiede necessariamente l’utilizzo di specifiche competenze professionali reperite esclusivamente all’interno dell’ente.
In secondo luogo, come peraltro osservato da consolidato orientamento della giurisprudenza contabile (Sezione regionale di controllo Toscana,
parere 18.10.2011 n. 213, Sezione controllo Puglia, parere 16.01.2012 n. 1, Sezione controllo Campania,
parere 10.07.2008 n. 14), si ritiene che l’attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche.
L’attività di pianificazione, ai fini dell’incentivabilità delle prestazioni tecniche del personale dipendente, si ritiene, infatti, che debba prevedere una localizzazione di interventi pubblici o di opere di pubblico interesse, in relazione alle quali l’ente agirà in veste di stazione appaltante, nei termini previsti dal Codice dei contratti e dalle direttive n. 2004/17/CE e 2004/18/CE.

A conforto di questa tesi risiede non solo la collocazione sistematica della norma (sezione I dedicata alla “progettazione interna ed esterna, livelli della progettazione” del capo IV del codice dei contratti pubblici denominato “servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria”, la cui norma iniziale, l’art. 90, è rubricata “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici”), ma anche il riferimento testuale dell’art. 92, comma 6, ai “dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice”.
In ogni caso,
competerà alla fonte regolamentare prevista dall’art. 92, commi 5 e 6, del D.Lgs. n. 163/2006 chiarire l’esatta portata ermeneutica del concetto di “atto di pianificazione comunque denominato”, magari attraverso idonea elencazione delle fattispecie di riferimento che, in assenza di chiari riferimenti testuali o ermeneutici alla sua natura meramente esemplificativa, si ritiene debba ritenersi tassativa (Corte dei Conti, SS.RR. di controllo per la Regione Siciliana, parere 03.01.2013 n. 2).

dicembre 2012

INCENTIVO PROGETTAZIONE: R. M. Carbonara, L’INCENTIVO PER LA PIANIFICAZIONE INTERNA - L’affermarsi di un orientamento (troppo) restrittivo (Personale News n. 24/2012 - tratto da www.gianlucabertagna.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Comune di Massa Martana - Richiesta di parere relativa all’interpretazione della disposizione di cui all’art. 92, commi 5 e 6, del D.Lgs. n. 163/2006 -“Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18CE”-, in merito all’attribuzione degli incentivi di legge al Responsabile unico del procedimento per la redazione di atti di pianificazione urbanistica.
La norma contenuta nel comma 6 dell’art. 92 dlgs 163/2006, che prevede la corresponsione al dipendente di un emolumento pari al 30% della tariffa professionale applicabile al professionista esterno per la redazione “di un atto di pianificazione comunque denominato”, non va letta isolatamente, ma in combinato disposto con il precedente art. 90 e con il primo comma del detto art. 92, come la Magistratura Contabile nell’esercizio della funzione di controllo ha avuto modo di chiarire in molteplici occasioni.
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Il riferimento ad “un atto di pianificazione” contenuto al comma 6 del detto art. 92 è da intendersi limitato agli atti che abbiano ad oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche (ad es. varianti per la localizzazione di un’opera, etc.) con esclusione, quindi, degli atti di pianificazione generale (ad es. redazione del Piano regolatore, di una variante generale, etc.).
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L’incentivo può essere corrisposto dall’amministrazione non per la posizione o il ruolo ricoperto formalmente dal dipendente, ma, in una visione sostanziale, qualora vi sia stata l’effettiva redazione dell’atto di pianificazione: in altre parole l’incentivo spetta unicamente a coloro che “abbiano redatto” l’atto di pianificazione in parola.
Recentemente la Magistratura Contabile nell’esercizio della funzione di controllo ha meglio chiarito che l’incentivo spetta solo al personale che partecipa direttamente alle attività di redazione degli atti, quindi non in “ragione della qualifica rivestita ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano, hanno diritto, in base alle previsioni del Regolamento dell’Ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività di pianificazione, come sopra specificata, venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’Ufficio, non vi è neppure un autonomo diritto del Responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio.”.
Ed ancora “L’art. 92, comma 6, non potrebbe costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie:
a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, …;
b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6”.

... il Sindaco del Comune di Massa Martana, per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali dell’Umbria, ha inoltrato a questa Sezione richiesta di parere, ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge n. 131 del 05.06.2003, relativamente all’interpretazione della disposizione di cui all’art. 92, commi 5 e 6, del D.Lgs. n. 163/2006 -“Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18CE”-, in merito all’attribuzione degli incentivi di legge al Responsabile unico del procedimento per la redazione di atti di pianificazione urbanistica.
...
L’art. 92 del Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, Dlgs n. 163/2006, rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti” ai commi quinto e sesto prevede, rispettivamente, che: - “5. Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri.
- 6. Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto
.”
L’articolato normativo appena descritto contiene la disciplina gli incentivi e corrispettivi che l’amministrazione pubblica può erogare ai dipendenti per la progettazione di opere pubbliche.
La ratio della disciplina dettata dal legislatore è quella di ridurre i costi derivanti dalle attività di progettazione delle opere pubbliche, incentivando il ricorso alle attività di progettazione svolte all’interno degli uffici dagli stessi dipendenti, cui vengono corrisposti compensi aggiuntivi alla retribuzione, anziché far ricorso a professionalità esterne alla amministrazione, che determinerebbero una consistente lievitazione dei costi.
Il quesito posto dal Comune richiedente riguarda la possibilità di corrispondere al Responsabile Unico del Procedimento, relativamente ad un atto di pianificazione urbanistica, lo speciale compenso incentivante da corrispondersi per la progettazione c.d. interna, di cui al richiamato comma 6 dell’art. 92 del Codice dei Contratti, sebbene l’attività di progettazione sia stata affidata a professionisti esterni all’amministrazione.
Ciò nella prospettazione dell’ente richiedente muove dalla constatazione che i compensi di cui al quinto comma della richiamata normativa (incentivi alla progettazione) possono essere erogati ai dipendenti anche in caso di progettazione affidata all’esterno, così che anche lo speciale compenso di cui al successivo sesto comma possa essere erogato nell’ipotesi analoga di affidamento esterno all’ente.
Nel merito questa Sezione, relativamente alla possibilità di corrispondere al R.U.P. i compensi incentivanti per gli atti di pianificazione urbanistica, osserva che
la norma contenuta nel sesto comma dell’art. 92 sopra richiamato, che prevede la corresponsione al dipendente di un emolumento pari al 30% della tariffa professionale applicabile al professionista esterno per la redazione “di un atto di pianificazione comunque denominato”, non va letta isolatamente, ma in combinato disposto con il precedente art. 90 e con il primo comma del detto art. 92, come la Magistratura Contabile nell’esercizio della funzione di controllo ha avuto modo di chiarire in molteplici occasioni.
In altre parole il compenso incentivante di cui al comma 6 dell’art. 92 può essere attribuito ai “dipendenti che hanno preso parte alla redazione esclusivamente di un piano o progetto preliminare, definitivo ed esecutivo di lavori pubblici”, in quanto l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006, sia nella rubrica che nel primo comma, fa esclusivo riferimento ai lavori pubblici, e l’art. 92, al primo comma, “presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi,.. come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata”.
Ed ancora, lo stesso sesto comma dell’art. 92, si riferisce alla materia dei lavori pubblici, quando prevede che l’incentivo vada ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto, presupponendo una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse.
In sintesi dunque
il riferimento ad “un atto di pianificazione” contenuto al comma 6 del detto art. 92 è da intendersi limitato agli atti che abbiano ad oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche (ad es. varianti per la localizzazione di un’opera, etc.) con esclusione, quindi, degli atti di pianificazione generale (ad es. redazione del Piano regolatore, di una variante generale, etc.) (cfr. Corte conti, Sez. Contr. Campania
parere 10.07.2008 n. 14; Veneto n. parere 26.07.2011 n. 337; Toscana parere 18.10.2011 n. 213; Piemonte parere 30.08.2012 n. 290).
Alla luce delle considerazioni sopraesposte
il quesito posto dal Comune di Massa Martana, per la parte riguardante il diritto al compenso del Responsabile unico del procedimento sugli atti di pianificazione urbanistica, è risolto in senso negativo, in quanto detti atti non sono ricompresi tra quelli previsti dall’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006.
Sotto ulteriore profilo il Comune richiedente si interroga sulla possibilità di corrispondere al Responsabile unico del procedimento il compenso incentivante più volte ridetto quale dipendente dell’amministrazione aggiudicatrice che ha redatto l’atto tenuto conto delle funzioni che la legge gli attribuisce. 
Malgrado la non chiara formulazione, sembra che la richiesta del Comune sia volta a comprendere se possa essere attribuito al Responsabile unico del procedimento l’incentivo previsto dal comma 6 del detto art. 92, semplicemente in funzione del ruolo svolto, ovverosia indipendentemente dalla partecipazione effettiva alla redazione degli atti, presumibilmente pur sempre in materia dei lavori pubblici.
Dalla lettera della norma appena richiamata si evince che
l’incentivo può essere corrisposto dall’amministrazione non per la posizione o il ruolo ricoperto formalmente dal dipendente, ma, in una visione sostanziale, qualora vi sia stata l’effettiva redazione dell’atto di pianificazione: in altre parole l’incentivo spetta unicamente a coloro che “abbiano redatto” l’atto di pianificazione in parola.
Recentemente la Magistratura Contabile nell’esercizio della funzione di controllo ha meglio chiarito che
l’incentivo spetta solo al personale che partecipa direttamente alle attività di redazione degli atti, quindi non in “ragione della qualifica rivestita ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano, hanno diritto, in base alle previsioni del Regolamento dell’Ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività di pianificazione, come sopra specificata, venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’Ufficio, non vi è neppure un autonomo diritto del Responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio.” (cfr. Sez. reg. Contr. Piemonte parere 30.08.2012 n. 290).
Ed ancora “
L’art. 92, comma 6, non potrebbe costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie: a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, …; b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6”. (cfr. Sez. reg. Contr. Lombardia parere 30.05.2012 n. 259) (Corte dei Conti, Sez. controllo Umbria, parere 21.12.2012 n. 284).