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dossier ABUSI EDILIZI
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---> per il dossier ABUSI EDILIZI sino al 2012 cliccare qui
maggio 2015

EDILIZIA PRIVATANon può legittimamente formarsi il silenzio-assenso sulla domanda di condono edilizio relativamente ad opere che, come nel caso in esame, siano state realizzate in contrasto con vincoli d’inedificabilità assoluta.
Quanto al primo motivo, va ribadito che, così come ha avuto occasione di affermare questo Tribunale in fattispecie analoghe alla presente (fra le tante, sez. III, 30.07.2009 n. 1392; sez. III, 14.12.2005, n. 1593; sez. I, 10.12.2001, n. 180) non può legittimamente formarsi il silenzio-assenso sulla domanda di condono edilizio relativamente ad opere che, come nel caso in esame, siano state realizzate in contrasto con vincoli d’inedificabilità assoluta (cfr., altresì, C.G.A., 28.01.2002, n. 39).
Il 16° comma dell'art. 26 della legge regionale 10.08.1985, n. 37, infatti, esclude espressamente che possa formarsi un provvedimento implicito di silenzio-assenso sulle istanze di condono "nei casi di insanabilità di cui al decimo comma" dell'art. 23, e cioè nelle ipotesi in cui, appunto, le opere abusivamente realizzate ricadano nella fascia di inedificabilità assoluta dei 150 metri dalla battigia (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, sentenza 06.05.2015 n. 1096 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAI provvedimenti repressivi di abusi edilizi non devono essere preceduti dall'avviso dell'inizio del procedimento, trattandosi di procedimenti tipizzati e vincolati, considerato, altresì, che i provvedimenti sanzionatori presuppongono un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate, nonché sul carattere non assentito delle medesime.
Con riguardo al dedotto vizio di violazione delle garanzie partecipative, è sufficiente richiamare, sul punto, la consolidata giurisprudenza, anche di questo Tribunale, secondo cui i provvedimenti repressivi di abusi edilizi non devono essere preceduti dall'avviso dell'inizio del procedimento, trattandosi di procedimenti tipizzati e vincolati, considerato, altresì, che i provvedimenti sanzionatori presuppongono un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate, nonché sul carattere non assentito delle medesime (cfr. ex plurimis: Cons. Stato, IV, 30.03.2000, n. 1814; TAR Sicilia, Palermo, II, 06.06.2007, n. 1617; 27.03.2007, n. 979; III, 20.03.2006, n. 608; 20.04.2005, n. 577; Catania, III, 03.03.2003, n. 374; TAR Campania, IV, 12.02.2003, n. 797; 14.06.2002, n. 3499; 28.03.2001, n. 1404) (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, sentenza 06.05.2015 n. 1096 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il Collegio, pur conoscendo quell’orientamento espresso da una parte della giurisprudenza sulla specifica questione della rilevanza del lunghissimo lasso di tempo trascorso tra la commissione dell’abuso e l’esercizio del potere repressivo che ravvisa un onere di congrua motivazione -avuto riguardo anche alla entità e alla tipologia dell'abuso- circa la sussistenza di un pubblico interesse diverso da quello al ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato, aderisce al diverso indirizzo giurisprudenziale maggioritario secondo cui il potere di applicare misure repressive in materia urbanistica può essere esercitato in ogni tempo e i relativi provvedimenti non necessitano di alcuna specifica motivazione in ordine all'interesse pubblico a disporre il ripristino della situazione antecedente alla violazione, essendo in re ipsa l'interesse pubblico alla rimozione dell'abuso allo scopo di ripristinare l'assetto urbanistico-edilizio violato, anche nel caso in cui l'abuso sia commesso in data risalente, non sussistendo alcun affidamento legittimo del contravventore a vedere conservata una situazione di fatto contra jus che il tempo non può consolidare, né legittimare l'interessato a dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi.
Quanto al quinto motivo, il Collegio, pur conoscendo quell’orientamento espresso da una parte della giurisprudenza sulla specifica questione della rilevanza del lunghissimo lasso di tempo trascorso tra la commissione dell’abuso e l’esercizio del potere repressivo che ravvisa un onere di congrua motivazione -avuto riguardo anche alla entità e alla tipologia dell'abuso- circa la sussistenza di un pubblico interesse diverso da quello al ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato (v. Cons. Stato, sez. IV, 06.06.2008, n. 2705), aderisce, anche rispetto al caso di specie, al diverso indirizzo giurisprudenziale maggioritario secondo cui il potere di applicare misure repressive in materia urbanistica può essere esercitato in ogni tempo e i relativi provvedimenti non necessitano di alcuna specifica motivazione in ordine all'interesse pubblico a disporre il ripristino della situazione antecedente alla violazione, essendo in re ipsa l'interesse pubblico alla rimozione dell'abuso allo scopo di ripristinare l'assetto urbanistico-edilizio violato, anche nel caso in cui l'abuso sia commesso in data risalente, non sussistendo alcun affidamento legittimo del contravventore a vedere conservata una situazione di fatto contra jus che il tempo non può consolidare, né legittimare l'interessato a dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi (Cons. Stato, VI, 11.05.2011, n. 2781; V, 11.01.2011, n. 79; IV, 31.08.2010, n. 3955; IV, 01.10.2007, n. 5049 e n. 5050; V, 07.09.2009, n. 5229; IV, 10.12.2007, n. 6344; VI, 19.10.1995, n. 1162; V, 12.03.1996).
Ne consegue, anche, che, nel caso di specie, non è configurabile la responsabilità ex art. 1218 c.c. in capo al Comune intimato (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, sentenza 06.05.2015 n. 1096 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Secondo un consolidato e condiviso orientamento giurisprudenziale, il privato sanzionato con l'ordine di demolizione per la costruzione di un'opera edilizia abusiva, non può invocare l'applicazione in suo favore dell'art. 12 comma 2, l. n. 47 del 1985 (oggi, art. 34, comma 2, D.P.R. n. 380 del 2001) che comporta l'applicazione della sola sanzione pecuniaria nel caso in cui l'ingiunta demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, se non fornisce seria ed idonea dimostrazione del pregiudizio stesso sulla struttura e sull'utilizzazione del bene residuo, perché per impedire l'applicazione della sanzione demolitoria occorre un effettivo pregiudizio alla restante parte dell'edificio, consistente in una menomazione dell'intera stabilità del manufatto.
RITENUTO che il secondo ricorso per motivi aggiunti è infondato.
Parte ricorrente, invero, reitera le stesse censure proposte avverso il presupposto diniego di sanatoria, di cui è stato già effettuato il vaglio con esito negativo.
Residua l’esame della censura specifica, di cui al secondo motivo, con la quale si aggiunge che solo una porzione dell’immobile in cui è inserita l’unità abitativa di proprietà di parte ricorrente, ricadrebbe entro i 150 m dalla battigia e che l’eventuale demolizione della parte non sanabile pregiudicherebbe la staticità dell’edificio nella sua interezza e, per tale ragione, sarebbe applicabile la sanzione pecuniaria in alternativa a quella demolitoria.
Invero, secondo un consolidato e condiviso orientamento giurisprudenziale, il privato sanzionato con l'ordine di demolizione per la costruzione di un'opera edilizia abusiva, non può invocare l'applicazione in suo favore dell'art. 12 comma 2, l. n. 47 del 1985 (oggi, art. 34, comma 2, D.P.R. n. 380 del 2001) che comporta l'applicazione della sola sanzione pecuniaria nel caso in cui l'ingiunta demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, se non fornisce seria ed idonea dimostrazione del pregiudizio stesso sulla struttura e sull'utilizzazione del bene residuo, perché per impedire l'applicazione della sanzione demolitoria occorre un effettivo pregiudizio alla restante parte dell'edificio, consistente in una menomazione dell'intera stabilità del manufatto (per tutte TAR Sicilia, Palermo, III, 11.06.2014, n. 1503).
Nella specie nessuna dimostrazione di tal fatta è stata fornita dalla ricorrente, che si è limitata ad affermazioni generiche (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, sentenza 06.05.2015 n. 1096 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAIn materia di misure demolitorie il principio generale è che non sia necessaria alcuna specifica motivazione sull'esistenza di un interesse pubblico in quanto è pacificamente riconosciuto che l'abusività di un'opera edilizia, costituisce già di per sé presupposto per l'applicazione della prescritta sanzione demolitoria.
Per costante giurisprudenza, infatti, la diffida a demolire manufatti abusivi è atto vincolato e come tale non necessita di una puntuale valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né di un bilanciamento di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né di una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione.
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E' stata in giurisprudenza dibattuta la particolare ipotesi in cui sia trascorso un notevole lasso di tempo tra la commissione dell'abuso, il suo accertamento e l'adozione della misura sanzionatoria e sul punto sono emersi diversi orientamenti giurisprudenziali.
Il Collegio aderisce alla prevalente tesi che non richiede alcuna specifica motivazione sull'interesse pubblico indipendentemente dal passaggio del tempo dall'abuso o dal suo accertamento e il provvedimento sanzionatorio non potendo ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare e non potendo l'interessato dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi.
Nel caso di abusi edilizi, infatti, vi è un soggetto che pone in essere un comportamento contrastante con le prescrizioni dell'ordinamento e che confida nell'omissione dei controlli o comunque nella persistente inerzia dell'amministrazione nell'esercizio del potere di vigilanza: di contro, l'abuso edilizio rappresenta un illecito permanente integrato dalla violazione dell'obbligo, perdurante nel tempo, di ripristinare in conformità a diritto lo stato dei luoghi, di talché ogni provvedimento repressivo dell'Amministrazione non è emanato a distanza di tempo da un illecito ormai esaurito, bensì interviene su una situazione antigiuridica che perdura sino a quel momento.
Si rileva poi che consentire la possibilità di non sanzionare gli abusi edilizi per effetto del mero decorso di un notevole lasso di tempo, non determinato con precisione, significherebbe introdurre nel sistema un pericoloso elemento di indeterminatezza, perché la repressione di un dato abuso nel caso concreto sarebbe rimessa all'apprezzamento del singolo funzionario, oltretutto pressoché impossibile da sindacare nella presente sede giurisdizionale, con intuibile possibilità di strumentalizzazioni.
Inoltre, nel caso di specie, i manufatti abusivi ricadono in zona sottoposta oltre che a vincolo paesaggistico, a vincolo assoluto d’inedificabilità e ciò induce a escludere, già in via autonoma, la necessità di motivare l'esistenza di un interesse pubblico alla demolizione la cui prevalenza sull'interesse privato deve considerarsi in re ipsa.

Altrettanto destituito di fondamento è il quarto e ultimo motivo.
In materia di misure demolitorie il principio generale è che non sia necessaria alcuna specifica motivazione sull'esistenza di un interesse pubblico in quanto è pacificamente riconosciuto che l'abusività di un'opera edilizia, costituisce già di per sé presupposto per l'applicazione della prescritta sanzione demolitoria.
Per costante giurisprudenza, infatti, la diffida a demolire manufatti abusivi è atto vincolato (ex multis Cons. Stato, VI, 28/06/2004, n. 4743; id., sez. V, 10/07/2003, n. 4107; TAR Napoli, Sez. IV, 04/02/2003, n. 617; 15/07/2003, n. 8246) e come tale non necessita di una puntuale valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né di un bilanciamento di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né di una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione (Cons. Stato Sez. VI, 28/01/2013, n. 496; id. Sez. IV, 28/12/2012, n. 6702).
Stante questo principio generale, è stata in giurisprudenza dibattuta la particolare ipotesi in cui sia trascorso un notevole lasso di tempo tra la commissione dell'abuso, il suo accertamento e l'adozione della misura sanzionatoria e sul punto sono emersi diversi orientamenti giurisprudenziali.
Il Collegio, anche riguardo al caso di specie, aderisce alla prevalente tesi che non richiede alcuna specifica motivazione sull'interesse pubblico indipendentemente dal passaggio del tempo dall'abuso o dal suo accertamento e il provvedimento sanzionatorio non potendo ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare e non potendo l'interessato dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi (Cons. Stato, Sez. VI, 21/10/2013, n. 5088; id., Sez. VI, 04/10/2013, n. 4907; Cons. Stato Sez. VI, 28/01/2013, n. 496; id., Sez. IV, 16/04/2012, n. 2185; id. Sez. IV, 28/12/2012, n. 6702, id., Sez. VI, 27/03/2012, n. 1813; id., Sez. IV, 27/10/2011, n. 5758; id., Sez. IV, 20/07/2011, n. 4403; id., Sez. V, 27/04/2011, dalla n. 2497 alla n. 2527; id., Sez. V, 11/01/2011, n. 79; id., Sez. V, 09/02/2010, n. 628; TAR Milano Sez. II, 08/09/2011, n. 2183; TAR Lazio Sez. I-quater, 23/06/2011, n. 5582; TAR Napoli Sez. III, 16/06/2011, n. 3211; id., Sez. VIII, 09/06/2011, n. 3029).
Nel caso di abusi edilizi, infatti, vi è un soggetto che pone in essere un comportamento contrastante con le prescrizioni dell'ordinamento e che confida nell'omissione dei controlli o comunque nella persistente inerzia dell'amministrazione nell'esercizio del potere di vigilanza: di contro, l'abuso edilizio rappresenta un illecito permanente integrato dalla violazione dell'obbligo, perdurante nel tempo, di ripristinare in conformità a diritto lo stato dei luoghi, di talché ogni provvedimento repressivo dell'Amministrazione non è emanato a distanza di tempo da un illecito ormai esaurito, bensì interviene su una situazione antigiuridica che perdura sino a quel momento (TAR Brescia, Sez. I, 22/02/2010, n. 860).
Si rileva poi che consentire la possibilità di non sanzionare gli abusi edilizi per effetto del mero decorso di un notevole lasso di tempo, non determinato con precisione, significherebbe introdurre nel sistema un pericoloso elemento di indeterminatezza, perché la repressione di un dato abuso nel caso concreto sarebbe rimessa all'apprezzamento del singolo funzionario, oltretutto pressoché impossibile da sindacare nella presente sede giurisdizionale, con intuibile possibilità di strumentalizzazioni (TAR Napoli, Sez. IV, 22.05.2013, n. 2679).
Inoltre, nel caso di specie, i manufatti abusivi ricadono in zona sottoposta oltre che a vincolo paesaggistico, a vincolo assoluto d’inedificabilità e ciò induce a escludere, già in via autonoma, la necessità di motivare l'esistenza di un interesse pubblico alla demolizione la cui prevalenza sull'interesse privato deve considerarsi in re ipsa (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, sentenza 05.05.2015 n. 1080 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAL’onere della prova circa la data di realizzazione di un immobile abusivo spetta a chi ha commesso l'abuso: secondo il principio generale previsto dall'art. 2697 del codice civile, infatti, <<chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento>>, e con riguardo alla data di realizzazione di opere, si è affermato che è onere del privato fornire la prova sulla data di ultimazione dell'abuso, in quanto la pubblica Amministrazione non può di solito materialmente accertare quale fosse la situazione dell'intero suo territorio alla data prevista dalla legge, mentre il privato è normalmente in grado di esibire idonea documentazione comprovante la conclusione dell’opera.
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La giurisprudenza consolidata evidenzia che l'obbligo di richiedere la licenza edilizia (ora permesso di costruire) per realizzare nuove edificazioni è stato introdotto dall'art. 31, legge urbanistica n. 1150 del 1942 esclusivamente per gli immobili situati nei centri urbani.
Solo a seguito dell'approvazione della c.d. legge ponte n. 765 del 1967, tale obbligo di munirsi del titolo abilitativo ad edificare è stato esteso all'intero territorio comunale.

Elemento centrale del giudizio odierno consiste nello stabilire se le opere indicate nell’istanza di Permesso di costruire e, precedentemente, nell’ordine di demolizione n. 28 del 20.09.2010 costituiscano o meno manufatti abusivi, realizzati, cioè, ex novo in violazione delle disposizioni urbanistiche ovvero, come sostenuto dal ricorrente, si tratti solo di parti dell’edificio preesistenti oggetto di semplici interventi di manutenzione.
Ciò premesso, in linea di principio l’onere della prova circa la data di realizzazione di un immobile abusivo spetta a chi ha commesso l'abuso (Cons. Stato, sez. IV, 31.01.2012, n. 478): secondo il principio generale previsto dall'art. 2697 del codice civile, infatti, <<chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento>>, e con riguardo alla data di realizzazione di opere, si è affermato che è onere del privato fornire la prova sulla data di ultimazione dell'abuso, in quanto la pubblica Amministrazione non può di solito materialmente accertare quale fosse la situazione dell'intero suo territorio alla data prevista dalla legge, mentre il privato è normalmente in grado di esibire idonea documentazione comprovante la conclusione dell’opera (cfr. da ultimo TAR Molise, 13.03.2015, n. 107; TAR Lombardia Brescia, Sez. II, 02.10.2013, n. 814; Consiglio di Stato, sez. IV, 27.11.2010 n. 8298; si veda anche TAR Campania, sez. VIII – 02.07.2010 n. 16569; TAR Lombardia Brescia, sez. I – 08.04.2010, n. 1506; TAR Lombardia Brescia, Sez. II, 02.10.2013, n. 814).
Ritiene il Collegio che tale onere sia stato assolto nella fattispecie con il deposito da parte della ricorrente in data 02.01.2015 della Consulenza Tecnica d’Ufficio eseguita nell’ambito del procedimento civile (contrassegnato dal numero di RG 1111/2010) pendente innanzi al Tribunale di Campobasso civile tra lo stesso sig. -OMISSIS- e la società proprietaria di un terreno confinante, avente ad oggetto i terreni e le opere su cui verte anche il presente giudizio.
La relazione preparata dal CTU incaricato dal Tribunale, esamina dettagliatamente lo stato dei luoghi, confrontandoli con le risultanze catastali ed evidenzia che queste ultime non corrispondono perfettamente ai primi. Con particolare riferimento alla particella catastale 564 (fg. 24) su cui in particolare insisterebbero, secondo quanto rilevato nell’ordinanza di demolizione n. 28/2010, gli ampliamenti abusivamente realizzati per i quali è stato richiesto il Permesso in sanatoria, la relazione premette che i rilievi aerofotogrammetrici eseguiti nel 1963 testimoniano l’esistenza, già a quel tempo, di una costruzione nella zona in questione.
Ciò che più rileva, però, è la specifica considerazione del consulente tecnico (contenuta alla pag. 12 della relazione de 14.09.2014) secondo cui la contestazione effettuata in quel giudizio in base alla quale sarebbero stati realizzati sulla particella 564 interventi edilizi successivi alla costruzione “non è stata riscontrata, in quanto, dall’analisi del fabbricato, non risultano effettuati di recente ampliamenti o opere rientranti nella straordinaria manutenzione, ma solo opere, sia interne che esterne, ordinaria manutenzione come riscontrato anche dal tecnico comunale”.
Ne consegue che il presupposto dell’assenza di titoli abilitativi per gli interventi realizzati sulla predetta particella su cui si fonda l’ordine di demolizione e, per quello che interessa nel presente giudizio, anche il gravato diniego di rilascio del Permesso in sanatoria risultano smentiti dalla ripetuta relazione di CTU, in modo convincente e circostanziato evidenziando taluni elementi fattuali (stile architettonico e materiali adoperati) che depongono univocamente per la conclusione secondo cui gli ultimi interventi edilizi sul fabbricato di proprietà del ricorrente risalirebbero ad oltre 50 anni fa.
Ciò sottrae eventuali ampliamenti realizzati sul corpo di fabbrica del ricorrente alla disciplina edilizia autorizzativa introdotta a partire dalla l. n. 765/1967 e dal conseguente obbligo di munirsi di eventuali titoli abilitativi.
E infatti, la giurisprudenza consolidata evidenzia che l'obbligo di richiedere la licenza edilizia (ora permesso di costruire) per realizzare nuove edificazioni è stato introdotto dall'art. 31, legge urbanistica n. 1150 del 1942 esclusivamente per gli immobili situati nei centri urbani. Solo a seguito dell'approvazione della c.d. legge ponte n. 765 del 1967, tale obbligo di munirsi del titolo abilitativo ad edificare è stato esteso all'intero territorio comunale (TAR Umbria, Sez. I, 10 maggio 2013, n. 281; TAR Campania, sez. VI, 15 settembre 2010, n. 17416; TAR Umbria, sez. I, 14 luglio 1981, n. 250) (TAR Molise, sentenza 04.05.2015 n. 182 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

aprile 2015

EDILIZIA PRIVATA: Sulla possibilità che il PRG inibisca la demolizione di un fabbricato, ancorché lesionato dal sisma, avente interesse storico riconosciuto dal medesimo strumento urbanistico e sulla possibilità che quest'ultimo obblighi la ricostruzione dell'immobile illegittimamente demolito.
Nel merito deve riconoscersi che la demolizione non potesse venire effettuata, nonostante le documentate lesioni strutturali dell’immobile causate dal sisma.
Invero, non è contestato come l'immobile ricadesse in zona classificata “A2”, definita dall’art. 59 delle norme tecniche di attuazione del P.R.G. “complessi edilizi ed edifici di interesse storico, architettonico e ambientale diffusi sul territorio”, e più specificamente in zona “A2.1 – Ville e parchi”. Nel medesimo art. 59 è specificato come ciascun organismo edilizio fosse stato “identificato e perimetrato” e che quando “individuato nelle tavole in scala 1:2000 con apposita retinatura, l’edificio principale conservato è classificato di interesse storico”.
E costituisce d’altra parte fatto notorio –ai sensi e per gli effetti dell’art. 115, comma 2, cod. proc. civ., applicabile anche al processo amministrativo– la possibilità di salvaguardare le strutture di immobili pericolanti con diverse soluzioni progettuali, anche a carattere cautelativo e provvisorio (tramite puntellamenti, in legno o metallo, fasciature o cerchiature esterne), fino a veri e propri interventi di stabile consolidamento, che nel caso di specie avrebbero potuto essere concordati con l’Amministrazione, se il privato interessato –benché preavvertito per le vie brevi dell’illegittimità dell’iniziativa– non avesse anticipato un intervento di integrale demolizione di una struttura, ancora presente sull’area (non essendo controverso che gli eventi sismici non avessero determinato il crollo totale dell’edificio).
Tenuto conto di quanto in precedenza esposto, il primo motivo di gravame può essere respinto, sotto il profilo dell’effettiva non conformità della demolizione dell’intero fabbricato, in rapporto alle norme di tutela allo stesso applicabili, anche in presenza di pur gravi lesioni, che tuttavia non impedivano l’immediata salvaguardia ed il successivo recupero di quanto ancora esistente, in ogni caso con progetto da sottoporre all’approvazione comunale.
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La legge regionale dispone:
- da un lato che "su motivata richiesta dell’interessato, viene disposto che lo Sportello unico per l’edilizia possa limitarsi ad irrogare una “sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere….qualora accerti, con apposita relazione tecnica, l’impossibilità della restituzione in pristino, a causa della compromissione del bene tutelato”;
- dall'altro che "Qualora le opere abusive siano state eseguite su immobili vincolati, in base alle previsioni degli strumenti urbanistici comunali, lo Sportello unico per l’edilizia ordina la sospensione dei lavori e dispone, acquisito il parere della Commissione per la qualità architettonica ed il paesaggio, la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile dell’abuso, indicando criteri e modalità, diretti a ricostituire l’originario organismo edilizio ed irroga una sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro”.
In entrambi i casi ogni apprezzamento sulla via più opportuna da seguire è rimesso all’Amministrazione comunale.
La richiamata legge regionale, peraltro, riproduce nella parte sostanziale il contenuto dell’art. 160 del d.lgs. n. 42 del 22.01.2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), che richiama gli obblighi di “protezione e conservazione”, gravanti su chi detenga un bene culturale, con obbligo di reintegrazione a spese del responsabile, per eventuali danni subiti dal bene stesso e pagamento di una somma, “pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa….quando la reintegrazione non sia possibile”.
Nella situazione in esame si segnalano, in effetti, cause di forza maggiore, riconducibili ad eventi sismici verificatisi nella Regione, ma non è controverso un conclusivo intervento umano, che ha impedito ulteriori verifiche da parte dei competenti organi amministrativi.
Si tratta di stabilire, in ogni caso, se il ripristino dello stato dei luoghi –se inteso come recupero del precedente tessuto edificatorio– possa definirsi “impossibile”, in presenza di totale demolizione di uno stabile.
Ad avviso del Collegio, tale valutazione deve essere rimessa al prudente apprezzamento dei predetti organi amministrativi: un apprezzamento che –soprattutto con riferimento ad immobili vincolati– ben potrebbe estendersi dal “ripristino tipologico” (come definito dall’art. 34 N.T.A ed ammesso per tale categoria di beni), alla fattispecie di ristrutturazione, prevista dall’art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 (Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), nella parte in cui detta norma inserisce tra gli interventi a carattere ristrutturativo "anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione” di un edificio, “con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”; la norma considera altresì l’ipotesi di immobili “eventualmente crollati o demoliti” e ne ammette la ricostruzione, “purchè sia possibile accertarne la preesistente consistenza”, con riproduzione anche della medesima sagoma, ove gli edifici da ricostruire fossero stati soggetti a vincoli, ai sensi del citato d.lgs. n. 42 del 2004.
La distruzione, volontaria o accidentale, di un fabbricato non impedisce dunque, di per sé, la remissione in pristino, anche intesa come integrale ricostruzione, ove siano note o facilmente desumibili le caratteristiche tipologiche dell’immobile: quanto sopra, soprattutto in presenza di edifici vincolati, la cui presenza sul territorio (anche con identità diversa da quella originaria, ma fedelmente riprodotta) sia comunque ritenuta significativa, nonché idonea a garantire la persistenza dei valori protetti.
Non sembra inutile ricordare, a tale riguardo, come la puntuale riproduzione di strutture, di per sé irrimediabilmente compromesse, sia stata ritenuta ammissibile anche per un immobile di altissimo valore artistico e storico, come il settecentesco teatro “La Fenice” di Venezia, distrutto da un incendio alla fine degli anni novanta del secolo scorso e ricostruito, con totale ripristino delle caratteristiche antecedenti all’evento.
Nella situazione in esame, analoga dimensione della restituzione in pristino appare prefigurata dal citato art. 10, comma 2, della legge regionale n. 23 del 2004, che, per “opere abusive eseguite su immobili vincolati” (opere, fra cui non può non essere compresa la demolizione, ove non previamente autorizzata) prevede che si imponga al responsabile dell’abuso di “ricostituire l’originario organismo edilizio”, senza alcun limite circa l’attuale sussistenza dello stesso, in tutto o in parte.
Talché, il Collegio ritiene che la demolizione –benché integrale e da qualunque evento causata– non sia ontologicamente inconciliabile con la rimessa in pristino dello stato dei luoghi, anche sotto il profilo della ricostruzione di fabbricati preesistenti interamente demoliti, purché di conosciute caratteristiche e consistenza: quanto sopra, soprattutto con riferimento agli edifici vincolati, la cui presenza sul territorio riveste particolare importanza per l’interesse pubblico, tanto da giustificare la riproduzione delle strutture originali, di per sé non recuperabili.

... per la riforma della sentenza del TAR EMILIA ROMAGNA–sezione staccata di Parma, sez. I, n. 374/2014, resa tra le parti, concernente sanzione pecuniaria e ordine di rimessa in pristino stato dei luoghi;
...
Con sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Parma, n. 374/14 del 22.10.2014 è stato respinto il ricorso proposto avverso l’ordinanza n. 8 del 04.02.2013, con cui veniva irrogata una sanzione pecuniaria di €. 20.000,00 e disposto il ripristino dello stato dei luoghi, a seguito dell’avvenuta demolizione di un edificio di interesse storico, parzialmente crollato a seguito di eventi sismici.
Nella citata sentenza si ricostruiva la seguente cronologia dei fatti:
- 13.06.2012, registrazione, nel protocollo del Comune di Casalgrande, della comunicazione –depositata il giorno precedente– di avvenuto, parziale crollo dell’edificio in questione, del cui rudere si preannunciava la demolizione;
- 12.06.2012, diffida verbale del Responsabile del Servizio Urbanistica ed edilizia privata del Comune a non effettuare detta demolizione;
- 15.06.2012, diffida formale a non demolire, notificata il successivo giorno 19;
- 21.06.2012, comunicazione di già avvenuta demolizione, completata il precedente giorno 14;
- 09.10.2012, comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio e ripristinatorio;
- 04.02.2013, emissione dell’atto impugnato.
Nella medesima sentenza l’impugnazione dell’atto da ultimo indicato era ritenuta manifestamente infondata, essendo la demolizione di cui trattasi vietata dagli strumenti urbanistici (art. 49, comma 7, NTA al PRG); la rimessa in pristino, in presenza di opere abusive su immobili vincolati, risultava inoltre prevista dall’art. 10 della legge regionale n. 23 del 21.10.2004, che sarebbe stata puntualmente applicata nel caso di specie.
La fedele ricostruzione, infine, avrebbe dovuto ritenersi possibile, oltre ad essere conforme al citato art. 49, comma 7, NTA.
...
La questione sottoposta all’esame del Collegio concerne la legittimità, o meno, della completa demolizione di un fabbricato –già gravemente lesionato per eventi sismici– nonostante una previa comunicazione del competente ufficio comunale di inammissibilità di tale intervento, con riferimento alla normativa di zona (classificata A2.1 –“ville e parchi”– nel vigente piano regolatore generale - P.R.G.), nonché all’interesse storico dell’edificio, riconosciuto dal medesimo P.R.G..
Posto, inoltre, che detta demolizione risultasse non consentita, deve ulteriormente essere stabilito se, in aggiunta alla sanzione pecuniaria, potesse anche venire disposta la ricostruzione del fabbricato, pur essendo lo stesso, ovviamente, non ripristinabile nella propria autentica identità, ma solo riproducibile “nello stesso luogo, con le stesse dimensioni (altezza, larghezza, lunghezza) e analoghe caratteristiche formali e architettoniche, relativamente alla parte esterna” con “tecniche costruttive” e “materiali edilizi” rapportati all’”edificio originario, salvo gli adeguamenti richiesti dalla normativa di settore”, come si legge nell’impugnata ordinanza n. 1684 del 04.02.2013, che recepiva in tal modo il parere della Commissione per la qualità architettonica e per il paesaggio.
In rapporto a quanto sopra deve essere esaminata, in via preliminare, l’eccezione di inammissibilità, sollevata dal Comune di Casalgrande, per omessa enunciazione di censure avverso la sentenza appellata, come previsto dall’art. 101, comma 1, cod. proc. amm. Detta eccezione (oltre a non trovare concreto riscontro nell’atto di appello) risulta comunque infondata, in quanto la citata norma del codice del processo amministrativo –secondo cui “il ricorso in appello deve contenere….le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata”– deve trovare lettura coordinata con l’effetto devolutivo del gravame e con il principio di sinteticità, di cui all’art. 3, comma 2, dello stesso codice, nella misura in cui le censure avverso la sentenza appellata si traducano in mere contestazioni, riferite alla motivazione di quest’ultima: l’effetto devolutivo dell’appello, che comporta integrale rivalutazione delle questioni controverse, che vengano in tale sede riproposte, implica infatti modifica o integrazione di detta motivazione ove necessario (cfr. in tal senso Cons. St., sez. IV, 19.09.2012, n. 4974; Cons. St., sez. V, 17.09.2012, n. 4915; Cons. St., sez. VI,, 08.10.2013, n. 4934 e 22.07.2014, n. 3903; Cons. St., sez. III, 10.04.2012, n. 2057).
Va dunque precisato che l’inciso, contenuto nell’art. 101, comma 1, c.p.a. non deve ritenersi impositivo di tali censure anche in assenza di contestazioni, propriamente riferibili al contenuto della sentenza stessa (come nel caso di ravvisate ragioni di inammissibilità o irricevibilità dell’impugnativa, la cui omessa contestazione implicherebbe formazione di giudicato parziale), fermo restando che i motivi di appello, riproduttivi delle censure prospettate in primo grado, possono contenere in modo più o meno esplicito argomentazioni –nella fattispecie ampiamente presenti– contrarie a quelle espresse nella sentenza appellata.
Nel merito –e con riferimento alla prima questione, in precedenza prospettata– deve poi riconoscersi che la demolizione non potesse venire effettuata, nonostante le documentate lesioni strutturali dell’immobile.
Non è contestato, in effetti, che quest’ultimo ricadesse in zona classificata “A2”, definita dall’art. 59 delle norme tecniche di attuazione del P.R.G. “complessi edilizi ed edifici di interesse storico, architettonico e ambientale diffusi sul territorio”, e più specificamente in zona “A2.1 – Ville e parchi”. Nel medesimo art. 59 è specificato come ciascun organismo edilizio fosse stato “identificato e perimetrato” e che quando “individuato nelle tavole in scala 1:2000 con apposita retinatura, l’edificio principale conservato è classificato di interesse storico”.
Nel provvedimento impugnato (ordinanza n. 1684/2013 cit.), in effetti, si fa specifico richiamo alla “retinatura grafica” apposta sull’edificio di cui trattasi “nella cartografia di base dello strumento urbanistico comunale vigente”; il valore storico dell’edificio era poi sottolineato nella diffida a non operare la totale demolizione del medesimo: diffida espressa con atto n. prot. 8642, trasmesso dal comune all’attuale appellante il 15.06.2012 e non reso oggetto di impugnativa. Nella medesima diffida si invitava il dott. V. alla “messa in sicurezza dell’area, al fine di salvaguardare l’incolumità delle persone”, che potessero accedervi, nonché alla “messa in sicurezza dell’edificio, al fine di evitare nuovi crolli”.
Costituisce d’altra parte fatto notorio –ai sensi e per gli effetti dell’art. 115, comma 2, cod. proc. civ., applicabile anche al processo amministrativo– la possibilità di salvaguardare le strutture di immobili pericolanti con diverse soluzioni progettuali, anche a carattere cautelativo e provvisorio (tramite puntellamenti, in legno o metallo, fasciature o cerchiature esterne), fino a veri e propri interventi di stabile consolidamento, che nel caso di specie avrebbero potuto essere concordati con l’Amministrazione, se il privato interessato –benché preavvertito per le vie brevi dell’illegittimità dell’iniziativa– non avesse anticipato un intervento di integrale demolizione di una struttura, ancora presente sull’area (non essendo controverso che gli eventi sismici non avessero determinato il crollo totale dell’edificio).
Tale intervento non era consentito dal già citato art. 59 N.T.A., che nell’intera zona A2 ammette solo “manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro scientifico, restauro e risanamento conservativo”, con limitata possibilità di ristrutturazione edilizia, nel “rispetto dei caratteri architettonici e ambientali del luogo”, nonché di quelli dell’“edificio esistente”; negli edifici classificati di interesse storico, inoltre, sono consentiti “interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro scientifico, restauro e risanamento conservativo, ripristino tipologico e demolizione”.
Quanto al tipo di demolizione, cui da ultimo la norma fa riferimento, deve ritenersi che la disposizione sia riferita solo a superfetazioni o singole parti pericolanti, in coordinamento logico con quanto prescritto dall’art. 49, comma 7, delle medesime N.T.A,, secondo cui, in zona A, “Nel caso di fabbricati parzialmente crollati è possibile provvedere alla totale demolizione, senza possibilità di recupero dei volumi e delle superfici esistenti. Tale possibilità è limitata agli edifici incongrui e non è consentita per i beni storici o per gli edifici vincolati dal P.R.G.”.
Nella situazione in esame, la documentazione fotografica prodotta mostra un edificio lesionato, ma ben identificabile sotto il profilo strutturale, il cui valore storico si afferma (senza puntuali contestazioni di controparte) evidenziato da apposita retinatura grafica sulla cartografia di base, come previsto dall’art. 59, comma 2 N.T.A.; nel provvedimento impugnato, peraltro, il responsabile del settore precisa di avere illustrato il significato di tale retinatura al dott. V. nell’incontro in data 12.06.2012, ancora una volta senza che tale circostanza venga smentita (con gli effetti, di cui all’art. 64, comma 2, cod. proc. amm.).
Il citato dott. V., a sua volta, produce “quattro schede, servite per la predisposizione del P.R.G.”, con descrizione della proprietà di cui trattasi, il cui “valore morfologico” risulta definito “nullo”, con possibilità di effettuazione di qualsiasi intervento edilizio.
Dette schede, tuttavia, non possono integrare né modificare le norme di piano, già in precedenza ricordate, circa la natura degli interventi effettuabili nell’area di cui trattasi, fermo restando che il valore morfologico (ovvero architettonico o artistico) appare indipendente dall’affermato valore storico-testimoniale dell’edificio, riconosciuto sul piano cartografico nei termini in precedenza illustrati e ribadito, con parere in data 29.10.2012, dalla Commissione per la qualità architettonica e per il paesaggio, che –previa approfondita indagine– ha riconosciuto all’edificio demolito “un interesse storico, in quanto testimone di un’architettura destinata a sede di un’attività casearia, tipica del periodo successivo alla seconda guerra mondiale”.
In tale contesto, sembra appena il caso di sottolineare l’irrilevanza di considerazioni puramente soggettive, esposte dalla difesa dell’appellante, circa il “valore nullo” ed il carattere di mera “superfetazione” dell’edificio demolito, in contrasto con l’apprezzamento di merito dell’Autorità competente, trasfuso nella disciplina urbanistica sia dell’area che dei singoli edifici.
Tenuto conto di quanto in precedenza esposto, il primo motivo di gravame può essere respinto, sotto il profilo dell’effettiva non conformità della demolizione dell’intero fabbricato, in rapporto alle norme di tutela allo stesso applicabili, anche in presenza di pur gravi lesioni, che tuttavia non impedivano l’immediata salvaguardia ed il successivo recupero di quanto ancora esistente, in ogni caso con progetto da sottoporre all’approvazione comunale.
Gli altri motivi di gravame investono la possibilità –fattuale e giuridica– di procedere ad integrale riedificazione di un edificio non più esistente, di cui non sarebbero ipotizzabili la restituzione in pristino, né il recupero dei valori tutelati, connessi all’identità originaria.
A sostegno di tali argomentazioni, l’appellante richiama il secondo comma dell’art. 10 della legge regionale dell’Emilia Romagna n. 23 del 21.10.2004 (Vigilanza e controllo dell’attività edilizia), nella parte in cui –su motivata richiesta dell’interessato– viene disposto che lo Sportello unico per l’edilizia possa limitarsi ad irrogare una “sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere….qualora accerti, con apposita relazione tecnica, l’impossibilità della restituzione in pristino, a causa della compromissione del bene tutelato”.
Il Comune resistente, invece, richiama la prima parte del medesimo comma, in cui è previsto quanto segue: “Qualora le opere abusive siano state eseguite su immobili vincolati, in base alle previsioni degli strumenti urbanistici comunali, lo Sportello unico per l’edilizia ordina la sospensione dei lavori e dispone, acquisito il parere della Commissione per la qualità architettonica ed il paesaggio, la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile dell’abuso, indicando criteri e modalità, diretti a ricostituire l’originario organismo edilizio ed irroga una sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro”.
In entrambi i casi, come è reso evidente dal testo delle norme richiamate, ogni apprezzamento sulla via più opportuna da seguire è rimesso all’Amministrazione, cui non è stato invece consentito, nel caso di specie, di valutare direttamente la situazione di fatto, conseguente ai danni provocati dal sisma, per circostanze sopravvenute imputabili all’appellante.
La stessa documentazione fotografica da quest’ultimo prodotta, infatti, dimostra l’esistenza –prima dell’ultima demolizione– di un edificio interessato da parziali crolli e in apparenza pericolante, ma dai tratti identificativi chiaramente ancora presenti, tali da rendere ipotizzabili sia il consolidamento che la fedele riproduzione della struttura. La disposizione normativa invocata dall’appellante, d’altra parte, richiedeva “motivata richiesta dell’interessato” (come sottolineato dal Comune resistente), nonché “apposita relazione tecnica” dello Sportello unico per l’edilizia: presupposti insussistenti nel caso di specie e non più ipotizzabili, avendo l’interessato operato, di propria iniziativa, la rimozione delle strutture rimaste.
La richiamata legge regionale, peraltro, riproduce nella parte sostanziale il contenuto dell’art. 160 del d.lgs. n. 42 del 22.01.2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), che richiama gli obblighi di “protezione e conservazione”, gravanti su chi detenga un bene culturale, con obbligo di reintegrazione a spese del responsabile, per eventuali danni subiti dal bene stesso e pagamento di una somma, “pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa….quando la reintegrazione non sia possibile”. Nella situazione in esame si segnalano, in effetti, cause di forza maggiore, riconducibili ad eventi sismici verificatisi nella Regione, ma non è controverso un conclusivo intervento umano, che ha impedito ulteriori verifiche da parte dei competenti organi amministrativi.
Si tratta di stabilire, in ogni caso, se il ripristino dello stato dei luoghi –se inteso come recupero del precedente tessuto edificatorio– possa definirsi “impossibile”, in presenza di totale demolizione di uno stabile.
Ad avviso del Collegio, tale valutazione deve essere rimessa al prudente apprezzamento dei predetti organi amministrativi: un apprezzamento che –soprattutto con riferimento ad immobili vincolati– ben potrebbe estendersi dal “ripristino tipologico” (come definito dall’art. 34 N.T.A ed ammesso per tale categoria di beni), alla fattispecie di ristrutturazione, prevista dall’art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 (Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), nella parte in cui detta norma inserisce tra gli interventi a carattere ristrutturativo "anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione” di un edificio, “con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”; la norma considera altresì l’ipotesi di immobili “eventualmente crollati o demoliti” e ne ammette la ricostruzione, “purchè sia possibile accertarne la preesistente consistenza”, con riproduzione anche della medesima sagoma, ove gli edifici da ricostruire fossero stati soggetti a vincoli, ai sensi del citato d.lgs. n. 42 del 2004.
La distruzione, volontaria o accidentale, di un fabbricato non impedisce dunque, di per sé, la remissione in pristino, anche intesa come integrale ricostruzione, ove siano note o facilmente desumibili le caratteristiche tipologiche dell’immobile: quanto sopra, soprattutto in presenza di edifici vincolati, la cui presenza sul territorio (anche con identità diversa da quella originaria, ma fedelmente riprodotta) sia comunque ritenuta significativa, nonché idonea a garantire la persistenza dei valori protetti.
Non sembra inutile ricordare, a tale riguardo, come la puntuale riproduzione di strutture, di per sé irrimediabilmente compromesse, sia stata ritenuta ammissibile anche per un immobile di altissimo valore artistico e storico, come il settecentesco teatro “La Fenice” di Venezia, distrutto da un incendio alla fine degli anni novanta del secolo scorso e ricostruito, con totale ripristino delle caratteristiche antecedenti all’evento.
Nella situazione in esame, analoga dimensione della restituzione in pristino appare prefigurata dal citato art. 10, comma 2, della legge regionale n. 23 del 2004, che, per “opere abusive eseguite su immobili vincolati” (opere, fra cui non può non essere compresa la demolizione, ove non previamente autorizzata) prevede che si imponga al responsabile dell’abuso di “ricostituire l’originario organismo edilizio”, senza alcun limite circa l’attuale sussistenza dello stesso, in tutto o in parte.
In contrario avviso rispetto a quanto sostenuto dall’appellante, pertanto, il Collegio ritiene che la demolizione –benché integrale e da qualunque evento causata– non sia ontologicamente inconciliabile con la rimessa in pristino dello stato dei luoghi, anche sotto il profilo della ricostruzione di fabbricati preesistenti interamente demoliti, purché di conosciute caratteristiche e consistenza: quanto sopra, soprattutto con riferimento agli edifici vincolati, la cui presenza sul territorio riveste particolare importanza per l’interesse pubblico, tanto da giustificare la riproduzione delle strutture originali, di per sé non recuperabili.
Anche il secondo e il terzo motivo di gravame –riferiti ad accesso di potere e violazione di legge (N.T.A. del P.R.G. –artt. 46 e 59–, art. 10, comma 2, L.reg. n. 23 del 2004; art. 160, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004, già in precedenza esaminati)– non possono quindi trovare accoglimento, sotto profili che sorreggono adeguatamente la legittima emanazione del provvedimento impugnato in primo grado, con assorbimento di ogni ulteriore ragione difensiva e conclusivo rigetto dell’appello (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 27.04.2015 n. 2139 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: Le eventuali ravvisate illegittimità costituzionali di norme di rango primario non esonerano le amministrazioni dalla doverosa applicazione delle stesse norme (fino a quando non intervenga un’abrogazione o una dichiarazione di illegittimità costituzionale), a meno che esse non siano “disapplicabili” in ragione di un loro manifesto contrasto con il diritto dell’Unione europea.
Al contempo, deve però osservarsi che anche alle amministrazioni, come al giudice, si impone comunque il dovere di interpretare ogni disposizione dell’ordinamento in chiave sistematica e in modo costituzionalmente orientato, sicché, tra più opzioni interpretative legittimamente percorribili, risulterà sempre preferibile quella più rispettosa delle altre previsioni vigenti nell’ordinamento e dei valori costituzionali che lo informano.
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I nuovi commi 4-bis, 4-ter e 4-quater dell’art. 31 DPR 380/2001 (con i quali è stato inserito un ulteriore meccanismo di deterrenza rispetto all’inadempimento delle ingiunzioni a demolire) debbono ritenersi automaticamente applicabili in Sicilia.
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Il Consiglio ritiene che la sanzione amministrativa pecuniaria introdotta dal nuovo comma 4-bis dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 sia “aggiuntiva”, ossia che essa si cumuli con le “altre misure e sanzioni previste da norme vigenti”, sulla base delle osservazioni e delle considerazioni di seguito sviluppate.
Invero, va rilevato che nell’alveo semantico dell’imprecisa locuzione “altre misure e sanzioni previste da norme vigenti” potrebbero rientrare:
a) sanzioni penali;
b) sanzioni amministrative, pecuniarie o non pecuniarie;
c) sia misure con effetti punitivi sia di carattere non sanzionatorio (ossia le “altre misure”).
L
a sanzione pecuniaria di cui al comma 4-bis dell’art. 31 è stata introdotta, all’evidenza, proprio al fine di incentivare la compliance (ossia la spontanea attivazione) dei privati rispetto all’ordine di demolizione, attraverso una coazione indiretta rappresentata da una reazione punitiva dell’ordinamento, incidente sul patrimonio dei responsabili degli abusi eventualmente rimasti inerti a fronte di un dovere di esecuzione su di essi gravante; sicché ipotizzare che laddove si applichi la sanzione pecuniaria non si possa più far luogo all’acquisizione e alla demolizione sarebbe una conclusione abrogans e contrastante, non solo con la lettera della legge, ma anche con la stessa, riferita politica legislativa attuata con l’intervento normativo.
Al lume dei superiori rilievi può, nondimeno, ritenersi che, nel caso in esame, si sia al cospetto di un’ipotesi in cui l’ambito di applicazione del principio di specialità sia stato perimetrato direttamente dal Legislatore, segnatamente attraverso il ricorso alla precisazione “salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti”. In questa prospettiva, però,
il vocabolo “salva” deve essere inevitabilmente interpretato nel senso di “fatta comunque salva cioè applicabile”, posto che, diversamente opinando, l’esegesi tornerebbe a quel corto circuito logico al quale si è sopra accennato (ossia, si finirebbe per azzerare una delle due sanzioni).
Va da sé che la cumulabilità tra la sanzione pecuniaria prevista dal comma 4-bis dell’art. 31 del Testo unico e la demolizione d’ufficio delle opere abusive (e, ancor prima, l’acquisizione degli immobili oggetto degli illeciti edilizi) risulterebbe una soluzione ancor più convincente, qualora la seconda fosse in ipotesi qualificabile come “misura” e non come “sanzione”, dal momento che, in tale evenienza, nemmeno si porrebbero i problemi giuridici, sopra approfonditi, correlati all’operare del principio di specialità tra le sanzioni.
In conclusione,
l’avviso del Collegio è che la sanzione pecuniaria di cui al comma 4-bis debba applicarsi cumulativamente (per le sanzioni si è in presenza, quindi, di un concorso reale) a tutte le altre sanzioni e misure eventualmente previste per lo stesso “fatto”, come sopra definito, con la sola eccezione delle eventuali previsioni che dovessero comminare una sanzione pecuniaria del tutto analoga a quella di cui al ridetto comma 4-bis, giacché in tale residuale ipotesi (la cui configurabilità logica è giustificata dal termine “altre” contenuto nell’inciso normativo) tornerebbe a valere il principio di specialità, qualora ne ricorressero in concreto i presupposti di operatività.
Infine, per completezza dell’esame, va osservato che, nonostante l’atecnica (almeno per il diritto italiano) e generica terminologia utilizzata dal Legislatore (non comprendendosi a quale istituto i conditores iuris abbiano inteso far riferimento con l’uso della locuzione “altre misure”),
deve ritenersi che nell’insieme delle “altre misure” rientrino tutti gli effetti e gli atti di natura penale, amministrativa o civile correlati all’inottemperanza a un’ordinanza di demolizione.
Non potendo, peraltro, compiersi in questa sede un’accurata ed esaustiva disamina di tutte le possibili fattispecie, spetterà alle singole amministrazioni verificare di volta in volta l’esatta natura giuridica e l’eventuale cumulabilità delle “altre misure” con la sanzione pecuniaria di cui al comma 4-bis dell’art. 31 del Testo unico.

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Q
uesto Consiglio osserva che:
- la sanzione in discorso non costituisce affatto –almeno dal punto di vista giuridico– un’anticipazione a titolo risarcitorio delle spese necessarie al ripristino dello stato dei luoghi, ma consiste piuttosto in uno strumento sia di coazione (indiretta dei responsabili degli abusi dei quali sia stata constata l’omessa demolizione) e di repressione delle condotte omissive prese in considerazione dal precetto della disposizione;
- il comma 4-ter dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 si limita ad indicare la destinazione esclusiva e obbligatoria delle somme derivanti dalla riscossione delle sanzioni, ma non influisce sul regime giuridico della relativa dosimetria, che è quello dettato dall’art. 11 della L. n. 689/1981;
- non è affatto opportuna –e, anzi, potrebbe costituire un indice sintomatico di eccesso di potere per sviamento- l’indicazione, da parte delle amministrazioni procedenti, in seno all'ordinanza di demolizione, dell'ammontare dell’ulteriore sanzione pecuniaria.
Si presti attenzione: non si allude all’indicazione del testo dell’art. 31, comma 4-bis, del Testo unico, ossia non si sta facendo riferimento alla comminatoria della sanzione per il caso di constata inottemperanza (monito che sicuramente deve trovare collocazione all’interno dell’ingiunzione a demolire); piuttosto si intende richiamare e stigmatizzare le soluzioni, prospettate:
a) della quantificazione presuntiva della sanzione e
b) della commisurazione del quantum dovuto in rapporto alle spese necessarie per far fronte alla demolizione e sistemazione dei luoghi, sulla base delle relative voci riportate nel "prezzario unico regionale per i lavori pubblici" vigente.

Contro la prima proposta, si osserva che la sanzione è un dispositivo giuridico consistente in una reazione dell’ordinamento a una condotta antigiuridica ritenuta meritevole di punizione; da ciò discende che
la concreta misura della sanzione da irrogare deve essere stabilita sempre successivamente alla condotta e non può mai essere predeterminata
(fatte salve le ipotesi di sanzione pecuniaria stabilita ex ante dalla legge in misura fissa), pena il frontale contrasto con i fondamentali principi della personalità e della proporzionalità della sanzione, sui quali riposa anche il dettato del surricordato art. 11.
Contro la seconda proposta
vanno poi richiamati i precedenti rilievi sul ruolo dell’art. 11, nella cui economia applicativa l’eventuale costo, sostenuto dall’amministrazione, per la demolizione e la risistemazione dei luoghi, può unicamente rilevare nei termini della valutazione pro reo da effettuare, in relazione all'opera eventualmente svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione.
D’altra parte il comma 5 dello stesso art. 31 accolla ai responsabili le spese della demolizione (ove effettuata) e, quindi, anche dal punto di vista della logica giuseconomica, sarebbe quantomeno ingiusta la duplicazione della relativa pretesa dell’amministrazione, una prima volta in sede di sanzione ai sensi del comma 4-bis e poi, una seconda volta, in via di rivalsa a demolizione (d’ufficio) avvenuta.
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Questo Consiglio osserva che la demolizione (ex art. 31) non si configura come un esito obbligato dell’acquisizione delle opere edilizie abusive e della relativa area di sedime. Lo stesso comma 5 dell’art. 31 prevede difatti la possibilità della conservazione delle opere in presenza di dichiarati interessi pubblici non contrastanti con quelli urbanistici e ambientali.
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Può tranquillamente affermarsi che la sanzione di cui al comma 4-bis dell’art. 31 non possa trovare applicazione ai casi previsti e disciplinati dall’art. 34 del Testo unico. Sebbene, infatti, anche quest’ultima previsione contempli un’ipotesi di demolizione, nondimeno prevale il principio di tassatività delle sanzioni amministrative, scolpito dall’art. 1, secondo comma, della citata L. n. 689/1981, in base al quale: “Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati.”.
Orbene, non vi è dubbio che, tenuto conto della ratio ispiratrice del nuovo comma 4-bis dell’art. 31 e della sua collocazione topografica,
non possano esistere dubbi di sorta circa la riferibilità della sanzione soltanto all’evenienza di un’inottemperanza, del responsabile dell’abuso, a un’ingiunzione a demolire relativa a illeciti interventi edilizi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.
La condotta sanzionata dalla previsione di cui al sunnominato comma 4-bis è di natura omissiva, ossia concerne la mancata demolizione, da parte del responsabile dell’abuso, entro il termine finale fissato dalla legge, delle opere in cui si siano concretati gli illeciti interventi edilizi.
Tale condotta si perfeziona e si colloca –sotto i profili logico, cronologico e giuridico– prima della eventuale demolizione eseguita d’ufficio dal comune (demolizione contemplata dal comma 5 dell’art. 31) e, di norma, anche prima della notificazione all’interessato dello stesso verbale di accertamento dell’inottemperanza, da cui scaturisce l’effetto legale dell’acquisizione delle opere, non demolite spontaneamente, al patrimonio comunale (ipotesi prevista dai commi 2 e 3 del medesimo articolo).
In altri termini, sulla base del combinato disposto dei commi 3, 4, 4-bis e 5 dell’art. 31 del Testo unico e dell’art. 4 della L.R. n. 17/1994, a seguito dell’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire delle opere di cui all’art. 31, comma 1, del Testo unico, si innesca una sequenza procedimentale, a più esiti, i cui snodi possono essere così ricostruiti:
I.) obbligo di applicare la sanzione di cui al comma 4-bis;
II.) acquisizione delle opere e delle aree al patrimonio comunale;
III.) in alternativa a II.), a) demolizione delle opere; b) conservazione delle opere in ragione di prevalenti interessi pubblici; c) ricorrendone i presupposti, concessione del diritto di abitazione degli immobili al responsabile dell’abuso.
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Questo Consiglio
reputa di dover spendere alcune brevi, considerazioni anche sul tema dell’”autorità competente” a irrogare la sanzione di cui al comma 4-bis.
Ebbene, l’avviso di questo Consiglio è che detta autorità sia da individuarsi, di regola, nel comune. A tale conclusione si perviene sulla base delle seguenti argomentazioni:
- depone nel senso sopra indicato la collocazione della previsione nell’ambito di una disposizione che disciplina l’attività procedimentale dei comuni;
- concorre a siffatto esito interpretativo, in assenza di differenti indicazioni ricavabili dal dato positivo, il principio di concentrazione delle competenze amministrative, che risulterebbe gravemente vulnerato qualora l’attività di repressione degli illeciti edilizi di cui all’art. 31 del Testo unico fosse frammentata tra varie autorità;
- è, infine, coerente con detto approdo esegetico la L. n. 689/1981, laddove il combinato disposto degli artt. 13, primo comma (che recita: “Gli organi addetti al controllo sull'osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro …“) e dell’art. 17, primo comma (che indica il prefetto quale autorità di competenza residuale nelle sole materie di competenza statale), conduce a ritenere che il potere di irrogare la sanzione si imputi in capo all’ente tenuto al rilascio del permesso di costruire e, comunque, incaricato della potestà di vigilanza sul corretto uso del territorio comunale.

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OGGETTO: Applicazione dell’art. 31 del D.P.R. 06.06.2001, n. 380, come integrato dall'art. 17, lettera q-bis), del decreto-legge 12.09.2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11.11.2014, n. 164 - Sanzioni conseguenti alla inottemperanza all'ordinanza di demolizione di opere abusivamente eseguite - Proposta di circolare.
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PREMESSO
   A. – Con nota prot. n. 2324, del 02.02.2015, pervenuta il 03.02.2015 e recante in calce il “visto” dell’Assessore, il Dirigente generale del Dipartimento dell’urbanistica dell’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente (nel prosieguo: Assessorato) ha richiesto a questo Consiglio di esprimere un parere sulla questione succintamente descritta in oggetto e, in particolare, sulle soluzioni offerte nella bozza di circolare allegata alla predetta nota.
   B. – Per una migliore intelligenza delle problematiche sottoposte al vaglio di questo Consiglio giova riferire che:
- con il decreto-legge 12.09.2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11.11.2014, n. 164, sono state emanate, tra l’altro, misure urgenti anche relative al settore dell'edilizia, con l'intento di favorire la ripresa economica e delle attività produttive.
In particolare, l'art. 17 del citato decreto, rubricato “Semplificazioni ed altre misure in materia edilizia”, al comma 1, lettera q-bis) –lettera aggiunta dalla legge di conversione- ha introdotto talune integrazioni all'art. 31 del D.P.R. 06.06.2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, d’ora in poi: Testo unico), relativo agli “Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali”, intese ad incentivare le attività di vigilanza urbanistico-edilizia e la semplificazione delle procedure volte all'irrogazione di sanzioni ripristinatorie, a fronte della consumazione e dell’accertamento di illeciti legati all'abusivismo edilizio;
- le interpolazioni incidenti sull’art. 31 del Testo unico sono state operate con il metodo della “novellazione” e sono consistite, nell’inserimento –dopo il comma 4– di tre ulteriori commi dal seguente tenore: “
4-bis. L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.
4-ter. I proventi delle sanzioni di cui al comma 4-bis spettano al comune e sono destinati esclusivamente alla demolizione e rimessione in pristino delle opere abusive e all'acquisizione e attrezzatura di aree destinate a verde pubblico.
4-quater. Ferme restando le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, le regioni a statuto ordinario possono aumentare l'importo delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal comma 4-bis e stabilire che siano periodicamente reiterabili qualora permanga l'inottemperanza all'ordine di demolizione
.”;
- in conseguenza e per effetto delle riferite, recenti modifiche legislative,
l’art. 31 –che, come sopra accennato, disciplina la procedura dell’ingiunzione a demolire e delle conseguenze dell’eventuale inottemperanza a detta ingiunzione, nel caso di interventi edilizi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali– si è arricchito della previsione di una sanzione amministrativa pecuniaria, di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, da comminarsi a carico del responsabile dell'abuso una volta decorso il temine perentorio di novanta giorni dall'ingiunzione, per il caso di “constatata … inottemperanza” all’ordine di demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.
   C. – L’Assessorato richiedente, con la bozza di circolare in parola –affermata l’appartenenza della materia sanzionatoria all’esclusiva competenza legislativa statale (con la conseguenza della diretta applicabilità delle nuove disposizioni nell’ordinamento regionale siciliano, senza necessità di alcuna norma di recepimento)–, intende rispondere all’esigenza di fornire chiarimenti in ordine alle perplessità, rappresentate dal alcune amministrazioni locali dell’Isola, circa la natura della sanzione prevista dal nuovo comma 4-bis del su richiamato art. 31 del Testo unico.
Più in dettaglio,
nella ridetta bozza di circolare, l’Assessorato –oltre a richiamare le amministrazioni interessate a una puntuale e tempestiva osservanza del sunnominato art. 31, siccome novellato- ha esposto le seguenti considerazioni:
1)
la sanzione amministrativa pecuniaria, prevista oggi dal comma 4-bis dell’art. 31, dovrebbe reputarsi aggiuntiva rispetto ad altre sanzioni eventualmente stabilite, per la medesima violazione, dall’ordinamento (dovendosi interpretare in questo senso l’inciso normativo "… salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti", contenuto nel primo periodo del sunnominato comma 4-bis);
2)
la sanzione in discorso costituirebbe una sorta di anticipazione, a titolo risarcitorio, delle spese necessarie al ripristino dello stato dei luoghi; la nuova sanzione pecuniaria, difatti, sarebbe stata introdotta al fine di assicurare ai bilanci dei Comuni adeguate risorse finanziarie per far fronte tempestivamente alle demolizioni d'ufficio, come si desumerebbe dal comma 4-ter che riserva i proventi derivanti dalla sanzione "alla demolizione e rimessione in pristino delle opere abusive e all'acquisizione e attrezzatura di aree destinate a verde pubblico";
3)
alla demolizione, in caso di inerzia del responsabile dell’abuso, dovranno provvedere direttamente le amministrazioni locali, con potere di rivalsa, per le spese sostenute, nei confronti del contravventore rimasto inadempiente;
4)
per ragioni di opportunità le amministrazioni competenti dovrebbero aver cura di evidenziare in seno all'ordinanza di demolizione, oltre alle conseguenze (come l’acquisizione gratuita delle opere e delle aree) derivanti dall’eventuale inottemperanza all’ingiunzione entro il termine previsto dalla legge, anche l'ammontare della ulteriore sanzione pecuniaria da quantificare (fatti salvi i casi previsti dall'art. 2, comma 27, del Testo unico, per i quali si applicherà sempre la misura massima) in forma presuntiva e da commisurare alle spese necessarie per far fronte alla demolizione e alla sistemazione dei luoghi, sulla base delle relative voci riportate nel "prezzario unico regionale per i lavori pubblici" vigente;
5)
la previsione sanzionatoria in argomento troverebbe applicazione anche con riguardo alle fattispecie previste, rispettivamente, dal comma 5 dello stesso art. 31 e dall'art. 4 della L.R. 31.05.1994, n. 17 (diritto di abitazione), ma non al caso degli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, di cui all’art. 34 del Testo unico (ferma restando, anche in quest’ultima ipotesi, l'imputazione a carico del responsabile dell'abuso delle spese di demolizione e di inottemperanza all'ordinanza).
L’Assessorato ha chiesto di conoscere il parere di questo Consiglio in ordine al riferito contenuto della futura circolare.
CONSIDERATO
   1. – In via preliminare questo Consiglio non può astenersi dal richiamare l’attenzione dell’Assessorato sulla necessità che le circolari amministrative, al pari di tutti gli atti amministrativi, siano ben scritte, correndosi altrimenti il rischio di insinuare, nei destinatari, dubbi anche sulla attendibilità delle soluzioni giuridiche proposte.
Affinché un qualunque testo di contenuto giuridico possa ritenersi ben scritto occorre, tra l’altro, eliminare -ovunque ricorrano- gli errori grammaticali (nella fattispecie, “provincie” in luogo di “province”, negli indirizzi contenuti nell’incipit della circolare), bisogna poi utilizzare un preciso lessico giuridico (nella bozza l’uso dell’espressione “reati penali”, invece di “reati”, sottintende un grave errore concettuale, non conoscendo il nostro ordinamento figure di reati “non penali”), si deve controllare poi l’esattezza degli estremi delle fonti normative citate (ad esempio, “art. 27, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001” al posto dell’inesistente “art. 2, comma 27, del D.P.R. 380/2001”) e, infine, è indispensabile curare gli aspetti formali e “protocollari” dell’atto (nel caso in esame, balza agli occhi, nell’elenco delle Autorità alle quali dovrebbe essere indirizzata la futura circolare, l’errata indicazione delle corrette denominazioni di “Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia”, per la sede di Palermo, e di “Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania”).
Non ultimo si richiama l’attenzione sul rispetto delle disposizioni impartite con la circolare del Presidente del Consiglio dei Ministri del 02.05.2001, n. 1088, recante la “Guida alla redazione dei testi normativi”, pubblicata nella G.U.R.I., Serie Generale, n. 101 del 03.05.2001, S.O. n. 105.
   2. – Esaurite le doverose (ma non irrilevanti) considerazioni in ordine al drafting della bozza di circolare, può passarsi ad esaminare il merito dei quesiti, non senza previamente precisare in via generale che questo Consiglio, rispettivamente, può e deve esprimere il proprio parere su “affari” che gli siano sottoposti dalla Regione siciliana e sui “regolamenti” regionali, ma non anche sulle “circolari”.
Sennonché, all’insegna della leale collaborazione che sempre ha ispirato i rapporti tra Regione siciliana e questo Consiglio, si reputa di poter considerare la bozza di circolare in discorso alla stregua di un mero veicolo di questioni giuridiche di interesse generale. In questa prospettiva l’affare può essere, pertanto, esaminato.
   3. – Seguendo un rigoroso ordine logico, la prima questione da affrontare, sebbene non prospettata dall’Assessorato, concerne l’effettiva applicabilità, nell’ordinamento isolano, delle disposizioni recate dal sunnominato art. 17 del D.L. n. 133/2014. Sul punto, come sopra riferito,
l’Assessorato in sostanza ha mostrato di ritenere (nel primo paragrafo della circolare) che la lett. q-bis) del ridetto art. 17 rechi previsioni afferenti, sia pur indirettamente, alla materia penale e, quindi, come tali riservate all’esclusiva competenza legislativa statale.
Al riguardo questo
Consiglio ritiene che l’argomentare dell’Assessorato non sia condivisibile né convincente, apparendo al contrario evidente che l’introduzione di una sanzione amministrativa per una condotta che concerne un posterius rispetto all’illecito costituito dall’edificazione in assenza del permesso di costruire (o in difformità o con variazione essenziale rispetto a quest’ultimo) non giustifichi affatto l’evocazione della riserva statale in materia penale.
In proposito,
è sufficiente osservare che, nella più parte delle fattispecie di illeciti edilizi, la normativa urbanistica di ogni livello –da quella statale o regionale di rango primario, passando per le prescrizioni contenute nei piani e regolamenti comunali, fino a quanto sia dettagliato nel singolo provvedimento concessorio rilasciato al contravventore (v. l’art. 44, comma 1, lett. a) e b), del Testo unico, che punisce “l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste … dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire”, nonché la “esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso” stesso)– costituisce un c.d. “elemento integrativo” del precetto penale, ossia un dato sostanzialmente esterno al precetto sanzionatorio che quest’ultimo si limita a presupporre e presidiare ab extra (C.G.A., sez. riun., del 19.02.2013, n. 206/11).
Non vale tuttavia indugiare su una diffusa confutazione delle riferite tesi patrocinate dall’Assessorato (in relazione alle quali difetta, peraltro, una richiesta di parere) e occorre, invece, verificare unicamente se possano ritenersi vigenti, anche in Sicilia, in assenza di una norma legislativa regionale di recepimento, le previsioni di cui alla lett. q-bis) del ridetto art. 17 del D.L. n. 133/2014.
Deve, invero, ritenersi che la soluzione di tale questione, investendo un profilo pregiudiziale, condizioni lo scrutinio delle altre espressamente prospettate dall’Assessorato: risulterebbe, invero, inutile affrontare l’esegesi di una disposizione statale che fosse inapplicabile nell’Isola.
Al riguardo si impone di principiare dall’esame della giurisprudenza di questo Consiglio che, in sede giurisdizionale e consultiva, ha affermato –diversamente da quanto opinato dall’Assessorato- l’inapplicabilità, in sé, del Testo unico n. 380 del 2001 nel territorio siciliano. Occorre difatti considerare che lo Statuto della Regione siciliana, all’art. 14, attribuisce alla competenza legislativa esclusiva della stessa Regione la materia “urbanistica” (lett. f); nonché altresì anche le ulteriori materie concernenti: “tutela del paesaggio; conservazione delle antichità e delle opere artistiche” (lett. n).
In tali ambiti, ai quali va ricondotta anche la materia dell’edilizia (oltre a quella dell’urbanistica), le leggi statali non si applicano in Sicilia, se non in quanto siano richiamate –ed eventualmente in tale sede anche modificate– da una legge regionale (C.G.A., sez. riun., del 19.02.2013, n. 206/11, cit.).
Orbene, mentre non risulta ancora recepito nell’ordinamento isolano il Testo unico, è stata invece recepita la legge 28.02.1985, n. 47, mercé la L.R. 10.08.1985, n. 37 (nuove norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, riordino urbanistico e sanatoria delle opere abusive), il cui art. 1, comma 1, testualmente recita: “La legge 28.02.1985, n. 47, … e successive modifiche ed integrazioni, ad eccezione degli articoli 3, 5, 23, 24, 25, 29 e 50, si applica nella Regione siciliana con le sostituzioni, modifiche ed integrazioni di cui alla presente legge”.
Questo Consiglio ha chiarito, in più occasioni (anche nel parere in ultimo citato, ma pure in C.G.A., sez. giurisd., 25.05.2009, n. 488), che la formula “successive modifiche ed integrazioni” (o analoga) con cui il Legislatore regionale opera, talora, il rinvio alla disciplina statale di rango primario, costituisce un indice di un’obiettivata volontà di effettuare un rinvio “mobile” e “dinamico” alla fonte statale di volta in volta menzionata; ossia un rinvio che si estende, automaticamente, a tutte le modificazioni e integrazioni future della disciplina evocata e, pertanto, anche alle modifiche e integrazioni sopravvenute all’introduzione del dispositivo normativo di rinvio: ciò al fine di consentire un continuo adeguamento dell’ordinamento regionale all’evoluzione normativa in ambito statale, attraverso una disciplina elastica e costantemente raccordata con il contesto giuridico di riferimento.
D’altronde anche il rinvio “mobile” alla legislazione statale (e il conseguente adeguamento “dinamico” a essa della legislazione regionale che opera il rinvio) è una valida modalità di esercizio delle potestà normative regionali, dal momento che il meccanismo di rinvio può essere in ogni momento revocato (mediante successiva legge regionale).
Nel riferito quadro di principi va calata l’ulteriore considerazione che nell’art. 31 del Testo unico, nel quale sono stati interpolati i nuovi commi introdotti dalla lett. q-bis) sunnominata, è transitato tutto il contenuto precettivo dell’art. 7 della legge n. 47/1985. Ebbene, l’art. 7, fino all’originario settimo comma, è stato recepito il Sicilia per effetto della sunnominata L.R. n. 37/1985, il cui art. 3 ha sostituito con tre commi l’originario comma ottavo della legge n. 47/1985.
Si può quindi affermare che, in relazione a quella parte della disciplina recata dall’art. 7 -ossia alla dispositivo che va dal primo al quinto comma e che più interessa l’oggetto della richiesta di parere- l’art. 31 del Testo unico deve reputarsi un mero aggiornamento dell’art. 7 della legge n. 47/1985 e che, dunque, anche l’art. 31 (nella ridetta parte) è sicuramente applicabile in Sicilia e che di siffatto articolo in parte qua devono reputarsi applicabili anche le “successive modifiche e integrazioni”.
Completa il ragionamento fin qui sviluppato l’osservazione che la volontà esternata dal Legislatore statale e la stessa tecnica utilizzata (id est, quella della novellazione) evidenziano il chiaro intento di intervenire sull’assetto normativo dei primi commi dell’art. 31 e, segnatamente, sulla disciplina del procedimento repressivo degli interventi eseguiti in assenza di premesso di costruire o in totale difformità o con variazioni essenziali.
Da ciò discende conclusivamente che pure i nuovi commi 4-bis, 4-ter e 4-quater dell’art. 31 (con i quali è stato inserito un ulteriore meccanismo di deterrenza rispetto all’inadempimento delle ingiunzioni a demolire) debbono ritenersi automaticamente applicabili in Sicilia per effetto di quel sistema di rinvio dinamico del quale si è dato sopra conto.
Stante l’autonomia valutativa dell’Autorità richiedente e la natura non vincolante del presente parere, si rimette, quindi, all’Assessorato la scelta in ordine alla conservazione –nel terzo periodo del primo paragrafo della bozza di circolare- delle (erronee, ad avviso di questo Consiglio) motivazioni per le quali le nuove norme statali sarebbero applicabili anche in Sicilia, oppure alla riformulazione del paragrafo in questione, attraverso il recepimento, sia pur in forma sintetica (tramite, ad esempio, rinvio per relationem al presente parere), degli argomenti giuridici sopra spiegati.
   4. - Con il quesito riportato sub C.1),
l’Assessorato ha chiesto, in sostanza, a questo Consiglio di rendere un’interpretazione della clausola normativa, riportata nel nuovo comma 4-bis dell’art. 31 ("… salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti"): in particolare, l’Assessorato si è interrogato sulla natura “aggiuntiva”, o no, della sanzione amministrativa ivi disciplinata, ossia delle sua cumulabilità, o no, rispetto alle altre misure e sanzioni previste dall’ordinamento.
Per rispondere ai dubbi esegetici prospettati dall’Assessorato, occorre dapprima soffermare l’attenzione sulla circostanza che la sanzione in parola è stata espressamente definita dal Legislatore come “amministrativa pecuniaria”. Siffatta qualificazione, sul versante sistematico, porta l’interprete a rinvenire nella L. 24.11.1981, n. 689 il quadro dei principi generali della relativa disciplina. Come si avrà modo di argomentare nel prosieguo, tale inquadramento sistematico dell’istituto consente di far luce su alcune criticità segnalate dall’Autorità richiedente.
Tanto premesso, va poi ulteriormente osservato come la redazione normativa del nuovo comma 4-bis non brilli obiettivamente per chiarezza. Le perplessità manifestate dall’Assessorato poggiano, in effetti, su un dato letterale obiettivamente opaco il cui portato interpretativo è anfibologico: il vocabolo “salva” potrebbe invero sorreggere due esegesi completamente divergenti e tra loro incompatibili.
Più in dettaglio, il termine “salva” potrebbe intendersi nel senso di “a meno che” (nei termini, cioè, di una c.d. “clausola di riserva”) e, quindi, significare che la sanzione non si applichi laddove l’ordinamento preveda “altre misure e sanzioni” (e in questa prospettiva la sanzione sarebbe “alternativa”); oppure il termine “salva” potrebbe voler dire “fatta comunque applicabile”, sicché –oltre alla sanzione amministrativa pecuniaria (che risulterebbe pertanto “aggiuntiva”)- troverebbero applicazione anche le “altre misure e sanzioni”.
Le incertezze si addenserebbero soprattutto attorno a detto secondo approdo interpretativo, avendo l’Assessorato ritenuto (si fa qui riferimento al contenuto della surricordata nota, prot. n. 2324, del 02.02.2015) che un eventuale cumulo della demolizione coattiva, della sanzione amministrativa pecuniaria e delle “altre misure e sanzioni” finisca per dare luogo a un potenziale repressivo non proporzionato per eccesso e, dunque, come tale, in odore di illegittimità costituzionale, anche per contrasto con ben noti principi, valevoli per tutto il diritto punitivo (senza distinzione tra sanzioni penali o amministrative) enunciati in sede europea.
A tal riguardo, pur non apparendo privi di suggestione alcuni dei dubbi sollevati dall’Assessorato, va tuttavia ricordato che, ovviamente,
le eventuali, ravvisate illegittimità costituzionali di norme di rango primario non esonerano le amministrazioni dalla doverosa applicazione delle stesse norme (fino a quando non intervenga un’abrogazione o una dichiarazione di illegittimità costituzionale), a meno che esse non siano “disapplicabili” in ragione di un loro manifesto contrasto con il diritto dell’Unione europea.
Al contempo, deve però osservarsi che anche alle amministrazioni, come al giudice, si impone comunque il dovere di interpretare ogni disposizione dell’ordinamento in chiave sistematica e in modo costituzionalmente orientato, sicché, tra più opzioni interpretative legittimamente percorribili, risulterà sempre preferibile quella più rispettosa delle altre previsioni vigenti nell’ordinamento e dei valori costituzionali che lo informano.

Muovendo dalle coordinate esegetiche sopra tratteggiate,
il Consiglio ritiene che la sanzione amministrativa pecuniaria introdotta dal nuovo comma 4-bis dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 sia “aggiuntiva”, ossia che essa si cumuli con le “altre misure e sanzioni previste da norme vigenti”, sulla base delle osservazioni e delle considerazioni di seguito sviluppate.
Innanzitutto va rilevato che nell’alveo semantico dell’imprecisa locuzione “altre misure e sanzioni previste da norme vigenti” potrebbero rientrare:
a) sanzioni penali;
b) sanzioni amministrative, pecuniarie o non pecuniarie;
c) sia misure con effetti punitivi sia di carattere non sanzionatorio (ossia le “altre misure”).

In via generale e in primo luogo i rapporti tra le sanzioni indicate nelle precedenti lettere a) e b) rinvengono una, non esaustiva, disciplina nell’art. 9 della su richiamata L. n. 689/1981, rubricato “Principio di specialità”, i cui primi due commi dispongono: “Quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale.
Tuttavia quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano che preveda una sanzione amministrativa, si applica in ogni caso la disposizione penale, salvo che quest'ultima sia applicabile solo in mancanza di altre disposizioni penali.
”.
Il fondamentale criterio applicativo del sunnominato art. 9 –dedicato al c.d. “concorso apparente di norme”– si basa, all’evidenza, sul concetto di “stesso fatto”, in relazione al quale la giurisprudenza ha avuto ripetute occasioni per affermare, anche in tempi risalenti, che:
- il concorso apparente, previsto dall'art. 9, è soggetto al principio di specialità, cioè all'applicazione della disposizione di natura speciale, e presuppone che le norme medesime prendano in considerazione e puniscano lo "stesso fatto", così che, in presenza di fattispecie che presentino un elemento di diversità, ancorché coincidenti in tutto od in parte con riguardo alla condotta del trasgressore, si deve ravvisare un concorso effettivo, non apparente, con applicazione delle rispettive sanzioni (ovvero, se si tratti di concorso formale, ai sensi dell'art. 8 della citata legge, della sanzione per la violazione più grave aumentata sino al triplo; v. Cass. civ., sez. I, 10.09.1991, n. 9494);
- lo “stesso fatto” ricorre allorquando il medesimo accadimento concreto, inteso come evento storicamente determinato, possa integrare il contenuto descrittivo di diverse previsioni legislative astratte a carattere sanzionatorio, con la conseguenza che il concorso apparente è escluso nel caso in cui i fatti ipotizzati dalla fattispecie astratta siano diversi nella loro materialità, nella loro oggettività giuridica, ovvero quando la norma che regola un fatto contenga una clausola di riserva o, infine, quando la norma che prevede una fattispecie di illecito faccia riferimento solo quoad poenam ad altra norma prevedente diversa fattispecie (Cass. civ., sez. II, 16.02.2009, n. 3745).
Ebbene, soprattutto alla stregua dei principi enunciati dal Supremo Collegio e da ultimo richiamati,
è possibile ricostruire, in via sistematica, la trama delle relazioni che legano la sanzione, il cui ambito di applicazione costituisce oggetto della richiesta di parere, alle altre previsioni sanzionatorie in astratto applicabili.
Invero, generalizzando i suddetti principi, si giunge alla conclusione secondo cui
la specialità di cui all’art. 9 della L. n. 689/1981 (si noti che la disposizione non distingue, quanto alla sua applicabilità, tra sanzioni amministrative pecuniarie e non pecuniarie) non operi allorquando:
a) sia diverso il “fatto” da punire oppure
b) sia lo stesso ordinamento a precluderne in via normativa gli effetti.

Sicuramente, nella fattispecie, non viene in rilievo la prima causa ostativa all’operare del principio di specialità. Non è seriamente controvertibile, infatti, che la demolizione d’ufficio dei manufatti acquisiti (in conseguenza dell’inottemperanza a un ordine di demolizione) consista in una sanzione amministrativa, ancorché non pecuniaria, dal momento che siffatta demolizione mutua la natura del relativo ed omologo ordine disposto dal giudice penale a norma del comma 9 dell’art. 31 del Testo unico (a proposito della quale la Corte di cassazione ha avuto modo di affermare che si tratta di sanzione amministrativa a carattere reale e a contenuto ripristinatorio; v., tra le altre decisioni, Cass. pen., sez. III, 21.10.2009, n. 47281); nemmeno può, del resto, obliterarsi la circostanza, nel caso che occupa il Consiglio, il “fatto” perseguito sia assai specifico e ben descritto dalla legge; si tratta infatti dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, constata dall’amministrazione procedente.
Se, dunque, si facesse riferimento soltanto a tale aspetto, non si ravviserebbe alcun ostacolo all’applicazione del principio di specialità, con la conseguenza di rendere comunque inapplicabile o il comma 4-bis o il comma 5 dell’art. 31 del Testo unico (a seconda delle valutazioni circa l’individuazione della norma speciale tra le due indicate).
Qualunque interprete non potrebbe, tuttavia, non convenire sull’assurdità di una conclusione siffatta, atteso che essa si porrebbe manifestamente in contrasto sia con la lettera della legge (che colloca, all’interno di un unico articolo, la sanzione amministrativa pecuniaria e pure quella amministrativa “ripristinatoria”) sia con la fondamentale ratio di supporto del recente intervento legislativo che, all’evidenza, è stata quella di rafforzare -colpendo con la comminatoria di una punizione di natura pecuniaria le inerzie dei destinatari sanzionati- i presidi normativi a garanzia dell’ottemperanza alle ingiunzioni a demolire:
la sanzione pecuniaria di cui al comma 4-bis dell’art. 31 è stata introdotta, all’evidenza, proprio al fine di incentivare la compliance (ossia la spontanea attivazione) dei privati rispetto all’ordine di demolizione, attraverso una coazione indiretta rappresentata da una reazione punitiva dell’ordinamento, incidente sul patrimonio dei responsabili degli abusi eventualmente rimasti inerti a fronte di un dovere di esecuzione su di essi gravante; sicché ipotizzare che laddove si applichi la sanzione pecuniaria non si possa più far luogo all’acquisizione e alla demolizione sarebbe una conclusione abrogans e contrastante, non solo con la lettera della legge, ma anche con la stessa, riferita politica legislativa attuata con l’intervento normativo.
Al lume dei superiori rilievi può, nondimeno, ritenersi che, nel caso in esame, si sia al cospetto di un’ipotesi in cui l’ambito di applicazione del principio di specialità sia stato perimetrato direttamente dal Legislatore, segnatamente attraverso il ricorso alla precisazione “salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti”. In questa prospettiva, però,
il vocabolo “salva” deve essere inevitabilmente interpretato nel senso di “fatta comunque salva cioè applicabile”, posto che, diversamente opinando, l’esegesi tornerebbe a quel corto circuito logico al quale si è sopra accennato (ossia, si finirebbe per azzerare una delle due sanzioni).
Va da sé che la cumulabilità tra la sanzione pecuniaria prevista dal comma 4-bis dell’art. 31 del Testo unico e la demolizione d’ufficio delle opere abusive (e, ancor prima, l’acquisizione degli immobili oggetto degli illeciti edilizi) risulterebbe una soluzione ancor più convincente, qualora la seconda fosse in ipotesi qualificabile come “misura” e non come “sanzione”, dal momento che, in tale evenienza, nemmeno si porrebbero i problemi giuridici, sopra approfonditi, correlati all’operare del principio di specialità tra le sanzioni.
In conclusione,
l’avviso del Collegio è che la sanzione pecuniaria di cui al comma 4-bis debba applicarsi cumulativamente (per le sanzioni si è in presenza, quindi, di un concorso reale) a tutte le altre sanzioni e misure eventualmente previste per lo stesso “fatto”, come sopra definito, con la sola eccezione delle eventuali previsioni che dovessero comminare una sanzione pecuniaria del tutto analoga a quella di cui al ridetto comma 4-bis, giacché in tale residuale ipotesi (la cui configurabilità logica è giustificata dal termine “altre” contenuto nell’inciso normativo) tornerebbe a valere il principio di specialità, qualora ne ricorressero in concreto i presupposti di operatività.
Infine, per completezza dell’esame, va osservato che, nonostante l’atecnica (almeno per il diritto italiano) e generica terminologia utilizzata dal Legislatore (non comprendendosi a quale istituto i conditores iuris abbiano inteso far riferimento con l’uso della locuzione “altre misure”),
deve ritenersi che nell’insieme delle “altre misure” rientrino tutti gli effetti e gli atti di natura penale, amministrativa o civile correlati all’inottemperanza a un’ordinanza di demolizione.
Non potendo, peraltro, compiersi in questa sede un’accurata ed esaustiva disamina di tutte le possibili fattispecie, spetterà alle singole amministrazioni verificare di volta in volta l’esatta natura giuridica e l’eventuale cumulabilità delle “altre misure” con la sanzione pecuniaria di cui al comma 4-bis dell’art. 31 del Testo unico
, invocando semmai nei casi dubbi, per tramite dell’Assessorato, un nuovo intervento consultivo di questo Consiglio.
   5. – I quesiti formulati sub C.2) e C.3) -la cui stretta embricazione logica ne consente una trattazione congiunta– intercettano essenzialmente problematiche di dosimetria sanzionatoria. L’Assessorato ritiene che la previsione punitiva in discorso consista in una sorta di anticipazione, a titolo risarcitorio, delle spese necessarie al ripristino dello stato dei luoghi e tale finalismo normativo risulterebbe evidente dalla circostanza che l’introduzione della sanzione avrebbe lo scopo di fornire ai Comuni adeguate risorse finanziarie per far fronte alle demolizioni d'ufficio, come si desumerebbe dal successivo comma 4-ter del medesimo art. 31.
Muovendo da tale premessa, l’Assessorato suggerisce come opportuna l’indicazione, da parte delle amministrazioni procedenti, in seno all'ordinanza di demolizione, dell'ammontare dell’ulteriore sanzione pecuniaria, da quantificare in forma presuntiva e da commisurare alle spese necessarie per far fronte alla demolizione e alla sistemazione dei luoghi, sulla base delle relative voci riportate nel "prezzario unico regionale per i lavori pubblici" vigente.
Questo Consiglio dissente recisamente sia dalla premessa sia dalle conclusioni del riferito argomentare. Appare evidente come le considerazioni sviluppate dall’Assessorato poggino su un’indebita sovrapposizione di piani che, invece, dal punto di vista giuridico, devono rimanere del tutto distinti. Segnatamente l’Assessorato ritiene che lo scopo della previsione della sanzione sia quello di procurare entrate ai bilanci delle amministrazioni comunali onde consentire loro di provvedere alle esecuzioni d’ufficio delle demolizioni.
Orbene, questo Consiglio non esclude che quello appena indicato possa esser stato l’obiettivo di politica legislativa che abbia giustificato l’introduzione della sanzione in esame, ma la circostanza, quand’anche ipoteticamente rispondente al vero, sarebbe in ogni caso poco rilevante, in quanto –una volta entrate a far parte dell’ordinamento giuridico- le disposizioni vivono di vita propria, cioè dispongono in modo autonomo rispetto alle finalità ipoteticamente avute di mira dal Legislatore e pure spiegano gli effetti che sono ad esse obiettivamente riconducibili sulla base dell’applicazione delle regole che governano l’interpretazione della legge.
Tanto chiarito, va osservato che
gli unici scopi, costituzionalmente legittimi, che può avere una sanzione, amministrativa o penale, sono quelli della retribuzione giuridica del responsabile, nonché della prevenzione generale e speciale (mentre la primaria finalità delle pene è la rieducazione del condannato ex art. 27 Cost.). In nessun caso la sanzione può trovare giustificazione nell’esigenza di fronteggiare immediate finalità di bilancio.
Sebbene la cronaca offra spesso esempi di improprio utilizzo delle sanzioni per esigenze di copertura dei disavanzi degli enti locali (specialmente nella materia della circolazione stradale),
deve tuttavia ritenersi che applicare le previsioni sanzionatorie per la soddisfazione di dette esigenze non sia semplicemente inopportuno, ma del tutto abnorme e in radicale contrasto con i principi sui quali si fonda l’intero diritto punitivo.
Ai bisogni finanziari di un ente pubblico deve piuttosto provvedersi con il ricorso agli strumenti predisposti a tal fine quali il procacciamento di entrate tributarie o l’alienazione di cespiti patrimoniali o il ricorso all’indebitamento, ove consentito; l’uso per questo fine delle sanzioni potrebbe ridurre, anzi, l’efficacia dissuasiva delle medesime, posto che i destinatari di esse percepirebbero il relativo esercizio del potere repressivo come ingiusto e non proporzionato.

Ciò non significa, si badi bene, che non si possa stabilire in via legislativa quale debba essere la destinazione dei proventi delle sanzioni irrogate e riscosse (siccome dispone, nel caso in esame, il comma 4-ter del novellato art. 31) e, però, il alcun modo siffatta destinazione può interferire, all’inverso, sul regime legale di determinazione e di quantificazione della sanzione.
Tale regime, nell’ordinamento italiano, trova infatti una compiuta disciplina generale nell’art. 11 della citata L. n. 689/1981, rubricato “Criteri per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie”, secondo cui: “Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche.”.
Riesaminate pertanto, alla stregua dei superiori rilievi, le affermazioni contenute nella bozza di circolare,
questo Consiglio osserva che:
- la sanzione in discorso non costituisce affatto –almeno dal punto di vista giuridico– un’anticipazione a titolo risarcitorio delle spese necessarie al ripristino dello stato dei luoghi, ma consiste piuttosto in uno strumento sia di coazione (indiretta dei responsabili degli abusi dei quali sia stata constata l’omessa demolizione) e di repressione delle condotte omissive prese in considerazione dal precetto della disposizione;
- il comma 4-ter dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 si limita ad indicare la destinazione esclusiva e obbligatoria delle somme derivanti dalla riscossione delle sanzioni, ma non influisce sul regime giuridico della relativa dosimetria, che è quello dettato dall’art. 11 della L. n. 689/1981;
- non è affatto opportuna –e, anzi, potrebbe costituire un indice sintomatico di eccesso di potere per sviamento- l’indicazione, da parte delle amministrazioni procedenti, in seno all'ordinanza di demolizione, dell'ammontare dell’ulteriore sanzione pecuniaria.
Si presti attenzione: non si allude all’indicazione del testo dell’art. 31, comma 4-bis, del Testo unico, ossia non si sta facendo riferimento alla comminatoria della sanzione per il caso di constata inottemperanza (monito che sicuramente deve trovare collocazione all’interno dell’ingiunzione a demolire); piuttosto si intende richiamare e stigmatizzare le soluzioni, prospettate:
a) della quantificazione presuntiva della sanzione e
b) della commisurazione del quantum dovuto in rapporto alle spese necessarie per far fronte alla demolizione e sistemazione dei luoghi, sulla base delle relative voci riportate nel "prezzario unico regionale per i lavori pubblici" vigente.

Contro la prima proposta, si osserva che la sanzione è un dispositivo giuridico consistente in una reazione dell’ordinamento a una condotta antigiuridica ritenuta meritevole di punizione; da ciò discende che
la concreta misura della sanzione da irrogare deve essere stabilita sempre successivamente alla condotta e non può mai essere predeterminata (fatte salve le ipotesi di sanzione pecuniaria stabilita ex ante dalla legge in misura fissa), pena il frontale contrasto con i fondamentali principi della personalità e della proporzionalità della sanzione, sui quali riposa anche il dettato del surricordato art. 11.
Contro la seconda proposta
vanno poi richiamati i precedenti rilievi sul ruolo dell’art. 11, nella cui economia applicativa l’eventuale costo, sostenuto dall’amministrazione, per la demolizione e la risistemazione dei luoghi, può unicamente rilevare nei termini della valutazione pro reo da effettuare, in relazione all'opera eventualmente svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione.
D’altra parte il comma 5 dello stesso art. 31 accolla ai responsabili le spese della demolizione (ove effettuata) e, quindi, anche dal punto di vista della logica giuseconomica, sarebbe quantomeno ingiusta la duplicazione della relativa pretesa dell’amministrazione, una prima volta in sede di sanzione ai sensi del comma 4-bis e poi, una seconda volta, in via di rivalsa a demolizione (d’ufficio) avvenuta.

   6. – L’ultima considerazione introduce al punto sub C.3), laddove l’Assessorato ha ritenuto di dover chiarire che alla demolizione, in caso di inerzia del responsabile dell’abuso, dovranno provvedere direttamente le amministrazioni locali, con potere di rivalsa, per le spese sostenute, nei confronti del contravventore rimasto inadempiente.
Sul punto questo Consiglio osserva unicamente che
la demolizione non si configura come un esito obbligato dell’acquisizione delle opere edilizie abusive e della relativa area di sedime (v., infra, il §. 7). Lo stesso comma 5 dell’art. 31 prevede difatti la possibilità della conservazione delle opere in presenza di dichiarati interessi pubblici non contrastanti con quelli urbanistici e ambientali.
   7. – Con il quesito sub C.5), l’Assessorato ha chiesto una conferma in merito all’applicabilità della sanzione di cui al comma 4-bis dell’art. 31 anche con riguardo:
a) alle fattispecie previste dal comma 5 dello stesso art. 31;
b) alla fattispecie di cui all'art. 4 della legge regionale 31.05.1994, n. 17.
L’Assessorato ha, poi, osservato che la medesima sanzione non sarebbe invece applicabile al caso degli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, di cui all’art. 34 del Testo unico (ferma restando però l'imputazione a carico del responsabile dell'abuso delle spese di demolizione e di inottemperanza all'ordinanza).
Sovvertendo, per esigenze di economia motivazionale, l’ordine delle questioni sollevate dall’Assessorato
può tranquillamente affermarsi che la sanzione non possa trovare applicazione ai casi previsti e disciplinati dall’art. 34 del Testo unico. Sebbene, infatti, anche quest’ultima previsione contempli un’ipotesi di demolizione, nondimeno prevale il principio di tassatività delle sanzioni amministrative, scolpito dall’art. 1, secondo comma, della citata L. n. 689/1981, in base al quale: “Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati.”.
Orbene, non vi è dubbio che, tenuto conto della ratio ispiratrice del nuovo comma 4-bis dell’art. 31 e della sua collocazione topografica,
non possano esistere dubbi di sorta circa la riferibilità della sanzione soltanto all’evenienza di un’inottemperanza, del responsabile dell’abuso, a un’ingiunzione a demolire relativa a illeciti interventi edilizi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.
I quesiti di cui sub a) e b) impongono una risposta affermativa nei termini di seguito specificati. Ed invero, oltre a richiamare quanto sopra osservato (v., supra, il §. 4), vale in aggiunta ribadire che
la condotta sanzionata dalla previsione di cui al sunnominato comma 4-bis è di natura omissiva, ossia concerne la mancata demolizione, da parte del responsabile dell’abuso, entro il termine finale fissato dalla legge, delle opere in cui si siano concretati gli illeciti interventi edilizi.
Tale condotta si perfeziona e si colloca –sotto i profili logico, cronologico e giuridico– prima della eventuale demolizione eseguita d’ufficio dal comune (demolizione contemplata dal comma 5 dell’art. 31) e, di norma, anche prima della notificazione all’interessato dello stesso verbale di accertamento dell’inottemperanza, da cui scaturisce l’effetto legale dell’acquisizione delle opere, non demolite spontaneamente, al patrimonio comunale (ipotesi prevista dai commi 2 e 3 del medesimo articolo).
In altri termini, sulla base del combinato disposto dei commi 3, 4, 4-bis e 5 dell’art. 31 del Testo unico e dell’art. 4 della L.R. n. 17/1994, a seguito dell’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire delle opere di cui all’art. 31, comma 1, del Testo unico, si innesca una sequenza procedimentale, a più esiti, i cui snodi possono essere così ricostruiti:
I.) obbligo di applicare la sanzione di cui al comma 4-bis;
II.) acquisizione delle opere e delle aree al patrimonio comunale;
III.) in alternativa a II.), a) demolizione delle opere; b) conservazione delle opere in ragione di prevalenti interessi pubblici; c) ricorrendone i presupposti, concessione del diritto di abitazione degli immobili al responsabile dell’abuso.

   8. – Infine, sebbene la questione non abbia costituito oggetto della richiesta di parere,
questo Consiglio -ritenendo di meglio assolvere in tal modo ai propri compiti istituzionali di organo di consulenza giuridico-amministrativa della Regione siciliana– reputa di dover spendere alcune brevi, considerazioni anche sul tema dell’”autorità competente” a irrogare la sanzione di cui al comma 4-bis.
Ebbene, l’avviso di questo Consiglio è che detta autorità sia da individuarsi, di regola, nel comune. A tale conclusione si perviene sulla base delle seguenti argomentazioni:
- depone nel senso sopra indicato la collocazione della previsione nell’ambito di una disposizione che disciplina l’attività procedimentale dei comuni;
- concorre a siffatto esito interpretativo, in assenza di differenti indicazioni ricavabili dal dato positivo, il principio di concentrazione delle competenze amministrative, che risulterebbe gravemente vulnerato qualora l’attività di repressione degli illeciti edilizi di cui all’art. 31 del Testo unico fosse frammentata tra varie autorità;
- è, infine, coerente con detto approdo esegetico la L. n. 689/1981, laddove il combinato disposto degli artt. 13, primo comma (che recita: “Gli organi addetti al controllo sull'osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro …“) e dell’art. 17, primo comma (che indica il prefetto quale autorità di competenza residuale nelle sole materie di competenza statale), conduce a ritenere che il potere di irrogare la sanzione si imputi in capo all’ente tenuto al rilascio del permesso di costruire e, comunque, incaricato della potestà di vigilanza sul corretto uso del territorio comunale
(C.G.A.R.S., parere 15.04.2015 n. 322 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

gennaio 2015

EDILIZIA PRIVATA: Indennizzi se l'abuso rovina la vista.
L'abuso edilizio «impalla» la vista al dirimpettaio, ma all'esito di una lunga causa non si può più abbattere l'intero terzo piano del condominio, che pure è stato realizzato in spregio delle norme urbanistiche. Attenzione, però: il panorama è un diritto e deve essere risarcito il proprietario dell'immobile che si ritrova deprezzato per via del manufatto che gli toglie la vista sul paesaggio.

È quanto emerge dalla sentenza 27.01.2015 n. 362 pubblicata dalla IV Sez. del Consiglio di Stato.
Ristoro e parametro. Accolto il ricorso del vicino dalla vista oscurata: il fatto che non sia più possibile la demolizione, come esecuzione in forma specifica della sentenza che riconosce l'illegittima sopraelevazione, non impedisce che il proprietario dell'immobile danneggiato possa ottenere un altro tipo di ristoro. Sbaglia il Tar Campania quando esclude che possa essere compensata la lesione patita per la perdita di aria e luce che scaturisce dalla costruzione realizzata contro legge.
In effetti la concessione edilizia assentita dal Comune che ha consentito l'edificazione del terzo piano si è rivelata in contrasto con le norme urbanistiche vigenti, il che danneggia inevitabilmente l'immobile del dirimpettaio. Ma il punto è: come risarcirlo? Due i parametri individuati dalla giurisprudenza: il pregio per il panorama di cui gode l'appartamento e che è riconosciuto dal mercato immobiliare e il deprezzamento commerciale dell'immobile susseguente al venir meno della panoramicità. A quantificare il danno sarà un docente universitario di estimo civile (articolo ItaliaOggi del 18.02.2015).

EDILIZIA PRIVATA: Diritto al panorama, la costruzione abusiva del vicino obbliga al risarcimento. Consiglio di Stato: il deprezzamento dell'immobile determina un danno ingiusto da risarcire.
Dato che “il panorama costituisce un valore aggiunto ad un immobile, che ne incrementa la quotazione di mercato e che corrisponde ad un interesse meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico, la sua lesione, derivante dalla sopraelevazione o costruzione illegittima di un fabbricato vicino, determina un danno ingiusto da risarcire”.
Lo ha ribadito la IV Sez. del Consiglio di Stato con la sentenza 27.01.2015 n. 362.
LA SENTENZA DEL '96 DELLA CASSAZIONE. Palazzo Spada ha in proposito richiamato la sentenza n. 3679/1996 della Corte di Cassazione (sez. II), secondo la quale “il pregiudizio consistente nella diminuzione o esclusione del panorama goduto da un appartamento e tutelato dalle norme urbanistiche, secondo determinati standard edilizi a norma dell’art. 872 c.c., costituisce un danno ingiusto, come tale risarcibile la cui prova va offerta in base al rapporto tra il pregio che al panorama goduto riconosce il mercato ed il deprezzamento commerciale dell’immobile susseguente al venir meno o al ridursi di tale requisito”.
IL DIRITTO AL PANORAMA. Il “diritto al panorama”, di matrice prevalentemente pretoria, viene ricondotto nell’ambito delle norme del Codice Civile inerenti alle distanze, alle luci e alle vedute (artt. 900 - 907 c.c.).
Il Consiglio di Stato ha ricordato che in tema di diritto al panorama, la Cassazione ha chiarito che si è in presenza di una “servitù altius non tollendi nella quale l’utilitas è rappresentata dalla particolare amenità di cui il fondo dominante viene ad essere dotato per il fatto che essa attribuisce ai suoi proprietari il godimento di una particolare visuale, esclusa essendo la facoltà del proprietario del fondo servente di alzare costruzioni o alberature -quand’anche per altri versi consentite- che pregiudichino o limitino tale visuale.
La servitù in questione è una servitù negativa, perché conferisce al suo titolare non la facoltà di compiere attività o di porre in essere interferenze sul fondo servente, ma di vietare al proprietario di quest’ultimo un particolare e determinato uso del fondo stesso
” (Corte Cass., sez. II, 20.10.1997, n. 10250) (commento tratto da www.casaeclima.com - link a www.giustizia-amminitrativa.it).

URBANISTICAStabilisce l’art. 30, primo comma, del d.P.R. 06.06.2001, n. 30 che “si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione”.
Quella descritta dalla norma appena illustrata è la cd. “lottizzazione abusiva materiale” che si caratterizza per la presenza di opere finalizzate alla trasformazione dei suoli; e che si differenzia dalla cd. “lottizzazione abusiva negoziale” (sempre definita dall’art. 30, comma primo, del d.P.R. n. 380 del 2001) la quale si realizza allorché il proprietario, senza realizzare opere, dopo averlo frazionato, alieni il terreno in lotti di dimensioni tali da denotare inequivocabilmente la volontà di destinarli a scopi edificatori.
La giurisprudenza ha chiarito che affinché si concretizzi l’illecito della lottizzazione abusiva materiale è sufficiente la realizzazione di qualsiasi tipo di opere in concreto idonee a stravolgere l'assetto del territorio preesistente e, quindi, in ultima analisi, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un carico urbanistico che necessita adeguamento degli standard. La ratio della norma è invero quella di preservare la potestà programmatoria attribuita all'Amministrazione, al fine di garantire una ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio ed uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standard compatibile con le esigenze di finanza pubblica.
Peraltro, la stessa giurisprudenza ha altresì chiarito che -proprio perché lo scopo del legislatore è quello di evitare la trasformazione urbanistica complessiva di un’area in assenza di un’adeguata programmazione che renda urbanisticamente sostenibile tale trasformazione- l’illecito è integrato anche nel caso in cui per le singole opere facenti parte della lottizzazione sia stato rilasciato il titolo edilizio.

12. Stabilisce l’art. 30, primo comma, del d.P.R. 06.06.2001, n. 30 che “si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione”.
13. Quella descritta dalla norma appena illustrata è la cd. “lottizzazione abusiva materiale” che si caratterizza per la presenza di opere finalizzate alla trasformazione dei suoli; e che si differenzia dalla cd. “lottizzazione abusiva negoziale” (sempre definita dall’art. 30, comma primo, del d.P.R. n. 380 del 2001) la quale si realizza allorché il proprietario, senza realizzare opere, dopo averlo frazionato, alieni il terreno in lotti di dimensioni tali da denotare inequivocabilmente la volontà di destinarli a scopi edificatori.
14. La giurisprudenza ha chiarito che affinché si concretizzi l’illecito della lottizzazione abusiva materiale è sufficiente la realizzazione di qualsiasi tipo di opere in concreto idonee a stravolgere l'assetto del territorio preesistente e, quindi, in ultima analisi, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un carico urbanistico che necessita adeguamento degli standard. La ratio della norma è invero quella di preservare la potestà programmatoria attribuita all'Amministrazione, al fine di garantire una ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio ed uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standard compatibile con le esigenze di finanza pubblica (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 07.06.2012, n. 3381).
15. Peraltro, la stessa giurisprudenza ha altresì chiarito che -proprio perché lo scopo del legislatore è quello di evitare la trasformazione urbanistica complessiva di un’area in assenza di un’adeguata programmazione che renda urbanisticamente sostenibile tale trasformazione- l’illecito è integrato anche nel caso in cui per le singole opere facenti parte della lottizzazione sia stato rilasciato il titolo edilizio (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 26.03.1996, n. 301) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 07.01.2015 n. 13 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Grava sul privato l’onere della prova circa il possesso del titolo edilizio abilitativo o delle ragioni per le quali, nel caso particolare, un titolo edilizio non era necessario.
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La repressione degli abusi edilizi è espressione di attività strettamente vincolata e non soggetta a termini di decadenza o di prescrizione, potendo la misura repressiva intervenire in ogni tempo, anche a notevole distanza dall’epoca della commissione dell’abuso.
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L’illecito edilizio ha carattere permanente, che si protrae e che conserva nel tempo la sua natura, e l’interesse pubblico alla repressione dell’abuso è “in re ipsa”. L’interesse del privato al mantenimento dell’opera abusiva è necessariamente recessivo rispetto all’interesse pubblico all’osservanza della normativa urbanistico–edilizia e al corretto governo del territorio. Non sussiste alcuna necessità di motivare in modo particolare un provvedimento col quale sia stata ordinata la demolizione di un manufatto, quando sia trascorso un lungo periodo di tempo tra l’epoca della commissione dell’abuso e la data dell’adozione dell’ingiunzione di demolizione, poiché l'ordinamento tutela l'affidamento solo qualora esso sia incolpevole, mentre la realizzazione di un’opera abusiva si concretizza in una volontaria attività del costruttore “contra legem”. Non può ammettersi cioè un affidamento meritevole di tutela alla conservazione di una situazione di fatto abusiva. Colui che realizza un abuso edilizio non può dolersi del fatto che l'amministrazione lo abbia prima in un certo qual modo avvantaggiato, adottando solamente a notevole distanza di tempo i provvedimenti repressivi dell'abuso non sanabile.
D’altra parte, ammettere la sostanziale “estinzione” di un abuso per il decorso del tempo vorrebbe dire accettare una sorta di sanatoria “extra ordinem”, di fatto, che opererebbe anche quando l’interessato non ha ritenuto di avvalersi del corrispondente istituto previsto e disciplinato dalla normativa di sanatoria di cui alle leggi nn. 47/1985, 724/1994 e 326/2003; senza neanche pagare le somme dovute a titolo di oblazione stabilite dalla normativa sopra citata, il che non sarebbe conforme a principi basilari di ragionevolezza e parità di trattamento nell’esercizio del potere amministrativo.
Invero, l'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare” (conf. CdS, IV, n. 4403/2011, secondo cui l’ordinanza di demolizione costituisce atto dovuto della p.a., riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall’accertamento dell’abuso e della riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge, con la conseguenza che il provvedimento sanzionatorio non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente la mera rappresentazione del carattere illecito dell’opera realizzata; né è necessaria una previa comparazione dell’interesse pubblico alla repressione dell’abuso, che è in “re ipsa”, con l’interesse del privato proprietario del manufatto; e ciò anche se l’intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell’abuso, ove il medesimo non sia stato oggetto di sanatoria in base agli interventi legislativi succedutisi nel tempo).

Il motivo è infondato e va respinto.
In via preliminare e in termini generali va rammentato che:
- grava sul privato l’onere della prova circa il possesso del titolo edilizio abilitativo o delle ragioni per le quali, nel caso particolare, un titolo edilizio non era necessario;
- la repressione degli abusi edilizi è espressione di attività strettamente vincolata e non soggetta a termini di decadenza o di prescrizione, potendo la misura repressiva intervenire in ogni tempo, anche a notevole distanza dall’epoca della commissione dell’abuso;
- l’illecito edilizio ha carattere permanente, che si protrae e che conserva nel tempo la sua natura, e l’interesse pubblico alla repressione dell’abuso è “in re ipsa”. L’interesse del privato al mantenimento dell’opera abusiva è necessariamente recessivo rispetto all’interesse pubblico all’osservanza della normativa urbanistico–edilizia e al corretto governo del territorio. Non sussiste alcuna necessità di motivare in modo particolare un provvedimento col quale sia stata ordinata la demolizione di un manufatto, quando sia trascorso un lungo periodo di tempo tra l’epoca della commissione dell’abuso e la data dell’adozione dell’ingiunzione di demolizione, poiché l'ordinamento tutela l'affidamento solo qualora esso sia incolpevole, mentre la realizzazione di un’opera abusiva si concretizza in una volontaria attività del costruttore “contra legem”. Non può ammettersi cioè un affidamento meritevole di tutela alla conservazione di una situazione di fatto abusiva. Colui che realizza un abuso edilizio non può dolersi del fatto che l'amministrazione lo abbia prima in un certo qual modo avvantaggiato, adottando solamente a notevole distanza di tempo i provvedimenti repressivi dell'abuso non sanabile (v. “ex plurimis”, Cons. St., IV, 3182/2013, VI, 6072/2012 e IV, 4403 /2011, 79/2011, 5509/2009 e 2529/2004);
- d’altra parte, ammettere la sostanziale “estinzione” di un abuso per il decorso del tempo vorrebbe dire accettare una sorta di sanatoria “extra ordinem”, di fatto, che opererebbe anche quando l’interessato non ha ritenuto di avvalersi del corrispondente istituto previsto e disciplinato dalla normativa di sanatoria di cui alle leggi nn. 47/1985, 724/1994 e 326/2003; senza neanche pagare le somme dovute a titolo di oblazione stabilite dalla normativa sopra citata, il che non sarebbe conforme a principi basilari di ragionevolezza e parità di trattamento nell’esercizio del potere amministrativo;
- il collegio non ignora che per un diverso orientamento, più sensibile alle esigenze del privato, su cui v. Cons. St., sez. V, nn. 883/2008 e 3270/2006, “il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell'abuso” e “il protrarsi dell'inerzia dell'amministrazione preposta alla vigilanza” potrebbero ingenerare un affidamento in capo al privato, rispetto al quale graverebbe sul Comune un “onere di congrua motivazione” circa il “pubblico interesse, evidentemente diverso da quello al mero ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato”.
Si ritiene, tuttavia, di non condividere l’orientamento suddetto. Va invece accolta la tesi per cui, come si è già visto (v. , “ex multis”, Cons. St., IV, n. 79/2011 e, ivi, numerosi riferimenti giurisprudenziali aggiuntivi), “l'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare” (conf. CdS, IV, n. 4403/2011, secondo cui l’ordinanza di demolizione costituisce atto dovuto della p.a., riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall’accertamento dell’abuso e della riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge, con la conseguenza che il provvedimento sanzionatorio non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente la mera rappresentazione del carattere illecito dell’opera realizzata; né è necessaria una previa comparazione dell’interesse pubblico alla repressione dell’abuso, che è in “re ipsa”, con l’interesse del privato proprietario del manufatto; e ciò anche se l’intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell’abuso, ove il medesimo non sia stato oggetto di sanatoria in base agli interventi legislativi succedutisi nel tempo)
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 05.01.2015 n. 13 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In primo luogo, e in termini generali, va ribadito che l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce attività vincolata della P. A., con la conseguenza che ai fini dell’adozione delle ordinanze di demolizione non è necessario l'invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell’atto.
In secondo luogo, il motivo di gravame non potrebbe comunque trovare accoglimento atteso che, dovendo la disciplina sulla partecipazione del privato al procedimento amministrativo essere esaminata da un’angolazione “antiformalistica”, andrebbe considerato il fatto che l’ordinanza di demolizione ha, quale presupposto, in larga misura, il precedente provvedimento n. 770/09 di annullamento delle dia presentate dal 2006, sicché ben potrebbe parlarsi –se non di una partecipazione in senso proprio-, quantomeno di una conoscenza del procedimento “de quo” da parte della società, in grado di far pervenire proprie osservazioni.
Ma, soprattutto, va considerata l'innovazione apportata dalla l. n. 15 del 2005 che, nel modificare la l. n. 241/1990, ha introdotto l'art. 21-octies che, al comma 2, prescrive che "non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'Amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato".
Il citato art. 21-octies, comma 2, ha introdotto il principio della “dequotazione” dei vizi formali del procedimento non incidenti sul contenuto sostanziale del provvedimento finale, specie se avente natura vincolata, di tal che, sussistendone i presupposti, va escluso che la violazione della regola procedimentale suindicata possa assurgere a vizio in sé idoneo ad annullare il provvedimento impugnato in primo grado.
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Sulla questione se costituisce requisito essenziale dell’ingiunzione a demolire anche l’indicazione dell’area soggetta ad acquisizione gratuita e di diritto, per il caso di mancata demolizione e ripristino dello stato dei luoghi entro i 90 giorni dall’ingiunzione, è stato affermato che “l’omessa o imprecisa indicazione di un'area che verrà acquisita di diritto al patrimonio pubblico non costituisce motivo di illegittimità dell'ordinanza di demolizione… mentre con il contenuto dispositivo di quest'ultima si commina, appunto, la sanzione della demolizione del manufatto abusivo, l'indicazione dell'area costituisce presupposto accertativo ai fini dell'acquisizione, che costituisce distinta misura sanzionatoria”.
Persiste infatti, nonostante la parzialmente diversa formulazione dell’art. 31, comma 2, del t. u. n. 380/2001 –che contiene la locuzione aggiuntiva “indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3”, mancante nell’art. 7, comma 2, della l. n. 47/1985- la netta distinzione tra ordinanza di demolizione e atto di acquisizione, preceduto, quest’ultimo, dall’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire.
Va quindi mantenuto il principio in base al quale l'individuazione dell'area da acquisirsi non deve essere necessariamente contenuta nel provvedimento di ingiunzione di demolizione, a pena di illegittimità dello stesso, ben potendo essere riportata nel momento in cui si procede all'acquisizione del bene.
L’omessa indicazione, nell’ordinanza di demolizione, dell’area che viene acquisita di diritto e gratuitamente al patrimonio del Comune ai sensi del comma 3 dell’art. 31 per il caso di inottemperanza all’ordine di demolizione non costituisce ragione di illegittimità dell’ordinanza stessa giacché la posizione del destinatario dell’ingiunzione è tutelata dalla previsione di un successivo e distinto procedimento di acquisizione dell’area, rispetto al quale, tra l’altro, assume un ruolo imprescindibile l'atto di accertamento dell'inottemperanza nel quale va indicata con precisione l'area da acquisire al patrimonio comunale.

3.2. E’ infondato e va respinto anche il motivo sub. 2), articolato nei profili 2.1. e 2.2., con cui si denuncia l’erroneità della sentenza riproponendo, in sostanza, le censure mosse in primo grado relativamente alla omessa individuazione –nell’ordinanza 140/12- dell’area di sedime che, nel caso di mancato ripristino dello stato dei luoghi entro 90 giorni, formerà oggetto di acquisizione gratuita e di diritto al patrimonio del Comune ex art. 31, commi 2 e 3, del t. u. n. 380/2001, e alla violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990.
3.2.1. Per quanto attiene a quest’ultima violazione procedimentale, in primo luogo, e in termini generali, va ribadito che l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce attività vincolata della P. A., con la conseguenza che ai fini dell’adozione delle ordinanze di demolizione non è necessario l'invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell’atto (v., “ex multis”, Cons. St., sez. V, nn. 3337/2012 e 4764/2011; più di recente v. Cons. St., sez. IV, n. 734/2014, con indicazioni giurisprudenziali ulteriori).
In secondo luogo, anche a voler seguire, per un momento, l’impostazione argomentativa dell’appellante, il motivo di gravame non potrebbe comunque trovare accoglimento -con il conseguente accoglimento dell’appello e l’annullamento “in toto” dell’ordinanza n. 140/12, salvi però i provvedimenti ulteriori dell’autorità amministrativa, atteso che, dovendo la disciplina sulla partecipazione del privato al procedimento amministrativo essere esaminata da un’angolazione “antiformalistica”, andrebbe considerato il fatto che l’ordinanza di demolizione ha, quale presupposto, in larga misura, il precedente provvedimento n. 770/09 di annullamento delle dia presentate dal 2006 (atto impugnato senza successo da Immobilsud dinanzi al giudice amministrativo), sicché ben potrebbe parlarsi –se non di una partecipazione in senso proprio-, quantomeno di una conoscenza del procedimento “de quo” da parte della società, in grado di far pervenire proprie osservazioni.
Ma, soprattutto, va considerata l'innovazione apportata dalla l. n. 15 del 2005 che, nel modificare la l. n. 241/1990, ha introdotto l'art. 21-octies che, al comma 2, prescrive che "non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'Amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato" (in tema di applicazione dell’art. 21-octies cit., comma 2, alle ingiunzione di demolizione v. Cons. St., nn. 1208/2014, 3471/2013 e 4403/2011).
Il citato art. 21-octies, comma 2, ha introdotto il principio della “dequotazione” dei vizi formali del procedimento non incidenti sul contenuto sostanziale del provvedimento finale, specie se avente natura vincolata, di tal che, sussistendone i presupposti, va escluso che la violazione della regola procedimentale suindicata possa assurgere a vizio in sé idoneo ad annullare il provvedimento impugnato in primo grado.
Nel caso in esame, dalle considerazioni in diritto svolte sopra e da quelle che si esporranno in appresso a confutazione dei motivi d’appello di natura “sostanziale” dedotti emerge che, anche in presenza di un formale avviso di avvio del procedimento destinato a concludersi con l’ordinanza di demolizione n. 140/12 contestata avanti al Tar, il contenuto finale dell’ordinanza emanata non avrebbe potuto essere diverso da quello che è stato in concreto (fatta salva quella parte dell’ordinanza di demolizione di cui è stata accertata giudizialmente l’illegittimità).
Va perciò condivisa l’asserzione della sentenza appellata secondo la quale, per le ragioni per le quali vanno respinti i motivi di ricorso diversi da quelli posti a base dell’accoglimento (parziale) del ricorso limitatamente alle opere di cui ai punti 4, 15, 16, 19 e 20 della determina 140/12, trova applicazione il disposto di cui all’art. 21–octies, comma 2, della l. n. 241/1990, la cui “ratio” è diretta a “far prevalere gli aspetti sostanziali su quelli formali nelle ipotesi in cui le garanzie procedimentali non produrrebbero comunque alcun vantaggio a causa della mancanza di un potere concreto di scelta da parte dell'Amministrazione”.
3.2.2. Per quanto riguarda, poi, l’omessa individuazione, direttamente nell’ordinanza di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi, dell’area di sedime che in caso di mancata demolizione e riduzione dei luoghi nel pristino stato entro 90 giorni formerà oggetto di acquisizione gratuita e di diritto al patrimonio del Comune, va rammentato in via preliminare che l’art. 31, comma 2, del t. u. n. 380/2001 prevede che il dirigente o funzionario comunale competente, “accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3”; e che il comma 3 dello stesso art. 31 dispone che “se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune…”.
Va rammentato inoltre che in base a quanto dispone(va) l’art. 7, commi 2 e 3, della l. n. 47/1985, “il sindaco, accertata l'esecuzione di opere in assenza di concessione, in totale difformità dalla medesima ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi del successivo articolo 8, ingiunge la demolizione. Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune…”; e che la giurisprudenza formatasi nella vigenza del citato art. 7 ha affermato più volte (v. , “ex plurimis”, Cons. St. , sez. V. n. 3438 del 2014, sez. IV, n. 4659 del 2008 e sez. VI, n. 1998 del 2004) che “la funzione dell'ingiunzione di demolizione è quella di provocare il tempestivo abbattimento del manufatto abusivo ad opera del responsabile, rendendogli noto che il mancato adeguamento spontaneo determina sanzioni più onerose della semplice demolizione. A tale scopo è quindi sufficiente che l'atto indichi il tipo di sanzioni che la legge collega all'abuso, senza puntualizzare le aree eventualmente destinate a passare nel patrimonio comunale. L'interessato, infatti, può così compiere le proprie valutazioni, le quali non possono essere influenzate dalla semplice non conoscenza delle aree di cui il comune disporrà concretamente l'acquisizione. La l. n. 47 del 1985 ha distinto, nell'ambito dell'art. 7, i due atti, di ingiunzione e acquisitivo, basando il primo sul presupposto dell'abuso, con il contenuto proprio della contestazione della trasgressione e dell'ordine di demolizione, e il secondo sulla verifica di inottemperanza al primo. Requisiti dell'ingiunzione di demolizione sono perciò l'esistenza della condizione che la rende vincolata, cioè l'accertata esecuzione di opere abusive, e il conseguente ordine di demolizione e non anche la specificazione puntuale della portata delle sanzioni, richiamate nell'atto quanto alla tipologia preordinata dalla legge, ma recate con successivo, eventuale provvedimento”.
Ciò posto, questo collegio ritiene che anche nella vigenza del t.u. n. 380/2001 il principio sopra trascritto non muti.
Ai fini della reiezione del profilo di censura il collegio non ha che da fare richiamo a un precedente specifico di questo Consiglio (sez. IV, 25.11.2013, n. 5593, con riferimento all’impugnazione di un’ingiunzione di demolizione emanata nel 2004) col quale, sulla questione se costituisse requisito essenziale dell’ingiunzione a demolire impugnata anche l’indicazione dell’area soggetta ad acquisizione gratuita e di diritto, per il caso di mancata demolizione e ripristino dello stato dei luoghi entro i 90 giorni dall’ingiunzione, è stato affermato che “l’omessa o imprecisa indicazione di un'area che verrà acquisita di diritto al patrimonio pubblico non costituisce motivo di illegittimità dell'ordinanza di demolizione… mentre con il contenuto dispositivo di quest'ultima si commina, appunto, la sanzione della demolizione del manufatto abusivo, l'indicazione dell'area costituisce presupposto accertativo ai fini dell'acquisizione, che costituisce distinta misura sanzionatoria”.
Persiste infatti, nonostante la parzialmente diversa formulazione dell’art. 31, comma 2, del t. u. n. 380/2001 –che contiene la locuzione aggiuntiva “indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3”, mancante nell’art. 7, comma 2, della l. n. 47/1985- la netta distinzione tra ordinanza di demolizione e atto di acquisizione, preceduto, quest’ultimo, dall’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire.
Va quindi mantenuto il principio in base al quale l'individuazione dell'area da acquisirsi non deve essere necessariamente contenuta nel provvedimento di ingiunzione di demolizione, a pena di illegittimità dello stesso, ben potendo essere riportata nel momento in cui si procede all'acquisizione del bene. L’omessa indicazione, nell’ordinanza di demolizione, dell’area che viene acquisita di diritto e gratuitamente al patrimonio del Comune ai sensi del comma 3 dell’art. 31 per il caso di inottemperanza all’ordine di demolizione non costituisce ragione di illegittimità dell’ordinanza stessa giacché la posizione del destinatario dell’ingiunzione è tutelata dalla previsione di un successivo e distinto procedimento di acquisizione dell’area, rispetto al quale, tra l’altro, assume un ruolo imprescindibile l'atto di accertamento dell'inottemperanza nel quale va indicata con precisione l'area da acquisire al patrimonio comunale.
Di qui, la correttezza di quanto si legge in sentenza, ossia che il contenuto essenziale dell’ingiunzione di demolizione consiste nel “prescrivere la rimozione delle opere abusive”, cosicché ai fini della legittimità dell’ingiunzione basta che vi sia l’analitica indicazione delle opere abusivamente realizzate ma non occorre che vi sia anche l’esatta individuazione dell’area destinata ad essere acquisita al patrimonio comunale in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 05.01.2015 n. 13 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

dicembre 2014

EDILIZIA PRIVATAPotere sanzionatorio e tutela preventiva degli Enti parco contro l’abusivismo edilizio:
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Rilascio del nulla osta da parte degli Enti Parco nei procedimenti di conformità in sanatoria ex artt. 36 e 37 d.P.R. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) (parere 24.10.2014 n. 444210/12, AL 10020/13, Sez. II). 
...
Codesta Avvocatura ha trasmesso una richiesta di parere da parte del Responsabile del Servizio Giuridico dell’Ente Parco in indirizzo, con la quale si chiede se quest’ultimo possa rilasciare “in sanatoria” il nulla osta previsto dall’art. 13 della legge n. 394/1991 [ndr Legge Quadro Aree Protette].
Tale richiesta fa seguito ad un allegato parere dello stesso ente parco in senso negativo a detto quesito (e con riferimento ad una istanza di rilascio di nulla osta in sanatoria di un privato). Il responsabile del servizio giuridico del Parco argomenta muovendo dal silenzio della legge n. 394/1991 e dal divieto di analogia della norma speciale di cui all’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 [ndr Codice Beni Culturali].

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- Poteri sanzionatori dell’Ente Parco a fronte di abusi edilizi posti in essere all’interno dell’area protetta (parere 24.10.2014 n. 444041/42, AL 12108/12, Sez. II).
...
L’Avvocatura in indirizzo riferisce che l’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano, ha richiesto un parere in relazione alle sanzioni irrogabili dall’Ente Parco a fronte dell’accertamento di abusi edilizi realizzati all’interno del Parco stesso, ponendo in particolare tre quesiti:
1) se, sia possibile irrogare sanzioni amministrative in alternativa alla riduzione in pristino, qualora ritenuta “materialmente impossibile” o “controproducente”, applicando in via analogica la disciplina prevista dall’art. 34, co. II D.P.R. n. 380/2001;
2) se siano irrogabili sanzioni amministrative in presenza del rilascio di provvedimento favorevole del Comune ex articolo 36 D.P.R. n. 380/2001 sulla istanza d’accertamento di conformità;
3) in caso di risposta positiva, se possano essere oggetto di sospensione le eventuali sanzioni irrogate in alternativa all’ordine di ripristino, in attesa della definizione della procedura di accertamento di conformità ex art. 36 cit.)
(Rassegna Avvocatura dello Stato n. 4/2014).

EDILIZIA PRIVATA: Le misure progettuali.
DOMANDA:
In merito alla tolleranza prevista dal DPR 380/2001 art. 34, comma 2-ter, si chiede: la flessibilità del 2% è ammessa solo rispetto alle misure previste in progetto o anche rispetto ai parametri fissati dal piano urbanistico?
Il 2% aggiuntivo é in deroga agli indici di piano, alla volumetria assentita col piano di recupero, alla volumetria prevista dagli ambiti di trasformazione o, sommata a quanto concesso dal titolo abilitativo, vi deve restare compresa? Idem dicasi per le altezze e le superfici coperte? Il 2% va anche in deroga al DM 1444/1968 per le distanze?
RISPOSTA:
Il quesito in esame concerne l’interpretazione dell’art. 34, comma 2-ter, del D.P.R. n. 380/2001 che così recita: «Ai fini dell'applicazione del presente articolo, non si ha parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali».
L’articolo 34 del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia disciplina gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, prevedendone la rimozione o la demolizione a spese dei responsabili degli abusi, ovvero l’applicazione di una sanzione nel caso in cui le misure predette arrechino pregiudizio.
Il testo dell’articolo in esame, così come la relazione illustrativa al D.L. 13 n. 70/2011 (che ha introdotto la versione vigente del comma 2-ter), prevedono espressamente che nella definizione di parziale difformità del titolo abilitativo siano comprese le violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali.
Già dal tenore letterale si intuisce come la misura suindicata si riferisca esclusivamente alle misure previste in progetto e non anche ai parametri urbanistici. A conferma di ciò, il TAR Basilicata (sentenza n. 574 del 02.10.2013) ha statuito che il comma 2-ter dell’art. 34 DPR n. 380/2001 (introdotto dall’art. 5, comma 2, lett. a, n. 5, D.L. n. 70/20011 conv. nella L. n. 106/2011), il quale prevede che “non si ha parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2% delle misure progettuali” non trova sempre attuazione, atteso che l’eccedenza nella misura massima del 2% non può comunque violare i parametri urbanistici stabiliti dagli strumenti urbanistici.
Discorso diverso va fatto per quanto riguarda il rapporto tra la disposizione in esame e il D.M. n. 1444/1968 in materia di distanze. In questo caso, infatti, si ritiene che la costruzione realizzata ad una distanza inferiore a quella prevista e progettata ma contenuta nella soglia del 2%, sia da considerare come errore costruttivo tollerato che non determina violazione edilizia. Il D.L. n. 70/2011, infatti, contempla nella tolleranza lo scostamento dei distacchi tra cui pertanto può ricomprendersi lo scostamento delle distanze tra edifici (link a www.ancirisponde.ancitel.it).

novembre 2014

EDILIZIA PRIVATAIn presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori (sia pure riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche) ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del Comune di ordinarne la demolizione .
In siffatte evenienze la misura repressiva costituisce atto dovuto, che non può essere evitata nell'assunto che per le opere realizzate non fosse necessario il permesso di costruire o che avessero natura pertinenziale; ciò perché, in caso di prosecuzione dei lavori di un immobile già oggetto di domanda di condono, vale il diverso principio in forza del quale è la prosecuzione in sé dei lavori ad essere preclusa, senza che sia possibile distinguere tra opere pertinenziali e non, tra opere soggette al permesso di costruire ed opere realizzabili con segnalazione certificata di inizio attività.

Ma a rilevare ancora qui con valore dirimente, è il principio, dal Collegio pienamente condiviso, secondo cui in presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori (sia pure riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche) ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del Comune di ordinarne la demolizione (TAR Campania, Napoli, Sez. VI, 29.10.2013 n. 4817; 05.06.2013 n. 2910; 02.05.2012 n. 2006; 11.05.2011 n. 2624; 25.02.2011 n. 1218; 03.12.2010 n. 26788; Cass. Penale, Sezione III, 24.10.2008 n. 45070).
In siffatte evenienze la misura repressiva costituisce atto dovuto, che non può essere evitata nell'assunto che per le opere realizzate non fosse necessario il permesso di costruire o che avessero natura pertinenziale; ciò perché, in caso di prosecuzione dei lavori di un immobile già oggetto di domanda di condono, vale il diverso principio in forza del quale è la prosecuzione in sé dei lavori ad essere preclusa, senza che sia possibile distinguere tra opere pertinenziali e non, tra opere soggette al permesso di costruire ed opere realizzabili con segnalazione certificata di inizio attività (cfr. TAR Campania, Napoli, Sez. VI, 11.12.2012 n. 5084, 02.05.2012 n. 2006, 11.05.2011 n. 2626; Sez. VII, 14.01.2011 n. 160)
(TAR Campania-Napoli, Sez. VII, sentenza 14.11.2014 n. 5899 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In caso di ordine di demolizione non è richiesta una specifica motivazione che dia conto della valutazione delle ragioni di interesse pubblico alla demolizione o della comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, in quanto il presupposto per l'adozione dell'ordine de quo è costituito esclusivamente dalla constatata esecuzione dell'opera in difformità dal titolo abilitativo o in sua assenza, con la conseguenza che il provvedimento, ove ricorrano i predetti requisiti, è sufficientemente motivato con la descrizione delle opere abusive e il richiamo alla loro accertata abusività.
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E’ inoltre priva di riscontro probatorio la risalenza dei manufatti al periodo antecedente all’entrata in vigore della L. 06.08.1967 n. 765 che, come noto, ha esteso all’intero territorio comunale l’obbligo di munirsi di titolo abilitativo ad edificare, con ciò innovando l’art. 31 della L. 17.08.1942 n. 1150 (c.d. legge urbanistica) che, in precedenza, circoscriveva tale obbligo esclusivamente agli immobili situati nei centri urbani.

Si aggiunga che, nel caso specifico, l’ordine demolitorio si giustifica anche in ragione della natura vincolata dell’area interessata dalle costruzioni abusive.
Com'è noto nelle zone soggette a vincoli di cui al D.Lgs. n. 42/2004 ogni intervento non rientrante tra quelli di cui all'art. 149 deve essere preceduto da specifica autorizzazione paesaggistica e, in assenza di quest'ultima, le opere senza titolo devono essere ridotte in pristino ai sensi dell'art. 167 dello stesso decreto legislativo.
Allo stesso modo l'art. 27 del D.P.R. n. 380/2001 prevede che "il dirigente o il responsabile, quando accerti l'inizio o l'esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18.04.1962, n. 167 , e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi".
Nel caso di specie è incontestata la presenza del vincolo paesaggistico sull'area in questione così come l'insussistenza di un titolo per le opere realizzate e, pertanto, correttamente ne è stata ordinata demolizione con riduzione in pristino dello stato dei luoghi, ai sensi dell’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004.
Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, peraltro, in caso di ordine di demolizione non è richiesta una specifica motivazione che dia conto della valutazione delle ragioni di interesse pubblico alla demolizione o della comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, in quanto il presupposto per l'adozione dell'ordine de quo è costituito esclusivamente dalla constatata esecuzione dell'opera in difformità dal titolo abilitativo o in sua assenza, con la conseguenza che il provvedimento, ove ricorrano i predetti requisiti, è sufficientemente motivato con la descrizione delle opere abusive e il richiamo alla loro accertata abusività (cfr. TAR Puglia, Lecce, 04.02.2012 n. 227; TAR Campania, Napoli, VIII, 09.02.2012 n. 693).
E’ inoltre priva di riscontro probatorio la risalenza dei manufatti al periodo antecedente all’entrata in vigore della L. 06.08.1967 n. 765 che, come noto, ha esteso all’intero territorio comunale l’obbligo di munirsi di titolo abilitativo ad edificare, con ciò innovando l’art. 31 della L. 17.08.1942 n. 1150 (c.d. legge urbanistica) che, in precedenza, circoscriveva tale obbligo esclusivamente agli immobili situati nei centri urbani
(TAR Campania-Napoli, Sez. VII, sentenza 14.11.2014 n. 5899 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATALa l. 06.08.1967 n. 765, come noto, ha esteso all’intero territorio comunale l’obbligo di munirsi di titolo abilitativo ad edificare, con ciò innovando l’art. 31 della L. 17.08.1942 n. 1150 (c.d. legge urbanistica) che, in precedenza, circoscriveva tale obbligo esclusivamente agli immobili situati nei centri urbani.
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Le risultanze delle mappe catastali non sono idonee a comprovare l’epoca di realizzazione dei manufatti, occorrendo, evidentemente, idonea visura catastale riportante gli immobili o altra prova documentale sufficiente al conseguimento di siffatta prova (ad esempio, un contratto notarile che faccia menzione delle opere, indicandone una data certa di preesistenza e fornendone una adeguata descrizione, un contratto agrario debitamente registrato che menzioni i manufatti, etc.).
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Nessuna valenza probatoria può essere attribuita all’affermazione del ricorrente, resa nella forma della dichiarazione sostitutiva di atto notorio, trattandosi di dichiarazione testimoniale proveniente dalla stessa parte che intenderebbe giovarsi delle sue risultanze e quindi in contrasto col tradizionale principio processuale nemo testis in causa propria cui si ispira l'art. 246 c.p.c..
Né d'altra parte sarebbe consentito al Collegio di porre a fondamento della decisione le dichiarazioni sostitutive rese.
Ciò in quanto la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà non è utilizzabile nel processo amministrativo, trattandosi in sostanza di un mezzo surrettizio per introdurre in quest'ultimo una prova testimoniale atipica: essa quindi non ha alcun valore probatorio e può costituire solo un mero indizio che, in mancanza di altri elementi gravi, precisi e concordanti, non è idoneo a scalfire l'attività istruttoria dell'amministrazione.
Invero, secondo il prevalente indirizzo giurisprudenziale, l’onere di dimostrare l’epoca di realizzazione di un’opera edilizia ai fini dell’ottenimento del condono o dell’esenzione ratione temporis della necessità di un titolo edilizio grava sul privato richiedente e comporta che anche la dichiarazione sostitutiva di atto notorio non è sufficiente a tale fine, essendo necessari ulteriori riscontri documentali, eventualmente anche indiziari, purché altamente probanti. Tale onere può ritenersi a sufficienza soddisfatto soltanto quando le prove addotte risultano obiettivamente inconfutabili sulla base di atti e documenti che, da soli od unitamente ad altri elementi probatori, offrono la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto, mentre la semplice produzione di una dichiarazione sostitutiva non può in alcun modo assurgere al rango di prova, seppure presuntiva, sull’epoca di realizzazione dell’abuso.

La censura è destituita di giuridico fondamento.
In punto di fatto, è priva di riscontro probatorio la pretesta vetustà dei manufatti e, in specie, la loro risalenza al periodo antecedente all’entrata in vigore della L. 06.08.1967 n. 765 che, come noto, ha esteso all’intero territorio comunale l’obbligo di munirsi di titolo abilitativo ad edificare, con ciò innovando l’art. 31 della L. 17.08.1942 n. 1150 (c.d. legge urbanistica) che, in precedenza, circoscriveva tale obbligo esclusivamente agli immobili situati nei centri urbani.
E’ chiaro che parte ricorrente sostiene tale posizione al fine di contestare la natura abusiva dell’opera, ritenendo che il manufatto non richiedesse il previo rilascio del titolo concessorio: tuttavia, trattasi di asserzione contestata dalla difesa dell’amministrazione e non sufficientemente comprovata dal ricorrente.
Né tale conclusione appare smentita delle conclusioni rese nella relazione tecnica di parte.
Sotto un primo profilo, le risultanze delle mappe catastali non sono idonee a comprovare l’epoca di realizzazione dei manufatti, occorrendo, evidentemente, idonea visura catastale riportante gli immobili o altra prova documentale sufficiente al conseguimento di siffatta prova (ad esempio, un contratto notarile che faccia menzione delle opere, indicandone una data certa di preesistenza e fornendone una adeguata descrizione, un contratto agrario debitamente registrato che menzioni i manufatti, etc.). Viceversa, la produzione documentale esibita in giudizio non è idonea a conseguire lo scopo probatorio perseguito da parte ricorrente in quanto inidonea a dare certezza sulla preesistenza del manufatto rispetto al 1967 e in ordine alla reale consistenza e caratteristica costruttiva del bene.
Si aggiunga che nelle mappe catastali in questione vi è riportato un unico manufatto mentre nel caso in esame si discorre di due distinte costruzioni, con la conseguenza che, in mancanza di ulteriori elementi probatori, non è possibile appurare la presunta vetustà di entrambe le opere delle quali, pertanto, va ribadita la natura abusiva.
Quanto poi alle dichiarazioni sostitutive valgano le seguenti considerazioni.
Nessuna valenza probatoria può essere attribuita all’affermazione del ricorrente, resa nella forma della dichiarazione sostitutiva di atto notorio, trattandosi di dichiarazione testimoniale proveniente dalla stessa parte che intenderebbe giovarsi delle sue risultanze e quindi in contrasto col tradizionale principio processuale nemo testis in causa propria cui si ispira l'art. 246 c.p.c., (TAR Lecce, 07.02.2007 n. 328).
Né d'altra parte sarebbe consentito al Collegio di porre a fondamento della decisione le dichiarazioni sostitutive rese dai Sig.ri A.F. e E.C..
Ciò in quanto la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà non è utilizzabile nel processo amministrativo, trattandosi in sostanza di un mezzo surrettizio per introdurre in quest'ultimo una prova testimoniale atipica: essa quindi non ha alcun valore probatorio e può costituire solo un mero indizio che, in mancanza di altri elementi gravi, precisi e concordanti, non è idoneo a scalfire l'attività istruttoria dell'amministrazione (Consiglio di Stato, Sez. IV, 07.08.2012 n. 4527; Sez. IV, 03.05.2005 n. 2094; TAR Puglia, Lecce, 10.10.2013 n. 2116).
Secondo il prevalente indirizzo giurisprudenziale, l’onere di dimostrare l’epoca di realizzazione di un’opera edilizia ai fini dell’ottenimento del condono o dell’esenzione ratione temporis della necessità di un titolo edilizio grava sul privato richiedente e comporta che anche la dichiarazione sostitutiva di atto notorio non è sufficiente a tale fine, essendo necessari ulteriori riscontri documentali, eventualmente anche indiziari, purché altamente probanti. Tale onere può ritenersi a sufficienza soddisfatto soltanto quando le prove addotte risultano obiettivamente inconfutabili sulla base di atti e documenti che, da soli od unitamente ad altri elementi probatori, offrono la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto, mentre la semplice produzione di una dichiarazione sostitutiva non può in alcun modo assurgere al rango di prova, seppure presuntiva, sull’epoca di realizzazione dell’abuso (TAR Umbria, 30.08.2013 n. 462; TAR Liguria, Sez. I, 04.12.2012 n. 1565; TAR Campania, Napoli, Sez. III, 18.01.2011 n. 280)
(TAR Campania-Napoli, Sez. VII, sentenza 14.11.2014 n. 5894 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ottobre 2014

EDILIZIA PRIVATAE' legittima l'ordinanza comunale di ingiunzione di sanzione pecuniaria e di ripristino dello stato dei luoghi (ricostruzione) a fronte dell'avvenuta abusiva demolizione di fabbricato, ancorché lesionato dal sisma.
... per l'annullamento dell'ordinanza n. 8 in data 04.02.2013 del Comune di Casalgrande di ingiunzione di sanzione pecuniaria e di ripristino dello stato dei luoghi.
...
4. Il ricorso è manifestamente infondato.
L’immobile demolito dal ricorrente V.V. insiste su area classificata dal PRG comunale come zona A2 “Complessi edilizi ed edifici di interesse storico, architettonico e ambientale diffusi nel territorio” e, in particolare in sottozona A2.1 “Ville e parchi”; la circostanza è documentata dal Comune e non è contestata dal ricorrente.
L’art. 49 delle NTA, nel dettare prescrizioni generali per le zone A, al comma 7 stabilisce: “Nel caso di fabbricati parzialmente crollati è possibile provvedere alla totale demolizione senza possibilità di recupero dei volumi e delle superfici esistenti. Tale possibilità è limitata agli edifici incongrui e non è consentita per i beni storici o per gli edifici vincolati dal PRG” (cfr. doc. 16 id.).
E’ certo, dunque, che la demolizione dell’immobile in discorso fosse vietata dagli strumenti urbanistici.
L’art. 10 della L.R. 21.10.2004, n. 23, sotto la rubrica “Salvaguardia degli edifici vincolati”, al comma 2, prevede: “Qualora le opere abusive siano state eseguite su immobili vincolati in base alle previsioni degli strumenti urbanistici comunali, lo Sportello unico per l'edilizia ordina la sospensione dei lavori e dispone, acquisito il parere della Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio, la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile dell'abuso, indicando criteri e modalità diretti a ricostituire l'originario organismo edilizio, ed irroga una sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro. Su richiesta motivata dell'interessato presentata a seguito della avvenuta sospensione dei lavori, lo Sportello unico per l'edilizia irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento del valore dell'immobile conseguente alla realizzazione delle opere, determinato ai sensi dell'articolo 21, comma 2, qualora accerti, con apposita relazione tecnica, l'impossibilità della restituzione in pristino a causa della compromissione del bene tutelato. In tale ipotesi il Comune può prescrivere l'esecuzione di opere dirette a rendere l'intervento consono al contesto ambientale, assegnando un congruo termine per l'esecuzione dei lavori. Lo Sportello unico per l'edilizia si pronuncia sulla richiesta entro novanta giorni, decorsi i quali la richiesta stessa si intende rifiutata”.
Nel caso di specie il Comune ha fatto pedissequa applicazione della norma innanzi richiamata applicando la sanzione pecuniaria e disponendo il ripristino dell’immobile abusivamente demolito.
4.1. Infondato è il primo ordine di censure riferito all'errata interpretazione ed applicazione degli artt. 49 e 59 delle NTA e dell’art. 10 L.R. 23/2004; infatti, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, tale speciale disciplina, riferita ai complessi edilizi di interesse storico, architettonico ed ambientale diffusi nel territorio, siti nelle zone classificate dal vigente P.R.G. come A2, non consente la demolizione.
In questo caso, pertanto, l'immobile per cui è causa è stato abusivamente demolito, in palese contrasto con le norme sopra indicate.
Al riguardo giova precisare che il V., dopo aver comunicato al Comune il crollo di parte dell'edificio e l’intenzione di demolirlo, era stato informato dell’impossibilità di procedere alla demolizione e diffidato dapprima verbalmente (nel corso dell’incontro del 12.06.2012) e successivamente per iscritto (con nota del 16.06.2012).
Ciononostante ha proceduto alla demolizione in spregio alla normativa a lui nota nonché all’espressa diffida formalizzatagli dal Comune.
4.2. Infondato è il secondo ordine di censure atteso che, dalla semplice lettura della norma di cui all’art. 10 L.R. 23/2004, si ricava senza possibilità di equivoci che la sanzione pecuniaria va applicata congiuntamente all’ordine di ripristino.
Viceversa la possibilità di irrogare una sanzione doppia è lasciata all’ipotesi residuale in cui si accerti l’impossibilità della ricostruzione e vi sia una richiesta motivata dell’interessato: presupposti, questi, del tutto assenti nel caso di specie.
4.3. Infondato è, infine, il terzo ordine di censure riferito all'asserita impossibilità di ordinare il recupero di un immobile non più esistente, poiché demolito.
La disposizione contenuta nell'art. 49, comma 7, delle NTA del P.R.G. del comune di Casalgrande, innanzi riportata, nel prescrivere che la demolizione non è consentita per i beni storici o per gli edifici vincolati dal PRG, anche se parzialmente crollati, implicitamente ammette anche la fedele integrale ricostruzione di questi ultimi; ricostruzione che, nel caso di specie, il Comune ha ordinato previa presentazione di una proposta progettuale da assoggettare a valutazione preventiva ai sensi dell’art. 16 L.R. 31/2002.
Per quanto precede il ricorso deve essere respinto (TAR Emilia Romagna-Parma, sentenza 22.10.2014 n. 374 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Esecuzione ordinanza demolizione manufatto abusivo e allontanamento coattivo degli animali ivi ricoverati.
Nell'ipotesi in cui il Comune debba procedere d'ufficio alla demolizione di un manufatto abusivo nel quale siano ricoverati animali, nel caso di inerzia del proprietario l'Ente può procedere all'allontanamento degli stessi con ordinanza di sgombero, contingibile ed urgente, rivolgendosi al servizio veterinario dell'ASL territorialmente competente.
Il Comune riferisce di aver ordinato, ai sensi dell'art. 48, L.R. n. 19/2009
[1], la demolizione di una tettoia abusiva realizzata su area comunale da privato cittadino e da questi usata per il ricovero di un certo numero di animali da allevamento. Nell'eventualità che si debba procedere all'esecuzione d'ufficio della demolizione, ai sensi del comma 2 dell'art. 48 richiamato, e il proprietario del manufatto abusivo non provveda, dopo esservi stato invitato, alla rimozione degli animali, il Comune chiede un parere in ordine alla sorte degli stessi.
Sentito il Servizio sanità pubblica veterinaria dell'Area promozione salute e prevenzione della Direzione centrale salute, integrazione sociosanitaria, politiche sociali e famiglia, si esprimono le seguenti considerazioni.
Ai sensi dell'art. 48, L.R. n. 19/2009, qualora sia accertata la realizzazione di interventi abusivi su suoli di proprietà dello Stato o di altri Enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell'ufficio comunale ordina al responsabile dell'abuso la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi (comma 1); in caso di inottemperanza, la demolizione è eseguita a cura del Comune e a spese del responsabile dell'abuso (comma 2).
Nell'ipotesi che si debba procedere d'ufficio alla demolizione di manufatto abusivo nel quale si trovino animali, si pone la necessità del loro allontanamento, qualora il proprietario a ciò sollecitato rimanga inerte.
A tal fine, trattandosi di allevamento abusivo, l'Ente può procedere con ordinanza sindacale di sgombero, specificamente con ordinanza contingibile ed urgente: infatti, in caso di emergenze sanitarie e di igiene pubblica (art. 50, comma 5, D.Lgs. n. 267/2000) e al fine di prevenire gravi pericoli che minaccino l'incolumità pubblica (art. 54, comma 4, D.Lgs. n. 267/2000)
[2], è previsto il potere del Sindaco di provvedere d'ufficio, in caso di inottemperanza del soggetto cui ha rivolto l'ordine e a spese di questo (art. 54, co. 7, TUEL).
Nel caso di specie, l'Ente potrà rivolgersi al servizio veterinario dell'ASL territorialmente competente affinché ponga in essere l'allontanamento coattivo degli animali e il loro ricovero in struttura adeguata, nel rispetto della dignità e del benessere degli animali, valori tutelati dal diritto comunitario
[3].
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[1] Legge regionale 11.11.2009, n. 19, recante: 'Codice regionale dell'edilizia'.
[2] Ai sensi dell'art. 54, co. 4, D.Lgs. n. 267/2000, le ordinanze contingibili ed urgenti adottate dal Sindaco nella veste di ufficiale di governo presuppongono una situazione di pericolo effettivo in cui si possono configurare anche situazioni non tipizzate dalla legge e ciò giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi, la possibilità di deroga rispetto alla disciplina vigente e la necessità di motivazione congrua e peculiare (Cons. St., Sez. V, n. 904/2012).
Presupposto per l'adozione dell'ordinanza contingibile ed urgente ai sensi dell'art. 50 è la sussistenza e l'attualità del pericolo, cioè del rischio concreto di un danno grave ed imminente per l'incolumità pubblica e per l'igiene, a nulla rilevando che la situazione di pericolo sia nota da tempo (cfr. Cons. St., sez. V, 19.09.2012, n. 4968), essendo a tale riguardo sufficiente la permanenza al momento dell'emanazione dell'atto della situazione di pericolo (cfr. Cons. St., Sez. V, n. 3077/2012).
[3] I doveri delle autorità competenti in tema di protezione degli animali sono posti a tutela della loro salute e del loro benessere. Il Regolamento CE 29.04.2004, n. 882/2004, relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali, dispone al quinto considerando che 'La salute e il benessere degli animali sono fattori importanti che contribuiscono alla qualità e alla sicurezza degli alimenti, alla prevenzione della diffusione delle malattie degli animali e a un trattamento umano degli animali'
(16.10.2014 -
link a www.regione.fvg.it).

EDILIZIA PRIVATAL’autorizzazione paesistica, la quale è preordinata a garantire un armonioso sviluppo della zona protetta che si vuole tutelare per la particolarità ed unicità della sua bellezza, costituisce atto autonomo e presupposto del permesso di costruire, i cui lavori è onere della parte provare nella loro legittimità sulla base di precisi e persuasivi indizi.
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La produzione di una dichiarazione sostitutiva di atto notorio non può assurgere al rango di prova, seppure presuntiva, sull'epoca di anteriore realizzazione dell'abuso edilizio-paesaggistico rispetto al vincolo apposto, in assenza di minimi riscontri documentali o di altri elementi di prova eventualmente anche indiziari ma concordanti.
Pertanto, in applicazione del principio generale di cui all'art. 2697 c.c., chi realizza interventi ritenuti abusivi, su immobili esistenti, è tenuto a dimostrare rigorosamente, se intende evitare le misure repressive di legge, lo stato della preesistenza, posto che, in tali casi, solo il privato dispone, ed è normalmente in grado di esibire, la documentazione idonea al fine di fornire utili elementi di valutazione quali fotografie con data certa dell'immobile, estratti delle planimetri catastali, il progetto originario e i suoi allegati, e quant’altro di utile.
Di conseguenza, va ritenuto sufficientemente motivato il provvedimento che, a fronte di un abuso edilizio-paesaggistico, ne ordina la demolizione con richiamo al verbale di sopralluogo dei tecnici comunali dato che, com'è noto, il provvedimento sanzionatorio in materia edilizia ha natura del tutto vincolata giacché è conseguente ad un accertamento tecnico della consistenza delle opere abusive realizzate.
Infatti, il verbale redatto e sottoscritto dagli agenti e dai tecnici del comune a seguito di sopralluogo, attestante l'esistenza di manufatti abusivi, costituisce atto pubblico, fidefaciente fino a querela di falso, ai sensi dell'art. 2700 c.c., delle circostanze di fatto in esse accertate, sia relativamente allo stato di fatto e sia rispetto allo status quo ante.
In punto di diritto va invece osservato come l’autorizzazione paesistica, la quale è preordinata a garantire un armonioso sviluppo della zona protetta che si vuole tutelare per la particolarità ed unicità della sua bellezza, costituisca atto autonomo e presupposto del permesso di costruire, i cui lavori è onere della parte provare nella loro legittimità sulla base di precisi e persuasivi indizi.
La giurisprudenza di questo Consiglio è concorde nell’affermare che la produzione di una dichiarazione sostitutiva di atto notorio non può assurgere al rango di prova, seppure presuntiva, sull'epoca di anteriore realizzazione dell'abuso edilizio-paesaggistico rispetto al vincolo apposto, in assenza di minimi riscontri documentali o di altri elementi di prova eventualmente anche indiziari ma concordanti (Cons. St., sez. VI, 05.08.2013, 4075; Sez. IV, 14.02.2012, n. 703; Sez. V, 06.06.2001, n. 3067).
Pertanto, in applicazione del principio generale di cui all'art. 2697 c.c., chi realizza interventi ritenuti abusivi, su immobili esistenti, è tenuto a dimostrare rigorosamente, se intende evitare le misure repressive di legge, lo stato della preesistenza, posto che, in tali casi, solo il privato dispone, ed è normalmente in grado di esibire, la documentazione idonea al fine di fornire utili elementi di valutazione quali fotografie con data certa dell'immobile, estratti delle planimetri catastali, il progetto originario e i suoi allegati, e quant’altro di utile.
Di conseguenza, va ritenuto sufficientemente motivato il provvedimento che, a fronte di un abuso edilizio-paesaggistico, ne ordina la demolizione con richiamo al verbale di sopralluogo dei tecnici comunali dato che, com'è noto, il provvedimento sanzionatorio in materia edilizia ha natura del tutto vincolata giacché è conseguente ad un accertamento tecnico della consistenza delle opere abusive realizzate.
Infatti, il verbale redatto e sottoscritto dagli agenti e dai tecnici del comune a seguito di sopralluogo, attestante l'esistenza di manufatti abusivi, costituisce atto pubblico, fidefaciente fino a querela di falso, ai sensi dell'art. 2700 c.c., delle circostanze di fatto in esse accertate, sia relativamente allo stato di fatto e sia rispetto allo status quo ante.
Ciò comporta che in questa sede, tanto l’atto impugnato in primo grado quanto la sentenza criticata, si configurino esenti dalle censure mosse, in particolare da quelle di difetto di istruttoria e di motivazione perché, nella mancanza di allegazioni idonee a smentire i presupposti di fatto dell'ordinanza e in assenza della querela di falso, erroneamente le ricorrenti pretendono, con inammissibile inversione dell'onere della prova, che sia l'Amministrazione a provare giudizialmente i fatti posti a base della sua azione (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 03.10.2014 n. 4957 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

settembre 2014

EDILIZIA PRIVATA: Compatibilità paesaggistica e compatibilità edilizia. Autonomia dei procedimenti. Connessione. Sussiste.
Il procedimento per il rilascio del permesso di costruire e quello per il nulla osta di compatibilità paesaggistica dell’intervento, sebbene procedimenti ontologicamente e logicamente distinti, avendo a oggetto la tutela di beni diversi ed essendo articolati sulla base di competenze diverse, sono strettamente connessi tra di loro.
2.2. Qualora la competente Soprintendenza non rilasci il nulla osta paesaggistico, il diniego di permesso di costruire pronunciato dall'amministrazione comunale è un atto dovuto e ben può essere adottato con il semplice richiamo al diniego di nulla osta paesaggistico.
2. Con il secondo motivo di appello vengono reiterati tutti i motivi aggiunti diretti avverso il diniego di permesso di costruire successivo al diniego di nulla osta paesaggistico dal competente ufficio del Comune introdotti in primo grado, che la sentenza non li avrebbe compiutamente esaminati.
I motivi devono poi essere disattesi nell’ordine che segue.
2.1. In conseguenza delle considerazioni che precedono circa la ritenuta legittimità del provvedimento della Soprintendenza deve esser respinto il terzo motivo con cui si assume l’illegittimità del diniego del Comune che sarebbe derivata dall’illegittimità del diniego del nulla osta della Soprintendenza.
Come è noto, il procedimento per il rilascio del permesso di costruire e quello per il nulla osta di compatibilità paesaggistica dell’intervento, sebbene procedimenti ontologicamente e logicamente distinti, avendo a oggetto la tutela di beni diversi ed essendo articolati sulla base di competenze diverse, sono strettamente connessi tra di loro (cfr. ex multis CdS sez. VI, n. 6878/2011, CdS sez. IV, 4312/2012, CdS sez. IV n. 2513/2013).
In definitiva dunque il diniego di permesso di costruire pronunciato dal Comune era un atto dovuto e ben poteva essere adottato con il semplice richiamo al diniego di nulla osta paesaggistico
(massima tratta da www.ricerca-amministrativa.it - Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 22.09.2014 n. 4759 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

giugno 2014

EDILIZIA PRIVATA: Quanto al vincolo stradale, per le opere realizzate in zona vincolata, ricadente in fascia di rispetto stradale, si è parimenti in presenza di un vincolo di carattere assoluto, che prescinde dalle caratteristiche dell'opera realizzata, in quanto il divieto di edificazione sancito dall'art. 4, d.m. 01.04.1968 (recante norme in materia di distanze minime a protezione del nastro stradale da osservarsi nella edificazione fuori del perimetro dei centri abitati, di cui all'art. 19, l. 06.08.1967, n. 765), non può essere inteso restrittivamente, cioè al solo scopo di prevenire l'esistenza di ostacoli materiali suscettibili di costituire, per la loro prossimità alla sede stradale, pregiudizio alla sicurezza del traffico e alla incolumità delle persone, ma è correlato alla più ampia esigenza di assicurare una fascia di rispetto utilizzabile per finalità di interesse generale e, cioè, per esempio, per l'esecuzione dei lavori, per l'impianto dei cantieri, per il deposito dei materiali, per la realizzazione di opere accessorie, senza vincoli limitativi connessi alla presenza di costruzioni.
Pertanto, la sentenza TAR Toscana è corretta anche nella parte in cui afferma che il vincolo stradale di cui al D.M. 01.04.1968, n. 1404 ha carattere inderogabile ed assoluto, con la conseguenza che, nella fattispecie, trova applicazione l’art. 33 della L. 28.02.1985, n. 47 che non consente alcuna possibilità di deroga da parte dell’autorità preposta -a differenza del caso in cui l’edificazione sia avvenuta all’interno del centro abitato- in relazione alle opere costruite successivamente all’imposizione del vincolo, sicché doverosamente e legittimamente l’amministrazione ha escluso la sanabilità dell’opera abusiva de qua.
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Come ha specificato questo Consiglio, la specialità del procedimento di condono edilizio rispetto all'ordinario procedimento di rilascio della concessione a edificare e l'assenza di una specifica previsione in ordine alla sua necessità rendono, per il rilascio della concessione in sanatoria, il parere della Commissione edilizia non obbligatorio ma, tutt'al più, facoltativo, al fine di acquisire eventuali informazioni e valutazioni con riguardo a particolari e sporadici casi incerti e complessi, in assenza dei quali il rilascio della concessione in sanatoria è subordinato alla semplice verifica dei presupposti e condizioni espressamente e chiaramente fissati dal legislatore.
Il parere della Commissione edilizia può essere sollecitato soltanto con riguardo a particolari e sporadici casi incerti e complessi, in assenza dei quali il rilascio della concessione in sanatoria è subordinato alla semplice verifica dei presupposti e condizioni espressamente e chiaramente fissati dal legislatore.
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La comunicazione dell'avvio del procedimento non era necessaria, trattandosi di procedimento a istanza di parte (istanza di condono edilizio) e di provvedimento a contenuto vincolato, rispetto al quale l'interessata non avrebbe potuto apportare alcun contributo partecipativo.
Tale principio è applicabile per il diniego di condono e, a fortiori, per il conseguente, ineludibile, ordine di demolizione.
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Il Comune, nel momento in cui ha rilevato l’insanabilità dell’opera, conseguentemente e doverosamente ne ha ordinato la demolizione; il pedissequo provvedimento demolitorio risulta, dunque, in re ipsa motivato.
Infatti, a fronte del diniego di sanatoria, l’ordinanza di demolizione si appalesa come atto meramente consequenziale al diniego e l’ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato e, quindi, non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione; né, infine, può ammettersi alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il tempo non può avere legittimato.
Pertanto, il Collegio deve ribadire, in adesione a costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, che il provvedimento di repressione degli abusi edilizi (ingiunzione a demolire e/o ordine di demolizione, ed ogni altro provvedimento sanzionatorio), costituisce atto dovuto della pubblica amministrazione, riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall’accertamento dell’abuso e della riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge.

Quanto al vincolo stradale, per le opere realizzate in zona vincolata, ricadente in fascia di rispetto stradale, si è parimenti in presenza di un vincolo di carattere assoluto, che prescinde dalle caratteristiche dell'opera realizzata, in quanto il divieto di edificazione sancito dall'art. 4, d.m. 01.04.1968 (recante norme in materia di distanze minime a protezione del nastro stradale da osservarsi nella edificazione fuori del perimetro dei centri abitati, di cui all'art. 19, l. 06.08.1967, n. 765), non può essere inteso restrittivamente, cioè al solo scopo di prevenire l'esistenza di ostacoli materiali suscettibili di costituire, per la loro prossimità alla sede stradale, pregiudizio alla sicurezza del traffico e alla incolumità delle persone, ma è correlato alla più ampia esigenza di assicurare una fascia di rispetto utilizzabile per finalità di interesse generale e, cioè, per esempio, per l'esecuzione dei lavori, per l'impianto dei cantieri, per il deposito dei materiali, per la realizzazione di opere accessorie, senza vincoli limitativi connessi alla presenza di costruzioni (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 04.02.2014, n. 485).
Pertanto, la sentenza TAR Toscana è corretta anche nella parte in cui afferma che il vincolo stradale di cui al D.M. 01.04.1968, n. 1404 ha carattere inderogabile ed assoluto, con la conseguenza che, nella fattispecie, trova applicazione l’art. 33 della L. 28.02.1985, n. 47 che non consente alcuna possibilità di deroga da parte dell’autorità preposta -a differenza del caso in cui l’edificazione sia avvenuta all’interno del centro abitato- in relazione alle opere costruite successivamente all’imposizione del vincolo, sicché doverosamente e legittimamente l’amministrazione ha escluso la sanabilità dell’opera abusiva de qua.
Anche il secondo motivo d’appello è infondato, poiché, come ha specificato questo Consiglio, la specialità del procedimento di condono edilizio rispetto all'ordinario procedimento di rilascio della concessione a edificare e l'assenza di una specifica previsione in ordine alla sua necessità rendono, per il rilascio della concessione in sanatoria, il parere della Commissione edilizia non obbligatorio ma, tutt'al più, facoltativo, al fine di acquisire eventuali informazioni e valutazioni con riguardo a particolari e sporadici casi incerti e complessi, in assenza dei quali il rilascio della concessione in sanatoria è subordinato alla semplice verifica dei presupposti e condizioni espressamente e chiaramente fissati dal legislatore (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 05.11.2012, n. 5619).
Il parere della Commissione edilizia può essere sollecitato soltanto con riguardo a particolari e sporadici casi incerti e complessi, in assenza dei quali il rilascio della concessione in sanatoria è subordinato alla semplice verifica dei presupposti e condizioni espressamente e chiaramente fissati dal legislatore (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 03.08.2010, n. 5156; Id., Sez. IV, 06.07.2012, n. 3969; ivi riferimenti ulteriori). Che nella specie non sussistessero particolari condizioni, tali da rendere complessa o difficoltosa la valutazione del Comune, è circostanza già emersa nel corso della disamina del precedente motivo dell'appello; dunque, non v'erano spazi per poter invocare utilmente l'intervento dell'organo consultivo collegiale.
Anche il terzo motivo d’appello è infondato.
Infatti, la comunicazione dell'avvio del procedimento non era necessaria, trattandosi di procedimento a istanza di parte (cfr. per tutte Cons. Stato, Sez. VI, 08.06.2010, n. 3624) e di provvedimento a contenuto vincolato, rispetto al quale l'interessata non avrebbe potuto apportare alcun contributo partecipativo (cfr. per tutte Cons. Stato, Sez. IV, 07.09.2011, n. 5028; Id, Sez. IV, 17.09.2012, n. 4925).
Tale principio è applicabile per il diniego di condono e, a fortiori, per il conseguente, ineludibile, ordine di demolizione.
Anche il quarto motivo d’appello è infondato, poiché nel caso di specie l’Amministrazione comunale non aveva alcun obbligo specifico di motivare la concreta applicazione della sanzione della demolizione.
Il Comune, nel momento in cui ha rilevato l’insanabilità dell’opera, conseguentemente e doverosamente ne ha ordinato la demolizione; il pedissequo provvedimento demolitorio risulta, dunque, in re ipsa motivato.
Infatti, a fronte del diniego di sanatoria, l’ordinanza di demolizione si appalesa come atto meramente consequenziale al diniego e l’ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato e, quindi, non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione; né, infine, può ammettersi alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il tempo non può avere legittimato (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 31.08.2010, n. 3955).
Pertanto, il Collegio deve ribadire, in adesione a costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, che il provvedimento di repressione degli abusi edilizi (ingiunzione a demolire e/o ordine di demolizione, ed ogni altro provvedimento sanzionatorio), costituisce atto dovuto della pubblica amministrazione, riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall’accertamento dell’abuso e della riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 23.06.2014 n. 3147 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sull'inerzia di un comune nel reprimere un abuso edilizio a seguito di segnalazione in Procura e conseguente condanna penale del Sindaco.
A seguito di esposto all'Autorità Giudiziaria per presunti abusi edilizi,
è scaturito un procedimento penale che si è concluso in primo grado con la condanna del sindaco (nel doppio ruolo di sindaco e di responsabile del Servizio Urbanistica) a due anni di reclusione per abuso d’ufficio.
In particolare, la sentenza di condanna ha accertato che il sindaco:
   (i) ha rilasciato ai proprietari del residence (per gli abusi riguardanti le autorimesse interrate, le piscine e le difformità rispetto al titolo edilizio) un permesso di costruire in sanatoria che deve essere qualificato come illegittimo, in quanto le opere si collocano nel perimetro del Parco Alto Garda Bresciano e dunque sarebbe stato necessario acquisire prima dei lavori l’autorizzazione paesistica della Comunità Montana;
   (ii) ha omesso di reprimere gli abusi edilizi nonostante le segnalazioni pervenute dai privati e le osservazioni della Regione, assicurando in questo modo un vantaggio ai proprietari del residence e provocando un danno ai fondi limitrofi.
E proprio sull'inerzia del comune nel dover reprimere gli abusi edilizi, circa l
’'autotutela in materia di atti amministrativi risulta che:
- il riesame fa parte del potere di vigilanza sull’attività edilizia, che compete ai responsabili degli uffici tecnici comunali in base all’art. 27, commi 1 e 2, del DPR 06.06.2001 n. 380. Il suddetto potere deve essere esercitato sia nell’ambito delle normali verifiche sulle nuove attività edificatorie sia quando pervenga agli uffici la notizia di abusi o irregolarità. L’esercizio del potere è obbligatorio, essendo preordinato alla tutela di interessi pubblici.
- tra le modalità di esercizio del potere si colloca anche l’autotutela nei confronti dei permessi di costruire o degli altri titoli edilizi, qualora in relazione agli stessi siano stati sollevati dubbi di legittimità da parte di terzi che ritengano di subire un danno a causa dell’attività edificatoria autorizzata.
- non costituisce legittima esimente per il mancato svolgimento della verifica in autotutela la circostanza che i terzi asseritamente danneggiati si siano limitati a presentare denunce o segnalazioni senza impugnare i titoli edilizi davanti al giudice amministrativo. Vige infatti un sistema di doppia tutela per i soggetti che subiscono le conseguenze dell’attività edilizia altrui:
   (a) diretta, se viene promosso un ricorso giurisdizionale per ottenere l’annullamento del titolo edilizio ritenuto illegittimo;
   (b) indiretta, se i terzi preferiscono attivare il potere di autotutela dell’amministrazione, proteggendo i propri diritti nei limiti delle valutazioni sull’interesse pubblico svolte dagli uffici comunali. Le due vie possono essere percorse cumulativamente o alternativamente, senza preclusioni, ferma restando la prevalenza delle statuizioni di annullamento o conformative contenute nell’eventuale sentenza del giudice amministrativo.

Sicché,
dalle motivazioni della sentenza penale sembra emergere il seguente quadro fattuale:
   (a) sul piano formale, le piscine e le autorimesse interrate sono state realizzate senza alcun titolo edilizio, e i balconi sono difformi rispetto al permesso di costruire originario;
   (b) sul piano sostanziale, le piscine costituiscono un manufatto non espressamente contemplato dalle NTA, il che richiede un’attività di interpretazione della disciplina urbanistica, e le autorimesse interrate sporgono dal livello di campagna, con i conseguenti problemi di individuazione della quota originaria rilevante ai fini edilizi;
   (c) sotto il profilo paesistico, manca la preventiva autorizzazione della Comunità Montana.
Il Comune deve quindi avviare un procedimento amministrativo con il seguente contenuto:
   (a) effettuare un’esatta ricognizione delle opere eseguite abusivamente, intendendosi per tali quelle che non erano previste nel permesso di costruire originario, o erano previste con caratteristiche diverse;
   (b) esaminare ciascuna delle opere abusive sotto il profilo urbanistico per stabilire se vi siano i presupposti per l’accertamento di conformità ex art. 36 del DPR 380/2001;
   (c) verificare se effettivamente sia mancata l’autorizzazione paesistica, preventiva o in sanatoria, per le suddette opere;
   (d) esaminare ciascuna delle opere abusive sotto il profilo paesistico per stabilire se vi siano i presupposti per l’accertamento della compatibilità paesistica ex art. 167, comma 4, del Dlgs. 22.01.2004 n. 42;
   (e) coinvolgere in quest’ultimo aspetto la Comunità Montana, competente al rilascio dell’autorizzazione paesistica in sanatoria, e la Soprintendenza, per il parere vincolante ai sensi dell’art. 167, comma 5, del Dlgs. 42/2004;
   (f) pronunciarsi quindi definitivamente sull’intera vicenda con un provvedimento di sanatoria (totale, parziale, o con eventuali prescrizioni) oppure con un ordine di rimessione in pristino (totale o parziale).

... per l'accertamento del silenzio-inadempimento del Comune in relazione agli abusi edilizi indicati dai ricorrenti nella nota del 23.07.2013 e oggetto di un procedimento penale definito in primo grado.
...
1. I ricorrenti H.W. e A.W. sono proprietari di un immobile situato nel Comune di Tremosine e confinante con il residence ..., di proprietà dei controinteressati.
2. Negli anni 2002-2003 il residence (che in precedenza era un albergo in condizioni di degrado) è stato interessato da lavori di demolizione e ricostruzione, con la realizzazione aggiuntiva di autorimesse interrate, balconi e due piscine.
3. Ritenendo non regolari i lavori, i ricorrenti avevano fatto all’epoca una segnalazione all’autorità giudiziaria. Da tale segnalazione (e da analoghe denunce di altri soggetti) è scaturito un procedimento penale che si è concluso in primo grado con la condanna del sindaco (nel doppio ruolo di sindaco e di responsabile del Servizio Urbanistica) a due anni di reclusione per abuso d’ufficio (Trib. Brescia 29.11.2011 n. 3128).
4. In particolare, la predetta sentenza ha accertato che il sindaco:
   (i) ha rilasciato ai proprietari del residence (per gli abusi riguardanti le autorimesse interrate, le piscine e le difformità rispetto al titolo edilizio) un permesso di costruire in sanatoria che deve essere qualificato come illegittimo, in quanto le opere si collocano nel perimetro del Parco Alto Garda Bresciano e dunque sarebbe stato necessario acquisire prima dei lavori l’autorizzazione paesistica della Comunità Montana;
   (ii) ha omesso di reprimere gli abusi edilizi nonostante le segnalazioni pervenute dai privati e le osservazioni della Regione, assicurando in questo modo un vantaggio ai proprietari del residence e provocando un danno ai fondi limitrofi.
5. Con nota del 23.07.2013 i ricorrenti hanno invitato il Comune a conformarsi alla sentenza penale, e a reprimere di conseguenza gli abusi edilizi mediante ordini di demolizione.
6. Gli uffici comunali non hanno però provveduto in questo senso. Nei giorni 12 e 30.08.2013 sono stati invece effettuati dei sopralluoghi presso l’abitazione dei ricorrenti per l’accertamento di eventuali irregolarità edilizie.
7. Contro il silenzio mantenuto dal Comune sulla questione degli abusi presso il residence ... i ricorrenti hanno esercitato l’azione ex art. 117 cpa con atto notificato il 16.01.2014 e depositato il 22.01.2014.
...
9. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.
Premesse
10. Poiché la sentenza penale è stata impugnata, la responsabilità del sindaco non risulta accertata in via definitiva.
11. La durata dell’appello non può però essere un tempo di inerzia per il Comune, che ha ormai acquisito, sia in conseguenza delle denunce dei privati sia attraverso la sentenza penale di primo grado, elementi sufficienti per avviare il riesame degli abusi edilizi in sede amministrativa.
Sull’autotutela
12. Il riesame fa parte del potere di vigilanza sull’attività edilizia, che compete ai responsabili degli uffici tecnici comunali in base all’art. 27, commi 1 e 2, del DPR 06.06.2001 n. 380. Il suddetto potere deve essere esercitato sia nell’ambito delle normali verifiche sulle nuove attività edificatorie sia quando pervenga agli uffici la notizia di abusi o irregolarità. L’esercizio del potere è obbligatorio, essendo preordinato alla tutela di interessi pubblici.
13. Tra le modalità di esercizio del potere si colloca anche l’autotutela nei confronti dei permessi di costruire o degli altri titoli edilizi, qualora in relazione agli stessi siano stati sollevati dubbi di legittimità da parte di terzi che ritengano di subire un danno a causa dell’attività edificatoria autorizzata.
14. Non costituisce legittima esimente per il mancato svolgimento della verifica in autotutela la circostanza che i terzi asseritamente danneggiati si siano limitati a presentare denunce o segnalazioni senza impugnare i titoli edilizi davanti al giudice amministrativo. Vige infatti un sistema di doppia tutela per i soggetti che subiscono le conseguenze dell’attività edilizia altrui:
   (a) diretta, se viene promosso un ricorso giurisdizionale per ottenere l’annullamento del titolo edilizio ritenuto illegittimo;
   (b) indiretta, se i terzi preferiscono attivare il potere di autotutela dell’amministrazione, proteggendo i propri diritti nei limiti delle valutazioni sull’interesse pubblico svolte dagli uffici comunali. Le due vie possono essere percorse cumulativamente o alternativamente, senza preclusioni, ferma restando la prevalenza delle statuizioni di annullamento o conformative contenute nell’eventuale sentenza del giudice amministrativo.
Sui rapporti con il giudizio penale
15. La pendenza dell’appello davanti al giudice penale non attenua l’obbligo di procedere al riesame della situazione degli abusi in sede amministrativa. In effetti, il riesame può prescindere dall’accertamento della responsabilità penale del sindaco. Se questa fosse provata anche nei successivi gradi di giudizio vi sarebbe un profilo di sviamento dell’azione amministrativa che costituirebbe un vizio autonomo del permesso di costruire in sanatoria.
Questo vizio, di carattere soggettivo, si aggiungerebbe a quelli già sottolineati nella sentenza penale di primo grado, i quali hanno invece un rilievo amministrativo di natura oggettiva (mancanza di autorizzazione paesistica preventiva, difformità urbanistica, difformità dal permesso di costruire originario).
16. È su questi profili oggettivi, del tutto simili a quelli che si presentano nelle ordinarie controversie in materia edilizia e paesistica, che l’amministrazione deve ora concentrare la propria attenzione. Alcuni fatti sono già stati focalizzati nella sentenza penale, e altri potranno essere approfonditi attraverso indagini condotte direttamente dagli uffici comunali.
Sul contenuto della verifica rimessa agli uffici comunali
17. Dalle motivazioni della sentenza penale sembra emergere il seguente quadro fattuale:
   (a) sul piano formale, le piscine e le autorimesse interrate sono state realizzate senza alcun titolo edilizio, e i balconi sono difformi rispetto al permesso di costruire originario;
   (b) sul piano sostanziale, le piscine costituiscono un manufatto non espressamente contemplato dalle NTA, il che richiede un’attività di interpretazione della disciplina urbanistica, e le autorimesse interrate sporgono dal livello di campagna, con i conseguenti problemi di individuazione della quota originaria rilevante ai fini edilizi;
   (c) sotto il profilo paesistico, manca la preventiva autorizzazione della Comunità Montana.
18. Il Comune deve quindi avviare un procedimento amministrativo con il seguente contenuto:
   (a) effettuare un’esatta ricognizione delle opere eseguite abusivamente, intendendosi per tali quelle che non erano previste nel permesso di costruire originario, o erano previste con caratteristiche diverse;
   (b) esaminare ciascuna delle opere abusive sotto il profilo urbanistico per stabilire se vi siano i presupposti per l’accertamento di conformità ex art. 36 del DPR 380/2001;
   (c) verificare se effettivamente sia mancata l’autorizzazione paesistica, preventiva o in sanatoria, per le suddette opere;
   (d) esaminare ciascuna delle opere abusive sotto il profilo paesistico per stabilire se vi siano i presupposti per l’accertamento della compatibilità paesistica ex art. 167, comma 4, del Dlgs. 22.01.2004 n. 42;
   (e) coinvolgere in quest’ultimo aspetto la Comunità Montana, competente al rilascio dell’autorizzazione paesistica in sanatoria, e la Soprintendenza, per il parere vincolante ai sensi dell’art. 167, comma 5, del Dlgs. 42/2004;
   (f) pronunciarsi quindi definitivamente sull’intera vicenda con un provvedimento di sanatoria (totale, parziale, o con eventuali prescrizioni) oppure con un ordine di rimessione in pristino (totale o parziale).
Sui termini della procedura
19. Per l’avvio del procedimento, nel quale devono essere coinvolti anche i ricorrenti, e per lo svolgimento delle attività indicate al punto 18 come (a)-(b)-(c)-(d) viene stabilito il termine di 60 giorni dal deposito della presente sentenza, tenuto conto della complessità degli adempimenti.
Per la successiva fase (e) viene stabilito il termine di 120 giorni, decorrente dalla scadenza del termine precedente, tenuto conto della necessità di coinvolgere altre amministrazioni. Per la fase finale (f) viene stabilito il termine di 30 giorni, decorrente dalla scadenza del termine precedente.
Conclusioni
20. Il ricorso, previo accertamento del carattere illegittimo del silenzio mantenuto dal Comune, deve essere accolto come precisato sopra, con la fissazione di un calendario di adempimenti a carico degli uffici comunali
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 17.06.2014 n. 657 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: E’ stato rilevato che ai fini del condono edilizio la realizzazione dell’opera abusiva, alla data del 31.12.1993, è identificabile se l’immobile è già eseguito, sia pure al rustico in tutte le sue strutture essenziali, fra le quali devono essere comprese le tamponature che sono necessarie per stabilire la relativa volumetria e la sagoma esterna, aggiungendosi che, per quanto riguarda le opere interne o quelle non destinate ad uso non residenziale, la loro ultimazione è da ricollegare al loro completamento funzionale, inteso nel senso della sussistenza delle opere indispensabili a rendere effettivamente possibile l’uso per il quale sono state realizzate (o l’uso diverso da quello a suo tempo assentito o incompatibile con l’originaria destinazione d’uso, nel caso di mutamento di quest’ultimo).
Posto poi che la distinzione tra ultimazione a rustico e completamento funzionale deve essere eseguita in concreto e non in astratto, non essendo sufficiente la qualificazione della parte a determinare oggettivamente il contenuto dei lavori eseguiti, sempre ai fini del condono edilizio, è stato sottolineato che è onere del richiedente il condono edilizio provare che l’opera sia stata completata entro la data utile fissata della legge, non essendo a tal fine sufficiente la sola dichiarazione sostitutiva dell’atto notorio, che deve essere supportata da ulteriori riscontri documentali, eventualmente indiziari, purché altamente probanti (C.d.S., sez. IV, 06.06.2001, n. 3067; così del resto anche sez. V, 14.03.2007, n. 1249, secondo cui la prova del completamento dell’edificio entro la data prevista dalla legge può essere validamente fornita, in alternativa alla dichiarazione sostitutiva dell’atto notorio, attraverso la produzione della documentazione, munita di data certa, delle fatture e delle bolle di accompagnamento dei materiali necessari per la realizzazione dell’opera).

L’articolo 39 della legge 23.12.1994, n. 774, ha stabilito al primo comma, tra l’altro, che “Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28.02.1985, n. 47 e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31.12.1993, e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale o assentita, un ampliamento superiore a 750 metri cubi…”, aggiungendo al quarto comma che “La domanda di concessione o di autorizzazione in sanatoria, con la prova del pagamento dell’oblazione, deve essere presentata al comune competente, a pena di decadenza, entro il 31.03.1995…”.
E’ stato rilevato che ai fini del condono edilizio la realizzazione dell’opera abusiva, alla data del 31.12.1993, è identificabile se l’immobile è già eseguito, sia pure al rustico in tutte le sue strutture essenziali, fra le quali devono essere comprese le tamponature che sono necessarie per stabilire la relativa volumetria e la sagoma esterna (C.d.S., sez. V, 18.11.2004, n. 7547), aggiungendosi che, per quanto riguarda le opere interne o quelle non destinate ad uso non residenziale, la loro ultimazione è da ricollegare al loro completamento funzionale, inteso nel senso della sussistenza delle opere indispensabili a rendere effettivamente possibile l’uso per il quale sono state realizzate (o l’uso diverso da quello a suo tempo assentito o incompatibile con l’originaria destinazione d’uso, nel caso di mutamento di quest’ultimo) (C.d.S., sez. IV, 09.02.2012, n. 683; 09.05.2011, n. 2750; sez. V, 21.05.1999, n. 587; 18.11.2004, n. 7547; 23.05.2005, n. 2578; 04.10.2007, n. 5153).
Posto poi che la distinzione tra ultimazione a rustico e completamento funzionale deve essere eseguita in concreto e non in astratto, non essendo sufficiente la qualificazione della parte a determinare oggettivamente il contenuto dei lavori eseguiti (C.d.S., sez. V 18.12.2002, n. 7021), sempre ai fini del condono edilizio, è stato sottolineato che è onere del richiedente il condono edilizio provare che l’opera sia stata completata entro la data utile fissata della legge, non essendo a tal fine sufficiente la sola dichiarazione sostitutiva dell’atto notorio, che deve essere supportata da ulteriori riscontri documentali, eventualmente indiziari, purché altamente probanti (C.d.S., sez. IV, 06.06.2001, n. 3067; così del resto anche sez. V, 14.03.2007, n. 1249, secondo cui la prova del completamento dell’edificio entro la data prevista dalla legge può essere validamente fornita, in alternativa alla dichiarazione sostitutiva dell’atto notorio, attraverso la produzione della documentazione, munita di data certa, delle fatture e delle bolle di accompagnamento dei materiali necessari per la realizzazione dell’opera)
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 03.06.2014 n. 3034 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - VARI: Qualora l’acquirente o il conduttore dell’immobile riscontri difformità edilizie dalle norme del DPR 380/2011, anche non emerse da eventuali precedenti verifiche, deve farne denuncia al Comune entro un anno dalla constatazione, a pena di decadenza dal diritto di risarcimento per danno da parte del committente o del proprietario.
Incombendo all'acquirente (attore) la prova circa la tempestività della denuncia dei vizi della "cosa" comprata, deve ritenersi che i termini di decadenza previsti per legge -nella fattispecie- risultino superati.
Più nello specifico come noto l’art. 1495 c.c. prevede che: "il compratore decade dal diritto alla garanzia se non denunzia i vizi al venditore entro otto giorni dalla scoperta” … “azione che si prescrive, in ogni caso, in un anno dalla consegna”.
Inoltre l’art. 134 del D.P.R. 380/2001, che deroga alla disciplina codicistica in caso di riscontrate violazioni del relativo Testo Unico sull’Edilizia, così stabilisce in punto di “irregolarità rilevate dall’acquirente o dal conduttore”: "1. Qualora l’acquirente o il conduttore dell’immobile riscontra difformità dalle norme del presente testo, anche non emerse da eventuali precedenti verifiche, deve farne denuncia al Comune entro un anno dalla constatazione, a pena di decadenza dal diritto di risarcimento per danno da parte del committente o del proprietario.”.
L’onere di provare la tempestività della denuncia incombe sugli attori e, nel caso di specie, tale onere non è stato assolto, anzi sono stati invece forniti elementi di prova rilevanti e suggestivi della consapevolezza in capo agli stessi delle altezze o comunque della conoscenza della situazione di fatto e giuridica del bene: "in tema di garanzia per i vizi della cosa venduta, eccepita dal venditore la tardività della denuncia rispetto alla data di consegna della merce, incombe sull’acquirente, trattandosi di condizione necessaria per l’esercizio dell’azione, l’onere della prova di aver denunziato i vizi nel termine di legge ex. art. 1495 c.c.” (Cassazione Civile, Sez. II, 14.05.2008 n. 12130).
Gli attori, conseguentemente, debbono essere comunque dichiarati decaduti dall’azione di garanzia per vizio e difetto della cosa compravenduta, dal momento che dall’atto d’acquisto (18.04.2005) sino alla notifica dell’atto di citazione (26.10.2011) sono trascorsi oltre cinque anni e non vi è stata né la trasmissione della denuncia del vizio entro otto giorni dalla scoperta, né l’avvio della lite entro l’anno successivo o -comunque- una denuncia di condizioni antigieniche entro un anno dalla consegna dell’immobile presso il Comune ex. art. 134 DPR 380/2001

Gli acquirenti convenivano in giudizio i venditori per chiedere, in via principale, la risoluzione e/o l’annullamento del contratto di compravendita stipulato in data 18.04.2005 con i convenuti per aver loro alienato un immobile sito nel comune di Carate Brianza in Via … inidoneo all’uso abitativo in quanto carente dei requisiti di igienicità e di abitabilità richiesti da regolamenti locali e dalle norme di legge statali e la loro condanna al risarcimento di tutti gli asseriti danni patiti e patiendi meglio indicati in atti.
...
Deducono gli attori che, dopo aver abitato nel suddetto appartamento, decidevano di darlo in locazione con contratto registrato in data 08.03.2011 ad un cittadino extracomunitario, che richiedeva loro il certificato di agibilità per ottenere la domanda di rinnovo del permesso di soggiorno.
A seguito dell’avvio delle pratiche in comune, accertavano che l’immobile era privo dei requisiti di igiene e di idoneità abitativa, avendo altezze interne inferiori a quelle previste dai regolamenti locali e presentando macchie di umidità.
Conseguentemente adivano il Tribunale chiedendo, in via principale, la risoluzione del contratto di compravendita avente ad oggetto un bene inidoneo alla destinazione economica sociale cui sarebbe deputato non possedendo i requisiti igienico-sanitari e, in via subordinata, l’annullamento del contratto per dolo deducendo che i convenuti fossero a conoscenza della carenza dei requisiti igienico-sanitari, avendoli sottaciuti in sede di stipula del rogito.
Orbene, alla luce dei documenti e delle risultanze testimoniali acquisite, reputa il Tribunale che gli attori non abbiano provato di aver denunciato tempestivamente gli asseriti vizi dell’immobile e, comunque, la fondatezza delle pretese.
La particolarità, infatti, di questa vicenda è che gli attori hanno contestato l’asserita difformità dell’immobile (da quando dichiarato in sede di trattativa o comunque in sede di stipula del rogito) ben sei anni dopo la data del rogito stesso, solo allorquando il cittadino di nazionalità extracomunitaria, al quale avevano locato l’appartamento, aveva chiesto loro di avere il certificato di idoneità abitativa ed igienica necessario per il rinnovo del permesso di soggiorno.
A seguito dell’avvio delle pratiche amministrative, il Comune di Carate Brianza dichiarava l’alloggio antigenico “per la presenza di tracce di umidità con formazione di lievi muffe nonché per l’altezza del locale adibito a camera da letto (m. 2,46) e per quella dei locali adibiti a soggiorno e cucina (altezza pari a m. 2,50)” inferiore rispetto a quanto oggi previsto dai nuovi regolamenti d’igiene regionali, che impongono un’altezza minima di 2,70 metri.
Alla luce delle dichiarazione rese dai testimoni, pur non essendo state del tutto precise ed univoche, complessivamente valutate ed interpretate secondo criteri di logica e regole di comune esperienza, può ritenersi che gli attori fossero invero a conoscenza dell’altezza dei locali già nella fase di trattative o comunque certamente in sede di rogito.
...
Alla luce di quanto sopra, incombendo agli attori la prova circa la tempestività della denuncia deve ritenersi che i termini di decadenza previsti per legge risultino superati.
Più nello specifico come noto l’art. 1495 c.c. prevede che: "il compratore decade dal diritto alla garanzia se non denunzia i vizi al venditore entro otto giorni dalla scoperta” … “azione che si prescrive, in ogni caso, in un anno dalla consegna”. Inoltre l’art. 134 del D.P.R. 380/2001, che deroga alla disciplina codicistica in caso di riscontrate violazioni del relativo Testo Unico sull’Edilizia, così stabilisce in punto di “irregolarità rilevate dall’acquirente o dal conduttore”: "1. Qualora l’acquirente o il conduttore dell’immobile riscontra difformità dalle norme del presente testo, anche non emerse da eventuali precedenti verifiche, deve farne denuncia al Comune entro un anno dalla constatazione, a pena di decadenza dal diritto di risarcimento per danno da parte del committente o del proprietario.”.
L’onere di provare la tempestività della denuncia incombe sugli attori e, nel caso di specie, tale onere non è stato assolto, anzi –come sopra evidenziato– sono stati invece forniti elementi di prova rilevanti e suggestivi della consapevolezza in capo agli stessi delle altezze o comunque della conoscenza della situazione di fatto e giuridica del bene (di cui si affronterà nel prosieguo): "in tema di garanzia per i vizi della cosa venduta, eccepita dal venditore la tardività della denuncia rispetto alla data di consegna della merce, incombe sull’acquirente, trattandosi di condizione necessaria per l’esercizio dell’azione, l’onere della prova di aver denunziato i vizi nel termine di legge ex. art. 1495 c.c.” (Cassazione Civile, Sez. II, 14.05.2008 n. 12130).
Gli attori, conseguentemente, debbono essere comunque dichiarati decaduti dall’azione di garanzia per vizio e difetto della cosa compravenduta, dal momento che dall’atto d’acquisto (18.04.2005) sino alla notifica dell’atto di citazione (26.10.2011) sono trascorsi oltre cinque anni e non vi è stata né la trasmissione della denuncia del vizio entro otto giorni dalla scoperta, né l’avvio della lite entro l’anno successivo o -comunque- una denuncia di condizioni antigieniche entro un anno dalla consegna dell’immobile presso il Comune di Carate Brianza ex. art. 134 DPR 380/2001 (
TRIBUNALE di Monza, Sez. distaccata di Desio - Sez. civile, con la sentenza 03.06.2014 n. 1706).

maggio 2014

EDILIZIA PRIVATA: OGGETTO: Parere in merito alla tutela dell’affidamento del privato nel caso di abuso edilizio molto datato nel tempo e mai contestato (Regione Emilia Romagna, parere 12.05.2014 n. 201593 di prot.).

marzo 2014

EDILIZIA PRIVATA: Per un verso il lasso di tempo che fa sorgere in capo all'Amministrazione l’onere di una motivazione rafforzata per l’ingiunzione di demolizione di opera edilizia abusivamente realizzata non è quello che intercorre tra il compimento dell’abuso ed il provvedimento sanzionatorio, ma tra la conoscenza da parte dell’Amministrazione dell’abuso ed il provvedimento sanzionatorio adottato, con la conseguenza che, in mancanza di conoscenza dell’illecito da parte dell'Amministrazione, non può consolidarsi in capo al privato alcun affidamento giuridicamente apprezzabile, il cui sacrificio meriti di essere adeguatamente considerato in sede motivazionale.
Per altro verso
il carattere permanente degli abusi edilizi comporta che il decorso del tempo non spieghi alcuna efficacia sanante nei confronti degli abusi stessi e che, per il principio di legalità, la sanatoria degli abusi può avere luogo solo nei casi previsti dalla legge statale, dato che nessuna disposizione di legge attribuisce al decorso del tempo un rilievo ostativo all’emanazione dei dovuti atti repressivi.

Mentre non può ritenersi che l’atto impugnato doveva essere sorretto da una specifica motivazione in relazione al tempo decorso dal momento in cui gli abusi erano stati commessi, in quanto -come oggi è stato chiarito- per un verso il lasso di tempo che fa sorgere in capo all'Amministrazione l’onere di una motivazione rafforzata per l’ingiunzione di demolizione di opera edilizia abusivamente realizzata non è quello che intercorre tra il compimento dell’abuso ed il provvedimento sanzionatorio, ma tra la conoscenza da parte dell’Amministrazione dell’abuso ed il provvedimento sanzionatorio adottato, con la conseguenza che, in mancanza di conoscenza dell’illecito da parte dell'Amministrazione, non può consolidarsi in capo al privato alcun affidamento giuridicamente apprezzabile, il cui sacrificio meriti di essere adeguatamente considerato in sede motivazionale (Cons. St., sez. V, 09.09.2013, n. 4470); e per altro verso il carattere permanente degli abusi edilizi comporta che il decorso del tempo non spieghi alcuna efficacia sanante nei confronti degli abusi stessi e che, per il principio di legalità, la sanatoria degli abusi può avere luogo solo nei casi previsti dalla legge statale, dato che nessuna disposizione di legge attribuisce al decorso del tempo un rilievo ostativo all’emanazione dei dovuti atti repressivi (Cons. St., sez. VI, 18.09.2013, n. 4651).
Per cui, in definitiva, legittimamente l’Amministrazione comunale ha ingiunto la demolizione della tamponatura del manufatto posto al primo piano e delle due tettoie poste al piano terra
(TAR Abruzzo-Pescara, sentenza 14.03.2014 n. 118 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

febbraio 2014

EDILIZIA PRIVATA: Il Collegio ritiene che il potere di applicare misure repressive in materia urbanistica ed edilizia può essere esercitato in ogni tempo, senza necessità, per i relativi provvedimenti, di alcuna specifica motivazione in ordine alla sussistenza dell'interesse pubblico a disporre una demolizione.
Il Collegio non ignora l’esistenza di un orientamento difforme secondo il quale invece “il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell'abuso” e “il protrarsi dell'inerzia dell'amministrazione preposta alla vigilanza” potrebbero ingenerare un affidamento del privato, rispetto al quale sussisterebbe un “onere di congrua motivazione” circa il “pubblico interesse, evidentemente diverso da quello al ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato”; ritiene però che tale orientamento non vada condiviso.
In proposito, il Collegio condivide il rilievo fatto proprio dalla citata decisione C.d.S. 5509/2009, ovvero che di affidamento si può parlare solo ove il privato, il quale abbia correttamente e in modo compiuto reso nota la propria posizione alla p.a., venga indotto da un provvedimento della stessa a ritenere la legittimità del proprio operato, non già nel caso che rileva, in cui si commette un abuso a tutta insaputa della p.a. medesima.
Inoltre, l’abuso edilizio integra un illecito permanente, rappresentato dalla violazione dell’obbligo, perdurante nel tempo, di ripristinare in conformità a diritto lo stato dei luoghi; di talché ogni provvedimento repressivo dell’amministrazione non è emanato a distanza di tempo da un illecito ormai esaurito, ma interviene su una situazione antigiuridica che perdura sino a quel momento.

Il primo motivo, incentrato sul presunto carattere risalente dell’abuso, e sull’altrettanto presunta carenza dell’interesse pubblico a perseguirlo, è infondato per le ragioni già espresse dall’indirizzo giurisprudenziale cui questo Collegio aderisce in merito, citandosi per tutte TAR Brescia sez. I 22.02.2010 n. 860. In tal senso, il Collegio ritiene che il potere di applicare misure repressive in materia urbanistica ed edilizia può essere esercitato in ogni tempo, senza necessità, per i relativi provvedimenti, di alcuna specifica motivazione in ordine alla sussistenza dell'interesse pubblico a disporre una demolizione; in senso conforme si sono espresse anche numerose decisioni del C.d.S., ad esempio sez. IV, 15.09.2009 n. 5509, che si cita per tutte.
Il Collegio non ignora l’esistenza di un orientamento difforme, espresso ad esempio da C.d.S. sez. V 04.03.2008 n. 883, secondo il quale invece “il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell'abuso” e “il protrarsi dell'inerzia dell'amministrazione preposta alla vigilanza” potrebbero ingenerare un affidamento del privato, rispetto al quale sussisterebbe un “onere di congrua motivazione” circa il “pubblico interesse, evidentemente diverso da quello al ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato”; ritiene però che tale orientamento non vada condiviso.
In proposito, il Collegio condivide il rilievo fatto proprio dalla citata decisione C.d.S. 5509/2009, ovvero che di affidamento si può parlare solo ove il privato, il quale abbia correttamente e in modo compiuto reso nota la propria posizione alla p.a., venga indotto da un provvedimento della stessa a ritenere la legittimità del proprio operato, non già nel caso che rileva, in cui si commette un abuso a tutta insaputa della p.a. medesima. Inoltre, come osservato dalla Sezione nella pure citata sentenza 860/2010, l’abuso edilizio integra un illecito permanente, rappresentato dalla violazione dell’obbligo, perdurante nel tempo, di ripristinare in conformità a diritto lo stato dei luoghi; di talché ogni provvedimento repressivo dell’amministrazione non è emanato a distanza di tempo da un illecito ormai esaurito, ma interviene su una situazione antigiuridica che perdura sino a quel momento
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 07.02.2014 n. 135 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Se il comune reprime un abuso edilizio ed il proprietario lo contesta limitandosi alla apodittica asserzione che l'intervento è avvenuto ex ante 1967, e quindi non soggetto ad alcuno titolo edilizio abilitativo, ciò non è sufficiente poiché è sul ricorrente che incombe l'onere di fornire un principio di prova.
Parimenti infondato è il secondo motivo, per cui la costruzione ritenuta abusiva sarebbe in realtà la mera ristrutturazione di un manufatto preesistente al 1967, e quindi non soggetto a titolo alcuno.
Di ciò infatti le ricorrenti –sulle quali incombeva l’onere relativo, così come ritenuto da costante giurisprudenza, per tutte C.d.S. sez. VI 05.08.2013 n. 4075- non hanno fornito neppure un principio di prova, limitandosi alla relativa apodittica asserzione
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 07.02.2014 n. 135 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In materia di ordine di demolizione di un abuso edilizio, non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

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L'art. 27 del d.p.r. 380/2001) sanziona con la demolizione la realizzazione senza titolo di nuove opere in zone vincolate e siffatta misura, in ragione dello stesso chiaro valore semantico delle proposizioni letterali all’uopo utilizzate dal legislatore (..”quando accerti l'inizio o l'esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate”..), resta applicabile sia che venga accertato l'inizio che l'avvenuta esecuzione di interventi abusivi.
Del pari, la disposizione di cui all’articolo 27 cit. non vede la sua efficacia limitata alle sole zone di inedificabilità assoluta non trovando la diversa interpretazione accreditata dal ricorrente alcun riscontro nella norma ed essendo contraria alla stessa "ratio legis".
Segnatamente, la diversa opzione ermeneutica, che muove dalla previsione di un vincolo di inedificabilità assoluta, comporta un ingiustificato restringimento dei poteri di vigilanza attribuiti al Comune ponendosi in chiara distonia con la finalità perseguita dal legislatore di attribuire, laddove si tratti di aree meritevoli di una particolare e rafforzata tutela, all'Amministrazione il potere-dovere di ripristinare senza indugio la legalità violata, non operando distinzioni in relazione alla natura assoluta o relativa del vincolo.
D'altro canto, tale interpretazione è confermata anche dal fatto che il comma 2, parte prima, dell'art. 27 cit. si limita a menzionare senza distinzione di sorta il presupposto del "vincolo di inedificabilità", mentre solo nell'ultima parte contiene un espresso riferimento al "vincolo di inedificabilità assoluta" a proposito dei poteri del Soprintendente di procedere alla demolizione.
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L’applicazione della sanzione demolitoria ai sensi dell’art. 27 D.P.R. 380/2001 sarebbe, comunque, doverosa, essendo, peraltro, incontestato che gli interventi edilizi sanzionati non risultano supportati neppure da una D.I.A., così come del tutto sprovvisti della autorizzazione paesistica.
Si osserva, in proposito, in aderenza ad un indirizzo giurisprudenziale più volte affermato da questa Sezione, che l’articolo 27 cit. non distingue tra opere per cui è necessario il permesso di costruire e quelle per cui sarebbe necessaria la semplice D.I.A. in quanto impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico.
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La realizzazione dell’opera in contestazione, in mancanza dei prescritti titoli abilitativi, di per sé stessa, fonda la reazione repressiva dell’organo di vigilanza.
In altri termini, nel modello legale di riferimento non vi è spazio per apprezzamenti discrezionali, atteso che l’esercizio del potere repressivo mediante applicazione della misura ripristinatoria costituisce atto dovuto, per il quale è "in re ipsa" l’interesse pubblico alla sua rimozione.
L'interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi è, poi, ‘in re ipsa’ anche perché la straordinaria importanza della tutela reale dei beni paesaggistici ed ambientali elide, in radice, qualsivoglia doglianza circa la pretesa non proporzionalità della sanzione ablativa, fermo comunque che, in presenza dell'operata qualificazione delle opere realizzate, bisognevoli dei prescritti titoli abilitativi e non essendo rilasciabile a posteriori l'autorizzazione paesaggistica, alcuno spazio vi è per far luogo alla sola sanzione pecuniaria.
D’altro canto, è ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui, una volta accertata l'esecuzione di opere in assenza di concessione ovvero in difformità totale dal titolo abilitativo, non costituisce onere del Comune verificare la sanabilità delle opere in sede di vigilanza sull'attività edilizia: l’atto può ritenersi sufficientemente motivato per effetto della stessa descrizione dell’abuso.

Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.
Giusta quanto anticipato nella premessa in fatto, il presente giudizio verte sulla legittimità dell’ordine di demolizione spedito dal Comune di Bacoli a fronte dell’abusiva realizzazione sul piano di copertura di un preesistente edificio di “un terrazzo di mq. 35,00, di altezza di mt. 3,00, delimitato da parapetto alto mt. 1,00 e completo di pavimentazione con copertura in telaio di scatolari in ferro e tegole rosse. Sul lato est n. 2 vani, di cui uno di mq. 15,00 ed alto mt. 3,00 adibito a wc e vano lavanderia; l’altro vano è di mq. 10,00 alto mt 2,50. Antistante detto vano è stato realizzato un massetto calcestruzzo di mq. 10,00...”.
Nel procedimento delibativo che questo Tribunale è chiamato a svolgere, assume priorità logica l’esame delle censure che investono la legalità estrinseca dell’atto impugnato, vale a dire l’osservanza degli obblighi procedurali, nonché la ricorrenza di quei requisiti di affidabilità formale, la cui esistenza condiziona, in via pregiudiziale, il corretto approccio –in sede di sindacato giurisdizionale- ai profili di contenuto delle determinazioni assunte dall’Amministrazione.
Nella suddetta prospettiva, vanno disattese le doglianze con cui la parte ricorrente lamenta la violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento, la cui cura è imposta all’Autorità procedente dall’art. 7 della legge 241/1990 ovvero, nei procedimenti ad istanza di parte, anche dall’art. 10-bis della medesima legge.
L’infondatezza delle censure in esame discende, invero, come già ripetutamente affermato dalla Sezione (cfr., tra le tante, sentenze n. 1847 del 30.03.2011 e n. 8776 del 25.05.2010) e dal giudice d’appello (cfr. Cons. Stato, sezione quarta, 05.03.2010, n. 1277), dalla ineluttabilità della sanzione repressiva comminata dal Comune di Bacoli, anche a cagione dell’assenza –come di seguito meglio evidenziato- di specifici e rilevanti profili di contestazione in ordine ai presupposti di fatto e di diritto che ne costituiscono il fondamento giustificativo, sicché alcuna alternativa sul piano decisionale si poneva all’Amministrazione procedente.
Dirimente in senso ostativo alle pretese attoree, peraltro, appaiono le previsioni di cui all’art. 21-octies della legge 241/1990, secondo cui “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
Alcun pregio hanno, poi, le ulteriori censure con cui parte ricorrente deduce che non sussisterebbero i presupposti di cui all’articolo 27 del d.p.r. 380/2001, in quanto il provvedimento impugnato, ancorché emesso il 12.09.2006, risulta notificato solo il 04.09.2009 ed, inoltre, le opere non erano allo stadio iniziale, ma già da tempo ultimate.
La piana lettura della norma suindicata non evidenzia, infatti, rigide scadenze temporali entro cui esercitare, a pena di perenzione, l’esercizio del potere repressivo qui in rilievo, da intendersi, pertanto, inesauribile siccome connesso alla doverosa e permanente cura dell’interesse pubblico presidiato.
Né può essere condivisa la lettura offerta nell’atto di gravame secondo cui l’applicazione della misura ripristinatoria in argomento potrebbe avere luogo nei soli casi di opere abusive alla stadio iniziale.
Ed invero, la disciplina di settore in esame (id est art. 27 del d.p.r. 380/2001) sanziona con la demolizione la realizzazione senza titolo di nuove opere in zone vincolate e siffatta misura, in ragione dello stesso chiaro valore semantico delle proposizioni letterali all’uopo utilizzate dal legislatore (..”quando accerti l'inizio o l'esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate”..), resta applicabile sia che venga accertato l'inizio che l'avvenuta esecuzione di interventi abusivi.
Del pari, la disposizione di cui all’articolo 27 cit. non vede la sua efficacia limitata alle sole zone di inedificabilità assoluta (Tar Campania, questa sesta sezione, sentenze n. 2076 del 21.04.2010 e n. 1775 del 07.04.2010 e sezione terza, 11.03.2009, n. 1376) non trovando la diversa interpretazione accreditata dal ricorrente alcun riscontro nella norma ed essendo contraria alla stessa "ratio legis".
Segnatamente, la diversa opzione ermeneutica, che muove dalla previsione di un vincolo di inedificabilità assoluta, comporta un ingiustificato restringimento dei poteri di vigilanza attribuiti al Comune ponendosi in chiara distonia con la finalità perseguita dal legislatore di attribuire, laddove si tratti di aree meritevoli di una particolare e rafforzata tutela, all'Amministrazione il potere-dovere di ripristinare senza indugio la legalità violata, non operando distinzioni in relazione alla natura assoluta o relativa del vincolo (cfr. TAR Napoli Campania sez. II, 23.06.2010 n. 15729; TAR Campania Napoli, sez. IV, 12.04.2005, n. 3780).
D'altro canto, tale interpretazione è confermata anche dal fatto che il comma 2, parte prima, dell'art. 27 cit. si limita a menzionare senza distinzione di sorta il presupposto del "vincolo di inedificabilità", mentre solo nell'ultima parte contiene un espresso riferimento al "vincolo di inedificabilità assoluta" a proposito dei poteri del Soprintendente di procedere alla demolizione.
Analoga statuizione reiettiva s’impone rispetto alle doglianze che impingono, mediante argomentazioni generiche, nell’inadeguatezza dell’istruttoria condotta dal Comune di Bacoli ovvero nell’insufficienza del corredo motivazionale dell’atto impugnato.
Sul punto, è sufficiente osservare che alcun dubbio residua sulla completezza delle risultanze istruttorie acquisite dal mentovato Comune attraverso i propri organi, di cui vi è indiretta conferma nella stessa mancanza di una contestazione, in fatto, sulla natura degli abusi accertati.
La puntuale descrizione delle opere abusive sanzionate riflette con assoluta evidenza la rilevanza edilizia dei contestati abusi, fatta palese dalla chiara attitudine dei suddetti interventi a dar vita a manufatti nuovi che, per tipologia e consistenza, ed implicando incrementi di superfici e volumi, generano un significativo impatto sul territorio con conseguente alterazione (anche della proiezione esterna) dell’originario stato dei luoghi.
Giova, infatti, ribadire che le risultanze istruttorie lasciano emergere la realizzazione, da intendersi abusiva in quanto non supportata dal prescritto titolo abilitativo, di “un terrazzo di mq. 35,00, di altezza di mt. 3,00, delimitato da parapetto alto mt. 1,00 e completo di pavimentazione con copertura in telaio di scatolari in ferro e tegole rosse. Sul lato est n. 2 vani, di cui uno di mq. 15,00 ed alto mt. 3,00 adibito a wc e vano lavanderia; l’altro vano è di mq. 10,00 alto mt 2,50. Antistante detto vano è stato realizzato un massetto calcestruzzo di mq. 10,00...”.
In siffatta evenienza, non può essere revocato in dubbio il fatto che l'intervento ricada in zona assoggettata a vicolo paesaggistico, in considerazione -giusta quanto si evince dal preambolo dell’atto impugnato– della sua realizzazione in un'area dichiarata di notevole interesse pubblico con d.m. 15.12.1959 e, pertanto, soggetta alle previsioni di cui al d. l.vo 22.01.2004, n. 42.
In ragione di quanto detto, stante l'evidenziata alterazione dell'aspetto esteriore dei luoghi, l’intervento in questione, per il solo fatto di insistere in zona vincolata, risultava soggetto alla previa acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica (titolo autonomo non conseguibile a sanatoria ex combinato disposto fra art. 146 e successivo art. 167, commi 4 e 5 del medesimo decreto, che esclude sanatorie per interventi non qualificabili come manutentivi o che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi; Tar Campania, questa sesta sezione, sentenza n. 1973 del 14.04.2010).
Sotto diverso profilo, e cioè dal punto di vista edilizio, la consistenza delle opere realizzate, comportanti aumenti di superfici e di volumi e mutamento della destinazione d’uso, riflettono con assoluta evidenza la sussistenza del contestato abuso che imponeva il previo rilascio (oltre che dell’autorizzazione paesistica anche) del permesso di costruire.
Peraltro, e per mera completezza espositiva, deve rilevarsi che, contrariamente a quanto dedotto nel gravame, non rileva se le opere potessero o meno essere assentite in virtù della presentazione di una mera D.I.A.
Infatti, quand’anche si ritenessero tali le opere qui sanzionate, quod non, va detto che l’applicazione della sanzione demolitoria ai sensi dell’art. 27 D.P.R. 380/2001 sarebbe, comunque, doverosa, essendo, peraltro, incontestato che gli interventi edilizi sanzionati non risultano supportati neppure da una D.I.A., così come del tutto sprovvisti della autorizzazione paesistica. Si osserva, in proposito, in aderenza ad un indirizzo giurisprudenziale più volte affermato da questa Sezione, che l’articolo 27 cit. non distingue tra opere per cui è necessario il permesso di costruire e quelle per cui sarebbe necessaria la semplice D.I.A. in quanto impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico (cfr. Tar Campania, Sez. VI, n. 5516 del 04/12/2013; 5519 del 04.12.2013; Tar Campania, IV Sezione 05.06.2013 n. 2898).
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Sulla scorta delle divisate risultanze istruttorie si rivela immune dalle censure attoree l’ordito motivazionale in cui impinge il provvedimento impugnato, manifestamente idoneo ad evidenziare la consistenza degli abusi in contestazione.
La stessa realizzazione dell’opera in contestazione, in mancanza dei prescritti titoli abilitativi, di per sé stessa, fondava la reazione repressiva dell’organo di vigilanza.
In altri termini, nel modello legale di riferimento non vi è spazio per apprezzamenti discrezionali, atteso che l’esercizio del potere repressivo mediante applicazione della misura ripristinatoria costituisce atto dovuto, per il quale è "in re ipsa" l’interesse pubblico alla sua rimozione (cfr. TAR Campania Napoli, sez. VI, 26.08.2010, n. 17240).
L'interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi è, poi, ‘in re ipsa’ anche perché la straordinaria importanza della tutela reale dei beni paesaggistici ed ambientali elide, in radice, qualsivoglia doglianza circa la pretesa non proporzionalità della sanzione ablativa, fermo comunque che, in presenza dell'operata qualificazione delle opere realizzate, bisognevoli dei prescritti titoli abilitativi e non essendo rilasciabile a posteriori l'autorizzazione paesaggistica, alcuno spazio vi è per far luogo alla sola sanzione pecuniaria (Tar Campania Napoli, sempre questa sesta sezione, 14.04.2010, n. 1975).
D’altro canto, è ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui, una volta accertata l'esecuzione di opere in assenza di concessione ovvero in difformità totale dal titolo abilitativo, non costituisce onere del Comune verificare la sanabilità delle opere in sede di vigilanza sull'attività edilizia (TAR Campania, Sez. IV, 24.09.2002, n. 5556; TAR Lazio, sez. II-ter, 21.06.1999, n. 1540): l’atto può ritenersi sufficientemente motivato per effetto della stessa descrizione dell’abuso accertato, presupposto giustificativo necessario e sufficiente a fondare la spedizione della misura sanzionatoria (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 825 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’articolo 27 dpr 380/2001 non distingue tra opere per cui è necessario il permesso di costruire e quelle per cui sarebbe necessaria la semplice D.I.A. in quanto impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico.
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Deve rilevarsi che l’epoca remota di realizzazione dell’opera abusiva non può determinare, con la pretesa automaticità, l’invalidazione dell’applicata misura ripristinatoria.
L’aspetto temporale assume, invero, una valenza neutra ove la parte interessata non dimostri che l’edificazione sia avvenuta in epoca in cui non era prescritto il necessario titolo abilitativo (come ad esempio per le opere realizzate antecedente al 1967 al di fuori dei centri abitati, con riferimento al profilo urbanistico,nonché anteriormente all’imposizione del vincolo paesaggistica, in relazione all’aspetto paesaggistico).
Vale, infatti, anche in subiecta materia il principio dell'inesauribilità del potere, di talché il comportamento illecito dei privati resta sempre sanzionabile.
Né il fattore tempo in sé può aggravare l’onere di motivazione: l'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione; non vi è un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana, e l'interessato non può dolersi del fatto che l'amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi.

Del pari, sotto diverso profilo, l’attitudine delle opere eseguite a determinare un’oggettiva alterazione del pregresso stato dei luoghi è, di per se stessa, idonea a reggere la comminata sanzione della demolizione.
Non rileva, infatti, se le opere potessero o meno essere assentite in virtù della presentazione di una mera D.I.A.
Infatti, quand’anche si ritenessero tali le opere qui sanzionate, va detto che l’applicazione della sanzione demolitoria ai sensi dell’art. 27 D.P.R. 380/2001 sarebbe, comunque, doverosa, essendo, peraltro, incontestato che gli interventi edilizi sanzionati non risultano supportati neppure da una D.I.A., così come del tutto sprovvisti della autorizzazione paesistica. Si osserva, in proposito, in aderenza ad un indirizzo giurisprudenziale più volte affermato da questa Sezione, che l’articolo 27 cit. non distingue tra opere per cui è necessario il permesso di costruire e quelle per cui sarebbe necessaria la semplice D.I.A. in quanto impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico (cfr. Tar Campania, Sez. VI, n. 5516 del 04/12/2013; 5519 del 04.12.2013; Tar Campania, IV Sezione 05.06.2013 n. 2898).
Né assumono rilievo le argomentazioni difensive secondo cui alcune delle opere in contestazione sarebbero risalenti (parapetti, balaustra, pavimentazione del lastrico solare) ovvero risulterebbero realizzate (scala, parapetti) in sostituzione di opere preesistenti e fatte successivamente oggetto di manutenzione straordinaria.
Anche a voler accedere alla ricostruzione offerta dai ricorrenti deve, però, rilevarsi che l’epoca remota di realizzazione dell’opera abusiva non può determinare, con la pretesa automaticità, l’invalidazione dell’applicata misura ripristinatoria.
L’aspetto temporale assume, invero, una valenza neutra ove la parte interessata non dimostri che l’edificazione sia avvenuta in epoca in cui non era prescritto il necessario titolo abilitativo (come ad esempio per le opere realizzate antecedente al 1967 al di fuori dei centri abitati, con riferimento al profilo urbanistico,nonché anteriormente all’imposizione del vincolo paesaggistica, in relazione all’aspetto paesaggistico).
Vale, infatti, anche in subiecta materia il principio dell'inesauribilità del potere, di talché il comportamento illecito dei privati resta sempre sanzionabile (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 04.05.2012 n. 2592).
Né il fattore tempo in sé può aggravare l’onere di motivazione: l'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione; non vi è un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana, e l'interessato non può dolersi del fatto che l'amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi (Cons. Stato, VI, 11.05.2011, n. 2781; C.d.S., VI, 05.04.2012, n. 2038).
Parimenti deve rilevarsi, quanto alle opere (che si assume) edificate in sostituzione di altre, che anche tali interventi di sostituzione avrebbero dovuto essere preventivamente assentiti. Senza contare che, comunque, non risulta in alcun modo dimostrata la legittima edificazione dell’opera originaria, poi asseritamente sostituita
(TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 824 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Gli ulteriori interventi abusivi qui in rilievo –che riflettono una chiara valenza innovativa e, pertanto, non possono ritenersi dettati da esigenze di stretta conservazione del manufatto preesistente– ripetono, secondo un indirizzo già espresso dalla Sezione, le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente.
Sicché non può ammettersi "la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive", con conseguente "obbligo del comune di ordinarne la demolizione".
È consolidato, in proposito, l'orientamento della Sezione che vieta qualsivoglia opera accessiva o in prosecuzione di altre per cui sia stato chiesto il condono al di fuori della procedura di cui all'art. 35, co. 13, della L. 47/1985.

Vale, inoltre, aggiungere che "gli ulteriori interventi abusivi qui in rilievo –che riflettono una chiara valenza innovativa e, pertanto, non possono ritenersi dettati da esigenze di stretta conservazione del manufatto preesistente– ripetono, secondo un indirizzo già espresso dalla Sezione, le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente" (cfr. Tar Campania, Napoli, questa sesta sezione, sentenze 05.05.2010, n. 2811, 10.02.2010, n. 847 e 28.01.2010, n. 423; sezione seconda, 07.11.2008, n. 19372; negli stessi sensi, Cass. penale, sezione terza, 24.10.2008, n. 45070), sicché non può ammettersi "la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive" (Tar Campania, sempre questa sesta sezione, 05.05.2010, n. 2811 cit. e 09.03.2006, n. 2834), con conseguente "obbligo del comune di ordinarne la demolizione".
È consolidato, in proposito, l'orientamento della Sezione (cfr. tra le tante, da ultimo, TAR Napoli Campania sez. VI n. 4037 dell’01.08.2013) che, in uno con la giurisprudenza costante, vieta qualsivoglia opera accessiva o in prosecuzione di altre per cui sia stato chiesto il condono al di fuori della procedura di cui all'art. 35, co. 13, della L. 47/1985 che giammai è stata attivata nel caso di specie
(TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 824 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La disciplina di settore in esame (id est art. 27 del d.p.r. 380/2001) sanziona con la demolizione la realizzazione senza titolo di nuove opere in zone vincolate e siffatta misura, in ragione dello stesso chiaro valore semantico delle proposizioni letterali all’uopo utilizzate dal legislatore (..”quando accerti l'inizio o l'esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate”..), resta applicabile sia che venga accertato l'inizio che l'avvenuta esecuzione di interventi abusivi.
Sulla scorta delle divisate risultanze istruttorie si rivela immune dalle censure attoree l’ordito motivazionale in cui impinge il provvedimento impugnato, manifestamente idoneo ad evidenziare la consistenza degli abusi in contestazione.
La stessa realizzazione dell’opera in contestazione, in mancanza dei prescritti titoli abilitativi, di per se stessa, fondava la reazione repressiva dell’organo di vigilanza.
In altri termini, nel modello legale di riferimento non vi è spazio per apprezzamenti discrezionali, atteso che l’esercizio del potere repressivo mediante applicazione della misura ripristinatoria costituisce atto dovuto, per il quale è "in re ipsa" l’interesse pubblico alla sua rimozione.
L'interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi è, poi, ‘in re ipsa’ anche perché la straordinaria importanza della tutela reale dei beni paesaggistici ed ambientali elide, in radice, qualsivoglia doglianza circa la pretesa non proporzionalità della sanzione ablativa, fermo comunque che, in presenza dell'operata qualificazione delle opere realizzate, bisognevoli dei prescritti titoli abilitativi e non essendo rilasciabile a posteriori l'autorizzazione paesaggistica, alcuno spazio vi è per far luogo alla sola sanzione pecuniaria.
D’altro canto, è ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui, una volta accertata l'esecuzione di opere in assenza di concessione ovvero in difformità totale dal titolo abilitativo, non costituisce onere del Comune verificare la sanabilità delle opere in sede di vigilanza sull'attività edilizia: l’atto può ritenersi sufficientemente motivato per effetto della stessa descrizione dell’abuso accertato, presupposto giustificativo necessario e sufficiente a fondare la spedizione della misura sanzionatoria.

Alcun pregio hanno, poi, le ulteriori censure con cui parte ricorrente deduce che non sussisterebbero i presupposti di cui all’articolo 27 del d.p.r. 380/2001, in quanto le opere abusive in contestazione non erano allo stadio iniziale, ma già da tempo ultimate.
Ed invero, la disciplina di settore in esame (id est art. 27 del d.p.r. 380/2001) sanziona con la demolizione la realizzazione senza titolo di nuove opere in zone vincolate e siffatta misura, in ragione dello stesso chiaro valore semantico delle proposizioni letterali all’uopo utilizzate dal legislatore (..”quando accerti l'inizio o l'esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate”..), resta applicabile sia che venga accertato l'inizio che l'avvenuta esecuzione di interventi abusivi.
Sulla scorta delle divisate risultanze istruttorie si rivela immune dalle censure attoree l’ordito motivazionale in cui impinge il provvedimento impugnato, manifestamente idoneo ad evidenziare la consistenza degli abusi in contestazione.
La stessa realizzazione dell’opera in contestazione, in mancanza dei prescritti titoli abilitativi, di per se stessa, fondava la reazione repressiva dell’organo di vigilanza.
In altri termini, nel modello legale di riferimento non vi è spazio per apprezzamenti discrezionali, atteso che l’esercizio del potere repressivo mediante applicazione della misura ripristinatoria costituisce atto dovuto, per il quale è "in re ipsa" l’interesse pubblico alla sua rimozione (cfr. TAR Campania Napoli, sez. VI, 26.08.2010, n. 17240).
L'interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi è, poi, ‘in re ipsa’ anche perché la straordinaria importanza della tutela reale dei beni paesaggistici ed ambientali elide, in radice, qualsivoglia doglianza circa la pretesa non proporzionalità della sanzione ablativa, fermo comunque che, in presenza dell'operata qualificazione delle opere realizzate, bisognevoli dei prescritti titoli abilitativi e non essendo rilasciabile a posteriori l'autorizzazione paesaggistica, alcuno spazio vi è per far luogo alla sola sanzione pecuniaria (Tar Campania Napoli, sempre questa sesta sezione, 14.04.2010, n. 1975).
D’altro canto, è ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui, una volta accertata l'esecuzione di opere in assenza di concessione ovvero in difformità totale dal titolo abilitativo, non costituisce onere del Comune verificare la sanabilità delle opere in sede di vigilanza sull'attività edilizia (TAR Campania, Sez. IV, 24.09.2002, n. 5556; TAR Lazio, sez. II-ter, 21.06.1999, n. 1540): l’atto può ritenersi sufficientemente motivato per effetto della stessa descrizione dell’abuso accertato, presupposto giustificativo necessario e sufficiente a fondare la spedizione della misura sanzionatoria
(TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 824 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il verbale di verifica dello stato dei luoghi da parte della Polizia Municipale ha valore di atto endoprocedimentale, strumentale alle successive determinazioni dell'Ente Locale e ha efficacia meramente dichiarativa delle operazioni effettuate dalla Polizia Municipale, alla quale non è attribuita la competenza all'adozione di atti di amministrazione attiva, all'uopo occorrendo che la competente autorità amministrativa faccia proprio l'esito delle predette attraverso un formale atto di accertamento.
Quanto all’ulteriore mezzo, recante motivi aggiunti e proposto con atto del 17.03.2010, lo stesso, siccome articolato avverso il verbale (rif. 10/LE/09 + 06/09 +05/09 del 22.09.2009) con cui il locale Comando di Polizia Municipale ha accertato l’inadempienza al pregresso ordine di demolizione, va dichiarato inammissibile.
Il verbale di verifica dello stato dei luoghi da parte della Polizia Municipale ha, infatti, valore di atto endoprocedimentale, strumentale alle successive determinazioni dell'Ente Locale e ha efficacia meramente dichiarativa delle operazioni effettuate dalla Polizia Municipale, alla quale non è attribuita la competenza all'adozione di atti di amministrazione attiva, all'uopo occorrendo che la competente autorità amministrativa faccia proprio l'esito delle predette attraverso un formale atto di accertamento (cfr. ex multis TAR Napoli Campania sez. VIII n. 4481 del 30.09.2013)
(TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 824 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In sede di emanazione dell'ordinanza di demolizione di opere edilizie abusive su area vincolata non è necessario acquisire il parere della Commissione Edilizia Integrata dal momento che l'ordine di ripristino discende direttamente dall'applicazione della disciplina edilizia vigente e non costituisce affatto irrogazione di sanzioni discendenti dalla violazione di disposizioni a tutela del paesaggio.
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In sede di emanazione di ordinanza di demolizione delle opere edilizie abusive su area vincolata non è necessario acquisire il parere della Commissione Edilizia Integrata dal momento che l'ordine di ripristino discende direttamente dall'applicazione della disciplina edilizia vigente .. e in quanto non vi è alcun obbligo di far luogo ad accertamenti di danni ambientali, ovvero di applicazione di sanzioni pecuniarie alternative.

Va pure respinta la censura di violazione dell’art. 82 della legge 616/1997 e della legge regionale 10/1982, articolata con il quinto motivo di doglianza, con la quale il ricorrente ha censurato la mancata acquisizione del parere della Commissione Edilizia Integrata.
Infatti, come costantemente ribadito in giurisprudenza, “... in sede di emanazione dell'ordinanza di demolizione di opere edilizie abusive su area vincolata non è necessario acquisire il parere della Commissione Edilizia Integrata dal momento che l'ordine di ripristino discende direttamente dall'applicazione della disciplina edilizia vigente e non costituisce affatto irrogazione di sanzioni discendenti dalla violazione di disposizioni a tutela del paesaggio” (così, da ultimo, TAR Liguria, Genova, sez. I, 21.09.2011, n. 1393, nello stesso senso vedi pure TAR Campania, Napoli, sez. VI, 05.03.2012, secondo cui “…in sede di emanazione di ordinanza di demolizione delle opere edilizie abusive su area vincolata non è necessario acquisire il parere della Commissione Edilizia Integrata dal momento che l'ordine di ripristino discende direttamente dall'applicazione della disciplina edilizia vigente .. e in quanto non vi è alcun obbligo di far luogo ad accertamenti di danni ambientali, ovvero di applicazione di sanzioni pecuniarie alternative”)
(TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 816 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In presenza di un abuso edilizio, la vigente normativa urbanistica non pone alcun obbligo in capo all'autorità comunale, prima di emanare l'ordinanza di demolizione, di verificarne la sanabilità ai sensi dell'art. 36, d.P.R. n. 380 del 2001.
Tanto si evince chiaramente dagli artt. 27 e 31, d.P.R. n. 380 del 2001 che, in tal caso, obbligano il responsabile del competente ufficio comunale a reprimere l'abuso, senza alcuna valutazione di sanabilità, nonché dallo stesso art. 36, d.P.R. n. 380 del 2001, che rimette all'esclusiva iniziativa della parte interessata l'attivazione del procedimento di accertamento di conformità urbanistica ivi disciplinato.

Sotto il primo profilo si osserva come il constante orientamento giurisprudenziali afferma che “… in presenza di un abuso edilizio, la vigente normativa urbanistica non pone alcun obbligo in capo all'autorità comunale, prima di emanare l'ordinanza di demolizione, di verificarne la sanabilità ai sensi dell'art. 36, d.P.R. n. 380 del 2001. Tanto si evince chiaramente dagli artt. 27 e 31, d.P.R. n. 380 del 2001 che, in tal caso, obbligano il responsabile del competente ufficio comunale a reprimere l'abuso, senza alcuna valutazione di sanabilità, nonché dallo stesso art. 36, d.P.R. n. 380 del 2001, che rimette all'esclusiva iniziativa della parte interessata l'attivazione del procedimento di accertamento di conformità urbanistica ivi disciplinato” (cfr. TAR Campania Napoli, sez. VI, 21.11.2013, n. 5226, sez. IV, 06.07.2007, n. 6552) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 807 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il provvedimento di demolizione, sufficientemente motivato con la compiuta descrizione dell’abuso, è atto vincolato -al pari di tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia– e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati.
Quanto al lamentato difetto di motivazione, poi, deve rilevarsi come il provvedimento di demolizione, sufficientemente motivato con la compiuta descrizione dell’abuso, è atto vincolato -al pari di tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia– e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati (ex multis TAR Marche, 23.05.2013, n. 372, TAR Piemonte, sez. II, 22.05.2013, n. 620, TAR Campania, Napoli, sez. III, 10.05.2013, n. 2421) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 807 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’adozione del provvedimento ripristinatorio è avvenuta in conformità e non in violazione dell’art. 27 del d.P.R. 380/2001, indifferentemente riferibile a tutti gli interventi realizzati in area sottoposta vincolo in assenza di titolo abilitativo [invero, "la sanzione demolitoria delle opere realizzate senza il richiesto titolo edilizio in zona vincolata è comminata dall'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001, indipendentemente dal se esso sia costituito da un permesso di costruire o da d.i.a. (oggi, s.c.i.a.)”].
Il provvedimento di demolizione, sufficientemente motivato con la compiuta descrizione dell’abuso, è atto vincolato -al pari di tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia– e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati.
Il provvedimento di demolizione non richiede una specifica motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico e attuale alla rimozione dell’abuso, non essendo configurabile un affidamento meritevole di tutela alla conservazione di una situazione di illecito permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto.
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Va respinta la censura di violazione delle garanzie partecipative attesa la natura di atto dovuto dell'ordine di demolizione.

Deve, infatti, osservarsi come:
- l’adozione del provvedimento ripristinatorio è avvenuta in conformità e non in violazione dell’art. 27 del d.P.R. 380/2001, indifferentemente riferibile a tutti gli interventi realizzati in area sottoposta vincolo in assenza di titolo abilitativo (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. IV, 05.06.2013, n. 2898, che rileva come “la sanzione demolitoria delle opere realizzate senza il richiesto titolo edilizio in zona vincolata è comminata dall'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001, indipendentemente dal se esso sia costituito da un permesso di costruire o da d.i.a. (oggi, s.c.i.a.)”);
- il provvedimento di demolizione, sufficientemente motivato con la compiuta descrizione dell’abuso, è atto vincolato -al pari di tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia– e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati (ex multis TAR Marche, 23.05.2013, n. 372, TAR Piemonte, sez. II, 22.05.2013, n. 620, TAR Campania, Napoli, sez. III, 10.05.2013, n. 2421);
- il provvedimento di demolizione non richiede una specifica motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico e attuale alla rimozione dell’abuso, non essendo configurabile un affidamento meritevole di tutela alla conservazione di una situazione di illecito permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI , 05.08.2013, n. 4075).
Va infine respinta la censura di violazione delle garanzie partecipative, articolata con il quarto motivo di doglianza, attesa la natura di atto dovuto del provvedimento e tenuto altresì conto del fatto che il ricorrente non ha prospettato, neppure in gravame, circostanze idonee a determinare un diverso esito provvedimentale (cfr, ex multis, TAR Campania, Napoli, sez. III, 15.01.2013, n. 295, TAR Campania, Salerno, sez. II, 28.11.2012, n. 2161) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 806 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La sanzione pecuniaria va disposta, in via alternativa, “soltanto” nel caso in cui sia “oggettivamente impossibile” procedere alla demolizione e, quindi, “soltanto” nel caso in cui risulti “in maniera inequivoca che la demolizione, per le sue conseguenze materiali, inciderebbe sulla stabilità dell’edificio nel suo complesso senza che, pertanto, possano venire in rilievo aspetti relativi all’eccessiva onerosità dell’intervento”.
Infine, “la possibilità di non procedere alla rimozione delle parti abusive quando ciò sia di pregiudizio alle parti legittime costituisce solo un'eventualità della fase esecutiva, subordinata alla circostanza dell'impossibilità del ripristino dello stato dei luoghi”.
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La vincolatezza del provvedimento comporta che sia superflua e non dovuta una puntuale motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione, sull’effettivo danno all’ambiente o al paesaggio (o, ancora, sulla proporzionalità in relazione al sacrificio imposto al privato); è, infatti, sufficiente evidenziare la violazione del regime vincolistico e l’avvenuta costruzione in assenza del titolo abilitativo.
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La doverosità del provvedimento rende recessivo l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990; tale obbligo, infatti, non si applica ai provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, considerato il loro carattere doveroso.

Con la seconda censura, parte ricorrente lamenta che non si sarebbe fatta applicazione dell’art. 34 co. 2 D.P.R. 380/2001 allorché stabilisce che «quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell'ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione…»; l’Amministrazione avrebbe quindi dovuto applicare la sanzione pecuniaria in luogo della demolizione.
Il mezzo è infondato per diverse ragioni.
In primo luogo, l’ampliamento realizzato integra una variazione essenziale con conseguente applicabilità dell’art. 33 del D.P.R. 380/2001.
In secondo luogo, anche volendo riferire le censure di parte ricorrente all’analoga disposizione del secondo comma di quest’ultima norma che parimenti esclude la demolizione qualora il ripristino “non sia possibile”, le argomentazioni svolte non possono essere accolte.
Infatti, per gli immobili in area vincolata, l’art. 33, co. 3, D.P.R. 380/2001 prevede pur sempre la rimessione in pristino sia pur «indicando criteri e modalità diretti a ricostituire l'originario organismo edilizio».
Inoltre, l’affermazione sul pregiudizio del preesistente non è supportata da elementi tecnici atti a dimostrare la sussistenza del pregiudizio di cui l’amministrazione si sarebbe dovuta far carico: il che preclude l’ingresso all’accoglimento di tale profilo di denuncia alla stregua del condiviso orientamento giurisprudenziale secondo cui la sanzione pecuniaria va disposta, in via alternativa, “soltanto” nel caso in cui sia “oggettivamente impossibile” procedere alla demolizione e, quindi, “soltanto” nel caso in cui risulti “in maniera inequivoca che la demolizione, per le sue conseguenze materiali, inciderebbe sulla stabilità dell’edificio nel suo complesso senza che, pertanto, possano venire in rilievo aspetti relativi all’eccessiva onerosità dell’intervento” (cfr., fra le ultime, Cons. Stato, sezione quinta, sentenze 09.04.2013, n. 1912, 29.11.2012, n. 6071 e 05.09.2011, n. 4982).
Infine, “la possibilità di non procedere alla rimozione delle parti abusive quando ciò sia di pregiudizio alle parti legittime costituisce solo un'eventualità della fase esecutiva, subordinata alla circostanza dell'impossibilità del ripristino dello stato dei luoghi” (cfr., ex multis, Tar Campania Napoli, questa sesta sezione, 24.07.2012, n. 3538, 18.05.2012, n. 2291, 02.05.2012, n. 2006, 08.04.2011, n. 2039, 15.07.2010, n. 16807 e 14.04.2010, n. 1973; Salerno, sez. II, 13.04.2011, n. 702).
Parimenti infondate sono la terza e la quinta censura con cui si lamentano la carenza istruttoria e motivazionale del provvedimento anche in rapporto all’effettivo interesse pubblico alla demolizione.
Va ribadito, infatti, che la vincolatezza del provvedimento comporta che sia superflua e non dovuta una puntuale motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione, sull’effettivo danno all’ambiente o al paesaggio (o, ancora, sulla proporzionalità in relazione al sacrificio imposto al privato); è, infatti, sufficiente evidenziare la violazione del regime vincolistico e l’avvenuta costruzione in assenza del titolo abilitativo, ciò che nel caso di specie è avvenuto (cfr., ex multis, TAR Campania Napoli, sez. VI, n. 9718/2008 e 4037/2013).
Per quanto si è detto, peraltro, neppure può ritenersi sussistente alcun vizio istruttorio, avendo l’amministrazione descritto con precisione l’abuso commesso e qualificato con precisione la fattispecie.
La quarta censura è relativa al mancato rispetto delle garanzie procedimentali di cui alla L. 241/1990 e, in particolare, all’omessa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990.
Sennonché, come è stato ripetutamente affermato dalla giurisprudenza della sezione, la doverosità del provvedimento rende recessivo l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990; tale obbligo, infatti, non si applica ai provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, considerato il loro carattere doveroso (cfr., art. 21-octies L. 241/1990 e, in giurisprudenza, ex multis, TAR Campania, VI sez., n. 3706/2012; Consiglio Stato sez. V, 19.09.2008, n. 4530; TAR Napoli Campania sez. IV, 02.12.2008, n. 20794 e Tar Campania, Napoli, sez. IV, 16.06.2000 n. 2147) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 798 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In presenza di opere edificate senza titolo edilizio, e a maggior ragione in zona vincolata, l’ordinanza di demolizione, sia essa ai sensi dell’art. 31, di cui è stata fatta applicazione nel provvedimento impugnato, che dell’art. 27 D.P.R. 280/2001 (più correttamente applicabile alla fattispecie in esame), è da ritenersi provvedimento rigidamente vincolato.
Ebbene, la doverosità del provvedimento rende recessivo l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990; tale obbligo, infatti, non si applica ai provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, considerato il loro carattere doveroso.
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La vincolatezza del provvedimento (di demolizione) comporta che sia superflua e non dovuta una puntuale motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione, sull’effettivo danno all’ambiente o al paesaggio (o, ancora, sulla proporzionalità in relazione al sacrificio imposto al privato); è, infatti, sufficiente evidenziare la violazione del regime vincolistico e l’avvenuta costruzione in assenza del titolo abilitativo, ciò che nel caso di specie è avvenuto.

Con la terza censura, si lamenta la violazione delle garanzie procedimentali ai sensi della L. 241/1990 e, in particolare, la mancanza della comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990.
In senso contrario a una positiva delibazione di simili argomentazioni, deve ribadirsi che, come ripetutamente affermato dalla sezione (cfr., da ultimo, sentenza 01.08.2013, n. 4037), in presenza di opere edificate senza titolo edilizio, e a maggior ragione in zona vincolata, l’ordinanza di demolizione, sia essa ai sensi dell’art. 31, di cui è stata fatta applicazione nel provvedimento impugnato, che dell’art. 27 D.P.R. 280/2001 (più correttamente applicabile alla fattispecie in esame), è da ritenersi provvedimento rigidamente vincolato.
Ebbene, la doverosità del provvedimento rende recessivo l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990; tale obbligo, infatti, non si applica ai provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, considerato il loro carattere doveroso (cfr., art. 21-octies L. 241/1990 e, in giurisprudenza, ex multis, TAR Campania, VI sez., n. 3706/2012; Consiglio Stato sez. V, 19.09.2008, n. 4530; TAR Napoli Campania sez. IV, 02.12.2008, n. 20794 e Tar Campania, Napoli, sez. IV, 16.06.2000 n. 2147)
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Parimenti infondate sono le ultime tre censure che riguardano profili tutti relativi alla carenza motivazionale del provvedimento; in particolare, si lamenta la mancanza di specifico riferimento alle disposizioni urbanistiche violate e la mancata considerazione del concreto interesse pubblico alla demolizione anche in rapporto all’interesse del privato, sacrificato.
Va ribadito, infatti, che la vincolatezza del provvedimento comporta che sia superflua e non dovuta una puntuale motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione, sull’effettivo danno all’ambiente o al paesaggio (o, ancora, sulla proporzionalità in relazione al sacrificio imposto al privato); è, infatti, sufficiente evidenziare la violazione del regime vincolistico e l’avvenuta costruzione in assenza del titolo abilitativo, ciò che nel caso di specie è avvenuto (cfr., ex multis, TAR Campania Napoli, sez. VI, n. 9718/2008 e 4037/2013)
(TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 796 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Deve essere esclusa la natura pertinenziale delle tettoie costruite (abusivamente) poiché, come chiarito dalla costante giurisprudenza anche di questa sezione, la nozione di "pertinenza urbanistica" è meno ampia di quella definita dall'art. 817 c.c. e dunque non può consentire la realizzazione di opere di grande consistenza soltanto perché destinate al servizio di un bene qualificato principale.
Infatti, il carattere pertinenziale in senso urbanistico va riconosciuto alle opere che, per loro natura, risultino funzionalmente ed esclusivamente inserite al servizio di un manufatto principale, siano prive di autonomo valore di mercato e non valutabili in termini di cubatura (o comunque dotate di volume minimo e trascurabile), in modo da non poter essere utilizzate autonomamente e separatamente dal manufatto cui accedono.
In tal senso, si è chiarito, con condivisibile orientamento, che gli interventi consistenti nella installazione di tettoie o di altre strutture analoghe che siano comunque apposte a parti di preesistenti edifici come strutture accessorie di protezione o di riparo di spazi liberi, cioè non compresi entro coperture volumetriche previste in un progetto assentito, possono ritenersi sottratti al regime della concessione edilizia (oggi permesso di costruire) soltanto ove la loro conformazione e le loro ridotte dimensioni rendano evidente e riconoscibile la loro finalità di arredo o di riparo e protezione (anche da agenti atmosferici) dell'immobile cui accedono; tali strutture non possono viceversa ritenersi installabili senza permesso di costruire allorquando le loro dimensioni sono di entità tale da arrecare una visibile alterazione all'edificio o alle parti dello stesso su cui vengono inserite. Ebbene, nel caso di specie, le tettoie presentano una dimensione incompatibile con la qualificazione come pertinenza integrando una rilevante modifica della sagoma dell’edificio stesso.
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L’art. 27, co. 2, D.P.R. 380/2001 non distingue tra opere per cui è necessario il permesso di costruire e quelle per cui sarebbe necessaria la semplice D.I.A. in quanto impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico.

Il provvedimento impugnato attinge due tettoie poste rispettivamente sul lato nord e sul lato sud del manufatto adibito ad abitazione l’una di mq 7,5 e l’altra di mq 19 e ne ordina la demolizione ai sensi dell’art. 27 d.p.r. 380/2001, essendo state edificate senza titolo in zona sottoposta a vincolo paesaggistico.
È opportuno trattare per prima la seconda censura con la quale si lamentano plurimi motivi di violazione di legge e di eccesso di potere, ossia che le opere non avrebbero comportano “modifiche o alterazioni dei volumi”, che avrebbero natura pertinenziale e che, pertanto, sarebbero state assentibili con mera D.I.A. senza necessità del previo ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 149 D.lgs. 42/2004. Tali opere, quindi, non sarebbero state sanzionabili con la demolizione ma, al più, con l’applicazione di una sanzione pecuniaria e, inoltre, il provvedimento non si sarebbe potuto limitare a dichiarare l’abusività dell’opera, ma avrebbe dovuto qualificare le opere al fine di definirne il regime autorizzatorio.
Simili argomentazioni non hanno alcun pregio in quanto le opere, per entità ed estensione, costituiscono senza alcun dubbio nuova costruzione integrando un’alterazione dello stato dei luoghi e della sagoma dell’edificio a cui accedono.
Deve, altresì, essere esclusa la natura pertinenziale delle tettoie poiché, come chiarito dalla costante giurisprudenza anche di questa sezione, la nozione di "pertinenza urbanistica" è meno ampia di quella definita dall'art. 817 c.c. e dunque non può consentire la realizzazione di opere di grande consistenza soltanto perché destinate al servizio di un bene qualificato principale. Infatti, il carattere pertinenziale in senso urbanistico va riconosciuto alle opere che, per loro natura, risultino funzionalmente ed esclusivamente inserite al servizio di un manufatto principale, siano prive di autonomo valore di mercato e non valutabili in termini di cubatura (o comunque dotate di volume minimo e trascurabile), in modo da non poter essere utilizzate autonomamente e separatamente dal manufatto cui accedono (Consiglio Stato, sez. IV, 17.05.2010, n. 3127).
In tal senso, si è chiarito, con condivisibile orientamento, che gli interventi consistenti nella installazione di tettoie o di altre strutture analoghe che siano comunque apposte a parti di preesistenti edifici come strutture accessorie di protezione o di riparo di spazi liberi, cioè non compresi entro coperture volumetriche previste in un progetto assentito, possono ritenersi sottratti al regime della concessione edilizia (oggi permesso di costruire) soltanto ove la loro conformazione e le loro ridotte dimensioni rendano evidente e riconoscibile la loro finalità di arredo o di riparo e protezione (anche da agenti atmosferici) dell'immobile cui accedono; tali strutture non possono viceversa ritenersi installabili senza permesso di costruire allorquando le loro dimensioni sono di entità tale da arrecare una visibile alterazione all'edificio o alle parti dello stesso su cui vengono inserite. Ebbene, nel caso di specie, le tettoie presentano una dimensione incompatibile con la qualificazione come pertinenza integrando una rilevante modifica della sagoma dell’edificio stesso (TAR Campania Napoli, sez. II, 29.01.2009, n. 492; TAR Campania Napoli, sez. VII, 08.04.2011, n. 1999; v. pure il precedente di questa Sezione, Sent. n. 16446/2010).
Sul punto, non occorre spendere ulteriori argomentazioni in quanto, a ben vedere, non rileva, in questa sede, se le opere potessero o meno essere assentite in virtù della presentazione di una mera D.I.A.. Infatti, quand’anche si ritenessero tali le opere qui sanzionate, va detto che l’applicazione della sanzione demolitoria (ai sensi dell’art. 27 D.P.R. 380/2001) sarebbe, comunque, doverosa, essendo, peraltro, incontestato che non sia stata presentata neppure la D.I.A. e che non sia, conseguentemente, stata ottenuta alcuna autorizzazione paesistica.
Si osserva, comunque, che l’art. 27, co. 2, D.P.R. 380/2001 non distingue tra opere per cui è necessario il permesso di costruire e quelle per cui sarebbe necessaria la semplice D.I.A. in quanto impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 06.02.2014 n. 788 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L'indicazione dell'area di sedime, così come di quella necessaria per opere analoghe a quelle abusive, costituisce elemento essenziale non già dell’ordinanza di demolizione ma del distinto ed eventuale provvedimento con cui l'amministrazione, accertata la mancata ottemperanza alla demolizione da parte dell'ingiunto, irroga la sanzione ulteriore dell’acquisizione al patrimonio comunale.
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L’ordine di demolizione di opere abusive (perché realizzate in assenza del necessario titolo abilitativo) non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 7 della legge n. 241 del 1990, in considerazione della natura vincolata del potere di repressione degli abusi edilizi.
Per completezza d'argomentazione si osserva che, in ogni caso, ai sensi dell'art. 21-octies della legge n. 241/1990, il provvedimento impugnato, ove pure ritenuto violativo delle norme sul procedimento amministrativo, non sarebbe comunque annullabile, trattandosi di provvedimento vincolato il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato dall’amministrazione.
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L'eventuale omissione della comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento e dell'ufficio in cui poter prendere visione degli atti, non è tale da incidere sulla legittimità del procedimento finale, risolvendosi piuttosto in una mera irregolarità.
In tal caso si considera responsabile del procedimento il funzionario preposto alla competente unità organizzativa.
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L'ordine di demolizione ben può essere adottato nei confronti del proprietario attuale dell'immobile interessato dall'intervento abusivo, anche se non responsabile dell'abuso, giacché tale abuso costituisce illecito permanente e l'ordine di demolizione ha carattere ripristinatorio e non prevede l'accertamento del dolo o della colpa del soggetto cui si imputa la realizzazione dell'abuso stesso, trattandosi di una sanzione di carattere reale.
La condizione di estraneità alla commissione dell'illecito, riguardata in termini di buona fede soggettiva, può assumere rilievo unicamente ai fini dell'acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ferma restando la possibilità dell’attuale proprietario di avvalersi, ricorrendone i presupposti, degli ordinari rimedi civilistici contro il suo dante causa.

Per completezza di analisi, il Collegio valuta opportuno anche specificare che, come chiarito dalla consolidata giurisprudenza, l'indicazione dell'area di sedime, così come di quella necessaria per opere analoghe a quelle abusive, costituisce elemento essenziale non già dell’ordinanza di demolizione ma del distinto ed eventuale provvedimento con cui l'amministrazione, accertata la mancata ottemperanza alla demolizione da parte dell'ingiunto, irroga la sanzione ulteriore dell’acquisizione al patrimonio comunale (cfr., ex multis, TAR Lecce, Puglia, sez. III, 15.12.2011, n. 2172).
Del pari, priva di fondatezza si palesa la deduzione diretta a contestare l’omessa comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio. Per giurisprudenza consolidata (TAR Campania Napoli, sez. II, n. 2458 dell’08.05.2009; sez. IV, n. 9710 del 01.08.2008), l’ordine di demolizione di opere abusive (perché realizzate in assenza del necessario titolo abilitativo) non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 7 della legge n. 241 del 1990, in considerazione della natura vincolata del potere di repressione degli abusi edilizi. Per completezza d'argomentazione si osserva che, in ogni caso, ai sensi dell'art. 21-octies della legge n. 241/1990, il provvedimento impugnato, ove pure ritenuto violativo delle norme sul procedimento amministrativo, non sarebbe comunque annullabile, trattandosi di provvedimento vincolato il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato dall’amministrazione.
Quanto poi alla mancata indicazione del responsabile del procedimento, essa è surrogata ex lege dagli artt. 4 e 5 della legge n. 241/1990 che individua tale responsabile nel dirigente del Servizio, in assenza di altre indicazioni; difatti, secondo l'orientamento della giurisprudenza, l'eventuale omissione della comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento e dell'ufficio in cui poter prendere visione degli atti, non è tale da incidere sulla legittimità del procedimento finale, risolvendosi piuttosto in una mera irregolarità. In tal caso si considera responsabile del procedimento il funzionario preposto alla competente unità organizzativa (Cons. Stato, sez. VI, 06.05.1999, n. 597; TAR Friuli V.G. 09.12.1996, n. 1241; TAR Sicilia, sez. II, 30.11.1996, n. 1730; TAR Campania, sez. IV, 05.02.2002, n. 691, 18.03.2002, n. 1413, 14.06.2002, n. 3490).
Non meritano un favorevole apprezzamento neanche le deduzioni incentrate sul vizio di eccesso di potere per carenza di istruttoria e inesistenza dei presupposti, emergendo da quanto sopra esposto l’accuratezza degli accertamenti svolti dall’amministrazione.
Con specifico riferimento all’individuazione dell’autore dell’abuso, il Collegio reputa sufficiente rilevare che l'ordine di demolizione ben può essere adottato nei confronti del proprietario attuale dell'immobile interessato dall'intervento abusivo, anche se non responsabile dell'abuso, giacché tale abuso costituisce illecito permanente e l'ordine di demolizione ha carattere ripristinatorio e non prevede l'accertamento del dolo o della colpa del soggetto cui si imputa la realizzazione dell'abuso stesso, trattandosi di una sanzione di carattere reale (TAR Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 08.07.2013, n. 502; Cons. St., Sez. VI, 15.10.2013, n. 5011).
La condizione di estraneità alla commissione dell'illecito, riguardata in termini di buona fede soggettiva, può assumere rilievo unicamente ai fini dell'acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ferma restando la possibilità dell’attuale proprietario di avvalersi, ricorrendone i presupposti, degli ordinari rimedi civilistici contro il suo dante causa (TAR Campania-Napoli, Sez. II, sentenza 06.02.2014 n. 779 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: M. Greco, La controversa ammissibilità a sanatoria edilizia degli immobili abusivi in aree vincolate in territorio siciliano (06.02.2014 - link a www.lexambiente.it).

URBANISTICA: Integra il reato di lottizzazione abusiva il frazionamento e la predisposizione di un terreno agricolo alla realizzazione di più edifici aventi natura e destinazione residenziale, in quanto trattasi di attività edificatoria fittiziamente connessa alla coltivazione ed allo sfruttamento produttivo del fondo ed incompatibile con l’originaria vocazione dell’area.
Inoltre, integra il reato di lottizzazione abusiva anche la cosiddetta lottizzazione “mista”, consistente nell’attività negoziale di frazionamento di un terreno in lotti e nella successiva edificazione dello stesso.

4. Passando ora ad esaminare i motivi di ricorso, quanto alla prima doglianza formulata dal (OMISSIS), comune anche alla (OMISSIS), la sua infondatezza è di tutta evidenza giacché, sulla base della logica e coerente ricostruzione dei fatti operata dalla Corte territoriale, l’integrazione del reato di lottizzazione e’ pacifica, essendosi proceduto alla suddivisione del suolo in lotti destinati alla successiva costruzione di edifici a scopo residenziale, la cui esecuzione era del tutto inibita dagli strumenti urbanistici, avendo ottenuto, come schermo, i titoli abilitativi per realizzare fabbricati rurali per l’esercizio dell’attività imprenditoriale agricola.
La giurisprudenza di questa Corte ha recentemente chiarito che integra il reato di lottizzazione abusiva il frazionamento e la predisposizione di un terreno agricolo alla realizzazione di più edifici aventi natura e destinazione residenziale, in quanto trattasi di attività edificatoria fittiziamente connessa alla coltivazione ed allo sfruttamento produttivo del fondo ed incompatibile con l’originaria vocazione dell’area. (Sez. 3, n. 15605 del 31/03/2011, Manco ed altri, Rv. 250151).
Ed e’ pacifico che la lottizzazione abusiva viene attuata con qualsiasi utilizzazione del suolo che preveda la realizzazione di una pluralità di edifici così da comportare una nuova definizione dell’assetto preesistente in zona non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata, evento comunque nella specie realizzato, ovvero quando detto intervento non potrebbe, come pure si è verificato nel caso di specie, in nessun caso essere realizzato poiché, per le sue connotazioni oggettive, si pone in contrasto con previsioni di zonizzazione e/o di localizzazione dello strumento generale di pianificazione che non possono essere modificate da piani urbanistici attuativi.
La giurisprudenza di questa Corte è nel senso che integra il reato di lottizzazione abusiva anche la cosiddetta lottizzazione “mista”, consistente nell’attività negoziale di frazionamento di un terreno in lotti e nella successiva edificazione dello stesso (Sez. 3, n. 6080 del 26/10/2007, dep. 07/02/2008, Casile ed altri, Rv. 238979).
Ed è ciò che si e’ puntualmente verificato nella fattispecie in esame, essendo stata realizzata “una trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio”, attraverso il conferimento di un diverso assetto ad una parte di esso, con modalità vietate.
E’ stato pure precisato (Sez. 3, n. 6080 del 2007 cit.) che anche la vendita di un terreno, sulla base di quote che impongono al suolo un diverso, in ipotesi anche equivalente, assetto proprietario, è idonea ad integrare il reato di lottizzazione abusiva c.d. “negoziale”.
Nella specie, l’intento di eseguire attività edificatoria difforme da quella consentita dallo strumento urbanistico non trova alcuna smentita, emergendo limpidamente dalle prove documentali e testimoniali valorizzate dai Giudici di merito.
Quanto poi alla natura della contestazione, si ricava agevolmente dal tenore letterale dell’accusa come agli imputati sia stato rimproverato (capo a) di aver provveduto al frazionamento in due lotti del terreno attraverso la vendita dalla (OMISSIS) al (OMISSIS), per atto notarile, con successiva esecuzione dei lavori in contrasto con le prescrizioni degli strumenti urbanistici, con la conseguenza che il secondo profilo della doglianza sollevata dal (OMISSIS) è inconsistente, desumendosi proprio dalla contestazione la natura mista della lottizzazione de qua, nei sensi sopra precisati e dovendosi infine ricordare come la lottizzazione abusiva sia reato a consumazione alternativa, potendosi realizzare sia per il difetto di autorizzazione sia per il contrasto, come nella specie, con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici (Sez. 3, n. 17865 del 17/03/2009, P.M. in proc. Quarta ed altri, Rv. 243750 nonché Sez. U, n. 5115 del 28/11/2001, dep. 08/02/2002, Salvini, Rv. 220708).
4.1. Con riferimento poi al lamentato difetto di motivazione circa il ritenuto concorso nella lottizzazione (secondo motivo di ricorso della (OMISSIS)) ed al difetto di motivazione circa l’elemento soggettivo del reato (secondo motivo del (OMISSIS)), la Corte territoriale si è uniformata al principio di diritto ormai costante che configura la contravvenzione di lottizzazione abusiva come “reato progressivo nell’evento”, avendo sul punto le Sezioni Unite rilevato che: “sussiste il reato di lottizzazione abusiva anche quando l’attività posta in essere sia successiva agli atti di frazionamento o ad opere già eseguite, perché tali attività iniziali, pur integrando la configurazione del reato, non definiscono l’iter criminoso che si perpetua negli interventi che incidono sull’assetto urbanistico. Infatti, tenuto conto che il reato in questione è, per un verso, un reato a carattere permanente e progressivo e per altro verso a condotta libera, si deve considerare in primo luogo che non vi e’ alcuna coincidenza tra il momento in cui la condotta assume rilevanza penale e/o momento di cessazione del reato, in quanto anche la condotta successiva alla commissione del reato da luogo ad una situazione antigiuridica di pari efficacia criminosa; in secondo luogo che se il reato di lottizzazione abusiva si realizza anche mediante atti negoziali diretti al frazionamento della proprietà, con previsioni pattizie rivelataci dell’attentato al potere programmatorio dell’autorità comunale, ciò non significa che l’azione criminosa si esaurisca in questo tipo di condotta perché l’esecuzione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria ulteriormente compromettono le scelte di destinazione e di uso del territorio riservate alla competenza pubblica” (Sez. U, n. 4708 del 27/03/1992, Fogliani, non mass.).
Di ciò la successiva giurisprudenza di legittimità non ha mai dubitato ribadendo che la contravvenzione di lottizzazione abusiva è reato progressivo nell’evento, che sussiste anche quando l’attività posta in essere sia successiva agli atti di frazionamento o alle opere già eseguite, non esaurendo tali iniziali attività il percorso criminoso e protraendosi quest’ultimo attraverso gli interventi successivi incidenti sull’assetto urbanistico (Sez. 3, n. 12772 del 28/02/2012 Tallarini, Rv. 252236).
Sicché, avuto riguardo alla ricostruzione della vicenda processuale come correttamente operata dai Giudici di merito, non possono nutrirsi dubbi sulla configurabilità della compartecipazione criminosa, in considerazione della riscontrata convergenza delle condotte degli imputati durante l’iter criminis, dalla stipulazione degli atti negoziali alla edificazione, e tutte dunque causalmente orientate verso la realizzazione dell’evento lottizzatorio.
Tale circostanza ha portato la Corte territoriale, in perfetta sovrapposizione con quanto ritenuto dal Tribunale, fondatamente a ritenere che una tale consapevolezza fosse plasticamente indicativa della sussistenza del dolo, avendo i Giudici del merito congruamente evidenziato gli elementi volontari ed intenzionali dei soggetti agenti e la finalità edificatoria dell’acquisto del terreno da parte del (OMISSIS), in uno alla consapevolezza di entrambi gli imputati dei vincoli urbanistici gravanti sulla zona, avendo sfruttato la qualità di imprenditori agricoli e la (OMISSIS), al pari del (OMISSIS), assunto obblighi specifici quanto alla destinazione agricola dei terreni (
Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 03.02.2014 n. 5105 - link a http://renatodisa.com).

gennaio 2014

EDILIZIA PRIVATAE’ principio pacifico in giurisprudenza che la mancata impugnazione dell'atto presupposto, non avente natura normativa, e quindi non disapplicabile, rende il ricorso inammissibile.
Nella fattispecie in esame la parte ricorrente ha impugnato l’ordine di demolizione dell’opera abusiva, ma non ha impugnato l'atto presupposto costituito dall’ordinanza con la quale il Comune ha rigettato l’istanza di accertamento di conformità presentata dai ricorrenti il 29.05.2009 ex art. 13 L. 47/1985, ordinando “l’immediata sospensione dei lavori e la messa in pristino delle opere abusivamente realizzate non suscettibili di sanatoria ai sensi dell’art. 13 L. 47/1985.
La mancata impugnazione dell’indicato atto di diniego ha fatto si che lo stesso divenisse inoppugnabile, con la conseguente inammissibilità del ricorso proposto esclusivamente per avversare il successivo ordine di demolizione, tenuto conto da un lato che l'impugnazione dell'ordinanza demolitoria non può costituire il pretesto per proporre censure volte a far valere vizi di un provvedimento presupposto non impugnato, e dall’altro che nessuna utilità sarebbe ritraibile dall'accoglimento di quelle censure, stante la perdurante efficacia dell’atto presupposto, reso intangibile dalla mancata tempestiva impugnazione.

E’ principio pacifico in giurisprudenza che la mancata impugnazione dell'atto presupposto, non avente natura normativa, e quindi non disapplicabile, rende il ricorso inammissibile (cfr. TAR Palermo sez. II 08.10.2013 n. 1755; TAR Campania, Salerno, sez. I, 08.01.2013, n. 30; TAR Campania, Napoli, sez. III, 11.09.2007, n. 7481; Consiglio Stato , sez. V, 10.01.2007, n. 40).
Nella fattispecie in esame la parte ricorrente ha impugnato l’ordine di demolizione dell’opera abusiva, ma non ha impugnato l'atto presupposto costituito dall’ordinanza n. 67 dell’08.06.2009, con la quale il Comune di Roccalumera ha rigettato l’istanza di accertamento di conformità presentata dai ricorrenti il 29.05.2009 ex art. 13 L. 47/1985, ordinando “l’immediata sospensione dei lavori e la messa in pristino delle opere abusivamente realizzate non suscettibili di sanatoria ai sensi dell’art. 13 L. 47/1985”.
La mancata impugnazione dell’indicato atto di diniego ha fatto si che lo stesso divenisse inoppugnabile, con la conseguente inammissibilità del ricorso proposto esclusivamente per avversare il successivo ordine di demolizione, tenuto conto da un lato che l'impugnazione dell'ordinanza demolitoria non può costituire il pretesto per proporre censure volte a far valere vizi di un provvedimento presupposto non impugnato, e dall’altro che nessuna utilità sarebbe ritraibile dall'accoglimento di quelle censure, stante la perdurante efficacia dell’atto presupposto, reso intangibile dalla mancata tempestiva impugnazione (ex multis TAR Toscana Firenze, sez. II, 06.07.2010, n. 2317).
Ciò posto, è evidente che il ricorso introduttivo del presente giudizio deve essere dichiarato inammissibile per omessa impugnazione del provvedimento n. 67 del 08.06.2009, effettivamente adottato ed effettivamente lesivo dell'interesse vantato dai ricorrenti alla conservazione dell'immobile in Roccalumera Via ... (TAR Sicilia-Catania, Sez. I, sentenza 31.01.2014 n. 290 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAPer giurisprudenza costante, in considerazione della natura vincolata del potere di repressione degli abusi edilizi, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non invalida l’ordinanza di demolizione.
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La creazione di un deposito di materiali inerti in area agricola integra un abusivo mutamento della destinazione del terreno, comportando una trasformazione permanente del suolo inedificato, assoggettata a concessione edilizia

A questi fini va affermata l’infondatezza del ricorso per le seguenti ragioni:
- per giurisprudenza costante, in considerazione della natura vincolata del potere di repressione degli abusi edilizi, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non invalida l’ordinanza di demolizione (Cons. Stato, sez. IV, 26.09.2008 , n. 4659; TAR Puglia Lecce, sez. III, 20.09.2008, n. 2651);
- la creazione di un deposito di materiali inerti in area agricola integra un abusivo mutamento della destinazione del terreno, comportando una trasformazione permanente del suolo inedificato, assoggettata a concessione edilizia (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 29.01.2014 n. 303 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Parere in merito alla possibilità di sanare urbanisticamente un manufatto utilizzando la volumetria di un altro manufatto non più esistente - Comune di Tuscania (Regione Lazio, parere 27.01.2014 n. 155045 di prot.).

EDILIZIA PRIVATA: Ai sensi dell’art. 4 della L. n. 47/1985 all’epoca vigente (oggi art. 27, comma 3, D.P.R. n. 380/2001), l’ordine di sospensione dei lavori è preordinato all’emanazione dei definitivi provvedimenti sanzionatori conseguenti alla tipologia di abuso contestato.
Ne consegue che, a seguito della notifica di tale atto, il destinatario viene compiutamente edotto sul piano sia formale che sostanziale dell’esistenza del procedimento sanzionatorio, il cui avvio coincide con la sospensione dei lavori intimata, del contenuto del procedimento stesso e dei suoi preannunciati esiti.
La finalità sostanziale di cui all’art. 7 L. n. 241/1990, quindi, può nella specie ritenersi soddisfatta con la comunicazione dell’ordine di sospensione dei lavori effettuata dall’Amministrazione agli interessati, come correttamente ritenuto dal primo giudice.
Nel merito l’appello è infondato.
3. Con una prima censura, l’appellante lamenta l’omessa comunicazione di avvio del procedimento con conseguente privazione del diritto di presentare memorie e documenti.
Contesta, sul punto, la decisione del Tar che ha ritenuto assolto l’obbligo partecipativo con l’emanazione dell’ordine di sospensione dei lavori in precedenza impartito.
3.1. La doglianza non merita condivisione
Ed invero, ai sensi dell’art. 4 della L. n. 47/1985 all’epoca vigente (oggi art. 27, comma 3, D.P.R. n. 380/2001), l’ordine di sospensione dei lavori è preordinato all’emanazione dei definitivi provvedimenti sanzionatori conseguenti alla tipologia di abuso contestato.
Ne consegue che, a seguito della notifica di tale atto, il destinatario viene compiutamente edotto sul piano sia formale che sostanziale dell’esistenza del procedimento sanzionatorio, il cui avvio coincide con la sospensione dei lavori intimata, del contenuto del procedimento stesso e dei suoi preannunciati esiti.
La finalità sostanziale di cui all’art. 7 L. n. 241/1990, quindi, può nella specie ritenersi soddisfatta con la comunicazione dell’ordine di sospensione dei lavori effettuata dall’Amministrazione agli interessati, come correttamente ritenuto dal primo giudice (massima tratta da www.lexambiente.it - Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 27.01.2014 n. 408 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Campeggio, ‘casa mobile’ ancorabile al suolo se per un periodo provvisorio.
In un campeggio la struttura mobile agganciata al suolo deve ritenersi abusiva soltanto quando l’aggancio non è temporaneo.
Lo ha chiarito la Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 24.01.2014 n. 3572, annullando un’ordinanza del tribunale di Lucca che disponeva il sequestro preventivo di case mobili perché allacciate alle reti idriche, elettriche e fognarie.
La norma
Spiega la Corte che ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera e), n. 5), del Dpr n. 380 del 2001, <<il reato di costruzione edilizia abusiva è configurabile anche nell’ipotesi di installazione di case mobili aventi una destinazione duratura per soddisfare esigenze abitative>>.
L’assenza di fumus
Tuttavia <<l’ordinanza impugnata -si legge nella sentenza- non dà conto delle modalità di ancoraggio delle case mobili al suolo, omettendo, in particolare, di specificare se tale ancoraggio abbia carattere temporaneo>>. E questa è <<un’omissione decisiva ai fini della sussistenza del fumus del reato>>, perché la temporaneità dell’ancoraggio è espressamente ritenuta determinante dalla legge regionale della Toscana n. 42 del 2000.
In particolare, l’articolo 29, comma 2, prevede che <<è consentita, in non più del 40% delle piazzole di un campeggio … l’installazione di strutture temporaneamente ancorate al suolo per l’intero periodo di permanenza del campeggio nell’area autorizzata>>.
L’allacciamento alla rete non prova l’abusivismo
Mentre il fatto che le case mobili siano allacciate alle reti dei servizi non è di per sé sufficiente a ritenere configurabile il fumus dei reati contestati, <<perché tale allacciamento ben potrebbe avere anch’esso carattere temporaneo>>
(tratto da www.diritto24.ilsole24ore.com).

EDILIZIA PRIVATA: Quanto all’ordine di demolizione conseguente –e contestuale- al rigetto dell’istanza di condono, secondo consolidata impostazione i provvedimenti repressivi degli abusi edilizi non devono essere preceduti dal suddetto avviso, trattandosi di provvedimenti tipici e vincolati emessi all'esito di un mero accertamento tecnico della consistenza delle opere realizzate e del carattere abusivo delle medesime.
È poi stato precisato che la violazione dell'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento non costituisce un motivo idoneo a determinare l'annullabilità dei provvedimenti sanzionatori in materia di abusi edilizi, in quanto è palese, attesa l'assenza di qualsivoglia titolo abilitativo all'edificazione, che il contenuto dispositivo del provvedimento "non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato", sicché sussiste la condizione prevista dall'art. 21-octies, comma 2, della L. n. 241 del 1990 per determinare la non annullabilità del provvedimento impugnato.

Eguale sorte tocca al secondo mezzo, con cui i ricorrenti denunciano l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.
Al riguardo si deve evidenziare, innanzitutto, che tale comunicazione on era necessaria in relazione alla natura del procedimento di condono, che inizia ad istanza di parte.
Peraltro, gli interessati hanno potuto interloquire con l’Amministrazione a seguito del preavviso di diniego loro indirizzato ai sensi dell’art. 10-bis L. 241/1990, cui essi hanno contro dedotto con nota del 16.06.2010, di cui dà atto, non smentito, l’atto impugnato.
Quanto all’ordine di demolizione conseguente –e contestuale- al rigetto dell’istanza di condono, secondo consolidata impostazione i provvedimenti repressivi degli abusi edilizi non devono essere preceduti dal suddetto avviso, trattandosi di provvedimenti tipici e vincolati emessi all'esito di un mero accertamento tecnico della consistenza delle opere realizzate e del carattere abusivo delle medesime (Cons. Stato, sez. IV, 30.03.2000, n. 1814; TAR Campania, sez. IV, 28.03.2001, n. 1404, 14.06.2002, n. 3499, 12.02.2003, n. 797).
È poi stato precisato che la violazione dell'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento non costituisce un motivo idoneo a determinare l'annullabilità dei provvedimenti sanzionatori in materia di abusi edilizi, in quanto è palese, attesa l'assenza di qualsivoglia titolo abilitativo all'edificazione, che il contenuto dispositivo del provvedimento "non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato", sicché sussiste la condizione prevista dall'art. 21-octies, comma 2, della L. n. 241 del 1990 per determinare la non annullabilità del provvedimento impugnato (Consiglio di stato, sez. IV, 15.05.2009, n. 3029) (TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 24.01.2014 n. 629 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Per costante orientamento:
- in primo luogo, l'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001 riconosce all'Amministrazione Comunale un generale potere di vigilanza e controllo su tutte le attività urbanistico-edilizie del territorio, ivi comprese quelle riguardanti immobili sottoposti a vincolo storico-artistico;
- in secondo luogo, «presupposto per l'adozione dell'ordine di demolizione di opere abusive è soltanto la constatata esecuzione di un intervento edilizio in assenza del prescritto titolo abilitativo, con la conseguenza che, essendo tale ordine un atto dovuto, esso è sufficientemente motivato con l'accertamento dell'abuso, e non necessita di una particolare motivazione in ordine all'interesse pubblico alla rimozione dell'abuso stesso, che è in re ipsa, consistendo nel ripristino dell'assetto urbanistico violato, e alla possibilità di adottare provvedimenti alternativi»;
- in terzo luogo, gli atti di repressione degli abusi edilizi hanno natura urgente e strettamente vincolata (essendo dovuti a cagione dell’insussistenza del titolo per l’avvenuta trasformazione del territorio), con la conseguenza che, ai fini della loro adozione, secondo l’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, non sono richiesti apporti partecipativi del soggetto destinatario;
- in ultimo, l’avvenuta presentazione, in data successiva all’ordinanza di demolizione, dell’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 D.P.R. n. 380/2001, quest’ultima non determina l’effetto sospensivo del procedimento sanzionatorio, previsto espressamente dal legislatore solo in caso di presentazione della domanda di sanatoria edilizia straordinaria (cd. condono, ex art. 44 l. 47/1985, norma richiamata dalla l. n. 724/1994 e l. n. 32672003), e non dispiega alcuna rilevanza ai fini dello scrutinio di legittimità del provvedimento demolitorio.

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Alla stregua del proprio costante orientamento, il Tribunale osserva:
- in primo luogo, che l'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001 riconosce all'Amministrazione Comunale un generale potere di vigilanza e controllo su tutte le attività urbanistico-edilizie del territorio, ivi comprese quelle riguardanti immobili sottoposti a vincolo storico-artistico;
- in secondo luogo, che «presupposto per l'adozione dell'ordine di demolizione di opere abusive è soltanto la constatata esecuzione di un intervento edilizio in assenza del prescritto titolo abilitativo, con la conseguenza che, essendo tale ordine un atto dovuto, esso è sufficientemente motivato con l'accertamento dell'abuso, e non necessita di una particolare motivazione in ordine all'interesse pubblico alla rimozione dell'abuso stesso, che è in re ipsa, consistendo nel ripristino dell'assetto urbanistico violato, e alla possibilità di adottare provvedimenti alternativi» (cfr., ex multis, TAR Campania, Napoli, sez. VI, 26.09.2012 n. 3951);
- in terzo luogo, che neppure è fondata la censura inerente l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento: gli atti di repressione degli abusi edilizi hanno natura urgente e strettamente vincolata (essendo dovuti a cagione dell’insussistenza del titolo per l’avvenuta trasformazione del territorio), con la conseguenza che, ai fini della loro adozione, secondo l’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, non sono richiesti apporti partecipativi del soggetto destinatario (cfr. ex multis, TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 23.02.2011 n. 1048);
- in ultimo, in relazione all’avvenuta presentazione il 30.06.2009, in data successiva all’ordinanza di demolizione, dell’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 D.P.R. n. 380/2001, che quest’ultima non determina l’effetto sospensivo del procedimento sanzionatorio, previsto espressamente dal legislatore solo in caso di presentazione della domanda di sanatoria edilizia straordinaria (cd. condono, ex art. 44 l. 47/1985, norma richiamata dalla l. n. 724/1994 e l. n. 32672003), e non dispiega alcuna rilevanza ai fini dello scrutinio di legittimità del provvedimento demolitorio, ciò non senza evidenziare altresì che, allo stato degli atti, sull’istanza in parola dovrebbe essersi formato il silenzio rigetto di cui all’art. 13 l. 47/1985 (ora art. 36 D.P.R. n. 380/2001) e non risulta esservi stata la relativa impugnazione
(TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 24.01.2014 n. 611 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il privato sanzionato con l'ordine di demolizione per la costruzione di un'opera edilizia abusiva non può invocare l'applicazione a suo favore della disposizione oggi contenuta nell'art. 34 comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 se non fornisce seria ed idonea dimostrazione del pregiudizio stesso sulla struttura e sull'utilizzazione del bene residuo (con la precisazione che l'applicazione della sanzione pecuniaria è innescata da un'istanza presentata a tal fine dall'interessato e non già da una verifica tecnica di cui la parte pubblica non può venire ragionevolmente gravata, essendo proprio la parte privata, autrice dell'opera e del progetto, ad essere a conoscenza di come esso è stato eseguito e di quali danni potrebbero prodursi, a seguito di demolizione, in pregiudizio della parte conforme).
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Alla stregua del proprio consolidato orientamento dal quale non vi è motivo di discostarsi, va ribadito:
- in primo luogo, che «l'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001 riconosce all'Amministrazione Comunale un generale potere di vigilanza e controllo su tutte le attività urbanistico-edilizie del territorio, ivi comprese quelle riguardanti immobili sottoposti a vincolo storico-artistico
»;
- in secondo luogo, che «presupposto per l'adozione dell'ordine di demolizione di opere abusive è soltanto la constatata esecuzione di un intervento edilizio in assenza del prescritto titolo abilitativo, con la conseguenza che, essendo tale ordine un atto dovuto, esso è sufficientemente motivato con l'accertamento dell'abuso, e non necessita di una particolare motivazione in ordine all'interesse pubblico alla rimozione dell'abuso stesso, che è in re ipsa, consistendo nel ripristino dell'assetto urbanistico violato, e alla possibilità di adottare provvedimenti alternativi»;
- in terzo luogo, che gli atti di repressione degli abusi edilizi hanno natura urgente e strettamente vincolata (essendo dovuti a cagione dell’insussistenza del titolo per l’avvenuta trasformazione del territorio), con la conseguenza che, ai fini della loro adozione, secondo l’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, non sono richiesti apporti partecipativi del soggetto destinatario;
Infine, in relazione all’omessa considerazione dell’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 D.P.R. n. 380/2001, va osservato che quest’ultima non determina l’effetto sospensivo del procedimento sanzionatorio, previsto espressamente dal legislatore esclusivamente in caso di presentazione della domanda di condono (art. 44 l. 47/1985, norma richiamata dalla l. n. 724/1994 e l. n. 32672003), e non dispiega alcuna rilevanza ai fini dello scrutinio di legittimità del provvedimento demolitorio, ciò non senza evidenziare altresì che, allo stato degli atti, sull’istanza in parola dovrebbe essersi formato il silenzio rigetto di cui all’art. 13 l. 47/1985 (ora art. 36 D.P.R. n. 380/2001) e non risulta esservi stata la relativa impugnazione.

E' noto -e costituisce jus receptum nella giurisprudenza amministrativa- che la mera constatazione di opere edilizie poste in essere in difetto del prescritto atto autorizzativo costituisce presupposto sufficiente per l’emanazione del provvedimento sanzionatorio il quale, nel caso di specie, versandosi in ipotesi di nuovi volumi e superfici in area territoriale vincolata, non avrebbe potuto che essere –diversamente da quanto opinato dalla difesa di parte ricorrente che invoca l’irrogazione della sanzione pecuniaria– che l’ordine di demolizione e/o di riduzione in pristino.
In tal senso è, del resto, univocamente orientata la giurisprudenza di questo Tribunale: “il privato sanzionato con l'ordine di demolizione per la costruzione di un'opera edilizia abusiva non può invocare l'applicazione a suo favore della disposizione oggi contenuta nell'art. 34 comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 se non fornisce seria ed idonea dimostrazione del pregiudizio stesso sulla struttura e sull'utilizzazione del bene residuo (con la precisazione che l'applicazione della sanzione pecuniaria è innescata da un'istanza presentata a tal fine dall'interessato e non già da una verifica tecnica di cui la parte pubblica non può venire ragionevolmente gravata, essendo proprio la parte privata, autrice dell'opera e del progetto, ad essere a conoscenza di come esso è stato eseguito e di quali danni potrebbero prodursi, a seguito di demolizione, in pregiudizio della parte conforme)” (TAR Campania, Napoli, sez. II, 22.11.2013, n.5317).
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Alla stregua del proprio consolidato orientamento dal quale non vi è motivo di discostarsi, va ribadito:
- in primo luogo, che «l'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001 riconosce all'Amministrazione Comunale un generale potere di vigilanza e controllo su tutte le attività urbanistico-edilizie del territorio, ivi comprese quelle riguardanti immobili sottoposti a vincolo storico-artistico
»;
- in secondo luogo, che «presupposto per l'adozione dell'ordine di demolizione di opere abusive è soltanto la constatata esecuzione di un intervento edilizio in assenza del prescritto titolo abilitativo, con la conseguenza che, essendo tale ordine un atto dovuto, esso è sufficientemente motivato con l'accertamento dell'abuso, e non necessita di una particolare motivazione in ordine all'interesse pubblico alla rimozione dell'abuso stesso, che è in re ipsa, consistendo nel ripristino dell'assetto urbanistico violato, e alla possibilità di adottare provvedimenti alternativi» (cfr., ex multis, TAR Campania, Napoli, sez. VI, 26.09.2012 n. 3951);
- in terzo luogo, neppure è fondata la censura inerente l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento: gli atti di repressione degli abusi edilizi hanno natura urgente e strettamente vincolata (essendo dovuti a cagione dell’insussistenza del titolo per l’avvenuta trasformazione del territorio), con la conseguenza che, ai fini della loro adozione, secondo l’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, non sono richiesti apporti partecipativi del soggetto destinatario (cfr. ex multis, TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 23.02.2011 n. 1048);
- in quarto luogo, va evidenziato che nessun rilievo può assumere, nello scrutinio di legittimità dell’atto impugnato, il mancato richiamo alla memoria presentata in data anteriore (22.05.2006) all’emanazione della sanzione demolitoria (27.07.2006), attesa la non concludenza degli argomenti rispetto alla imperiosa necessità di reprimere la situazione antigiuridica determinatasi a seguito dell’intervento abusivo posto in essere da parte ricorrente (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VI, 17.12.2007 n.16283).
Infine, in relazione all’omessa considerazione dell’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 D.P.R. n. 380/2001, presentata in data 21.07.2006, va osservato che quest’ultima non determina l’effetto sospensivo del procedimento sanzionatorio, previsto espressamente dal legislatore esclusivamente in caso di presentazione della domanda di condono (art. 44 l. 47/1985, norma richiamata dalla l. n. 724/1994 e l. n. 32672003), e non dispiega alcuna rilevanza ai fini dello scrutinio di legittimità del provvedimento demolitorio, ciò non senza evidenziare altresì che, allo stato degli atti, sull’istanza in parola dovrebbe essersi formato il silenzio rigetto di cui all’art. 13 l. 47/1985 (ora art. 36 D.P.R. n. 380/2001) e non risulta esservi stata la relativa impugnazione
(TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 24.01.2014 n. 606 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il decorso del tempo, oltre a produrre effetti che l’ordinamento riconosce e consacra dando vita a istituti ampiamente disciplinati in ogni settore del diritto, ivi compreso l’ordinamento amministrativo dello Stato, determina l’esigenza di rafforzare l’impalcatura motivazionale di un provvedimento di natura repressiva perché esige l’efficace rappresentazione del rinnovato interesse dell’amministrazione procedente a rimuovere situazione antigiuridiche.
Nel caso in esame l’ordine demolitorio è intervenuto a notevole distanza di tempo dalla costruzione del fabbricato (circa 50 anni), quindi in una situazione di consolidato affidamento del privato sulla legittimità del proprio operato, e si regge esclusivamente sul richiamo al carattere abusivo del manufatto senza che l’amministrazione abbia dato compiutamente conto delle ragioni di pubblico interesse che depongono per il ripristino dello stato dei luoghi nonché per il sacrificio della posizione giuridica soggettiva e dell’affidamento del deducente.

... per l'annullamento dell’ordinanza di demolizione n. 34 del 01.07.2013 emessa dal Comune di San Prisco.
...
Considerato che il gravame è fondato per le ragioni di seguito illustrate:
- ha pregio la censura che attiene alla violazione dell’art. 21-nonies della L. 07.08.1990 n. 241 e del principio del legittimo affidamento, avendo l’amministrazione proceduto ad intimare la demolizione del manufatto eseguito prima del 1967 (come indicato nel provvedimento demolitorio) senza tenere conto del notevole lasso di tempo trascorso dalla sua realizzazione;
- in proposito, si rammenta che il decorso del tempo, oltre a produrre effetti che l’ordinamento riconosce e consacra dando vita a istituti ampiamente disciplinati in ogni settore del diritto, ivi compreso l’ordinamento amministrativo dello Stato, determina l’esigenza di rafforzare l’impalcatura motivazionale di un provvedimento di natura repressiva perché esige l’efficace rappresentazione del rinnovato interesse dell’amministrazione procedente a rimuovere situazione antigiuridiche;
- nel caso in esame l’ordine demolitorio è intervenuto a notevole distanza di tempo dalla costruzione del fabbricato (circa 50 anni), quindi in una situazione di consolidato affidamento del privato sulla legittimità del proprio operato, e si regge esclusivamente sul richiamo al carattere abusivo del manufatto senza che l’amministrazione abbia dato compiutamente conto delle ragioni di pubblico interesse che depongono per il ripristino dello stato dei luoghi nonché per il sacrificio della posizione giuridica soggettiva e dell’affidamento del deducente;
- coglie altresì nel segno il profilo di illegittimità di eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione amministrativa, dal momento che lo stesso Comune ha in passato rilasciato titoli abilitativi concernenti il medesimo stabile di cui, con l’atto impugnato, viene contestata l’abusiva realizzazione (concessione n. 33 del 22.09.1988 e n. 9 del 28.02.1990 per modifica di destinazione d’uso; concessione n. 8 del 18.02.2000 per lavori di ristrutturazione di un locale deposito, cambio di destinazione d’uso e costruzione di un sottotetto sovrastante).
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni e con assorbimento degli ulteriori motivi di diritto, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e condanna del Comune al pagamento delle spese processuali nella misura indicata in dispositivo (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 24.01.2014 n. 603 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La natura del provvedimento di demolizione comporta che sia superflua e non dovuta una puntuale motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione, sull’effettivo danno all’ambiente o al paesaggio (o, ancora, sulla proporzionalità in relazione al sacrificio imposto al privato); è, infatti, sufficiente evidenziare la violazione del regime vincolistico e l’avvenuta costruzione in assenza del titolo abilitativo, ciò che nel caso di specie è avvenuto.
In altri termini, nel modello legale di riferimento non vi è spazio per apprezzamenti discrezionali, atteso che l’esercizio del potere repressivo mediante applicazione della misura ripristinatoria costituisce atto dovuto, per il quale è "in re ipsa" l’interesse pubblico alla sua rimozione né costituisce onere del Comune verificare la sanabilità delle opere in sede di vigilanza sull'attività edilizia: l’atto può ritenersi sufficientemente motivato per effetto della stessa descrizione dell’abuso accertato, presupposto giustificativo necessario e sufficiente a fondare la spedizione della misura sanzionatoria.

Va, a tal riguardo, ribadito che la natura del provvedimento di demolizione comporta che sia superflua e non dovuta una puntuale motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione, sull’effettivo danno all’ambiente o al paesaggio (o, ancora, sulla proporzionalità in relazione al sacrificio imposto al privato); è, infatti, sufficiente evidenziare la violazione del regime vincolistico e l’avvenuta costruzione in assenza del titolo abilitativo, ciò che nel caso di specie è avvenuto (cfr., ex multis, TAR Campania Napoli, sez. VI n. 9718 del 04.08.2008 e n. 3588 dell’11.07.2013).
In altri termini, nel modello legale di riferimento non vi è spazio per apprezzamenti discrezionali, atteso che l’esercizio del potere repressivo mediante applicazione della misura ripristinatoria costituisce atto dovuto, per il quale è "in re ipsa" l’interesse pubblico alla sua rimozione (cfr. TAR Campania Napoli, sez. VI, 26.08.2010, n. 17240) né costituisce onere del Comune verificare la sanabilità delle opere in sede di vigilanza sull'attività edilizia (TAR Campania, Sez. IV, 24.09.2002, n. 5556; TAR Lazio, sez. II-ter, 21.06.999, n. 1540): l’atto può ritenersi sufficientemente motivato per effetto della stessa descrizione dell’abuso accertato, presupposto giustificativo necessario e sufficiente a fondare la spedizione della misura sanzionatoria (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 24.01.2014 n. 591 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il vincolo di inedificabilità connesso alla presenza di testimonianze archeologiche non è astrattamente qualificabile come assoluto, riguardando soltanto le costruzioni che, in qualsiasi modo, snaturano o, comunque, danneggiano i reperti fissi al suolo o affioranti, non potendo trovare applicazione per tutte quelle altre costruzioni che non determinano sul fatto pregiudizio e che, con la debita approvazione ex art. 18 l. n. 1089 del 1939, gli aventi diritto sull'immobile sono in grado di eseguire, a meno che non debba ritenersi che, in concreto, l'interesse archeologico non rimanga circoscritto ad alcuni resti presenti nell'area, ma si correli al luogo nel suo complesso, quale sede di una pluralità di reperti tale da testimoniare uno specifico assetto storico di insediamento.
Giova, inoltre, aggiungere che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, anche in tale ultima evenienza (di un’estensione del vincolo all’intero territorio con conseguente inedificabilità assoluta dell’area), trovano applicazione i principi di cui alla l. n. 47 del 1985, cui fa rinvio l'art. 39 l. n. 724 del 1994, secondo cui i vincoli di inedificabilità assoluta risultano preclusivi del condono, se apposti prima dell'esecuzione delle opere, fermo restando che -dovendo la funzione amministrativa essere esercitata secondo la normativa vigente alla data del relativo esercizio- detti vincoli sono comunque rilevanti, ma come vincoli a carattere relativo, richiedenti apposita e concreta valutazione, da parte dell'Autorità preposta, circa la compatibilità dell'opera realizzata con i valori tutelati.

Deve, anzitutto, rilevarsi che il vincolo di inedificabilità connesso alla presenza di testimonianze archeologiche non è astrattamente qualificabile come assoluto, riguardando soltanto le costruzioni che, in qualsiasi modo, snaturano o, comunque, danneggiano i reperti fissi al suolo o affioranti, non potendo trovare applicazione per tutte quelle altre costruzioni che non determinano sul fatto pregiudizio e che, con la debita approvazione ex art. 18 l. n. 1089 del 1939, gli aventi diritto sull'immobile sono in grado di eseguire, a meno che non debba ritenersi che, in concreto, l'interesse archeologico non rimanga circoscritto ad alcuni resti presenti nell'area, ma si correli al luogo nel suo complesso, quale sede di una pluralità di reperti tale da testimoniare uno specifico assetto storico di insediamento (cfr. Cassazione civile sez. I, 29.05.2003 n. 8593; TAR Napoli Campania sez. II, 08.05.2009, n. 2466)
Giova, inoltre, aggiungere che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, VI, 05.04.2012, n. 2018; 09.03.2011, n. 1476; 07.01.2008, n. 22), anche in tale ultima evenienza (di un’estensione del vincolo all’intero territorio con conseguente inedificabilità assoluta dell’area), trovano applicazione i principi di cui alla l. n. 47 del 1985, cui fa rinvio l'art. 39 l. n. 724 del 1994, secondo cui i vincoli di inedificabilità assoluta risultano preclusivi del condono, se apposti prima dell'esecuzione delle opere, fermo restando che -dovendo la funzione amministrativa essere esercitata secondo la normativa vigente alla data del relativo esercizio- detti vincoli sono comunque rilevanti, ma come vincoli a carattere relativo, richiedenti apposita e concreta valutazione, da parte dell'Autorità preposta, circa la compatibilità dell'opera realizzata con i valori tutelati (cfr. artt. 32 e 33 l. n. 47 del 1985 e, per il principio, Cons. Stato, VI, 09.03.2011, n. 1476; VI, 07.01.2008, n. 22; 05.12.2007, n. 6177, 02.11.2007, n. 5669; V, 04.11.1997, n. 1228) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 24.01.2014 n. 585 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La possibilità di non procedere alla rimozione delle parti abusive quando ciò sia di pregiudizio alle parti legittime costituisce solo un’eventualità della fase esecutiva, subordinata alla circostanza dell’impossibilità del ripristino dello stato dei luoghi.
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Presupposto per l'adozione dell'ordine di demolizione di opere abusive è soltanto la constatata esecuzione di un intervento edilizio in assenza del prescritto titolo abilitativo, con la conseguenza che, essendo tale ordine un atto dovuto, esso è sufficientemente motivato con l’accertamento dell'abuso, e non necessita di una particolare motivazione in ordine all'interesse pubblico alla rimozione dell'abuso stesso, che è in re ipsa, consistendo nel ripristino dell'assetto urbanistico violato, e alla possibilità di adottare provvedimenti alternativi.
Quanto alla mancata indicazione dell’estensione dell’area da confiscare, costante giurisprudenza amministrativa, da cui il collegio non ha motivo di discostarsi, ritiene che non costituisca un vizio di legittimità dell’ordinanza di demolizione in quanto, fermi gli effetti acquisitivi operanti direttamente ex lege, siffatta specificazione ben può essere operata nella successiva sede dell’(eventuale) accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, come da art. 31, comma 4, del d.P.R. 380 del 2001 che riproduce i contenuti dell’art. 7 della l. 47 del 1985.

Quanto all’asserita impossibilità tecnica di demolire il manufatto abusivamente realizzato, in disparte la considerazione che tale impossibilità non risulta in alcun modo dimotrata, essa –secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza anche di questa sezione- non incide sulla legittimità del provvedimento sanzionatorio.
Infatti, “la possibilità di non procedere alla rimozione delle parti abusive quando ciò sia di pregiudizio alle parti legittime costituisce solo un’eventualità della fase esecutiva, subordinata alla circostanza dell’impossibilità del ripristino dello stato dei luoghi” (cfr., tra le molte, TAR Campania, Napoli, questa sesta sezione 08.04.2011, n. 2039 e 15.07.2010 , n. 16807; n. 1973 del 14.04.2010; Salerno, sez. II, 13.04.2011, n. 702).
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In ordine al dedotto difetto di motivazione, peraltro non ravvisabile dalla piana lettura del provvedimento in questione, và rilevato che, come costantemente affermato dalla giurisprudenza di questo Tribunale, che questo Collegio condivide, “…presupposto per l'adozione dell'ordine di demolizione di opere abusive è soltanto la constatata esecuzione di un intervento edilizio in assenza del prescritto titolo abilitativo, con la conseguenza che, essendo tale ordine un atto dovuto, esso è sufficientemente motivato con l’accertamento dell'abuso, e non necessita di una particolare motivazione in ordine all'interesse pubblico alla rimozione dell'abuso stesso, che è in re ipsa, consistendo nel ripristino dell'assetto urbanistico violato, e alla possibilità di adottare provvedimenti alternativi” (fra molte, TAR Campania Napoli, sez. VII, 08.04.2011, n. 1999).
Quanto alla mancata indicazione dell’estensione dell’area da confiscare, costante giurisprudenza amministrativa, da cui il collegio non ha motivo di discostarsi, ritiene che non costituisca un vizio di legittimità dell’ordinanza di demolizione in quanto, fermi gli effetti acquisitivi operanti direttamente ex lege, siffatta specificazione ben può essere operata nella successiva sede dell’(eventuale) accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, come da art. 31, comma 4, del d.P.R. 380 del 2001 che riproduce i contenuti dell’art. 7 della l. 47 del 1985 (cfr. Tar Campania, questa sesta sezione, sentenza n. 3194 del 16.06.2011; 11.05.2011, n. 2624; Tar Lazio, Roma, sez. I, 07.03.2011, n. 2031; Tar Puglia, Lecce, sez. III, 09.12. 2010, n. 2809)
(TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 24.01.2014 n. 542 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: I provvedimenti repressivo-ripristinatori perdono la propria efficacia in conseguenza della presentazione di un’istanza di sanatoria.
Ed invero, il riesame dell’abusività degli interventi eseguiti, provocato dalla domanda di accertamento di conformità, comporta la formazione di un nuovo provvedimento, esplicito o implicito, di accoglimento o di rigetto, che vale comunque a superare la precedente ingiunzione a demolire, per modo che, anche nell’ipotesi di rigetto dell’istanza, l’amministrazione comunale è obbligata ad adottare ex novo la misura sanzionatoria, con l’assegnazione in tal caso di un ulteriore termine per adempiere.
Pertanto, essendo stata avanzata, nella specie, successivamente all’emissione dell’ordinanza di demolizione ed alla proposizione del ricorso introduttivo e dei relativi motivi aggiunti, domanda di sanatoria degli abusi edilizi contestati, è da considerarsi venuto meno, in capo alla ricorrente, l’interesse –anche quanto alle opere non spontaneamente rimosse– ad ottenere l’annullamento giurisdizionale degli impugnati provvedimenti repressivo-ripristinatori, resi ormai irreversibilmente inefficaci e ineseguibili.
Come sopra accennato, il rigetto delle rassegnate istanze di accertamento di conformità non esime, comunque, l’amministrazione comunale dall’obbligo di riattivare il procedimento sanzionatorio sulla base dell’acclarata insanabilità del manufatto, oltre che, prima ancora, di valutarne il permanere dei presupposti alla luce della parziale ottemperanza alle ingiunzioni di demolizione n. 6 del 23.02.2012 e n. 40 del 14.09.2012 e del connesso mutamento dello stato dei luoghi, concentrandosi, al momento, l’interesse ex art. 100 cod. proc. civ. dell’istante sulla contestazione del diniego (tacitamente) oppostole.

In proposito, il Collegio ritiene di dover aderire al consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui i provvedimenti repressivo-ripristinatori perdono la propria efficacia in conseguenza della presentazione di un’istanza di sanatoria (cfr., ex multis, TAR Campania, Napoli, sez. VI, 05.03.2008, n. 1108; sez. VII, 21.03.2008, n. 1472; 07.05.2008, n. 3501; sez. IV, 13.05.2008, n. 4257; 29.05.2008, n. 5176 e n. 5183; sez. VII, 05.06.2008, n. 5243; sez. IV, 26.07.2007, n. 7071; 15.09.2008, n. 10133; sez. III, 01.10.2008, n. 12315; 07.11.2008, n. 19352; sez. VII, 04.12.2008, n. 20973; 03.03.2009, n. 1211; TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 31.01.2007, n. 259; 05.03.2007, n. 723; 26.06.2007, n. 1704; Catania, sez. I, 18.12.2007, n. 1990; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 21.02.2009, n. 258; TAR Piemonte, Torino, sez. I, 30.10.2008, n. 2721; TAR Lazio, Roma, sez. I, 18.07.2008, n. 6954; sez. II, 15.09.2008, n. 8306; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 21.07.2010, n. 3200).
Ed invero, il riesame dell’abusività degli interventi eseguiti, provocato dalla domanda di accertamento di conformità, comporta la formazione di un nuovo provvedimento, esplicito o implicito, di accoglimento o di rigetto, che vale comunque a superare la precedente ingiunzione a demolire, per modo che, anche nell’ipotesi di rigetto dell’istanza, l’amministrazione comunale è obbligata ad adottare ex novo la misura sanzionatoria, con l’assegnazione in tal caso di un ulteriore termine per adempiere.
Pertanto, essendo stata avanzata, nella specie, successivamente all’emissione dell’ordinanza di demolizione ed alla proposizione del ricorso introduttivo e dei relativi motivi aggiunti, domanda di sanatoria degli abusi edilizi contestati, è da considerarsi venuto meno, in capo alla ricorrente, l’interesse –anche quanto alle opere non spontaneamente rimosse– ad ottenere l’annullamento giurisdizionale degli impugnati provvedimenti repressivo-ripristinatori, resi ormai irreversibilmente inefficaci e ineseguibili.
Come sopra accennato, il rigetto delle rassegnate istanze di accertamento di conformità non esime, comunque, l’amministrazione comunale dall’obbligo di riattivare il procedimento sanzionatorio sulla base dell’acclarata insanabilità del manufatto, oltre che, prima ancora, di valutarne il permanere dei presupposti alla luce della parziale ottemperanza alle ingiunzioni di demolizione n. 6 del 23.02.2012 e n. 40 del 14.09.2012 e del connesso mutamento dello stato dei luoghi, concentrandosi, al momento, l’interesse ex art. 100 cod. proc. civ. dell’istante sulla contestazione del diniego (tacitamente) oppostole (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 12.11.2008, n. 5646; 07.05.2009, n. 2833; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 04.06.2008, n. 1649; 06.05.2009, n. 907; TAR Campania, Napoli, sez. VI, 09.01.2008, n. 37; sez. IV, 07.02.2008, n. 628; sez. VI, 05.03.2008, n. 1121; 18.03.2008, n. 1399; sez. VII, 07.05.2008, n. 3501; sez. IV, 13.05.2008, n. 4257; 29.05.2008, n. 5176 e n. 5183; sez. VII, 05.06.2008, n. 5243; Salerno, sez. II, 16.06.2008, n. 1940; Napoli, sez. IV, 15.09.2008, n. 10133; sez. VI, 16.09.2008, n. 10220; sez. III, 01.10.2008, n. 12315; sez. VI, 22.10.2008, n. 17688; 06.11.2008, n. 19285; sez. IV, 07.11.2008, n. 19352; sez. VII, 03.03.2009, n. 1211; Salerno, sez. II, 09.04.2009, n. 1408; Napoli, sez. VI, 22.04.2009, n. 2097; sez. III, 29.04.2009, n. 2220; 30.04.2009, n. 2252; sez. VII, 05.06.2009, n. 3105; sez. III, 08.06.2009, n. 3150; 18.06.2009, n. 3354; sez. VII, 09.07.2009, n. 3829; sez. IV, 03.08.2009, n. 4628; sez. III, 11.09.2009, n. 4918; sez. IV, 19.10.2010, n. 20262; sez. VII, 10.03.2011, n. 1401; TAR Lazio, Roma, sez. I, 02.12.2010, n. 35024; sez. II, 05.09.2008, n. 8089; 03.07.2009, n. 6453; 07.09.2010, n. 32129; 13.10.2010, n. 32799; 13.12.2010, n. 36294; 22.12.2010, n. 38234; TAR Toscana, Firenze, sez. III, 13.05.2008, n. 1454; 09.04.2009, n. 605; TAR Piemonte, Torino, sez. I, 30.10.2008, n. 2721; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 07.11.2008, n. 1482) (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 24.01.2014 n. 541 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La vincolatezza del provvedimento di demolizione comporta che sia superflua e non dovuta una puntuale motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione, sull’effettivo danno all’ambiente o al paesaggio (o, ancora, sulla proporzionalità in relazione al sacrificio imposto al privato); è, infatti, sufficiente evidenziare la violazione del regime vincolistico e l’avvenuta costruzione in assenza del titolo abilitativo, ciò che nel caso di specie è avvenuto.
La descritta vincolatezza del provvedimento rende recessivo l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990; tale obbligo, infatti, non si applica ai provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, considerato il loro carattere doveroso.
La mancata indicazione del responsabile del procedimento non integra alcuna ragione di illegittimità del provvedimento costituendo una mera irregolarità a cui la stessa L. 241/1990 pone rimedio radicando la relativa responsabilità in capo al dirigente.

È infondata anche la terza censura con cui si lamenta la insufficienza della motivazione circa le ragioni che avrebbero giustificato la demolizione.
Va ribadito, in proposito, che la vincolatezza del provvedimento di demolizione comporta che sia superflua e non dovuta una puntuale motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione, sull’effettivo danno all’ambiente o al paesaggio (o, ancora, sulla proporzionalità in relazione al sacrificio imposto al privato); è, infatti, sufficiente evidenziare la violazione del regime vincolistico e l’avvenuta costruzione in assenza del titolo abilitativo, ciò che nel caso di specie è avvenuto (cfr., ex multis, TAR Campania Napoli, sez. VI n. 9718 del 04.08.2008 e n. 3588 dell’11.07.2013).
Infine in merito alla quarta censura, relativa al mancato rispetto delle cd. garanzie procedimentali di cui alla L. 241/1990 e, in particolare, all’omesso avviso di avvio del procedimento, va ribadito che la descritta vincolatezza del provvedimento rende recessivo l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990; tale obbligo, infatti, non si applica ai provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, considerato il loro carattere doveroso (cfr., art. 21-octies L. 241/1990 e, in giurisprudenza, ex multis, TAR Campania, VI sez., n. 3706/2012; Consiglio Stato sez. V, 19.09.2008, n. 4530; TAR Napoli Campania sez. IV, 02.12.2008, n. 20794 e Tar Campania, Napoli, sez. IV, 16.06.2000 n. 2147).
Va aggiunto che la mancata indicazione del responsabile del procedimento, pure lamentata da parte ricorrente, non integra alcuna ragione di illegittimità del provvedimento costituendo una mera irregolarità a cui la stessa L. 241/1990 pone rimedio radicando la relativa responsabilità in capo al dirigente (art. 5, co. 2, L. 241/1990) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 24.01.2014 n. 512 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Prescrizione del reato e onere della prova.
In tema di prescrizione sempre restando a carico dell'accusa l'onere della prova della data d’inizio della decorrenza del termine prescrittivo, non basta una mera e diversa affermazione da parte dell'imputato a fare ritenere che il reato si sia realmente estinto per prescrizione e neppure a determinare l'incertezza sulla data d’inizio della decorrenza del relativo termine con la conseguente applicazione del principio "in dubio pro reo", atteso che, in base al principio generale per cui ciascuno deve dare dimostrazione di quanto afferma, grava sull'imputato che voglia giovarsi della causa estintiva, in contrasto o in aggiunta a quanto già risulta in proposito dagli atti di causa, l'onere di allegare gli elementi in suo possesso, dei quali è il solo a potere concretamente disporre, per determinare la data di inizio del decorso del termine di prescrizione, data che in tali ipotesi coincide con quella di esecuzione dell'opera incriminata (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 23.01.2014 n. 3137 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: Illecito urbanistico come reato proprio e possibilità di concorso.
Il reato previsto dall’art. 44 del D.P.R. 380/2001, pur potendosi definire “proprio”, (anche se non mancano tesi contrarie che attribuiscono a tali reati la veste di illeciti “comuni”) non esclude che soggetti diversi da quelli individuati dall'art. 6 del D.P.R. 380/2001, possano concorrere nella loro consumazione, nella misura in cui apportino, nella realizzazione dell'evento, un proprio contributo causale rilevante e consapevole (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 17.01.2014 n. 1784 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: Con la sentenza n. 20 del 1999, l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, dopo aver passato in rassegna i contrastanti orientamenti all’epoca emersi in sede giurisprudenziale, ha rilevato come il vincolo paesaggistico su un’area, ancorché sopravvenuto all’intervento edilizio, non possa restare senza conseguenze sul piano giuridico, con la conseguenza che deve ritenersi sussistente l’onere procedimentale di acquisire il prescritto parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo in ordine alla assentibilità della domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca d'introduzione del vincolo, tale valutazione essendo funzionale all’esigenza di vagliare l'attuale compatibilità dei manufatti realizzati abusivamente con lo speciale regime di tutela del bene compendiato nel vincolo.
L’appello è infondato e va respinto.
La causa ripropone la vexata quaestio della disciplina giuridica applicabile alle aree gravate da un regime vincolistico, sul piano della tutela dei valori paesaggistici, sopravvenuto rispetto all’ intervento edilizio, già eseguito ed oggetto di domanda di sanatoria.
La questione pone due distinte problematiche interpretative:
a) se la sopravvenienza del vincolo imponga, nel procedimento di sanatoria non ancora concluso, il coinvolgimento dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo stesso;
b) se detta Autorità, in presenza di un vincolo sopravvenuto a contenuto assolutamente preclusivo dell’intervento, sia tenuta a far valere semplicemente il carattere ostativo del nuovo regime vincolistico ovvero se debba compiere una valutazione più ampia e articolata, che tenga conto della compatibilità in concreto dell’intervento già realizzato in rapporto al vincolo sopravvenuto.
Il giudice di primo grado ha ritenuto, in via assorbente, che nel caso qui dato, in cui l’area è stata ricompresa nel Parco Nazionale del Cilento e del Vallo di Diano, ed assoggettata conseguentemente alle relative prescrizioni, in epoca successiva alla edificazione del fabbricato da sanare (avvenuta nel 1982), non ci fosse spazio per lo stesso intervento dell’Ente parco, e ciò in quanto la reintroduzione (ad opera dell’art. 32, comma 43, d.l. cit.) dell’obbligo di interpellare l’autorità preposta alla tutela del vincolo anche nel caso di sopravvenuta imposizione del vincolo non troverebbe applicazione nelle ipotesi di domande di sanatoria già presentate ( ai sensi del comma 43-bis dello stesso art. 32 d.l. n. 269/2003).
La soluzione del Tar non appare tuttavia condivisibile sul piano motivazionale.
In particolare, non convince la tesi secondo cui la soluzione del caso concreto, in ordine al coinvolgimento o meno dell’autorità preposta alla tutela del vincolo nel procedimento di sanatoria edilizia, possa fondarsi sulla scelta della normativa da applicare ratione temporis.
In disparte il rilievo che anche l’applicazione della regola tempus regit actum avrebbe imposto di fare riferimento, a regolazione della fattispecie, all’art. 32 della legge n. 47 del 1985 nella sua originaria formulazione (e non in quella successivamente modificata dalla legge n. 662 del 1996), posto che nel caso qui in esame l’abuso edilizio risale al 1982 e la domanda di condono risulta presentata nel 1986, il Collegio rileva, in ogni caso, che anche in base alla pregressa disciplina della legge sul condono era controversa la rilevanza dei vincoli sopravvenuti nei procedimenti di sanatoria edilizia.
Con la già richiamata sentenza n. 20 del 1999, l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, dopo aver passato in rassegna i contrastanti orientamenti all’epoca emersi in sede giurisprudenziale, ha rilevato come il vincolo paesaggistico su un’area, ancorché sopravvenuto all’intervento edilizio, non possa restare senza conseguenze sul piano giuridico, con la conseguenza che deve ritenersi sussistente l’onere procedimentale di acquisire il prescritto parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo in ordine alla assentibilità della domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca d'introduzione del vincolo, tale valutazione essendo funzionale all’esigenza di vagliare l'attuale compatibilità dei manufatti realizzati abusivamente con lo speciale regime di tutela del bene compendiato nel vincolo.
Il Collegio ritiene che non vi siano ragioni per discostarsi da tale condivisibile orientamento anche nella fattispecie in esame in cui le particolari ragioni di tutela paesaggistica consistono nella disciplina speciale adottata per l’area in oggetto dall’Ente parco.
Non par dubbio, infatti, che anche nel caso di specie, in cui l’area ove si trova l’immobile oggetto di domanda di sanatoria è assoggettata alle particolari prescrizioni del Piano del parco adottato nel 2010, l’Ente appellante avrebbe dovuto essere coinvolto (contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale di primo grado) nel procedimento di sanatoria dell’abuso edilizio, ai fini del rilascio del prescritto parere. Non si vede, infatti, come un provvedimento di sanatoria di un immobile che ricade in un’area rientrante nei confini di un Parco nazionale possa prescindere, nel momento in cui viene reso, dal previo pare dell’Ente preposto alla tutela dell’area sottoposta alle speciali prescrizioni di tutela.
Per questa parte va pertanto riformata, nella sola motivazione, la sentenza impugnata, laddove in particolare la stessa ha ravvisato la insussistenza, nella fattispecie data, dello stesso potere dell’Ente parco di rilasciare il prescritto parere (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 17.01.2014 n. 231 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il carattere permanente degli abusi edilizi comporta che il decorso del tempo non spieghi alcuna efficacia sanante nei confronti degli abusi stessi: in ragione del principio di legalità, infatti, la sanatoria degli abusi può avere luogo solo nei casi previsti dalla legge e nessuna disposizione di legge attribuisce al decorso del tempo un rilievo ostativo all'emanazione dei dovuti atti repressivi, la cui mancata emanazione, al contrario, implica a seconda dei casi responsabilità penali, disciplinari e contabili.
Pertanto, nel caso di specie, il decorso di un lungo lasso di tempo non può aver ingenerato nell’appellante alcun “ragionevole affidamento” in merito alla permanenza delle opere abusive di cui è causa.
Analogamente il Collegio ritiene che l’assenza di una previa comparazione dell’interesse pubblico sotteso alla demolizione con quello del privato non può viziare il provvedimento comunale impugnato.
Tali assunti risultano, peraltro, confermati da una consolidata giurisprudenza, da cui il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, secondo cui “il provvedimento di repressione degli abusi edilizi costituisce atto dovuto della Pubblica amministrazione, riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall'accertamento dell'abuso e della riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge; ciò comporta che il provvedimento sanzionatorio non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente la mera rappresentazione del carattere illecito dell'opera realizzata, né è necessaria una previa comparazione dell'interesse pubblico alla repressione dell'abuso, che è in re ipsa, con l'interesse del privato proprietario del manufatto; e ciò anche se l'intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell'abuso, ove il medesimo non sia stato oggetto di sanatoria in base agli interventi legislativi succedutisi nel tempo”.

Il motivo è infondato.
Osserva il Collegio che, in base ad una consolidata giurisprudenza, da cui il Collegio medesimo non ravvisa ragioni per discostarsi, il carattere permanente degli abusi edilizi comporta che il decorso del tempo non spieghi alcuna efficacia sanante nei confronti degli abusi stessi (ex multis: Cons. di Stato, Sez. IV, 28.12.2012, n. 6702): in ragione del principio di legalità, infatti, la sanatoria degli abusi può avere luogo solo nei casi previsti dalla legge e nessuna disposizione di legge attribuisce al decorso del tempo un rilievo ostativo all'emanazione dei dovuti atti repressivi, la cui mancata emanazione, al contrario, implica a seconda dei casi responsabilità penali, disciplinari e contabili.
Pertanto, nel caso di specie, il decorso di un lungo lasso di tempo non può aver ingenerato nell’appellante alcun “ragionevole affidamento” in merito alla permanenza delle opere abusive di cui è causa.
Analogamente il Collegio ritiene che l’assenza di una previa comparazione dell’interesse pubblico sotteso alla demolizione con quello del privato non può viziare il provvedimento comunale impugnato.
Tali assunti risultano, peraltro, confermati da una consolidata giurisprudenza, da cui il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, secondo cui “il provvedimento di repressione degli abusi edilizi costituisce atto dovuto della Pubblica amministrazione, riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall'accertamento dell'abuso e della riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge; ciò comporta che il provvedimento sanzionatorio non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente la mera rappresentazione del carattere illecito dell'opera realizzata, né è necessaria una previa comparazione dell'interesse pubblico alla repressione dell'abuso, che è in re ipsa, con l'interesse del privato proprietario del manufatto; e ciò anche se l'intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell'abuso, ove il medesimo non sia stato oggetto di sanatoria in base agli interventi legislativi succedutisi nel tempo” (Cons. di Stato, Sez. IV, 20.07.2011, n. 4403).
Per quanto concerne l’ulteriore censura presentata dall’appellante con la memoria del 14.11.2013 -relativa alla circostanza che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato escluderebbe la necessità della previa concessione edilizia per interventi analoghi a quello di cui è causa- il Collegio osserva che tale censura risulta inammissibile, in quanto presentata in violazione del primo comma dell’art. 104 c.p.a., a norma del quale “nel giudizio di appello non possono essere prodotte nuove domande […] né nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio”.
Peraltro, anche prescindendo dal suesposto rilievo, il Collegio osserva che detta censura risulta comunque infondata.
La risalente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato citata dell’appellante, infatti, è stata superata dai successivi orientamenti giurisprudenziali del medesimo Consiglio, peraltro condivisi dal Collegio, secondo cui “i tralicci e le antenne di rilevanti dimensioni debbono essere valutate come strutture edilizie soggette a permesso di costruire […]” (Cons. di Stato, Sez. VI, 08.10.2008, n. 4910).
Orbene, nel caso di specie, trattandosi -come emerge dalle schede tecniche in atti- di una struttura di circa 12 metri d’altezza, quest’ultima non può non essere considerata di “rilevanti dimensioni” e, quindi, come tale avrebbe dovuto essere autorizzata tramite permesso di costruire, con la conseguenza che risulta corretta, anche sotto questo profilo, l’impugnata ordinanza di demolizione emessa dal Comune di Sarnonico (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 17.01.2014 n. 225 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La presentazione della domanda di rilascio di concessione in sanatoria per abusi edilizi impone al Comune la sua disamina e l'adozione dei provvedimenti conseguenti, così che gli atti repressivi dell'abuso, adottati in precedenza, perdono efficacia, con conseguente improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto il riesame dell'abusività dell'opera provocato dalla domanda di sanatoria comporta la formazione ex se di un nuovo provvedimento che, se di rigetto, supera il precedente provvedimento sanzionatorio e deve essere nuovamente impugnato.
Tanto premesso, questa Sezione ritiene di doversi conformare al consolidato indirizzo giurisprudenziale, secondo il quale la presentazione della domanda di rilascio di concessione in sanatoria per abusi edilizi impone al Comune la sua disamina e l'adozione dei provvedimenti conseguenti, così che gli atti repressivi dell'abuso, adottati in precedenza, perdono efficacia, con conseguente improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto il riesame dell'abusività dell'opera provocato dalla domanda di sanatoria comporta la formazione ex se di un nuovo provvedimento che, se di rigetto, supera il precedente provvedimento sanzionatorio e deve essere nuovamente impugnato (Cons. Stato, sez. IV, 16.04.2012, n. 2185; 16.09.2011, n. 5228; 12.05.2010, n. 2844) (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 17.01.2014 n. 172 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAL’art. 3 d.p.r. 06.06.2001, n. 380 nel definire gli interventi edilizi, annovera nella categoria di “nuova costruzione” le strutture la cui realizzazione comporti la trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, categoria specificata dall’elaborazione giurisprudenziale in senso sia strutturale (con valorizzazione dello stabile ancoraggio al suolo), sia funzionale (con accento sulla idoneità alla soddisfazione di esigenze non meramente temporanee).
Nella fattispecie in esame, i manufatti considerati (ndr: manufatti non ancorati al suolo, e precisamente da serra costituita da intelaiatura metallica coperta in materiale plastico, struttura metallica scoperta, ovvero in struttura metallica in “adiacenza” al fabbricato in muratura oggetto del diniego di condono, con copertura in telo plastico e gabbia metallica con copertura in telo) non assumono nessuna delle caratteristiche proprie delle “costruzioni”: non sono, infatti, infissi al suolo, ma solamente appoggiati o aderenti alle opere in muratura; sono destinati ad assolvere funzioni non ben definite, ornamentali ovvero di supporto all’attività agricola, in ogni caso non specificate negli atti impugnati in primo grado: la circostanza, enfatizzata in giudizio dall’Amministrazione, che tali manufatti esistano fin dal 2009 non costituisce elemento per dedurne la non temporaneità dell’utilizzo, sia perché le ordinanze di demolizione si basano su accertamenti svolti nello stesso anno, sia perché tale elemento deve essere dedotto da elementi strutturali e funzionali delle caratteristiche costruttive dell’opera considerata, che nella fattispecie non depongono in tal senso.
Gli interventi considerati, che sfuggono alla definizione edilizia viceversa loro impressa dall’Amministrazione, ove la loro permanenza sia giudicata incompatibile con interessi pubblici espressi sul territorio, ad esempio sotto l’aspetto del decoro dell’abitato, devono quindi essere valutati dall’Amministrazione sotto aspetti diversi, che ne valorizzino la facile amovibilità, ma non possono essere oggetto di provvedimenti propri della repressione degli abusi edilizi, poiché non costituiscono “costruzioni”, nel senso sopra precisato.
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E' illegittimo il diniego di proroga, richiesta dagli interessati per ottemperare alla demolizione delle opere il cui condono è stato legittimamente rifiutato dall’Amministrazione, poiché le circostanze rappresentate nelle istanze non sono state adeguatamente valutate dall’Amministrazione (la quale ha fondato il diniego sulla non eccezionalità dei manufatti e delle conseguenti operazioni di demolizione).
Le ragioni dei ricorrenti in primo grado, infatti, non si esaurivano nella complessità delle operazioni, ma erano anche attinenti alla vicenda giudiziale sopra tratteggiata, con particolare riferimento alla necessità di attendere la decisione del Consiglio di Stato sul giudizio cautelare avverso le sentenze del 2009 di reiezione del condono, all’epoca non ancora proposto.
Su tali aspetti la risposta dell’Amministrazione è stata del tutto silente.

I) Le vicende portate all’attenzione del Tar, i provvedimenti che la riguardano e le sentenze impugnate sono del tutto simili, ed è pertanto opportuno disporre la riunione degli appelli, al fine di un’unica decisione.
Le ordinanze di demolizione (nn. 43, 44 e 45 del febbraio 2010) sono relative ad opere abusive per le quali il Comune di Desio aveva negato la sanatoria edilizia, e sono state emanate dopo che il Tar aveva respinto i ricorsi proposti dagli interessati per talune opere, con sentenze del 20.02.2009 la cui efficacia è stata confermata dal Consiglio di Stato con ordinanze del 29.07.2010.
Con ordinanze cautelari del 26.05.2010 il Tar ha respinto le domande di sospensiva per le opere già oggetto di diniego di condono, e l’ha accolta per gli interventi edilizi diversi da questi, in quanto non soggetti ad obbligo di titolo edilizio. I ricorrenti chiedevano quindi al Comune la proroga del termine per ottemperare all’ordine di demolizione, ma, con i provvedimenti oggetto dei ricorsi di primo grado, l’Amministrazione ha opposto un diniego, procedendo poi all’accertamento dell’inottemperanza all’ordine.
II) Le sentenze impugnate hanno respinto i ricorsi relativamente all’ingiunzione di demolizione delle opere già ritenute dalle precedenti sentenze insuscettibili di condono per mancanza di prova del loro completamento entro il 31.03.2003, mentre l’ha accolto per i restanti manufatti, per la cui realizzazione non ha ritenuto necessario il previo titolo edilizio (punti n. 5 e da 7 a 11 dell’ingiunzione n. 45 del 09.02.2010; punti da 3 a 6 dell’ingiunzione n. 44 del 07.02.2010, interventi ricondotti dal Tar a semplici pergolati formati da intelaiatura metallica scoperta; punti 2 e 3 dell’ingiunzione n. 43 del 09.02.2010, consistenti in una struttura metallica realizzata in adiacenza al fabbricato in muratura e in una gabbia metallica con copertura in telo), in quanto strutture precarie e semplicemente appoggiate al suolo, come tali facilmente amovibili.
Il Tar ha poi accolto i motivi aggiunti ai ricorsi, volti a contestare il diniego di proroga per le operazioni di demolizione, rilevando che la richiesta avanzata dagli interessati era ragionevole e motivata dalle ordinanze cautelari di parziale accoglimento e dall’intenzione, da questi rappresentata, di proporre appello avverso le sentenze del 2009, sopra ricordate, mentre la risposta del Comune si limitava a confermare il termine di legge per ottemperare. Di conseguenza, il primo giudice ha annullato anche gli atti successivi all’accertamento dell’inottemperanza, tenuto anche conto che la superficie da acquisire al patrimonio comunale risultava determinata mediante il computo anche delle opere per le quali era stata concessa la misura cautelare con le ordinanze del 26.05.2010.
...
Gli appelli sono infondati.
a) Con riguardo alla natura delle opere, va ricordato che l’ambito del presente giudizio riguarda quelle diverse dagli interventi edilizi per i quali il Comune aveva negato, con provvedimenti ritenuti legittimi dal Tar, il condono edilizio chiesto dagli interessati.
Tali opere consistono in manufatti non ancorati al suolo, e precisamente da serra costituita da intelaiatura metallica coperta in materiale plastico (punto n. 5 dell’ingiunzione al ricorrente Cocciolo), struttura metallica scoperta (nn. da 7 a 11 dell’ingiunzione al ricorrente Cocciolo, nn. da 3 a 6 dell’ingiunzione al ricorrente Sansone), ovvero in struttura metallica in “adiacenza” al fabbricato in muratura oggetto del diniego di condono, con copertura in telo plastico e gabbia metallica con copertura in telo (nn. 2 e 3 dell’ingiunzione al ricorrente Cristoforo).
Come è confermato dalla documentazione, anche fotografica, versata in atti, trattasi di opere non definibili intermini di “costruzioni”, non solo e non tanto perché facilmente amovibili, ma anche perché non qualificabili come strutture edilizie.
L’art. 3 d.p.r. 06.06.2001, n. 380 nel definire gli interventi edilizi, annovera nella categoria di “nuova costruzione” le strutture la cui realizzazione comporti la trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, categoria specificata dall’elaborazione giurisprudenziale in senso sia strutturale (con valorizzazione dello stabile ancoraggio al suolo), sia funzionale (con accento sulla idoneità alla soddisfazione di esigenze non meramente temporanee).
Nella fattispecie in esame, i manufatti considerati non assumono nessuna delle caratteristiche proprie delle “costruzioni”: non sono, infatti, infissi al suolo, ma solamente appoggiati o aderenti alle opere in muratura; sono destinati ad assolvere funzioni non ben definite, ornamentali ovvero di supporto all’attività agricola, in ogni caso non specificate negli atti impugnati in primo grado: la circostanza, enfatizzata in giudizio dall’Amministrazione, che tali manufatti esistano fin dal 2009 non costituisce elemento per dedurne la non temporaneità dell’utilizzo, sia perché le ordinanze di demolizione si basano su accertamenti svolti nello stesso anno, sia perché tale elemento deve essere dedotto da elementi strutturali e funzionali delle caratteristiche costruttive dell’opera considerata, che nella fattispecie non depongono in tal senso.
Gli interventi considerati, che sfuggono alla definizione edilizia viceversa loro impressa dall’Amministrazione, ove la loro permanenza sia giudicata incompatibile con interessi pubblici espressi sul territorio, ad esempio sotto l’aspetto del decoro dell’abitato, devono quindi essere valutati dall’Amministrazione sotto aspetti diversi, che ne valorizzino la facile amovibilità, ma non possono essere oggetto di provvedimenti propri della repressione degli abusi edilizi, poiché non costituiscono “costruzioni”, nel senso sopra precisato.
b) Con riguardo al diniego di proroga, richiesta dagli interessati per ottemperare alla demolizione delle opere il cui condono è stato legittimamente rifiutato dall’Amministrazione, la sentenza impugnata merita conferma, poiché le circostanze rappresentate nelle istanze non sono state adeguatamente valutate dall’Amministrazione (la quale ha fondato il diniego sulla non eccezionalità dei manufatti e delle conseguenti operazioni di demolizione).
Le ragioni dei ricorrenti in primo grado, infatti, non si esaurivano nella complessità delle operazioni, ma erano anche attinenti alla vicenda giudiziale sopra tratteggiata, con particolare riferimento alla necessità di attendere la decisione del Consiglio di Stato sul giudizio cautelare avverso le sentenze del 2009 di reiezione del condono, all’epoca non ancora proposto.
Su tali aspetti la risposta dell’Amministrazione è stata del tutto silente (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 16.01.2014 n. 149 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Beni Ambientali. Inapplicabilità art. 34, comma 2-ter, d.P.R. 380/2001.
Gli interventi eseguiti su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali sono considerati in totale difformità dal permesso di costruire, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44 d.P.R. n. 380/2001, non può quindi trovare applicazione, nei loro confronti, la speciale ipotesi del comma 2-ter dell’art. 34, d.P.R. n. 380/2001 (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 15.01.2014 n. 1486 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: M. Grisanti, L'istanza di permesso a sanatoria non sospende l'efficacia dell'ordinanza di demolizione (commento a TAR Campania, NA, sentenza 23.12.2013 n. 6024) (09.01.2014 - link a www.lexambiente.it).

dicembre 2013

EDILIZIA PRIVATAL'effetto sospensivo della presentazione della domanda di accertamento di conformità opera esclusivamente entro il lasso di tempo previsto dalla legge per la conclusione del procedimento di sanatoria edilizia o per il formarsi del silenzio-diniego (art. 13, L. n. 47/1985; hodie art. 36, T.U. di cui al D.P.R. n. 380 del 2001).
Decorso questo termine, è onere della parte agire tempestivamente in giudizio per avversare le negative determinazioni o l’inerzia serbata dall’Amministrazione; in mancanza di che, il rigetto (espresso o tacito), diventa inoppugnabile e rende nuovamente operativa l'ingiunzione di demolizione senza che l'Amministrazione debba necessariamente rideterminarsi in proposito.
Il provvedimento demolitorio impugnato resta, dunque, valido ed efficace a fronte o del diniego esplicito oppure del silenzio serbato dall’Amministrazione (e non opposto dall’interessato) sulla domanda di sanatoria edilizia.
Più in particolare, l'avvenuta presentazione di un'istanza di accertamento di conformità non rende invalida l'ordinanza di demolizione ma la pone, in forza della pendenza del procedimento di sanatoria, in uno stato di momentanea quiescenza con la conseguenza che, in caso di accoglimento della domanda di sanatoria, l'ordinanza demolitoria viene travolta dalla successiva contraria e positiva determinazione dell'Amministrazione (con conseguente sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul ricorso); mentre in caso di rigetto -anche silenzioso- dell'istanza stessa, la pregressa ordinanza di demolizione riprende efficacia, decorrendo, peraltro, il termine di 90 giorni per far luogo alla demolizione , dalla comunicazione del provvedimento con il quale è stata respinta la domanda di conservazione

La Sezione ha già avuto modo di chiarire che l'effetto sospensivo della presentazione della domanda di accertamento di conformità opera esclusivamente entro il lasso di tempo previsto dalla legge per la conclusione del procedimento di sanatoria edilizia o per il formarsi del silenzio-diniego (art. 13, L. n. 47/1985; hodie art. 36, T.U. di cui al D.P.R. n. 380 del 2001).
Decorso questo termine, è onere della parte agire tempestivamente in giudizio per avversare le negative determinazioni o l’inerzia serbata dall’Amministrazione; in mancanza di che, il rigetto (espresso o tacito), diventa inoppugnabile e rende nuovamente operativa l'ingiunzione di demolizione senza che l'Amministrazione debba necessariamente rideterminarsi in proposito.
Il provvedimento demolitorio impugnato resta, dunque, valido ed efficace a fronte o del diniego esplicito oppure del silenzio serbato dall’Amministrazione (e non opposto dall’interessato) sulla domanda di sanatoria edilizia (Tar Lazio, sez. II-ter, sent. n. 6911/2013).
Più in particolare, l'avvenuta presentazione di un'istanza di accertamento di conformità non rende invalida l'ordinanza di demolizione ma la pone, in forza della pendenza del procedimento di sanatoria, in uno stato di momentanea quiescenza con la conseguenza che, in caso di accoglimento della domanda di sanatoria, l'ordinanza demolitoria viene travolta dalla successiva contraria e positiva determinazione dell'Amministrazione (con conseguente sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul ricorso); mentre in caso di rigetto -anche silenzioso- dell'istanza stessa, la pregressa ordinanza di demolizione riprende efficacia, decorrendo, peraltro, il termine di 90 giorni per far luogo alla demolizione, dalla comunicazione del provvedimento con il quale è stata respinta la domanda di conservazione (ex plurimis, TAR Napoli Campania sez. III, 15.01.2013 n. 301) (TAR Lazio-Roma, Sez. II-ter, sentenza 30.12.2013 n. 11171 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAIn linea di massima, trattandosi di interventi di restauro e risanamento conservativo (art. 31, lett. c, L. n. 458 del 1978) gli stessi sconterebbero l’autorizzazione amministrativa e non la concessione edilizia.
E nel caso di tali opere "abusive" l’Amministrazione comunale dovrebbe infliggere, a fronte della riscontrata violazione (id est, assenza di autorizzazione) soltanto una sanzione pecuniaria (ex art. 10 della L. n. 47 del 1985).
Tuttavia, sussiste un'eccezione alla regola laddove l'ambito è vincolato dal punto di vista paesaggistico. Invero, l’art. 10, c. 3, della legge n. 47 del 1985 statuisce che: “Quando le opere realizzate senza autorizzazione consistono in interventi di restauro e di risanamento conservativo, di cui alla lettera c) del primo comma dell'art. 31 della legge 05.08.1978, n. 457, eseguiti su immobili comunque vincolati da leggi statali e regionali nonché dalle altre norme urbanistiche vigenti, l'autorità competente a vigilare sull'osservanza del vincolo, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, può ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del contravventore ....“.
In tal senso depone anche il Regolamento comunale di Ponza il cui art. 6, evocato dalle stesse ricorrenti, assoggetta a mera autorizzazione “le opere costituenti pertinenze od impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti purché non sottoposti a vincoli ...”.
Acclarato, dunque, che le opere realizzate dalle ricorrenti ricadono in zona sottoposta a vincolo per le quali:
- l’art. 10, c. 3, della L. n. 47 del 1985 prevede la demolizione in funzione della “restituzione in pristino” dei luoghi;
- l’art. 6 del Regolamento comunale di Ponza esclude –ratione temporis- il regime semplificato dell’autorizzazione,
ne consegue che il provvedimento impugnato (di demolizione) resiste alle rubricate censure ed il ricorso, perciò, s’appalesa infondato.

Parte ricorrente sostiene che le opere de quibus scontino l’autorizzazione amministrativa e non la concessione edilizia, trattandosi di interventi di restauro e risanamento conservativo (art. 31, lett. c, L. n. 458 del 1978).
A fronte del regime permissivo meno rigoroso, l’Amministrazione comunale, dunque, avrebbe dovuto infliggere, a fronte della riscontrata violazione (id est, assenza di autorizzazione) soltanto una sanzione pecuniaria (ex art. 10 della L. n. 47 del 1985).
Ancor più, ove considerato l’art. 6 del regolamento comunale di Ponza (v. relazione tecnica allegata alla domanda di sanatoria) secondo cui rientrano tra gli interventi di restauro e risanamento conservativo, soggetti a mera autorizzazione (e non a concessione edilizia), “le opere costituenti pertinenze o impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti ... ossia: opere accessorie ... ascensori, cantine, autorimesse private, rampe ecc., sistemazioni interne, scale sicurezza ecc.; 2)... volumi tecnici ...”.
Poiché nel caso di specie si tratta della “collocazione all’interno del cortile di una cisterna idrica, creazione di un’area per parcheggio privato scoperto, servito da una scala di collegamento”, le opere in questione dovrebbero scontare, ai sensi dell’art. 31, lett. c), della L. n. 458 del 1978 e dell’art. 6 del regolamento comunale di Ponza, l’autorizzazione comunale e non la concessione edilizia.
Il Collegio, pur condividendo la tesi che si tratti di opere astrattamente riconducibili alla categoria del ”restauro e risanamento conservativo”, non condivide, tuttavia, le conclusioni che parte ricorrente ne trae.
La zona in cui ricadono le opere de quibus risulta, infatti, soggetta a vincolo ambientale.
Tale circostanza (vincolo ambientale) risulta inequivocabilmente dall’esame della documentazione versata in atti (v. parere datato 14.09.1995, rilasciato ai sensi dell’art. 32 della L. n. 47 del 1985 dalla Regione Lazio -Assessorato urbanistica, Assetto del Territorio, Tutela Ambientale–, per il completamento funzionale del manufatto su cui insistono le opere abusive).
Ebbene, l’art. 10, c. 3, della citata legge n. 47 del 1985 statuisce che: “Quando le opere realizzate senza autorizzazione consistono in interventi di restauro e di risanamento conservativo, di cui alla lettera c) del primo comma dell'art. 31 della legge 05.08.1978, n. 457, eseguiti su immobili comunque vincolati da leggi statali e regionali nonché dalle altre norme urbanistiche vigenti, l'autorità competente a vigilare sull'osservanza del vincolo, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, può ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del contravventore ....“.
In tal senso depone anche il Regolamento comunale di Ponza il cui art. 6, evocato dalle stesse ricorrenti, assoggetta a mera autorizzazione “le opere costituenti pertinenze od impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti purché non sottoposti a vincoli ...”.
Acclarato, dunque, che le opere realizzate dalle ricorrenti ricadono in zona sottoposta a vincolo per le quali:
- l’art. 10, c. 3, della L. n. 47 del 1985 prevede la demolizione in funzione della “restituzione in pristino” dei luoghi;
- l’art. 6 del Regolamento comunale di Ponza esclude –ratione temporis- il regime semplificato dell’autorizzazione,
ne consegue che il provvedimento impugnato resiste alle rubricate censure ed il ricorso, perciò, s’appalesa infondato
(TAR Lazio-Roma, Sez. II-ter, sentenza 30.12.2013 n. 11171 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAL'effetto sospensivo della presentazione della domanda di accertamento di conformità opera esclusivamente entro il lasso di tempo previsto dalla legge per la conclusione del procedimento di sanatoria edilizia o per il formarsi del silenzio-diniego (art. 13, L. n. 47/1985).
La validità (ovvero l'efficacia) dell'ordine di demolizione di una costruzione abusiva non risulta, perciò, pregiudicata dalla presentazione di un'istanza di sanatoria ai sensi dell'art. 13, L. 47 del 1985 (ora art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001 T.U. Edilizia), posto che nel sistema non è rinvenibile una previsione dalla quale possa desumersi un tale effetto; sicché, se, da un lato, la presentazione della domanda di sanatoria attraverso l'istituto dell'accertamento di conformità determina inevitabilmente un arresto dell'efficacia dell'ordine di demolizione (all'evidente fine di evitare, in caso di accoglimento dell'istanza, la demolizione di un'opera astrattamente suscettibile di sanatoria), dall'altro occorre ritenere che l'efficacia dell'atto sanzionatorio sia soltanto sospesa, cioè che l'atto sia posto in uno stato di temporanea quiescenza.
All'esito del procedimento di sanatoria, in caso di accoglimento dell'istanza, l'ordine di demolizione rimarrà privo di effetti in ragione del sopravvenuto venir meno dell'originario carattere abusivo dell'opera realizzata.
Di contro, in caso di rigetto dell'istanza, l'ordine di demolizione riacquista la sua efficacia.

Il Collegio –in adesione all’orientamento della Sezione- premette che l'effetto sospensivo della presentazione della domanda di accertamento di conformità opera esclusivamente entro il lasso di tempo previsto dalla legge per la conclusione del procedimento di sanatoria edilizia o per il formarsi del silenzio-diniego (art. 13, L. n. 47/1985).
La validità (ovvero l'efficacia) dell'ordine di demolizione di una costruzione abusiva non risulta, perciò, pregiudicata dalla presentazione di un'istanza di sanatoria ai sensi dell'art. 13, L. 47 del 1985 (ora art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001 T.U. Edilizia), posto che nel sistema non è rinvenibile una previsione dalla quale possa desumersi un tale effetto; sicché, se, da un lato, la presentazione della domanda di sanatoria attraverso l'istituto dell'accertamento di conformità determina inevitabilmente un arresto dell'efficacia dell'ordine di demolizione (all'evidente fine di evitare, in caso di accoglimento dell'istanza, la demolizione di un'opera astrattamente suscettibile di sanatoria), dall'altro occorre ritenere che l'efficacia dell'atto sanzionatorio sia soltanto sospesa, cioè che l'atto sia posto in uno stato di temporanea quiescenza.
All'esito del procedimento di sanatoria, in caso di accoglimento dell'istanza, l'ordine di demolizione rimarrà privo di effetti in ragione del sopravvenuto venir meno dell'originario carattere abusivo dell'opera realizzata.
Di contro, in caso di rigetto dell'istanza, l'ordine di demolizione riacquista la sua efficacia
(TAR Lazio-Roma, Sez. II-ter, sentenza 30.12.2013 n. 11166 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAL’art. 31, comma 1, lettera c), della L. 05.08.1978, n. 457 qualifica come interventi di restauro e di risanamento conservativo, quelli rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili.
Ai sensi della richiamata disposizione tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso nonché l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio.
Interpretando le disposizioni ora trascritte, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha da tempo chiarito che possono qualificarsi come interventi di restauro e risanamento conservativo quegli interventi sistematici i quali, pur con rinnovo di elementi costitutivi dell’edificio preesistente, ne conservano tipologia, forma e struttura.
Per contro, rientrano nella nozione di ristrutturazione edilizia le opere rivolte a creare un organismo in tutto o in parte diverso da quello oggetto di intervento.
Infatti la finalità specifica degli interventi di risanamento e restauro –che è appunto quella di rinnovare l’edificio in modo sistematico e globale- va perseguita nel rispetto dei suoi elementi essenziali dal punto di vista tipologico, formale e strutturale.

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Il manufatto realizzato dalla ricorrente ha, rispetto al fabbricato esistente, sia una cubatura diversa, notevolmente più ampia, stante la realizzazione di una “tromba piano garage in cemento armato di mt. 30 x 4 e 40 x 2,70 di altezza circa” funzionale al collegamento del piano terra al garage sottostante, che una sagoma diversa a cagione della realizzazione di cordoli perimetrali tra la gronda ed il colmo del tetto.
Sicché, tali opere necessitavano della concessione edilizia (ora permesso di costruire) e, conseguentemente, è legittimo l'ordine di demolizione (in assenza del titolo edilizio abilitativo).
L’affermazione, infine, per cui non sarebbe possibile l’abbattimento delle opere di cui all’ordinanza di demolizione impugnata a cagione del “pericolo di crollo di restanti parti regolari dell’edificio” s’appalesa del tutto apodittica non essendo stata, dalla ricorrente, meglio supportata e comprovata sul piano tecnico e scientifico.

Reputa il Collegio che l'impugnato ordine di demolizione deve senz'altro reputarsi legittimo, essendo stato emesso all'esito dell'accertata insussistenza della concessione edilizia (oggi, permesso di costruire).
L’art. 31, comma 1, lettera c), della L. 05.08.1978, n. 457, nel testo all’epoca vigente, qualifica come interventi di restauro e di risanamento conservativo, quelli rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili.
Ai sensi della richiamata disposizione tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso nonché l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio.
Interpretando le disposizioni ora trascritte, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha da tempo chiarito che possono qualificarsi come interventi di restauro e risanamento conservativo quegli interventi sistematici i quali, pur con rinnovo di elementi costitutivi dell’edificio preesistente, ne conservano tipologia, forma e struttura (cfr. per tutte V Sez. n. 5273 del 2007).
Per contro, rientrano nella nozione di ristrutturazione edilizia le opere rivolte a creare un organismo in tutto o in parte diverso da quello oggetto di intervento.
Infatti la finalità specifica degli interventi di risanamento e restauro –che è appunto quella di rinnovare l’edificio in modo sistematico e globale- va perseguita nel rispetto dei suoi elementi essenziali dal punto di vista tipologico, formale e strutturale.
Ciò premesso, nel caso all’esame è acclarato –in base ai documenti versati nel corso del giudizio- che il manufatto realizzato dalla ricorrente ha, rispetto al fabbricato esistente, sia una cubatura diversa, notevolmente più ampia, stante la realizzazione di una “tromba piano garage in cemento armato di mt. 30 x 4 e 40 x 2,70 di altezza circa” funzionale al collegamento del piano terra al garage sottostante, che una sagoma diversa a cagione della realizzazione di cordoli perimetrali tra la gronda ed il colmo del tetto.
E che si tratti di opere diverse da quelle esistenti è comprovato dal fatto che di esse non è stata fatta menzione nella domanda di condono edilizio presentata dalla ricorrente ai sensi dell’art. 39 della L. n. 724 del 1994; omissione che l’interessata imputa al proprio, implausibile, convincimento che si trattasse di opere assoggettabili a denuncia di inizio attività (vedi perizia di parte par. 4).
L’affermazione, infine, per cui non sarebbe possibile l’abbattimento delle opere di cui all’ordinanza di demolizione impugnata a cagione del “pericolo di crollo di restanti parti regolari dell’edificio” (v. perizia di parte, pag. 4) s’appalesa del tutto apodittica non essendo stata, dalla ricorrente, meglio supportata e comprovata sul piano tecnico e scientifico
(TAR Lazio-Roma, Sez. II-ter, sentenza 30.12.2013 n. 11166 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAL'ordinanza di demolizione per effetto della presentazione della nuova domanda di condono ha perso, in parte qua, la propria efficacia lesiva con conseguente improcedibilità del ricorso.
Invero, ad una pronuncia di improcedibilità del ricorso deve pervenirsi ove, in sede di decisione di un ricorso proposto avverso ordini di demolizione, risulti successivamente presentata domanda per conseguire il condono edilizio; ciò in quanto in presenza dell'esercizio della facoltà straordinaria prevista dalla legge il provvedimento repressivo perde efficacia in quanto deve essere sostituito o dal permesso di costruire in sanatoria o da un nuovo procedimento sanzionatorio, essendo l'Amministrazione tenuta, in quest'ultimo caso, in base a quanto previsto dall'art. 40 comma 1, L. n. 47 del 1985, al completo riesame della fattispecie, con conseguente traslazione e differimento dell'interesse ad impugnare verso il futuro provvedimento che, eventualmente, respinga la domanda medesima, disponendo nuovamente la demolizione dell'opera edilizia ritenuta abusiva.

L’ordinanza di demolizione aveva contestato al ricorrente anche l’esecuzione di opere interne all’appartamento collegato alla veranda.
Per queste opere (unitamente ad altre successivamente realizzate e che hanno comportato una ristrutturazione dell’immobile), il ricorrente ha dichiarato di avere presentato nuova istanza di condono edilizio ai sensi della legge 24.11.2003, n. 326 sulla quale gli uffici capitolini sono in procinto di pronunciarsi (in atti è stata depositata la nuova domanda di condono del 10.09.2003).
Ebbene, l'ordinanza di demolizione per effetto della presentazione della nuova domanda di condono ha perso, in parte qua, la propria efficacia lesiva con conseguente improcedibilità del ricorso (cfr. Cons. Stato Sez. V 21/11/2006 n. 6789; Tar Lazio Roma Sez. II 04/05/2007 n. 3837; Tar Campania Napoli Sez. IV 03/05/2007 n. 4657; Tar Lombardia Milano Sez. II 06/10/2009 n. 4762).
La giurisprudenza amministrativa ha, infatti, chiarito che ad una pronuncia di improcedibilità del ricorso deve pervenirsi ove, in sede di decisione di un ricorso proposto avverso ordini di demolizione, risulti successivamente presentata domanda per conseguire il condono edilizio; ciò in quanto in presenza dell'esercizio della facoltà straordinaria prevista dalla legge il provvedimento repressivo perde efficacia in quanto deve essere sostituito o dal permesso di costruire in sanatoria o da un nuovo procedimento sanzionatorio, essendo l'Amministrazione tenuta, in quest'ultimo caso, in base a quanto previsto dall'art. 40, comma 1, L. n. 47 del 1985, al completo riesame della fattispecie, con conseguente traslazione e differimento dell'interesse ad impugnare verso il futuro provvedimento che, eventualmente, respinga la domanda medesima, disponendo nuovamente la demolizione dell'opera edilizia ritenuta abusiva (v. Tar Campania, Napoli, 07/03/2013 n. 1310 e 03/04/2013 n. 1708) (TAR Lazio-Roma, Sez. II-ter, sentenza 30.12.2013 n. 11164 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’art. 35, comma 12, della l. 28.02.1985, n. 47 e succ. modifiche, prevede che la domanda di sanatoria si intende accolta decorso il termine di 24 mesi dalla presentazione della domanda o, per le opere costruite su area vincolata, decorso il termine di 24 mesi dalla emissione del parere previsto dal primo comma dell’art. 32 della stessa legge.
Quanto alla necessità di acquisire il suddetto parere anche per opere realizzate prima della imposizione del vincolo, l’Adunanza Plenaria, con la decisione n. 20 del 22.07.1999 in ordine alla portata dell’art. 32, ha precisato che “in mancanza di indicazioni univoche desumibili dal dato normativo ad essa debba darsi soluzione alla stregua dei principi generali in materia di azione amministrativa, tenuto conto della valenza attribuita dall’ordinamento agli interessi coinvolti nell’applicazione della disposizione legislativa di cui si tratta”, concludendo nel senso che poiché la ratio che sottende l’art. 32, è la cura del pubblico interesse che “ha come sua qualità essenziale la legalità…ne consegue che la pubblica amministrazione, sulla quale a norma dell’art. 97 Cost. incombe più pressante l’obbligo di osservare la legge, deve necessariamente tener conto, nel momento in cui provvede, della norma vigente e delle qualificazioni giuridiche che essa impone. La disposizione di portata generale di cui all’art. 32, comma 1, relativa ai vincoli che appongono limiti alla edificazione, non reca alcuna deroga a questi principi, cosicché essa deve interpretarsi nel senso che l’obbligo di pronuncia da parte dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall’epoca di introduzione del vincolo. E appare altresì evidente che tale valutazione corrisponde alla esigenza di vagliare l’attuale compatibilità con il vincolo dei manufatti realizzati abusivamente”.
Alla stregua dell’interpretazione dell’Adunanza Plenaria citata va riconosciuto l’obbligo dell’amministrazione di tener conto ai fini del rilascio della concessione in sanatoria di tutti i vincoli esistenti al momento dell’esame della domanda.

L’appello è fondato e va accolto.
Il TAR ha ritenuto che sull’istanza di sanatoria si sarebbe formato il c.d. “silenzio-assenso”, essendo decorso il termine di 24 mesi previsto dall’art. 35, comma 12, della l. n. 431 del 1985 e perché il vincolo di area golenale sarebbe stato imposto in epoca successiva alla realizzazione dell’opera abusiva e, quindi, ininfluente ai fini del condono (“…l’opera abusiva è stata realizzata prima dell’imposizione del vincolo ai sensi della l. n. 431 del 1985 (legge Galasso). L’art. 32 della l. n. 47 del 1985, infatti è stato interpretato dall’art. 2, comma 44, della legge n. 662 del 1996 (legge finanziaria 1997), nel senso che il parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo, anche quello imposto dal decreto legge 27.06.1985 n. 312, convertito in legge 431 del 1985, non va acquisito qualora l’opera abusiva sia stata realizzata anteriormente al vincolo stesso, come nel caso in esame”).
Il percorso logico giuridico del giudice di primo grado non può essere condiviso.
L’art. 35, comma 12, della l. 28.02.1985, n. 47 e succ. modifiche, prevede che la domanda di sanatoria si intende accolta decorso il termine di 24 mesi dalla presentazione della domanda o, per le opere costruite su area vincolata, decorso il termine di 24 mesi dalla emissione del parere previsto dal primo comma dell’art. 32 della stessa legge.
Quanto alla necessità di acquisire il suddetto parere anche per opere realizzate prima della imposizione del vincolo, l’Adunanza Plenaria, con la decisione n. 20 del 22.07.1999 in ordine alla portata dell’art. 32 (in termini fra le tante, Sez. V, n. 3234 del 2013; 5553 del 2012), ha precisato che “in mancanza di indicazioni univoche desumibili dal dato normativo ad essa debba darsi soluzione alla stregua dei principi generali in materia di azione amministrativa, tenuto conto della valenza attribuita dall’ordinamento agli interessi coinvolti nell’applicazione della disposizione legislativa di cui si tratta”, concludendo nel senso che poiché la ratio che sottende l’art. 32, è la cura del pubblico interesse che “ha come sua qualità essenziale la legalità…ne consegue che la pubblica amministrazione, sulla quale a norma dell’art. 97 Cost. incombe più pressante l’obbligo di osservare la legge, deve necessariamente tener conto, nel momento in cui provvede, della norma vigente e delle qualificazioni giuridiche che essa impone. La disposizione di portata generale di cui all’art. 32, comma 1, relativa ai vincoli che appongono limiti alla edificazione, non reca alcuna deroga a questi principi, cosicché essa deve interpretarsi nel senso che l’obbligo di pronuncia da parte dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall’epoca di introduzione del vincolo. E appare altresì evidente che tale valutazione corrisponde alla esigenza di vagliare l’attuale compatibilità con il vincolo dei manufatti realizzati abusivamente”.
Alla stregua dell’interpretazione dell’Adunanza Plenaria citata va riconosciuto l’obbligo dell’amministrazione di tener conto ai fini del rilascio della concessione in sanatoria di tutti i vincoli esistenti al momento dell’esame della domanda.
Conseguentemente, nella fattispecie in esame, non può ritenersi formato il silenzio assenso di cui all’art. 35 della l. n. 47 del 1985, atteso che il termine di 24 mesi non poteva decorrere dalla presentazione dell’istanza ma dalla acquisizione del parere di cui al combinato disposto del primo e del terzo comma dell’art. 32 della stessa legge, essendo la zona soggetta a vincolo paesaggistico imposto dalla l. n. 431 del 1985 (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 27.12.2013 n. 6281 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Lottizzazione abusiva terzo acquirente e giudice dell'esecuzione.
Pur se resta estraneo al procedimento penale per lottizzazione abusiva, l'acquirente degli immobili in cui questa si è concretata non è automaticamente qualificabile come terzo in buona fede rispetto all'attività criminosa, vale a dire non può, sempre automaticamente, rimanere indenne dalla confisca degli immobili stessi.
Infatti, qualora al momento dell'acquisto e nel periodo delle prodromiche trattative si comporti in modo imprudente e negligente, con tale imprudente e negligente condotta l'acquirente si pone in una situazione di inconsapevolezza che apporta un determinante contributo causale all'attività illecita per la quale norma incriminante, contravvenzionale, è sufficiente l’elemento soggettivo della colpa -motivo per cui l'acquirente di immobili o terreni abusivamente lottizzati non può dirsi terzo realmente estraneo al reato di lottizzazione abusiva se non prova di avere agito in buona fede partecipando inconsapevolmente all'operazione illecita dopo aver adempiuto ai doveri di informazione e conoscenza richiesti dall'ordinaria diligenza in relazione al contenuto specifico dell'attività di compravendita immobiliare da lui posta in essere: adempimento la cui valutazione spetta naturalmente al giudice di merito, il quale -trattandosi di soggetto rimasto estraneo al processo per lottizzazione abusiva- non può non essere il giudice dell'esecuzione
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 19.12.2013 n. 51387 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATAIn presenza d'istanza di sanatoria edilizia, l'Amministrazione non può adottare provvedimenti repressivi atteso che la definizione del procedimento di adeguamento o di sanatoria assume rilievo pregiudiziale rispetto alla disposizione delle misure sanzionatorie, pena la violazione del principio di economicità e coerenza dell'azione amministrativa.
Di conseguenza, va dichiarata l'illegittimità del provvedimento che dispone la demolizione dei manufatti abusivi, adottato senza che prima l'Amministrazione abbia provveduto, neanche incidentalmente, sulle istanze di adeguamento e di sanatoria.

Al riguardo, va confermato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “in presenza d'istanza di sanatoria edilizia, l'Amministrazione non può adottare provvedimenti repressivi atteso che la definizione del procedimento di adeguamento o di sanatoria assume rilievo pregiudiziale rispetto alla disposizione delle misure sanzionatorie, pena la violazione del principio di economicità e coerenza dell'azione amministrativa; di conseguenza, va dichiarata l'illegittimità del provvedimento che dispone la demolizione dei manufatti abusivi, adottato senza che prima l'Amministrazione abbia provveduto, neanche incidentalmente, sulle istanze di adeguamento e di sanatoria” (da ultimo, TAR Lecce, sez. III, 19.06.2013, n. 1426, TAR Napoli, sez. IV, 04.07.2013, n. 3439) (TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 13.12.2013 n. 1347 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATALa presentazione dell'istanza di sanatoria successivamente all'impugnazione dell'ordinanza di demolizione produce l'effetto di rendere inefficace tale ultimo provvedimento e, quindi, improcedibile l'impugnazione stessa per sopravvenuta carenza di interesse.
E ciò in quanto il riesame dell'abusività dell'opera provocato dall'istanza di sanatoria, sia pure al fine di verificare l'eventuale sanabilità di quanto costruito, comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento (di accoglimento o di rigetto) che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell'impugnativa, dal momento che, in caso di diniego del richiesto accertamento di conformità l'Amministrazione dovrebbe emettere una nuova ordinanza di demolizione, con fissazione di nuovi termini per ottemperarvi.

In particolare, la presentazione dell'istanza di sanatoria successivamente all'impugnazione dell'ordinanza di demolizione produce l'effetto di rendere inefficace tale ultimo provvedimento e, quindi, improcedibile l'impugnazione stessa per sopravvenuta carenza di interesse; e ciò in quanto il riesame dell'abusività dell'opera provocato dall'istanza di sanatoria, sia pure al fine di verificare l'eventuale sanabilità di quanto costruito, comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento (di accoglimento o di rigetto) che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell'impugnativa, dal momento che, in caso di diniego del richiesto accertamento di conformità l'Amministrazione dovrebbe emettere una nuova ordinanza di demolizione, con fissazione di nuovi termini per ottemperarvi (TAR Piemonte, sez. II, 24.09.2013, n. 1033; TAR Piemonte, sez. I, 12.07.2013, n. 880) (TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 13.12.2013 n. 1343 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAE' necessario distinguere due diverse evenienze:
a) se si è in presenza di opere realizzate in eccedenza o difformità rispetto alla d.i.a. presentata, le stesse possono essere fatte oggetto in ogni tempo, da parte dell’Amministrazione, di ordine si sospensione e di ripristino;
b) se invece le opere realizzate sono conformi alla denuncia presentata e sono state realizzate senza che l’Amministrazione si sia attivata nei termini per vietare la prosecuzione dell’attività e disporre la rimozione degli effetti, allora l’emanazione dei provvedimenti di rimessa in pristino deve essere necessariamente preceduta dall’adozione di un atto di autotutela, nel rispetto della garanzie sostanziali e procedimentali che assistono lo stesso, finalizzato alla eliminazione del titolo formatosi implicitamente con il decorso del termine di legge dalla presentazione della d.i.a. senza interventi inibitori.

... per l'annullamento del provvedimento del Comune di Monteriggioni Ordinanza n. 116 del 16.12.2010 notificata il 12.1.2011 con il quale è stata ordinata la demolizione delle seguenti opere realizzate nella superficie di terreno sita in Comune di Monteriggioni ed identificata al C.T. di detto comune al foglio n. 89 par.lle 1451, 1440,1457: Manufatto costituito da una gettata di cemento (o platea di cemento) delle dimensioni di m. 10 x 3 sulla quale è infissa e si eleva una struttura in ferro in forma di L che sorregge, ad una altezza dal suolo variabile dai m. 1,80 ai m. 2,00 una copertura in lamiera e plastica ondulina di pari dimensioni;
...
Con il secondo e terzo mezzo, che possono essere fatti oggetto di congiunta trattazione, parte ricorrente censura l’operato dell’Amministrazione, evidenziando che questa non poteva emettere l’ordinanza di demolizione, in presenza di titoli edilizi acquisiti con la presentazione delle varie d.i.a., senza prima procedere all’annullamento in autotutela dei titoli assentiti.
Le censure sono fondate.
Come la Sezione ha avuto più volte modo di evidenziare, è necessario distinguere due diverse evenienze:
a) se si è in presenza di opere realizzate in eccedenza o difformità rispetto alla d.i.a. presentata, le stesse possono essere fatte oggetto in ogni tempo, da parte dell’Amministrazione, di ordine si sospensione e di ripristino (in termini la sentenza della Sezione n. 806 del 2013, punto 16 della motivazione);
b) se invece le opere realizzate sono conformi alla denuncia presentata e sono state realizzate senza che l’Amministrazione si sia attivata nei termini per vietare la prosecuzione dell’attività e disporre la rimozione degli effetti, allora l’emanazione dei provvedimenti di rimessa in pristino (come quello gravato) deve essere necessariamente preceduta dall’adozione di un atto di autotutela, nel rispetto della garanzie sostanziali e procedimentali che assistono lo stesso, finalizzato alla eliminazione del titolo formatosi implicitamente con il decorso del termine di legge dalla presentazione della d.i.a. senza interventi inibitori (in termini le sentenze della Sezione n. 430 del 2009 e n. 1636 del 2013).
Nella specie l’Amministrazione non ha seguito la prima strada: infatti l’ordinanza gravata non motiva in alcun modo in punto di difformità tra opere denunziate e opere realizzate, cioè circa la difformità della platea di cemento realizzata rispetto alla soletta di cemento di cui alla d.i.a. del 2007 e non fornisce quindi la necessaria dimostrazione che gli interventi edilizi realizzati risultino diversi da quelli di cui alle d.i.a. presentate.
Né l’Amministrazione segue la seconda strada, perché l’ordine di demolizione qui gravato non risulta preceduto dalla procedura di autotutela volta a superare i titoli edilizi formatosi a fronte delle d.i.a. presentate e non inibite dall’Amministrazione nei termini di legge (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 12.12.2013 n. 1717 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il Collegio non ha motivo di dissentire dal consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa che ha ulteriormente ribadito nella decisione di ricorsi riguardanti il condono di abusi edilizi ricadenti sotto la disciplina della n. 724 del 1994, che riguardo alle opere realizzate in zone soggette a vincolo non trova applicazione l'ipotesi del silenzio-assenso sulla domanda di condono, operando diversamente il disposto degli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 che ammette il condono stesso solo ove le opere abusivamente realizzate non siano in contrasto con i vincoli gravanti sull’area interessata dall’abuso, assoggettandolo così al parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo.
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Il parere della C.E.I. riportato nel provvedimento impugnato, lungi dall’essere di stile è, seppure succintamente, adeguatamente motivato sulle ragioni che ostano alla condonabilità laddove evidenzia “che il manufatto costituisce danno ambientale per l’eterogeneità dei materiali e le sue caratteristiche volumetriche che mal si inseriscono in un contesto paesaggistico collinare di elevato valore ambientale paesaggistico”.
Si tratta di un giudizio di disvalore che si basa sulla valutazione concreta delle caratteristiche costruttive dell’intervento edilizio.
Anche se può accadere –e di fatto spesso accade– che la connotazione relativa ai materiali utilizzati accomuni una vasta gamma di interventi abusivi, tanto che la motivazione adottata dall’autorità preposta alla tutela del vincolo si presenti spesso “stereotipata” per un gran numero di casi, siffatta circostanza trova giustificazione proprio nel fatto che i medesimi elementi pregiudizievoli del paesaggio sono, in effetti, riscontrabili in numerosi casi esaminati.
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La necessità di una motivazione più penetrante ed esaustiva si manifesta ineludibile proprio in caso di parere favorevole (piuttosto che di parere negativo) reso per modifiche del territorio che sono potenzialmente in conflitto con i vincoli di protezione ambientale che il relativo decreto impositivo del vincolo intende tutelare.
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L’eventuale esistenza di altri abusi eventualmente condonati pur avendo alterato l’originaria cornice ambientale per la quale è stato imposto il vincolo, non giustifica la tolleranza di ulteriori offese ai valori ambientali e quindi l’adozione di un (ulteriore) atto illegittimo.

Quanto al primo motivo il Collegio non ha motivo di dissentire dal consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa che ha ulteriormente ribadito nella decisione di ricorsi riguardanti il condono di abusi edilizi ricadenti sotto la disciplina della n. 724 del 1994, che riguardo alle opere realizzate in zone soggette a vincolo non trova applicazione l'ipotesi del silenzio-assenso sulla domanda di condono, operando diversamente il disposto degli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 che ammette il condono stesso solo ove le opere abusivamente realizzate non siano in contrasto con i vincoli gravanti sull’area interessata dall’abuso, assoggettandolo così al parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo (cfr. ex multis, TAR Puglia Bari, sez. II, 22.03.2011 n. 448; Consiglio Stato, Sez. IV, 22.07.2010 n. 4823).
Relativamente al secondo motivo, va detto che il parere della C.E.I. riportato nel provvedimento impugnato, lungi dall’essere di stile è, seppure succintamente, adeguatamente motivato sulle ragioni che ostano alla condonabilità laddove evidenzia “che il manufatto costituisce danno ambientale per l’eterogeneità dei materiali e le sue caratteristiche volumetriche che mal si inseriscono in un contesto paesaggistico collinare di elevato valore ambientale paesaggistico”. Si tratta di un giudizio di disvalore che si basa sulla valutazione concreta delle caratteristiche costruttive dell’intervento edilizio. Anche se può accadere –e di fatto spesso accade– che la connotazione relativa ai materiali utilizzati accomuni una vasta gamma di interventi abusivi, tanto che la motivazione adottata dall’autorità preposta alla tutela del vincolo si presenti spesso “stereotipata” per un gran numero di casi, siffatta circostanza trova giustificazione proprio nel fatto che i medesimi elementi pregiudizievoli del paesaggio sono, in effetti, riscontrabili in numerosi casi esaminati (cfr., ex plurimis, TAR Toscana, III, 18.01.2010 n. 43; TAR Toscana, III, 27.11.2006 n. 6052; TAR Toscana, I, 05.10.2006 n. 4228; TAR Toscana, III, 26.02.2002 n. 420).
In concreto parte ricorrente propugna una tesi interpretativa delle norme che regolano il procedimento relativo all’espressione del parere di compatibilità paesaggistica richiesto che si basa sull’inversione dell’obbligo di motivazione da parte dell’Autorità competente in caso di parere negativo. In realtà la necessità di una motivazione più penetrante ed esaustiva si manifesta ineludibile proprio in caso di parere favorevole reso per modifiche del territorio che sono potenzialmente in conflitto con i vincoli di protezione ambientale che il relativo decreto impositivo del vincolo intende tutelare (sul punto si richiamano: Cons. Stato, sez. VI, 09.03.2011, n. 1476; TAR Puglia - Bari, sez. III, 14.01.2011, n. 69; TAR Toscana, sez. III, 14.05.2010, n. 1473; Cons. Stato, sez. V, 07.09.2009, n. 5232; TAR Toscana, sez. III, 29.01.2009, n. 118; TAR Toscana, sez. III, 27.11.2006, n. 6052).
Quanto sopra rilevato esclude la fondatezza anche dei profili attinenti alla disparità di trattamento genericamente dedotta con riguardo ad un altro abuso asseritamente qualificato analogo.
Si può aggiungere per completezza che l’eventuale esistenza di altri abusi eventualmente condonati pur avendo alterato l’originaria cornice ambientale per la quale è stato imposto il vincolo, non giustifica la tolleranza di ulteriori offese ai valori ambientali e quindi l’adozione di un (ulteriore) atto illegittimo (cfr. TAR Toscana, III, n. 1952 del 2001 e n. 450 del 2012) (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 12.12.2013 n. 1712 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATACon riferimento ai citati fabbricati presuntivamente abusivi, il ricorrente ha allegato un elemento presuntivo dotato di sufficiente consistenza di fronte (nella fattispecie, apposita perizia redatta da un architetto, nella quale si attesta che, in base ai materiali utilizzati e ad alcuni particolari costruttivi, gli edifici in muratura risalgono a circa 80-100 anni addietro e che la tettoia sia sicuramente risalente a ben oltre il 1967) al quale sarebbe spettato all’amministrazione resistente offrire una prova contraria atta a dimostrare che le opere fossero state edificate successivamente al 1967.
In assenza di tale prova contraria, o anche di un analogo e contrario elemento di prova, deve quindi darsi per appurata la preesistenza delle opere al 1967, senza possibili spazi per un’indagine istruttoria da parte di questo TAR.
Né può conferirsi rilevanza a quanto il Comune accenna nella memoria depositata in giudizio il 30.06.2012, secondo cui, anche ammettendo la preesistenza di uno dei due fabbricati in muratura al 1967, sarebbero stati successivamente realizzati degli ampliamenti non consentiti: con tale argomentazione, infatti, l’amministrazione tenta un’inammissibile integrazione postuma della motivazione dell’atto impugnato, aggiungendo un elemento (quello, appunto, del successivo ampliamento non assentito) che non ha formato oggetto di confronto procedimentale tra le parti e rispetto al quale è, pertanto, prematura la trattazione nella presente sede giurisdizionale. Deve infatti ribadirsi, sul solco della giurisprudenza amministrativa, anche di questo TAR, che la motivazione deve sempre precedere e non seguire l’atto amministrativo, a tutela del buon andamento amministrativo e dell'esigenza di delimitazione del controllo giudiziario.
L’impugnata ordinanza di demolizione, pertanto, va annullata nella parte in cui si è riferita ai due corpi di fabbrica in muratura ed alla tettoia, in quanto opere esistenti già prima dell’entrata in vigore della legge n. 765 del 1967 e quindi, all’epoca, edificabili liberamente perché ubicate al di fuori del centro abitato (in base all’allora vigente art. 31, comma 1, della legge n. 1150 del 1942), con assorbimento, per questa parte, degli ulteriori motivi.
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Il tempo trascorso dall’edificazione è tale, nella sua oggettiva consistenza, da consolidare in capo al proprietario –peraltro ignaro della natura abusiva dell’opera– una legittima aspettativa in ordine all’insussistenza di alcuna ragione di pubblico interesse alla rimozione del manufatto: a fronte di tale situazione, allora, il provvedimento gravato (ordine di demolizione) si mostra carente lungo il profilo della motivazione, in quanto non ha esplicitato le ragioni di pubblico interesse –evidentemente diverse dal mero ripristino della legalità– che conducevano, nella specie, al sacrificio della posizione consolidata in capo al privato proprietario.

Il ricorso è fondato, limitatamente all’impugnazione dell’ordinanza di demolizione.
Con riguardo ai due corpi di fabbrica in muratura ed alla tettoia, invero, il ricorrente ha allegato un valido principio di prova in ordine alla loro preesistenza rispetto all’entrata in vigore della legge n. 765 del 1967.
Egli ha infatti depositato apposita perizia redatta dall’architetto R.S. (doc. n. 19), nella quale si attesta che, in base ai materiali utilizzati e ad alcuni particolari costruttivi, gli edifici in muratura risalgono a circa 80-100 anni addietro e che la tettoia sia sicuramente risalente a ben oltre il 1967. In contrario l’amministrazione non ha portato alcun elemento rilevante, essendosi limitata ad allegare la non verosimiglianza dell’assunto avuto riguardo, unicamente, alla documentazione fotografica allegata al verbale di sopralluogo. Quest’ultimo, peraltro, non contiene alcun elemento utile a ricostruire il periodo di edificazione delle opere: in tale occasione, infatti, il geometra comunale si è limitato a rilevare la presenza delle opere e ad effettuare riprese fotografiche dei luoghi, senza prendere posizione sul problema qui rilevante.
Il Comune, nelle proprie difese, si è poi riferito ad alcuni rilievi aerofotogrammetrici eseguiti dalla Regione Piemonte nel 1980 dai quali emergerebbe che, a quel tempo, esisteva solo uno dei due corpi di fabbrica in muratura ma non anche gli altri: ma l’assunto è contestato dalla controparte la quale ha evidenziato (non irragionevolmente) che l’altro corpo di fabbrica, date le sue ridotte dimensioni, non sarebbe visibile nell’aerofotogrammetria in quanto nascosto dall’edificio più grande (la Cascina “La Generala”) costruito in aderenza. Insomma, si hanno solo supposizioni tali da non assurgere ad elementi di prova e tali, soprattutto, da non poter revocare in dubbio le conclusioni cui è giunto il perito di parte.
Deve quindi concludersi che, con riferimento ai citati fabbricati, il ricorrente ha allegato un elemento presuntivo dotato di sufficiente consistenza di fronte al quale sarebbe spettato all’amministrazione resistente offrire una prova contraria atta a dimostrare che le opere fossero state edificate successivamente al 1967. In assenza di tale prova contraria, o anche di un analogo e contrario elemento di prova, deve quindi darsi per appurata la preesistenza delle opere al 1967, senza possibili spazi per un’indagine istruttoria da parte di questo TAR (cfr., analogamente, TAR Piemonte, sez. II, sent. n. 809 del 2012).
Né può conferirsi rilevanza a quanto il Comune accenna nella memoria depositata in giudizio il 30.06.2012, secondo cui, anche ammettendo la preesistenza di uno dei due fabbricati in muratura al 1967, sarebbero stati successivamente realizzati degli ampliamenti non consentiti: con tale argomentazione, infatti, l’amministrazione tenta un’inammissibile integrazione postuma della motivazione dell’atto impugnato, aggiungendo un elemento (quello, appunto, del successivo ampliamento non assentito) che non ha formato oggetto di confronto procedimentale tra le parti e rispetto al quale è, pertanto, prematura la trattazione nella presente sede giurisdizionale. Deve infatti ribadirsi, sul solco della giurisprudenza amministrativa, anche di questo TAR, che la motivazione deve sempre precedere e non seguire l’atto amministrativo, a tutela del buon andamento amministrativo e dell'esigenza di delimitazione del controllo giudiziario (cfr., recente, TAR Piemonte, sez. I, n. 430 del 2013, e sez. II, nn. 276, 453 e 664 del 2013).
L’impugnata ordinanza di demolizione, pertanto, va annullata nella parte in cui si è riferita ai due corpi di fabbrica in muratura ed alla tettoia, in quanto opere esistenti già prima dell’entrata in vigore della legge n. 765 del 1967 e quindi, all’epoca, edificabili liberamente perché ubicate al di fuori del centro abitato (in base all’allora vigente art. 31, comma 1, della legge n. 1150 del 1942), con assorbimento, per questa parte, degli ulteriori motivi.
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Il ricorso, peraltro, è fondato anche con riferimento al corpo di fabbrica in lamiera.
Nonostante sia qui pacifico che l’opera sia stata edificata in epoca successiva al 1967 (è infatti la stessa perizia Sapei che conferma tale dato temporale), è tuttavia anche pacifico che essa sia risalente ad almeno 25-30 anni addietro rispetto all’accertamento compiuto dall’amministrazione. Si tratta, infatti, della conclusione cui è giunto il perito di parte, in ciò non più smentito dalle controdeduzioni dell’amministrazione.
Il tempo trascorso dall’edificazione è tale, nella sua oggettiva consistenza, da consolidare in capo al proprietario –peraltro ignaro della natura abusiva dell’opera– una legittima aspettativa in ordine all’insussistenza di alcuna ragione di pubblico interesse alla rimozione del manufatto (cfr., per precedenti analoghi della Sezione, TAR Piemonte, sez. II, sentt. nn. 967, 1142 e 1355 del 2012): a fronte di tale situazione, allora, il provvedimento gravato si mostra carente lungo il profilo della motivazione, in quanto non ha esplicitato le ragioni di pubblico interesse –evidentemente diverse dal mero ripristino della legalità– che conducevano, nella specie, al sacrificio della posizione consolidata in capo al privato proprietario
(TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 12.12.2013 n. 1324 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

novembre 2013

EDILIZIA PRIVATA: Immobile viziato.
Domanda
Vorrei sapere se, nel caso in cui le informazioni fornite in un'asta immobiliare siano gravemente incomplete e omettano di indicare l'esistenza di abusi edilizi non sanabili, l'aggiudicatario può far valere la garanzia per i vizi.
Risposta
La risposta è affermativa ed è stata ribadita da una recentissima pronuncia della Suprema corte (n. 23140/2013). In caso di procedura esecutiva e di aggiudicazione di un'immobile all'asta, la sanatoria non è concessa in via automatica, ma è subordinata all'esistenza delle condizioni di legge affinché l'aggiudicatario possa presentare la necessaria istanza di sanatoria nei 120 giorni successivi all'aggiudicazione, termine tassativo e decorrente dalla data in cui al soggetto aggiudicatario è notificato il decreto di trasferimento, non già dalla anteriore data di deposito presso la cancelleria.
Può costituire oggetto di vendita forzata anche un immobile viziato da abusi non sanabili, ma ciò deve essere dichiarato nel bando di vendita. In caso contrario, ci si troverebbe di fronte alla vendita di «una cosa per un'altra», nel qual caso non opera più l'esclusione dell'aggiudicatario, ex art. 2922 c.c., dalla garanzia per vizi.
In passato, la Cassazione (sent. n. 11018/94) aveva già osservato che all'esclusione da garanzia ex art. 2922 c.c. resta estranea l'ipotesi che la cosa appartenga a un genere del tutto diverso da quello indicato nell'ordinanza di aggiudicazione o manchi delle particolari qualità necessarie per assolvere alla sua naturale funzione economico–sociale, ma anche se risulta del tutto compromessa la destinazione all'uso indicato nell'ordinanza che abbia costituito situazione determinante per l'offerta all'acquisto (articolo ItaliaOggi Sette del 25.11.2013).

EDILIZIA PRIVATA: M. Grisanti, Sanzioni amministrative in edilizia. Clamorosa topica del Consiglio di Stato (commento a Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 24.10.2013 n. 5158).
Di questi tempi (…) quando si verte in tema di sanzioni amministrative è sempre bene iniziare a precisare.
Il caso portato all’attenzione dei Giudici di Palazzo Spada era bene che non fosse nemmeno sorto, tanto che è finito peggio!
La vicenda riguarda l’elevazione di una sanzione pecuniaria amministrativa di £ 426.762.000 relativa ad opere realizzate (udite udite!) in “parziale difformità” dalla licenza comunale n. 4 rilasciata dal Sindaco di Napoli nell’anno 1949 che autorizzava la costruzione di un edificio residenziale condominiale.
La mia meraviglia non sta nel fatto che il provvedimento comunale riguarda una licenza del 1949, ma che il Comune abbia proceduto a comminare una sanzione amministrativa per una fattispecie di illecito –la parziale difformità– che è stata introdotta dal legislatore statale soltanto nel 1977 con la c.d. Legge Bucalossi.
Ma quando le cose nascono male, non possono che finire peggio! (... continua) (18.11.2013 - link a www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: La presentazione della domanda di accertamento di conformità ex art. 13 l. 28.02.1985, n. 47 impedisce l'esecuzione dell'ingiunzione di demolizione ed impone al Comune il previo esame della domanda di sanatoria, con la necessità, in caso di rigetto (espresso o tacito, ex art. 13, comma 2, l. n. 47 del 1985), dell'adozione di una nuova misura demolitoria.
Da ciò consegue che, nel caso in cui il ricorso sia stato proposto o contestualmente o dopo la presentazione della predetta istanza, esso è inammissibile per carenza di interesse ab origine.

Assume rilievo dirimente la presentazione di istanza di sanatoria ai sensi dell’art. 13 della l.n. 47/1985, ora trasfuso nell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001, avvenuta in data 2.12.1998, prot. n. 59096, quindi in data antecedente al ricorso, siccome depositato l’11.12.1998.
Infatti, secondo un cospicuo indirizzo giurisprudenziale, al quale il Collegio intende aderire, "la presentazione della domanda di accertamento di conformità ex art. 13 l. 28.02.1985, n. 47 impedisce l'esecuzione dell'ingiunzione di demolizione ed impone al Comune il previo esame della domanda di sanatoria, con la necessità, in caso di rigetto (espresso o tacito, ex art. 13, comma 2, l. n. 47 del 1985), dell'adozione di una nuova misura demolitoria. Da ciò consegue che, nel caso in cui il ricorso sia stato proposto o contestualmente o dopo la presentazione della predetta istanza, esso è inammissibile per carenza di interesse ab origine" (cfr. TAR Campania, Napoli, Sez. I, 18.05.2006, n. 4743) (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 15.11.2013 n. 2274 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La presentazione dell'istanza di sanatoria di costruzione abusiva in epoca successiva all'adozione dell'ordinanza di demolizione ha automatico effetto caducante sull'ordinanza di demolizione, rendendola inefficace, con l'effetto quindi di rendere improcedibile l'impugnazione contro l'atto sanzionatorio per sopravvenuta carenza di interesse, posto che il riesame dell'abusività dell'opera, provocato dall'istanza, sia pure al fine di verificarne l'eventuale sanabilità, comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito o implicito (di accoglimento o di rigetto), che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell'impugnativa.
Così pedissequamente si afferma, con specifico riferimento alla presentazione della domanda di condono ai sensi della l. n. 326 del 2003 successivamente all'impugnazione dell'ordinanza di demolizione che essa "produce l'effetto di rendere improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, l'impugnazione stessa. Invero, il riesame dell'abusività dell'opera al fine di verificarne l'eventuale sanabilità -provocato dall'istanza degli interessati- comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito (di accoglimento o di rigetto), che vale, comunque, a superare il provvedimento impugnato".

Secondo cospicuo orientamento della giurisprudenza, al quale il Collegio intende aderire, infatti, "La presentazione dell'istanza di sanatoria di costruzione abusiva in epoca successiva all'adozione dell'ordinanza di demolizione ha automatico effetto caducante sull'ordinanza di demolizione, rendendola inefficace, con l'effetto quindi di rendere improcedibile l'impugnazione contro l'atto sanzionatorio per sopravvenuta carenza di interesse, posto che il riesame dell'abusività dell'opera, provocato dall'istanza, sia pure al fine di verificarne l'eventuale sanabilità, comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito o implicito (di accoglimento o di rigetto), che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell'impugnativa" (cfr. Tar Napoli, Sez. IV, n. 1542 del 03.04.2012).
Così pedissequamente si afferma, con specifico riferimento alla presentazione della domanda di condono ai sensi della l. n. 326 del 2003 successivamente all'impugnazione dell'ordinanza di demolizione, come avvenuto nel caso di specie, che essa "produce l'effetto di rendere improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, l'impugnazione stessa. Invero, il riesame dell'abusività dell'opera al fine di verificarne l'eventuale sanabilità -provocato dall'istanza degli interessati- comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito (di accoglimento o di rigetto), che vale, comunque, a superare il provvedimento impugnato" (cfr. Tar Napoli, Sez. VI, 09.05.2013, n. 2417) (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 15.11.2013 n. 2272 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La previsione normativa di cui all'art. 34, comma secondo, D.P.R. n. 380 del 2001 (T.U. Edilizia) deve essere interpretata -in conformità alla natura di illecito posto in essere ed alla sua valenza derogatoria rispetto alla regola generale posta dal primo comma- nel senso che si applica la sanzione pecuniaria soltanto nel caso in cui sia oggettivamente impossibile procedere alla demolizione.
Deve, pertanto, risultare in maniera inequivoca che la demolizione, per le sue conseguenze materiali, inciderebbe sulla stabilità dell'edificio nel suo complesso. Né in tale contesto, pertanto, possono assumere rilievo aspetti relativi alla eccessiva onerosità dell'intervento.
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In materia di abusivismo edilizio l'art. 34 d.p.r. 06.06.2001, n. 380 (T.U. Edilizia) deve essere interpretata nel senso che si applica la sanzione pecuniaria soltanto nel caso in cui sia "oggettivamente impossibile" procedere alla demolizione del manufatto abusivo.
Deve, pertanto, risultare in maniera inequivoca che la demolizione, per le sue conseguenze materiali, inciderebbe sulla stabilità dell'edificio nel suo complesso.
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Questo Collegio è a conoscenza di quell’orientamento giurisprudenziale diretto ad affermare come l’interesse pubblico alla demolizione non necessiti di una specifica motivazione, rilevando il carattere “dovuto” dei provvedimenti sanzionatori.
Detto orientamento, tuttavia, deve considerarsi recessivo rispetto alla particolarità della fattispecie in esame, laddove si era accertato come l’abuso fosse da circoscrivere ad un periodo così antecedente nel tempo; laddove l’Amministrazione comunale aveva accertato, seppur implicitamente, la legittimità del manufatto originario.
Tutto queste circostanze avrebbero dovuto determinare l’Amministrazione nel valutare se sussistessero reali ed effettivi motivi per reprimere l’abuso, ragioni di interesse pubblico che evidentemente non avrebbero potuto essere individuate nell’esigenza di preservare la salubrità dei luoghi, esigenza quest’ultima tutelata dall’emanazione dell’Ordinanza n. 4 del 04/05/2011 diretta all’esecuzione delle opere necessarie alla messa in sicurezza dei luoghi.
Sul punto è possibile applicare quell’orientamento diretto a sancire che “Nel sistema sanzionatorio delineato dall'art. 13 L. 06.08.1967, n. 765, la scelta della sanzione (demolizione o sanzione pecuniaria) di volta in volta applicabile è di regola sottratta ad una valutazione del pubblico interesse; tale principio subisce però un'attenuazione:
a) nell'ipotesi in cui l'attività privata, anche se formalmente in contrasto con l'art. 13, perché priva dell'autorizzazione, risulta comunque conforme allo strumento di pianificazione territoriale comunale e,
b) nell'ipotesi in cui l'inerzia del comune di fronte all'abuso perpetrato si sia protratta per un notevole lasso di tempo: in entrambi questi casi non si può infatti dubitare della prevalenza di principi generali di natura diversa da quelli fissati dall'art. 13, con conseguente obbligo per il sindaco di motivare sul pubblico interesse alla demolizione.

Nel ricorso di cui all’RG 1069/11 è fondato, in particolare, il primo motivo e, ciò, nella parte in cui si rileva la violazione dell’art. 34 sopra citato, risultando dirimente sul punto l’accertamento della circostanza in base alla quale si rileva come si sia in presenza di un intero fabbricato (quello preesistente) che è del tutto autonomo e distinto dalla nuova costruzione, in proprietà della ricorrente e realizzata sulla base dell’autorizzazione del 1961 sopra ricordata.
Si consideri, ancora, come l’Amministrazione non abbia dimostrato la pregiudizialità della demolizione rispetto alla parte del fabbricato autorizzato, presupposto quest’ultimo anch’esso indispensabile al fine di applicare la sanzione pecuniaria in luogo della demolizione.
In considerazione di quanto sopra precisato è possibile applicare quell’orientamento giurisprudenziale (per tutti si veda Cons. Stato Sez. VI, 09.04.2013, n. 1912) che ha sancito che “La previsione normativa di cui all'art. 34, comma secondo, D.P.R. n. 380 del 2001 (T.U. Edilizia) deve essere interpretata -in conformità alla natura di illecito posto in essere ed alla sua valenza derogatoria rispetto alla regola generale posta dal primo comma- nel senso che si applica la sanzione pecuniaria soltanto nel caso in cui sia oggettivamente impossibile procedere alla demolizione. Deve, pertanto, risultare in maniera inequivoca che la demolizione, per le sue conseguenze materiali, inciderebbe sulla stabilità dell'edificio nel suo complesso. Né in tale contesto, pertanto, possono assumere rilievo aspetti relativi alla eccessiva onerosità dell'intervento”.
Un’analoga pronuncia (Cons. Stato Sez. VI, 09.04.2013, n. 1912) ha sancito che “In materia di abusivismo edilizio l'art. 34 d.p.r. 06.06.2001, n. 380 (T.U. Edilizia) deve essere interpretata nel senso che si applica la sanzione pecuniaria soltanto nel caso in cui sia "oggettivamente impossibile" procedere alla demolizione del manufatto abusivo. Deve, pertanto, risultare in maniera inequivoca che la demolizione, per le sue conseguenze materiali, inciderebbe sulla stabilità dell'edificio nel suo complesso (Riforma della sentenza del Tar Emilia Romagna, sez. I, 28.11.2012, n. 733)”.
Ne consegue come, in applicazione dei principi sopra richiamati l’Amministrazione comunale abbia applicato i principi di cui all’art. 34 citato in una fattispecie del tutto esorbitante e differente rispetto a quella disciplinata dalla stessa disposizione.
Il ricorso di cui all’RG 1069/11 può, pertanto, essere accolto limitatamente a quanto sopra affermato.
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Questo Collegio è a conoscenza di quell’orientamento giurisprudenziale diretto ad affermare come l’interesse pubblico alla demolizione non necessiti di una specifica motivazione, rilevando il carattere “dovuto” dei provvedimenti sanzionatori.
Detto orientamento, tuttavia, deve considerarsi recessivo rispetto alla particolarità della fattispecie in esame, laddove si era accertato come l’abuso fosse da circoscrivere ad un periodo così antecedente nel tempo; laddove l’Amministrazione comunale aveva accertato, seppur implicitamente, la legittimità del manufatto originario.
Tutto queste circostanze avrebbero dovuto determinare l’Amministrazione nel valutare se sussistessero reali ed effettivi motivi per reprimere l’abuso, ragioni di interesse pubblico che evidentemente non avrebbero potuto essere individuate nell’esigenza di preservare la salubrità dei luoghi, esigenza quest’ultima tutelata dall’emanazione dell’Ordinanza n. 4 del 04/05/2011 diretta all’esecuzione delle opere necessarie alla messa in sicurezza dei luoghi.
Sul punto è possibile applicare quell’orientamento (TAR Sicilia Catania Sez. I Sent., 06.09.2007, n. 1399) diretto a sancire che “Nel sistema sanzionatorio delineato dall'art. 13 L. 06.08.1967, n. 765, la scelta della sanzione (demolizione o sanzione pecuniaria) di volta in volta applicabile è di regola sottratta ad una valutazione del pubblico interesse; tale principio subisce però un'attenuazione:
a) nell'ipotesi in cui l'attività privata, anche se formalmente in contrasto con l'art. 13, perché priva dell'autorizzazione, risulta comunque conforme allo strumento di pianificazione territoriale comunale e,
b) nell'ipotesi in cui l'inerzia del comune di fronte all'abuso perpetrato si sia protratta per un notevole lasso di tempo: in entrambi questi casi non si può infatti dubitare della prevalenza di principi generali di natura diversa da quelli fissati dall'art. 13, con conseguente obbligo per il sindaco di motivare sul pubblico interesse alla demolizione (Consiglio Stato a.plen., 19.05.1983, n. 12)
(TAR Veneto, Sez. II, sentenza 13.11.2013 n. 1268 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAIl provvedimento di repressione degli abusi edilizi costituisce un atto dovuto in mera dipendenza dall’accertamento della relativa realizzazione e dalla riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie d’illecito previste dalla legge; circostanza, questa, implicante che il provvedimento sanzionatorio non richieda particolare motivazione, essendo sufficiente la rappresentazione del carattere illecito dell’opera realizzata, né previa espressa comparazione tra l’interesse pubblico alla rimozione dell’opera, che è in re ipsa, e quello privato alla relativa conservazione, e ciò anche se l’intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell’abuso.  
Quanto alla riproposta (con il sesto motivo) censura di carenza di motivazione, in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico attuale alla rimozione dell’abuso, a distanza di molto tempo dalla relativa realizzazione, questo Collegio non reputa vi siano ragioni per discostarsi dalla giurisprudenza dominante anche di questa Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. 20.07.2011 n. 443; sez. VI, sent. 11.05.2011 n. 2781; sez. V, sent. 27.04.2011 n 2526), secondo cui il provvedimento di repressione degli abusi edilizi costituisce un atto dovuto in mera dipendenza dall’accertamento della relativa realizzazione e dalla riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie d’illecito previste dalla legge; circostanza, questa, implicante che il provvedimento sanzionatorio non richieda particolare motivazione, essendo sufficiente la rappresentazione del carattere illecito dell’opera realizzata, né previa espressa comparazione tra l’interesse pubblico alla rimozione dell’opera, che è in re ipsa, e quello privato alla relativa conservazione, e ciò anche se l’intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell’abuso
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 11.11.2013 n. 5368 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAIn relazione all’art. 12, legge n. 47/1985 (ora, art. 34, d.P.R. n. 380/2001), la valutazione sulla reale fattibilità, pratica e giuridica, della demolizione deve essere effettuata al momento dell’irrogazione della sanzione, in quanto la tesi che vuol differita al procedimento di esecuzione d’ufficio la valutazione di tale fattibilità finisce col tradursi nell’illogico assunto che sia legittimo ingiungere al privato un’attività demolitoria che l’amministrazione stessa potrebbe a posteriori avvedersi non esserle possibile eseguire d’ufficio in via sostitutiva.
Inoltre, in materia di applicabilità dell'art. 12, legge n. 47/1985, la previsione di cui al comma secondo di detta norma non può considerarsi limitata ai soli casi in cui sia stata riscontrata una parziale difformità rispetto ad un previo e già rilasciato titolo abilitativo a costruire, in quanto la norma deve trovare applicazione anche quando la costruzione sia avvenuta in assenza di concessione edilizia, essendo costituito il presupposto per l'applicazione della disciplina sanzionatoria pecuniaria in questione, in luogo di quella reale, dalla salvaguardia della staticità della parte non abusiva del manufatto e non anche dalla circostanza che l'abuso sia caratterizzato da una parziale difformità rispetto ad un previo rilascio concessorio.

La giurisprudenza formatasi in relazione all’art. 12, legge n. 47/1985 (ora, art. 34, d.P.R. n. 380/2001), dopo alcune oscillazioni, si è attestata sull’orientamento, che questo collegio condivide, secondo cui la valutazione sulla reale fattibilità, pratica e giuridica, della demolizione debba essere effettuata al momento dell’irrogazione della sanzione, in quanto la tesi che vuol differita al procedimento di esecuzione d’ufficio la valutazione di tale fattibilità finisce col tradursi nell’illogico assunto che sia legittimo ingiungere al privato un’attività demolitoria che l’amministrazione stessa potrebbe a posteriori avvedersi non esserle possibile eseguire d’ufficio in via sostitutiva.
Osserva, inoltre, il collegio, alla stregua della più attenta giurisprudenza formatasi in materia di applicabilità dell'art. 12, legge n. 47/1985, che la previsione di cui al comma secondo di detta norma non può considerarsi limitata ai soli casi in cui sia stata riscontrata una parziale difformità rispetto ad un previo e già rilasciato titolo abilitativo a costruire, in quanto la norma deve trovare applicazione anche quando la costruzione sia avvenuta in assenza di concessione edilizia, essendo costituito il presupposto per l'applicazione della disciplina sanzionatoria pecuniaria in questione, in luogo di quella reale, dalla salvaguardia della staticità della parte non abusiva del manufatto e non anche dalla circostanza che l'abuso sia caratterizzato da una parziale difformità rispetto ad un previo rilascio concessorio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. 29.09.2011 n. 5412, e sez. V, sent. 11.05.2007 n. 2339)
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 11.11.2013 n. 5368 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L'ordinanza di acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un'opera abusiva si configura quale atto dovuto, privo di discrezionalità, subordinato al solo accertamento dell'inottemperanza d'ingiunzione di demolizione e al decorso del termine di legge, che ne costituiscono i presupposti. Ne consegue che, ai fini della sua adozione, una volta avveratisi i suddetti presupposti, non incombe alla p.a. un peculiare obbligo di motivazione in ordine alla misura della acquisizione.
E’, infatti, incontroverso in giurisprudenza l’orientamento, secondo il quale l'ordinanza di acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un'opera abusiva si configura quale atto dovuto, privo di discrezionalità, subordinato al solo accertamento dell'inottemperanza d'ingiunzione di demolizione e al decorso del termine di legge, che ne costituiscono i presupposti. Ne consegue che, ai fini della sua adozione, una volta avveratisi i suddetti presupposti, non incombe alla p.a. un peculiare obbligo di motivazione in ordine alla misura della acquisizione (per tutte Consiglio di Stato, V, 27.04.2012, n. 2450; TAR Campania Napoli, II, 21.06.2013, n. 3203) (TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, sentenza 08.11.2013 n. 2065 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Ai fini del conseguimento del condono edilizio è stato osservato che:
- la nozione di ultimazione delle opere cui occorre fare riferimento coincide con l'esecuzione del rustico -da intendersi come muratura priva di rifinitura- e da non confondere con lo scheletro, le pareti esterne non potendo considerarsi come mere rifiniture;
- l'esecuzione del c.d. rustico è riferita al completamento di tutte le strutture essenziali, tra le quali vanno annoverate le tamponature esterne, che determinano l'isolamento dell'immobile dalle intemperie e configurano l'opera nella sua fondamentale volumetria;
- la mancanza di tamponature esterne e la presenza di semplici tavole sovrapposte finalizzate a proteggere l'immobile da incursioni estranee non determina il completamento della copertura;
- la semplice installazione di lamiere, che non consente una precisa individuazione del volume e non esclude la possibile modificazione dell'opera non può configurare una copertura definitiva e stabile del fabbricato abusivo.
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E' onere del richiedente il condono edilizio provare che l'opera sia stata completata entro la data utile fissata della legge, non essendo a tal fine sufficiente la sola dichiarazione sostitutiva dell'atto notorio, che deve essere supportata da ulteriori riscontri documentali, eventualmente indiziari, purché altamente probanti, specificandosi che la prova del completamento dell'edificio entro la data prevista dalla legge può essere validamente fornita attraverso la produzione della documentazione, munita di data certa, delle fatture e delle bolle di accompagnamento dei materiali necessari per la realizzazione dell'opera.

Va rilevato che:
- il D.L. 30.09.2003, art. 32, comma 25, convertito nella L. 24.11.2003, n. 326 -condono edilizio del 2003- consente la sanabilità delle "opere abusive che risultino ultimate entro il 31.03.2003", rinviando alla previsioni normative di cui alla legge n. 47 del 1985 per i profili di disciplina generale dell'istituto;
- in particolare, per quanto qui interessa, la L. n. 47, all'art. 31, comma 2, stabilisce che "si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura".
- a sua volta la definizione di "rustico" non può prescindere, secondo la costante giurisprudenza ordinaria ed amministrativa, dall'intervenuto completamento di tutte le strutture essenziali, tra le quali anche le "tamponature esterne";
- tale interpretazione -come ha evidenziato la Corte costituzionale nella sentenza 27.02.2009 n. 54- è rafforzata dalla circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 7 dicembre 2005 n. 2699, che riconosce, sulla base della giurisprudenza in materia, "che l'esecuzione del rustico implica la tamponatura dell'edificio stesso, con conseguente non sanabilità di quelle opere ove manchino in tutto o in parte i muri di tamponamento".
Ancora, è stato osservato che:
- la nozione di ultimazione delle opere cui occorre fare riferimento coincide con l'esecuzione del rustico -da intendersi come muratura priva di rifinitura- e da non confondere con lo scheletro, le pareti esterne non potendo considerarsi come mere rifiniture (cfr. TAR Campania sez. IV, 07.09.2012 n. 3803);
- l'esecuzione del c.d. rustico è riferita al completamento di tutte le strutture essenziali, tra le quali vanno annoverate le tamponature esterne, che determinano l'isolamento dell'immobile dalle intemperie e configurano l'opera nella sua fondamentale volumetria (cfr. TAR Salerno, sez. II, 13.10.2006 n. 1745);
- la mancanza di tamponature esterne e la presenza di semplici tavole sovrapposte finalizzate a proteggere l'immobile da incursioni estranee non determina il completamento della copertura (cfr. Cassazione penale, sez. III, 02.12.2008 n. 8064);
- la semplice installazione di lamiere, che non consente una precisa individuazione del volume e non esclude la possibile modificazione dell'opera non può configurare una copertura definitiva e stabile del fabbricato abusivo (cfr. TAR Piemonte, I, 13.09.2007 n. 2925, TAR Liguria, Sez. 1, 19.03.2010 n. 1206).
Sotto altro profilo, va rilevato (cfr. Cons. St., Sez. V, 03.06.2013 n. 3034; Sez. IV, 06.06.2001 n. 3067; Sez. V, 14.03.2007 n. 1249) che è onere del richiedente il condono edilizio provare che l'opera sia stata completata entro la data utile fissata della legge, non essendo a tal fine sufficiente la sola dichiarazione sostitutiva dell'atto notorio, che deve essere supportata da ulteriori riscontri documentali, eventualmente indiziari, purché altamente probanti, specificandosi che la prova del completamento dell'edificio entro la data prevista dalla legge può essere validamente fornita attraverso la produzione della documentazione, munita di data certa, delle fatture e delle bolle di accompagnamento dei materiali necessari per la realizzazione dell'opera.
Con riguardo alla fattispecie all’esame, non solo non è stata fornita alcuna prova del completamento del rustico del primo piano entro la data del 31.03.2003, ma proprio dal verbale di sopralluogo della Polizia municipale del 22.09.2004, al quale si richiama parte ricorrente, emerge che -a tale data, successiva a quella limite del 31.03.2003- erano stati eseguito il solo scheletro e non risultavano ancora realizzati i tamponamenti laterali (TAR Puglia-Bari, Sez. III, sentenza 08.11.2013 n. 1521 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAVincoli. Il Codice della navigazione. Resta reato costruire su aree demaniali.
Costruire una casa con vista mare a meno di trenta metri dal bagnasciuga, senza il nulla osta dell'autorità marittima, è un reato.

La Corte di Cassazione, Sez. III penale, con la sentenza 05.11.2013 n. 44644, bacchetta i giudici di merito che avevano assolto un'intera famiglia dall'accusa di aver realizzato una costruzione abusiva a Modica in Sicilia.
Il Gip aveva chiesto un decreto di condanna per gli amanti del mare che avevano superato la zona off limits dei trenta metri, piazzando nell'area demaniale una casa mobile circondata da un muro senza curarsi di ottenere il nulla osta del Capo dipartimento. Più indulgente il tribunale, che considerava l'azione ormai depenalizzata per effetto delle modifiche apportate alle norme di riferimento.
Per il giudice di merito a cancellare il reato sarebbe stata l'introduzione del Dlgs 96/2005, il quale, nel modificare l'articolo 1161 del codice della navigazione, cancellava ogni riferimento all'articolo 55 dello stesso codice che prevede l'obbligo del nulla osta in caso di «esecuzione di nuove opere entro una zona di trenta metri dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni elevati sul mare».
L'azione contestata agli imputati non poteva dunque più ricadere nel raggio d'azione dell'articolo 1161 dello stesso codice, che usa la mano pesante con chi occupa senza titolo le aree di proprietà del demanio, punendoli con l'arresto fino a sei mesi o con l'ammenda fino a 516 euro. Un verdetto impugnato dai procuratori dei tribunali di Modica e di Catania, che smontano la tesi dei giudici di primo grado. Secondo i Pg il mancato riferimento al codice della navigazione non va letto come una lancia spezzata in favore degli abusivi, che renderebbe "veniale" l'abuso, ma al contrario come un irrigidimento in caso di trasgressione.
L'articolo 19 del Dlgs 96/2005 nella nuova formulazione sostituisce le parole «non osserva le disposizioni di cui agli articoli 55, 714 e 716» con «non osserva i vincoli cui è assoggettata la proprietà privata nelle zone prossime al demanio marittimo o agli aereoporti». Scopo della modifica -spiega la Cassazione- non è quello di depenalizzare la violazione, ma di rafforzare la tutela dei vincoli posti a difesa delle aree in prossimità del mare e degli aereoporti.
«La novella -si legge nella sentenza- ha sostituito l'individuazione di specifici vincoli indicati nella precedente formulazione con la più amplia previsione di qualsiasi vincolo a tutela del demanio». Una protezione più vasta che include anche tutti gli obblighi già imposti dal codice della navigazione: primo tra tutti il nulla osta preventivo, di cui si può fare a meno solo quando le nuove costruzioni sono indicate in piani regolatori o di ampliamento che hanno già ottenuto l'ok dell'autorità. L'articolo 1161 anche dopo il restyling conserva tutta la sua forza deterrente nel sanzionare anche chi impedisce l'uso pubblico delle aree demaniali o fa innovazioni non autorizzate (articolo Il Sole 24 Ore del 06.11.2013).

EDILIZIA PRIVATA - PUBBLICO IMPIEGO: Polizia giudiziaria. Guardie volontarie WWF.
Alle Guardie volontarie del WWF non può essere attribuita la qualifica di agenti di polizia giudiziaria (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 04.11.2013 n. 44426 - tratto da www.lexambiente.it).

ottobre 2013

EDILIZIA PRIVATA: B. De Rosa, L’abuso edilizio minore - L’abuso edilizio minore di cui all’art. 34 del D.P.R. 380/2001. L’applicazione della sanzione pecuniaria non sana l’abuso: effetti penali, civili e urbanistici (Consulente Immobiliare n. 939/2013).

EDILIZIA PRIVATA: Sulla demolizione di opera abusiva realizzata sul demanio marittimo.
Appare prima facie destituita di fondamento l’eccezione dedotta dalla difesa comunale in ordine ad un presunto difetto di giurisdizione del giudice adito, in quanto la domanda sarebbe diretta ad ottenere l’accertamento della proprietà privata dell’area e conseguentemente apparterrebbe alla giurisdizione ordinaria.
La prospettazione proposta appare invero ardita, oltre che smentita da consolidata giurisprudenza.
Oggetto del contendere è la legittimità di un ordine di rimozione di opere reputate abusive ed asseritamente realizzate su demanio marittimo; la causa petendi consiste pertanto nella legittimità di un provvedimento amministrativo, reputato lesivo della sfera giuridica del titolare dei beni in capo al quale, rispetto all’esercizio del predetto potere, sussiste un interesse legittimo oppositivo. La contestazione in merito alla natura dell’area assume all’evidenza carattere incidentale rispetto alla questione principale della legittimità o meno dell’ordine posto in essere dalla p.a..
Così rettamente ricostruito l’oggetto del contendere, assume rilievo dirimente il noto principio a mente del quale va riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo per le ipotesi in cui non venga in contestazione principale l'appartenenza dell'area; in altri termini, in tutte le ipotesi in cui la controversia risulti incentrata sul contestato esercizio del potere e/o sulla violazione delle norme che disciplinano il procedimento amministrativo e non direttamente sulla stessa situazione proprietaria ben può il giudice amministrativo conoscere in via incidentale di questioni inerenti diritti soggettivi.
Peraltro, nel caso de quo, oltre a mancare qualsiasi domanda di accertamento, la contestazione riguarda in via diretta lo scorretto esercizio del potere, in specie sotto i tradizionali profili della violazione di norme e di figure sintomatiche di eccesso di potere, specie per difetto di motivazione ed istruttoria sui presupposti del potere, tra cui la natura dell’area demaniale la cui contestazione avviene invero proprio in merito alla carenza degli accertamenti istruttori e della conseguente esplicazione motivazionale delle ragioni poste a sostegno del provvedimento lesivo.
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E' illegittimo l'ordine di sgombero di un'area che si ritiene appartenere al demanio marittimo ove non preceduto dall'effettuazione dello speciale procedimento di delimitazione previsto dall'art. 32 Cod. Nav., che assume carattere indispensabile nel caso in cui ricorra un'oggettiva incertezza, da superare mediante un formale contraddittorio sull'esatta posizione dei confini, non assumendo alcuna rilevanza in proposito il richiamo effettuato alla determinazione catastale, la quale non può essere equiparata alla determinazione ex art. 32 Cod. Nav., ed in ogni caso non è sufficiente di per sé ad attribuire natura demaniale ad un'area.

... per l'annullamento decreto 12 del 10.07.2012 recante ingiunzione di rimozione opere abusive realizzate su sedime demaniale marittimo.
...
Con il gravame introduttivo del giudizio l’odierna parte ricorrente, quale proprietaria dell’immobile interessato e titolare dell’azienda ivi operante, impugnava il provvedimento di cui in epigrafe, avente ad oggetto ordine di rimozione di opere abusive asseritamente realizzate su demanio marittimo. Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, avverso l’atto impugnato parte ricorrente muoveva le seguenti censure:
- violazione degli artt. 822 c.c. e 28 cod. nav., eccesso di potere per travisamento, errore di presupposto e difetto di istruttoria, in quanto l’area non appartiene al demanio marittimo essendo sul punto insufficiente la prova fornita con le risultanze catastali;
- analoghi vizi sotto altro profilo, dovendo in caso di dubbio comunque procedere preliminarmente, rispetto all’ordine di rimozione, alla demarcazione ex art. 32 cod. nav.;
- violazione dell’art. 3 l. 241/1990 per difetto di motivazione, anche a fronte degli esiti negativi per la p.a. del processo penale in cui è stata reputata indimostrata la natura demaniale dell’area de qua.
L’amministrazione intimata si costituiva in giudizio e, replicando punto per punto, chiedeva la declaratoria di inammissibilità per difetto di giurisdizione ed il rigetto del gravame.
Con ordinanza n. 345/2012 veniva accolta la domanda di misura cautelare e quindi sospesa l’esecuzione del provvedimento, nonché fissata udienza di discussione del merito per il giorno 10.10.2013, all’esito della quale la causa passava in decisione.
Preliminarmente, appare prima facie destituita di fondamento l’eccezione dedotta dalla difesa comunale in ordine ad un presunto difetto di giurisdizione del giudice adito, in quanto la domanda sarebbe diretta ad ottenere l’accertamento della proprietà privata dell’area e conseguentemente apparterrebbe alla giurisdizione ordinaria.
La prospettazione proposta appare invero ardita, oltre che smentita da consolidata giurisprudenza. Oggetto del contendere è la legittimità di un ordine di rimozione di opere reputate abusive ed asseritamente realizzate su demanio marittimo; la causa petendi consiste pertanto nella legittimità di un provvedimento amministrativo, reputato lesivo della sfera giuridica del titolare dei beni in capo al quale, rispetto all’esercizio del predetto potere, sussiste un interesse legittimo oppositivo. La contestazione in merito alla natura dell’area assume all’evidenza carattere incidentale rispetto alla questione principale della legittimità o meno dell’ordine posto in essere dalla p.a..
Così rettamente ricostruito l’oggetto del contendere, assume rilievo dirimente il noto principio a mente del quale va riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo per le ipotesi in cui non venga in contestazione principale l'appartenenza dell'area; in altri termini, in tutte le ipotesi in cui la controversia risulti incentrata sul contestato esercizio del potere e/o sulla violazione delle norme che disciplinano il procedimento amministrativo e non direttamente sulla stessa situazione proprietaria ben può il giudice amministrativo conoscere in via incidentale di questioni inerenti diritti soggettivi (cfr. ora art. 8 cod. proc. amm.; per un caso analogo cfr. ad es. Cass. civ. sez. unite n. 27181 del 28.12.2007 e Tar Calabria n. 398/2010).
Peraltro, nel caso de quo, oltre a mancare qualsiasi domanda di accertamento, la contestazione riguarda in via diretta lo scorretto esercizio del potere, in specie sotto i tradizionali profili della violazione di norme e di figure sintomatiche di eccesso di potere, specie per difetto di motivazione ed istruttoria sui presupposti del potere, tra cui la natura dell’area demaniale la cui contestazione avviene invero proprio in merito alla carenza degli accertamenti istruttori e della conseguente esplicazione motivazionale delle ragioni poste a sostegno del provvedimento lesivo.
Nel merito il ricorso appare prima facie fondato, alla luce delle medesime considerazioni già evidenziate in sede cautelare con conseguente applicabilità dell’art. 74 cod. proc. amm., sotto l’assorbente profilo del difetto di istruttoria e di motivazione in ordine ai presupposti del potere esercitato.
Infatti, se per un verso, come già riconosciuto (cfr. docc. nn. 11 ss. di parte ricorrente) dal giudice penale (e neppure minimamente valutato in sede amministrativa), la p.a. ha fondato l’esercizio del potere su di un elemento presupposto non adeguatamente dimostrato, per un altro e connesso verso nessuna autonoma ed adeguata attività istruttoria risulta essere stata svolta prima dell’emanazione del provvedimento, neppure dopo le puntuali e contrarie considerazioni svolte dal giudice penale ovvero in contestazione delle osservazioni formulate dalla parte interessata.
Invero, il provvedimento impugnato appare gravemente carente nei termini dedotti, in quanto pur prendendo atto dell’esito negativo del versante penale, ha automaticamente ed inspiegabilmente svoltato sul versante amministrativo senza spendere alcuna parola ulteriore in merito alle ragioni che hanno spinto a perseguire la parallela strada in totale spregio di quanto emerso, fra l’altro, in sede penale.
In tale contesto di gravi carenze istruttorie e motivazionali, va altresì richiamato, anche a fini di indicazione circa la corretta strada da percorrere per l’esercizio del potere in questione, il condiviso e consolidato orientamento a mente del quale è illegittimo l'ordine di sgombero di un'area che si ritiene appartenere al demanio marittimo ove non preceduto dall'effettuazione dello speciale procedimento di delimitazione previsto dall'art. 32 Cod. Nav., che assume carattere indispensabile nel caso in cui ricorra un'oggettiva incertezza, da superare mediante un formale contraddittorio sull'esatta posizione dei confini, non assumendo alcuna rilevanza in proposito il richiamo effettuato alla determinazione catastale, la quale non può essere equiparata alla determinazione ex art. 32 Cod. Nav., ed in ogni caso non è sufficiente di per sé ad attribuire natura demaniale ad un'area (cfr. ex multis Tar Calabria n. 398/2010, Tar Lazio n. 13654/2010 e Consiglio Stato, sez. VI, 21.09.2006, n. 5567).
Nel caso di specie, oltre ad emergere una palese situazione di incertezza, anche a fronte degli esiti dei pregressi tentativi in sede penale, la p.a. non ha svolto alcun accertamento autonomo, né in termini di delimitazione né altrimenti.
Alla luce delle considerazioni che precedono, all’accoglimento del gravame consegue l’annullamento dell’atto impugnato (TAR Liguria, Sez. I, sentenza 30.10.2013 n. 1255 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sia il diniego di condono rispetto ad opere per legge non suscettibili di sanatoria, sia gli interventi repressivi degli abusi edilizi, sono espressione di un potere dell'amministrazione di natura vincolata e non discrezionale, che in quanto tale non è soggetto ad eccesso di potere, ma soltanto ad eventuali vizi di violazione di legge o di incompetenza.
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Per le opere abusive realizzate in area soggetta a vincolo d’inedificabilità assoluta non si può realizzare il silenzio-assenso che contrasterebbe con la previsione del legislatore che ha posto con l’art. 33 della l.n. 47/1985 un vincolo assoluto d’inedificabilità.

Infatti sia il diniego di condono rispetto ad opere per legge non suscettibili di sanatoria, sia gli interventi repressivi degli abusi edilizi, sono espressione di un potere dell'amministrazione di natura vincolata e non discrezionale, che in quanto tale non è soggetto ad eccesso di potere, ma soltanto ad eventuali vizi di violazione di legge o di incompetenza (in materia di ordini di demolizione, cfr. TAR Campania Salerno, sez. I, 06.12.2011, n. 1926; TAR Sicilia Catania, sez. I, 20.09.2010, n. 3763).
L’ultimo motivo, nel quale si afferma la violazione dell’art. 35, XII c., L. n. 47/1985 è infondato secondo una costante giurisprudenza che è pacifica nel ritenere che per le opere abusive realizzate in area soggetta a vincolo d’inedificabilità assoluta non si può realizzare il silenzio-assenso che contrasterebbe con la previsione del legislatore che ha posto con l’art. 33 della l.n. 47/1985 un vincolo assoluto d’inedificabilità (da ultimo Tar Umbria Pg. N. 463/2013)
(TAR Liguria, Sez. I, sentenza 30.10.2013 n. 1252 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Nell’ipotesi in cui il parere negativo al rilascio della sanatoria sia stato adottato in seguito allo svolgimento di un accertamento in concreto, per valutare la compatibilità del manufatto con il provvedimento di vincolo, e nella motivazione dell'atto siano state puntualmente indicate le ragioni per le quali la conservazione dell'intervento (conseguente al rilascio della sanatoria) sia da ritenersi incompatibile con i valori tutelati, non è, infatti, consentito al giudice amministrativo di sostituirsi all’autorità preposta alla tutela del vincolo nella potestà discrezionale di giudizio sulla compatibilità paesaggistica degli interventi edilizi medesimi, come statuito dalla costante giurisprudenza.
Nell’ipotesi in cui (come nel caso di specie) il parere negativo al rilascio della sanatoria sia stato adottato in seguito allo svolgimento di un accertamento in concreto, per valutare la compatibilità del manufatto con il provvedimento di vincolo, e nella motivazione dell'atto siano state puntualmente indicate le ragioni per le quali la conservazione dell'intervento (conseguente al rilascio della sanatoria) sia da ritenersi incompatibile con i valori tutelati, non è, infatti, consentito al giudice amministrativo di sostituirsi all’autorità preposta alla tutela del vincolo nella potestà discrezionale di giudizio sulla compatibilità paesaggistica degli interventi edilizi medesimi, come statuito dalla costante giurisprudenza (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 07.10.2008, n. 4823) (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 22.10.2013 n. 2340 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’ordinanza di demolizione, con assegnazione del termine di novanta giorni per la sua esecuzione, deve essere notificata sia al responsabile dell’abuso sia al proprietario. Se entro questo spazio temporale l’opera non viene demolita dal responsabile dell’abuso, può essere adottato il provvedimento di acquisizione.
Ne consegue che la notificazione dell’ordinanza di demolizione, con assegnazione del predetto termine, pur non costituendo requisito di validità dell’ordinanza stessa, rappresenta requisito di validità del successivo provvedimento di acquisizione.
Più chiaramente, il termine di novanta giorni deve essere concesso sia al responsabile dell’abuso sia al proprietario, al fine di permettere a quest’ultimo di assumere tutte le iniziative necessarie per eseguire l’ordine.

L’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede, tra l’altro, che:
- il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso di costruire, «ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso» la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto, ai sensi del successivo comma 3 (comma 2);
- se il «responsabile dell'abuso» non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi «nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione», il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune; si specifica che l’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita (comma 3);
- l’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al precedente comma 3, «previa notifica all’interessato», costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.
Da quanto esposto risulta che l’ordinanza di demolizione, con assegnazione del termine di novanta giorni per la sua esecuzione, deve essere notificata sia al responsabile dell’abuso sia al proprietario. Se entro questo spazio temporale l’opera non viene demolita dal responsabile dell’abuso, può essere adottato il provvedimento di acquisizione.
Ne consegue che la notificazione dell’ordinanza di demolizione, con assegnazione del predetto termine, pur non costituendo requisito di validità dell’ordinanza stessa, rappresenta requisito di validità del successivo provvedimento di acquisizione.
Più chiaramente, il termine di novanta giorni deve essere concesso sia al responsabile dell’abuso sia al proprietario, al fine di permettere a quest’ultimo di assumere tutte le iniziative necessarie per eseguire l’ordine (cfr. sulla rilevanza del termine in questione, da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. VI - sentenza 04.10.2013 n. 4913) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.10.2013 n. 2335 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Se da una parte non va escluso l’onere per il proprietario di provare la realizzazione delle opere prima del 01.09.1967, dall’altra va posta però in capo al Comune -che adotta l’ordine di demolizione- un minimo onere probatorio della propria pretesa, soprattutto quando è decorso ormai molto tempo dall’edificazione, al punto che neppure l’Amministrazione è in grado di datare la stessa con sufficiente approssimazione.
In altri termini, il Comune non può limitarsi ad affermare in maniera apodittica e senza idoneo supporto probatorio, che l’attività costruttiva è stata svolta dopo il 1967.

La Sezione richiama sul punto la diffusa giurisprudenza che, se da una parte non esclude l’onere per il proprietario di provare la realizzazione delle opere prima del 01.09.1967, dall’altra pone però in capo al Comune che adotta l’ordine di demolizione un minimo onere probatorio della propria pretesa, soprattutto quando è decorso ormai molto tempo dall’edificazione, al punto che neppure l’Amministrazione è in grado di datare la stessa con sufficiente approssimazione.
In altri termini, il Comune non può limitarsi ad affermare in maniera apodittica e senza idoneo supporto probatorio, che l’attività costruttiva è stata svolta dopo il 1967 (cfr. sul punto, TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 07.02.2013, n. 373; TAR Campania, Napoli, sez. III, 15.01.2013, n. 290 e TAR Umbria, 10.05.2013, n. 281) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.10.2013 n. 2332 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Se è pur vero che l’impianto in questione è stato oggetto di autorizzazione unica provinciale ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. 387/2003 (decreto attuativo di una direttiva comunitaria sulla promozione delle fonti rinnovabili per la produzione di energia elettrica) e che tale autorizzazione riguarda anche gli aspetti urbanistici ed edilizi, per cui “assorbe” altresì l’eventuale permesso di costruire (cfr. l’art. 12 citato, commi 3° e 4° ed il doc. 4 della ricorrente, copia dell’autorizzazione unica), deve escludersi che il Comune ove insiste l’impianto abbia per ciò solo perduto il proprio potere generale di vigilanza e controllo sull’attività urbanistica ed edilizia, di cui all’art. 27 del DPR 380/2001 (Testo Unico sull’edilizia).
Il potere di vigilanza di cui al citato art. 27, comma 1°, deve intendersi come potere di carattere generale, riguardante l’intera attività edilizia sul territorio, anche se –come nel caso di specie– il titolo abilitativo è stato rilasciato, in forza di una speciale disposizione di legge, da altra Pubblica Amministrazione.
Naturalmente –e si perdoni l’ovvietà– l’attività di vigilanza del Comune sui titoli rilasciati da un soggetto terzo implica il rigoroso rispetto dei criteri di logicità, proporzionalità, completezza ed adeguatezza dell’istruttoria, che devono in ogni caso caratterizzare l’azione amministrativa ai sensi dell’art. 1 della legge 241/1990.

Nel primo motivo di ricorso si denuncia l’incompetenza del Comune ad adottare un’ordinanza come quella di cui è causa, in quanto l’opera in questione (centrale idroelettrica), è stata oggetto di autorizzazione unica provinciale, ai sensi del D.Lgs. 387/2003, sicché soltanto la Provincia e non il Comune potrebbe effettuare verifiche sulla eventuale difformità dell’impianto rispetto al progetto assentito ed adottare di conseguenza i necessari provvedimenti sanzionatori.
Il mezzo, per quanto possa apparire suggestivo, è però infondato.
Infatti, se è pur vero che l’impianto in questione è stato oggetto di autorizzazione unica provinciale ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. 387/2003 (decreto attuativo di una direttiva comunitaria sulla promozione delle fonti rinnovabili per la produzione di energia elettrica) e che tale autorizzazione riguarda anche gli aspetti urbanistici ed edilizi, per cui “assorbe” altresì l’eventuale permesso di costruire (cfr. l’art. 12 citato, commi 3° e 4° ed il doc. 4 della ricorrente, copia dell’autorizzazione unica), deve escludersi che il Comune ove insiste l’impianto abbia per ciò solo perduto il proprio potere generale di vigilanza e controllo sull’attività urbanistica ed edilizia, di cui all’art. 27 del DPR 380/2001 (Testo Unico sull’edilizia).
Il potere di vigilanza di cui al citato art. 27, comma 1°, deve intendersi come potere di carattere generale, riguardante l’intera attività edilizia sul territorio, anche se –come nel caso di specie– il titolo abilitativo è stato rilasciato, in forza di una speciale disposizione di legge, da altra Pubblica Amministrazione.
Naturalmente –e si perdoni l’ovvietà– l’attività di vigilanza del Comune sui titoli rilasciati da un soggetto terzo implica il rigoroso rispetto dei criteri di logicità, proporzionalità, completezza ed adeguatezza dell’istruttoria, che devono in ogni caso caratterizzare l’azione amministrativa ai sensi dell’art. 1 della legge 241/1990 (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.10.2013 n. 2331 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato e, quindi, non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione.
Non può ammettersi alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il tempo non può avere legittimato, né l’interessato può dolersi del fatto che l’amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi.
In particolare, si è affermato che nel caso di abusi edilizi vi è «un soggetto che pone in essere un comportamento contrastante con le prescrizioni dell’ordinamento, che confida nell’omissione dei controlli o comunque nella persistente inerzia dell’amministrazione nell’esercizio del potere di vigilanza». In questi caso il «fattore tempo non agisce qui in sinergia con l’apparente legittimità dell’azione amministrativa favorevole, a tutela di un’aspettativa conforme alle statuizioni amministrative pregresse».

La giurisprudenza di questo Consiglio, cui la Sezione aderisce, è costante nel ritenere che «l’ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato e, quindi, non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione. Non può ammettersi alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il tempo non può avere legittimato, né l’interessato può dolersi del fatto che l’amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi» (Cons. Stato, sez. VI, 31.05.2013, n. 3010; 11.05.2011, n. 2781).
In particolare, si è affermato che nel caso di abusi edilizi vi è «un soggetto che pone in essere un comportamento contrastante con le prescrizioni dell’ordinamento, che confida nell’omissione dei controlli o comunque nella persistente inerzia dell’amministrazione nell’esercizio del potere di vigilanza». In questi caso il «fattore tempo non agisce qui in sinergia con l’apparente legittimità dell’azione amministrativa favorevole, a tutela di un’aspettativa conforme alle statuizioni amministrative pregresse» (Cons. Stato, sez. VI, n. 3010 del 2013; sez. IV, 04.05.2012, n. 2592).
Nella fattispecie in esame, l’amministrazione ha descritto le opere realizzate indicando le ragioni della loro abusività. La motivazione posta a base del provvedimento sanzionatorio è, pertanto, esente dai vizi denunciati, non dovendo essere esternate le ragioni di pubblico interesse che giustificherebbero l’applicazione della sanzione in esame.
Né si dovrebbe pervenire ad un risultato diverso in ragione della particolare “provenienza” della denunzia dell’illecito, in quanto rientra negli ordinari meccanismi procedimentali e processuali di identificazione delle posizioni legittimanti che il terzo denunciante sia portatore di un proprio interesse senza che ciò imponga l’adozione di motivazioni più pregnanti da parte dell’amministrazione. La circostanza, poi, che il Tar abbia disposto un’istruttoria, in ragione del suo generico contenuto, non ha alcuna rilevanza ai fini della presente decisione
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 21.10.2013 n. 5088 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’art. 34 del dPR 06.06.2001, n. 380 prevede che, in caso di opere eseguite in parziale difformità dal permesso di costruire, l’ordine di demolizione non può essere adottato nel caso in cui il ripristino dello stato dei luoghi non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.
La norma non contempla, quale requisito di legittimità del provvedimento, anche l’incidenza di sopravvenienze di fatto o di diritto sulla esecuzione concreta dell’ordine di demolizione. Qualora, infatti, l’amministrazione accerti in concreto che non sia possibile detta esecuzione, per tali sopravvenienze, adotterà i provvedimenti consequenziali che tengano conto della situazione attuale.

L’art. 34 del decreto del Presidente della Repubblica, 06.06.2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) prevede che, in caso di opere eseguite in parziale difformità dal permesso di costruire, l’ordine di demolizione non può essere adottato nel caso in cui il ripristino dello stato dei luoghi non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità. La norma non contempla, quale requisito di legittimità del provvedimento, anche l’incidenza di sopravvenienze di fatto o di diritto sulla esecuzione concreta dell’ordine di demolizione. Qualora, infatti, l’amministrazione accerti in concreto che non sia possibile detta esecuzione, per tali sopravvenienze, adotterà i provvedimenti consequenziali che tengano conto della situazione attuale (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 21.10.2013 n. 5088 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Beni Ambientali. Sequestro preventivo intervento abusivo in zona vincolata.
Con riferimento agli interventi abusivi eseguiti in zona sottoposta a vincoli, ai fini della legittimità del provvedimento di sequestro preventivo rileva la sola esistenza di una struttura abusiva che integra il requisito dell'attualità del pericolo, indipendentemente all'essere l'edificazione illecita ultimata o meno, in quanto il rischio di offesa al territorio ed all’equilibrio ambientale, a prescindere dall’effettivo danno al paesaggio, perdura in stretta connessione all'utilizzazione della costruzione ultimata (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 15.10.2013 n. 42363 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: Agenzia delle Entrate - richiesta di pagamento per le stime rese ai sensi del D.P.R. 380/2001 - legittimità richiesta compenso e riflessi contabili – semplici riflessioni in merito (13.10.2013 - link a http://ufficiotecnico2012.blogspot.it).

EDILIZIA PRIVATAImmobili abusivi, sì all'asta. Ma la regolarizzazione può avvenire solo con doppia conformità. Cassazione. La vendita può avvenire e chi acquista avrà l'onere di procedere a sanatoria entro 120 giorni
IL PROBLEMA/ Necessario avvisare i possibili acquirenti In caso contrario c'è spazio per chiedere l'annullamento
Anche un immobile abusivo può essere trasferito, qualora vi sia una procedura di vendita forzata per debiti (espropriazione immobiliare).

Lo sottolinea la Corte di Cassazione con la sentenza 11.10.2013 n. 23140, precisando che chi compra all'asta avrà l'onere di provvedere alla sanatoria entro 120 giorni dal decreto di aggiudicazione.
Il caso esaminato riguardava un appartamento posto all'asta per soddisfare i creditori, bene che, per una migliore liquidazione, era stato suddiviso in più unità. Secondo i debitori, la vendita all'asta era nulla, perché le norme urbanistiche non consentivano tale frazionamento, ma la Cassazione ha escluso che il frazionamento incidesse sulla possibilità di trasferire il bene.
La norma applicabile è l'articolo 46 del Testo unico edilizia (Dpr 380/2001), che definisce “nulli” tutti i trasferimenti aventi a oggetto immobili abusivi costruiti dopo il 17.03.1985. Questo limite alla commercializzazione si somma alle sanzioni amministrative (demolizione) e penali (multa, reclusione), ma presuppone un trasferimento di tipo commerciale. Per tale motivo la nullità del trasferimento non opera quando vi è una vendita attraverso un'asta giudiziaria, cioè quando si trasferisce il bene nell'ambito di una procedura esecutiva.
Poiché occorre soddisfare le esigenze dei creditori, il bene diventa commercializzabile e spetterà poi all'acquirente chiedere, entro 120 giorni dal decreto di assegnazione, la sanatoria (comma 5, articolo 46). Sanatoria che sarà rilasciata secondo le norme vigenti all'epoca dell'asta (non secondo le norme dei vari condoni) e quindi solo se vi è una doppia conformità (articolo 38 del Dpr 380/2001).
Chi ha perso l'immobile a causa dei debiti, non può quindi eccepire nulla, perché l'immobile sarà dichiarato abusivo nel bando di vendita giudiziaria, e come tale valutato in perizia.
Se nel bando non vi è questa precisazione circa l'abusività dell'immobile, l'alienazione tramite asta giudiziaria può generare un errore essenziale sulla qualità del bene (aliud pro alio: una cosa per l'altra), con possibilità, per l'ignaro acquirente all'asta, di chiedere l'annullamento della vendita. Tutto ciò, peraltro, non interessa il debitore che ha perso il bene, il quale può avere voce in capitolo solo in tema di formazione dei lotti da vendere (qualora una vendita sia illogica e per tale motivo possa essere meno vantaggiosa). Ma se il giudice dell'esecuzione ritiene di vendere in modo frazionato un bene che urbanisticamente non può essere diviso in più unità (ad esempio, un albergo venduto in più parti), il venditore non può intervenire.
In sintesi, in caso di vendita all'asta disposta per soddisfare i creditori, il bene immobile è stimato e offerto secondo le sue caratteristiche, cui si aggiunge quella di una sanabilità relativa. Se nel bando e nella perizia che lo precede viene specificata l'irregolarità urbanistica, l'acquirente non può eccepire nulla e nemmeno il debitore può interloquire (articolo Il Sole 24 Ore del 12.10.2013).

EDILIZIA PRIVATA: La presentazione di una domanda di sanatoria determina per l’amministrazione l'onere di un provvedimento di reiezione o di accoglimento dell'istanza stessa cui deve far seguito l'eventuale adozione di ulteriori provvedimenti sanzionatori, che il Comune è tenuto ad emanare con atti a contenuto vincolato una volta che si sia verificato che non sussistono le condizioni per la sanatoria delle opere abusive.
Ciò comporta che, dopo la presentazione della domanda di sanatoria ai sensi dell'art. 36, d.P.R. 06.06.2001 n. 380, le procedure per l'esecuzione di una sanzione amministrativa (a maggior ragione la potestà di emanare la sanzione stessa) devono ritenersi sospese in attesa della determinazione dell'Amministrazione sulla domanda di sanatoria.

Deve quindi ritenersi violato il principio generale secondo cui “la presentazione di una domanda di sanatoria determina per l’amministrazione l'onere di un provvedimento di reiezione o di accoglimento dell'istanza stessa cui deve far seguito l'eventuale adozione di ulteriori provvedimenti sanzionatori, che il Comune è tenuto ad emanare con atti a contenuto vincolato una volta che si sia verificato che non sussistono le condizioni per la sanatoria delle opere abusive; ciò comporta che, dopo la presentazione della domanda di sanatoria ai sensi dell'art. 36, d.P.R. 06.06.2001 n. 380, le procedure per l'esecuzione di una sanzione amministrativa (a maggior ragione la potestà di emanare la sanzione stessa) devono ritenersi sospese in attesa della determinazione dell'Amministrazione sulla domanda di sanatoria" (Consiglio di Stato IV Sezione 15.06.2012 n. 3534; Consiglio di Stato, Sezione IV, 26.01.2009 n. 437, TAR Lazio, Roma, sez. I, 01.04.2005 n. 2381, TAR Lazio, Roma, sez. I, 02.12.2010 n. 35024) (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 10.10.2013 n. 4542 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’ordine di demolizione, in quanto atto dovuto e dal contenuto rigidamente vincolato, presupponente un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere non assentito delle medesime, non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento.
La Sezione si è di recente pronunciata negli stessi sensi, escludendo l’obbligatorietà della comunicazione di avvio del procedimento preordinato all’adozione dell’ordinanza di demolizione, stante il contenuto vincolato del provvedimento e l’inutilità della partecipazione del destinatario.
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L’unico presupposto dell’ordinanza di demolizione è l’accertata abusività delle opere, la loro descrizione e l’indicazione del perché del loro carattere abusivo, senza alcuna necessità di ulteriore motivazione.
L’ordinanza di demolizione è pertanto sufficientemente motivata con la descrizione delle opere abusive e delle ragioni dell’abusività, non occorrendo ulteriore sviluppo motivazionale.

Infondati sono i motivi primo e terzo con cui si deduce violazione dell’art. 7, della L. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento repressivo dell’abuso, nonché dell’art. 3, stessa legge per motivazione generica erronea e fuorviante.
Rammenta al riguardo il Collegio, quanto alla prima censura che per giurisprudenza costante l’ordine di demolizione, in quanto atto dovuto e dal contenuto rigidamente vincolato, presupponente un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere non assentito delle medesime, non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento (TAR Liguria, Sez. I, 22.04.2011, n. 666; TAR Campania–Napoli, Sez. IV, 10.08.2008, n. 9710; TAR Umbria, 05.06.2007, n. 499; TAR Campania–Napoli, Sez. IV, 17.01.2007, n. 357).
La Sezione si è di recente pronunciata negli stessi sensi, escludendo l’obbligatorietà della comunicazione di avvio del procedimento preordinato all’adozione dell’ordinanza di demolizione, stante il contenuto vincolato del provvedimento e l’inutilità della partecipazione del destinatario (TAR Campania–Napoli, Sez. III, 09.07.2012, n. 3302) più di recente ribadendo tale posizione (TAR Campania Napoli, Sez. III, sentenza 03.04.2013, n. 1729; TAR Campania–Napoli, Sez. III, 22.02.2013 n. 1069)
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Infondata è anche la seconda censura concernente le dedotte suindicate carenze motivazionali.
In disparte il rilievo che l’ordinanza impugnata motiva adeguatamente l’abusività delle opere de quibus in quanto “prive di permesso di costruire”, la doglianza è, comunque infondata in diritto poiché contraddetta da pacifica giurisprudenza che predica che l’unico presupposto dell’ordinanza di demolizione è l’accertata abusività delle opere, la loro descrizione e l’indicazione del perché del loro carattere abusivo, senza alcuna necessità di ulteriore motivazione. L’ordinanza di demolizione è pertanto sufficientemente motivata con la descrizione delle opere abusive e delle ragioni dell’abusività, non occorrendo ulteriore sviluppo motivazionale: TAR Lazio, Sez. I, 08.06.2011, n. 5082.
Anche la Sezione ha sposato siffatta opzione interpretativa (TAR Campania–Napoli, Sez. III, 09.07.2012, n. 3302) ribadendola più di recente (TAR Campania–Napoli, III Sez. 15.01.2013. n. 301; TAR Campania Napoli, III Sez. 28.01.2013, n. 651)
(TAR Campania-Napoli, Sez. III, sentenza 10.10.2013 n. 4533 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’opera contestata al privato, consistita, si ripete, nella realizzazione di una strada di accesso all’abitazione e di un piazzale di parcheggio con poderosi sbancamenti di roccia, costituisce, sotto il profilo edilizio, un intervento di nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, lett. f), D.P.R. n. 380/2001, soggetto a permesso di costruire, sanzionabile, in mancanza di titolo abilitativo, con l’ordine di ripristino ai sensi dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001.
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La sanzione amministrativa irrogata nel caso di specie ha funzione non afflittiva (come le sanzioni penali) ma ripristinatoria dell’ordine urbanistico violato ed ha natura non personale ma reale, sicché segue oggettivamente la cosa abusiva e il suo rapporto proprietario indipendentemente dall’addebitabilità della condotta abusiva su di essa realizzata, con la conseguenza che la misura repressiva è applicabile nei confronti del proprietario attuale dell’immobile anche se estraneo all’abuso stesso.
Costituisce eccezione alla regola la sola ipotesi della non applicabilità al proprietario dell’ulteriore sanzione dell’acquisizione gratuita da parte del Comune, in conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione. Tale ipotesi si verifica però solo qualora, “risulti in modo inequivocabile la completa estraneità del proprietario al compimento dell’opera abusiva o che, essendone egli venuto a conoscenza, si sia adoperato per impedirla con gli strumenti offertigli dall’ordinamento”.
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Quanto alla lamentata inesatta individuazione dell'area di sedime attinta dalle opere abusive in questione, tale elemento non costituisce causa di illegittimità dell'ingiunzione a demolire, concernendo indicazioni riferibili al successivo atto di accertamento dell'inottemperanza e di acquisizione gratuita al patrimonio comunale.
Il collegamento dell’acquisizione gratuita non direttamente al mancato ripristino entro il termine di 90 giorni previsto dalla legge, bensì al mancato rispetto della scansione temporale degli adempimenti fissata nell’ordine di demolizione, oltre che ragionevole, dovendo i lavori di ripristino essere previamente autorizzati, è posto al fine di favorire il ricorrente nel tempestivo adempimento dell’ordine di ripristino, e ciò nell’ottica di una leale collaborazione tra amministrazione e cittadino, con la conseguenza che egli non ha ragione di lamentarsi di tale specifica determinazione.

Osservato che:
- dall’esame della documentazione depositata in giudizio dalle parti, in modo particolare dal verbale del Corpo Forestale, dalla rilevazione tecnica effettuata dal professionista incaricato dal Comune e dalle fotografie, emerge come l’abuso contestato a N.B. riguardi la difformità dell’intervento di escavazione e sbancamento effettuato rispetto a quanto previsto come necessario per tutelare la pubblica incolumità dall’amministrazione comunale, ovvero la realizzazione di lavori estranei rispetto all’intervento approvato dal Comune di Soave e relativo alla messa in sicurezza delle sede stradale;
- detto intervento di maggiori dimensioni e quindi di maggior impatto negativo per l’area tutelata è consistito, in particolare, nella realizzazione di una nuova strada di accesso alla proprietà e nella creazione di un’area di sosta a monte dell’abitazione, opere queste che vanno a diretto vantaggio del proprietario dell’area, Nello Busacchi; con la conseguenza che quest’ultimo non può dirsi estraneo ai maggiori interventi eseguiti e che, quanto meno per tali difformità, ne è stata correttamente accertata la responsabilità in qualità di proprietario che si è avvantaggiato di tali lavori;
- tali considerazioni non risultano inficiate dalla responsabilità, da accertare in capo all’amministrazione comunale, circa la legittimità dei lavori specificatamente previsti per la messa in sicurezza della strada;
- in particolare, l’opera contestata al privato, consistita, si ripete, nella realizzazione di una strada di accesso all’abitazione e di un piazzale di parcheggio con poderosi sbancamenti di roccia, costituisce, sotto il profilo edilizio, un intervento di nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, lett. f), D.P.R. n. 380/2001, soggetto a permesso di costruire, sanzionabile, in mancanza di titolo abilitativo, con l’ordine di ripristino ai sensi dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001;
- pertanto, i denunciati vizi di eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, sviamento di potere e conflitto d’interesse, non sono predicabili nei confronti del provvedimento sanzionatorio impugnato, attesa la sua vincolatezza, una volta stabilito che l’intervento di sbancamento è stato eseguito, all’interno della proprietà dell’attuale ricorrente, in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, senza alcun titolo abilitativo e senza previa autorizzazione paesaggistica;
- peraltro, la sanzione amministrativa irrogata nel caso di specie ha funzione non afflittiva (come le sanzioni penali) ma ripristinatoria dell’ordine urbanistico violato ed ha natura non personale ma reale, sicché segue oggettivamente la cosa abusiva e il suo rapporto proprietario indipendentemente dall’addebitabilità della condotta abusiva su di essa realizzata, con la conseguenza che la misura repressiva è applicabile nei confronti del proprietario attuale dell’immobile anche se estraneo all’abuso stesso. Costituisce eccezione alla regola la sola ipotesi della non applicabilità al proprietario dell’ulteriore sanzione dell’acquisizione gratuita da parte del Comune, in conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione. Tale ipotesi si verifica però solo qualora, “risulti in modo inequivocabile la completa estraneità del proprietario al compimento dell’opera abusiva o che, essendone egli venuto a conoscenza, si sia adoperato per impedirla con gli strumenti offertigli dall’ordinamento” (Corte Cost. n. 345/1991).
Viceversa, nel caso di specie, come già detto, dagli atti depositati ed in particolare, dal verbale del Corpo Forestale in atti, risulta come l’attuale ricorrente non possa non aver contribuito alla realizzazione delle opere abusive oggetto di sanzione, essendo stata contestualmente realizzata una nuova strada di accesso alla sua proprietà ed una nuova piazzola di sosta (opere che, evidentemente, non possono essere state commissionate dall’amministrazione comunale);
- quanto alla lamentata inesatta individuazione dell'area di sedime attinta dalle opere abusive in questione, tale elemento non costituisce causa di illegittimità dell'ingiunzione a demolire, concernendo indicazioni riferibili al successivo atto di accertamento dell'inottemperanza e di acquisizione gratuita al patrimonio comunale;
- il collegamento dell’acquisizione gratuita non direttamente al mancato ripristino entro il termine di novanta giorni previsto dalla legge, bensì al mancato rispetto della scansione temporale degli adempimenti fissata nell’ordine di demolizione (denunciato con il sesto motivo), oltre che ragionevole, dovendo i lavori di ripristino essere previamente autorizzati, è posto al fine di favorire il ricorrente nel tempestivo adempimento dell’ordine di ripristino, e ciò nell’ottica di una leale collaborazione tra amministrazione e cittadino, con la conseguenza che egli non ha ragione di lamentarsi di tale specifica determinazione (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 10.10.2013 n. 1155 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICAI camper allacciati alla fognatura portano lottizzazione abusiva
L'EVOLUZIONE/ In base alla legge 98/2013 roulotte e case mobili possono essere ancorate al suolo purché destinate al turismo, anche stanziale.

Un campeggio può esser considerato destinato ad esigenze temporanee di turisti, ma se si trasforma in un villaggio diventa una lottizzazione abusiva.
Questo è l'orientamento della Corte di Cassazione penale, sentenza 08.10.2013 n. 41479, resa nei confronti di un intervento in provincia di Latina.
La materia è in divenire, perché la legge 09.08.2013 n. 98 accorda un trattamento di favore a roulotte, camper, case mobili e imbarcazioni che siano utilizzate come abitazioni.
La norma del 2013 consente il temporaneo ancoraggio al suolo, purché le strutture siano collocate in spazi ricettivi all'aperto, siano conformi alle norme regionali di settore (turistico) e siano destinate alla sosta e al soggiorno dei turisti. In sintesi, il legislatore del 2013 consente di fare a meno delle ruote, ammettendo l'ancoraggio al suolo, e appare permissivo verso tutte quelle iniziative che hanno una durata coerente al turismo, anche di tipo molto stanziale.
La sentenza della Cassazione distingue tuttavia tra gli insediamenti residenziali e quelli turistici, sulla base di dimensioni quantitative e della tipologia delle strutture. Nel caso specifico si discuteva di oltre 300 piazzole occupate da strutture fisse con allacci e scarichi, cucinini, recinzioni, intelaiature in ferro: anche quando c'erano roulotte, i timoni erano tagliati e le ruote mancanti o sgonfie.
Sulla base di tali elementi, e di una nozione di turista come colui che viaggia e soggiorna in località diverse dalla sua residenza abituale per un periodo di tempo limitato, per piacere o affari, i giudici penali hanno bollato l'intervento come abusivo, superando la normativa sul turismo (Dlgs 79/2011), che ammette nei campeggi anche mobilhome, maxicaravan, autocaravan e anche unità abitative fisse, mentre la legge regionale del Lazio (59/1985) prevede che vi possano essere abbonamenti alle strutture per periodo prolungati, non superiori ad un anno, richiedibili entro la fine dell'anno precedente.
La differenza tra turismo e residenze stabili, sottolineano i giudici, non è tanto nella tipologia, bensì nell'urbanizzazione che è indotta da insediamenti non precari. Di sicuro la precarietà va esclusa se, come e' accaduto a Latina, le roulotte avevano inferriate alle finestre, termosifoni ed erano inglobate in strutture in legno (articolo Il Sole 24 Ore del 09.10.2013).

EDILIZIA PRIVATAE' illegittima l'ordinanza di demolizione circa la costruzione di una scala esterna in c.a. delle dimensioni di ml 1,20 di larghezza e ml 4,20 di lunghezza, che insiste su area pubblica di proprietà comunale, realizzata in forza di un titolo edilizio formatosi per silenzio-assenso.
Se l'opera realizzata non poteva comunque essere assentita, nel caso di specie l’ordine di demolizione della scala avrebbe dovuto essere preceduto da un procedimento in autotutela (con le correlate garanzie partecipative per il privato interessato) diretto all’annullamento d’ufficio del titolo edilizio tacitamente formatosi.
Al contrario, l’Amministrazione comunale, senza fare previo, necessario ricorso al potere di annullamento d’ufficio, si è avvalsa direttamente dei poteri repressivi e sanzionatori previsti dall’art. 35 d.P.R. 06.06.2001, n. 380.
Ne discende l’illegittimità dell’ordine di demolizione impugnato in primo grado per difetto di un atto presupposto.

Viene in decisione l’appello con il quale G.G. chiede la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata che, in primo grado, in accoglimento del ricorso proposto da V.M.G., ha annullato l’ordinanza 23.04.2010, n. 2408, con la quale il Comune di Baragiano (PZ) ha ordinato la demolizione di una “scala esterna in c.a. delle dimensioni di ml 1,20 di larghezza e ml 4,20 di lunghezza, che insiste su area pubblica di proprietà comunale, di accesso alla unità abitativa in via Immacolata Concezione di proprietà dei coniugi signori G.A. e V.M.G.”.
...
Risulta chiaramente dagli atti di causa (cfr. in particolare la nota dell’Ufficio di Polizia Municipale del Comune di Baragiano prot. n. 9 P.M:/08 del 17.01.2008) che la scala in contestazione è stata realizzata sulla base di uno straordinario silenzio-assenso comunale formatosi ai sensi dell’art. 14, ottavo comma, della legge 14.05.1981, n. 219 (conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19.03.1981, n. 75, recante ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981. Provvedimenti organici per la ricostruzione e lo sviluppo dei territori colpiti).
Non si tratta, quindi, di un’opera abusiva, ma di un intervento edilizio assentito così legittimato.
È evidente, allora, che l’ordine di demolizione della scala avrebbe dovuto essere preceduto da un procedimento in autotutela (con le correlate garanzie partecipative per il privato interessato) diretto all’annullamento d’ufficio del titolo edilizio tacitamente formatosi.
Al contrario, l’Amministrazione comunale, senza fare previo, necessario ricorso al potere di annullamento d’ufficio, si è avvalsa direttamente dei poteri repressivi e sanzionatori previsti dall’art. 35 d.P.R. 06.06.2001, n. 380. Ne discende l’illegittimità dell’ordine di demolizione impugnato in primo grado per difetto di un atto presupposto.
L’appello, pertanto, deve essere respinto (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 08.10.2013 n. 4946 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: BENI CULTURALI E AMBIENTALI - Complesso monumentale lasciato in stato di abbandono.
DIRITTO URBANISTICO - Degrado di monumenti per mancanza di manutenzione ordinaria - Responsabilità degli enti pubblici - Configurabilità.
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Omissione d'atti d'ufficio - Responsabilità del sindaco e dei dirigente - Fattispecie: violazioni in area sottoposta a specifici vincoli e Ordinanza di rigetto di istanza di archiviazione - Artt. 328, 677 e 733 c.p..

Rispondono ai sensi degli artt. 677 e 733 c.p. dei danneggiamenti strutturali e dei pericoli di crollo che siano stati immediatamente e direttamente causati dalla mancanza di manutenzione ordinaria, l'ente pubblico proprietario del complesso monumentale lasciato in stato di abbandono, al degrado e alla vandalizzazione altrui e altresì tutti coloro che erano tenuti alla conservazione ed alla vigilanza del medesimo bene culturale.
Inoltre, si configura sul sindaco o sul dirigente in suo luogo delegato, la responsabilità ex art. 328 c.p. per avere omesso ogni intervento necessario a scongiurare conclamati pericoli di crollo anche attraverso l'esercizio dei poteri di ordinanza di cui all'art. 54 t.u. enti locali.
Nella specie sul sito oggetto di contestazione gravavano specifici vincoli storico monumentale, paesaggistico, idrogeologico, di inedificabilità assoluta, e di altra natura, per cui gli enti preposti sono tenuti alla manutenzione e conservazione e tutela del bene, nelle persone dei rispettivi responsabili pro tempore (da individuarsi ogni volta in base alla funzione), rispondendo delle violazione di detti vincoli, sia di quelle cagionate direttamente attraverso l'omissioni della cura manutentiva del bene, sia di quelle riconducibili alle condotte arbitrarie di terzi, ma favorite significativamente dal mancato esercizio della doverosa vigilanza.
BENI CULTURALI E AMBIENTALI - Sito vincolato - Abusi edilizi - Conferimento di rifiuti - Totale omissione di vigilanza - Inerzia degli Enti preposti in concorso - Caratteri dell'acquiescenza - Art. 169 e 181, c.1 e 1-bis, D.lgs. n. 42/2004 - Artt. 838 c.c., Artt. 328, 677 e 733 c.p. - Art. 9 Cost. - Art. 44 dpr n. 380/2001.
Le condotte di violazione dei vincoli monumentale e paesaggistico i danneggiamenti strutturali, gli abusi edilizi compiuti all'interno del sito vincolato, ai sensi dell'art. 169 e dell'art. 181, comma 1 e 1-bis, del Decreto legislativo n. 42/2004, sono in concreto riconducibili alla responsabilità immediata e diretta degli enti pubblici proprietari o tenuti alla conservazione e alla tutela.
Pertanto i medesimi enti, relativamente ai danni da mancanza di manutenzione o a violazioni di vincoli anche se compiute da terzi attraverso abusi edilizi, conferimenti incontrollati di rifiuti ecc., risponderanno a titolo di concorso laddove la loro inerzia -di fronte a simili scempi- abbia assunto in concreto i caratteri dell'acquiescenza.
In conclusione, l'abbandono impietoso di un monumento, costituisce un aperto dispregio dell'obbligo giuridico (art. 9 Cost.) di natura generale di gestione del bene di interesse pubblico secondo i criteri del buon padre di famiglia (TRIBUNALE di Palermo, Sez. G.I.P., ordinanza 08.10.2013 - tratto da www.ambientediritto.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il proprietario dell’area, «fino a prova contraria», deve ritenersi corresponsabile dell’abuso edilizio.
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L’ordinanza di demolizione, con assegnazione del termine di novanta giorni per la sua esecuzione, deve essere notificata sia al responsabile dell’abuso sia al proprietario. Se entro questo spazio temporale l’opera non viene demolita dal responsabile dell’abuso, può essere adottato il provvedimento di acquisizione.
Ne consegue che la notificazione dell’ordinanza di demolizione, con assegnazione del predetto termine, pur non costituendo requisito di validità dell’ordinanza stessa, rappresenta requisito di validità del successivo provvedimento di acquisizione.
Più chiaramente, il termine di novanta giorni deve essere concesso sia al responsabile dell’abuso sia al proprietario, al fine di permettere a quest’ultimo di assumere tutte le iniziative necessarie per eseguire l’ordine.

Il Consiglio di Stato ha avuto più volte occasione di affermare che il proprietario dell’area, «fino a prova contraria», deve ritenersi corresponsabile dell’abuso (da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 26.02.2013, n. 1179).
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L’art. 31 del d.p.r. n. 380 del 2001 (disposizioni analoghe sono contenute nell’art. 15 della legge regionale n. 15 del 2008) prevede, tra l’altro, che:
- il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso di costruire, «ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso» la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto, ai sensi del successivo comma 3 (comma 2);
- se il «responsabile dell'abuso» non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi «nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione», il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune; si specifica che l’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita (comma 3);
- l’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al precedente comma 3, «previa notifica all’interessato», costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.
Da quanto esposto risulta che l’ordinanza di demolizione, con assegnazione del termine di novanta giorni per la sua esecuzione, deve essere notificata sia al responsabile dell’abuso sia al proprietario. Se entro questo spazio temporale l’opera non viene demolita dal responsabile dell’abuso, può essere adottato il provvedimento di acquisizione.
Ne consegue che la notificazione dell’ordinanza di demolizione, con assegnazione del predetto termine, pur non costituendo requisito di validità dell’ordinanza stessa, rappresenta requisito di validità del successivo provvedimento di acquisizione.
Più chiaramente, il termine di novanta giorni deve essere concesso sia al responsabile dell’abuso sia al proprietario, al fine di permettere a quest’ultimo di assumere tutte le iniziative necessarie per eseguire l’ordine
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 04.10.2013 n. 4913 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: E' illegittima l'ordinanza di demolizione di un'opera pertinenziale (tettoia a protezione di una pompa di irrigazione) realizzata senza licenza edilizia negli anni ’50 al di fuori del centro abitato, tanto più che il comune era sprovvisto di disciplina urbanistica.
La doglianza non può essere condivisa.
Vero è, infatti, che nella vigenza dell’art. 7 del D.L. n. 9/1982 (e della L. n. 10/1977) la realizzazione di opere pertinenziali o di impianti tecnologici in aree sottoposte a vincolo paesaggistico necessitava comunque di specifica concessione edilizia, come dedotto dall’amministrazione appellante.
Tuttavia, nella specie, è del tutto ragionevole ritenere che le opere oggetto dell’ordinanza per cui è causa (ossia la platea in cemento armato, delimitata su tre lati da un muretto con funzione di contenimento della scarpata e la sovrastante tettoia), siano state edificate in contestualità o comunque in un momento prossimo alla installazione della pompa irrigua e, quindi, negli anni cinquanta, nella vigenza della L. n. 1550/1942.
Invero, del fatto che la pompa de qua sia in loco sin dal 1950, si ha contezza dall’analisi dell’atto di costituzione di servitù a rogito Notaio Francesco Tei in data 01.06.1950, rep. n. 4209/1946 e, segnatamente, dalla parte dedicata alla descrizione della servitù, in cui si riferisce della sua già avvenuta installazione “su piazzuola di cemento”.
Dalla natura delle opere in esame emerge, poi, che le stesse hanno oggettivamente lo scopo di proteggere lo strumento irriguo dalla caduta di materiale dalla scarpata e dagli agenti atmosferici, sicché, in assenza di prova contraria, non può che ritenersi che le stesse siano state realizzate, proprio per soddisfare detta esigenza, in contestualità o comunque in un momento prossimo alla installazione della pompa e non già a distanza di oltre venti o, ancor più, anni.
Del resto, il Comune di Perugia non ha fornito alcun elemento per far emergere il contrario, neppure a fronte delle allegazioni del privato in corso di causa, mancando così la prova che il presunto abuso sia stato perpetrato nella vigenza dell’invocato art. 7 del D.L. 9/1982 (e della L. 10/1977).
Pertanto, a prescindere dalla natura pertinenziale o meno delle opere e dalla loro qualificazione come volume tecnico, correttamente il primo giudice ha accolto il ricorso proposto dalla Signora R. sul presupposto che l’opera contestata fosse stata realizzata “in uno con l’installazione della pompa”, avvenuta “quantomeno dal primo giugno 1950”, allorquando la disciplina invocata dal Comune appellante non era ancora stata approvata, essendo viceversa vigente la L. 1150/1942 .
Ed ai sensi di detta legge, è appena il caso di evidenziarlo, non occorreva uno specifico titolo edilizio (in allora licenza edilizia) per la realizzazione di manufatti (come quelli per cui è causa) al di fuori dei centri abitati.
L’appello principale proposto dal Comune di Perugia si appalesa quindi privo di fondamento e, come tale, da respingere (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 03.10.2013 n. 4889 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAIn linea di principio, l’onere della prova circa la data di realizzazione di un immobile abusivo spetta a chi ha commesso l'abuso: secondo il principio generale previsto dall'art. 2697 del codice civile, infatti, “Chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento”, e con riguardo alla realizzazione di opere in tempo utile per poter fruire del condono, ad esempio, si è affermato che è onere del privato fornire la prova sulla data di ultimazione dell'abuso, in quanto la pubblica amministrazione non può di solito materialmente accertare quale fosse la situazione dell'intero suo territorio alla data prevista dalla legge, mentre il privato è normalmente in grado di esibire idonea documentazione comprovante la conclusione dell’opera.
E’ stato altresì sottolineato che tale onere può ritenersi a sufficienza soddisfatto solo quando le prove addotte risultano obiettivamente inconfutabili sulla base di atti e documenti che, da soli o unitamente ad altri elementi probatori, offrono la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione del manufatto, mentre la semplice produzione di una dichiarazione sostitutiva non può in alcun modo assurgere al rango di prova.
E’ stato inoltre puntualizzato che, nel processo civile, alle dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà deve negarsi qualsiasi rilevanza, sia pure indiziaria, qualora costituiscano l’unico elemento esibito in giudizio al fine di provare un elemento costitutivo dell'azione o dell'eccezione atteso che la parte non può derivare elementi di prova a proprio favore –ai fini del soddisfacimento dell'onere di cui all'art. 2697 c.c.– da proprie dichiarazioni non asseverate da terzi.
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Gli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, ove consistano nella realizzazione di opere senza le prescritte concessioni e autorizzazioni, hanno carattere di illeciti permanenti, che si protraggono nel tempo e vengono meno solo con il cessare della situazione di illiceità, vale a dire con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni: pertanto il potere amministrativo repressivo può essere esercitato senza limiti di tempo e senza necessità di motivazione in ordine al ritardo nell'esercizio del potere.
In altri termini, l'autorità non emana un atto "a distanza di tempo" dall'abuso, ma reprime una situazione antigiuridica ancora sussistente.

Come esplicitato nella recente pronuncia della Sezione 18/05/2012 n. 838, in linea di principio l’onere della prova circa la data di realizzazione di un immobile abusivo spetta a chi ha commesso l'abuso (Consiglio di Stato, sez. IV – 31/01/2012 n. 478): secondo il principio generale previsto dall'art. 2697 del codice civile, infatti, “Chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento”, e con riguardo alla realizzazione di opere in tempo utile per poter fruire del condono, ad esempio, si è affermato che è onere del privato fornire la prova sulla data di ultimazione dell'abuso, in quanto la pubblica amministrazione non può di solito materialmente accertare quale fosse la situazione dell'intero suo territorio alla data prevista dalla legge, mentre il privato è normalmente in grado di esibire idonea documentazione comprovante la conclusione dell’opera (Consiglio di Stato, sez. IV – 27/11/2010 n. 8298; si veda anche TAR Campania Napoli, sez. VIII – 02/07/2010 n. 16569; TAR Lombardia Brescia, sez. I – 08/04/2010 n. 1506).
E’ stato altresì sottolineato che tale onere può ritenersi a sufficienza soddisfatto solo quando le prove addotte risultano obiettivamente inconfutabili sulla base di atti e documenti che, da soli o unitamente ad altri elementi probatori, offrono la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione del manufatto, mentre la semplice produzione di una dichiarazione sostitutiva non può in alcun modo assurgere al rango di prova (TAR Liguria, sez. I – 08/03/2012 n. 367). E’ stato inoltre puntualizzato che, nel processo civile, alle dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà deve negarsi qualsiasi rilevanza, sia pure indiziaria, qualora costituiscano l’unico elemento esibito in giudizio al fine di provare un elemento costitutivo dell'azione o dell'eccezione atteso che la parte non può derivare elementi di prova a proprio favore –ai fini del soddisfacimento dell'onere di cui all'art. 2697 c.c.– da proprie dichiarazioni non asseverate da terzi (TAR Lombardia Milano, sez. II – 24/02/2012 n. 617).
Nel caso di specie, il ricorrente ha allegato la dichiarazione sostitutiva di un altro soggetto senza accompagnarla con riscontri probatori di data certa, mentre al contrario l’interveniente ha fornito elementi i quali lasciano presumere che la costruzione risalga ad epoca ben più recente: dall’esame della fotografia allegata si notano materiali di costruzione il cui utilizzo in epoca remota non appare plausibile (cfr. foto doc. 1), e inoltre nell’estratto aerofotogrammetrico del 1985 e nell’estratto del P.R.G. del 1955 detto manufatto non compare. Il quadro fattuale vede dunque la prevalenza di dati incompatibili con la tesi propugnata dal Sig. Sangalli circa l’ultimazione delle opere in data anteriore al 1967.
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... il Collegio richiama il consolidato orientamento ai sensi del quale gli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, ove consistano nella realizzazione di opere senza le prescritte concessioni e autorizzazioni, hanno carattere di illeciti permanenti, che si protraggono nel tempo e vengono meno solo con il cessare della situazione di illiceità, vale a dire con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni: pertanto il potere amministrativo repressivo può essere esercitato senza limiti di tempo e senza necessità di motivazione in ordine al ritardo nell'esercizio del potere. In altri termini, l'autorità non emana un atto "a distanza di tempo" dall'abuso, ma reprime una situazione antigiuridica ancora sussistente (cfr. sentenze sez. I – 21/05/2012 n. 848; 16/01/2012 n. 59 e la giurisprudenza ivi richiamata).
Peraltro nel caso di specie non necessita diffondersi sull’indirizzo minoritario che valorizza il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell'abuso e il protrarsi dell'inerzia dell'amministrazione preposta alla vigilanza (che potrebbero ingenerare un affidamento del privato) dato che la dedotta ampia soluzione di continuità temporale è sfornita di prova (cfr. supra par. 1)
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 02.10.2013 n. 814 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAIn caso di mancata presentazione dell’istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 DPR n. 380/2001 entro 90 giorni dalla notificazione dell’ordinanza di demolizione e/o in caso di inottemperanza a tale provvedimento sempre entro il termine perentorio di 90 giorni, si verifica automaticamente ope legis l’effetto ablatorio dell’acquisizione gratuita dell’immobile abusivo al patrimonio comunale, in quanto la notifica dell’accertamento formale dell’inottemperanza si configura solo quale titolo necessario per l’immissione in possesso e per al trascrizione nei registri immobiliari.
Inoltre, anche l’annullamento dell’ordinanza di demolizione da parte del Giudice Amministrativo non incide sul trasferimento della proprietà dell’immobile, già verificatosi in favore del Comune, mentre l’effetto ripristinatorio della restituzione al proprietario dell’immobile, se non è stata presentata entro 90 giorni l’istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 DPR n. 380/2001, può verificarsi soltanto nel caso di annullamento giurisdizionale del provvedimento di demolizione, ottenuto non soltanto sotto il profilo formale, ma sotto il profilo sostanziale, cioè quando non è stata violata alcuna norma in materia di edilizia e/o urbanistica.
Pertanto, anche l’esercizio del potere di autotutela dell’annullamento dell’ordinanza di demolizione non risulta ostativo al già avvenuto trasferimento della proprietà al patrimonio comunale, in quanto, come sopra detto, nonostante l’impugnazione giurisdizionale del predetto provvedimento di demolizione, va sempre presentata, entro 90 giorni, l’istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 DPR n. 380/2001.

In via preliminare, va rilevato che, in caso di mancata presentazione dell’istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 DPR n. 380/2001 entro 90 giorni dalla notificazione dell’ordinanza di demolizione e/o in caso di inottemperanza a tale provvedimento sempre entro il termine perentorio di 90 giorni, si verifica automaticamente ope legis l’effetto ablatorio dell’acquisizione gratuita dell’immobile abusivo al patrimonio comunale, in quanto la notifica dell’accertamento formale dell’inottemperanza si configura solo quale titolo necessario per l’immissione in possesso e per al trascrizione nei registri immobiliari.
Al riguardo, va richiamata la recente Sentenza Cass. Pen. Sez. III n. 14868 del 18.04.2012, con la quale viene pure puntualizzato che anche l’annullamento dell’ordinanza di demolizione da parte del Giudice Amministrativo non incide sul trasferimento della proprietà dell’immobile, già verificatosi in favore del Comune, mentre l’effetto ripristinatorio della restituzione al proprietario dell’immobile, se non è stata presentata entro 90 giorni l’istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 DPR n. 380/2001, può verificarsi soltanto nel caso di annullamento giurisdizionale del provvedimento di demolizione, ottenuto non soltanto sotto il profilo formale, ma sotto il profilo sostanziale, cioè quando non è stata violata alcuna norma in materia di edilizia e/o urbanistica.
Pertanto, anche l’esercizio del potere di autotutela dell’annullamento dell’ordinanza di demolizione non risulta ostativo al già avvenuto trasferimento della proprietà al patrimonio comunale, in quanto, come sopra detto, nonostante l’impugnazione giurisdizionale del predetto provvedimento di demolizione, va sempre presentata, entro 90 giorni, l’istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 DPR n. 380/2001
(TAR Basilicata, sentenza 02.10.2013 n. 576 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAAi sensi dell’art. 37 DPR n. 380/2001, può essere emanata soltanto la sanzione pecuniaria “pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi” abusivi “e comunque in misura non inferiore a 516,00 €”, ma non la sanzione della demolizione.
Infatti, in caso di interventi edilizi, soggetti a SCIA e non a permesso di costruire, risulta comunque necessaria la presentazione della relativa istanza di sanatoria ex art. 37 DPR n. 380/2001, per la regolarizzazione di tali abusi minori, ma tale domanda di sanatoria può essere presentata fino alla materiale esecuzione dell’eventuale sanzione di demolizione, irrogata dal Comune, a prescindere dall’impugnazione giurisdizionale entro il termine decadenziale di 60 giorni ex art. 29 Cod. Proc. Amm. dell’eventuale provvedimento di demolizione.

Parimenti, la divisione interna del fabbricato rurale di cui è causa, difforme dalla concessione edilizia in sanatoria del 15.05.2000, risulta assoggettata a SCIA e non a permesso di costruire.
Conseguentemente, deve ritenersi che, nella specie, il trasferimento al patrimonio comunale non si è verificato atteso che, tenuto conto del principio, secondo cui spetta al Giudice Amministrativo qualificare la fattispecie, oggetto del giudizio, e di interpretare il potere esercitato dall’Amministrazione, prescindendo dalle parole e/o termini usati sia dai soggetti privati che dall’Amministrazione, va sottolineato che, ai sensi dell’art. 37 DPR n. 380/2001, può essere emanata soltanto la sanzione pecuniaria “pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi” abusivi “e comunque in misura non inferiore a 516,00 €”, ma non la sanzione della demolizione.
Infatti, in caso di interventi edilizi, soggetti a SCIA e non a permesso di costruire, risulta comunque necessaria la presentazione della relativa istanza di sanatoria ex art. 37 DPR n. 380/2001, per la regolarizzazione di tali abusi minori, ma tale domanda di sanatoria può essere presentata fino alla materiale esecuzione dell’eventuale sanzione di demolizione, irrogata dal Comune, a prescindere dall’impugnazione giurisdizionale entro il termine decadenziale di 60 giorni ex art. 29 Cod. Proc. Amm. dell’eventuale provvedimento di demolizione
(TAR Basilicata, sentenza 02.10.2013 n. 576 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAIn caso di interventi edilizi eseguiti in parziale difformità, l’ingiunzione di demolizione costituisce la prima ed obbligatoria fase del procedimento repressivo, in quanto la sanzione demolitoria ha natura di diffida e presuppone solo un giudizio di tipo analitico-ricognitivo dell’abuso commesso, mentre la sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34, comma 2, DPR n. 380/2001, può essere adottata soltanto in un secondo momento, cioè quando il soggetto privato non ha ottemperato spontaneamente alla demolizione ed il Comune ha accertato che la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.
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La disposizione di cui al comma 2-ter dell’art. 34 DPR n. 380/2001 (introdotto dall’art. 5, comma 2, lett. a, n. 5, D.L. n. 70/20011 conv. nella L. n. 106/2011), secondo cui “non si ha parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2% delle misure progettuali”, non è sempre applicabile atteso che tale eccedenza nella misura massima del 2% non può comunque violare i parametri urbanistici stabiliti dagli strumenti urbanistici, come il rapporto di superficie massima coperta del lotto edificabile.

Secondo questo Tribunale (cfr. per es. TAR Basilicata Sentenze n. 340 del 27.06.2008 e n. 779 del 14.09.2005) “in caso di interventi edilizi eseguiti in parziale difformità, l’ingiunzione di demolizione costituisce la prima ed obbligatoria fase del procedimento repressivo, in quanto la sanzione demolitoria ha natura di diffida e presuppone solo un giudizio di tipo analitico-ricognitivo dell’abuso commesso”, mentre la sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34, comma 2, DPR n. 380/2001, può essere adottata “soltanto in un secondo momento, cioè quando il soggetto privato non ha ottemperato spontaneamente alla demolizione” ed il Comune ha accertato che “la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità”.
Pertanto, il Comune di Matera dovrà ordinare la demolizione di 2,11 mq. di superficie occupata in più dall’edificio di cui è causa, al fine di ripristinare il citato parametro urbanistico della superficie coperta di 1/5 dell’area del lotto, e soltanto, se la demolizione non può essere eseguita senza danneggiare restanti 331,60 mq. di superficie coperta, può essere sostituita con la sanzione pecuniaria di cui all’art. 34, comma 2, DPR n. 380/2001.
Mentre, nella specie, non può trovare applicazione il comma 2-ter dell’art. 34 DPR n. 380/2001 (introdotto dall’art. 5, comma 2, lett. a, n. 5, D.L. n. 70/20011 conv. nella L. n. 106/2011), il quale prevede che “non si ha parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2% delle misure progettuali”, atteso che tale eccedenza nella misura massima del 2% non può comunque violare i parametri urbanistici stabiliti dagli strumenti urbanistici, come il rapporto di superficie massima coperta del lotto edificabile
(TAR Basilicata, sentenza 02.10.2013 n. 574 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

settembre 2013

EDILIZIA PRIVATAL’autore di un abuso edilizio, che abbia prestato acquiescenza al diniego di concessione di costruzione in sanatoria, decade dalla possibilità di rimettere in discussione l’abuso accertato in sede di impugnazione dell’ordine di demolizione, atteso che quest’ultimo rinviene nel diniego di sanatoria il suo presupposto.
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L’ingiunzione di demolizione, che ha a proprio presupposto il diniego di condono e la realizzazione di un’opera in assenza di concessione, non trova ostacolo nell’avvenuto versamento di acconti per un condono poi denegato né tanto meno nel rilascio di autorizzazioni commerciali che nulla hanno a che vedere con la regolarità delle strutture edilizie, le quali richiedono un titolo autonomo.

In giurisprudenza, per l’affermazione del nesso di presupposizione, esistente tra i due provvedimenti in questione, si tengano presenti le seguenti massime: “L’autore di un abuso edilizio, che abbia prestato acquiescenza al diniego di concessione di costruzione in sanatoria, decade dalla possibilità di rimettere in discussione l’abuso accertato in sede di impugnazione dell’ordine di demolizione, atteso che quest’ultimo rinviene nel diniego di sanatoria il suo presupposto” (TAR Puglia–Bari – Sez. II, 05.01.2011, n. 8); “L’ingiunzione di demolizione, che ha a proprio presupposto il diniego di condono e la realizzazione di un’opera in assenza di concessione, non trova ostacolo nell’avvenuto versamento di acconti per un condono poi denegato né tanto meno nel rilascio di autorizzazioni commerciali che nulla hanno a che vedere con la regolarità delle strutture edilizie, le quali richiedono un titolo autonomo” (TAR Lombardia–Milano – Sez. II, 15.02.2007, n. 267) (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 27.09.2013 n. 1994 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATARisulta incontestato, in fatto, che gli abusi oggetto di controversia rimontino a modifiche all’originario fabbricato risalenti ad oltre cinquanta anni prima della adozione delle contestate misure demolitorie.
Orbene, alla luce di tale peculiare circostanza di fatto, il Collegio è dell’avviso che il proprietario sanzionato avesse maturato un legittimo affidamento sulla regolarità dell'immobile, e che la prolungatissima inerzia dell'Amministrazione avesse determinato la ragionevole presunzione che eventuali irregolarità sarebbero state ormai tollerate, rendendosi, per tal via, fondata la doglianza di difetto di motivazione, mossa sul rilievo di fondo che nella fattispecie la sanzione inflitta avrebbe potuto essere adottata solo sulla base di un interesse pubblico specifico e concreto, idoneo a giustificare l'intervento dell'Amministrazione su un assetto da lungo tempo ormai consolidato, motivazione di cui non vi è traccia nel provvedimento impugnato.
Sul punto, vale ripetere principi da ultimo elaborati e riassunti, in fattispecie non dissimile, da Cons. Stato, in base ai quali la regola di fondo in subiecta materia è senz'altro quella che il potere repressivo delle violazioni in materia edilizia, non essendo in quanto tale sottoposto a termini di decadenza né di prescrizione, sia esercitabile in ogni tempo (anche in ragione del carattere permanente degli illeciti edilizi, o per lo meno dei loro effetti).
Esiste, dunque, un consistente quanto notorio indirizzo giurisprudenziale nel senso che "i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia sono atti vincolati che non richiedono una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico che si intendono tutelare, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, non potendosi ammettere l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può legittimare".
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha tradizionalmente posto l'accento, invero, sulla non configurabilità di un affidamento alla conservazione di una situazione di fatto abusiva in forza di una legittimazione fondata sul tempo, puntualizzando che "... vale il principio dell'inesauribilità del potere amministrativo di vigilanza e controllo e della sanzionabilità del comportamento illecito dei privati, qualunque sia l'entità dell'infrazione e il lasso temporale trascorso, salve le ipotesi di dolosa preordinazione o di abuso".
E anche di recente è stato ricordato che "la giurisprudenza è costante nel ritenere che l'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione; non vi è un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana, e l'interessato non può dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi".
Il criterio dell'indifferenza dell'epoca di commissione dell'abuso non può essere però applicato con un meccanicismo indiscriminato ed illimitato. Quando, infatti, la costruzione in rilievo sia munita di un titolo edificatorio (venendo in questione delle semplici difformità dal medesimo), e siano passati svariati decenni dalla commissione della presunta violazione, la sottoposizione dei privati cittadini a procedimento sanzionatorio scuote per ciò stesso il valore della certezza delle situazioni giuridiche. Tanto più sono destinate a sorgere delle criticità, inoltre, quando l'azione sanzionatoria dell'Amministrazione si indirizzi, come nella specie, nei confronti di semplici aventi causa dal responsabile della presunta violazione (o, addirittura, di acquirenti dai suddetti aventi causa), i quali fino a prova contraria hanno acquistato i rispettivi immobili, a suo tempo, ad un prezzo di mercato ragguagliato alla loro consistenza oggettiva.
L'attivazione del potere repressivo a tale distanza di tempo rende, fra l'altro, oltremodo difficoltoso l'esercizio del diritto di difesa da parte degli attuale proprietari, e, soprattutto, improba ogni iniziativa di rivalsa, da parte loro, nei riguardi degli effettivi responsabili dell'abuso.
In siffatti casi estremi non si può non notare, dunque, che l'onere della motivazione dell'iniziativa sanzionatoria si impone quale contrappeso proprio alla mancanza di termini di prescrizione/decadenza per l'esercizio del potere repressivo.
L'esistenza, in casi eccezionali, di possibili deroghe al principio esposto è del resto a sua volta acquisita al panorama giurisprudenziale.
In particolare, il Consiglio di Stato ha avuto modo di osservare che "rappresenta, invero, orientamento consolidato in giurisprudenza quello secondo il quale, pur confermandosi che l'ingiunzione demolitoria, come atto dovuto in presenza della constatata realizzazione dell'opera senza titolo abilitativo (o in totale difformità da esso), è in linea di principio sufficientemente motivata con l'affermazione dell'accertata abusività dell'opera, si fa salva l'ipotesi in cui, per il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell'abuso ed il protrarsi dell'inerzia dell'Amministrazione preposta alla vigilanza, si sia ingenerata una posizione di affidamento nel privato. Ipotesi, in relazione alla quale si ravvisa un onere di congrua motivazione che indichi, avuto riguardo anche all'entità ed alla tipologia dell'abuso, il pubblico interesse -evidentemente diverso da quello al ripristino della legalità- idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato".
Analogamente, altro pronunciamento ha espresso la necessità che il potere sanzionatorio della P.A. venisse esercitato in ragionevole collegamento logico e causale con la situazione illegittima da rimuovere e con l'interesse pubblico alla sua eliminazione.
Poco prima, inoltre, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, pur osservando che, nella dinamica del sistema sanzionatorio delineato dall'art. 13 l. 06.08.1967 n. 765, la constatazione dell'abusività dell'opera assurgeva a elemento di per sé solo già idoneo a condizionarne la concreta operatività, senza necessità di alcuna ulteriore attività di intermediazione amministrativa volta ad apprezzare altri aspetti della vicenda, aveva avvertito che tale principio poteva però subire un'attenuazione, oltre che nelle ipotesi in cui l'attività privata, per quanto priva di autorizzazione, risultasse comunque conforme allo strumento di pianificazione territoriale comunale, anche nel caso in cui l'inerzia dell'Amministrazione dinanzi all'abuso edilizio fosse durata "un lasso di tempo molto rilevante".
Un onere di motivazione si può quindi eccezionalmente configurare ove il decorso di un lasso di tempo davvero notevole (nella specie, oltre 50 anni) fra la realizzazione dell'opera irregolare, ma munita pur sempre di un formale titolo, e l'adozione della misura repressiva, abbia ingenerato un solido affidamento in capo al cittadino (specialmente, ma non necessariamente, ove si tratti di un terzo acquirente).
E tale onere di motivazione non potrebbe non chiamare in causa, tra gli altri elementi da considerare, anche la condizione di possibile buona fede dei soggetti che si vorrebbero in ipotesi sanzionare, né potrebbe andar disgiunto da una verifica circa gli eventuali indebiti vantaggi che questi avrebbero ritratto dall'illecito.

Vale, nel merito, osservare come risulti incontestato, in fatto, che gli abusi oggetto di controversia rimontino a modifiche all’originario fabbricato risalenti ad oltre cinquanta anni prima della adozione delle contestate misure demolitorie.
Orbene, alla luce di tale peculiare circostanza di fatto, il Collegio è dell’avviso che il proprietario sanzionato avesse maturato un legittimo affidamento sulla regolarità dell'immobile, e che la prolungatissima inerzia dell'Amministrazione avesse determinato la ragionevole presunzione che eventuali irregolarità sarebbero state ormai tollerate, rendendosi, per tal via, fondata la doglianza di difetto di motivazione, mossa sul rilievo di fondo che nella fattispecie la sanzione inflitta avrebbe potuto essere adottata solo sulla base di un interesse pubblico specifico e concreto, idoneo a giustificare l'intervento dell'Amministrazione su un assetto da lungo tempo ormai consolidato, motivazione di cui non vi è traccia nel provvedimento impugnato.
Sul punto, vale ripetere principi da ultimo elaborati e riassunti, in fattispecie non dissimile, da Cons. Stato, sez. V, 15.07.2013, n. 3847, in base ai quali la regola di fondo in subiecta materia è senz'altro quella che il potere repressivo delle violazioni in materia edilizia, non essendo in quanto tale sottoposto a termini di decadenza né di prescrizione, sia esercitabile in ogni tempo (anche in ragione del carattere permanente degli illeciti edilizi, o per lo meno dei loro effetti).
Esiste, dunque, un consistente quanto notorio indirizzo giurisprudenziale nel senso che "i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia sono atti vincolati che non richiedono una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico che si intendono tutelare, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, non potendosi ammettere l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può legittimare" (C.d.S., VI, 05.04.2012, n. 2038).
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha tradizionalmente posto l'accento, invero, sulla non configurabilità di un affidamento alla conservazione di una situazione di fatto abusiva in forza di una legittimazione fondata sul tempo (cfr. da ultimo C.d.S., IV, 31/08/2010, n. 3955; V, 27/04/2011, n. 2497; VI, 11/05/2011, n. 2781; I, 30/06/2011, n. 4160), puntualizzando che "... vale il principio dell'inesauribilità del potere amministrativo di vigilanza e controllo e della sanzionabilità del comportamento illecito dei privati, qualunque sia l'entità dell'infrazione e il lasso temporale trascorso, salve le ipotesi di dolosa preordinazione o di abuso" (IV, 04.05.2012, n. 2592).
E anche di recente è stato ricordato che "la giurisprudenza è costante nel ritenere che l'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione; non vi è un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana, e l'interessato non può dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi (es. Cons. Stato, VI, 11.05.2011, n. 2781)" (VI, 28.01.2013, n. 496).
Il criterio dell'indifferenza dell'epoca di commissione dell'abuso non può essere però applicato con un meccanicismo indiscriminato ed illimitato. Quando, infatti, la costruzione in rilievo sia munita di un titolo edificatorio (venendo in questione delle semplici difformità dal medesimo), e siano passati svariati decenni dalla commissione della presunta violazione, la sottoposizione dei privati cittadini a procedimento sanzionatorio scuote per ciò stesso il valore della certezza delle situazioni giuridiche. Tanto più sono destinate a sorgere delle criticità, inoltre, quando l'azione sanzionatoria dell'Amministrazione si indirizzi, come nella specie, nei confronti di semplici aventi causa dal responsabile della presunta violazione (o, addirittura, di acquirenti dai suddetti aventi causa), i quali fino a prova contraria hanno acquistato i rispettivi immobili, a suo tempo, ad un prezzo di mercato ragguagliato alla loro consistenza oggettiva.
L'attivazione del potere repressivo a tale distanza di tempo rende, fra l'altro, oltremodo difficoltoso l'esercizio del diritto di difesa da parte degli attuale proprietari, e, soprattutto, improba ogni iniziativa di rivalsa, da parte loro, nei riguardi degli effettivi responsabili dell'abuso.
In siffatti casi estremi non si può non notare, dunque, che l'onere della motivazione dell'iniziativa sanzionatoria si impone quale contrappeso proprio alla mancanza di termini di prescrizione/decadenza per l'esercizio del potere repressivo.
L'esistenza, in casi eccezionali, di possibili deroghe al principio esposto è del resto a sua volta acquisita al panorama giurisprudenziale.
In particolare, con la decisione 29.05.2006 n. 3270, il Consiglio di Stato ha avuto modo di osservare che "rappresenta, invero, orientamento consolidato in giurisprudenza quello secondo il quale, pur confermandosi che l'ingiunzione demolitoria, come atto dovuto in presenza della constatata realizzazione dell'opera senza titolo abilitativo (o in totale difformità da esso), è in linea di principio sufficientemente motivata con l'affermazione dell'accertata abusività dell'opera, si fa salva l'ipotesi in cui, per il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell'abuso ed il protrarsi dell'inerzia dell'Amministrazione preposta alla vigilanza, si sia ingenerata una posizione di affidamento nel privato. Ipotesi, in relazione alla quale si ravvisa un onere di congrua motivazione che indichi, avuto riguardo anche all'entità ed alla tipologia dell'abuso, il pubblico interesse -evidentemente diverso da quello al ripristino della legalità- idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato (cfr. Cons. Stato, V, 25.06.2002 n. 3443; C.G.A.R.S. 23.04.2001 n. 183; Cons. Stato, V, 19.03.1999 n. 286; id., 11.02.1999 n. 143; id., 14.10.1998 n. 1483; id., 12.03.1996 n. 247; Cons. Stato sez. IV, 03.02.1996 n. 95)." (così C.d.S., V, n. 3270/2006 cit.).
Nello stesso ordine di idee anche altre decisioni possono essere richiamate: Sez. V, 30.05.2006, n. 3283; VI, 24.02.1994, n. 192; IV, 27.02.1989, n. 127.
Analogamente, Cons. Stato, Sez. V, 29.10.1985, n. 353, ha espresso la necessità che il potere sanzionatorio della P.A. venisse esercitato in ragionevole collegamento logico e causale con la situazione illegittima da rimuovere e con l'interesse pubblico alla sua eliminazione.
Poco prima, inoltre, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 19.05.1983, n. 12, pur osservando che, nella dinamica del sistema sanzionatorio delineato dall'art. 13 l. 06.08.1967 n. 765, la constatazione dell'abusività dell'opera assurgeva a elemento di per sé solo già idoneo a condizionarne la concreta operatività, senza necessità di alcuna ulteriore attività di intermediazione amministrativa volta ad apprezzare altri aspetti della vicenda, aveva avvertito che tale principio poteva però subire un'attenuazione, oltre che nelle ipotesi in cui l'attività privata, per quanto priva di autorizzazione, risultasse comunque conforme allo strumento di pianificazione territoriale comunale, anche nel caso in cui l'inerzia dell'Amministrazione dinanzi all'abuso edilizio fosse durata "un lasso di tempo molto rilevante".
Un onere di motivazione si può quindi eccezionalmente configurare ove il decorso di un lasso di tempo davvero notevole (nella specie, oltre 50 anni) fra la realizzazione dell'opera irregolare, ma munita pur sempre di un formale titolo, e l'adozione della misura repressiva, abbia ingenerato un solido affidamento in capo al cittadino (specialmente, ma non necessariamente, ove si tratti di un terzo acquirente).
E tale onere di motivazione non potrebbe non chiamare in causa, tra gli altri elementi da considerare, anche la condizione di possibile buona fede dei soggetti che si vorrebbero in ipotesi sanzionare, né potrebbe andar disgiunto da una verifica circa gli eventuali indebiti vantaggi che questi avrebbero ritratto dall'illecito.
Alla luce degli esposti principi, da cui il Collegio non ravvisa ragione per discostarsi, il ricorso deve essere, con assorbimento di ogni altro dei dedotti profili, accolto, posto che il provvedimento impugnato, che merita per tal via di essere annullato, non ha dato conto delle ragioni di attualità, concretezza e specificità del pubblico interesse che giustificasse il ripristino della violata legalità pur in presenza di un consistente affidamento rinveniente dal decorso di un notevole lasso di tempo dalla contestazione degli abusi, non accompagnato da alcuna iniziativa ispettiva (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 27.09.2013 n. 1987 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVIL'esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce manifestazione di attività amministrativa doverosa, con la conseguenza che i relativi provvedimenti, quali l'ordinanza di demolizione, costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessario l'invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell'atto.
Parimenti destituito di fondamento è l’ultimo motivo di doglianza, alla luce del principio, che costituisce jus receptum, per cui l'esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce manifestazione di attività amministrativa doverosa, con la conseguenza che i relativi provvedimenti, quali l'ordinanza di demolizione, costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessario l'invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell'atto (in termini, da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, 24.05.2013, n. 2873) (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 27.09.2013 n. 1981 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La presentazione di un'istanza di sanatoria (nel caso di specie, ex art. 32 d.l. n. 269/2003), per un’opera edilizia già oggetto di provvedimento sanzionatorio, determina l'improcedibilità del gravame proposto nei confronti di quest’ultimo, in quanto il ricorrente non può avere alcun interesse a coltivare un gravame concernente misure che —all'esito del procedimento di sanatoria— dovranno essere sostituite con un nuovo provvedimento sanzionatorio ovvero dal titolo edilizio rilasciato in sanatoria.
... per l'annullamento:
> quanto al ricorso introduttivo: - dell’ordinanza n. 2830 del 30.06.2003 con cui il Comune di Livigno ha ingiunto alla ricorrente di demolire la tettoia in profilati metallici, con copertura in telo di p.v.c., a pianta rettangolare, delle dimensioni di circa 25 metri per 8 metri, con falda unica inclinata ed altezza variabile dai 3 ai 4 metri, realizzata sul terreno accatastato ai mappali nn. 528, 529 e 530, foglio 20 del Comune citato; e con richiesta di risarcimento del danno ex art. 35 co. 1 d.lgs. n. 80/19978;
> quanto ai motivi aggiunti: - per l’annullamento del provvedimento di rigetto della domanda di condono emesso il 05.06.2008.
...
Iniziando dal ricorso introduttivo va rammentato che, per diffuso orientamento giurisprudenziale, cui la Sezione aderisce, la presentazione di un'istanza di sanatoria (nel caso di specie, ex art. 32 d.l. n. 269/2003), per un’opera edilizia già oggetto di provvedimento sanzionatorio, determina l'improcedibilità del gravame proposto nei confronti di quest’ultimo, in quanto il ricorrente non può avere alcun interesse a coltivare un gravame concernente misure che —all'esito del procedimento di sanatoria— dovranno essere sostituite con un nuovo provvedimento sanzionatorio ovvero dal titolo edilizio rilasciato in sanatoria (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 07.05.2009, n. 2833; TAR Lombardia, Milano, II, 08/02/2012, n. 441) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 26.09.2013 n. 2210 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione delle opere abusivamente realizzate, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, non solo non incolpevole, ma che il decorso del tempo giammai potrebbe legittimare.
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La mancata o inesatta indicazione dell’area di sedime da acquisire nell'ipotesi di inottemperanza all'ordine di demolizione, secondo un condivisibile indirizzo giurisprudenziale, non costituisce causa di illegittimità dell'ingiunzione a demolire, concernendo indicazioni riferibili al successivo ed autonomo atto di accertamento dell'inottemperanza e di acquisizione gratuita al patrimonio comunale.
Il contenuto essenziale dell'ingiunzione di demolizione va, pertanto, individuato in relazione alla funzione tipica del provvedimento, che è quella di prescrivere la rimozione delle opere abusive, sicché, ai fini della legittimità dell'atto in parola, è necessaria e sufficiente l'analitica indicazione delle opere abusivamente realizzate, in modo da consentire al destinatario della sanzione di rimuoverle spontaneamente.

Anche il terzo motivo segue la medesima sorte dei precedenti, atteso che l’ordinanza chiariva in modo non equivoco quali fossero i presupposti della disposta demolizione, richiamando sia il contenuto pregnante dell’autorizzazione in sanatoria, ormai scaduta, sia le caratteristiche dell’opera, con specifico riguardo alle sue dimensioni, che, infine, il carattere vincolato dell’area di ubicazione.
Ciò, senza trascurare che, secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, l'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione delle opere abusivamente realizzate, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, non solo non incolpevole, ma che il decorso del tempo giammai potrebbe legittimare (cfr., ex multis, Consiglio Stato, V Sezione, 11.01.2011, n. 79; Consiglio Stato, IV Sezione, 31.08.2010 n. 3955; TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, Sent. 24.07.2013, n. 3851; TAR Campania, Napoli, VII Sezione, 14.01.2011, n. 160).
Risulta infondato anche l’ultimo motivo del ricorso introduttivo, poiché la mancata o inesatta indicazione dell’area di sedime da acquisire nell'ipotesi di inottemperanza all'ordine di demolizione, secondo un condivisibile indirizzo giurisprudenziale, non costituisce causa di illegittimità dell'ingiunzione a demolire, concernendo indicazioni riferibili al successivo ed autonomo atto di accertamento dell'inottemperanza e di acquisizione gratuita al patrimonio comunale (cfr. Consiglio di Stato, IV Sezione, 26.09.2008, n. 4659; TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, Sent. 24.07.2013, n. 3851; id., 04.04.2012 n. 1601; TAR Puglia Lecce Sez. III, Sent., 02.05.2012, n. 757; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 28.07.2011, n. 1461; 24.03.2011, n. 518 e 09.12.2010, n. 2809; nello stesso senso, TAR Piemonte, Torino, sez. I, 24.03.2010, n. 1577).
Il contenuto essenziale dell'ingiunzione di demolizione va, pertanto, individuato in relazione alla funzione tipica del provvedimento, che è quella di prescrivere la rimozione delle opere abusive, sicché, ai fini della legittimità dell'atto in parola, è necessaria e sufficiente l'analitica indicazione delle opere abusivamente realizzate, in modo da consentire al destinatario della sanzione di rimuoverle spontaneamente (TAR Puglia Lecce Sez. III, Sent., 02.05.2012, n. 757; TAR Lazio Roma, sez. I, 09.02.2010, n. 1785).
Nel caso di specie, nel provvedimento di demolizione l’opera da rimuovere è stata adeguatamente individuata, sia per ubicazione, sia per consistenza, senza trascurare che l'univoco riferimento all'esistenza di un’autorizzazione temporanea a suo tempo richiesta dallo stesso istante pone il medesimo destinatario nelle condizioni di non avere dubbi di sorta né sull'oggetto dell'ingiunzione, né sulle conseguenze di un'eventuale inottemperanza
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 26.09.2013 n. 2210 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATALa presentazione dell'istanza di sanatoria successivamente all'impugnazione dell'ordinanza di demolizione produce l'effetto di rendere inefficace tale ultimo provvedimento e, quindi, improcedibile l'impugnazione stessa per sopravvenuta carenza di interesse.
Il riesame dell'abusività dell'opera provocato dall’istanza di sanatoria, sia pure al fine di verificare l'eventuale sanabilità di quanto costruito, ex se comporta infatti la necessaria formazione di un nuovo provvedimento (di accoglimento o di rigetto) che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell'impugnativa, dal momento che, in caso di diniego del richiesto accertamento di conformità, l’amministrazione dovrebbe emettere una nuova ordinanza di demolizione, con fissazione di nuovi termini per ottemperarvi.

Come ritenuto da un consistente filone giurisprudenziale (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 5228 del 2011), già fatto proprio anche da questa Sezione (cfr. sentt. n. 813 del 2012 e n. 758 del 2013), la presentazione dell'istanza di sanatoria successivamente all'impugnazione dell'ordinanza di demolizione produce l'effetto di rendere inefficace tale ultimo provvedimento e, quindi, improcedibile l'impugnazione stessa per sopravvenuta carenza di interesse. Il riesame dell'abusività dell'opera provocato dall’istanza di sanatoria, sia pure al fine di verificare l'eventuale sanabilità di quanto costruito, ex se comporta infatti la necessaria formazione di un nuovo provvedimento (di accoglimento o di rigetto) che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell'impugnativa, dal momento che, in caso di diniego del richiesto accertamento di conformità, l’amministrazione dovrebbe emettere una nuova ordinanza di demolizione, con fissazione di nuovi termini per ottemperarvi.
Di conseguenza, come correttamente argomentato da entrambe le parti, il presente gravame va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 24.09.2013 n. 1033 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’ORDINE DI DEMOLIZIONE ‘‘SOPRAVVIVE’’ AL PROVVEDIMENTO DI ACQUISIZIONE GRATUITA AL PATRIMONIO COMUNALE IN MANCANZA DI DECISIONI COMUNALI INCOMPATIBILI.
L’acquisizione del bene al patrimonio comunale, conseguente all’inerzia del privato rispetto all’ingiunzione di demolizione delle opere, non fa venire meno l’efficacia dell’ordine impartito dal giudice penale e, avuto riguardo al D.P.R. 06.06.2001, n. 380, art. 31, comma 9, tale ordine deve essere eseguito ove non siano assunte da parte delle autorità comunali decisioni che, prevalendo un interesse pubblico diverso, risultino incompatibili con l’ordine di demolizione e impongano di revocarlo.
La questione giuridica oggetto di esame da parte della Suprema Corte verte, ancora una volta, sul tema dell’ordine di demolizione del manufatto abusivo impartito dal giudice con la sentenza di condanna irrevocabile, stavolta riferito alla questione della sua ‘‘sopravvivenza’’ nel caso in cui intervenga, medio tempore, un provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale.
La vicenda processuale trae origine dall’ordinanza con cui il Tribunale, quale giudice dell’esecuzione, aveva respinto la richiesta di revoca dell’ordine di demolizione contenuto nella sentenza di condanna irrevocabile per il reato previsto dal D.P.R. 06.06.2001, n. 380, art. 44. Avverso tale decisione proponeva ricorso il condannato, in sintesi lamentando l’errata applicazione di legge ex art. 606, lett. b), c.p.p., per avere il Tribunale omesso di considerare che l’avvenuta acquisizione del bene al patrimonio comunale inibisce l’esecuzione dell’ordine demolitorio impartito in sede penale, risultando prevalenti gli interessi pubblici e potendosi procedere alla demolizione solo in presenza di una palese rinuncia dell’ente territoriale a far valere le proprie prerogative.
La tesi non ha però convinto i Supremi giudici, che, nell’affermare l’importante principio di cui in massima, hanno dichiarato inammissibile il ricorso, così richiamando una giurisprudenza di legittimità già da tempo esistente sul tema secondo cui l’ordine di demolizione delle opere abusive risponde alla finalità di ripristinare la legalità violata e di rimuovere gli effetti negativi della violazione rispetto ai beni tutelati dalla norma penale (Cass. pen., sez. III, 23.01.2007, n. 1904, in CED Cass., n. 235645).
Contrariamente a quanto esposto in ricorso, dunque, secondo la Cassazione, non si ravvisavano in atti determinazioni dell’ente pubblico che individuassero per il bene destinazioni specifiche sorrette da pubblico e prevalente interesse, con la conseguenza che non vi era alcuna ragione per annullare il provvedimento impugnato (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 23.09.2013 n. 39115 - tratto da Urbanistica e appalti n. 12/2013).

EDILIZIA PRIVATA: ACQUISIZIONE GRATUITA AL PATRIMONIO COMUNALE ED IDENTIFICAZIONE DELL’AVENTE DIRITTO ALLA RESTITUZIONE DELL’OPERA SEQUESTRATA.
In materia edilizia, qualora debba procedersi alla restituzione di un manufatto abusivo per il venire meno dell’efficacia del sequestro (probatorio o preventivo), dovendo la restituzione essere effettuata a favore di chi ‘‘ne abbia il diritto’’, è necessario accertare se si sia verificata l’acquisizione del bene al patrimonio del Comune, quale effetto di diritto dell’inottemperanza, nel termine di giorni 90 dalla notificazione, all’ingiunzione a demolire emessa dal dirigente o responsabile del competente ufficio tecnico ai sensi del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 31 (già L. n. 47 del 1985, art. 7).
Il tema oggetto di attenzione da parte della Suprema Corte con la sentenza in esame è quello relativo alla corretta individuazione del soggetto avente diritto alla restituzione dell’immobile abusivamente sequestrato nel caso in cui si accerti che si sia verificata l’acquisizione gratuita dell’immobile al patrimonio comunale.
La vicenda processuale segue alla sentenza con cui il Tribunale dichiarava non doversi procedere nei confronti di S.R., in relazione ad abusi edilizi, per intervenuta prescrizione dei reati contestati. La difesa del S., successivamente, avanzava specifica istanza rivolta ad ottenere la restituzione del manufatto oggetto del procedimento, previa declaratoria di inefficacia del sequestro probatorio a suo tempo adottato ed il Tribunale disponeva la restituzione dell’immobile in favore dell’amministrazione comunale, tenuto conto dell’inottemperanza all’ordine comunale di demolizione.
Lo stesso Tribunale, poi, quale giudice dell’esecuzione, con ordinanza rigettava l’opposizione proposta dall’interessato ai sensi dell’art. 667 c.p.p., comma 4, rilevando che le motivazioni addotte a sostegno della stessa attenevano esclusivamente al merito della vicenda ormai coperto dal giudicato. Avverso tale ordinanza hanno proposto ricorso per cassazione i difensori del S., i quali hanno eccepito, per quanto di interesse in questa sede, la illegittimità del provvedimento del Tribunale «che non avrebbe potuto ordinare la demolizione del manufatto abusivo, riparando alla omissione intervenuta in sede di cognizione, perché tale attività non rientra tra le competenze specifiche e tassativamente individuate del giudice dell’esecuzione».
La Corte ha ritenuto infondato il ricorso e, nell’affermare il principio di cui in massima, ha ricordato che tutte le volte in cui l’amministrazione comunale abbia ingiunto la demolizione e questa non sia stata eseguita dal responsabile dell’abuso nel termine di 90 giorni dalla notifica, l’acquisizione avviene a titolo originario ed ‘‘ope legis’’, per il solo decorso del tempo, con il conseguente carattere meramente dichiarativo del successivo provvedimento amministrativo, che è atto dovuto, privo di qualsiasi contenuto discrezionale.
Ove venga accertata l’intervenuta acquisizione, conseguentemente, il manufatto abusivo va restituito non già al privato committente, quand’anche egli sia ancora in possesso del bene, bensì all’ente comunale ormai divenuto proprietario a tutti gli effetti e titolare dello ius possidendi (Cass. pen., sez. III, 01.12.1995, n. 3572, in CED Cass., n. 203107) (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 23.09.2013 n. 39109 - tratto da Urbanistica e appalti n. 12/2013).

EDILIZIA PRIVATA: Demolizione ordinata dal giudice ed ambito di applicazione.
La demolizione ordinata dal giudice non riguarda soltanto l’immobile oggetto del procedimento che ha dato vita al titolo esecutivo, ma anche ogni altro intervento eseguito successivamente che, per la sua accessorietà all'opera abusiva, renda ineseguibile l'ordine medesimo, non potendo consentirsi che un qualunque intervento additivo, abusivamente realizzato, possa in qualche modo ostacolare l'integrale attuazione dell'ordine giudiziale di demolizione dell'opera cui accede e, quindi, impedire la completa restitutio in integrum dello stato dei luoghi disposta dal giudice con sentenza definitiva, poiché, se così non fosse, si finirebbe per incentivare le più diverse forme di abusivismo, funzionali ad impedire o a ritardare a tempo indefinito la demolizione di opere in precedenza illegalmente realizzate (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 20.09.2013 n. 38947 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: Opere abusive - Estinzione dei reati per prescrizione - Ordine giudiziale di demolizione dell'opera - Effetti - Integrale attuazione - Fattispecie.
La demolizione ordinata dal giudice non riguarda soltanto l'immobile oggetto del procedimento che ha dato vita al titolo esecutivo, ma anche ogni altro intervento eseguito successivamente che, per la sua accessorietà all'opera abusiva, renda ineseguibile l'ordine medesimo, non potendo consentirsi che un qualunque intervento additivo, abusivamente realizzato, possa in qualche modo ostacolare l'integrale attuazione dell'ordine giudiziale di demolizione dell'opera cui accede e, quindi, impedire la completa restitutio in integrum dello stato dei luoghi disposta dal giudice con sentenza definitiva, poiché, se così non fosse, si finirebbe per incentivare le più diverse forme di abusivismo, funzionali ad impedire o a ritardare a tempo indefinito la demolizione di opere in precedenza illegalmente realizzate (Cass. Sez. III n. 21797, 31/05/2011; Sez. III n. 2872, 22/01/2009. Conf. Sez. III n. 16349, 10/04/2002; Sez. III n. 10348, 13/03/2001).
Nella specie, l'intervento abusivo realizzato in zona sottoposta a vincolo idrogeologico e paesaggistico, difettava del requisito della condonabilità, l'opera nel suo complesso era oggetto dell'ordine di demolizione impartito, a nulla rilevando la circostanza che, per le opere abusivamente aggiunte in sopraelevazione, sia stato revocato l'ordine di demolizione in conseguenza dell'estinzione dei reati per prescrizione, non avendo tale evenienza determinato alcuna modificazione delle condizioni del manufatto, che era ed è ancora abusivo nella sua interezza (Corte di Cassazione, Sez. III penale, ordinanza 20.09.2013 n. 38947 - link a www.ambientediritto.it).

EDILIZIA PRIVATA: LA DONAZIONE DEL MANUFATTO ABUSIVO NON NE BLOCCA LA DEMOLIZIONE.
Al fine di escludere l’esecuzione della demolizione, nessun rilievo può attribuirsi all’atto di donazione in favore di un terzo stipulato in epoca successiva alla condanna, ciò in quanto il donatario riceve il bene nelle condizioni giuridiche e gravato dai vincoli che al momento del perfezionamento dell’atto insistono sul bene per le condotte del donante; ne consegue che è nell’ambito dei rapporti fra donante e donatario che potranno essere fatti valere eventuali danni ed eventuali pretese dei privati, non sussistendo alcuna preclusione a che il donante debba dare corso all’obbligo impostogli dall’autorità giudiziaria anteriormente all’atto di liberalità, obbligo che continua a gravare su di lui anche nella ipotesi che il bene sia stato acquisito da altro soggetto.
La Corte di Cassazione si sofferma, con la sentenza in esame, ad analizzare una interessante questione giuridica afferente alle possibili conseguenze, in senso ostativo, derivanti da un atto di liberalità eseguito a favore di un terzo, ma avente ad oggetto un immobile soggetto ad ordine di demolizione.
La vicenda processuale trae origine da un’ordinanza del Tribunale di rigetto di un’istanza di revoca o sospensione dell’ordine di demolizione emesso dal pubblico ministero al fine di dare esecuzione a quanto disposto con una sentenza del medesimo Tribunale, divenuta irrevocabile. Avverso tale decisione il condannato proponeva ricorso per cassazione, censurandola, per quanto qui d’interesse, per l’errata applicazione di legge ai sensi dell’art. 606, lett. b), c.p.p. per essere stata disposta le demolizione di un manufatto non più nella disponibilità del ricorrente, che ne aveva fatto donazione al figlio.
La tesi è stata respinta dalla Corte di Cassazione che, sul punto, nell’affermare il principio di cui in massima, ha per la prima volta risolto una questione nuova, facendo, tuttavia, coerente applicazione di un principio giurisprudenziale secondo cui l’obbligo di eseguire la demolizione permane in capo al condannato, ad esempio, anche successivamente all’acquisizione del bene al patrimonio comunale (si veda per tutte: Cass. pen., sez. III, 23.01.2007, n. 1904, in CED Cass., n. 235645) (
Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 20.09.2013 n. 38941 - tratto da Urbanistica e appalti n. 12/2013).

EDILIZIA PRIVATA: Il riempimento con terreno di un volume interrato (ndr: abusivo) non può essere equiparato ad una “rimozione”, e men che meno ad una demolizione o ad un ripristino dello stato dei luoghi.
Inoltre, occorre considerare che il riempimento del volume con terreno non determina affatto l’inutilizzabilità definitiva dell’opera: i ricorrenti ben potrebbero, in futuro, rimuovere il terreno e recuperare la possibilità di utilizzo del volume; ed è per questo che occorre la demolizione vera e propria dell’abuso.

Il ricorso non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.
Come accertato dalla CTU, l’abuso non è stato demolito ma semplicemente “riempito” di terreno, approfittando della circostanza che si tratta di un volume interrato. Orbene, non può assolutamente condividersi la tesi di parte ricorrente, secondo cui il riempimento del volume con terreno sarebbe equivalente alla rimozione dell’abuso, perché renderebbe il volume inutilizzabile.
Ciò, in primo luogo, perché il d.P.R. n. 380/2001 prevede la sanzione della “rimozione”, o della “demolizione”, o del “ripristino dello stato dei luoghi” (art. 31). Sono termini che intendono, con tutta evidenza, l’eliminazione dell’opera abusiva, ed esigono che lo stato dei luoghi debba tornare com’era prima della realizzazione dell’abuso. Il riempimento con terreno di un volume interrato non può essere equiparato ad una “rimozione”, e men che meno ad una demolizione o ad un ripristino dello stato dei luoghi. Inoltre, occorre considerare che il riempimento del volume con terreno non determina affatto l’inutilizzabilità definitiva dell’opera: i ricorrenti ben potrebbero, in futuro, rimuovere il terreno e recuperare la possibilità di utilizzo del volume; ed è per questo che occorre la demolizione vera e propria dell’abuso.
Sul punto, occorre anche disporre la trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, per le determinazioni di competenza. Infatti, il verificatore, nella relazione depositata in data 04.07.2012, ha affermato che “il villino risulta rimosso e lo stato dei luoghi ripristinato”, affermazione che, come successivamente accertato, non risponde a verità (TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 18.09.2013 n. 4345 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’ordinanza di demolizione è illegittima se adottata dopo la presentazione della domanda di condono atteso che l'Amministrazione comunale, prima di ordinare la demolizione delle opere eseguite, avrebbe dovuto esaminare detta domanda.
Tale orientamento, tuttavia, non si applica nei casi in cui manchino, in modo evidente, i presupposti per l’ammissibilità della domanda medesima. Infatti l’obbligo di riesaminare l’abusività delle opere provocato dalla domanda di condono ha senso solo in presenza di un intervento astrattamente sanabile, ossia quando per effetto della formazione di un nuovo provvedimento esplicito (di accoglimento o di diniego), da qualificare come atto non meramente confermativo, risulterebbe definitivamente vanificata l’operatività dell’impugnato provvedimento demolitorio.

Il ricorso non può essere accolto neanche per quanto concerne l’ordine di demolizione degli abusi per i quali erano state presentate le due istanze di condono.
Infatti, è ben vero che, per costante giurisprudenza, l’ordinanza di demolizione è illegittima se adottata dopo la presentazione della domanda di condono atteso che l'Amministrazione comunale, prima di ordinare la demolizione delle opere eseguite, avrebbe dovuto esaminare detta domanda. Tale orientamento, tuttavia, non si applica nei casi in cui manchino, in modo evidente, i presupposti per l’ammissibilità della domanda medesima. Infatti l’obbligo di riesaminare l’abusività delle opere provocato dalla domanda di condono ha senso solo in presenza di un intervento astrattamente sanabile, ossia quando per effetto della formazione di un nuovo provvedimento esplicito (di accoglimento o di diniego), da qualificare come atto non meramente confermativo, risulterebbe definitivamente vanificata l’operatività dell’impugnato provvedimento demolitorio (TAR Campania Salerno, Sez. II, 03.05.2005, n. 745).
Nel caso di specie, l’Azienda Ospedaliera proprietaria del suolo su cui gli abusi sono stati realizzati ha espresso parere contrario al rilascio del permesso di costruire in sanatoria, sicché le istanze in questione sono evidentemente non accoglibili.
D’altronde, nel caso di specie, le istanze di condono possono ritenersi respinte. Infatti, secondo un condivisibile orientamento giurisprudenziale, il preavviso ex art. 10-bis l. 241/1990 può considerarsi come atto esso stesso definitivo di rigetto dell’istanza, qualora non abbia fatto seguito, in tempi ragionevoli, l'emanazione di alcun provvedimento formale sull'istanza presentata (CdS, VI, 3554/11).
Inoltre, successivamente all’adozione del preavviso di diniego, si dà atto –nella nota prot. 2012 0450552 del 31.05.2012– che le osservazioni prodotte da parte ricorrente ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990 non sono state considerate idonee a superare i motivi del diniego (d’altronde, in presenza di un’opposizione da parte del proprietario del suolo, non si vede come la decisione di respingere l’istanza di condono avrebbe potuto essere rimessa in discussione).
In conclusione, le istanze di condono sono palesemente destinate ad essere respinte, sicché non si ritiene di poter annullare l’ordinanza di demolizione, neanche relativamente agli abusi per i quali le predette istanze erano state presentate (TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 18.09.2013 n. 4345 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Rilascio del permesso di costruire in sanatoria - Attività vincolata della P.A. - Reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche - Declaratoria di estinzione - Giudice penale potere-dovere di verifica della legittimità - Effetti - Inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto dell'estinzione del reato - Art. 36 e 45 T.U.E. n. 380/2001 - Art. 5 L. 20.3.1865, n. 2248, all. E).
Gli artt. 36 e 45 del T.U. n. 380/2001 vanno interpretati in stretta connessione ai fini della declaratoria di estinzione dei "reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti" e il giudice penale, pertanto, ha il potere-dovere di verificare la legittimità del titolo edilizio rilasciato "in sanatoria" e di accertare che l'opera realizzata sia conforme alla normativa urbanistica.
In mancanza di tale conformità, infatti, non si produce l'estinzione dei reati ed il mancato effetto estintivo non si ricollega ad una valutazione di illegittimità del provvedimento della P.A. cui consegua la disapplicazione dello stesso ex art. 5 della legge 20.03.1865, n. 2248, all. E), bensì alla effettuata verifica della inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto dell'estinzione del reato in sede di esercizio del doveroso sindacato della legittimità del fatto estintivo incidente sulla fattispecie tipica penale (vedi Cass., Sez. III: 30.05.2000, Marinaro; 07.03.1997, n. 2256, Tessari e altro; 24.05.1996, Buratti e altro).
Ai fini del corretto esercizio di tale controllo deve ricordarsi che si pone quale presupposto indispensabile, per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 del T.U. n. 380/2001, la necessità che l'intervento sia "conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda".
Inoltre, il rilascio del provvedimento sanante consegue ad un'attività vincolata della P.A., consistente nell'applicazione alla fattispecie concreta di previsioni legislative ed urbanistiche a formulazione compiuta e non elastica, che non lasciano all'Amministrazione medesima spazi per valutazioni di ordine discrezionale (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 17.09.2013 n. 38004 - tratto da www.ambientediritto.it).

EDILIZIA PRIVATA: Condono edilizio: quando il vincolo paesaggistico è "insuperabile''.
Non è possibile il rilascio del condono edilizio ex legge n. 326/2003, su zone sottoposte a vincolo paesaggistico, qualora sussistano congiuntamente queste due condizioni ostative: a) il vincolo di in edificabilità sia preesistente all'esecuzione delle opere abusive; b) le opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo non siano conformi alle norme e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici. In tal caso l'incondonabilita' non e' superabile nemmeno con il parere positivo dell'autorità preposta alla tutela del vincolo.
La questione posta all’attenzione del Consiglio di Stato riguarda la legittimità del rigetto dell’istanza di condono edilizio, presentata ai sensi dell’art. 32, del d.l. n.269/2003 convertito in legge n. 326/2003, per abusi insistenti in zona sottoposta a vincolo paesaggistico preesistente e non conformi alle norme ed alle prescrizioni urbanistiche.
Il Consiglio di Stato, Sez. IV, con una serie di sentenze di pari data (17.09.2013) aventi analoga motivazione (sent. n. 4587, 4592, 4593, 4594, 4595, 4597, 4598, 4599, 4601), ha ribadito l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui non è possibile il rilascio del condono edilizio ex legge n. 326/2003, su zone sottoposte a determinati vincoli di inedificabilità relativa, tra cui i vincoli paesaggistici, qualora sussistano congiuntamente queste due condizioni ostative:
- a) il vincolo di in edificabilità sia preesistente all’esecuzione delle opere abusive;
- b) le opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo non siano conformi alle norme e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
In tal caso l’incondonabilità non è superabile nemmeno con il parere positivo dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (che nel caso in questione era stato reso).
In presenza di queste condizioni non si può nemmeno fare riferimento, al fine di conseguire la sanatoria, alla disciplina del primo condono edilizio di cui alla legge n. 47/1985, in gran parte richiamata nei condoni edilizi successivi di cui alle leggi n. 724/1994 e n. 326/2003.
Nel regime previsto dalla legge n. 47/1985, difatti, la sanatoria delle opere abusive realizzate su aree sottoposte vincoli di edificabilità relativa, quali quelli di carattere paesaggistico, è preclusa solo nel caso di parere negativo dell’autorità preposta alla tutela del vincolo stesso.
La legge n. 326/2003 che ha introdotto il c.d. terzo condono, però, pur collocandosi sull’impianto generale della legge n. 47/1985, disciplina in maniera più restrittiva le ipotesi in cui sussistano determinati vincoli di inedificabilità relativa (tra cui quelli a protezione dei beni paesistici), precludendo la sanatoria delle opere abusive sulla base della anteriorità del vincolo e della difformità dalla normativa o dagli strumenti urbanistici, senza la previsione procedimentale di alcun parere dell’autorità ad esso preposta, con ciò collocando gli abusi nella categoria delle opere non suscettibili di sanatoria.
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Esito
Conferma TAR Puglia Lecce, Sez. III n. 736/2009
Precedenti giurisprudenziali
Cons. Stato Sez. VI, 29.04.2013, n. 2343; TAR Campania Napoli Sez. IV, 03.01.2013, n. 90; Cons. Stato Sez. IV, 19.05.2010, n. 3174; Cons. Stato Sez. IV, 18.06.2009, n. 4020; Cons. di Stato, sez. IV, 10.08.2007, n. 4396
Riferimenti normativi
Art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n.269/2003 convertito in legge n. 326/2003; art. 33 della legge n. 47/1985 (commento tratto da www.ispoa.it - Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 17.09.2013 n. 4587 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Anche ai fini del rilascio della sanatoria di cui al decreto legge n. 269 del 2003, non è ostativo il fatto che gli abusi insistano su suolo pubblico: la sanatoria è anzi possibile anche in questi casi se l’ente interessato sia disponibile ad alienare ovvero a concedere la porzione di suolo interessata in diritto di superficie all’interessato.
La giurisprudenza ha condivisibilmente evidenziato che la sanatoria è ammissibile anche laddove il procedimento per la cessione dell’area non risulti essere già istruito al momento della presentazione della domanda di condono, ed anzi la norma prende in considerazione l’eventualità in cui l’interessato presenti la richiesta di disponibilità dell’area demaniale dopo aver già presentato l’istanza di condono, cosicché in tal caso la definizione dell’alienazione del terreno diventa pregiudiziale rispetto alla definizione del procedimento di sanatoria.

Come è noto, l’art. 32, quinto comma, della legge n. 47 del 1985 (cui rinvia l’art. 32 del decreto legge n. 269 del 2003) stabilisce che per le opere eseguite da terzi su aree di proprietà di enti pubblici territoriali, in assenza di un titolo che abiliti al godimento del suolo, il rilascio della sanatoria edilizia è subordinato alla disponibilità dell’ente proprietario a concedere onerosamente, alle condizioni previste dalle leggi statali o regionali vigenti, l’uso del suolo su cui insiste la costruzione. Tale disponibilità deve essere espressa dall’ente locale proprietario entro il termine di 180 giorni dalla richiesta, limitatamente alla superficie occupata dalle costruzioni oggetto della sanatoria e alle pertinenze strettamente necessarie, con un massimo di tre volte rispetto all’area coperta dal fabbricato.
Dalla norma richiamata discende che, anche ai fini del rilascio della sanatoria di cui al decreto legge n. 269 del 2003, non è ostativo il fatto che gli abusi insistano su suolo pubblico: la sanatoria è anzi possibile anche in questi casi se l’ente interessato sia disponibile ad alienare ovvero a concedere la porzione di suolo interessata in diritto di superficie all’interessato.
La giurisprudenza ha condivisibilmente evidenziato che la sanatoria è ammissibile anche laddove il procedimento per la cessione dell’area non risulti essere già istruito al momento della presentazione della domanda di condono, ed anzi la norma prende in considerazione l’eventualità in cui l’interessato presenti la richiesta di disponibilità dell’area demaniale dopo aver già presentato l’istanza di condono, cosicché in tal caso la definizione dell’alienazione del terreno diventa pregiudiziale rispetto alla definizione del procedimento di sanatoria (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. III, 03.12.2008 n. 2770).
Con tale premessa, deve giudicarsi illegittima l’inerzia del Comune di Moncalieri, che non ha concluso l’iter di rilascio del condono edilizio richiesto dagli odierni ricorrenti e non ha, allo stesso tempo, concluso il procedimento per l’alienazione del terreno demaniale sul quale insistono le opere abusive (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 16.09.2013 n. 1032 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAL’ordinanza di demolizione di opere abusive é un atto dovuto a carattere vincolato, che costituisce esercizio dei poteri-doveri di vigilanza sull’attività edilizia spettanti all’autorità preposta al governo del territorio.
Sicché, il provvedimento con il quale si ingiunge doverosamente la demolizione di opere abusive, quale atto vincolato, fondato sull’accertamento del carattere abusivo delle opere non richiede una motivazione particolarmente stringente, una volta che siano state esattamente individuate le opere edilizie e ne sia stata evidenziata l’accertata abusività.
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Ai sensi dell’art. 31, secondo e terzo comma, del d.P.R. n. 380/2001, l’individuazione dell’area di sedime e dell’area necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, area che viene acquisita di diritto gratuitamente al patrimonio indisponibile del Comune al verificarsi dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, attiene al contenuto minimo necessario dell’ordinanza di demolizione medesima, la cui pretermissione è suscettibile di determinarne l’illegittimità.

Per ius receptum, l’ordinanza di demolizione di opere abusive é un atto dovuto a carattere vincolato, che costituisce esercizio dei poteri-doveri di vigilanza sull’attività edilizia spettanti all’autorità preposta al governo del territorio.
Per tale ragione, é da condividersi il principio giurisprudenziale in virtù del quale il provvedimento con il quale si ingiunge doverosamente la demolizione di opere abusive, quale atto vincolato, fondato sull’accertamento del carattere abusivo delle opere non richiede una motivazione particolarmente stringente, una volta che siano state esattamente individuate le opere edilizie e ne sia stata evidenziata l’accertata abusività.
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Analogamente è a dirsi quanto alla mancata individuazione dell’area di sedime e dell’area necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, da acquisire in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, ai sensi dell’art. 31, terzo comma, del d.P.R. n. 380/2001.
Ed infatti, ai sensi dell’art. 31, secondo e terzo comma, del d.P.R. n. 380/2001, l’individuazione dell’area di sedime e dell’area necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, area che viene acquisita di diritto gratuitamente al patrimonio indisponibile del Comune al verificarsi dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, attiene al contenuto minimo necessario dell’ordinanza di demolizione medesima, la cui pretermissione è suscettibile di determinarne l’illegittimità
(TAR Marche, sentenza 13.09.2013 n. 634 - link a www.giustizia-amministrativa).

URBANISTICA: Lottizzazione abusiva e rilevanza penale della condotta.
Le diverse modalità con le quali la lottizzazione abusiva può essere attuata inquadrano la contravvenzione come reato a forma libera, permanente e progressivo nell’evento, del quale è inoltre pacifica la natura di reato di pericolo, cosicché la sua lesività non può ritenersi confinata nella sola trasformazione effettiva del territorio ma deve, al contrario, essere riferita alla potenzialità di tale trasformazione intesa come il pericolo di una urbanizzazione non prevista o diversa da quella programmata.
La condotta posta in essere assume pertanto rilevanza penale con il compimento di qualsiasi atto che, obiettivamente valutato, risulti funzionalmente diretto alla illegittima lottizzazione
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 12.09.2013 n. 37383 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: La presentazione dell'istanza di sanatoria di costruzione abusiva in epoca successiva all'adozione dell'ordinanza di demolizione ha automatico effetto caducante sull'ordinanza di demolizione, rendendola inefficace, con l'effetto quindi di rendere improcedibile l'impugnazione contro l'atto sanzionatorio per sopravvenuta carenza di interesse, posto che il riesame dell'abusività dell'opera, provocato dall'istanza, sia pure al fine di verificarne l'eventuale sanabilità, comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito o implicito (di accoglimento o di rigetto), che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell'impugnativa.
Così pedissequamente si afferma, con specifico riferimento alla presentazione della domanda di condono ai sensi della l. n. 326 del 2003 successivamente all'impugnazione dell'ordinanza di demolizione, come avvenuto nel caso di specie, che essa “produce l'effetto di rendere improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, l'impugnazione stessa. Invero, il riesame dell'abusività dell'opera al fine di verificarne l'eventuale sanabilità -provocato dall'istanza degli interessati- comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito (di accoglimento o di rigetto), che vale, comunque, a superare il provvedimento impugnato”.

Il ricorso n. 3031 del 2002, proposto avverso l’ordinanza di demolizione meglio distinta in epigrafe, è da dichiarare improcedibile. Parte resistente, infatti, eccepisce la improcedibilità del gravame, alla quale il ricorrente non si oppone, valorizzando la presentazione dell’istanza di condono prot. n. 57142 del 15.11.2004, quindi in data successiva alla proposizione del gravame.
Secondo dominante orientamento della giurisprudenza, infatti, “La presentazione dell'istanza di sanatoria di costruzione abusiva in epoca successiva all'adozione dell'ordinanza di demolizione ha automatico effetto caducante sull'ordinanza di demolizione, rendendola inefficace, con l'effetto quindi di rendere improcedibile l'impugnazione contro l'atto sanzionatorio per sopravvenuta carenza di interesse, posto che il riesame dell'abusività dell'opera, provocato dall'istanza, sia pure al fine di verificarne l'eventuale sanabilità, comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito o implicito (di accoglimento o di rigetto), che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell'impugnativa” (cfr. Tar Napoli, Sez. IV, n. 1542 del 03.04.2012).
Così pedissequamente si afferma, con specifico riferimento alla presentazione della domanda di condono ai sensi della l. n. 326 del 2003 successivamente all'impugnazione dell'ordinanza di demolizione, come avvenuto nel caso di specie, che essa “produce l'effetto di rendere improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, l'impugnazione stessa. Invero, il riesame dell'abusività dell'opera al fine di verificarne l'eventuale sanabilità -provocato dall'istanza degli interessati- comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito (di accoglimento o di rigetto), che vale, comunque, a superare il provvedimento impugnato” (cfr. Tar Napoli, Sez. VI, 09.05.2013, n. 2417).
Il ricorso n. 3031/02 è quindi da dichiarare improcedibile per sopravventa carenza di interesse
(TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 12.09.2013 n. 1866 - link a www.giustizia-amministrativa).

EDILIZIA PRIVATA: DIFFERENZE FRA VIOLAZIONE DI NORME IN MATERIA DI DISTANZE E DI NORME URBANISTICHE.
La realizzazione di opere edilizie abusive è fonte di responsabilità risarcitoria verso il proprietario del fondo limitrofo sia per il deprezzamento commerciale del bene, sia per la limitazione del suo godimento in termini di amenità.
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Va fatta distinzione tra violazioni in materia di distanze e altre violazioni della normativa urbanistica, affermando che la realizzazione di opere in violazione di norme recepite negli strumenti urbanistici locali (diverse da quelle in materia di distanze) non comporta un immediato e contestuale danno per i vicini, il cui diritto al risarcimento presuppone l’accertamento di un nesso causale tra la violazione contestata e l’effettivo pregiudizio subito; la prova di tale pregiudizio deve essere fornita dall’interessato in modo preciso con riferimento alla sussistenza del danno ed all’entità dello stesso.
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Il diritto a conservare la gradevolezza dell’abitare del proprietario nella sua casa non si arresta a ciò che si trova all’interno della stessa, ma si espande a tutto il luogo circostante la cui amenità , può essere compromessa dalla realizzazione, da parte del vicino, di un manufatto difforme da quanto consentito dalla normativa urbanistica.

La controversia concerne l’esecuzione di opere edili su terreno confinante, in totale difformità della concessione edilizia e in violazione della destinazione urbanistica a verde agricolo.
La Corte territoriale accoglie la domanda risarcitoria avanzata dal proprietario del fondo finitimo, peraltro misura ridotta rispetto all’originaria portata, di contro, respingendo la tesi dell’autore dell’edificazione abusiva, secondo il quale era l’immobile delle controparti a essere illegittimo. Osserva la Corte d’Appello, a tale ultimo proposito, che le norme tecniche del locale strumento urbanistico consentivano, in quell’area, la costruzione di fabbricati residenziali concentrati in piccolo nucleo.
Di contro, contrastava con le prescrizioni urbanistiche la costruzione realizzata dall’originario convenuto, costituita da un capannone destinato a centro commerciale per l’edilizia, appunto distonico con la destinazione urbanistica agricola dell’area che con gli standard urbanistici  vigenti, che consentivano una costruzione del volume complessivo di 219 metri cubi, a fronte dei 10.242 metri cubi realizzati. Significativamente, la Corte di merito osserva che la realizzazione di opere in violazione di norme di edilizia o di tutela ambientale è fonte di responsabilità risarcitoria tanto in relazione al minore valore del bene quanto in relazione alla lesione dei godimento del bene in termini di diminuzione di amenità e comodità.
La Cassazione -nel rigettare il ricorso proposto dall’originario convenuto- afferma in limine alle doglianze da questi reiterate, per le quali il danno era, di contro, subito dallo stesso a causa dell’assunta abusività dell’immobile delle originarie attrici (per vero, sanata da tempo) che è pur vero che sussiste giurisprudenza della stessa Cassazione per la quale il danno subito da un immobile costruito abusivamente «ancor prima che ingiusto, è inesistente, in quanto il bene abusivo non è suscettibile di essere scambiato sul mercato» (Cass. civ. 21.02.2011, n. 4206), ma si tratta d’insegnamenti che -pur riferiti a contenziosi relativi a pretese di indennizzi in materia espropriativa (Cass. 14.12.2007, n. 26260)- ben potrebbero essere calati nella realtà di una controversia fra privati, laddove sorgano questioni risarcitorie, a condizione, come di contro qui si è verificato, che l’immobile della parte attrice ‘‘abusivo’’ non è.
Infatti, l’immobile era stato oggetto di sanatoria, quindi da ritenersi conforme alle norme urbanistiche e, in quanto tale, destinatario di un danno meritevole di risarcimento. Un immobile sanato non è più caratterizzato da quell’incommerciabilità propria  degli immobili abusivi, né l’originaria abusività, ormai non più sussistente, potrebbe pregiudicare il diritto al risarcimento per il diminuito valore commerciale.
Ancora, la Cassazione rimarca (con riferimento all’immobile delle originarie attrici, resistenti in Cassazione) che le concessioni edilizie e quelle in sanatoria sono provvedimenti amministrativi non tecnicamente equipollenti al condono, il quale -a differenza della sanatoria- rende possibile sanare anche interventi non permessi dalla normativa vigente.
In diritto, la Corte richiama la propria costante giurisprudenza per la quale la realizzazione di opere in violazione di norme edilizie è fonte di responsabilità risarcitoria verso il proprietario del fondo limitrofo sia per il deprezzamento commerciale del bene, sia per la limitazione del suo godimento in termini di amenità. Ciò è conforme alla giurisprudenza della Corte che opera una distinzione tra violazioni in materia di distanze e altre violazioni della normativa urbanistica, affermando che la realizzazione di opere in violazione di norme recepite negli strumenti urbanistici locali (diverse da quelle in materia di distanze) non comporta un immediato e contestuale danno per i vicini il cui diritto al risarcimento presuppone l’accertamento di un nesso causale tra la violazione contestata e l’effettivo pregiudizio subito; la prova di tale pregiudizio deve essere fornita dall’interessato in modo preciso con riferimento alla sussistenza del danno ed all’entità dello stesso (in termini,  Cass. civ., 23.02.1999, n. 1513; Cass. civ., 12.06.2001, n. 7909; Cass. civ., 07.03.2002, n. 3341; Cass. civ., 01.12.2010, n. 24387; Cass. Civ., 27.03.2013, n. 7752).
Il diritto a conservare la gradevolezza dell’abitare del proprietario nella sua casa non si arresta a ciò che si trova all’interno della stessa, ma si espande a tutto il luogo circostante la cui amenità, secondo la valutazione di merito della Corte, è stata compromessa dalla realizzazione, da parte del vicino di un capannone di dimensioni esorbitanti rispetto a quanto consentito dalla normativa urbanistica (Corte di Cassazione, Sez. II civile, sentenza 11.09.2013 n. 20849 - tratto da Urbanistica e appalti n. 11/2013).

EDILIZIA PRIVATA: Il mancato rispetto delle distanze legali impedisce il rilascio del condono edilizio?
Il mancato rispetto delle distanze legali tra costruzioni non è ostativo al rilascio del condono edilizio. Il condono edilizio attiene al rapporto pubblicistico tra il comune e il richiedente, nel senso che viene sanata la violazione delle disposizioni di carattere urbanistico-edilizio nei (soli) rapporti tra l'amministrazione e il richiedente. Resta salva la possibilità dei proprietari limitrofi di far valere il diritto al rispetto delle distanze davanti al giudice ordinario, a tutela del diritto di proprietà.

Il Consiglio di Stato si esprime sul tema dell’accoglibilità della domanda di condono edilizio nel caso in cui l’immobile non rispetti le distanze legali tra costruzioni, per concludere nel senso che il mancato rispetto delle distanze legali non è ostativo al rilascio del condono edilizio.
Secondo la pronuncia in esame il condono edilizio attiene al rapporto pubblicistico tra il comune e il richiedente, nel senso che seguito del condono viene sanata la violazione delle disposizioni di carattere urbanistico-edilizio nei (soli) rapporti tra l'amministrazione e il richiedente.
Non sono però incisi i rapporti tra il richiedente e i terzi i cui diritti siano lesi dall’edificazione, non estinguendosi il diritto del proprietario confinante al rispetto delle distanze previste, che può essere fatto valere innanzi all’autorità giurisdizionale competente.
Eventuali controversie vanno, difatti, risolte in sede civile, su iniziativa del proprietario che vi abbia interesse.
Questa impostazione trova conferma nell'articolo 39, comma 2, l. 23.12.1994, n. 724, nel testo modificato dall’articolo 37, comma 2, l. 23.12.1996, n. 662, secondo cui “il rilascio della concessione o autorizzazione in sanatoria non comporta limitazione ai diritti dei terzi”.
Al riguardo è significativo che il testo originario della medesima disposizione aveva disposto in senso contrario, prevedendo l’incondonabilità delle “opere edilizie che creano limitazioni di tipo urbanistico alle proprietà finitime, a meno che queste ultime non siano conformi e compatibili sia con lo strumento urbanistico approvato che con quello adottato, e che siano state realizzate su parti comuni”. L’intervenuta modifica normativa sul punto implica quindi l’esclusione della natura ostativa di eventuali limitazioni alle proprietà finitime, tra cui la violazione delle distanze legali.
In altri termini, la circostanza che l’immobile sia posto a distanza dal confine inferiore a quella minima prevista dalla disciplina regolamentare edilizia non impedisce il condono, restando salva la possibilità dei proprietari limitrofi di far valere il diritto al rispetto delle distanze davanti al giudice ordinario, a tutela del diritto di proprietà.
Pur in presenza di un provvedimento di condono, infatti, il proprietario del fondo contiguo, leso dalla violazione delle norme urbanistiche o delle distanze legali, ha comunque il diritto di chiedere ed ottenere l'abbattimento o la riduzione a distanza legale della costruzione.
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Esiti del ricorso
Riforma TAR Puglia Lecce, Sez. III, n. 1258/2011
Precedenti giurisprudenziali:
TAR Marche Ancona Sez. I, 17.06.2009, n. 568; Cons. St., sez. IV, 10.12.2007, n. 6332; Cons. St., sez. IV, 30.12.2006, n. 8262; TAR Puglia Lecce Sez. III, 12.06.2009, n. 1474; Cass. civ., sez. II, 06.02.2009, n. 30131; Cass. civ., sez. II, 26.09.2005, n. 18728
Riferimenti normativi
Art. 39, comma 2, l. 23.12.1994, n. 724 (commento tratto da www.ipsoa.it - Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 11.09.2013 n. 4494 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAL’art. 34 del d.p.r. 06.06.2001, n. 380 prevede, al primo comma, che «gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire sono rimossi o demoliti a cura e spese dei responsabili dell’abuso» entro il termine congruo fissato dalla relativa ordinanza del dirigente o del responsabile dell’ufficio, con l’aggiunta che «decorso tale termine sono rimossi o demoliti a cura del Comune e a spese dei medesimi responsabili dell’abuso». Il secondo comma dispone che «quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell'ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, (…), della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale».
Il Consiglio di Stato ha già avuto modo di affermare che la norma, da ultimo riportata, «deve essere interpretata –in conformità alla natura di illecito posto in essere e alla sua valenza derogatoria rispetto alla regola generale posta dal primo comma– nel senso che si applica la sanzione pecuniaria soltanto nel caso in cui sia “oggettivamente impossibile” procedere alla demolizione». Ne consegue che deve «risultare in maniera inequivoca che la demolizione, per le sue conseguenze materiali, inciderebbe sulla stabilità dell’edificio nel suo complesso».

In relazione al terzo aspetto, l’art. 34 del d.p.r. 06.06.2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), prevede, al primo comma, che «gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire sono rimossi o demoliti a cura e spese dei responsabili dell’abuso» entro il termine congruo fissato dalla relativa ordinanza del dirigente o del responsabile dell’ufficio, con l’aggiunta che «decorso tale termine sono rimossi o demoliti a cura del Comune e a spese dei medesimi responsabili dell’abuso». Il secondo comma dispone che «quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell'ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, (…), della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale».
Il Consiglio di Stato ha già avuto modo di affermare che la norma, da ultimo riportata, «deve essere interpretata –in conformità alla natura di illecito posto in essere e alla sua valenza derogatoria rispetto alla regola generale posta dal primo comma– nel senso che si applica la sanzione pecuniaria soltanto nel caso in cui sia “oggettivamente impossibile” procedere alla demolizione». Ne consegue che deve «risultare in maniera inequivoca che la demolizione, per le sue conseguenze materiali, inciderebbe sulla stabilità dell’edificio nel suo complesso» (Cons. Stato, sez. VI, 09.04.2013, n. 1912; sez. V, 29.11.2012, n. 6071; sez. V, 05.09.2011, n. 4982).
Nel caso in esame, risulta ancora una volta dalla sola descrizione delle opere che la demolizione delle stesse non inciderebbe sulla stabilità dell’edificio. Ne consegue che si giustifica l’irrogazione della sanzione demolitoria e l’illegittimità della previsione che consente di applicare in concreto la sanzione pecuniaria nella fase attuativa dell’ordine di ripristino
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 11.09.2013 n. 4493 - link a www.giustizia-amministrativa).

EDILIZIA PRIVATAL’art. 32 della L. 47/1985 dispone che “il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”.
Il predetto ‘parere’ ha natura e funzioni identiche all’autorizzazione paesaggistica ex art. 7 l. 29.06.1939, n. 1497, per essere entrambi gli atti il presupposto legittimante la trasformazione urbanistico-edilizia della zona protetta, sicché, per il regime pregresso dell’autorizzazione paesaggistica, restava fermo il potere ministeriale di annullamento del parere favorevole alla sanatoria di un manufatto realizzato in zona vincolata, in quanto strumento affidato dall’ordinamento allo Stato, come estrema difesa del paesaggio, valore costituzionale primario, e tale equiparazione operava anche per le autorizzazioni paesaggistiche disciplinate dagli artt. 151 d.lgs. 29.10.1999, n. 490, e 159 d.lgs. n. 42 del 2004, e per il parere previsto dall’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004.
In altri termini, la subordinazione del rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria, per le opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, “al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”, di cui all’art. 32 l. n. 47 del 1985, ha implicato un rinvio ‘mobile’ alla disciplina del procedimento di gestione del vincolo paesaggistico, costituente una fase procedimentale indispensabile per la positiva conclusione del procedimento di condono (salva la possibilità dell’indizione di una conferenza di servizi, secondo la previsione del comma 4 del citato art. 32, introdotto dall’art. 32, comma 43, d.l. 30.09.2003, n. 269, convertito dalla legge 24.11.2003, n. 326, in sede di c.d. terzo condono edilizio, con la precisazione che l’esclusione dell’applicabilità della novella “concernente l’applicazione delle leggi 28.02.1985, n. 47, e 23.12.1994, n. 724, (…) alle domande già presentate ai sensi delle predette leggi”, disposta nel successivo comma 43-bis, deve ritenersi riferita alla disciplina sostanziale del condono, e non anche agli aspetti procedimentali, soggetti al principio tempus regit actum, come già più volte ha chiarito questa Sezione).

Procedendo alla ricostruzione della disciplina normativa vigente in materia di condono edilizio concernente opere eseguite su immobili sottoposte a vincolo, la disciplina rilevante è contenuta negli artt. 31 ss. l. n. 47 del 1985.
In particolare, l’art. 32 della medesima legge dispone che “il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”.
Secondo ormai il consolidato orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato, il predetto ‘parere’ ha natura e funzioni identiche all’autorizzazione paesaggistica ex art. 7 l. 29.06.1939, n. 1497, per essere entrambi gli atti il presupposto legittimante la trasformazione urbanistico-edilizia della zona protetta, sicché, per il regime pregresso dell’autorizzazione paesaggistica, restava fermo il potere ministeriale di annullamento del parere favorevole alla sanatoria di un manufatto realizzato in zona vincolata, in quanto strumento affidato dall’ordinamento allo Stato, come estrema difesa del paesaggio, valore costituzionale primario (v. sul punto, ex plurimis, Cons. St., sez. VI, 15.03.2007, n. 1255), e tale equiparazione operava anche per le autorizzazioni paesaggistiche disciplinate dagli artt. 151 d.lgs. 29.10.1999, n. 490, e 159 d.lgs. n. 42 del 2004, e per il parere previsto dall’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 (v. Cons. St., sez. VI, 04.12.2012, n. 6216; Cons. St., sez. VI, 20.12.2012, n. 6585).
In altri termini, la subordinazione del rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria, per le opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, “al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”, di cui all’art. 32 l. n. 47 del 1985, ha implicato un rinvio ‘mobile’ alla disciplina del procedimento di gestione del vincolo paesaggistico, costituente una fase procedimentale indispensabile per la positiva conclusione del procedimento di condono (salva la possibilità dell’indizione di una conferenza di servizi, secondo la previsione del comma 4 del citato art. 32, introdotto dall’art. 32, comma 43, d.l. 30.09.2003, n. 269, convertito dalla legge 24.11.2003, n. 326, in sede di c.d. terzo condono edilizio, con la precisazione che l’esclusione dell’applicabilità della novella “concernente l’applicazione delle leggi 28.02.1985, n. 47, e 23.12.1994, n. 724, (…) alle domande già presentate ai sensi delle predette leggi”, disposta nel successivo comma 43-bis, deve ritenersi riferita alla disciplina sostanziale del condono, e non anche agli aspetti procedimentali, soggetti al principio tempus regit actum, come già più volte ha chiarito questa Sezione) (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 11.09.2013 n. 4492 - link a www.giustizia-amministrativa).

EDILIZIA PRIVATACirca la censura con la quale l’appellante lamenta la mancata adozione dell’avviso di avvio del procedimento a monte dell’ordinanza di demolizione, occorre ribadire che la partecipazione procedimentale dell’interessato deve essere assicurata o attraverso l’invio della comunicazione di avvio del procedimento o attraverso un suo effettivo coinvolgimento nell’attività istruttoria che caratterizza la tipologia procedimentale in questione.
Nel caso in questione l’adozione dell’ordine di demolizione è subordinato all’accertamento del carattere abusivo delle opere, desumibile sulla base di accertamenti tecnici.
Pertanto, ciò che appare necessario è che al privato sia data la possibilità di partecipare a quelle attività di rilevamento fattuale che preludono alla valutazione circa l’adozione dell’ordine di demolizione. Il contraddittorio sulle prime esclude che l’attività istruttoria dell’amministrazione si sottragga al contraddittorio con l’amministrato e che quest’ultimo, avvisato di fatto dell’avvio dell’iter procedimentale, possa utilizzare tutte le altre facoltà di accesso infraprocedimentale, di impulso istruttorio, di dialettica per iscritto, che gli consentono di tutelare la propria posizione di interesse legittimo.
Del resto, accertato l’abuso, la disciplina dell’art. 14, l. 47/1985, impone l’adozione dell’ordine di demolizione.

Circa la censura con la quale l’appellante lamenta la mancata adozione dell’avviso di avvio del procedimento a monte dell’ordinanza di demolizione, occorre ribadire che la partecipazione procedimentale dell’interessato deve essere assicurata o attraverso l’invio della comunicazione di avvio del procedimento o attraverso un suo effettivo coinvolgimento nell’attività istruttoria che caratterizza la tipologia procedimentale in questione. Nel caso in questione l’adozione dell’ordine di demolizione è subordinato all’accertamento del carattere abusivo delle opere, desumibile sulla base di accertamenti tecnici.
Pertanto, ciò che appare necessario è che al privato sia data la possibilità di partecipare a quelle attività di rilevamento fattuale che preludono alla valutazione circa l’adozione dell’ordine di demolizione. Il contraddittorio sulle prime esclude che l’attività istruttoria dell’amministrazione si sottragga al contraddittorio con l’amministrato e che quest’ultimo, avvisato di fatto dell’avvio dell’iter procedimentale, possa utilizzare tutte le altre facoltà di accesso infraprocedimentale, di impulso istruttorio, di dialettica per iscritto, che gli consentono di tutelare la propria posizione di interesse legittimo.
Del resto, accertato l’abuso, la disciplina dell’art. 14, l. 47/1985, impone l’adozione dell’ordine di demolizione (cfr. Cons. St., Sez. IV, 12.04.2011, n. 2266) (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 09.09.2013 n. 4470 - link a www.giustizia-amministrativa).

EDILIZIA PRIVATA: Opere parzialmente difformi dal permesso di costruire: come si calcola la sanzione?
Alle opere realizzate in parziale difformità dal permesso di costruire si applica una sanzione pecuniaria nel caso in cui la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità. In caso di abusi su immobili non aventi destinazione residenziale, la determinazione del valore venale, ai fini della quantificazione della sanzione pecuniaria, deve avere ad oggetto l’intero manufatto interessato dall’abuso e non soltanto la parte dell’opera realizzata in difformità (come invece per gli immobili adibiti ad uso residenziale).

Gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire sono soggetti a demolizione, salvo il caso in cui risulti che la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.
In quest’ultima ipotesi si applica una sanzione pecuniaria “pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27.07.1978, n. 392, della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale” (art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001)
Nel caso in questione è contestata l’entità della sanzione pecuniaria comminata per la difformità al permesso di costruire di un capannone industriale.
In particolare, la sanzione sarebbe stata calcolata computando tutta l’area del capannone e non solo quella contrastante con lo strumento urbanistico.
Il TAR milanese ha ritenuto legittima la quantificazione della sanzione indicando che in caso di abusi su immobili non aventi destinazione residenziale, quale quello in esame, la determinazione della sanzione pecuniaria deve avvenire avendo riguardo non soltanto alle parti ritenute abusive ma alla superficie complessiva dell'edificio dove gli abusi sono stati realizzati
Ciò in base ad una un'applicazione della disciplina contenuta nel testo unico dell'edilizia connotata da criteri di razionalità e, soprattutto, aderente alla ratio sanzionatoria espressa dalla normativa primaria e regionale.
Dal testo del riportato art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 si evince che l'elemento su cui si applica la sanzione e a cui fa riferimento il legislatore non è limitato al solo segmento spaziale modificato, atteso che la norma non si riferisce alla modificazione planivolumetrica, ma si riferisce ai diversi concetti di opere o interventi, con palese riferimento alle tipologie edilizie previste nello stesso d.P.R. n. 380/2001 all'art. 3.
È, pertanto, corretto riferire la nozione di parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso ad un ambito diverso, ossia all'intero manufatto, separatamente individuabile all'interno dell'intervento dove gli abusi insistono, e che da questi ultimi è inciso e modificato, e non al solo incremento dimensionale determinatosi.
La determinazione del valore venale deve quindi avere ad oggetto l’intero manufatto interessato dall’abuso e non soltanto la parte dell’opera realizzata in difformità (com’è, invece, per gli immobili adibiti ad uso residenziale).
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LA DECISIONE IN SINTESI
Esito
Accoglie il ricorso
Precedenti giurisprudenziali
Cons. di Stato, Sez. IV, Sent. 30.07.2012 n. 4304
Riferimenti normativi
Artt. 3 e 9, lett. f), della legge 28.01.1977 n. 10 (commento tratto da www.ispoa.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 08.09.2013 n. 2178 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Laddove una o più opere edilizie siano state realizzate su area demaniale (nel caso, demanio marittimo), il conseguente ordine di demolizione è adottato dal Comune anche in applicazione degli art. 54 e 1161 c. nav. e, quindi per la tutela degli interessi demaniali, cosicché, sotto questo profilo, non ha nemmeno rilevanza la minore o maggiore consistenza dell’abuso.
Preliminarmente, peraltro, va analizzata la censura d’incompetenza del tecnico del Comune di Vibonati, a licenziare l’ordinanza gravata, espressa dal ricorrente sub 4), in quanto evidentemente preclusiva, ove fondata, all’esame d’ogni altra questione, nel merito.
La stessa non ha pregio, giusta l’orientamento giurisprudenziale, compendiato nella massima che segue: “Laddove una o più opere edilizie siano state realizzate su area demaniale (nel caso, demanio marittimo), il conseguente ordine di demolizione è adottato dal Comune anche in applicazione degli art. 54 e 1161 c. nav. e, quindi per la tutela degli interessi demaniali, cosicché, sotto questo profilo, non ha nemmeno rilevanza la minore o maggiore consistenza dell’abuso” (TAR Emilia Romagna–Bologna – Sez. II, 03.06.2008, n. 2144)
(TAR Campania-Salerno, Sez. I,