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dossier PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI
maggio 2018

URBANISTICA: Rilevanza dell’aspetto urbanistico nella localizzazione degli esercizi commerciali.
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Commercio – Piano di commercio – Aspetto urbanistico – Dopo direttiva comunitaria Bolkestein n. 123/2006/CEE - Rilevanza.
L’aspetto urbanistico mantiene piena rilevanza nella disciplina relativa alla localizzazione degli esercizi commerciali anche a seguito della direttiva comunitaria n. 123/2006/CEE, meglio nota come direttiva "Bolkestein", volta a ridurre i vincoli procedimentali e sostanziali gravanti sui servizi privati, nel cui ambito rientra il commercio, al fine di favorire la creazione nei vari Stati membri di un regime comune mirato a dare concreta attuazione ai principi di libertà di stabilimento e libera prestazione (1)
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   (1) Ha chiarito il Tar che le prescrizioni contenute nei piani urbanistici in ragione dell'interesse pubblico tutelato impediscono di attribuire prevalenza al piano commerciale rispetto a quello urbanistico e le previsioni di un piano commerciale devono avvenire ed attuarsi in conformità e comunque in coerenza con le scelte di pianificazione territoriale recate dallo strumento urbanistico disciplinante i vari modi di utilizzo del territorio, inclusi quelli relativi al commercio.
Lo Strumento di Intervento per l'Apparato Distributivo (SIAD) costituisce uno strumento integrativo del PRG vigente. Anzi, nello specifico, il SIAD appare essere tendenzialmente uno strumento pianificatorio unico in materia di commercio, in quanto esaustivo ed integrato, in cui vengono considerati sia i profili i commerciali, che le esigenze di carattere urbanistico. In sostanza, quindi, il SIAD dovrebbe contenere tutte le prescrizioni di natura pianificatoria, comprese quelle di natura urbanistica, inerenti alle strutture di commercio, tra cui le medie strutture di vendita.
In tale ottica il SIAD si presenta come strumento che, da un lato, ha una funzione integrativa degli strumenti prettamente urbanistici, potendo dettare la disciplina dettagliata su specifici punti inerenti alle localizzazioni commerciali, e, dall'altro, ha una capacità regolatoria tendenzialmente esaustiva, tale da contenere l'intera disciplina per la localizzazione di strutture di commercio sull'area interessata, senza necessità di ravvisare la disciplina in diversi atti, taluni inerenti agli aspetti urbanistici e tali altri agli aspetti di natura commerciale.
Allo stesso tempo il contenuto integrativo ed esaustivo, riconducendo l’intera disciplina pianificatoria al SIAD, dovrebbe comportare che si non presentino delle difformità tra la disciplina dettata dagli strumenti specificamente urbanistici, come il PRG, e il SIAD (per la parte relativa alla pianificazione del commercio). In tale ottica, pertanto, nel SIAD va ricercata l’intera disciplina dell’area interessata dalla localizzazione di insediamenti commerciali e, nel caso di non coincidenza tra la disciplina del SIAD e quella degli strumenti urbanistici, quali il PRG, tale difformità andrebbe interpretata, qualora possibile, in ottica integrativa da parte delle disposizioni del SIAD rispetto a quelle del PRG (TAR Capmnaia-Napoli, Sez. VIII, sentenza 29.05.2018 n. 3501 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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... per l'annullamento del provvedimento del 30/06/2017 prot. n. 21006 di diniego ed archiviazione pratica di rilascio di permesso di costruire per realizzazione di un edificio ad uso commerciale in Marcianise alla Via XXIV Maggio Angolo Via Vicenza con domanda di autorizzazione all'apertura di media struttura di vendita ai sensi della L.R. n. 1/2014 presentata il 23/05/2017 prot. n. 16365; nonché degli atti presupposti fra cui la delibera C.C. n. 41 del 28/10/2005 se e in quanto lesiva;
- per la condanna al risarcimento danni con interessi e rivalutazione monetaria.
...
1) Il ricorso si rivela infondato.
In via preliminare il Collegio ritiene di effettuare alcune precisazioni in ordine alla disciplina inerente al SIAD e ai suoi rapporti con gli strumenti di natura urbanistica.
In via generale, si deve osservare la rilevanza dell’aspetto urbanistico nella disciplina relativa alla localizzazione degli esercizi commerciali anche a seguito dell'importante direttiva comunitaria n. 123/2006/CEE, meglio nota come direttiva "Bolkestein", volta a ridurre i vincoli procedimentali e sostanziali gravanti sui servizi privati, nel cui ambito rientra il commercio, al fine di favorire la creazione nei vari Stati membri di un regime comune mirato a dare concreta attuazione ai principi di libertà di stabilimento e libera prestazione.
La direttiva “Bolkestein” prevede che l'iniziativa economica non possa, di regola, essere assoggettata ad autorizzazioni e limitazioni (specie se dirette al governo autoritativo del rapporto fra domanda ed offerta), essendo ciò consentito solo qualora sussistano motivi imperativi di interesse generale rientranti nel catalogo formulato dalla Corte di Giustizia
(TAR Campania Napoli, Sez. III, 10/08/2015, n. 4227).
In tale ambito, che ha visto susseguirsi diversi interventi del legislatore nazionale, si rileva come, comunque, da un lato non si è operata una liberalizzazione incondizionata del commercio e, dall’altro, rimane la rilevanza degli aspetti urbanistici.
Sì è, infatti, osservato in giurisprudenza che le prescrizioni contenute nei piani urbanistici in ragione dell'interesse pubblico tutelato impediscono di attribuire prevalenza al piano commerciale rispetto a quello urbanistico
(Cons. Stato, Sez. IV, sentenza 17.10.2012, n. 5343), così come si è precisato che le previsioni di un piano commerciale devono avvenire ed attuarsi in conformità e comunque in coerenza con le scelte di pianificazione territoriale recate dallo strumento urbanistico disciplinante i vari modi di utilizzo del territorio, inclusi quelli relativi al commercio, di guisa che la disciplina urbanistica deve essere la prima ad essere tenuta in considerazione al fine di valutare l'assentibilità di un'attività commerciale (Cons. Stato Sez. IV 27.04.2004 n. 2521; idem, 07.06.2005 n. 2928).
In ogni caso,
per quanto riguarda il settore del commercio, è stato previsto lo strumento di intervento per l'apparato distributivo (SIAD), che prevede un livello integrato di programmazione e pianificazione del territorio ai fini urbanistico-commerciali.
In particolare
, come rilevato da una decisione di questo TAR (Sez. II, 17.11.2017, n. 5435), l'art. 6 del D.Lgs. 31.03.1998 n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio) prevede che le Regioni devono "fissare i criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale" (comma 2), in specie individuando "le aree da destinare agli insediamenti commerciali" (comma 2, lett. a), "i vincoli di natura urbanistica" (lett. c), nonché altri aspetti di carattere edilizio ed urbanistico.
In attuazione del suddetto D.Lgs. n. 114 del 1998, la L.R. 07.01.2000 n. 1 (Direttive regionali in materia di distribuzione commerciale) -abrogata dall'art. 64, comma 1, L.R. n. 1 del 2014 (Nuova disciplina in materia di distribuzione commerciale)- aveva previsto tra l'altro, all'art. 13, che i Comuni "devono provvedere a dotarsi dello specifico strumento di intervento per l'apparato distributivo, concernente ... le localizzazioni delle grandi strutture di vendita, nel rispetto delle destinazioni d'uso delle aree e degli immobili stabilite dallo stesso strumento, che costituisce il piano di strumento integrato del P.R.G.", tant'è che è sottoposto dopo l'approvazione al visto di conformità regionale.
Il successivo art. 14 (intitolato "criteri di programmazione urbanistica") disponeva che le strutture di media e grande distribuzione possono essere realizzate solo su aree ricadenti in zone urbanistiche espressamente dichiarate compatibili, dotate di idonee infrastrutture e dimensionate in proporzione all'esercizio commerciale da impiantare su di esse.
Attualmente l’indicata L.R. n. 1 del 2014, nel sostituire la L.R. n. 1 del 2000, ha introdotto la nuova disciplina generale e di principio in materia di esercizio delle attività commerciali nella Regione Campania. In particolare l'art. 1, comma 2, della citata L.R. n. 1 del 2014 statuisce che "2. Secondo la disciplina dell'Unione Europea e statale in materia di concorrenza, di libertà di stabilimento e di prestazione di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento l'apertura di nuovi esercizi commerciali nel territorio regionale senza contingenti, limiti territoriali o vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute dei lavoratori, dell'ambiente, incluso l'ambiente urbano e dei beni culturali."
L'art. 1, comma 3, aggiunge, tuttavia, che "L'introduzione di un regime amministrativo volto a sottoporre ad autorizzazione le medie strutture e le grandi strutture di vendita, nonché gli esercizi per le merci ingombranti ed il commercio in aree pubbliche, è giustificato sulla base dell'esistenza di un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l'ordinamento comunitario, nel rispetto del principio di proporzionalità, riferito esclusivamente alle materie di ambiente, di edilizia, di urbanistica, di tutela della sanità pubblica, di tutela della pubblica sicurezza, di tutela dei lavoratori e di tutela dell'incolumità delle persone".
L'art. 10 reintroduce la disciplina relativa allo Strumento comunale d'intervento per l'apparato distributivo, denominato dalla legge stessa SIAD. La predetta disposizione normativa al comma 1 prevede che "I Comuni adeguano gli strumenti urbanistici generali ed attuativi, i regolamenti di polizia locale e lo strumento d'intervento per l'apparato distributivo, se vigente, oppure si dotano dello stesso strumento, se ancora non vigente, recependo i criteri e gli indirizzi di programmazione stabiliti dalla presente legge entro centottanta giorni dalla sua entrata in vigore". Il comma 2 attribuisce al SIAD la valenza di istituto centrale per l'attività distributiva; lo stesso infatti "costituisce lo strumento integrato del piano urbanistico comunale", tramite il quale si individuano le aree da destinare ad insediamenti commerciali, "con funzione esaustiva del potere di programmazione e pianificazione del territorio ai fini urbanistico-commerciali".
Come già affermato da questa Sezione (TAR Campania, sez. VIII, 08.11.2016, n. 5149),
dall'esame della normativa nazionale e regionale emerge la chiara volontà del legislatore di assegnare al SIAD una funzione esaustiva di ogni esigenza di carattere sia commerciale sia urbanistico nel settore della media e grande distribuzione di vendita.
Si è quindi dedotto, in primo luogo, che il legislatore non ha inteso duplicare la programmazione dell'utilizzazione del territorio, separando in distinti atti la programmazione urbanistica e la programmazione commerciale (cfr. art. 6, comma 2, ove si fa espresso riferimento a "criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale"). In secondo luogo, l'atto di individuazione delle aree da destinare agli insediamenti commerciali costituisce "strumento urbanistico", ed è in tale strumento che devono essere sia individuate le predette aree sia dettate tutte le prescrizioni urbanistiche di specie.
D'altronde, tale interpretazione risulta del tutto ragionevole anche sul piano logico-sistematico, non essendo coerente col principio di buon andamento amministrativo l'eventuale duplicazione e distinzione di funzioni di programmazione e pianificazione con riferimento al medesimo territorio, con la conseguente, paradossale intersecazione di atti generali e/o di pianificazione.
Il criterio ispiratore dell'art. 6 del D.Lgs. n. 114 del 1998 è fondamentalmente improntato all'integrazione della pianificazione territoriale ed urbanistica con la programmazione commerciale; per questo -tra i criteri di programmazione riferiti al settore commerciale- pretende la correlazione tra titolo edilizio e autorizzazione all'esercizio, eventualmente anche in modo contestuale.
Ciò esprime la necessità che -ai fini del rilascio dell'autorizzazione commerciale- venga attentamente considerata la conformità del nuovo insediamento ai vigenti parametri urbanistici; è chiaro pertanto che non si può prescindere dalle destinazioni d'uso previste dal P.R.G. ove non modificate o integrate dal SIAD (TAR Campania, sez. VIII, 30.04.2014, n. 2407).
Alla luce del quadro legislativo nazionale e regionale sinteticamente esposto, nonché della giurisprudenza di questo TAR,
deve ritenersi che il SIAD costituisca uno strumento integrativo del PRG vigente. Anzi, nello specifico, il SIAD appare essere tendenzialmente uno strumento pianificatorio unico in materia di commercio, in quanto esaustivo ed integrato, in cui vengono considerati sia i profili i commerciali, che le esigenze di carattere urbanistico. In sostanza, quindi, il SIAD dovrebbe contenere tutte le prescrizioni di natura pianificatoria, comprese quelle di natura urbanistica, inerenti alle strutture di commercio, tra cui le medie strutture di vendita.
In tale ottica il SIAD si presenta come strumento che, da un lato, ha una funzione integrativa degli strumenti prettamente urbanistici, potendo dettare la disciplina dettagliata su specifici punti inerenti alle localizzazioni commerciali, e, dall'altro, ha una capacità regolatoria tendenzialmente esaustiva, tale da contenere l'intera disciplina per la localizzazione di strutture di commercio sull'area interessata, senza necessità di ravvisare la disciplina in diversi atti, taluni inerenti agli aspetti urbanistici e tali altri agli aspetti di natura commerciale.

Allo stesso tempo il contenuto integrativo ed esaustivo, riconducendo l’intera disciplina pianificatoria al SIAD, dovrebbe comportare che si non presentino delle difformità tra la disciplina dettata dagli strumenti specificamente urbanistici, come il PRG, e il SIAD (per la parte relativa alla pianificazione del commercio). In tale ottica, pertanto, nel SIAD va ricercata l’intera disciplina dell’area interessata dalla localizzazione di insediamenti commerciali e, nel caso di non coincidenza tra la disciplina del SIAD e quella degli strumenti urbanistici, quali il PRG, tale difformità andrebbe interpretata, qualora possibile, in ottica integrativa da parte delle disposizioni del SIAD rispetto a quelle del PRG.

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Natura programmatoria del Piano di commercio.
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Commercio – Piano di commercio – Natura – Individuazione.
Il Piano di commercio ha natura di atto di programmazione economica, finalizzato a conformare, anche sotto il profilo urbanistico, la distribuzione commerciale (1).
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   (1) Ha chiarito la Sezione che natura di atto di programmazione economica, è, infatti, desunta dal giudice di primo grado dall’obiettivo del Piano di perseguire la “salvaguardia del sistema economico esistente”, con l’ulteriore precisazione che “i nuovi insediamenti non devono alterare l’organizzazione del sistema commerciale esistente”, ritenendo “l’organizzazione programmata sia già funzionale allo sviluppo coerente delle varie tipologie di vendita presenti nel territorio comunale”.
A tale finalità economica, si sono poi aggiunte, nello stesso Piano, diverse prescrizioni urbanistiche e territoriali. In particolare, quelle relative a “salvaguardare la sostenibilità territoriale e ambientale, l’equilibrio del sistema urbano, di ridurre il consumo del suolo e di riqualificare le aree di degrado”.
Sotto quest’ultimo profilo, il Piano del Commercio al dettaglio su aree private, contenente la pianificazione delle medie e grandi strutture di vendita, ha assunto anche natura di atto di programmazione territoriale o urbanistica per l’insediamento di nuovi esercizi commerciali.
Ha aggiunto la Sezione che la connessione tra pianificazione commerciale e territoriale è ormai un dato acquisito al sistema (Corte cost. n. 176 del 2014), essendo le due materie preordinate a finalità diverse (tutela della concorrenza e corretto uso del territorio) ma tra loro interferenti (Cons. St., sez. VI, n. 2928 del 2005) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 09.05.2018, n. 2762 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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... per la riforma, in entrambi i ricorsi di appello (n. 1599/2017 e n. 1745/2017), della sentenza 29.12.2016 n. 1423 del Tar per il Veneto, Sez. III, resa tra le parti, concernente l’annullamento:
   - della deliberazione della Giunta comunale di Padova n. 2015/115 del 10.03.2015 avente ad oggetto: “Il Piano del Commercio al dettaglio su area privata – Pianificazione locale delle medie e grandi strutture di vendita. Approvazione”;
   - della deliberazione del Consiglio comunale di Padova n. 2015/62 del 14.09.2015 avente ad oggetto: “Variante al P.I. relativa all'art. 21 Zona Industriale delle N.T.A., alla modifica delle destinazioni specifiche di aree a servizi ed all'inserimento di nuovi perimetri. Controdeduzioni alle osservazioni. Approvazione”;
   - della deliberazione del Consiglio comunale di Padova n. 2015/63 del 19.04.2015 avente ad oggetto: “Variante al P.I. per l'adeguamento alle previsioni del Piano del Commercio al dettaglio su area privata – Controdeduzioni alle osservazioni – Approvazione”.
...
11. Gli appelli non sono fondati.
12. In entrambi i ricorsi si prospetta innanzitutto il tema della competenza della Giunta comunale di Padova all’adozione del Piano di Commercio. Sia il -OMISSIS-, sia la società In.It., lamentano una erronea interpretazione del Tar in ordine all’accoglimento del vizio di incompetenza prospettato in primo grado dalla Sa.Ma.Fi..
Come detto, il giudice di primo grado ha rilevato che la funzione di programmazione, a cui avrebbe dovuto essere ricondotto il Piano di Commercio, rientrava nelle competenze del Consiglio comunale ai sensi dell'art. 42, comma 2, lett. b), del d.lgs. n. 267 del 2000 (di seguito TUEL).
Secondo gli appellanti, invece, il Piano del Commercio, di cui alla deliberazione della Giunta comunale n. 115/2015, avrebbe rappresentato solo un “documento preliminare” alla successiva variante, adottata ai sensi della legge regionale n. 50/2012 e della legge regionale n. 11/2004, di adeguamento del Piano degli Interventi alle previsioni del Piano per il commercio al dettagli su area privata.
13. La tesi non può essere condivisa.
A prescindere dalla letterale dizione “Piano di Commercio” riportata nelle premesse del documento approvato dalla Giunta comunale con la deliberazione n. 115/2015, non sembra esservi dubbio sui contenuti dello stesso atto deliberativo nel quale sono disposte una serie di prescrizioni in ordine all’allocazione delle strutture commerciali.
Partendo da questa constatazione, è corretta la conclusione del Tar che ne ha rilevato la natura di atto di programmazione economica, finalizzato a conformare, anche sotto il profilo urbanistico, la distribuzione commerciale.

La natura di atto di programmazione economica, è, infatti, desunta dal giudice di primo grado dall’obiettivo del Piano di perseguire la “salvaguardia del sistema economico esistente”, con l’ulteriore precisazione che “i nuovi insediamenti non devono alterare l’organizzazione del sistema commerciale esistente”, ritenendo “l’organizzazione programmata sia già funzionale allo sviluppo coerente delle varie tipologie di vendita presenti nel territorio comunale”.
A tale finalità economica, si sono poi aggiunte, nello stesso Piano, diverse prescrizioni urbanistiche e territoriali. In particolare, quelle relative a “salvaguardare la sostenibilità territoriale e ambientale, l’equilibrio del sistema urbano, di ridurre il consumo del suolo e di riqualificare le aree di degrado”.

Sotto quest’ultimo profilo,
il Piano del Commercio al dettaglio su aree private, contenente la pianificazione delle medie e grandi strutture di vendita, ha assunto anche natura di atto di programmazione territoriale o urbanistica per l’insediamento di nuovi esercizi commerciali.
E, come ha rilevato il Tar,
solo per questo aspetto di razionale gestione del territorio il Piano ha potuto avere l’effetto di apporre restrizioni ai generali principi di libertà di concorrenza e di stabilimento.
14. D’altra parte,
la connessione tra pianificazione commerciale e territoriale è ormai un dato acquisito al sistema (cfr. Corte cost., sentenza n. 176/2014), essendo le due materie preordinate a finalità diverse (tutela della concorrenza e corretto uso del territorio) ma tra loro interferenti (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. VI, n. 2928/2005).
Per questa ragione, al di là di quanto affermato dagli appellati sulla valenza urbanistica del Piano, in concreto lo stesso ha determinato vincoli all’insediamento di strutture produttive commerciali tra le quali quelle di media e grande vendita.
15.
Tali limitazioni di insediamento, giustificabili in astratto sotto il profilo del diritto comunitario (cfr. Corte di giustizia 24.03.2011 causa C-400/08) per il contemperamento con le altre esigenze di ordinato sviluppo del territorio, avrebbero dovuto, in ragione del loro rilievo, essere comunque adottate dall’organo consiliare, in quanto solo quest’ultimo è chiamato dalla legge ad esprimere gli indirizzi politici ed amministrativi di rilievo generale nella materia (cfr. elenco art. 42, comma 2, lett. b), TUEL: “piani territoriali ed urbanistici”).
16.
La Giunta, seppure dotata di una competenza residuale per tutti gli atti non compresi nel suddetto elenco, nonché per quelli di attuazione degli indirizzi generali del Consiglio comunale (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 3137/2014 e n. 4192/2013), nel caso di specie, non poteva sostituirsi, tenuto conto che lo stesso Piano è stato il presupposto di principio per le successive deliberazioni urbanistiche di attuazione.
17. Con la conseguenza che anche le innovazioni normative contenute nell’art. 15, comma 13, del DL. n. 70/2011, cosiddetto decreto sviluppo, non avrebbero potuto avere rilievo in quanto collegate al riconoscimento della competenza delle Giunte comunali all’approvazione dei piani attutivi conformi allo strumento urbanistico vigente.
Non sarebbe stato possibile, infatti, che la Giunta, preso atto della necessità di una variante alla strumento urbanistico generale, avesse potuto decidere in merito per poi attivare la competenza del Consiglio comunale, così determinando una duplicazione di procedure in contrasto con la disciplina acceleratoria del citato art. 15, comma 13, del DL n. 70/2011 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 888/2016).

marzo 2018

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza del Giudice di appello:
   - il potere di pianificazione urbanistica si pone su di un piano di prevalenza rispetto agli atti di gestione attinenti la materia commerciale;
   - l'art. 6, d.lgs. 31.03.1998 n. 114, è comunque finalizzato ad assicurare l'integrazione tra la pianificazione territoriale ed urbanistica e la programmazione commerciale, in quanto pone la stretta correlazione tra titoli edilizi e autorizzazioni all'esercizio, nel novero dei criteri di programmazione riferiti al settore commerciale;
   - le prescrizioni e le disposizioni del piano urbanistico sono sempre prevalenti su quelle del piano commerciale, in quanto rispondono all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, e le relative disposizioni possono legittimamente porre limiti alla libertà di iniziativa economica.
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C.3 – Anche il sesto motivo è fondato.
Secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza del Giudice di appello:
   "- il potere di pianificazione urbanistica si pone su di un piano di prevalenza rispetto agli atti di gestione attinenti la materia commerciale (cfr. Consiglio Stato sez. V 12.07.2004 n. 5057),
   - l'art. 6, d.lgs. 31.03.1998 n. 114, è comunque finalizzato ad assicurare l'integrazione tra la pianificazione territoriale ed urbanistica e la programmazione commerciale, in quanto pone la stretta correlazione tra titoli edilizi e autorizzazioni all'esercizio, nel novero dei criteri di programmazione riferiti al settore commerciale (cfr. Consiglio Stato, sez. IV 08.06.2007 n. 3027);
   - le prescrizioni e le disposizioni del piano urbanistico sono sempre prevalenti su quelle del piano commerciale, in quanto rispondono all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, e le relative disposizioni possono legittimamente porre limiti alla libertà di iniziativa economica (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI 10.04.2012 n. 2060)…"
(Consiglio di Stato, Sez. IV, 27.02.2013, n. 1202).
Orbene -pur potendo il Consiglio Comunale, in sede di scelte di pianificazione urbanistica, ritenere prevalente l’interesse pubblico ad un ordinato assetto del territorio rispetto all’interesse commerciale del singolo- nel caso di specie vi è solo un generico riferimento alla mancanza di una pianificazione commerciale e ad uno studio sull’impatto che tale variazione della destinazione potrebbe avere.
E, sotto tale specifico profilo, l’organo consiliare pare avere surrettiziamente riproposto una questione già affrontata da questo TAR, e risolta in senso favorevole alla ricorrente (v. TAR Sicilia, ord. n. 354/2015).
Peraltro, allo stato -tenuto conto dei chiarimenti forniti dal responsabile con l’ulteriore integrazione istruttoria richiesta dai consiglieri comunali- in quell’area non potrebbe essere svolta alcuna attività industriale, in quanto a ridosso del centro abitato; e, in base al progetto presentato, è prevista anche una riduzione di cubatura e il rispetto dei parametri urbanistici (TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, sentenza 08.03.2018 n. 570 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

febbraio 2018

URBANISTICA: Come noto, il P.R.G. è uno strumento programmatico di pianificazione dell’intero territorio comunale, adottato dal Comune ed approvato dalla Regione.
La legge prevede la possibilità che il P.R.G. venga attuato attraverso strumenti urbanistici attuativi, finalizzati a fornire le prescrizioni di dettaglio, per l’esecuzione delle direttive contenute nel piano generale.
Tali piani attuativi, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 1150/1942, hanno un termine di efficacia massimo decennale, decorso il quale, le previsioni riamaste senza concreta attuazione diventano inefficaci, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all’edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva, non verificandosi una situazione paragonabile a quella della c.d. “zona bianca”.
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Tra le prescrizioni di zona ultrattive di un piano attuativo decaduto, «rientra anche il dimensionamento dei c.d. standard urbanistici, disciplinato dal D.M. n. 1444 del 02.04.1968 e perciò anche la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria di cui agli artt. 3, 4 e 5 del citato D.M. n. 1444 del 02.04.1968, destinate ad assicurare alla collettività, insediata in una determinata parte del territorio comunale, un livello di qualità della vita adeguato, anche se dopo il decorso del periodo di efficacia decennale non sono più validi i vincoli, preordinati all’espropriazione per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, previste dal piano, ma non attuate nell’arco di 10 anni».
Inoltre, è pacifico che, a fronte di un piano decaduto, i permessi di costruire possono essere rilasciati soltanto se, non discostandosi dalle previsioni del P.R.G., rispettino altresì la disciplina di linea fondamentale ed essenziale della pianificazione attuativa, atteso che, per questa parte, lo stesso conserva efficacia ultrattiva; in questo caso, quindi, in caso di iniziativa edilizia singola, l’urbanizzazione va valutata con riferimento al comparto e non limitatamente all’area di cui al progetto.
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Come noto, il P.R.G. è uno strumento programmatico di pianificazione dell’intero territorio comunale, adottato dal Comune ed approvato dalla Regione.
La legge prevede la possibilità che il P.R.G. venga attuato attraverso strumenti urbanistici attuativi, finalizzati a fornire le prescrizioni di dettaglio, per l’esecuzione delle direttive contenute nel piano generale.
Tali piani attuativi, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 1150/1942, hanno un termine di efficacia massimo decennale, decorso il quale, le previsioni riamaste senza concreta attuazione diventano inefficaci, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all’edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva, non verificandosi una situazione paragonabile a quella della c.d. “zona bianca” (ex multis, cfr. Cons. Stato n. 4144/2017).
Nel caso di specie, i terreni di proprietà della sig.ra Di To., classificati dal vigente P.R.G. come zona “ZTO G5”, risultano compresi nel perimetro del piano particolareggiato approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 44/2006 (“Piano attuativo in variante al Piano Regolatore Generale – Zona G – Comparto tra Fiume Alli e Quartiere Giovino”) che, anche nell’area “ZTO G5”, impone il previo piano di lottizzazione.
La soggezione al piano di lottizzazione la si ricava non solo dal fatto che l’intitolazione del verbale della conferenza di servizi sul piano attuativo si riferisce all’intera zona G e non solo alla zona G1 (come potrebbe sembrare dalle prime righe del testo), ma anche dal fatto che la delibera di approvazione, sebbene al suo interno menzioni solo la zona G1, nel dispositivo fa inequivoco riferimento all’intera zona G.
D’altro canto, non è senza significato la circostanza per cui la stessa ricorrente ha presentato il proprio progetto proprio allo scadere del termine di efficacia del piano.
Nondimeno, il piano particolareggiato del 2006 risulta ad oggi inefficace, per decorso del termine decennale.
Pertanto, alla luce delle regole sopra indicate, l’area in esame, si trova sottoposta ad una duplice tipologia di prescrizioni: quelle contenute nelle N.T.A. del P.R.G. –e, in specie, nell’art. 62, che prevede la possibilità di effettuare interventi edilizi diretti mediante D.I.A. o concessione edilizia, semplice o convenzionata– e quelle contenute nella parte del piano attuativo avente efficacia ultrattiva.
A tal proposito, osserva il collegio come, tra le prescrizioni di zona ultrattive di un piano attuativo decaduto, «rientra anche il dimensionamento dei c.d. standard urbanistici, disciplinato dal D.M. n. 1444 del 02.04.1968 e perciò anche la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria di cui agli artt. 3, 4 e 5 del citato D.M. n. 1444 del 02.04.1968, destinate ad assicurare alla collettività, insediata in una determinata parte del territorio comunale, un livello di qualità della vita adeguato, anche se dopo il decorso del periodo di efficacia decennale non sono più validi i vincoli, preordinati all’espropriazione per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, previste dal piano, ma non attuate nell’arco di 10 anni» (cfr. TAR Basilicata n. 99/2012).
Inoltre, è pacifico che, a fronte di un piano decaduto, i permessi di costruire possono essere rilasciati soltanto se, non discostandosi dalle previsioni del P.R.G., rispettino altresì la disciplina di linea fondamentale ed essenziale della pianificazione attuativa, atteso che, per questa parte, lo stesso conserva efficacia ultrattiva; in questo caso, quindi, in caso di iniziativa edilizia singola, l’urbanizzazione va valutata con riferimento al comparto e non limitatamente all’area di cui al progetto (cfr. Cons. Stato n. 6170/2007, n. 5471/2008 e n. 5251/2013; TAR Campania, Salerno, n. 488/1997 e n. 6682/2009; TAR Sicilia, Palermo, n. 1986/2015; TAR Abruzzo, L’Aquila, n. 810/2014; TAR Lazio, Latina, n. 367/2006).
Ne deriva quindi che, in adesione alle corrette valutazione del C.T.U., applicando i parametri contemplati dal piano attuativo del 2006, il lotto non possiede tutti i requisiti per il rilascio del titolo edilizio.
Così risolta la questione sostanziale, occorre esaminare le censure di carattere formale, che attengono: al ritardo nell’adozione dell’atto di annullamento; al difetto di motivazione, sotto il profilo della prevalenza dell’interesse pubblico alla rimozione di una situazione di fatto consolidatasi nel tempo; alla mancata comparazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati; al preteso conflitto di interessi del dirigente del Settore edilizia privata e S.U.E. del Comune di Catanzaro, il quale a suo tempo aveva accertato la presenza delle opere di urbanizzazione e che, nell’assumere il provvedimento impugnato, si è trovato “a smentire se stesso”; alla contraddittorietà dell’azione amministrativa, rispetto al passato.
Nessuna di tale doglianza coglie nel segno.
Non la prima, che non tiene conto del periodo di tempo resosi necessario per la risoluzione del contenzioso instaurato sul provvedimento di diniego; non la seconda e la terza, trattandosi di attività edilizia mai neppure iniziata; non la quarta, che appare meramente ipotetica; non la quinta, non potendo un’illegittimità perpetrata nel passato legittimarne una nuova.
In definitiva, il ricorso dev’essere respinto in ogni sua parte, poiché infondato.
Tuttavia, la obiettive difficoltà della lite, che hanno reso necessaria una C.T.U., giustificano l’integrale compensazione delle spese del giudizio tra le parti, fatto salvo il compenso del consulente che, liquidato nella misura di cui alla nota spese depositata, viene posto a carico di entrambe le parti, nella misura di metà ciascuna, con vincolo di solidarietà (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II, sentenza 21.02.2018 n. 507 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Per giurisprudenza costante, le osservazioni costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative; pertanto, il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano.
Sono, invero, riservate alla pubblica amministrazione le scelte discrezionali operate nell’esercizio della funzione urbanistica di pianificazione del territorio in ordine alle singole destinazioni di zona del piano regolatore generale, sindacabili in sede di legittimità solo ove risultino inficiate da evidenti errori di fatto o da vizi di manifesta illogicità o contraddittorietà.
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Con il secondo e terzo motivo l’istante si duole della violazione dell’art. 7 della LR n. 12/2005, degli artt. 3 e 6 della L. n. 241/1990, dell’art. 118 della Costituzione e del Trattato di Maastricht per la violazione del principio di sussidiarietà, nonché dell’eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà ed ingiustizia manifesta, atteso che il Comune avrebbe proceduto all’approvazione del PGT senza considerare minimamente l’apporto fornito dalle osservazioni presentate dal ricorrente e senza fornire un’adeguata motivazione sul punto.
In proposito si osserva che, per giurisprudenza costante, le osservazioni costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative; pertanto, il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano.
Sono, invero, riservate alla pubblica amministrazione le scelte discrezionali operate nell’esercizio della funzione urbanistica di pianificazione del territorio in ordine alle singole destinazioni di zona del piano regolatore generale, sindacabili in sede di legittimità solo ove risultino inficiate da evidenti errori di fatto o da vizi di manifesta illogicità o contraddittorietà (Cons. Stato, Sez. IV. Sent. n. 874, 24.02.2017).
Tali vizi non si riscontrano nella fattispecie all’esame del Collegio, nella quale l’Amministrazione comunale ha analizzato le osservazioni dell’istante e ha controdedotto in merito alle stesse mediante la specificazione delle ragioni che ne hanno determinato la reiezione (TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 04.02.2018 n. 418 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

gennaio 2018

COMPETENZE GESTIONALI - URBANISTICA: Circa l'espressione del parere di compatibilità del P.I.I. con il sopraordinato P.T.C.P. la competenza spetta alla Giunta provinciale, e non al Consiglio provinciale.
Nel silenzio dell'art. 92, L.R. 11.03.2005 n. 12, che al c. 7 si limita ad affermare che spetta alla Provincia esprimere il parere circa la compatibilità del programma integrato di intervento predisposto dal Comune con il sopraordinato piano territoriale di coordinamento provinciale, senza però precisare a quale organo provinciale spetti tale potere, trova applicazione il criterio di riparto fra gli organi di governo degli enti locali fissato dall'art. 42, c. 2, lett. h), T.U. 18.08.2000 n. 267, per effetto del quale detta competenza spetta alla Giunta provinciale, e non al Consiglio provinciale, trattandosi non di un parere in senso tecnico, ma di una mera verifica di conformità, che non è espressione di potestà pianificatoria, ma esprime un mero raffronto, privo di ogni valutazione discrezionale, tra il programma comunale ed il piano territoriale provinciale.
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Il Collegio può prescindere dallo scrutinio del ricorso incidentale proposto dal Comune resistente, essendo il presente ricorso infondato nel merito.
I) Con il primo motivo le istanti deducono il vizio di incompetenza avverso il parere di compatibilità al PTCP del Documento di Piano del PGT, espresso dalla Provincia con la delibera di Giunta n. 436 del 17.06.2008, che avrebbe invece dovuto essere adottata dal Consiglio, come previsto dall’art. 42, c. 2, lett. b), del T.U.E.L.
Il motivo è infondato atteso che, nel silenzio dell'art. 92, L.R. 11.03.2005 n. 12, che al c. 7 si limita ad affermare che spetta alla Provincia esprimere il parere circa la compatibilità del programma integrato di intervento predisposto dal Comune con il sopraordinato piano territoriale di coordinamento provinciale, senza però precisare a quale organo provinciale spetti tale potere, trova applicazione il criterio di riparto fra gli organi di governo degli enti locali fissato dall'art. 42, c. 2, lett. h), T.U. 18.08.2000 n. 267, per effetto del quale detta competenza spetta alla Giunta provinciale, e non al Consiglio provinciale, trattandosi non di un parere in senso tecnico, ma di una mera verifica di conformità, che non è espressione di potestà pianificatoria, ma esprime un mero raffronto, privo di ogni valutazione discrezionale, tra il programma comunale ed il piano territoriale provinciale (C.S., Sez, IV, 28.05.2009 n. 3333, che ha riformato TAR Lombardia, Milano, Sez., II, 29.10.2008 n. 5219) (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 24.01.2018 n. 205 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Per giurisprudenza pacifica, le osservazioni presentate da un privato allo strumento urbanistico adottato dall'ente costituiscono meri apporti collaborativi allo stesso, e non danno luogo a peculiari aspettative, potendo essere respinte, o accolte solo in parte, senza necessità di specifica motivazione.
Nel caso in cui il previgente strumento urbanistico abbia classificato un’area come edificabile, in capo al privato sussiste effettivamente un legittimo affidamento che deve essere valutato dal Comune, diversamente da quanto invece avvenuto nel caso di specie in cui, come detto, gli immobili delle ricorrenti, sulla base del previgente p.g.t., avevano destinazione produttiva.

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Per giurisprudenza pacifica, le scelte effettate dall'Amministrazione comunale all'atto dell'adozione del piano regolatore costituiscono inoltre apprezzamenti di merito, sottratti al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità.
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II.1) Con il secondo motivo le ricorrenti lamentano che, a seguito del parziale accoglimento delle osservazioni dalle stesse presentate, il Comune avrebbe illegittimamente modificato “in peius” il P.G.T., violando il loro affidamento.
II.1.1) In primo luogo, osserva il Collegio che il Comune ha in realtà accolto le richieste delle ricorrenti, con cui le stesse hanno chiesto “che l’intera area di proprietà possa essere inserita nel nuovo P.G.T. in zona a destinazione residenziale”, ciò che, come detto, ha puntualmente avuto luogo.
II.1.2) In ogni caso, per giurisprudenza pacifica, le osservazioni presentate da un privato allo strumento urbanistico adottato dall'ente costituiscono meri apporti collaborativi allo stesso, e non danno luogo a peculiari aspettative, potendo essere respinte, o accolte solo in parte, senza necessità di specifica motivazione (C.S., Sez. IV, 08.05.2017 n. 2089, TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 26.02.2015, n. 358), ciò che, di per sé, dà luogo al rigetto del motivo.
Nel caso in cui il previgente strumento urbanistico abbia classificato un’area come edificabile, in capo al privato sussiste effettivamente un legittimo affidamento che deve essere valutato dal Comune (C.S. Sez. IV, 22.06.2004, n. 4399), diversamente da quanto invece avvenuto nel caso di specie in cui, come detto, gli immobili delle ricorrenti, sulla base del previgente p.g.t., avevano destinazione produttiva.
II.1.3) Fermo restando quanto precede, ad abundantiam, osserva il Collegio che le aree di che trattasi si trovano all’interno del Parco Regionale della Valle del Lambro, e sono pertanto soggette a vincolo paesaggistico, ex art. 142 D.Lgs. 22.01.2004 n. 42, ciò che non rende irragionevole la loro parziale destinazione a “verde privato”.
Analogamente, anche la prevista cessione di 485 mq da destinare a parcheggi, su una superficie complessiva di oltre 3.000 mq, non pare ingiustificata, essendo le aree in questione collocate in un ambito contiguo al centro storico, caratterizzate da una cronica mancanza di detti spazi, come dettagliatamente evidenziato nel paragrafo 4.1c della relazione allegata al Piano dei Servizi.
Per giurisprudenza pacifica, le scelte effettate dall'Amministrazione comunale all'atto dell'adozione del piano regolatore costituiscono inoltre apprezzamenti di merito, sottratti al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (C.S. Sez. IV, 12.06.2017, n. 2822), ciò che, ulteriormente, depone per l’infondatezza delle doglianze in questa sede articolate (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 24.01.2018 n. 205 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Destinazione a verde agricolo.
Il Consiglio di Stato ribadisce che la destinazione a verde agricolo di un’area, stabilita da uno strumento urbanistico generale, non implica per forza che essa soddisfi in modo diretto ed immediato gli interessi agricoli, potendosi giustificare con le esigenze di un ordinato governo del territorio.
Tra queste ultime rientra pure la necessità d’impedire un’ulteriore edificazione o un congestionamento delle aree, affinché si mantenga l’equilibrato rapporto quantitativo tra aree libere ed edificate o industriali e si realizzino i bisogni collettivi di maggior vivibilità dello spazio urbano, se del caso mercé la contrazione dell’illimitata espansione edilizia.
Tutto ciò non determina né veri e propri insediamenti agricoli nuovi, né puntigliose verifiche sulla reale vocazione delle aree stesse allo sfruttamento produttivo agricolo
(commento tratto da https://camerainsubria.blogspot.it).
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MASSIMA
5. L’appello è fondato e merita di essere accolto.
La giurisprudenza di questo Consiglio ha, da sempre (cfr. ex plurimis, Cons. St., Sez. IV, 28.04.1981, n. 374), rilevato che
pur non essendo un piano di lottizzazione, al pari di tutti gli altri strumenti urbanistici anche di grado più elevato, di ostacolo ad una successiva pianificazione generale del territorio e potendo quindi essere superato da strumenti urbanistici che dispongano in modo difforme, l'amministrazione deve motivare ampiamente ed in modo rigoroso le ragioni per cui le nuove scelte urbanistiche facciano ritenere superati gli interventi lottizzativi precedentemente approvati.
Pertanto,
la necessità di un’ampia e rigorosa motivazione si è ritenuta necessaria nel caso in cui la qualificazione edificatoria di un’area, ulteriormente valorizzata dalla presenza di un piano esecutivo, mutasse a seguito della nuova disciplina contenuta nel piano urbanistico generale.
Nella fattispecie, tuttavia, la storia urbanistica delle aree degli originari ricorrenti si caratterizza per la presenza di una proposta di convenzione di lottizzazione non andata a buon fine, sicché l’unico elemento di riferimento effettivo ai fini del decidere è rappresentato dal fatto che la previgente disciplina urbanistica comunale avesse qualificato le dette aree come C2.
In quest’ipotesi, occorre rammentare che la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. St., Sez. IV, 17.08.2016, n. 3643) ha chiarito che
la destinazione a verde agricolo di un’area, stabilita da un P.R.G., non implica per forza che essa soddisfi in modo diretto ed immediato gli interessi agricoli, potendosi giustificare con le esigenze di un ordinato governo del territorio; tra queste ultime rientra pure la necessità d’impedire un’ulteriore edificazione o un congestionamento delle aree, affinché si mantenga l’equilibrato rapporto quantitativo tra aree libere ed edificate o industriali e si realizzino i bisogni collettivi di maggior vivibilità dello spazio urbano, se del caso mercé la contrazione dell’illimitata espansione edilizia. Tutto ciò non determina né veri e propri insediamenti agricoli nuovi, né puntigliose verifiche sulla reale vocazione delle aree stesse allo sfruttamento produttivo agricolo.
A ciò deve aggiungersi che
la destinazione data alle singole aree da un P.R.G. non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, a ciò bastando l’espresso richiamo alla relazione di accompagnamento al progetto di questo.
Infatti le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono, in particolare, le lesioni all’affidamento qualificato del privato, derivanti da convenzioni di lottizzazione (Cons. Stato, IV, 14.05.2015 n. 2453).
Al di fuori da tale ipotesi derogatoria qui non ricorrente, questo Consiglio ha chiarito a più riprese che non sussiste una situazione di affidamento qualificato del privato, tale da richiedere l’obbligo di specifica motivazione delle scelte urbanistiche, nel caso in cui la pregressa destinazione della zona sia più favorevole, ovvero nel caso in cui sia stata presentata una proposta di lottizzazione, mai esaminata dal Comune (Cons. St., Sez. IV, 16.01.2012, n. 119).
Nella fattispecie il giudice di prime cure ha omesso di rilevare che la ragione complessiva per la diversa qualificazione delle aree degli originari ricorrenti non deve rinvenirsi solo nella risposta alle osservazioni da questi presentate, ma anche nella relazione del P.U.E., che legittimamente ha compiuto scelte limitative dell’edificabilità delle aree degli odierni appellati, attraverso l’attribuzione di destinazioni limitative o preclusive dell’edificazione, valorizzando esigenze di contenimento dell’espansione dell’abitato nonché di salvaguardia di valori paesaggistici e ambientali, in vista del perseguimento di obiettivi di miglioramento della vivibilità del territorio comunale, utilizzando, come parametro di riferimento, quello della limitazione del consumo del suolo, che del resto non può che essere utilizzato in relazione a tutte le aree oggetto della nuova disciplina urbanistica.
Sotto questo profilo non assume un rilievo viziante il riferimento al PTCP in itinere al tempo dell’approvazione del PUC, dal momento che quest’ultimo va inteso come segno della percezione della necessità di coordinamento dello stesso con il contenuto dei piani urbanistici superiori, sia pure in itinere.
Del resto la motivazione in questione va intesa come utilizzata ad colorandum, risultando sufficientemente adeguato per motivare la diversa qualificazione delle aree degli appellati quanto si evince dal combinato disposto del contenuto della risposta alle osservazioni e dalla relazione al PUC.
6. L’appello deve, quindi, essere accolto con ciò che ne consegue in termini di riforma della sentenza impugnata e di rigetto del ricorso di primo grado (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 22.01.2018 n. 407 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: E' rilevante e non manifestamente infondata la questione, che si rimette alla Corte costituzionale, di legittimità costituzionale dell’articolo 103, comma 1-bis, della l.r. della Lombardia n. 12/2005 che recita:
"
1-bis. Ai fini dell’adeguamento, ai sensi dell’articolo 26, commi 2 e 3, degli strumenti urbanistici vigenti, non si applicano le disposizioni del decreto ministeriale 02.04.1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge 06.08.1967, n. 765), fatto salvo, limitatamente agli interventi di nuova costruzione, il rispetto della distanza minima tra fabbricati pari a dieci metri, derogabile all’interno di piani attuativi.".
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Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal signor Ni.Ca., nato a Treviso il ... e residente a Sondrio, per l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Sondrio 28.11.2014 n. 81, d’approvazione di variante del piano di governo del territorio.
...
Premesso:
Il Comune di Sondrio, già dotato del piano di governo del territorio approvato con deliberazione del Consiglio comunale 06.06.2011 n. 40, con deliberazione della giunta comunale del 29.09.2013 ha attivato un procedimento di variante del medesimo piano, comunicandolo alla cittadinanza. In merito sono state avanzate proposte da parte di alcuni cittadini.
L’ente territoriale ha introdotto, inoltre, modifiche alle norme tecniche d’attuazione, alcune delle quali su suggerimento dell’ufficio tecnico comunale.
Fra le modifiche della normativa, in particolare, una riguarda la disciplina delle distanze tra fabbricati “Distanza minima tra edifici”, come dettata dall’art. 3 – “Definizioni urbanistiche ed edilizie”, dell’elaborato “Definizioni e disposizioni generali del Piano di Governo del Territorio".
Nella formulazione originaria, essa stabiliva che “
Nelle aree comprese in ambiti di trasformazione e nelle aree comprese in ambiti del territorio consolidate {Piano delle Regole) la distanza minima tra edifici deve essere pari all’altezza dell'edificio più alto e comunque non inferiore a m 10, fatta eccezione per gli edifici nelle aree comprese in ambiti del territorio urbanizzato di antica formazione per i quali la distanza minima tra edifici non può essere inferiore a quella intercorrente tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale”.
A seguito della variante approvata, il testo della disposizione è stato così riformulato: “
Nelle aree comprese in ambiti di trasformazione e in ambiti del territorio consolidate {Piano delle Regole) la distanza minima tra edifici deve essere non inferiore a m 10, fatta eccezione per gli edifici compresi nei tessuti edificati di antica formazione (Taf) per i quali la distanza minima tra edifici non può essere inferiore a quella intercorrente tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale. Limitatamente alle aree comprese in ambiti di trasformazione, la distanza minima deve inoltre essere pari o superiore all’altezza dell’edificio più alto”.
Per effetto della variazione
è stata sottratta all’applicazione della disciplina più restrittiva (quella che impone una distanza minima pari all’altezza dell’edificio più alto), le aree di nuova edificazione comprese all’interno di un ambito territoriale che, secondo la disciplina dettata dalla legge regionale della Lombardia 11.05.2005 n. 12 viene definito “il tessuto urbano consolidato”.
In particolare, la riformulata disposizione è riferita agli ambiti territoriali previsti e disciplinati dagli articoli 18 e 19 delle norme di attuazione del piano delle regole.
Con l’art. 18 vengono definiti alcuni ambiti di espansione edificatoria che, pur compresi nel perimetro territoriale disegnato al fine d’individuare il cosiddetto “tessuto urbano consolidato”, e definiti “tessuti di completamento”, costituiscono vere e proprie aree di espansione edificatoria, dato che ai sensi del comma 1 del predetto art. 18 “Gli ambiti cosi classificati sono rappresentati da parti prevalentemente non edificate, intercluse all’interno del tessuto consolidate di fondovalle o di versante o ai suoi margini.. La loro individuazione sul territorio consente di affermare che si tratta di ambiti privi di edificazione, da assoggettare per la prima volta a processo urbanizzativo ed edificatorio.
Tale risulta la condizione dell’ambito n. 15, adiacente alla proprietà del ricorrente, individuato dall'art. l9, quale ambito assoggettato a piano attuativo obbligatorio. Tale ambito conferma una previsione già presente nel previgente piano regolatore generale approvato negli anni ‘90, laddove era individuata come zona “RT n. 17”, assoggettata a piano attuativo obbligatorio, coinvolgente il medesimo ambito territoriale, assolutamente privo di edificazione e destinato a nuovi insediamenti residenziali, ubicato ai margini estremi dell'aggregato urbano edificato, lungo la strada che introduce alla Valmalenco, caratterizzata da una elevata acclività.
Il citato ambito, individuato nel piano generale del territorio come ambito n. 15 nell’art. 19, conferma la delimitazione dello stesso ambito territoriale individuato nel precedente piano regolatore generale come “RT n. 17”, mai coinvolto in precedenza in processi di urbanizzazione di edificazione, atteso che è stata assoggettata in entrambi gli strumenti urbanistici a piano attuativo, com’è prescritto per tutte le zone che, secondo il decreto ministeriale 02.04.1968, n. 1444, devono essere qualificate come zone di espansione.
L’Amministrazione, nella scelta di denominazioni e sigle delle zone territoriali omogenee differenti da quelle dettate nel D.M. n. 1444/1968 (prima RT ora ambito TAC), ad avviso del ricorrente sarebbero state sottratte alla disciplina che detto decreto ha fissato, specialmente per quanto riguarda il regime delle distanze tra fabbricati, che assumono valenza integrativa del codice civile, asseritamente non derogabili dalle norme locali con conseguente richiesta di disapplicazione delle disposizioni di strumenti urbanistici che fissino una distanza tra fabbricati inferiore a quella prevista nel citato DM.
Tutti gli ambiti “Tc” individuati dall’art. 19 del piano generale del territorio sono assoggettati o a piano urbanistico attuativo o a permesso di costruire convenzionato obbligatorio, in considerazione proprio della circostanza che si tratta di ambiti non edificati, da assoggettare per la prima volta ad un processo di urbanizzazione che richiede la preventiva pianificazione di dettaglio, o almeno, ove si tratti di un ambito di più limitata estensione, ad un permesso di costruire corredato da una convenzione obbligatoria, mediante la quale garantire gli stessi effetti del piano attuativo.
A conferma, il ricorrente richiama la circostanza che su 20 ambiti “Tc” individuati e disciplinati dall'art. 19 del piano generale del territorio ben 11 sono soggetti al piano attuativo obbligatorio. Fra essi vi è il n. 15, confinante con la sua proprietà, sulla quale insiste un edificio a destinazione residenziale (individuato in catasto al foglio 31, mappale 319, del Comune di Sondrio), a fronte del quale è in corso di realizzazione un complesso residenziale avente altezza largamente superiore a m 10, che non rispetterebbe la distanza pari all’altezza dell’edificio più alto, come prescritto per le zone omogenee C (parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi che risultino inedificate o nelle quali l’edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità delle zone, totalmente edificate) dall’art. 9, 1° comma, del DM n. 1444/1968.
Il ricorrente evidenzia, poi, che nelle stesse “Norme di Attuazione del Piano delle Regole a1 Capo 2 (articoli 14, 15, 16, 17)” vengono disciplinate le altre porzioni del tessuto urbano consolidato che presentano già una condizione di parziale o compiuta edificazione, per i quali vengono ammessi interventi diretti o perfino piani attuativi all’interno dei quali viene consentita una distanza tra gli edifici minore di quella minima di legge, evidentemente in applicazione di quanto disposto dall’ultimo comma dell'art. 9 del DM 1444/1968.
Tale circostanza fa emergere la presenza, all’interno del tessuto urbano consolidato, di ambiti territoriali molto diversificati fra loro, alcuni dei quali aventi le caratteristiche delle zone di completamento, altri quelle delle zone di espansione.
2. Il ricorrente lamenta che la profonda diversità di condizione oggettiva renda ingiustificata e illegittima la sottrazione al più incisivo regime delle distanze tra fabbricati fissato dall’art. 9 del DM n. 1444/1968 proprio per le zone di nuova edificazione ed urbanizzazione.
Di conseguenza egli impugna la variante del piano generale del territorio di Sondrio, segnatamente la parte mediante la quale ha modificato la disposizione dell’art. 3 relativa alla distanza tra fabbricati riducendo la misura della distanza tra immobili fronteggianti alla sola misura di ml. 10,00 ed escludendo dall’applicazione della maggiore distanza pari all’altezza dell’edificio più alto i nuovi insediamenti previsti nelle cosiddette “zone TAC”, e confermando tale disposizione solo per i nuovi insediamenti in ambiti di trasformazione, senza tener conto del fatto che, invece, per situazioni del genere doveva essere mantenuta la formulazione originaria conforme a1 dispositivo dell'art. 9 del DM n. 1444/1968, data l’identità di condizioni oggettive di ambiti non edificati da assoggettare, per la prima volta, ad un processo di nuova urbanizzazione soggetto a preventiva approvazione di piano attuativo.
A fondamento del ricorso il ricorrente deduce i seguenti motivi di violazione di legge ed eccesso di potere.
1. Violazione dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968, in quanto è stato espunto dall’ordinamento urbanistico locale l’obbligo del rispetto della distanza minima pari all’edificio più alto, in relazione ad interventi di nuova edificazione, in asserite “Zone di espansione edificatoria aventi le condizioni oggettive delle Zone C”.
2. Difetto di motivazione e contraddittorietà, perché l’originaria formulazione del PGT in materia di distanze dettava una disposizione univoca, in conformità alla disciplina prevista dal richiamato art. 9 del D.M. n. 1444/1968, avente valenza vincolante in sede di pianificazione. La decisione di modificare la norma generale sarebbe quindi arbitraria, oltre che carente di adeguata motivazione.
3. Difetto di motivazione, contraddittorietà, deviazione dalla funzione. Il ricorrente sostiene che il 29.09.2013, pur in presenza di un PGT approvato (deliberazione del Consiglio comunale n. 40/2011), la giunta comunale ha assunto la determinazione di avviare il procedimento di revisione del PGT con l’esplicita affermazione di aggiornare il piano senza alterarne l’impostazione complessiva originaria e al solo fine di correggere errori materiali riscontrati in fase applicativa. Quindi, la rilevante modifica sul regime delle distanze contestata avrebbe il carattere di norma elusiva di tassativi limiti di legge e foriera di ulteriori situazioni di contrasto con il vigente quadro giuridico di riferimento.
Considerato:
3. L’art. 2-bis del decreto del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001 n. 380 stabilisce che “…le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 02.04.1968, n. 1444, e possono dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi, nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali”.
La Regione Lombardia, con le modifiche introdotte alla legge urbanistica regionale 11.05.2005 n. 12 con la legge regionale 14.03.2008 n. 4, ha recepito tali indicazioni stabilendo, ai fini dell’adeguamento degli strumenti urbanistici, l’inapplicabilità del citato D.M. n. 1444/1968 fatto salvo, limitatamente agli interventi di nuova costruzione, il rispetto della distanza minima di dieci metri, derogabile all’interno dei piani attuativi.
L’art. 9 del D.M. 02.04.n. 1444/1968 dispone che “Le distanze minime tra fabbricati per le diverse zone territoriali omogenee sono stabilite come segue:
3) Zone C): è altresì prescritta, tra pareti finestrate di edifici antistanti, la distanza minima pari all'altezza del fabbricato più alto; la norma si applica anche quando una sola parete sia finestrata, qualora gli edifici si fronteggino per uno sviluppo superiore a m 12.
Le distanze minime tra fabbricati -tra i quali siano interposte strade destinate al traffico dei veicoli (con esclusione della viabilità a fondo cieco al servizio di singoli edifici o di insediamenti)- debbono corrispondere alla larghezza della sede stradale maggiorata di:
   - m 5 per lato, per strade di larghezza inferiore a ml. 7;
   - m 7,50 per lato, per strade di larghezza compresa tra m 7 e m 15;
   - ml. 10 per lato, per strade di larghezza superiore a ml. 15
”.
L’art. 1-bis della legge regione Lombardia 11.03.2005, n. 12, aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera xxx), L.R. 14.03.2008, n. 4, prevede che “Ai fini dell'adeguamento, ai sensi dell'articolo 26, commi 2 e 3, degli strumenti urbanistici vigenti, non si applicano le disposizioni del decreto ministeriale 02.04.1968 n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 06.08.1967 n. 765, fatto salvo, limitatamente agli interventi di nuova costruzione, il rispetto della distanza minima tra fabbricati pari a dieci metri, derogabile all'interno di piani attuativi”.
Il successivo comma 1-ter dispone che “Ferme restando le distanze minime di cui agli articoli 873 e 907 del codice civile, fuori dai centri storici e dai nuclei di antica formazione la distanza minima tra pareti finestrate, di cui al comma 1-bis, è derogabile per lo stretto necessario alla realizzazione di sistemi elevatori a pertinenza di fabbricati esistenti che non assolvano al requisito di accessibilità ai vari livelli di piano”.
4.
In materia di distanza tra fabbricati, per costante giurisprudenza (da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, 23.06.2017 n. 3093; 08.05.2017 n. 2086; 29.02.2016 n. 856; Corte Cass. civ., sez. II, 14.11.2016 n. 23136), la disposizione contenuta nell’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, che prescrive la distanza di dieci metri che deve sussistere tra edifici antistanti, ha carattere inderogabile poiché si tratta di norma imperativa la quale predetermina, in via generale ed astratta, le distanze tra le costruzioni, in considerazione delle esigenze collettive connesse ai bisogni di igiene e di sicurezza.
Tali distanze sono coerenti con il perseguimento dell’interesse pubblico e non già con la tutela del diritto dominicale dei proprietari degli immobili finitimi alla nuova costruzione, tutela che è invece assicurata dalla disciplina predisposta, anche in tema di distanze, dal codice civile.
Occorre osservare, poi, che
la disposizione dell’art. 9, n. 2 del D.M. n. 1444 riguarda “nuovi edifici”, intendendosi per tali gli edifici (o parti o sopraelevazioni di essi: Consiglio di Stato, sez. IV, 04.08.2016 n. 3522) costruiti per la prima volta” e non già edifici preesistenti, per i quali, in sede di ricostruzione, non avrebbe senso prescrivere distanze diverse. Tale affermazione trova riscontro in una pluralità di considerazioni.
Occorre, infatti, ricordare che,
ai sensi dell’art. 41-quinquies l. 17.08.1942 n. 1150, avente per oggetto “Disciplina dell’attività urbanistica e suoi scopi” nella formulazione in vigore dal 30.06.2003, i limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati nonché i rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi”, sono imposti ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti.
Ciò significa che essi sono previsti dalla norma primaria per la “nuova” pianificazione urbanistica e non già per intervenire sull’esistente, tanto meno se rappresentato da un singolo edificio (a meno che “l’esistente” non sia esso stesso complessivamente oggetto di pianificazione urbanistica).
Ed infatti, in coerenza con quanto ora affermato,
lo stesso art. 9 del D.M. n. 1444/1968 per le zone “A”, nel contemplare le distanze tra edifici già esistenti prevede che le distanze “non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti”.
Difatti,
il discrimine in tema di distanze (con l’introduzione del limite inderogabile di 10 m), nella ‘ratio’ dell’indicato art. 9, non è dato dalla differenza tra zona A ed altre zone, quanto tra costruzione del tutto nuova (ordinariamente non ipotizzabile in zona A) e ricostruzione di un immobile preesistente.
Se così non fosse, risalterebbe l’illogicità della disposizione, non potendosi evidenziare alcuna differenza, sotto il profilo che qui interessa, tra zona A e zona B totalmente edificata (ex art. 2 D.M. n. 1444/1968).
D’altra parte, a voler applicare il limite inderogabile di distanza ad un immobile prodotto da ricostruzione di un altro preesistente si otterrebbe che, da un lato, l’immobile considerato non potrebbe essere demolito e ricostruito, se non “arretrando” rispetto all’allineamento preesistente (con conseguente possibile perdita di volume e realizzandosi, quindi, un improprio “effetto espropriativo” del D.M. n. 1444/1968); dall’altro lato, esso non potrebbe in ogni caso beneficiare della deroga di cui all’ultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968, allorquando la demolizione e ricostruzione (ancorché per un solo fabbricato) non fosse prevista nell’ambito di uno strumento urbanistico attuativo con dettaglio piano volumetrico.
Anzi,
la stessa circostanza che la deroga di cui all’art. 9, u.c., sia prevista per il tramite di strumenti urbanistici attuativi conferma quanto innanzi affermato e cioè che le norme sulle distanze di cui al D.M. n. 1444/1968 si riferiscono alla nuova pianificazione del territorio e non già ad interventi specifici sull’esistente.
In conclusione,
in tema di distanze fra costruzioni, l’art. 9, comma 2, D.M. 02.04.1968, n. 1444, “poiché emanato su specifica delega contenuta nell'art. 41-quinquies della legge urbanistica fondamentale 17.08.1942, n. 1150, ha efficacia di legge dello Stato sicché le sue disposizioni in tema di limiti inderogabili di densità, altezza e distanza tra i fabbricati prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti edilizi, ai quali si sostituiscono per inserzione automatica (Cass. civ. sez. II, 12.02.2016, n. 2848).
5.
Le disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli interventi edilizi sono state, da tempo, ricondotte dalla Corte costituzionale nell’ambito della normativa di principio in materia di governo del territorio (Corte costituzionale, sent. 23.11.2011, n. 309; 01.10.2003, n. 303).
In merito è stato chiarito che “
sono principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali.
L’intero corpus normativo statale in ambito edilizio è costruito sulla definizione degli interventi, con particolare riferimento alla distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo, manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall'altro.
La definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta, dunque, allo Stato
”.
Con specifico riferimento al riparto di competenze in tema di distanze legali, la medesima Corte ha affermato che “
la disciplina delle distanze minime tra costruzioni rientra nella materia dell’ordinamento civile e, quindi, attiene alla competenza legislativa statale; alle Regioni è consentito fissare limiti in deroga alle distanze minime stabilite nelle normative statali, solo a condizione che la deroga sia giustificata dall’esigenza di soddisfare interessi pubblici legati al governo del territorio.
Dunque, se da un lato non può essere del tutto esclusa una competenza legislativa regionale relativa alle distanze tra gli edifici, dall’altro essa, interferendo con l’ordinamento civile, è rigorosamente circoscritta dal suo scopo −il governo del territorio− che ne detta anche le modalità di esercizio
" (Corte costituzionale, sentenze 03.11.2016 n. 231; 23.01.2013 n. 6; 21.05.2014 n. 134; ordinanza 19.05.2011 n. 173).
Si è affermato di conseguenza che “
nella delimitazione dei rispettivi ambiti di competenza −statale in materia di “ordinamento civile” e concorrente in materia di “governo del territorio”−, il punto di equilibrio è stato rinvenuto nell’ultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, ritenuto più volte dotato di “efficacia precettiva e inderogabile” (Corte costituzionale, sent. 10.05.2012, n. 114; ordinanza 19.05.2011, n. 173).
Con rifermento ad eventuali deroghe, la Corte ha ritenuto che tale disposto ammette distanze inferiori a quelle stabilite dalla normativa statale “nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche”.
In definitiva,
le deroghe all’ordinamento civile delle distanze tra edifici sono consentite se inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio.
Le richiamate conclusioni sono state ribadite anche a seguito dell’emanazione dell’art. 30, comma 1, 0a), del decreto-legge 21.06.2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 09.08.2013, n. 98 − e dell’art. 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
Ad avviso del giudice costituzionale, invero, la disposizione ha recepito l’orientamento della Corte “inserendo nel testo unico sull’edilizia i principi fondamentali della vincolatività, anche per le regioni e le province autonome, delle distanze legali stabilite dal D.M. n. 1444/1968 e dell'ammissibilità di deroghe solo a condizione che esse siano inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio (sentenze 20.07.2016 n. 175 e 21.09.2016 n. 178).
6.
L’art. 103, comma 1-bis, della legge della Regione Lombardia n. 12/2005, non affidando l’operatività dei suoi precetti a “strumenti urbanistici” e non essendo funzionale ad un “assetto complessivo ed unitario di determinate zone del territorio”, riferisce la possibilità di deroga a qualsiasi ipotesi di intervento, quindi anche su singoli edifici, con la conseguenza che essa risulta assunta al di fuori dell’ambito della competenza regionale concorrente in materia di “governo del territorio”, in violazione del limite “dell’ordinamento civile” assegnato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Sotto i delineati profili
la Sezione è dell’avviso che la questione di legittimità costituzionale di cui al comma 1-bis dell’articolo 103 della legge regionale della Lombardia 2005 n. 12, (comma aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera xxx), della legge regionale Lombardia 14.03.2008, n. 4), non sia manifestamente infondata.
Non può dubitarsi, poi, della sua rilevanza atteso che, come emerge dall’esposizione fin qui svolta, la sua applicazione è decisiva ai fini della decisione della controversia in esame.
Dev’essere disposta, conseguentemente, la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di legittimità costituzionale.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede consultiva (Sezione prima), visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 09.02.1948 n. 1, 23 della legge 11.03.1953, n. 87 e l’art. 1, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale 07.10.2008:
   a)
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione, che rimette alla Corte costituzionale, di legittimità costituzionale dell’articolo 103, comma 1-bis, della legge regionale della Lombardia n. 12/2005, nei sensi indicati in motivazione;
   b) dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il presente procedimento (Consiglio di Stato, Sez. I, parere 22.01.2018 n. 199 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Il termine di durata del permesso edilizio non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, su cui l’Amministrazione si esprime (principio applicabile anche ai piani attuativi).
Nel sistema vigente il piano di lottizzazione ha durata decennale sicché, decorso infruttuosamente detto termine, lo strumento attuativo perde efficacia.
È irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza che la mancata attuazione del piano sia dovuta alla p.a. o al privato lottizzante.

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L’approvazione di una Variante ad un Piano particolareggiato non determina di per sé la proroga dell’efficacia dell’originario strumento di pianificazione secondaria, ancorché per ampia parte modificato, potendo tale effetto riconoscersi soltanto alle Varianti che approvano una operazione di sistemazione urbanistica fondamentalmente nuova e radicalmente diversa rispetto a quella originariamente prevista per la stessa zona, nonché alle Varianti che si riferiscano all’intero programma urbanistico, implicandone una positiva valutazione di attualità e di persistente conformità all’interesse pubblico.
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Ritiene tuttavia il collegio che debbano trovare applicazione anche nel caso di specie, i principi affermati in materia secondo cui “Per quanto concerne inoltre la rilevanza dell’insorgenza di cause di forza maggiore e quindi della rilevanza del c.d. factum principis, ritiene il collegio di dovere ribadire l’indirizzo giurisprudenziale affermato -principio affermato in materia di sospensione del termine di durata del titolo edilizio, ma da ritenersi valido anche relativamente alla fattispecie in esame di sospensione del termine di validità della lottizzazione- secondo cui “il termine di durata del permesso edilizio non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, cui deve comunque seguire un provvedimento da parte della stessa Amministrazione, che ha rilasciato il titolo ablativo [rectius abilitativo], che accerti l'impossibilità del rispetto del termine, e solamente nei casi in cui possa ritenersi sopravvenuto un factum principis ovvero l'insorgenza di una causa di forza maggiore”.
La questione rimane nei sensi sopra indicati anche a seguito della nuova formulazione dell'art. 15, comma 2 e 2-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, posto che la giurisprudenza anche successiva alla novella contenuta nell’art. 17, comma 1, lett. f), del D.L. 12/09/2014 n. 133, convertito nella Legge n. 164 del 2014, è nel senso di ritenere comunque necessaria la presentazione di una formale istanza di proroga.
Deve infatti ritenersi che, secondo un canone di ordinaria diligenza, sia onere del soggetto che invoca la sussistenza di cause di forza maggiore e quindi l’oggettiva impossibilità di realizzare l’intervento costruttivo per factum principis, di attivarsi nel termine di validità del titolo edilizio o, come nel caso di specie, del piano di lottizzazione, al fine di ottenere dall’amministrazione una proroga, sottoponendo al vaglio dell’amministrazione medesima la ritenuta sussistenza delle predette cause di forza maggiore, per le valutazioni e i provvedimenti (eventuale provvedimento di proroga) di competenza dell’amministrazione medesima.
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Pur prendendo atto che in numerose sentenze si rileva che il termine di validità decennale del piano di lottizzazione decorre dalla data di stipula della relativa convenzione, deve ritenersi che ciò si ricolleghi, in primo luogo, al fatto che, in via normale, all’approvazione del piano di lottizzazione segue, in tempi ragionevoli, la stipula della relativa convenzione.
Deve tuttavia ritenersi che la circostanza della mancata stipula della convenzione non possa ragionevolmente costituire legittimo motivo per cui il piano di lottizzazione abbia validità a tempo indeterminato,
   - sia perché a ciò osta il dato letterale della disposizione di cui all’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 relativamente ai piani particolareggiati, che fa esclusivamente riferimento al “tempo, non maggiore di anni dieci, entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato”;
   - sia perché deve comunque ritenersi prevalente la ratio della norma per cui le previsioni di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione devono avere una determinata e certa durata temporale, con conseguente scadenza di validità del piano medesimo, al fine di garantire l’adeguatezza e rispondenza di tali previsioni agli interessi pubblici e privati riferiti al periodo di validità del piano, con la conseguente e ragionevole necessità che dopo un certo periodo di tempo (10 anni) si debba necessariamente procedere ad una rivalutazione di tali interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte urbanistiche in questione.
Tali conclusioni devono ritenersi avvalorate dai principi giurisprudenziali in materia secondo cui “il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo. Ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al Piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria”.
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Considerato che la deliberazione di giunta municipale impugnata si fonda, in primo luogo, sull’intervenuta decadenza e perdita di efficacia del piano di risanamento urbanistico per scadenza del termine decennale, ritiene il collegio che tale rilievo dell’Amministrazione comunale sia fondato.
Ritiene il collegio di dovere ribadire, anche nel caso di specie, i principi giurisprudenziali in materia affermati da questo Tribunale e confermati dal Consiglio di Stato, secondo cui:
   - “Nel sistema vigente il piano di lottizzazione ha durata decennale sicché, decorso infruttuosamente detto termine, lo strumento attuativo perde efficacia” (Consiglio di Stato sez. IV 27.04.2015 n. 2109 che conferma TAR Sardegna, sez. II, n. 553 del 2013).
   - “È irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza che la mancata attuazione del piano sia dovuta alla p.a. o al privato lottizzante” (Consiglio di Stato sez. IV 27.04.2015 n. 2109 che conferma TAR Sardegna, Cagliari, Sez. II, n. 553/2013).
Infondate risultano le censure di violazione dell’articolo 17 della legge 1150/1942 e di violazione degli articoli 11 e 15 delle NTA del PPR, di cui al punto primo del ricorso, non potendo essere condiviso l’assunto della ricorrente secondo cui, a seguito della variante al PUC adottata nel 2006 e approvata nel 2009 e a seguito della successiva variante del 2012, la durata decennale di validità del piano di risanamento inizierebbe nuovamente a decorrere dall’approvazione delle varianti medesime.
Ritiene il collegio che lo stesso precedente di cui alla sentenza del Consiglio di Stato n. 1574/2013, invocato dalla ricorrente, deponga, in realtà, in senso contrario a quanto sostenuto dalla ricorrente.
In tale sentenza si precisa infatti che “Né il Collegio dubita dell’ulteriore circostanza che l’approvazione di una Variante ad un Piano particolareggiato non determina di per sé la proroga dell’efficacia dell’originario strumento di pianificazione secondaria, ancorché per ampia parte modificato, potendo tale effetto riconoscersi soltanto alle Varianti che approvano una operazione di sistemazione urbanistica fondamentalmente nuova e radicalmente diversa rispetto a quella originariamente prevista per la stessa zona (Cass. Civ., Sez. I, 09.11.1983 n. 6622), nonché alle Varianti che si riferiscano all’intero programma urbanistico, implicandone una positiva valutazione di attualità e di persistente conformità all’interesse pubblico”.
Ciò stante, alla luce dei dati forniti al riguardo in ricorso dalla stessa parte ricorrente (che non indica elementi idonei a provare la sussistenza di una “operazione di sistemazione urbanistica fondamentalmente nuova e radicalmente diversa rispetto a quella originariamente prevista per la stessa zona”) e alla luce delle specifiche precisazioni fornite in proposito dall’Amministrazione comunale resistente nella propria memoria difensiva del 28/10/2017, deve ritenersi che le varianti invocate dalla ricorrente non abbiano determinato “una operazione di sistemazione urbanistica fondamentalmente nuova e radicalmente diversa rispetto a quella originariamente prevista per la stessa zona”, per cui, avuto riguardo al caso di specie, deve essere ribadito il principio di carattere generale secondo cui “l’approvazione di una Variante ad un Piano particolareggiato non determina di per sé la proroga dell’efficacia dell’originario strumento di pianificazione secondaria, ancorché per ampia parte modificato…”.
Ugualmente infondate risultano le ulteriori censure prospettate dalla ricorrente, secondo cui dal periodo decennale di validità del piano di risanamento urbanistico andrebbero scomputati i tempi di “attivazione dell’intesa ex art. 11 delle NTA del PPR”.
La ricorrente, in sostanza, invoca la sussistenza di cause di forza maggiore, indipendenti dalla volontà della società ricorrente, idonee a determinare la sospensione dei termini di validità del piano di risanamento urbanistico e quindi la sussistenza di un’ipotesi di “factum principis”, che impedirebbe la decadenza del piano di risanamento.
Ritiene tuttavia il collegio che debbano trovare applicazione anche nel caso di specie, i principi affermati in materia da questo Tribunale, sezione seconda, con la sentenza n. 352 del 23.05.2017, secondo cui “Per quanto concerne inoltre la rilevanza dell’insorgenza di cause di forza maggiore e quindi della rilevanza del c.d. factum principis, ritiene il collegio di dovere ribadire l’indirizzo giurisprudenziale affermato nella sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 04/04/2013 n. 1870, recepito e ribadito da questo tribunale con la sentenza TAR Sardegna, sez. II, 08.11.2016 n. 848 -principio affermato in materia di sospensione del termine di durata del titolo edilizio, ma da ritenersi valido anche relativamente alla fattispecie in esame di sospensione del termine di validità della lottizzazione- secondo cui “il termine di durata del permesso edilizio non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, cui deve comunque seguire un provvedimento da parte della stessa Amministrazione, che ha rilasciato il titolo ablativo [rectius abilitativo], che accerti l'impossibilità del rispetto del termine, e solamente nei casi in cui possa ritenersi sopravvenuto un factum principis ovvero l'insorgenza di una causa di forza maggiore (Consiglio di Stato sez. IV, n. 974/2012, cit.)”.
Si confronti altresì al riguardo: Consiglio di Stato sez. IV 18.05.2012 n. 2915; TAR Valle d'Aosta, 05.12.2016 n. 59; TAR Liguria sez. I, 31.08.2016 n. 922 ; TAR Lombardia–Milano, sez. II, 04.08.2016 n. 1564.
La questione rimane nei sensi sopra indicati anche a seguito della nuova formulazione dell'art. 15, comma 2 e 2-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, posto che la giurisprudenza anche successiva alla novella contenuta nell’art. 17, comma 1, lett. f), del D.L. 12/09/2014 n. 133, convertito nella Legge n. 164 del 2014, è nel senso di ritenere comunque necessaria la presentazione di una formale istanza di proroga (TAR Valle d'Aosta, 05.12.2016 n. 59; TAR Veneto n. 375 del 2016).
Deve infatti ritenersi che, secondo un canone di ordinaria diligenza, sia onere del soggetto che invoca la sussistenza di cause di forza maggiore e quindi l’oggettiva impossibilità di realizzare l’intervento costruttivo per factum principis, di attivarsi nel termine di validità del titolo edilizio o, come nel caso di specie, del piano di lottizzazione, al fine di ottenere dall’amministrazione una proroga, sottoponendo al vaglio dell’amministrazione medesima la ritenuta sussistenza delle predette cause di forza maggiore, per le valutazioni e i provvedimenti (eventuale provvedimento di proroga) di competenza dell’amministrazione medesima.
Non risultando essere stati adottati formali provvedimenti di proroga del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione …omissis…, non può che prendersi atto che il termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione in questione risultava ampiamente scaduto di oltre 15 anni …. omissis…..”.
Tali principi affermati con riferimento ad un piano di lottizzazione, devono ritenersi validi anche nel caso di specie, avuto riguardo al piano di risanamento urbanistico in questione, per cui le censure al riguardo mosse dalla ricorrente devono essere disattese perché infondate.
Infondata risulta la censura di violazione dell’articolo 17, comma terzo, della legge 1150/1942.
Non può essere condiviso l’assunto della ricorrente secondo cui, in forza della norma sopra richiamata, “il Comune, prima di riapprovare il piano, deve analizzare le proposte, relative ai sub-comparti presentate dai privati”.
La disposizione invocata dalla ricorrente di cui al comma terzo dell’articolo 17 della legge 1150/1942, stabilisce che “Qualora, decorsi due anni dal termine per l'esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma, nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi, il comune, limitatamente all'attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell'intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d'uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti. I sub-comparti di cui al presente comma non costituiscono variante urbanistica e sono approvati dal consiglio comunale senza l'applicazione delle procedure di cui agli articoli 15 e 16”.
Deve rilevarsi che tale disposizione è posta “nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi”, per cui deve ritenersi che trattasi di valutazioni esclusivamente rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione comunale medesima, la quale, evidentemente, nel caso di specie, non ha ritenuto di avvalersi della facoltà concessa dalla norma in questione di approvare le proposte relative a sub-comparti presentate dai privati, preferendo invece procedere alla integrale di approvazione del piano, stante il lungo tempo trascorso dalla sua adozione, al fine di procedere ad una valutazione attuale e aggiornata degli interessi pubblici e privati coinvolti, scelta che, a seguito della scadenza del termine decennale di validità del piano di risanamento urbanistico, deve ritenersi rimessa -si ribadisce- alle valutazioni discrezionali dell’amministrazione, non potendosi rinvenire alcuna illegittimità o irragionevolezza nella predetta scelta dell’amministrazione comunale di procedere alla integrale riapprovazione del piano, stante il lungo tempo trascorso dalla sua adozione, al fine di procedere ad una valutazione attuale e aggiornata degli interessi pubblici e privati coinvolti.
Per quanto concerne la censura mossa dalla società ricorrente nella propria successiva memoria difensiva di replica, secondo cui il termine di validità del piano decorrerebbe esclusivamente dalla stipula della convenzione, la censura medesima risulta inammissibile in quanto non contenuta nell’atto introduttivo del gravame e avanzata solo successivamente con memoria non notificata all’amministrazione.
Qualora fosse stato possibile esaminare nel merito tale censura, la stessa sarebbe risultata comunque, nel caso di specie, infondata.
Pur prendendo atto che in numerose sentenze si rileva che il termine di validità decennale del piano di lottizzazione decorre dalla data di stipula della relativa convenzione, deve ritenersi che ciò si ricolleghi, in primo luogo, al fatto che, in via normale, all’approvazione del piano di lottizzazione segue, in tempi ragionevoli, la stipula della relativa convenzione.
Deve tuttavia ritenersi che la circostanza della mancata stipula della convenzione non possa ragionevolmente costituire legittimo motivo per cui il piano di lottizzazione abbia validità a tempo indeterminato, sia perché a ciò osta il dato letterale della disposizione di cui all’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 relativamente ai piani particolareggiati, che fa esclusivamente riferimento al “tempo, non maggiore di anni dieci, entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato”; sia perché deve comunque ritenersi prevalente la ratio della norma per cui le previsioni di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione devono avere una determinata e certa durata temporale, con conseguente scadenza di validità del piano medesimo, al fine di garantire l’adeguatezza e rispondenza di tali previsioni agli interessi pubblici e privati riferiti al periodo di validità del piano, con la conseguente e ragionevole necessità che dopo un certo periodo di tempo (10 anni) si debba necessariamente procedere ad una rivalutazione di tali interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte urbanistiche in questione.
Tali conclusioni devono ritenersi avvalorate dai principi giurisprudenziali in materia secondo cui “il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo (Cons. Stato, Sez. IV, 11.03.2003 n. 1315). Ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al Piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria” (Consiglio di Stato n. 1574/2013).
Per le suesposte considerazioni, disattese le contrarie argomentazioni della parte ricorrente, stante l'infondatezza delle censure avanzate, il ricorso deve essere respinto (TAR Sardegna, Sez. II, sentenza 18.01.2018 n. 24 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Convenzione urbanistica e sinallagma contrattuale.
Il TAR Milano esclude che in una convenzione urbanistica tra l’Amministrazione e i privati possa instaurarsi un vincolo sinallagmatico che, all’opposto, l’art. 28 della legge urbanistica fondamentale non avalla in alcuna misura.
Conseguentemente non è rinvenibile nell’ordinamento di settore un principio che dia unilateralmente titolo al soggetto attuatore di venire meno all’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione, fosse anche in misura significativamente superiore (ma convenuta rispetto) a quella tabellare.
Le considerazioni esposte trovano, ad avviso del TAR, riscontro nell'orientamento giurisprudenziale secondo cui:
   - gli impegni assunti in sede convenzionale non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni stessi;
   - in altri termini, la causa della convenzione urbanistica, e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato sia quelli della pubblica amministrazione;
   - un operatore può nella convenzione urbanistica assumersi oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale, non contrastante di per sé con norme imperative
(commento tratto da https://camerainsubria.blogspot.it).
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MASSIMA
... per l’accertamento della nullità parziale della convenzione stipulata in data 18.04.2005 con il Comune di Assago, avente ad oggetto il piano particolareggiato “PP D4”, della prima variante del 3.6.2008 e della seconda variante del 30.06.2011, e ciò “nella parte in cui addossano loro obblighi superiori a ciò che la legge permette nel quadro di un piano particolareggiato (p.p.) conforme a legge e p.r.g.” (con “conseguente condanna del resistente a rifondere quanto già prestato dalle ricorrenti e quanto ancora esse presteranno, oltre a rivalutazione e interessi sino al pagamento, sia in termini di opere realizzate sia in termini pagamenti di contributi urbanizzativi e di costruzione”), e, in subordine, per l’accertamento del diritto alla riduzione delle prestazioni convenzionali o a “riequilibrarne modalità e oneri attuativi” (con “conseguente condanna del Comune alle restituzioni inerenti a quanto già prestato dalle ricorrenti e a quanto ancora esse presteranno oltre a rivalutazione e interessi sino al pagamento”), e, in ogni caso, per “l’accertamento e la declaratoria delle plurime inadempienze comunali agli obblighi che la legge pone in capo al resistente”; “la conseguente condanna del Comune a risarcire alle ricorrenti i danni loro arrecati dalle citate inadempienze” e, in ulteriore subordine, per la condanna ex art. 2041 c.c. del Comune a rifondere alle ricorrenti le somme a titolo di spese per incombenti professionali, tecnici e di ogni altra natura da esse sopportati.
...
Ciò premesso il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto per le ragioni che seguono.
In linea di principio, può affermarsi che la disciplina amministrativa dei piani particolareggiati, delineata dall’art. 13 e seguenti della legge 1150/1942, ha ormai stabilmente recepito i modelli convenzionali tipici dell’urbanistica consensuale, espressione degli accordi disciplinati dall’art. 11 della legge 241/1990 (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 27.06.2008, n. 3255) e, sul piano della loro interpretazione e concreta attuazione, dei profili di regolazione privatistica ancorché nella peculiare dimensione dell’interesse pubblico sotteso al razionale governo del territorio.
Sulla base di tale impostazione risulta giustificata, da un lato, la possibilità che l’Amministrazione imponga un particolare contenuto all’accordo (che, una volta accettato dal privato attuatore, diviene vincolante, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 01.04.2011, n. 2040), dall’altro che gli atti con cui i privati assumono l’impegno ad attuare le previsioni urbanistiche e, quindi, a cedere delle aree per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, debbano strettamente collegarsi agli obiettivi della convenzione.
Ne deriva che la causa di tali atti è di norma costituita dalla cessione alla P.A. delle aree o a scomputo degli oneri di urbanizzazione o dietro rilascio di permessi di costruire o di permessi in sanatoria o, ancora, mediante monetizzazione, ma sempre in una dialettica aperta tra le parti contraenti in ordine alle modalità di attuazione della trasformazione urbana.
La presente controversia investe il tema della proporzione della sinallagmaticità delle prestazioni e, in particolare, dell’importo degli oneri di urbanizzazione, questi ultimi rimasti invariati, in misura notevolmente superiore ai minimi tabellari, nella convenzione stipulata in data 18.04.2005 con il Comune di Assago e nelle successive varianti del 03.06.2008 e del 30.06.2011: risultanze evincibili dagli atti di causa e, comunque, incontestate tra le parti ai sensi dell’art. 64, comma 4, del codice del processo amministrativo.
La domanda proposta in via principale è finalizzata ad ottenere l’accertamento della nullità parziale delle citate convenzioni in ragione del fatto che la causa degli obblighi contratti dalle ricorrenti sarebbe unicamente da riferire al carico urbanistico oggetto del programma costruttivo (cfr. pag. 3 del ricorso), mentre sarebbe, all’opposto, da ritenere “inconcepibile l'esistenza di una causa degli impegni correlabile a supposti vantaggi o volontà” insiti nell’assunzione dell’impegno a dover corrispondere “€ 77.379.417,88 in luogo degli €. 27.553.011,69 dovuti” (cfr. pag. 5).
Parafrasando le affermazioni contenute nel ricorso, il Comune di Assago ha invece eccepito che all’atto della stipulazione della convenzione del 2005 le ricorrenti hanno reputato che l’eccezionale livello degli impegni potesse trovare una compensazione nei “ritorni stimati sulla base di una prospettiva di mercato (…) sia per la clientela imprenditoriale sia per quella costituita da persone fisiche o famiglie”, ma che, tuttavia, tale compensazione si sarebbe rivelata “neppure comparabile a quella odierna”.
Ciò detto, il Collegio ritiene che le deduzioni delle ricorrenti non depongano per l’illiceità della causa della convenzione, dovendosi a tal riguardo distinguere tra i motivi soggettivi delle parti e la funzione economico-sociale che mediante il citato accordo si intendeva realizzare; un’indagine da condurre in concreto, onde verificare –secondo il disposto degli artt. 1343 e 1344 del codice civile– la legittimità dell’attività negoziale posta in essere dalle parti e quindi la riconoscibilità nella specie della tutela apprestata dall’ordinamento giuridico (cfr. Corte di Cassazione, sez. I, 14.09.2012, n. 15449 e giurisprudenza ivi richiamata).
Le convenzioni come quelle oggetto del contendere, anzitutto, costituiscono attuazione di accordi la cui disciplina trova fondamento –come peraltro correttamente ricostruito dalle stesse ricorrenti– nell’art. 28 della legge 1150/1942, una norma, questa, che regola un procedimento finalizzato alla trasformazione urbana mediante il diretto coinvolgimento di soggetti attuatori in un disegno amministrativo fondato, ovviamente, sull’assenso del Comune alla realizzazione di un imponente progetto e, da parte privata, sull’assunzione di obblighi inerenti l’urbanizzazione, primaria e secondaria, delle aree interessate dall’intervento edificatorio.
Il tutto, però, in un contesto di reciproco confronto, addirittura di una copianificazione, ben testimoniata, nel caso di specie, dalla condivisa scelta dei progettisti e dalla concordata previsione di oneri di urbanizzazione ben superiori ai limiti tabellari: elementi che –in uno a quanto sopra rilevato circa l’inquadramento della disciplina giuridica sostanziale– avvalorano l’infondatezza dell’assunto secondo cui “l’assenza di effettiva negoziazione connotante la convenzione che acceda a un p.p. di iniziativa pubblica (…) conferma a ulteriore titolo l'illegittimità degli extra oneri che con essa siano addossati al privato(cfr. pag. 13 della memoria dei ricorrenti del 04.11.2017).
L’elemento qualificante di tale modello, infatti, è dato dal superamento di una concezione meramente corrispettiva tra gli oneri incombenti sui privati e l’utilità pubblica –direttamente proporzionata (cfr., contra, TAR Lombardia–Brescia, 17.12.2012, n. 1949)– che ne possa trarre l’Amministrazione comunale (essendo, infatti, la concezione corrispettiva già ascritta all’ordinario procedimento di rilascio del titolo abilitante all’esercizio dell’attività edilizia), venendo in rilievo, piuttosto, una singolare relazione tra il potere autorizzatorio e la libertà negoziale sottesa alla stipulazione convenzionale quale soluzione ritenuta preferibile per meglio garantire la cura dell’interesse pubblico, in linea con l’evoluta definizione dell’accordo amministrativo quale sintesi tra i principi di autoritarietà e consensualità nell’urbanistica.
La tesi delle ricorrenti, all’opposto, muove dal presupposto della corrispettività tra gli obblighi delle parti inerenti l’urbanizzazione e l’edificazione delle aree oggetto di convenzionamento. Ma una siffatta prospettiva, ad avviso del Collegio, non supera il vaglio critico sotteso all’obiettiva realtà dei fatti, cioè alla postuma presa d’atto, da parte delle ricorrenti, dell’insussistenza –forse anche dell’originario travisamento– degli stimati ricavi che l’attuazione del piano particolareggiato avrebbe dovuto produrre, da cui ha tratto ragion d’essere l’odierno giudizio, sostanzialmente volto a rimettere in discussione una regolazione negoziale sostanziatasi in tre convenzioni (2005; 2008; 2011), tutte connotate dall’immutazione dell’originario programma realizzativo e delle condizioni fondamentali del relativo accordo, oneri compresi.
Non a caso nel corso dell’udienza pubblica del 05.12.2017 il Collegio ha chiesto al difensore delle ricorrenti –senza, tuttavia, ricevere sul punto alcuna spiegazione– di illustrare le ragioni che abbiano a queste impedito di avvalersi della disciplina introdotta dal D.L. 70/2011, il cui art. 5, comma 8-bis ha modificato l’art. 17 della legge 1150/1942, prevedendo, in tema di “validità dei piani particolareggiati”, che “qualora, decorsi due anni dal termine per l'esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma, nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi, il comune, limitatamente all'attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell'intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d'uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti”.
La configurazione dei rapporti in termini di stretta corrispettività, sulla scorta della quale è stata dedotta l’illegittimità degli importi degli oneri da corrispondere al Comune di Assago, sembra, pertanto, mirare ad un obiettivo più sagace e ambizioso, quello, cioè, di ottenere –a programma invariato dell’edificazione approvata– l’accertamento di un presupposto che possa consentire alle stesse ricorrenti di disporre di appropriati strumenti contro l’inadempimento delle convenzioni, in primo luogo mediante l'exceptio inadimpleti contractus di cui all’art. 1460 del codice civile.
Una prospettazione, tuttavia, che il Collegio non può affatto condividere,
dovendosi escludere che tra l’Amministrazione e i privati possa instaurarsi un vincolo di sinallagmaticità che, all’opposto, l’art. 28 della legge urbanistica fondamentale non avalla in alcuna misura, essendo previsto in tale disposizione che “l’autorizzazione comunale è subordinata alla stipula di una convenzione, da trascriversi a cura del proprietario, che preveda:
1) la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, precisate dall'articolo 4 della legge 29.09.1964, n. 847, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria nei limiti di cui al successivo n. 2;
2) l'assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi; la quota è determinata in proporzione all'entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni
”.

Non è, pertanto, rinvenibile nell’ordinamento di settore un principio che dia unilateralmente titolo al soggetto attuatore di venire meno all’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione fosse anche –come nell’odierno giudizio– in misura significativamente superiore (ma convenuta rispetto) a quella tabellare.
Le considerazioni esposte trovano, del resto, riscontro nella giurisprudenza secondo cui:
   a)
“gli impegni assunti in sede convenzionale non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni stessi. In altri termini, la causa della convenzione urbanistica e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato che della pubblica amministrazione” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 26.11.2013, n. 5603, richiamata in TAR Lombardia–Milano, sez. II, 10.02.2017, n. 346);
   b) “
un operatore possa, nella convenzione urbanistica, assumersi oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale, non contrastante di per sé con norme imperative (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, 08.09.2011, n. 2193 e 03.04.2014, n. 879” (cfr. TAR Lombardia–Milano, 17.02.2015, n. 504, opportunamente citata dalla difesa comunale).
La neutralizzazione del principio di libera negoziazione, peraltro, è soggetta ad un limite di logicità nell’ordinamento dell’urbanistica consensuale.
Se, infatti, si ritenesse condivisibile che l’esercizio dei poteri abilitanti l’attività edificatoria, trasfuso nell’accordo convenzionale, possa o perfino debba atteggiarsi a ragione direttamente giustificativa del sacrificio economico posto a carico del lottizzante privato, finirebbe per venire meno qualsiasi ostacolo, normativo o di principio, alla possibilità di paralizzare (legittimamente) la richiesta di puntuale corresponsione di oneri urbanizzativi rimasti inadempiuti ogni qual volta sorgano contestazioni che impediscano di portare avanti l’edificazione.

Il che condurrebbe, nel caso del progetto delle società ricorrenti, a poter (altrettanto legittimamente) lasciar languire le opere in uno stato di incompiutezza (l’Amministrazione ha persuasivamente evidenziato che sarebbero state realizzate le residenze e gli uffici, ma non la viabilità extra comparto) fino a che non si modifichi l’importo degli oneri fissati nelle tre, successive, convenzioni (si tratta, in particolare, della disciplina prevista dall’art. 9 della convenzione originaria, confermata nell’art. 3 della prima variante e lievemente modificata, ma non nella sostanza, nell’art. 6 della seconda variante).
Reputa, pertanto, il Collegio che alla luce delle considerazioni sopra formulate il Comune di Assago non ha oltrepassato, mediante i citati accordi, i confini del potere discrezionale di cui disponeva, e che, quindi, la prefigurazione, da parte delle ricorrenti, di un’asimmetria delle posizioni trasfuse nella convenzione, addirittura qualificando la fattispecie come sussumibile nel contratto con obblighi a carico di una sola parte ex art. 1468 del codice civile (mentre –a differenza di quanto sostenuto dal difensore delle ricorrenti in pubblica udienza– l’art. 16 della convenzione originaria, nel prevedere l’assunzione delle “obbligazioni tutte” in capo alla “parte attuatrice”, ha inteso riferirsi agli obblighi legali di cessione delle aree a standard e di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria), in realtà ha espresso un assetto dei reciproci interessi che le imprese attuatrici hanno consapevolmente accettato e persistentemente confermato, denunciandone l’insostenibilità soltanto in via sopravvenuta.
La causa della convenzione è, dunque, perfettamente lecita, con conseguente reiezione della domanda, proposta in via principale, di nullità parziale.
Considerazioni in parte simili vanno estese all’esame della subordinata domanda di reductio ad aequitatem della convenzione, che le ricorrenti hanno invocato richiamando la crisi economica, mondiale e nazionale, che ha travolto settori nevralgici per la loro attività: una situazione non pronosticabile nel 2005, che integrerebbe un avvenimento straordinario ed imprevedibile e, quindi, giustificherebbe la pretesa ad una riduzione degli oneri di urbanizzazione, ai sensi dell’art. 1468 del codice civile, diretta ad equilibrare uno squilibrio tra le prestazioni, imprevisto al momento della conclusione del primo accordo ed esorbitante dalla normale alea contrattuale.
Sul piano ricostruttivo, l’indagine da condurre in concreto sul nesso di interdipendenza tra gli interessi dei contraenti non può, anzitutto, prescindere dalla rilevanza oggettiva della sopportazione, consapevolmente assunta dalle ricorrenti al momento della conclusione della convenzione originaria e ribadita nelle successive varianti del 2008 e del 2011, degli oneri di urbanizzazione nella (pur notevole) misura fissata d’intesa con l’Amministrazione.
Le circostanze illustrate nel ricorso, in aggiunta, attengono al mutamento di fattori concorrenziali o di mercato, non avulsi –in generale– dal rischio di impresa e, soprattutto, non eccedenti –nel caso particolare– rispetto all’ambito di interlocuzione di cui le ricorrenti hanno disposto nel corso delle varianti alla convenzione del 18.04.2005. Le sopravvenienze di cui si discute, insomma, non possono rappresentare elementi di apprezzamento disomogenei rispetto al novero dei prevedibili fattori di rischio imprenditoriale, rientranti nella fenomenologia della conoscenza delle società ricorrenti, tenuto conto di quanto fosse ambizioso il progetto da realizzare.
Non è secondario rilevare, inoltre, che le ricorrenti non hanno allegato in giudizio alcun elemento che consentisse di ponderare i ricavi originariamente stimati nella convenzione del 2005, e ciò mediante la produzione del piano economico e finanziario dell’operazione, che, ad esempio, in tema di lavori pubblici costituisce un complemento essenziale per la valutazione dei soggetti proponenti un project financing (cfr. art. 96, comma 4, del DPR 207/2010, in cui si prevede che il piano economico e finanziario va valutato alla luce “degli elementi economici e finanziari, quali costi e ricavi del progetto e composizione delle fonti di finanziamento” e “della capacità di generare flussi di cassa positivi e della congruenza dei dati con la bozza di convenzione”).
Non è stata, dunque, provata, neppure a livello indiziario, la lamentata lesione né, tantomeno, che la regolazione degli interessi trasfusa nella convenzioni non abbia perdurantemente espresso gli intenti delle parti.
Per tali ragioni, non può essere accolta la domanda di ammissione di una CTU, la quale non potrebbe supplire all’onere probatorio incombente sulle ricorrenti, né tantomeno potrebbe essere disposta per rimettere al consulente d’ufficio l’accertamento sulla rilevanza della “peggiore crisi economica degli ultimi cent’anni” (cfr. pag. 6 del ricorso) rispetto alle vicende controverse.
Ma c’è di più.
Le ricorrenti non hanno dedotto la violazione dell’art. 1467 del codice civile: una disposizione in cui si prevede che “se la prestazione di una delle parti è divenuta eccessivamente onerosa per il verificarsi di avvenimenti straordinari e imprevedibili, la parte che deve tale prestazione può domandare la risoluzione del contratto” (comma 1), soggiungendosi che “la parte contro la quale è domandata la risoluzione può evitarla offrendo di modificare equamente le condizioni del contratto” (comma 3).
Ciò, si può presumere, in ragione del fatto che nella serrata dialettica con il Comune di Assago sia rimasta irrisolta la questione del mancato adempimento –confermato nella convenzione del 30.06.2011 (seconda variante)– all’obbligo delle parti attuatrici di realizzare, sebbene progettata e previa indizione di procedura di evidenza pubblica, la viabilità di connessione autostradale.
È quindi suggestivo, ma destituito di fondamento, l’assunto secondo cui “a otto anni dall'approvazione del PPD4 il Comune non è riuscito a procurare l'approvazione di una viabilità (quella di connessione autostradale che permetta l'accesso da nord al PPD4 sia per il traffico affluente da Genova sia per quello in uscita da Milano) attorno alla quale il PPD4 è stato concepito e progettato nelle sue componenti private” (cfr. pag. 24 del ricorso).
Di contro, nella convenzione del 03.06.2008 (prima variante) il Comune di Assago, pur avendo rilevato “che una parte degli interventi non è ancora stata realizzata dalla parte attuatrice”, ha, comunque concordato di “rimodulare le destinazioni d'uso da inserire nell'ambito del comparto D4, convertendo parte delle destinazioni d’uso commerciali, paracommerciali e ricettive ancora da insediare in terziario e in residenza” (cfr. pag. 2), a riprova di una condotta non negativamente preconcetta verso le ricorrenti.
Stesso dicasi per il concorso finanziario di 3 milioni di euro, poi ridotto a 2,5 (ferme restando le risorse stanziate da Regione, Provincia e Comune di Milano), per la realizzazione del prolungamento della linea 2 della metropolitana finalizzata al collegamento della fermata “Milano Famagosta” a quella “Assago Milanofiori”, oggetto della convenzione sottoscritta in data 07.05.2003 e successivamente trasfusa nell’accordo del 28.07.2009 (si tratta, quindi, di impegni assunti prima della stipulazione della seconda variante con le ricorrenti; resta impregiudicata, perché attinente a domanda estranea all’ambito di cognizione del presente giudizio, la res controversa riguardante il pendente ricorso R.G. 2464/2014 tra la società Milanofiori 2000 s.r.l. e il Comune di Assago).
Ad ogni modo, non è provato l’inadempimento contestato all’Amministrazione comunale.
Pare, invero, al Collegio che l’insostenibilità dell’attuazione del piano particolareggiato abbia quale genesi l’incapacità delle società ricorrenti di dare seguito agli impegni assunti, presumibilmente per un’errata valutazione sulla remuneratività dell’intervento e per una mal calibrata articolazione dei mezzi finanziari a programma sostanzialmente invariato dal 2005 al 2011.
Sotto tale profilo, nulla può imputarsi all’Amministrazione comunale, sulla quale, se mai, potrebbe gravare l’onere di pronunciarsi su futuri e diversi accordi, ma di carattere novativo, nell’ipotesi in cui si voglia evitare il degrado dell’area oggetto di intervento.
Neppure accoglibile è, infine, la domanda di accertamento dell’indebito arricchimento, proposta in via ulteriormente subordinata dalle ricorrenti ai sensi dell’art. 2041 del codice civile.
Pure a voler prescindere dal carattere residuale dell’azione processuale, tale istituto giuridico presuppone un nesso di correlazione tra l’arricchimento e l’impoverimento di chi invoca l’indennizzo, in merito al quale le sezioni unite della Cassazione si sono espresse, con la storica sentenza del 02.02.1963, n. 183, affermando che la condizione perché possa configurarsi il diritto in questione è che l’impoverimento e l’arricchimento derivino, in via immediata, dal medesimo fatto causativo (c.d. teoria del fatto unico, sebbene non pacifica in dottrina).
Ma nella specie si discute di un piano particolareggiato, oggetto di una convenzione aggiornata per ben due volte su concorde volontà delle parti contraenti, la cui inattuazione è legata –per le ragioni sopra illustrate– alle difficoltà finanziarie che hanno condotto le ricorrenti a non poter corrispondere gli oneri pattuiti, i cui riflessi, peraltro, non hanno affatto determinato un ingiusto arricchimento del Comune di Assago (cfr. Corte di Cassazione, sezioni unite, 08.10.2008, n. 24772), essendo quest’ultimo esposto al rischio che la realizzazione delle opere assentite non venga portata a conclusione.
Per le ragioni esposte, il ricorso va respinto (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 11.01.2018 n. 45 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

dicembre 2017

URBANISTICA: Alla Consulta la questione di legittimità costituzionale della legge regionale lombarda in tema di consumo del suolo
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Urbanistica ed edilizia – Riduzione del consumo del suolo – Potestà comunale – Questione non manifestamente infondata di costituzionalità.
Non è manifestamente infondata, con riferimento ai principi di sussidiarietà (artt. 5, 114 e 118 Cost.) e di riserva alla legislazione esclusiva statale delle funzioni fondamentali del comune (art. 117, comma 2, lett. p), Cost.), la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31, in quanto, nel dettare i criteri per la cd. riduzione del consumo del suolo, determina una illegittima compressione delle potestà urbanistiche comunali (1).
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   (1) I. Con l’ordinanza in epigrafe la quarta sezione del Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte costituzionale i dubbi in ordine alla legittimità della legislazione regionale lombarda in tema di consumo del suolo.
   II. La questione è sorta nell’ambito di un complesso contenzioso proposto avverso gli atti di approvazione di una variante generale al piano regolatore del Comune di Brescia.
La controversia è stata avviata dai proprietari di alcuni immobili ricompresi in un c.d. “ambito di trasformazione”.
In dettaglio, nel 2014 la Regione Lombardia ha approvato la legge 28.11.2014, n. 31 che ha tra i propri obiettivi la riduzione del consumo del suolo; l’articolo 5 della suindicata legge regionale detta una disposizione di natura transitoria, sulla scorta della quale i proprietari predetti presentavano una istanza, contenente un progetto di piano attuativo riferito a tutto l’ambito di trasformazione. Peraltro, nelle more il Comune adottava -e poi approvava- una variante generale di contenuto peggiorativo per gli interessati, che eliminava dal documento di piano la previsione dell’ambito di trasformazione suddetto. I proprietari coinvolti impugnavano quindi la variante rilevando il contrasto delle previsioni con la sopracitata legge regionale. Il Tar accoglieva il ricorso ed annullava in parte qua la variante, dettando poi, nella seconda parte della sentenza le prescrizioni cui si sarebbe dovuta improntare la successiva attività pianificatoria del comune.
   III. La questione, così come riassunta in massima, nel ragionamento della quarta sezione prende le mosse da un’approfondita ricostruzione dei principi dettati dalla Consulta, anche in tema di governo del territorio.
Si coglie l’occasione per dettare alcune indicazioni di ordine generale. Ad esempio, che l'urbanistica, ed il correlato esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. Da ciò emerge la nozione ampia di “governo del territorio” che, comportando la potestà legislativa concorrente delle Regioni, ridonda, a cascata, sulla potestà amministrativa dei comuni in materia. Nel sistema giuridico italiano la funzione amministrativa urbanistica, rientrante pacificamente nella materia del governo del territorio, è tradizionalmente affidata ai comuni.
Da qui il dubbio di costituzionalità dell’art. 5, comma 4, della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 in relazione al parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione in quanto: deve essere lo Stato a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali; in base alla norma in questione viene direttamente compiuta dal legislatore regionale, anziché dalle amministrazioni comunali, una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi, con conseguente conformazione del quomodo di esercizio della funzione comunale.
In pratica, si censura che con il blocco temporale delle iniziative pianificatorie delle amministrazioni comunali (seppur per un periodo di tempo contenuto, ma variabile in quanto incerto nella sua ampiezza), siano rese immodificabili “le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”; con tale generale previsione, a contrario, si inibisce del tutto all’ente locale di esercitare la potestà di adottare modifiche al proprio piano vigente, “congelandolo” alla data di emanazione della legge regionale suddetta.
In tale contesto emerge anche il contrasto con il parametro della sussidiarietà verticale di cui agli articoli 5, e 118 della Costituzione, sia nella parte in cui il Comune si duole della indeterminatezza temporale della previsione (nel senso che non è prevista alcuna decadenza del barrage interdittivo, laddove la regione non rispetti il termine temporale contenuto nella legge) sia laddove si sottolinea la portata “espropriativa” di competenze proprie.
   IV. Per completezza, in relazione al tema in oggetto, si segnala:
      a) Corte cost. 29.11.2017, n. 246 oggetto della News US 11.12.2017, secondo cui “E’ illegittimo l’art. 1, comma 129, della legge regionale n. 4 del 2011, nella parte in cui, sostituendo l’art. 2, comma 1, della legge reg. Campania n. 13 del 1993, prevede che non costituiscono attività rilevanti ai fini paesaggistici le installazioni «quali tende ed altri mezzi autonomi di pernottamento, quali roulotte, maxi caravan e case mobili», anche se «collocate permanentemente entro il perimetro delle strutture ricettive regolarmente autorizzate» in un’area naturale protetta”;
      b) Corte cost. 13.04.2017, n. 84 oggetto della News US 10.05.2017, secondo cui “Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 06.06.2001, n. 378, recante «Disposizioni legislative in materia edilizia (Testo B)», trasfuso nell’art. 9, comma 1, lettera b), del d.P.R. 06.06.2001, n. 380, recante il «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41, primo comma, 42, secondo e terzo comma, 76 e 117, terzo comma, della Costituzione nella parte in cui, nel prevedere limiti agli interventi di nuova edificazione fuori del perimetro dei centri abitati nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici: a) fanno salva l’applicabilità delle leggi regionali unicamente ove queste prevedano limiti «più restrittivi»; b) stabiliscono che, «comunque», nel caso di interventi a destinazione produttiva, si applica –in aggiunta al limite relativo alla superficie coperta (un decimo dell’area di proprietà)– anche il limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadrato”;
      c) Corte cost. 17.07.2017, n. 209 oggetto della News US 31.07.2017, secondo cui “E’ inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 16, lettera f), del decreto-legge 31.05.2010, n. 78, (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito dalla legge 30.07.2010, n. 122, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione nella parte in cui consente di assoggettare ad un contributo straordinario le cosiddette “valorizzazioni urbanistiche” frutto della nuova pianificazione”;
      d) Corte cost. 15.07.2016, n. 178 oggetto della News US 18.07.2016, secondo cui “E’ incostituzionale l’art. 10, comma 1, l.reg. Marche 13.04.2015 n. 16, nella parte in cui modifica l’art. 35 l.reg. 04.12.2014 n. 33, sostituendo, all’espressione originaria "ovvero di ogni altra trasformazione", la diversa espressione "e di ogni trasformazione", con ciò ampliando la deroga alle distanze anche in relazione ad “interventi di carattere puntuale”, in violazione dell’art. 2-bis del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 (Testo unico dell’ edilizia), che invece consente alle Regioni di prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 02.04.1968, n. 1444, unicamente a condizione che quest’ultime si inseriscano nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario dell’intero territorio o di specifiche aree”.
      e) sulla competenza dello Stato a individuare le funzioni fondamentali degli enti locali ex art. 117, lett. p), Cost., Corte cost. 11.02.2014, n. 22, in Foro it., 2014, I, 3394, secondo cui “Non sono fondate, in riferimento agli art. 117, 118 e 119 commi 1, 2 e 6, cost., le q.l.c. dell'art. 19, commi 3 e 4 d.l. 06.07.2012, n. 95, conv., con modif., in l. 07.08.2012, n. 135, il quale sostituisce l'art. 32 d.lgs. n. 267 del 2000, ponendo una disciplina articolata delle unioni di Comuni, con differenti profili, attinenti alle procedure di istituzione e alla struttura organizzativa delle unioni, nonché alla disciplina delle funzioni che queste ultime sono destinate a svolgere (comma 3), e prevede, per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, una facoltà di scelta tra i modelli organizzativi di cui ai precedenti commi 1 e 2 (comma 4). Le disposizioni censurate sono orientate finalisticamente al contenimento della spesa pubblica, siccome poste da un provvedimento di riesame delle condizioni di spesa e con contenuti armonici rispetto all'impianto complessivo della rimodulazione delle "unioni di comuni", sicché opera il titolo legittimante della competenza in materia di "coordinamento della finanza pubblica", di cui al comma 3 dell'art. 117 cost., esercitata dallo Stato attraverso previsioni che si configurano come principi fondamentali e non si esauriscono in una disciplina di mero dettaglio”;
      f) sull’esercizio unitario di funzioni amministrative, Corte cost., 22.07.2011, n. 232, in Foro it., 2011, I, 2538, secondo cui “Deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 43 d.l. 31.05.2010 n. 78 art. 43, conv. con modificazioni dalla l. 30.07.2010 n. 122, che prevede l'istituzione "nel Meridione d'Italia" di "zone a burocrazia zero" e dispone che, in tali zone, "nei riguardi delle nuove iniziative produttive i provvedimenti conclusivi dei procedimenti amministrativi di qualsiasi natura ed oggetto avviati su istanza di parte, fatta eccezione per quelli di natura tributaria, di p.s. e di incolumità pubblica, sono adottati in via esclusiva da un Commissario di Governo". Posto che la previsione possiede un campo di applicazione generalizzato (riferito a tutti i procedimenti amministrativi in tema di nuove iniziative produttive) e quindi idoneo a coinvolgere anche procedimenti destinati ad esplicarsi entro ambiti di competenza regionale concorrente o residuale, essa appare in contrato con gli agli art. 117, commi 3 e 4, e 118 cost., in ragione della assenza nel contesto dispositivo di una qualsiasi esplicitazione, sia dell'esigenza di assicurare l'esercizio unitario perseguito attraverso tali funzioni, sia della congruità, in termini di proporzionalità e ragionevolezza, di detta avocazione rispetto al fine voluto ed ai mezzi predisposti per raggiungerlo, sia della impossibilità che le funzioni amministrative "de quibus" possano essere adeguatamente svolte agli ordinari livelli inferiori. Resta, di conseguenza, assorbita l'ulteriore censura formulata in via subordinata dalla ricorrente avverso il comma 2 del menzionato art. 43 -per violazione degli art. 117, commi 3 e 4, e 118, comma 1, cost.- in ragione della dedotta mancata previsione dell'ulteriore presupposto del coinvolgimento della Regione territorialmente interessata”;
      g) sulla sussidiarietà verticale di cui all’art. 118 Cost.:
- Corte cost., 20.05. 2016, n. 110, in Rivista Giuridica dell'Edilizia 2016, 6, I, 1038, secondo cui “Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 37, comma 1, d.l. 12.09.2014, n. 133, conv., con modif., in l. 11.11.2014, n. 164, censurato per violazione degli artt. 117, comma 3 e 118, comma 1, Cost., nonché del principio di leale collaborazione, nella parte in cui stabilisce che «i gasdotti di importazione di gas dall'estero, i terminali di rigassificazione di GNL, gli stoccaggi di gas naturale e le infrastrutture della rete nazionale di trasporto del gas naturale, incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative opere connesse rivestono carattere di interesse strategico». La disposizione impugnata non modifica —né espressamente, né implicitamente— le singole discipline di settore, dettate per la localizzazione, la realizzazione ovvero l'autorizzazione all'esercizio di ciascuna delle categorie di infrastrutture in essa elencate, per ognuna delle quali esiste una specifica disciplina procedimentale per la realizzazione e la messa in esercizio delle relative opere, che, in forme diverse, prevede la partecipazione degli enti territoriali, e richiede espressamente l'intesa con la singola Regione interessata. Pertanto, l'attribuzione del «carattere di interesse strategico» alle infrastrutture in questione, effettuata in via generale dalla disposizione normativa impugnata, non determina, di per sé, alcuna modifica alle normative di settore prima richiamate, né, di conseguenza —prevedendo queste ultime sempre la necessaria intesa con la Regione interessata— alcuna deroga ai principi, elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, in tema di chiamata in sussidiarietà e di necessaria partecipazione delle Regioni”;
- Corte cost., 24.07.2015, n. 189, in Rivista Giuridica dell'Edilizia 2015, 5, I, 872, secondo cui “È costituzionalmente illegittimo l'art. 41, comma 4, d.l. 21.06.2013, n. 69, conv., con modif., in l. 09.08.2013, n. 98. La norma impugnata, nella parte in cui stabilisce che costituiscono «interventi di nuova costruzione» l'installazione di manufatti leggeri anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee, «ancorché siano installati, con temporaneo ancoraggio al suolo, all'interno di strutture ricettive all'aperto, in conformità alla normativa regionale di settore, per la sosta ed il soggiorno di turisti», estende, con norma di dettaglio, l'ambito oggettivo degli «interventi di nuova costruzione», per i quali è richiesto il permesso di costruire. Essa in specie individua specifiche tipologie di interventi edilizi, realizzati nell'ambito delle strutture turistico-ricettive all'aperto, molto peculiari, che peraltro contraddicono i criteri generali (della trasformazione permanente del territorio e della precarietà strutturale e funzionale degli interventi) forniti, dallo stesso legislatore statale (d.P.R. n. 380 del 2001), ai fini dell'identificazione della necessità o meno del titolo abilitativo. In tal modo, la norma impugnata sottrae al legislatore regionale ogni spazio di intervento, determinando la compressione della sua competenza concorrente in materia di governo del territorio, nonché la lesione della competenza residuale del medesimo in materia di turismo, strettamente connessa, nel caso di specie, alla prima”;
- Consiglio di Stato, sez. VI, 31.10.2011, n. 5816, secondo cui “La modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione, ha previsto, da un lato, l'attribuzione alle regioni della competenza legislativa concorrente in materia di "porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione" (art. 117 comma 3,cost.); dall'altro, ha attribuito la generalità delle funzioni amministrative ai Comuni, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118, comma 1, cost.). Per i porti civili -nel cui ambito ricade il sito portuale di cui è controversia- resta inapplicabile, ai fini dell'individuazione dell'autorità competente a pronunciarsi sulle richieste concessorie, la previgente classificazione di cui all'art. 4 l. 28.01.1994 n. 84, ed al d.P.C.M. 21.12.1995 n. 603000. In altri termini, il nuovo sistema delle competenze, recato dalla l. cost. 18.10.2001 n. 3 (modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione) impedisce che possa attribuirsi attuale valenza precettiva all'inserimento formale del porto nel d.P.C.M. del 1995, ai fini del riparto delle funzioni amministrative in materia”;
      h) sulla titolarità in capo ai comuni dei poteri di pianificazione del territorio, cfr. la già richiamata Corte cost., n. 209 del 2017, oggetto della News US 31.07.2017;
      i) sui rapporti fra regione ed ente locale nella formazione dello strumento urbanistico e sulle conseguenze di carattere processuale, Cons. Stato, sez. IV, 23.12.2010, n. 9375, in Foro it., 2011, III, 330 con nota di CARLOTTI, secondo cui “È inammissibile il ricorso proposto contro un piano regolatore generale notificato soltanto al comune adottante e non anche alla Regione che lo abbia approvato, in considerazione della natura complessa dell'atto impugnato e del concorso delle volontà di entrambi gli enti territoriali alla sua formazione definitiva”;
      j) sui limiti della competenza delle Regioni (anche a statuto speciale) in materia di edilizia e governo del territorio, fra le tante, cfr.:
- Corte cost., 11.06.2010, n. 209, in Giur. cost. 2010, 3, 2417 con nota di ESPOSITO e in Foro it., 2011, I, 375, con nota di ROMBOLI, secondo cui “È costituzionalmente illegittimo l'art. 107-bis, commi 6 e 7, l. prov. Bolzano 11.08.1997 n. 13. Premesso che il legislatore può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore, fermi i limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi, le disposizioni censurate -le quali, rispettivamente, prevedono che la subordinazione della sanatoria, previo pagamento della sanzione pecuniaria, all'impossibilità di rimuovere i vizi delle procedure, si estende ai vizi sostanziali, con la conseguenza che rientrano nella previsione anche le ipotesi di opere realizzate in base a concessioni dichiarate illegittime per contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti o fondati su variazioni degli stessi a loro volta dichiarate illegittime e annullate (comma 6), e riducono l'area di inapplicabilità dell'art. 88 l. prov. n. 13 del 1997, nel testo modificato dalla l.prov. n. 1 del 2004, alle sole ipotesi di inedificabilità assoluta, escludendo quindi i casi di inedificabilità relativa (comma 7)- nonostante l'autoqualificazione di norme interpretative, contengono delle vere e proprie innovazioni del testo previgente, incidendo in modo irragionevole sul legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto, giacché il legislatore provinciale è intervenuto per rendere retroattivamente legittimo ciò che era illegittimo, senza che fosse necessario risolvere oscillazioni giurisprudenziali e senza che il testo delle norme "interpretate" offrisse alcun appiglio semantico nel senso delle rilevanti modifiche introdotte, così violando anche le attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria”;
- Corte cost., 09.03.2016, n. 49, in Rivista Giuridica dell'Edilizia, 2016, 1-2, I, 8 con nota di STRAZZA, secondo cui “Con riferimento all’art. 117, comma 3, cost., va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 84-bis, comma 2, lett. b), l.reg. Toscana n. 1 del 2005 (“Norme per il governo del territorio”). Tale disposizione regionale infatti, nell’attribuire all’Amministrazione un potere di intervento, lungi dall’adottare una disciplina di dettaglio, ha introdotto una normativa sostitutiva dei principi fondamentali dettati dal legislatore statale; essa, dunque, comporta l’invasione della riserva di competenza statale alla formulazione di principi fondamentali, con tutti i rischi per la certezza e per l’unitarietà della disciplina che tale invasione comporta”;
- Corte cost. 12.04.2013, n. 64, in Foro it., 2014, I, 2297, secondo cui “È incostituzionale l'art. 1 commi 1 e 2 l.reg. Veneto 24.02.2012 n. 9, nella parte in cui prevede che, nell'ambito degli interventi edilizi nelle zone classificate sismiche, è esclusa, anche con riguardo ai procedimenti in corso, la necessità del previo rilascio delle autorizzazioni del competente ufficio tecnico regionale per i "progetti" e le "opere di modesta complessità strutturale", privi di rilevanza per la pubblica incolumità, individuati dalla giunta regionale in base ad una procedura nella quale è prevista l'obbligatoria assunzione di un semplice parere da parte della commissione sismica regionale”;
      k) in dottrina sui rapporti fra potestà legislativa dello Stato e delle Regioni in materia di governo del territorio e sulle competenze amministrative esercitabili da Regioni e enti locali, v. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, VI ed., Milano, 2009, 65 ss., 73 ss. (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza non definitiva 04.12.2017 n. 5711 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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Alla Corte costituzionale la l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31 sul cd. consumo del suolo.
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Urbanistica - Lombardia - Legge cd. di riduzione del consumo del suolo - Art. 5, l.reg. n. 31 del 2014 - Compressione delle potestà urbanistiche comunali - Violazione artt. 5, 114, 117 e 118 Cost. - Rilevanza e non manifesta infondatezza.
E’ rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento ai principi di sussidiarietà (artt. 5, 114 e 118 Cost.) e di riserva alla legislazione esclusiva statale delle funzioni fondamentali del comune (art. 117, comma 2, lett. p), Cost.), la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 5, commi 4 e 9, della legge regionale lombarda 28.11.2014, n. 31 (nel testo ante modifiche introdotte dalla legge regionale lombarda n. 16 del 26.05.2017) in quanto, nel dettare i criteri per la cd. riduzione del consumo del suolo, determinante una illegittima compressione delle potestà urbanistiche comunali (1).
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   (1) Giova preliminarmente chiarire che la l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato) ha la finalità di indirizzare la pianificazione urbanistica, a tutti i livelli (PTR, PTCP, PGT), verso un minore consumo di suolo.
La definizione normativa di consumo di suolo è stata introdotta dall’art. 2, comma 1-c, l.reg. n. 31 del 2014 (“trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l'attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali”).
Con riferimento alla sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31, ha chiarito la Sezione che l'urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo: la nozione ampia di “governo del territorio”, comportando la potestà legislativa concorrente delle Regioni, ridonda, a cascata, sulla potestà amministrativa dei comuni in subiecta materia.
Ha aggiunto che nel sistema giuridico italiano all’Ente comune è tradizionalmente affidata la funzione amministrativa urbanistica (pacificamente riconducibile alla nozione “governo del territorio” di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione) che esso esercita, di regola attraverso una duplice direttrice. Ha quindi richiamato Cons. St., sez. VI, 30.06.2011, n. 3888, secondo cui “in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel relativo piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa statale e regionale, occorre differenziare tra le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata, tra cui rientrano le norme di cd. zonizzazione; di destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici; di localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo, dalle altre regole che disciplinano più in dettaglio l'esercizio dell'attività edificatoria, di solito contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio e che concernono il calcolo delle distanze e delle altezze; la compatibilità di impianti tecnologici o di determinati usi; l'assolvimento di oneri procedimentali e documentali ecc.”).
Con specifico riferimento alla sollevata questione di legittimità costituzionale, la Sezione ha affermato, in relazione:
   a) al parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), Cost., che:
      a) la riserva esclusiva alla legislazione statuale delle “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” implica una conseguenza: quella che debba essere lo Stato –e soltanto quest’ultimo– a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali;
      b) l’art. 5, l.reg. Lombardia n. 31 del 2014 potrebbe ritenersi collidente con tale disposizione della Costituzione in quanto, pur essendo la funzione amministrativa in materia urbanistica affidata in termini generali ai comuni della Lombardia, tuttavia viene direttamente compiuta dal legislatore regionale anziché dalle amministrazioni comunali una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi;
      c) in tal modo si è voluto escludere che il comune eserciti per questo profilo la funzione amministrativa urbanistica ad esso spettante, della quale si è conformato il quomodo di esercizio.
   b) al parametro relativo al principio di sussidiarietà verticale di cui agli artt. 5 e 118 Cost., sia nella parte in cui il Comune si duole della indeterminatezza temporale della previsione (nel senso che non è prevista alcuna decadenza del barrage interdittivo, laddove la regione non rispetti il termine temporale contenuto nella legge) sia laddove si sottolinea la portata “espropriativa” di competenze proprie (consistenti nella potestà di modificare il documento di Piano del PGT) rappresentata dalla prescrizione interdittiva di cui al comma 4 dell’art. 5, l.reg. Lombardia n. 31 del 2014.
Ad avviso della Sezione, il comma 4 dell’art. 5, l.reg. Lombardia n. 31 del 2014 ha introdotto un divieto al potere comunale di modifica del Documento di Piano in senso riduttivo del consumo di suolo quanto agli ambiti di trasformazione, e che tale prescrizione renda non manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale prospettato dal comune, in quanto la funzione di pianificazione, ex art. 118 Cost., integra funzione amministrativa attribuita al comune medesimo (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza non definitiva 04.12.2017 n. 5711 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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Consumo di suolo: il Consiglio di Stato solleva la questione di legittimità costituzionale della L.R. della Lombardia n. 31 del 2014.
Il Consiglio di Stato ha dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, commi 4 e 9, della legge regionale lombarda 28.11.2014, n. 31 (nel testo ante modifiche introdotte dalla legge regionale lombarda n. 16 del 26.05.2017), con riferimento agli articoli 5, 117, comma 2, lett. p), e 118 della Costituzione ed ha, per l’effetto, rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità.
Ad avviso del Collegio, non è manifestamente infondato il dubbio di costituzionalità investente la disposizione contenuta nell’art. 5, comma 4, della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 in relazione al parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione in quanto:
   a) la riserva esclusiva alla legislazione statuale delle “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” implica una conseguenza: quella che debba essere lo Stato –e soltanto quest’ultimo- a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali;
   b) la prescrizione normativa regionale avversata potrebbe ritenersi collidente con tale disposizione della Costituzione in quanto, pur essendo la funzione amministrativa in materia urbanistica affidata in termini generali ai comuni della Lombardia, tuttavia viene direttamente compiuta dal legislatore regionale anziché dalle amministrazioni comunali una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi;
   c) in tal modo si è voluto escludere che il comune eserciti per questo profilo la funzione amministrativa urbanistica ad esso spettante, della quale si è conformato (in negativo) il quomodo di esercizio.
Ad analoghe conclusioni, perviene il Collegio, con riferimento al parametro della violazione del principio di sussidiarietà in quanto:
   a) il blocco temporale alle iniziative pianificatorie delle amministrazioni comunali, implica che –seppur per un periodo di tempo contenuto, ma variabile in quanto incerto nella sua ampiezza– siano immodificabili le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente;
   b) con tale generale previsione, a contrario, si inibisce del tutto all’ente locale di esercitare la potestà di adottare modifiche al proprio Documento di Piano vigente (quest’ultimo costituente la parte più rilevante e qualificante del PGT, come è noto) ed in concreto se ne determina il contenuto, “congelandolo” alla data di emanazione della legge regionale suddetta
(commento tratto da https://camerainsubria.blogspot.it).
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... per la riforma della sentenza 17.01.2017 n. 47 del TAR per la LOMBARDIA – Sez. Staccata di Brescia – Sez. I.
...
1. Ritiene il Collegio che l’appello principale sia in parte infondato, e vada pertanto respinto, laddove sostiene che la sentenza sia viziata ex art. 112 c.p.c.; ritiene di converso il Collegio che sia rilevante e non manifestamente infondata, nei termini che verranno esposti in motivazione, la questione di legittimità costituzionale della suindicata legge regionale 28.11.2014, n. 31 prospettata nell’appello principale; ritiene, quindi, il Collegio che debba essere sollevata la questione di legittimità costituzionale relativa alla legge regionale menzionata e che il processo debba essere sospeso; tutte le altre censure prospettate nell’appello principale e nell’appello incidentale non possono essere allo stato decise, in quanto dall’esito della decisione della Corte Costituzionale in ordine alla questione sollevata dipenderà la procedibilità delle medesime, nella parte in cui, per speculari ragioni, esse attingono i capi 22 e segg. della impugnata sentenza laddove sono state dettate prescrizioni in punto di futura attività programmatoria del comune conseguenti all’annullamento degli atti impugnati.
1.1. Preliminarmente il Collegio evidenzia che:
   a) a mente del combinato disposto degli artt. artt. 91, 92 e 101, co. 1, c.p.a., farà esclusivo riferimento ai mezzi di gravame posti a sostegno dei ricorsi in appello, senza tenere conto di ulteriori censure sviluppate nelle memorie difensive successivamente depositate, in quanto intempestive, violative del principio di tassatività dei mezzi di impugnazione e della natura puramente illustrativa delle comparse conclusionali (cfr. ex plurimis Cons. Stato Sez. V, n. 5865 del 2015);
   b) le parti concordano in ordine alla ricostruzione fattuale e cronologica della vicenda infraprocedimentale siccome descritta nella parte in fatto della decisione di primo grado impugnata, per cui, anche al fine di non appesantire il presente elaborato, ed in ossequio al principio di sinteticità, si farà integrale riferimento sul punto alle affermazioni del Tar (art. 64, comma II, del c.p.a.);
   c) l’appello principale è senz’altro ammissibile in quanto ivi si propongono critiche dettagliate e specifiche alle argomentazioni contenute nella impugnata decisione, il che implica la reiezione della eccezione di inammissibilità del medesimo per genericità sollevate dalla difesa delle parti originarie ricorrenti di primo grado;
   d) è inaccoglibile (e comunque, per quanto si chiarirà di seguito, la parte appellante non avrebbe interesse a proporla) la censura secondo la quale la sentenza dovrebbe essere dichiarata nulla in quanto resa in violazione del principio di cui all’art. 112 c.p.c. a cagione della circostanza che non si sarebbe pronunciata sulla eccezione subordinata formulata dall’appellante comune di Brescia di sospetta illegittimità costituzionale della disposizione di cui all’art. del 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31, in quanto:
      I) per costante giurisprudenza che il Collegio condivide “l'omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto per violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all'art. 112, c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo” (tra le tante Consiglio Stato, sez. IV, 16.01.2006, n. 98);
      II) ma –stabilisce la consolidata giurisprudenza amministrativa- "il vizio di omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertato con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché esso può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un'affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile” (Consiglio Stato, sez. VI, 06.05.2008, n. 2009);
      III) nel caso di specie detto vizio non ricorre, in quanto la sentenza di primo grado ha -seppur sinteticamente- chiarito il proprio convincimento contrario alla fondatezza della eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge regionale della Lombardia n. 31 del 2014 al considerando n. 21 (“Questo non significa che la pianificazione comunale sia bloccata per un tempo indefinito e non possa perseguire finalità di contenimento delle edificazioni, modificando le proprie scelte precedenti. Il nuovo orientamento più restrittivo deve però essere attuato in modo incrementale, rivedendo ogni singolo progetto di piano attuativo, ed esponendo per ciascuno le ragioni che inducono a ritenere non più conforme all’interesse pubblico l’equilibrio perequativo fatto proprio dal PGT.”);
      IV) in ogni caso, il comune non ha interesse a sollevare la censura posto che per risalente quanto consolidata giurisprudenza (pienamente attuale ai sensi dell’ art. 105 del c.p.a.) “l'omessa pronuncia su una o più censure proposte col ricorso giurisdizionale non configura un error in procedendo tale da comportare l'annullamento della decisione, con contestuale rinvio della controversia al giudice di primo grado, ma solo un vizio dell'impugnata sentenza che il giudice di appello è legittimato ad eliminare integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo del merito della causa” ( Consiglio Stato, sez. IV, 19.06.2007, n. 3289) ed il Collegio provvederà a scrutinare la doglianza immediatamente di seguito.
1.2. In punto di fatto, la questione per cui si controverte, è così sintetizzabile: la parte originaria ricorrente possiede alcuni immobili ricompresi (ai sensi dalla disciplina ad essi impressa dal PGT del 2012) in un Ambito di trasformazione; nel 2014 la Regione Lombardia ha approvato la legge 28.11.2014, n. 31 che ha tra i propri obiettivi la riduzione del consumo del suolo; l’articolo 5 della suindicata legge regionale detta una disposizione di natura transitoria; sulla scorta della (asserita) previsione di cui alla menzionata norma transitoria, la parte originaria ricorrente presenta una istanza (contenente un progetto di piano attuativo riferito a tutto l’Ambito di trasformazione, unità di intervento P2) ai sensi del comma 6 ivi contenuto e nei termini dallo stesso prescritti, e si aspetterebbe che, proprio in forza delle previsioni contenute nella norma transitoria, e della circostanza che essa ha presentato l’istanza nei tempi ivi stabiliti, detto piano venisse assentito; medio tempore, però, il comune ha adottato -e poi approvato- una variante generale che ha eliminato dal documento di piano la previsione dell’ambito di trasformazione suddetto (variante che non è contestato abbia contenuto peggiorativo per la posizione degli originari ricorrenti); questi ultimi sono insorti, ed hanno rilevato il contrasto delle previsioni contenute nella variante generale suddetta con la sopracitata legge regionale; il Tar ha accolto detta tesi ed ha annullato in parte qua la variante, dettando poi, nella seconda parte della sentenza le prescrizioni cui si sarebbe dovuta improntare la successiva attività pianificatoria del comune.
2. Ciò premesso, e venendo all’esame del merito delle doglianze proposte, seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015), in ordine logico è prioritario l’esame del primo motivo di doglianza “di merito” proposto dal comune di Brescia, secondo il quale la sentenza di primo grado avrebbe frainteso e male interpretato il disposto di cui all’art. del 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31 (ed avrebbe erroneamente ritenuto, quindi, che la avversata variante fosse contra legem).
2.1. La delibazione di tale censura è pregiudiziale in quanto:
   a) ove la stessa fosse accolta, non vi sarebbe necessità di scrutinare la –subordinata-questione di legittimità costituzionale (che viene infatti prospettata nella sola ipotesi in cui il Collegio ritenga che la suindicata disposizione debba necessariamente essere interpretata nel senso chiarito dal Tar);
   b) trattasi di una esigenza sistematica, in quanto è ben noto che per condivisa e costante giurisprudenza (tra le tante Corte Conti reg., -Sicilia- sez. giurisd., 04/07/2005, n. 149, Cassazione civile, sez. I, 28/11/2003, n. 18200, Consiglio di Stato, sez. V, 30/10/1997, n. 1207), sulla falsariga dei fondamentali insegnamenti della Corte Costituzionale, si è costantemente affermato che fra più interpretazioni possibili delle norme giuridiche positive, l'interprete deve privilegiare solo quella più conforme alla Costituzione.
2.2. Ciò premesso, il Collegio non è persuaso della fondatezza della tesi prospettata dall’appellante comune di Brescia, in quanto sembra al Collegio che il testo della norma sia stato correttamente interpretato dal Tar.
2.2.1. Invero, il testo originario della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 (recante “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”) all’articolo 1 (recante “finalità generali” e del quale è bene riportare per esteso l’articolato) enuncia la ratio della propria esistenza e gli obiettivi che essa intende perseguire, laddove prevede che: “1. La presente legge detta disposizioni affinché gli strumenti di governo del territorio, nel rispetto dei criteri di sostenibilità e di minimizzazione del consumo di suolo, orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le aree già urbanizzate, degradate o dismesse ai sensi dell’articolo 1 della legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), sottoutilizzate da riqualificare o rigenerare, anche al fine di promuovere e non compromettere l’ambiente, il paesaggio, nonché l’attività agricola, in coerenza con l’articolo 4-quater della legge regionale 05.12.2008, n. 31 (Testo unico delle leggi regionali in materia di agricoltura, foreste, pesca e sviluppo rurale).
2. Il suolo, risorsa non rinnovabile, è bene comune di fondamentale importanza per l’equilibrio ambientale, la salvaguardia della salute, la produzione agricola finalizzata alla alimentazione umana e/o animale, la tutela degli ecosistemi naturali e la difesa dal dissesto idrogeologico.
3. Le disposizioni della presente legge stabiliscono norme di dettaglio nel quadro ricognitivo dei principi fondamentali della legislazione statale vigente in materia di governo del territorio.
4. In particolare, scopo della presente legge è di concretizzare sul territorio della Lombardia il traguardo previsto dalla Commissione europea di giungere entro il 2050 a una occupazione netta di terreno pari a zero.
”.
Il successivo articolo 2 (recante “definizioni di consumo di suolo e rigenerazione urbana”) della suddetta legge regionale, del pari di notevole importanza al fine di dirimere la presente controversia, dispone invece quanto segue: “1. In applicazione dei principi di cui alla presente legge e alla conclusione del percorso di adeguamento dei piani di governo del territorio di cui all’articolo 5, comma 3, i comuni definiscono:
   a) superficie agricola: i terreni qualificati dagli strumenti di governo del territorio come agro-silvo-pastorali;
   b) superficie urbanizzata e urbanizzabile: i terreni urbanizzati o in via di urbanizzazione calcolati sommando le parti del territorio su cui è già avvenuta la trasformazione edilizia, urbanistica o territoriale per funzioni antropiche e le parti interessate da previsioni pubbliche o private della stessa natura non ancora attuate;
   c) consumo di suolo: la trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l’attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali e inclusa la realizzazione di infrastrutture sovra comunali; il consumo di suolo è calcolato come rapporto percentuale tra le superfici dei nuovi ambiti di trasformazione che determinano riduzione delle superfici agricole del vigente strumento urbanistico e la superficie urbanizzata e urbanizzabile;
   d) bilancio ecologico del suolo: la differenza tra la superficie agricola che viene trasformata per la prima volta dagli strumenti di governo del territorio e la superficie urbanizzata e urbanizzabile che viene contestualmente ridestinata nel medesimo strumento urbanistico a superficie agricola.
Se il bilancio ecologico del suolo è pari a zero, il consumo di suolo è pari a zero;
   e) rigenerazione urbana: l’insieme coordinato di interventi urbanistico-edilizi e di iniziative sociali che includono, anche avvalendosi di misure di ristrutturazione urbanistica, ai sensi dell’articolo 11 della l.r. 12/2005, la riqualificazione dell’ambiente costruito, la riorganizzazione dell’assetto urbano attraverso la realizzazione di attrezzature e infrastrutture, spazi verdi e servizi, il recupero o il potenziamento di quelli esistenti, il risanamento del costruito mediante la previsione di infrastrutture ecologiche finalizzate all’incremento della biodiversità nell’ambiente urbano.
2. Il Piano territoriale regionale (PTR) precisa le modalità di determinazione e quantificazione degli indici che misurano il consumo di suolo, validi per tutto il territorio regionale, disaggrega, acquisito il parere delle province e della città metropolitana da rendersi entro trenta giorni dalla richiesta, i territori delle stesse in ambiti omogenei, in dipendenza dell’intensità del corrispondente processo urbanizzativo ed esprime i conseguenti criteri, indirizzi e linee tecniche da applicarsi negli strumenti di governo del territorio per contenere il consumo di suolo.
3. In applicazione dei criteri, indirizzi e linee tecniche di cui al comma 2, gli strumenti comunali di governo del territorio prevedono consumo di suolo esclusivamente nei casi in cui il documento di piano abbia dimostrato l’insostenibilità tecnica ed economica di riqualificare e rigenerare aree già edificate, prioritariamente mediante l’utilizzo di edilizia esistente inutilizzata o il recupero di aree dismesse nell’ambito del tessuto urbano consolidato o su aree libere interstiziali. Sono comunque garantite le misure compensative di riqualificazione urbana previste dal piano dei servizi. In ogni caso, gli strumenti comunali di governo del territorio non possono disporre nuove previsioni comportanti ulteriore consumo del suolo sino a che non siano state del tutto attuate le previsioni di espansione e trasformazione vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge.
4. La Giunta regionale, con deliberazione da approvare entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita la competente commissione consiliare, definisce i criteri di individuazione degli interventi pubblici e di interesse pubblico o generale di rilevanza sovracomunale per i quali non trovano applicazione le soglie di riduzione del consumo di suolo di cui alla presente legge
”.
2.2.2. La disposizione della legge regionale suindicata che risulta di maggiore pregnanza ai fini della definizione della controversia è però quella contenuta all’art. 5 (recante “norma transitoria”) che prevede quanto di seguito: “1. La Regione integra il PTR con le previsioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera b-bis), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera p), della presente legge, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge.
2. Ciascuna provincia e la città metropolitana adeguano il PTCP e gli specifici strumenti di pianificazione territoriale alla soglia regionale di riduzione del consumo di suolo, ai criteri, indirizzi e linee tecniche di cui all’articolo 2 della presente legge e ai contenuti dell’articolo 19 della l.r. 12/2005, entro dodici mesi dall’adeguamento del PTR di cui al comma 1.
3. Successivamente all’integrazione del PTR e all’adeguamento dei PTCP e degli strumenti di pianificazione territoriale della città metropolitana, di cui ai commi 1 e 2, e in coerenza con i contenuti dei medesimi, i comuni adeguano, in occasione della prima scadenza del documento di piano, i PGT alle disposizioni della presente legge.
4. Fino all’adeguamento di cui al comma 3 e, comunque, fino alla definizione nel PGT della soglia comunale del consumo di suolo, di cui all’articolo 8, comma 2, lettera b-ter), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera h), della presente legge, i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività economiche già esistenti, nonché quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale. Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente.
5. I comuni approvano, secondo quanto previsto dalla l.r. 12/2005 vigente prima dell’entrata in vigore della presente legge, i PGT o le varianti di PGT già adottati alla data di entrata in vigore della presente legge, rinviando l’adeguamento di cui al comma 3 alla loro successiva scadenza; tale procedura si applica anche ai comuni sottoposti alla procedura di commissariamento di cui all’articolo 25-bis della l.r. 12/2005. La validità dei documenti comunali di piano, la cui scadenza intercorra prima dell’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, è prorogata di dodici mesi successivi al citato adeguamento.
5-bis. Per i comuni di nuova istituzione il termine biennale di cui all’articolo 25-quater, comma 1, della l.r. 12/2005, nonché le discipline ad esso correlate di cui ai commi 2 e 3 del medesimo articolo sono differite fino a dodici mesi successivi all’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2. Analogo differimento è disposto per il comune di Gravedona ed Uniti.
6. La presentazione dell’istanza di cui all’articolo 14 della l.r. 12/2005 dei piani attuativi conformi o in variante connessi alle previsioni di PGT vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge deve intervenire entro trenta mesi da tale ultima data.
Per detti piani e per quelli la cui istanza di approvazione sia già pendente alla data di entrata in vigore della presente legge, i comuni provvedono alla istruttoria tecnica, nonché alla adozione e approvazione definitiva in conformità all’articolo 14 della l.r. 12/2005. La relativa convenzione di cui all’articolo 46 della l.r. 12/2005 è tassativamente stipulata entro dodici mesi dall’intervenuta esecutività della delibera comunale di approvazione definitiva.
7. In tutti i casi di inerzia o di ritardo comunale negli adempimenti di cui al comma 6 l’interessato può chiedere alla Regione la nomina di un commissario ad acta. Il dirigente della competente struttura regionale, ricevuta l’istanza, procede ai fini dell’intimazione al comune di adempiere entro il termine di sette giorni dal ricevimento dell’intimazione. Nel caso di ulteriore inerzia del comune, comunque comprovata, la Giunta regionale nomina un commissario ad acta nel termine dei sette giorni successivi alla scadenza della diffida. Il commissario ad acta così designato esaurisce tempestivamente gli adempimenti di istruttoria tecnica, adozione, approvazione e convenzionamento secondo necessità. A far tempo dalla nomina del commissario ad acta, il comune non può più provvedere sull’istanza.
8. Per i piani attuativi tempestivamente attivati ai sensi del comma 6, il comune può prevedere che la relativa convenzione di cui all’articolo 46 della l.r. 12/2005 consenta la dilazione di pagamento degli importi dovuti, ai sensi del comma 1, lettera a), del predetto articolo e a titolo di monetizzazione di cessioni di aree, fino ad un massimo di sei rate semestrali, ciascuna di pari importo, da corrispondersi a far tempo dal diciottesimo mese successivo alla stipula della convenzione stessa.
9. Con riguardo ai piani attuativi, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6 o il proponente non abbia adempiuto alla stipula della convenzione nei termini ivi previsti, i comuni, con motivata deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l’abrogazione in caso di incompatibilità assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi.
10. Fino all’adeguamento di cui al comma 3, viene prevista una maggiorazione percentuale del contributo relativo al costo di costruzione di cui all’articolo 16, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)) così determinata:
   a) entro un minimo del venti ed un massimo del trenta per cento, determinata dai comuni, per gli interventi che consumano suolo agricolo nello stato di fatto non ricompresi nel tessuto urbano consolidato;
   b) pari alla aliquota del cinque per cento, per gli interventi che consumano suolo agricolo nello stato di fatto all’interno del tessuto urbano consolidato;
   c) gli importi di cui alle lettere a) e b) sono da destinare obbligatoriamente alla realizzazione di misure compensative di riqualificazione urbana e compensazione ambientale; tali interventi possono essere realizzati anche dall’operatore, in accordo con il comune.
”.
2.2.3. Ad avviso del comune di Brescia appellante il Tar avrebbe frainteso il combinato-disposto dei commi 3 e 4 della norma immediatamente prima citata, in quanto non si sarebbe avveduto che la variante approvata dal Comune ed avversata dagli originari ricorrenti andava proprio nella direzione (rientrante pacificamente, come chiarito, tra le finalità della legge regionale suddetta) di ridurre il consumo di suolo.
2.2.4. Il Collegio non concorda con la tesi dell’appellante amministrazione comunale per più considerazioni, sia fondate sulla lettera della disposizione predetta, che di natura teleologica, in quanto:
   a) si è al cospetto di una disposizione transitoria, tesa a regolare le problematiche scaturenti dalla sopravvenuta approvazione della legge suddetta;
   b) in questo quadro, è perfettamente logico che il Legislatore regionale si sia preoccupato di disciplinare la posizione dei titolari delle aree che secondo il PGT vigente al momento della entrata in vigore della legge regionale, erano ricompresi nei c.d. Ambiti di Trasformazione, nelle more dell’adeguamento dei Piani di Governo del territorio alle sopravvenute disposizioni di legge;
   c) il combinato-disposto dei commi 3 e 4 della citata disposizione regolamentano proprio il momento dell’adeguamento;
   d) la parte finale del comma 4, in questo quadro di insieme, contiene una prescrizione perentoria, a tenore della quale “fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”;
   e) tenuto conto della ratio sottesa alla necessità di dettare una disposizione transitoria (all’evidenza, quella di tutelare l’affidamento dei proprietari delle aree circa le destinazioni “possibili” al momento della entrata in vigore della legge regionale suddetta) e tenuto conto della perentorietà della indicazione legislativa suindicata, non pare al Collegio che la tesi del Tar presenti ragionevoli alternative: la stessa, infatti, si fonda sul dato letterale della norma suddetta di cui all’art. 5 della legge regionale lombarda n. 31/2014 (neppure l’appellante amministrazione comunale contesta tale dato) e ne coglie la ratio, tenuto conto che trattasi di una disposizione di natura transitoria, volta a regolare le situazioni pregresse alla entrata in vigore della legge medesima, e con quest’ultima in potenza configgenti;
   f) parimenti, l’art. 2, comma 1, lett. c) della suddetta legge, detta una nozione di consumo del suolo “statica” (“consumo di suolo: la trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l’attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali e inclusa la realizzazione di infrastrutture sovra comunali; il consumo di suolo è calcolato come rapporto percentuale tra le superfici dei nuovi ambiti di trasformazione che determinano riduzione delle superfici agricole del vigente strumento urbanistico e la superficie urbanizzata e urbanizzabile”) ed ancorata rigidamente alla zonizzazione impressa alle aree: anche sotto tale profilo (rafforzativo del decisum del Tar) non sembra al Collegio che siano praticabili differenti opzioni ermeneutiche.
2.2.5. Nell’ottica del doveroso preliminare esame di rilevanza della prospettata questione di legittimità costituzionale, sembra al Collegio,quindi, che l’approdo interpretativo del Tar non sia scalfito dalle critiche dell’appellante.
3. Come rilevato nella parte in fatto della presente decisione, l’appellante amministrazione comunale ha prospettato in via subordinata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 con riferimento ai parametri di cui agli artt. 5, 114, 118, 117 comma 2 lett. p) e 117 comma 3 della Costituzione. La tesi di fondo sottesa alla questione prospettata si incentra su due profili, in quanto:
   a) per un verso si sottolinea che la disposizione in parola (ove interpretata nel senso affermato dal Tar e, come prima chiarito, condiviso dal Collegio) conculcherebbe i principi in tema di sussidiarietà e di esercizio delle funzioni amministrative affidate al comune;
   b) per altro verso, si sostiene che la norma medesima collida con i principi generali dettati dalla legge regionale urbanistica n. 12/2005.
3.1. Lo scrutinio della complessa questione prospettata postula un breve approfondimento in tema di rilevanza della questione nel presente giudizio; detto approfondimento dovrà altresì farsi carico di verificare la persistenza della eventuale accertata rilevanza della questione, tenuto conto della circostanza che il legislatore regionale lombardo è di recente intervenuto con la legge regionale 26.05.2017, n. 16 apportando numerose modifiche all’impianto originario della predetta legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 .
3.1.1. Cercando di non ripetere considerazioni già rassegnate, si osserva innanzitutto –fermandosi al testo originario della legge in ultimo citata- che:
   a) è già stato chiarito che il Collegio condivide e fa proprio il principio giurisprudenziale (tra le tante Corte Conti reg., -Sicilia- sez. giurisd., 04/07/2005, n. 149, Cassazione civile, sez. I, 28/11/2003, n. 18200, Consiglio di Stato, sez. V, 30/10/1997, n. 1207), reso sulla falsariga dei fondamentali insegnamenti della Corte Costituzionale, secondo cui fra più interpretazioni possibili delle norme giuridiche positive, l'interprete deve privilegiare solo quella più conforme alla Costituzione;
   b) a completamento di quanto evidenziato nel precedente capo del presente provvedimento, preme porre in luce che anche lo sforzo interpretativo in tal senso del Collegio non ha consentito di individuare una interpretazione della disposizione di cui all’art. 5 della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 che consenta di disinnescare i dubbi prospettati dall’appellante comune;
   c) invero, la “lettura” prospettata dall’appellante amministrazione comunale, pretenderebbe che la citata disposizione venga interpretata nel senso che:
      I) essa (in armonia con la finalità perseguita dalla legge regionale) conformi la potestà pianificatoria del comune in un unico senso: quello di vietare –quanto meno in attesa dell’adeguamento contemplato dalla legge regionale– la creazione di nuovi Ambiti suscettibili di consumare suolo agricolo;
      II) di converso, la disposizione medesima, non potrebbe essere intesa nel senso che sarebbe interdetta al comune la potestà di pianificare il proprio territorio (se non appunto, al limitato fine di impedire un ulteriore consumo del suolo agricolo); da ciò discenderebbe (armonicamente con la previsione di cui all’art. 2, comma 3, della legge regionale lombarda n. 31/2014 medesima) che ai Comuni sarebbe (unicamente) inibito prevedere nuove espansioni edificatorie (fatte salve le specifiche eccezioni contemplate dall’art. 5, comma 4 della legge) ma non sarebbe invece vietato limitare le previsioni edificatorie contenute nel PGT vigente e, pertanto, gli atti impugnati non potrebbero essere tacciati di illegittimità;
      III) osserva però in contrario senso il Collegio, che è proprio l’ultima parte dell’art. 5, comma 4, della legge (“Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”) che si lega indissolubilmente al PGT, non a caso espressamente menzionato nella prima parte del predetto comma 4; ed osserva altresì che – anche a volere obliare il dato letterale, e quello sistematico (trattasi, si ripete di una norma transitoria) - la interpretazione alternativa del comune priverebbe il predetto comma 4 dell’art. 5 di alcun senso compiuto: infatti, laddove si consideri che il divieto dell’adozione di atti amministrativi comportanti incremento di suolo è già espressamente contenuto nell’art. 2, comma 3, della legge, non si comprende a quale fattispecie dovrebbe applicarsi l’ultima parte del comma 4 dell’art. 5 suddetto;
      IV) tanto è sufficiente, ad avviso del Collegio, per ribadire che l’approdo interpretativo del Tar appare ad un esame preliminare condivisibile, fermo restando che in questa fase il thema decidendum è delibato ai soli fini del giudizio di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, con riserva di ogni definitiva valutazione all’esito dell’incidente di costituzionalità.
3.1.2. Sotto il profilo della originaria rilevanza nel presente giudizio della questione di legittimità costituzionale prospettata, invece, pare al Collegio non sia necessario diffondersi oltremisura per chiarire il rilievo della questione prospettata.
3.1.3. La parte originaria ricorrente, infatti, aspira ad attuare un progetto di piano attuativo riferito all’unità di intervento P2, conservando i diritti edificatori; tale ambizione sarebbe frustrata dalla variante generale al PGT (seconda variante) che ha, tra l’altro, eliminato dal documento di piano la previsione dell’ambito di trasformazione P, compresa la parte relativa all’unità di intervento P2; la legittimità di tale variante è stata esclusa, proprio in quanto contrastante con l’ultima parte del comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31: ma laddove la predetta prescrizione venisse vulnerata da una dichiarazione di incostituzionalità, verrebbe meno il limite alla potestà pianificatoria del comune ivi contenuto; tale limite resterebbe ristretto al divieto (del tutto compatibile con lo scopo della legge regionale suddetta) di prevedere nuove fattispecie comportanti consumo di suolo; ed in definitiva la variante generale raggiungerebbe lo scopo di interdire l’edificazione in detto ambito di trasformazione P, e ne discenderebbe la reiezione del ricorso di primo grado.
3.1.4. Per completezza di esposizione, si rappresenta infine che non vi sono profili alternativi (preesistenti ovvero anche sopravvenuti) da esplorare –nell’ambito del presente giudizio– che possano condurre ad un giudizio di superfluità e non rilevanza della questione esaminata, non emergendo dagli atti di causa elementi ulteriori dimostrativi della impossibilità in capo alla parte originaria ricorrente di realizzare l’intervento in parola.
Si evidenzia infatti che l’unico profilo dedotto in primo grado di illegittimità della variante generale al PGT adottata con la deliberazione consiliare n. 128 del 28.07.2015 ed approvata in via definitiva con la deliberazione consiliare n. 17 del 09.02.2016, riposava nel contrasto della medesima con la prescrizione secondo cui fino all’adeguamento del PGT, possibile solo dopo l'integrazione del PTR e l'adeguamento del PTCP, la normativa regionale manteneva provvisoriamente efficaci le previsioni e i programmi edificatori del PGT in vigore (art. 5, comma 4, della legge suddetta); che le obiezione delle parti originari ricorrenti ed appellanti incidentali attengono a profili di fondatezza della dedotta questione (che saranno meglio approfonditi di seguito) ma non scalfiscono il giudizio sulla rilevanza della problematica dedotta.
3.2. Accertato -nei termini sinora esposti- il rilievo che la dedotta questione assumeva nell’ambito della presente controversia al momento della proposizione del ricorso di primo grado (e dell’appello principale), occorre adesso verificare se la rilevanza della questione persista, alla luce della sopravvenuta legge regionale 26.05.2017, n. 16 che ha apportato numerose modifiche al testo originario della legge regionale n. 31 del 2014.
3.2.1. Osserva sul punto il Collegio, che:
   a) sia il comune di Brescia che la parte originaria ricorrente ed appellante incidentale concordano sulla circostanza che la sopravvenuta modifica legislativa non spieghi effetti sulla controversia;
   b) il Collegio ritiene che tale prospettazione sia condivisibile, in quanto:
      I) per condivisa giurisprudenza (si veda ancora di recente Consiglio di Stato, Sez. IV, 28.06.2016, n. 2892) dalla quale non ravvisano ragioni per discostarsi “la legittimità di un atto amministrativo va accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio del tempus regit actum. Sicché non si può validare ex post un'azione amministrativa che al momento in cui fu adottata si appalesava illegittima, se non e solo con le regole e nei limiti della autotutela”;
      II) la legittimità della variante va quindi vagliata alla stregua del testo di legge vigente al momento in cui la stessa venne emanata;
      III) soltanto laddove la eventuale legge sopravvenuta avesse portata retroattiva, la applicabilità del superiore principio potrebbe subire deroghe (e ciò, nei limiti in cui è consentito al Legislatore di intervenire sulle controversie in corso, secondo l’avveduta costante interpretazione che la Corte Costituzionale ha fornito in punto di ammissibilità delle c.d. leggi-provvedimento).
3.2.2. Nel caso di specie, si osserva che la sopravvenuta la legge regionale della Lombardia 26.05.2017, n. 16:
   a) non contiene alcuna prescrizione che ne sancisca espressamente la retroattività, né alcuna clausola che la definisca qual legge di natura “interpretativa”;
   b) contiene prescrizioni di natura innovativa e, quindi, se anche (pur in carenza di espressa indicazione in tal senso) se ne volesse ipotizzare la natura interpretativa, tale sforzo ermeneutico non potrebbe essere coronato da successo;
   c) la legge suddetta ha infatti modificato l’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 interpolando (per quel che in questa sede più immediatamente rileva) i commi 4 e 9, nei seguenti termini:
      I) (comma 4) “Fino all’adeguamento di cui al comma 3 e, comunque, fino alla definizione nel PGT della soglia comunale del consumo di suolo, di cui all’articolo 8, comma 2, lettera b-ter), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera h), della presente legge, i comuni possono approvare varianti generali o parziali del documento di piano e piani attuativi in variante al documento di piano, assicurando un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero, computato ai sensi dell’articolo 2, comma 1, e riferito alle previsioni del PGT vigente alla data di entrata in vigore della presente legge. La relazione del documento di piano, di cui all’articolo 8, comma 2, lettera b-ter), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera h), della presente legge, illustra le soluzioni prospettate, nonché la loro idoneità a conseguire la massima compatibilità tra i processi di urbanizzazione in atto e l’esigenza di ridurre il consumo di suolo e salvaguardare lo sviluppo delle attività agricole, anche attraverso puntuali comparazioni circa la qualità ambientale, paesaggistica e agricola dei suoli interessati. I comuni possono approvare, altresì, le varianti finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale, all’ampliamento di attività economiche già esistenti nonché le varianti di cui all’articolo 97 della l.r. 12/2005. Il consumo di suolo generato dalle varianti di cui al precedente periodo concorre al rispetto della soglia regionale e provinciale di riduzione del consumo di suolo. A seguito dell’integrazione del PTR di cui al comma 1, le varianti di cui al presente comma devono risultare coerenti con i criteri e gli indirizzi individuati dal PTR per contenere il consumo di suolo; i comuni possono altresì procedere ad adeguare complessivamente il PGT ai contenuti dell’integrazione del PTR, configurandosi come adeguamento di cui al comma 3. Le province e la Città metropolitana di Milano verificano, in sede di parere di compatibilità di cui all’articolo 13, comma 5, della l.r. 12/2005, anche il corretto recepimento dei criteri e degli indirizzi del PTR. Entro un anno dall’integrazione del PTR di cui al comma 1, i comuni sono tenuti a trasmettere alla Regione informazioni relative al consumo di suolo nei PGT, secondo contenuti e modalità indicati con deliberazione della Giunta regionale”;
      II) (comma 9) ”con riguardo ai piani attuativi relativi alle aree disciplinate dal documento di piano, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6, i comuni nell’ambito della loro potestà pianificatoria possono mantenere la possibilità di attivazione dei piani attuativi, mantenendo la relativa previsione del documento di piano o, nel caso in cui intendano promuovere varianti al documento di piano, disporne le opportune modifiche e integrazioni con la variante da assumere ai sensi della l.r. 12/2005”;
   d) ad avviso del Collegio, non è neppure utile, in questa sede, controvertere sulla portata ed il significato da attribuire alla novella di cui alla legge regionale della Lombardia 26.05.2017, n. 16, in quanto:
      I) se anche si volesse ritenere che la stessa abbia ampliato le potestà spettanti ai comuni (è questa, ad avviso del Collegio, la portata effettuale della novella) l’appellante comune di Brescia non potrebbe giovarsene nella presente controversia;
      II) ciò perché, laddove questo Collegio confermasse la statuizione demolitoria del Tar, la parte originaria ricorrente potrebbe agire in ottemperanza, ed il Comune non potrebbe determinare l’assetto urbanistico dell’area giovandosi delle sopravvenute prescrizioni legislative (ammesso pure che le stesse –il che è fortemente contestato dalle parti appellanti incidentali, sulla scorta del novellato comma 9 dell’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014- consentano di intervenire sui piani attuativi comportanti consumo di suolo);
      III) a questo punto, la eventuale declaratoria di improcedibilità per carenza di interesse della questione di legittimità costituzionale prospettata con riferimento al primigenio testo della legge regionale n. 31 del 2014 si risolverebbe (in riferimento alla presente controversia) in un diniego di giustizia, in quanto l’appellante Comune di Brescia sarebbe privato dell’unica possibilità di ottenere un giudizio di piena legittimità della variante adottata: appare evidente infatti che soltanto laddove il primigenio testo dell’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 venisse vulnerato da una declaratoria di incostituzionalità verrebbe meno il giudizio di illegittimità della variante adottata, quantomeno sulla scorta dei parametri di censura prospettati nell’odierno giudizio;
   e) il Collegio è quindi dell’avviso che la questione di legittimità costituzionale prospettata con riferimento all’originario testo della legge regionale n. 31 del 2014 conservi immutate attualità e rilevanza nel presente giudizio, anche a seguito delle modifiche introdotte dal Legislatore regionale con la legge regionale della Lombardia 26.05.2017, n. 16.
3.3. E proprio passando al merito della questione di legittimità costituzionale prospettata, anticipa il Collegio il proprio convincimento secondo cui la dedotta questione, oltre che rilevante, appaia non manifestamente infondata, almeno quanto al principale versante critico prospettato.
3.4. Al fine di sgombrare il campo da argomenti inaccoglibili, si osserva immediatamente che:
   a) l’argomento critico fondato sul supposto contrasto del comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 con la legge generale urbanistica lombarda 11.03.2005, n.12 , da un canto, non potrebbe giammai condurre alla declaratoria di illegittimità della norma in parola, e dall’altra, sotto il profilo logico, appare meramente rafforzativo dell’argomento (principale) posto a sostegno del sospetto di incostituzionalità;
   b) ciò in quanto, per un verso la legge generale urbanistica lombarda 11.03.2005, n.12 non integra parametro di rilevanza costituzionale, e per altro verso, il comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 non appare intersecare la prescrizione di cui all’art. 13 della citata legge 11.03.2005, n.12 , nella parte in cui quest’ultima affida ai comuni il compito di adottare ed approvare il PGT (all’evidenza, la disposizione di cui all’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 non immuta l’autorità competente ad approvare il documento di pianificazione urbanistica del territorio comunale);
   c) inoltre, non è neppure del tutto esatto sostenere che il procedimento di approvazione del PGT veda del tutto esclusa una forma di compartecipazione regionale (si vedano i commi 5-bis ed 8 del citato articolo);
   d) semmai, si potrebbe sostenere che la suddetta legge regionale urbanistica lombarda 11.03.2005, n.12 valorizza in maniera penetrante il ruolo dei comuni: ma ciò al più potrebbe costituire argomento di supporto del sospetto di incostituzionalità avanzato principaliter ma non anche autonomo profilo di contrasto;
   e) del pari, non costituisce problematica rilevante, sotto il profilo del dubbio di legittimità costituzionale prospettato, il denunciato “contrasto” dell’art. 5 della legge regionale suddetta con gli artt. 1 e 2 della legge medesima, nella parte in cui assumono la riduzione del consumo del suolo quale obiettivo principale della legge medesima, in quanto:
      I) nuovamente, non può ritenersi che venga in rilievo nel caso di specie alcun parametro di rilevanza costituzionale;
      II) l’argomento critico mira a mettere in dubbio la complessiva ragionevolezza delle prescrizioni legislative regionali suddette, ove “lette congiuntamente”, ed in ultima analisi costituisce un tentativo –svolto sul piano sistematico- di mettere in dubbio la correttezza dell’approdo interpretativo del Tar;
      III) in precedenza si sono già chiarite le ragioni di non persuasività della superiore tesi: nell’ottica del dubbio di legittimità costituzionale prospettato, può soltanto aggiungersi che se anche rispondesse al vero che la lettera della norma transitoria “depotenzi” l’obiettivo (riduzione di suolo) che la legge regionale medesima si propone di perseguire, ciò non appare elemento di irragionevolezza tale da fare ipotizzare la possibile incostituzionalità dell’articolo 5 della legge, ciò tanto più laddove si consideri che ivi il Legislatore regionale ha tentato di salvaguardare l’affidamento dei proprietari di aree incluse in ambiti di trasformazione.
3.5. Quanto all’asserito contrasto del comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 con il principio di sussidiarietà (artt. 5, 114 e 118 della Costituzione) e con quello di riserva alla legislazione esclusiva statuale delle funzioni fondamentali del comune (art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione) –tematiche, queste, che ad avviso del Collegio costituiscono il nodo centrale della controversia– si osserva sotto un profilo più generale, che:
   a) secondo consolidata giurisprudenza costituzionale, l'urbanistica e l'edilizia devono essere ricondotte alla materia «governo del territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., materia di legislazione concorrente in cui lo Stato ha il potere di fissare i principi fondamentali, spettando alle Regioni il potere di emanare la normativa di dettaglio (da ultimo, Corte cost. ordinanza n. 314 del 2012; sentenza n. 309 del 2011, vedi anche sentenze n. 362 e n. 303 del 2003).
Per altro verso, la Corte Costituzionale ha chiarito da tempo risalente che il rispetto delle autonomie comunali deve armonizzarsi con la verifica e la protezione di concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel territorio: ciò giustifica l'eventuale emanazione di disposizioni legislative (statali e regionali) che vengano ad incidere su funzioni già assegnate agli enti locali (sent. n. 286/97).
Dunque non è precluso alle leggi nazionali ovvero anche regionali di prevedere la limitazione di alcune competenze comunali in considerazione di “concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel territorio” (Corte cost. n. 378/2000 cit.). Le leggi regionali sono tenute cioè a valutare “la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti” (Corte cost. n. 286/97).
E’ rimasto inoltre chiarito (sent. n. 478/02), in relazione ai poteri urbanistici dei Comuni, come la legge nazionale e regionale possa modificarne le caratteristiche o l'estensione, ovvero subordinarli a preminenti interessi pubblici, alla condizione di non annullarli o comprimerli radicalmente, garantendo adeguate forme di partecipazione dei Comuni interessati ai procedimenti che ne condizionano l'autonomia (fra le molte, v. le sentenze n. 378/2000, n. 357/1998, n. 286/1997, n. 83/1997 e n. 61/1994). Assai rilevanti in proposito, sono certamente le pronunce in merito alle leggi regionali sul cd. “piano casa” (fra cui Corte cost. n. 46/2014, che giudica legittima l’imposizione regionale di limitazioni alla potestà ed all’autonomia pianificatoria comunale, ove collegate a specifici presupposti e circoscritte entro confini ben determinati).
La problematica, come è agevole riscontrare, ruota intorno ai concetti di necessità ed adeguatezza (si veda anche Corte Costituzionale, 24/07/2015, n. 189, laddove si evidenzia che “Invero, questa Corte -ex plurimis, sentenze n. 278 del 2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003- ha ritenuto -fin dalla citata sentenza n. 303 del 2003- che, nell'art. 118, primo comma, Cost., vada rinvenuto un peculiare elemento di flessibilità, il quale -nel prevedere che le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza- introduce un meccanismo dinamico incidente anche sulla stessa distribuzione delle competenze legislative- diretto appunto a superare l'equazione tra titolarità delle funzioni legislative e titolarità delle funzioni amministrative”);
   b) con particolare riferimento alla materia urbanistica (rientrante, come prima sottolineato, nella materia della legislazione concorrente, ex art. 117, comma 3, della Costituzione) l’art. 2 del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 stabilisce, ai primi quattro commi, quanto segue: “1. Le regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico.
Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria potestà legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione.
Le disposizioni, anche di dettaglio, del presente testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti, operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi.
I comuni, nell'ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, disciplinano l'attività edilizia
.”;
   c) in giurisprudenza non si ritiene dubitabile la necessità di fare riferimento ad una nozione ampia e funzionalizzata del concetto di “governo del territorio”: questo è l’indirizzo a più riprese affermato dalla Sezione, ancora assai di recente, e dal quale il Collegio non rinviene ragioni per discostarsi (tra le tante: Consiglio di Stato, sez. IV, 22.02.2017, n. 821, laddove di precisa che “il potere di pianificazione urbanistica del territorio -la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita ex art. 117 comma 3, Cost. alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune, non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e limiti edificatori delle stesse; al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica non limitato alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli -e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti-, ma che, per mezzo della disciplina dell'utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico-sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e di positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati; tali finalità, più complessive dell'urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, sono peraltro desumibili fin dalla l. 17.08.1942 n. 1150, laddove essa individua il contenuto della "disciplina urbanistica e dei suoi scopi" -art. 1-, non solo nell'assetto ed incremento edilizio dell'abitato, ma anche nello "sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica");
   d) in definitiva, l'urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo: la nozione ampia di “governo del territorio”, comportando la potestà legislativa concorrente delle Regioni, ridonda, a cascata, sulla potestà amministrativa dei comuni in subiecta materia;
   e) come è noto, nel sistema giuridico italiano all’Ente comune è tradizionalmente affidata la funzione amministrativa urbanistica (pacificamente riconducibile alla nozione “governo del territorio” di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione) che esso esercita, di regola attraverso una duplice direttrice (tra le tante Cons. Stato, Sez. VI, 30.06.2011, n. 3888: “in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel relativo piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa statale e regionale, occorre differenziare tra le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata, tra cui rientrano le norme di cd. zonizzazione; di destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici; di localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo, dalle altre regole che disciplinano più in dettaglio l'esercizio dell'attività edificatoria, di solito contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio e che concernono il calcolo delle distanze e delle altezze; la compatibilità di impianti tecnologici o di determinati usi; l'assolvimento di oneri procedimentali e documentali ecc.”).
3.6. Ciò posto,
ad avviso del Collegio, non è manifestamente infondato il dubbio di costituzionalità investente la disposizione contenuta nell’art. 5, comma 4, della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 in relazione all’evocato parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione in quanto:
   a)
la riserva esclusiva alla legislazione statuale delle “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” implica una conseguenza: quella che debba essere lo Stato –e soltanto quest’ultimo- a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali;
   b)
la prescrizione normativa regionale avversata potrebbe ritenersi collidente con tale disposizione della Costituzione in quanto, pur essendo la funzione amministrativa in materia urbanistica affidata in termini generali ai comuni della Lombardia, tuttavia viene direttamente compiuta dal legislatore regionale anziché dalle amministrazioni comunali una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi (tra cui quello di Brescia, originario ricorrente);
   c)
in tal modo si è voluto escludere che il comune eserciti per questo profilo la funzione amministrativa urbanistica ad esso spettante, della quale si è conformato (in negativo, come meglio si vedrà di seguito) il quomodo di esercizio.
3.7. Ad analoghe conclusioni, perviene il Collegio, con riferimento all’evocato parametro della violazione del principio di sussidiarietà.
3.7.1. Il blocco temporale alle iniziative pianificatorie delle amministrazioni comunali, implica che –seppur per un periodo di tempo contenuto, ma variabile in quanto incerto nella sua ampiezza- siano immodificabili “le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”.
3.7.2. Con tale generale previsione, a contrario, si inibisce del tutto all’ente locale di esercitare la potestà di adottare modifiche al proprio Documento di Piano vigente (quest’ultimo costituente la parte più rilevante e qualificante del PGT, come è noto) ed in concreto se ne determina il contenuto, “congelandolo” alla data di emanazione della legge regionale suddetta.
3.7.3. Ora, è ben noto che, la scelta del Legislatore di attribuire talune competenze al Comune risponde, di regola, all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, corrispondente agli effettivi bisogni della collettività locale, essendo il Comune l'ente appartenente ad un livello di governo più prossimo ai cittadini, in piena coerenza con il principio costituzionale della sussidiarietà verticale (si veda, tra le tante Consiglio di Stato, sez. III, 02/05/2016, n. 1658 in materia di localizzazione delle sedi farmaceutiche): e si ritiene di avere prima dimostrato che per tradizione al comune sono stati attribuiti i compiti di pianificazione urbanistica,
In un contesto ordinamentale in cui il principio di sussidiarietà, da un lato, e la spettanza al Comune di tutte le funzioni amministrative che riguardano il territorio comunale, dall'altro, orientano i vari livelli di pianificazione urbanistica secondo il criterio della competenza, il ruolo del Comune non può infatti essere confinato nell'ambito della mera attuazione di scelte precostituite in sede sovraordinata; il Comune, di regola, non può disattendere le prescrizioni di coordinamento dettate dagli enti (Regione o Provincia) titolari del relativo potere, ma può, tuttavia, discrezionalmente concretizzarne i contenuti.
Già in tempo risalente, la giurisprudenza amministrativa ha cercato di trovare un punto di equilibrio che garantisse l’ordinato dispiegarsi delle competenze comunali al contempo garantendo che gli Enti sovraordinati esercitassero le funzioni di coordinamento a queste rimesse: è stato pertanto affermato che (si veda Consiglio di Stato, sez. II, 05/02/2003, n. 2691) “non è consentito all'ente titolare del potere di approvazione del piano regolatore, al di fuori delle ipotesi connotate dalla prevalenza di tutela di interessi superiori, modificare in modo sostanziale i contenuti della disciplina urbanistica, frutto della scelta della comunità di riferimento e, per questo, espressione della riserva di attribuzione democratica assistita dal principio di sussidiarietà.”
3.7.4.
Discendono da quanto si è prima esposto, una serie di principi –costantemente predicati dalla giurisprudenza amministrativa- mercé i quali, (sia pure tenendo conto delle differenti specificità delle legislazioni regionali) si è salvaguardato il tendenziale principio della spettanza ai comuni della funzione di pianificazione urbanistica, essendosi rilevato che:
   I)
se la Regione, in sede di approvazione della delibera comunale di adozione del piano vi apporti delle modifiche, v’è l’obbligo di procedere ad una nuova pubblicazione per consentire ai privati di proporre le osservazioni nel caso di variazioni c.d. facoltative e innovative, ovvero che mutino le caratteristiche essenziali ed i criteri di impostazione del piano (tra le tante, TAR Lecce, -Puglia-, sez. I, 12.10.2005, n. 4490);
   II)
l'autorità comunale, in luogo di rispondere alle considerazioni tecniche ed ai chiarimenti richiesti in sede di approvazione dalla regione, ha facoltà di ripropone allo stesso organo un piano regolatore nuovo, purché rispetti gli adempimenti formali richiesti per l'adozione di un nuovo strumento urbanistico (Consiglio di Stato, sez. IV, 22.05.1989, n. 347);
   III)
i limiti del potere regionale di approvazione risiedono nella evidenza per cui una scelta di pianificazione di segno diametralmente opposto a quella voluta dal Comune in sede di variazione dello strumento urbanistico generale non può che competere all'Ente locale, prevedendo la legge invece, in capo alla Regione, potestà più ridotte, mera espressione del potere regionale di partecipazione alla formazione dell'atto a complessità diseguale di pianificazione generale (Consiglio di Stato, sez. IV, 20.05.2014, n. 2563);
   IV)
non è consentito all'ente titolare del potere di approvazione del piano regolatore, al di fuori delle ipotesi connotate dalla prevalenza di tutela di interessi superiori, modificare in modo sostanziale i contenuti della disciplina urbanistica, frutto della scelta della comunità di riferimento e, per questo, espressione della riserva di attribuzione democratica assistita dal principio di sussidiarietà (Consiglio di Stato, sez. II, 05.02.2003, n. 2691);
   V)
la risalente nozione del sistema pianificatorio urbanistico come ordinato "a cascata" e cioè in forma sostanzialmente gerarchica si pone in contrasto con il principio costituzionale dell'autonomia degli enti territoriali (art. 118 cost.) nonché con il criterio generale di riparto delle competenze in materia urbanistica delineato dalla normativa statale. In un contesto ordinamentale in cui il principio di sussidiarietà da un lato e la spettanza al comune di tutte le funzioni amministrative che riguardano il territorio comunale dall'altro orientano i vari livelli di pianificazione urbanistica secondo il criterio della competenza, il ruolo del comune non può infatti essere confinato nell'ambito della mera attuazione di scelte precostituite in sede sovraordinata. Ciò comporta che il comune, se non può disattendere le prescrizioni di coordinamento dettate dagli enti (regione o provincia) titolari del relativo potere, può però discrezionalmente concretizzarne i contenuti (Consiglio di Stato, sez. IV, 01.10.2007, n. 5058).
3.8. Si sono voluti enucleare –senza alcuna pretesa di completezza od esaustività- i principi sinora predicati dalla giurisprudenza, per chiarire che la filosofia di fondo di tale consolidato filone interpretativo è quella di garantire il potere regionale di partecipazione alla formazione dell'atto a complessità diseguale di pianificazione generale, pur nella riaffermazione del principio per cui la funzione di pianificazione urbanistica resta saldamente rimessa alla responsabilità dell’amministrazione comunale.
3.8.1. Sarebbe quindi illegittimo un atto amministrativo di matrice regionale che si sostituisse alle determinazioni comunali con riferimento a scelte discrezionali
3.8.2. E laddove, per avventura, ciò avvenisse con un atto di matrice legislativa, la competenza del comune – discendente dal principio di sussidiarietà verticale contenuto nella Carta fondamentale- potrebbe essere “difesa” rimettendo alla Corte Costituzionale il giudizio di legittimità sulla legge medesima in relazione al parametro che prevede ed eleva il principio di sussidiarietà, rappresentato dal combinato-disposto degli articoli 5 e 118 della Carta Fondamentale.
3.8.3. Si osserva poi che, se tali principi devono trovare attuazione con riferimento ad atti amministrativi (ovvero legislativi) a contenuto positivo, analoga risposta deve essere fornita, laddove l’atto di matrice regionale incidente sulla potestà di pianificazione urbanistica rimessa al comune si strutturi in un atto di natura legislativa contenente una prescrizione “negativa” che, in tesi, impedisca al comune medesimo di esercitare tali prerogative.
3.8.4. Nel caso specie, pare al Collegio che ci si trovi in presenza proprio di tale evenienza, e sotto due connessi e speculari profili, in quanto:
   I) il comma 1 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 impone alla Regione di integrare “il PTR con le previsioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera b-bis), della l.r. n. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera p), della presente legge, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge”;
   II) la disposizione medesima nulla prevede nella ipotesi in cui detto termine non sia rispettato;
   IV) nelle more di tale integrazione il comma 4 del predetto articolo 5 (nel testo primigenio) non soltanto conforma la potestà urbanistica comunale (“i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività economiche già esistenti, nonché quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale”) in un’unica direzione (il che però non costituisce prescrizione della quale il comune di Brescia appellante principale si duole) ma anche, inibisce al comune qualunque forma di pianificazione “diversa” stabilendo che fino all’adeguamento di cui al comma 3 della disposizione predetta (comunque successivo alla integrazione del PTR da parte della Regione) “sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”;
   V) è ben vero che (come acutamente sottolineato dalle parti originarie ricorrenti alla pag. 4 della memoria depositata il 13.9.2017) la legge regionale non interdice la possibilità di approvare varianti al Piano delle Regole ed al Piano dei Servizi del PGT, ma è vero altresì che la prescrizione interdittiva contenuta nella legge riguarda l’atto maggiormente rilevante e qualificante della programmazione urbanistica comunale, rappresentato dal documento di Piano.
3.8.5. Il Collegio ritiene quindi che non siano manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale della disposizione suddetta prospettati dall’appellante comune, anche con riferimento al parametro della sussidiarietà verticale di cui agli articoli 5, e 118 della Costituzione, sia nella parte in cui il Comune si duole della indeterminatezza temporale della previsione (nel senso che non è prevista alcuna decadenza del barrage interdittivo, laddove la regione non rispetti il termine temporale contenuto nella legge) sia laddove si sottolinea la portata “espropriativa” di competenze proprie (consistenti nella potestà di modificare il documento di Piano del PGT) rappresentata dalla prescrizione interdittiva di cui al comma 4 dell’art. 5 della legge.
3.8.6. Un’ultima annotazione è necessaria, Quanto al primo profilo: il comma 1 della legge, in verità, prevede un termine (di dodici mesi dall’entrata in vigore della legge) entro il quale la regione debba “integrare il PTR con le previsioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera b-bis), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera p), della legge regionale 28.11.2014, n. 31 medesima”.
E’ evidente che trattasi di un atto il cui contenuto è rimesso alla latissima discrezionalità dell’Ente regionale, e la cui adozione –a cascata- condiziona il successivo adeguamento degli strumenti urbanistici rimesso ai comuni lombardi dal comma 3 del citato articolo 5; ed è altrettanto evidente che di fatto, fino all’adozione di tali atti, la potestà urbanistica comunale resta condizionata negativamente dalla prescrizione di cui all’ultima parte del comma 4 del citato articolo.
Secondariamente, va ribadito che l’avviso del Collegio è quello per cui il comma 4 dell’art. 5 della legge regionale abbia introdotto un divieto al potere comunale di modifica del Documento di Piano in senso riduttivo del consumo di suolo quanto agli ambiti di trasformazione, e che tale prescrizione renda non manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale prospettato dal comune, in quanto la funzione di pianificazione, ex art. 118 della Costituzione, integra funzione amministrativa attribuita al comune medesimo.
3.9. In ultimo, rileva il Collegio che il Tar al capo 20 della sentenza impugnata, pur senza farsi carico di scrutinare la questione di legittimità costituzionale prospettata, ha implicitamente identificato il possibile fondamento logico della prescrizione interdittiva suddetta, individuandolo nella “necessità di salvaguardare il potere della Regione di uniformare la disciplina del consumo di suolo sull’intero territorio regionale, evitando che i proprietari siano esposti, lungo le linee di confine comunali, a vincoli eccessivamente differenziati”.
3.9.1. Evidenzia il Collegio che, da un canto, in nessun passaggio della legge regionale è dato intuire che simile preoccupazione sia stata alla base della citata prescrizione interdittiva, e per altro verso, appare altresì dubbio che essa possa integrare quella ragione giustificativa della necessità di un “
esercizio unitario” della funzione amministrativa pianificatoria che giustifichi la sottrazione per un tempo non contenuto di detta funzione all’ente comunale che la detiene in forza di risalente, tradizionale, impostazione legislativa a più riprese ribadita e confermata.
10. Alla luce della superiore esposizione, infine, appare doveroso chiarire brevemente ciò che si era soltanto enunciato nel primo considerando della presente decisione: la questione di legittimità costituzionale che ci si accinge a sollevare si pone a monte delle ulteriori contrapposte censure con le quali entrambe le parti hanno criticati i successivi capi della sentenza che si sono fatti carico di definire la latitudine della successiva attività pianificatoria rimessa al comune conseguente alla statuizione annullatoria contenuta nella sentenza medesima: è evidente, infatti, che soltanto in ipotesi di reiezione della questione di incostituzionalità prospettata detti contrapposti motivi di doglianza potrebbero essere utilmente scrutinabili.
11. Conclusivamente,
il Collegio, ritiene che il presente giudizio debba essere sospeso e gli atti vadano trasmessi alla Corte Costituzionale.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta):
   a) definitivamente pronunciando sul ricorso in appello in epigrafe, respinge le censure contenute nell’appello principale volte ad ottenere la riforma della impugnata decisione per violazione dell’art. 112 c.p.c.;
   b) non definitivamente pronunciando sul ricorso in appello in epigrafe, visti gli artt. 134 Cost., l’art. 1 della l. cost. 09.02.1948, n. 1, l’art 23 della l. 11.03.1953, n. 87:
      I)
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, commi 4 e 9, della legge regionale 28.11.2014, n. 31, con riferimento agli articoli 5, 117, comma 2, lett. p) e 118 della Costituzione;
      II) dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
      III) ordina che a cura della Segreteria di questa Quarta Sezione del Consiglio di Stato la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
      IV) riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito ed in ordine alle spese (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 04.12.2017 n. 5711 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

novembre 2017

URBANISTICA: Proroga di convezione urbanistica e legittimazione ad agire.
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Processo amministrativo – Legittimazione attiva - Firmataria di una convenzione urbanistica – Proroga chiesta da altro comproprietario – Impugnazione – E’ legittimata.
  
Edilizia – Convenzione urbanistica – Proroga – Ambito di estensione
  
La firmataria di una convenzione urbanistica del 2004 -di cui, nel 2017, si è disposta la proroga su proposta di altro proprietario dei beni oggetto della convenzione stessa- ha una posizione qualificata e differenziata che la legittima ad ogni iniziativa giudiziaria, a tutela del suo interesse a evitare che la contestata proroga della convenzione, nel modo in cui è stata realizzata, produca effetti indesiderati, determinando peraltro conseguenze irreversibili e pregiudizievoli sul preteso diritto di proprietà e sulla reintegra della sua situazione di possesso (1).
  
La proroga delle convenzioni urbanistiche disposta ex lege (d.l. 21.06.2013, n. 69, convertito nella l. 09.08.2013, n. 98) riguarda anche i termini previsti all’interno dalla stessa convenzione urbanistica (2).
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   (1) Ha chiarito il Tar che la circostanza che le iniziative giudiziarie della ricorrente possano ipoteticamente o concretamente produrre una perdita economica o un mancato lucro alla stessa ricorrente non è affatto sufficiente a privare la medesima dell’interesse ad agire. Infatti, l'interesse ad agire, quale previsto dall'art. 100 c.p.c., da sempre considerato applicabile al processo amministrativo, ora anche in virtù del rinvio esterno operato dall'art. 39, comma 1, c.p.a., è scolpito nella sua tradizionale definizione di "bisogno di tutela giurisdizionale", nel senso che il ricorso al giudice deve presentarsi come utile per porre rimedio a un diretto, concreto e attuale stato di fatto lesivo.
L’interesse ad agire, previsto quale condizione dell’azione dall’art. 100 c.p.c., con disposizione che consente di distinguere fra le azioni di mera iattanza e quelle oggettivamente dirette a conseguire il bene della vita consistente nella rimozione dello stato di giuridica incertezza in ordine alla sussistenza di un determinato diritto o interesse, va identificato in una situazione di carattere oggettivo derivante da un fatto lesivo, in senso ampio, del diritto o dell’interesse legittimo, rilevabile nella circostanza che, in assenza del processo e dell’esercizio della giurisdizione, l’attore o il ricorrente soffrirebbe un danno.
La lesione, nel caso di specie, è insita nel fatto che una proroga della convenzione urbanistica -che in origine vedeva quale parte privata, tra le altre, la ricorrente- sia avvenuta, pretermettendo del tutto l’informativa e il consenso della ricorrente stessa, come se la medesima non avesse titolo a interferire, né fosse parte nell’originaria stipula della convenzione.
   (2) Ha chiarito il Tar che l’ambito di definizione della proroga di una convenzione urbanistica è delimitato dall’operatività dell’istituto della decadenza. I vizi delle opere di urbanizzazione, l’inadempienza delle parti, la scadenza del termine di validità del piano attuativo e della convenzione urbanistica hanno tutti effetti decadenziali.
La decadenza è una conseguenza sanzionatoria dell’inerzia o dell’inadempienza di una o più parti che hanno stipulato la convenzione. La proroga si riferisce all’inerzia, essendo un dispositivo che differisce la data della decadenza e rimette in termini le parti rimaste inerti, affinché diano esecuzione agli obblighi da esse assunti con la convenzione urbanistica.
Ma deve trattarsi delle stesse parti che hanno stipulato la convenzione, nonché dello stesso oggetto e contenuto negoziale, perché se l’atto di proroga modifica il contenuto della convenzione (mediante novazione oggettiva) ovvero sostituisce le parti stipulanti (mediante novazione soggettiva), allora non si tratta più di una semplice proroga, bensì di una nuova convenzione urbanistica (
TAR Molise, sentenza 30.11.2017 n. 481 - commento tratto da  link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
V – La mancata impugnazione della delibera di Giunta comunale n. 267 del 02.12.2016 -con la quale il Comune concede la proroga e autorizza il dirigente tecnico comunale alla sottoscrizione dell’impugnato atto integrativo di proroga della convenzione urbanistica- non costituisce, come eccepiscono i controinteressati, un’irrimediabile causa d’inammissibilità del ricorso.
La controinteressata Po. S.p.A., nella memoria del 02.11.2017, afferma che si tratterebbe di un atto rientrante nelle competenze istituzionali della Giunta comunale, a tenore dell’art. 5, comma 13, del D.L. 13.05.2011 n. 70 (c.d. Decreto “Sviluppo”), convertito in legge n. 106/2011. Invero,
a tenore di tale normativa, la Giunta comunale può approvare il piano attuativo quando questo è coerente con il P.R.G. (o con uno strumento generale equipollente). Qualora, invece, il piano attuativo implichi l'esigenza di modifica del P.R.G., la competenza spetta sempre al Consiglio comunale (cfr.: Cons. Stato IV, 04.03.2016 n. 888).
Si tratta nella specie, evidentemente, di una situazione ben diversa da quella prefigurata dalla norma invocata, poiché qui non viene approvato un nuovo piano attuativo coerente con il P.R.G., ma viene prorogata l’efficacia di un vecchio piano attuativo (che peraltro non sarebbe neppure del tutto coerente con il vigente P.R.G.). La delibera giuntale, quindi, non reca in sé l’approvazione di un piano di recupero, ma è una mera autorizzazione alla sottoscrizione dell’atto di proroga, sul presupposto (errato) che sussistano le condizioni della proroga.
L’impugnato atto aggiuntivo, integrativo e di proroga (registrato il 01.03.2017) della convenzione urbanistica 2004 del piano di recupero “Colle delle Api”, è da ritenersi l’atto conclusivo del procedimento, cioè l’atto effettivamente lesivo dell’interesse della ricorrente, in quanto ad esso si riconnettono il protrarsi e il modificarsi degli effetti dell’originaria convenzione, mentre la presupposta deliberazione di Giunta comunale n. 267 del 2016, non impugnata, costituisce un mero atto interno di autorizzazione alla stipulazione dell’atto aggiuntivo.
Per meglio esplicitare tale assunto, occorre chiarire la natura giuridica della convenzione urbanistica.
Le convenzioni urbanistiche hanno lo scopo di disciplinare il corretto utilizzo del territorio mediante un modello consensuale che prevede un contenuto obbligatorio, previsto dalla legge e dalle norme urbanistiche attuative, e un contenuto discrezionale e di autonomia negoziale, liberamente esercitabile dalle parti. Pertanto, le convenzioni urbanistiche, costituiscono strumenti di attuazione dei piani urbanistici, rivestendo carattere negoziale di accordi sostitutivi del provvedimento, ex art. 11 della legge n. 241/1990 (cfr.: Cass. civile, sez. unite, 11.04.2017 n. 9284; Cons. Stato VI, 31.10.2013 n. 5275; Tar Emilia R., Bologna I, 24.10.2016 n. 873).
Mediante la convenzione, da una parte, il privato realizza l’interesse a definire la propria utilità su un immobile, dall’altra parte l’Ente locale autorizza la conformazione del territorio con la costruzione di beni e infrastrutture a beneficio della collettività. L’interesse pubblico, in questa linea di confine, riporta a unità la manifestazione dei pubblici poteri, coniugando il contenuto discrezionale del provvedimento con gli strumenti del diritto civile relativi all’autonomia negoziale, in una procedura non esclusivamente pubblicistica che si compenetra con le iniziative del privato, alle quali il provvedimento amministrativo è accessivo.
L’accordo, nei termini delineati, è lo strumento più utilizzato per realizzare gli interessi pubblici in ambito di sviluppo territoriale urbano, in collaborazione diretta con i privati (nel modello cosiddetto del partenariato pubblico–privato), in piena aderenza ai principi partecipativi, dando autonomia alla parte privata nei limiti di coincidenza con la potestà pubblica intesa all’assolvimento del primario interesse della buona amministrazione (ex art. 97 Cost.), oltre che del principio comunitario di sussidiarietà orizzontale (ex artt. 117–118 Cost.).
Non si tratta di un accordo integrativo procedimentale, bensì di un accordo sostitutivo di provvedimento, di guisa che tutti gli atti presupposti e prodromici alla realizzazione dell’accordo –ivi compresa la deliberazione della P.A. di autorizzazione a negoziare- avendo natura interna, cioè endoprocedimentale, non sono autonomamente lesivi. Ne consegue che non vi è alcuna necessità né obbligo che gli atti prodromici siano impugnati unitamente alla convenzione. Non vi è dubbio che l’eventuale annullamento giurisdizionale della convenzione urbanistica rechi un vantaggio a chi la impugna per cancellarla dal mondo giuridico, anche quando la presupposta deliberazione giuntale che dà mandato alla stipula della convenzione non sia stata impugnata. Viceversa, la sopravvivenza dell’atto giuntale non determina alcun effetto giuridico o fattuale, allorché la convenzione urbanistica sia stata privata di efficacia e caducata.
Pertanto, anche sotto tale profilo, il ricorso in esame è da ritenersi ammissibile.
VI – I motivi del ricorso sono attendibili e fondati.
Non compete a questo giudice di stabilire se la Po. S.p.A. sia la proprietaria dell’area oggetto del piano di recupero e, se è vero che la convenzione urbanistica stipulata nel 2004 è da tempo decaduta per decorrenza del termine decennale, non vi è ragione di verificare appieno se la stessa sia venuta meno, unitamente al piano di recupero, a seguito della mancata approvazione da parte della Regione della variante di P.R.G. che prevedeva il piano di recupero.
VII – Nondimeno, ai fini del giudizio, è necessario, in via preliminare, dare una più compiuta ricostruzione dei fatti.
La ricorrente era comproprietaria, con i suoi fratelli Al., Lu. e Fi., di una vasta area di circa 8 ettari sita nel Comune di Campobasso, individuata in catasto al foglio 33, p.lle 77, 477, 73, 75, 76, 475, 474, 476, 79, 409, 42, 386 e 730. L’area in passato era destinata a zona “N – Agricola” dal P.R.G. e il Comune di Campobasso con la delibera di Consiglio comunale n. 82 dell’11.12.2000, adottava una variante generale al piano regolatore, variante che comprendeva l’area di proprietà della ricorrente nella zona “E1 - Frazioni e contrade da sottoporre a piani di recupero” e prevedeva che in tali strumenti attuativi venisse prevista la realizzazione di attrezzature per il territorio, mediante volumi anche di natura artigianale, commerciale e residenziale per consentire eventuali integrazioni insediative.
In virtù della disposizione dell’art. 18 delle Norme tecniche di attuazione (che consentiva l’approvazione di piani di recupero nelle more dell’approvazione della variante), la ricorrente, insieme ai suoi familiari, presentava una proposta di piano di recupero ad iniziativa privata, ai sensi dell’art. 28 della legge n. 457/1978. Stante l’inerzia dell’Amministrazione, il piano veniva approvato dal commissario “ad acta” nominato dal Presidente della Regione Molise. Il commissario regionale adottava (con la delibera commissariale n. 33/2003) e poi approvava (con la delibera commissariale n. 68 del 03.12.2003) il citato piano di recupero ad iniziativa dei sig.ri Po., sulle menzionate aree, sicché la ricorrente, unitamente ai suoi fratelli, stipulava nel 2004 una convenzione urbanistica con il Comune di Campobasso per l’esecuzione del piano di recupero.
La convenzione era alquanto onerosa per le parti private, prevedendo che -nel termine di 10 anni- queste dovessero realizzare, a proprie spese, la progettazione esecutiva degli interventi di infrastrutturazione e urbanizzazione, nonché la realizzazione, il collaudo e la cessione degli stessi al Comune di Campobasso. Tali interventi dovevano essere realizzati prima dell’ottenimento dei titoli edilizi per la costruzione degli edifici privati.
Tra i molteplici impegni, la convenzione prevedeva altresì che:
   a) le opere relative alla viabilità dovessero essere ultimate entro il termine di 60 mesi e prima dei lavori di costruzione degli edifici (art. 3);
   b) nessun atto di assenso e nessuna denuncia di inizio attività potesse attuarsi se non dopo l’inizio dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione al servizio dell’intervento richiesto (art. 4.4);
   c) le opere di urbanizzazione dovessero essere eseguite direttamente, a spese dai recuperanti (art. 5);
   d) i recuperanti cedessero immediatamente al Comune di Campobasso le aree per le urbanizzazioni primarie e per le attrezzature pubbliche, dichiarando di asservirne altre all’uso pubblico (art. 15).
Sennonché, nel 2005 il padre della ricorrente, sig. Po.Ge., avvalendosi di una procura notarile rilasciata dalla figlia La. numerosi anni prima (precisamente il 17.02.1987 per Notaio Ro. di Campobasso), trasferiva tutte le quote da questa detenute nelle società, agli altri fratelli.
La ricorrente prontamente revocava la detta procura generale e, nondimeno, il sig. Ge.Po. (sempre in veste di procuratore) stipulava nel 2005 una scrittura privata con la quale La. e gli altri fratelli vendevano alla società Po. che accettava “tutti i diritti edificatori (siano essi destinati a scopi produttivi o residenziale) acquisiti dal terreno in premessa, in forza del piano di recupero approvato con delibera numero 68 del 03.12.2003 del commissario ‘ad acta’ e disciplinata nella convenzione”. Tale scrittura privata veniva registrata successivamente alla revoca della procura generale, seppur recando una data ad essa antecedente. Ne scaturiva un contenzioso sia civile che amministrativo.
Infatti, la Po. S.p.A. chiedeva al Comune di Campobasso il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di un centro servizi per attività commerciali, denegato per mancata dimostrazione di un valido titolo. Il Consiglio di Stato, con decisione n. 4416/2015, in riforma della sentenza n. 718/2014 di questo Tar, annullava il citato diniego sul presupposto che la scrittura privata di cessione dei diritti edificatori rappresentasse un titolo “presuntivamente valido” per chiedere il permesso di costruire, ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. n. 380/2001.
Nel frattempo, la ricorrente, sig.ra La.Po., adiva il Tribunale civile di Campobasso (n.r.g. 1334/2012) chiedendo la divisione dei beni ereditari in comproprietà con i fratelli. Con un ulteriore giudizio (n.r.g. 2/2017), la ricorrente chiedeva al Tribunale civile di Campobasso la divisione di altri beni in comproprietà coi fratelli, ricevuti in donazione. Tra i beni oggetto di tali giudizi rientrano anche i terreni di Colle delle Api.
I relativi giudizi sono tuttora pendenti e il giudice civile ha incaricato un c.t.u. di procedere a un progetto di divisione. Con istanza del 18.10.2012, i sig.ri Al., Fi. e Lu.Po., affermando di essere i comproprietari dei terreni e i titolari del citato piano di recupero, presentavano un’istanza al Comune di Campobasso chiedendo il rilascio di titoli edilizi. La sig.ra La.Po. instaurava allora un altro giudizio civile contro i suoi fratelli e la Po. S.p.A. (n.r.g. n. 823/2016), volto ad accertare la manifesta nullità della scrittura privata di cessione dei diritti edificatori dei terreni oggetto del piano di recupero.
Tale scrittura privata, a dire della ricorrente, avrebbe natura di contratto preliminare e ciò non sembra smentito dalla società Po., la quale chiedeva, in via riconvenzionale, al giudice civile di condannare la sig.ra La.Po. alla stipula del contratto definitivo di cessione. La Po. S.p.A., in persona del suo legale rappresentante Al.Po., attestando di essere proprietaria dei terreni oggetto del piano di recupero nonché dei diritti edificatori, in virtù della citata scrittura privata del 2005, presentava al Comune di Campobasso (in data 23.11.2015 prot. n. 32249) una nuova istanza volta a ottenere il permesso di costruire per edifici commerciali, nonché la proroga e la voltura in suo favore della convenzione di urbanizzazione stipulata tra il Comune di Campobasso e i germani Po. in data 20.02.2004.
Il Comune di Campobasso con la citata delibera di Giunta comunale n. 267/2016, disponeva di prorogare la convenzione rep. 74682/2004, sul presupposto che la menzionata sentenza del Consiglio di Stato n. 4416/2015 avesse legittimato la società Po. a disporre dei detti beni immobili. A nulla valevano le diffide inoltrate dalla sig.ra La.Po. al Comune di Campobasso, nelle quali ella evidenziava che la richiesta della Po. S.p.A. (che non era l’unica proprietaria dei terreni, essendo questi oggetto, peraltro, di due giudizi di divisione) fosse indebita e illegittima e che la scrittura privata stipulata nel 2005 era manifestamente inefficace o nulla essendo pendente un giudizio innanzi al Tribunale civile di Campobasso avente ad oggetto tale accertamento.
La sig.ra La.Po., in data 20.02.2017, effettuava una visura presso la competente conservatoria dei registri immobiliari dalla quale rilevava che i terreni di cui sopra (in catasto al foglio 33 p.lle 77, 477, 73, 75, 76, 475, 78, 474, 476, 79, 409, 42, 386, 730) non risultavano più di sua proprietà ma, a seguito di un’iscrizione avvenuta in data 19.01.2017 (successiva alla trascrizione della domanda giudiziale di divisione) erano intestati alla Po. S.p.A., che aveva fatto trascrivere la sentenza del Tribunale di Campobasso dell’11.07.2016.
La sig.ra La.Po. presentava al Presidente del Tribunale di Campobasso un’istanza di accesso agli atti del giudizio che avrebbe dato luogo al trasferimento immobiliare, al fine di conoscere la natura del provvedimento emesso dal Tribunale di Campobasso. A seguito dell’istanza, la ricorrente veniva a conoscenza che il provvedimento del Tribunale di Campobasso (rep. 4348) faceva riferimento alla sentenza n. 316/2016, emessa all’esito del giudizio n.r.g. 634/2016.
Il procedimento contraddistinto da tale numero, veniva iscritto a ruolo in data 08.03.2016 dalla società Po. S.p.A., che conveniva in giudizio il Sig. Po.Ge. (padre e procuratore della ricorrente), al fine di sentirsi dichiarare l’autenticità delle sottoscrizioni apposte sulla scrittura privata del 01.02.2005, nonché al fine di ottenere l’autorizzazione alla trascrizione della stessa. Si costituiva nel giudizio il sig. Po.Ge. che riconosceva la sottoscrizione da lui apposta sulla predetta scrittura privata e aderiva a tutte le richieste della società Po..
In data 08.06.2016, il Tribunale di Campobasso pronunciava la sentenza n. 634/2016 che dichiarava l’autenticità della sottoscrizione apposta da Po.Ge. su ogni foglio della scrittura privata del 01.02.2005 e autorizzava la Po. S.p.A. alla trascrizione della scrittura privata, precisando che: “dal momento che nella predetta scrittura privata, sebbene qualificata dalle parti come una vendita vera e propria è stabilito dall’art. 5 (della medesima scrittura) che debba seguire atto notarile di trasferimento condizionato all’esito di alcuni giudizi in corso e a semplice richiesta di una sola delle parti e comunque da redigersi da un notaio scelto a cura e spese della parte acquirente, si deve ritenere che il contratto possa equipararsi ‘quoad effectum’ ad un contratto preliminare di vendita”.
Successivamente alla pubblicazione della sentenza n. 316/2016, in data 07.07.2016, la Po. S.p.A. depositava presso il Tribunale di Campobasso un’istanza per la correzione di errore materiale della stessa sentenza. Il Tribunale di Campobasso, nella persona del g.o.t. dott. De., con provvedimento dell’11.07.2016 di correzione di errore materiale della sentenza n. 316/16 disponeva, conformemente all’istanza, la correzione della sentenza n. 316/16 nel procedimento n. 634/2016 r.g., nel senso che ove a pag. 3 della motivazione è scritto “atto notarile di trasferimento” deve leggersi “atto notarile di produzione del consenso” e ove a pag. 5 della motivazione è scritto “trattandosi di contratto di compravendita di beni immobili da trasferirsi in proprietà mediante successivo atto notarile” deve leggersi “trattandosi di compravendita di beni immobili trasferiti in proprietà mediante la scrittura privata del 01.02.2005”.
Tale sentenza di correzione veniva utilizzata dalla società Po. per trascrivere l’atto nei pubblici registri immobiliari e giustificare la parola “compravendita”, con il preteso effetto di trasferire le particelle immobiliari dai precedenti proprietari all’attuale unico proprietario, società Po.. Come detto, tale trascrizione veniva presentata all’Amministrazione comunale al fine di giustificare e legittimare l’istanza di proroga della convenzione urbanistica e, sulla base di essa, la Giunta comunale adottava la delibera n. 267/2016 e stipulava con la Po. S.p.A. “l’atto aggiuntivo ed integrativo di proroga della convenzione urbanistica”, rogata dal Segretario comunale in data 24.02.2017 (rep. 2053).
Nell’atto aggiuntivo citato si legge che: “si prende atto dell’avvenuta trascrizione dei suoli presso la locale Conservatoria dei registri immobiliari di Campobasso reg. gen. 718 del 19/01/2017 degli atti di trasferimento ivi riportati alla ditta Potito per scrittura privata con sottoscrizione accertata giudizialmente giusta autorizzazione alla trascrizione di cui a sentenza n. 316/2016 pubblicata l’08/06/2016”.
Conosciute le dette circostanze, la ricorrente (con atto di citazione del 03.03.2017) impugnava la sentenza di correzione adottata dal Tribunale di Campobasso n. 316/2016, mediante opposizione di terzo, chiedendone la sospensione cautelare. Il Tribunale di Campobasso accoglieva, con provvedimento n. 1717 del 09.03.2017, l’istanza cautelare, autorizzando l’istante a trascrivere il provvedimento di sospensione presso i competenti Uffici dei registri immobiliari di Campobasso.
VIII - Tale ricostruzione dei fatti, quale rassegnata da parte ricorrente, non è contestata, nella sostanza, se non per dettagli poco rilevanti, dalle parti controinteressate costituitesi nel giudizio.
Tutto lascia presagire che gli assetti proprietari dei suoli oggetto di controversia saranno presto ridefiniti dai giudicati che si formeranno sui procedimenti civili pendenti tra la sig.ra Po.La. e i suoi fratelli. Ma non è in questa sede che, sia pur in via incidentale, il Tribunale amministrativo potrà stabilire se la ricorrente sia o non sia la comproprietaria del patrimonio immobiliare oggetto di contesa. Viceversa, è in questa sede che si può affermare, senza ombra di smentita, che il presupposto fattuale e giuridico dell’impugnato atto di proroga della convenzione urbanistica (vale a dire la proprietà dei suoli in capo alla Po. S.p.A.) non sia affatto certo e definito, essendo tuttora “sub judice” la questione dei diritti di proprietà.
Venuta meno la certezza del titolo di proprietà della società Po. (soprattutto dopo la trascrizione nei registri immobiliari del citato provvedimento n. 1717 del 2017 del Tribunale di Campobasso), l’impugnato atto di proroga della convenzione perde uno dei suoi presupposti indefettibili.
Infatti,
se è vero che -come, a suo tempo, affermato dal Consiglio di Stato nella citata sentenza n. 4416/2015- la scrittura privata di cessione dei diritti edificatori rappresenta un titolo “presuntivamente valido” per chiedere il permesso di costruire, ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. n. 380/2001, in quanto la normativa non richiede necessariamente la proprietà dell’area e consente il rilascio dei titoli edilizi, facendo salvi i diritti dei terzi; nondimeno, è altresì vero che lo stesso principio non è applicabile al caso della convenzione urbanistica, in quanto questa deve necessariamente essere stipulata tra il Comune e i proprietari o aventi titolo certo che legittimi la disposizione delle aree oggetto del piano attuativo.
Invero,
la convenzione urbanistica è un atto consensuale a contenuto dispositivo che opera un trasferimento di diritti patrimoniali, sicché il privato che, sottoscrivendola, si obbliga a effettuare attribuzioni patrimoniali, deve provare il titolo che lo abilita alla disposizione dei beni, alla stregua del principio “nemo plus juris in alium transferre potest quam ipse habet”.
La disposizione su un bene altrui da parte di chi non ne ha il titolo integrerebbe, secondo il combinato disposto dell'art. 1418, comma 2, e dell'art. 1346 c.c., una causa di nullità dell'atto negoziale per carenza nell'oggetto del requisito della possibilità. Non a caso, il permesso di costruire non viene trascritto nei registri immobiliari, mentre le convenzioni urbanistiche devono essere trascritte, ex art. 35 della legge n. 865/1971 (cfr.: Cons. Stato IV nn. 363/1983 e 744/1984) ed ex art. 2645-quater cod. civile, come integrato dalla legge n. 44/2012.
Se è vero che la proprietà delle aree oggetto della convenzione è tuttora “sub judice”, il Comune nel prorogare la convenzione ha erroneamente ritenuto certo il presupposto del titolo di proprietà in capo alla contraente Po. S.p.A. e ciò consente di valorizzare e ritenere attendibile il primo motivo del ricorso.
IX - Alla luce di ciò, si comprende anche che il Comune non avrebbe potuto estromettere, né pretermettere le parti private originarie ovvero, facendolo, non avrebbe potuto qualificare l’atto come proroga della convenzione.
Si tratta qui di attribuire un preciso significato alla proroga dell’originaria convenzione urbanistica –proroga in astratto prevista dal D.L. 21.06.2013 n. 69– atteso che la novazione soggettiva delle parti private in convenzione, nel passaggio dai singoli congiunti della famiglia Po. alla Po. S.p.A. non può non incidere sulla qualificazione dell’atto come proroga della convenzione urbanistica.
La legge 09.08.2013 n. 98, che ha convertito il citato D.L. n. 69/2013 (c.d. Decreto del “Fare”) ha prorogato i termini di validità delle convenzioni urbanistiche stipulate fino al 31.12.2012. Tale normativa è intervenuta prima della scadenza decennale della convenzione in esame (2004-2014). L’art. 30, comma 3-bis (inserito in fase di conversione in legge), ha disposto una generale proroga di tre anni dei termini di validità e dei termini di inizio e fine lavori indicati nell’ambito delle convenzioni di lottizzazione stipulate sino al 31.12.2012.
Ciò significa che la convenzione stipulata il 20.02.2004, destinata a scadere il 20.02.2014, per effetto della proroga di legge protrarrebbe la propria esecutività fino al 20.02.2017. Ma
la portata dell’estensione della proroga di legge riguarda anche i termini previsti all’interno dalla stessa convenzione urbanistica. Ad esempio, come già osservato, tra i molteplici impegni, la convenzione in esame prevede che le opere relative alla viabilità siano ultimate entro 60 mesi (art. 3).
Anche a voler ritenere che la validità di un termine già scaduto previsto nelle convenzione sia estesa per altri tre anni, a far data dall’entrata in vigore del Decreto del “Fare”, il termine così prorogato sarebbe comunque già esaurito. La scelta interpretativa genera rilevanti effetti in sede applicativa ed è per questo che
la proroga della convenzione, pur derivando da una previsione di legge, può essere recepita e regolata da un atto ricognitivo convenzionale, quale è quello stipulato dal Comune di Campobasso in data 24.02.2017.
Tuttavia, se di proroga della convenzione deve trattarsi, la novazione soggettiva costituisce una modificazione davvero importante. Allo stesso modo, appare rilevante il fatto che la proroga concessa dal Comune di Campobasso si estenda a un periodo di nove anni, ben più lungo dei tre anni previsti dal Decreto del “Fare”.
L’ambito di definizione della proroga di una convenzione urbanistica è delimitato dall’operatività dell’istituto della decadenza. I vizi delle opere di urbanizzazione, l’inadempienza delle parti, la scadenza del termine di validità del piano attuativo e della convenzione urbanistica hanno tutti effetti decadenziali.
La decadenza è una conseguenza sanzionatoria dell’inerzia o dell’inadempienza di una o più parti che hanno stipulato la convenzione. La proroga si riferisce all’inerzia, essendo un dispositivo che differisce la data della decadenza e rimette in termini le parti rimaste inerti, affinché diano esecuzione agli obblighi da esse assunti con la convenzione urbanistica.
Ma deve trattarsi delle stesse parti che hanno stipulato la convenzione, nonché dello stesso oggetto e contenuto negoziale, perché se l’atto di proroga modifica il contenuto della convenzione (mediante novazione oggettiva) ovvero sostituisce le parti stipulanti (mediante novazione soggettiva), allora non si tratta più di una semplice proroga, bensì di una nuova convenzione urbanistica.
Il rinnovo della convenzione -astrattamente ipotizzabile, anche in termini di riqualificazione dell’atto preso qui in esame– porrebbe un insormontabile problema: la convenzione è collegata al piano attuativo, sicché una nuova convenzione ovvero una convenzione rinnovata richiederebbe l’adozione di un nuovo piano attuativo.
È orientamento della giurisprudenza amministrativa ritenere che il termine massimo di dieci anni di validità del piano attuativo, stabilito dall'art. 16, comma 5, della legge 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati (ed esteso dall’art. 28 della legge n. 457/1978 ai piani di recupero) non sia suscettibile di deroga neppure su accordo delle parti; la convenzione è un atto accessorio al piano attuativo, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria (cfr.: Cons. Stato VI, 05.07.2013 n. 5807).
Pertanto,
stanti i limiti di derogabilità del termine di validità del piano attuativo, la normativa del Decreto del “Fare” che ha previsto la proroga delle convenzioni urbanistiche (e dei piani attuativi) deve essere di stretta interpretazione e applicazione, in quanto essa produce l’effetto derogatorio di un’ultrattività dei piani attuativi a cui le convenzioni accedono.
Ne consegue che
non si può prorogare la convenzione per un periodo superiore a quello dei tre anni previsti dalla legge e non si può modificare il contenuto della convenzione né in termini oggettivi, né in termini soggettivi, senza violare la citata normativa di cui all’art. 16 della legge n. 1150/1942 e all’art. 28 della legge n. 457/1978 (la qual cosa consente di valorizzare e ritenere senz’altro fondato il secondo motivo del ricorso).
È vero che il menzionato contratto per scrittura privata del 01.02.2005, all’art. 2, comma III, statuisce con clausola espressa, la delega alla Po. S.p.A. da parte di tutti i fratelli (compresa la ricorrente) di procedere alla stipula, al rinnovo o alla modifica delle convenzioni urbanistiche. Inteso che sia un contratto valido, esso vincola le parti private (cioè i fratelli Po.) ma non può avere rilievo esterno, sì da vincolare il Comune alla proroga della convenzione mediante novazione soggettiva.
Peraltro, a ben vedere, la detta clausola contrattuale menziona la stipula, il rinnovo, la modifica della convenzione urbanistica, ma non la proroga, la quale non può comportare modifiche che non siano quelle del termine di decadenza, dovendo consistere nel mero differimento del termine di validità ed efficacia dell’originaria convenzione, senza che ne sia alterato il contenuto o che siano sostituite le parti private della convenzione.
XI – Un tema che fa da sfondo all’intera questione oggetto della controversia è quello dell’ultrattività delle convenzioni urbanistiche.
La giurisprudenza amministrativa, da tempo, si è soffermata sul significato del principio generale contenuto nell’art. 17, primo comma, della legge n. 1150 del 1942 (per il quale, "decorso il termine stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso"), in un orientamento a tenore del quale, fino all’approvazione di un nuovo strumento attuativo che disciplini le aree in essi incluse, deve riconoscersi una certa efficacia ultrattiva ai piani attuativi scaduti (cfr., ex plurimis: Cons. Stato V, 30.04.2009 n. 2768; idem IV, 04.12.2007 n. 6170; idem IV 28.07.2005, n. 4018; idem IV 02.06.2000, n. 3172; Tar Lazio Roma II, 24.01.2006, n. 508; Tar Sicilia Palermo I, 27.04.2005, n. 638; Tar Sicilia Catania I, 29.09.2004, n. 2718; Tar Campania Salerno I, 07.08.1997, n. 488).
Nell’ipotesi di decadenza dei piani attuativi è, comunque, consentita la costruzione di nuovi fabbricati nel rispetto della normativa edilizia di zona che resta operativa a tempo indeterminato per la parte che disciplina l’edificazione, nelle sue linee fondamentali ed essenziali.
Il principio dell’ultrattività dei piani attuativi, in qualche modo, ha ispirato il legislatore del Decreto del “Fare” nel 2013, nel prevedere la proroga legale delle convenzioni urbanistiche, ed ha ispirato anche –l’anno successivo– il legislatore del c.d. Decreto “Sblocca Italia” (D.L. 12.09.2014 n. 133, conv. in legge n. 164/2014), il quale ha introdotto l’art. 28-bis del D.P.R. n. 380/2001 (Testo unico dell’edilizia), per rendere diversamente operativo il principio, mediante l’istituto del c.d. permesso di costruire convenzionato.
Quando le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte, sotto il controllo comunale, con una modalità semplificata, il privato può richiedere un permesso di costruire convenzionato, laddove nella convenzione -che accede al titolo edilizio ed è qualificabile come accordo integrativo o sostitutivo, ex art. 11 della legge n. 241/1990- sono previsti gli obblighi in capo al richiedente legati al rilascio del titolo. Sono soggetti alla stipula della convenzione le cessioni di aree anche al fine dell’utilizzo di diritti edificatori, la realizzazione di opere di urbanizzazione, le caratteristiche morfologiche degli interventi, le modalità di attuazione per stralci funzionali, cui si collegano oneri ed opere di urbanizzazione da eseguire, nonché le relative garanzie. Il presupposto di tutto ciò è la conformità dell’intervento alle previsioni di P.R.G. che, nel caso di specie, mancherebbe.
Qui, assume rilievo il fatto che la mancata approvazione da parte della Regione della variante di P.R.G. (delibera C.C. n. 82/2000), che prevedeva e legittimava il piano di recupero “Colle delle Api”, ha restituito l’area alla sua destinazione agricola (zona N).
Per questa ragione, si può conclusivamente affermare (valorizzando e ritenendo fondato anche il terzo motivo del ricorso) che, scegliendo la via della proroga negoziale della convenzione urbanistica, il Comune ha applicato erroneamente il Decreto del “Fare”, dando al piano di recupero un’ultrattività in contrasto con le previsioni del P.R.G., effetto che soltanto la proroga triennale di legge (senza alcuna ulteriore modifica, aggiunta, integrazione o prolungamento negoziale) avrebbe in ipotesi potuto produrre.
Di qui l’illegittimità dell’atto impugnato, con la conseguenza che esso deve essere annullato.
XII - Le suesposte considerazioni sulla prorogabilità della convenzione urbanistica alla luce della vigente normativa non soltanto inducono a ritenere plausibili e fondate le censure del ricorso, ma consentono di comprendere meglio in che modo si radichino, nella specie, i presupposti dell’interesse ad agire e della legittimazione attiva della parte ricorrente.
L’essere tra i firmatari della convenzione del 2004 conferisce alla ricorrente una posizione differenziata e qualificata. Il fatto di essere esclusa dalla firma della proroga della convenzione scaduta dà alla ricorrente ragione di dolersi dell’illegittima ultrattività della convenzione (e del relativo piano di recupero), avvenuta a sua insaputa e senza il suo consenso, in quanto è la legge, correttamente interpretata, a imporre che la proroga avvenga “ope legis” tra le stesse parti che hanno stipulato la convenzione originaria.
Ciò consente di tenere in non cale, nella valutazione dell’interesse a ricorrere, gli effetti di pregiudizio sul contestato diritto di proprietà della ricorrente e sulla sua situazione possessoria che, come già rilevato, risentiranno dell’esito delle vicende giudiziarie in corso dinanzi al giudice ordinario.

agosto 2017

EDILIZIA PRIVATA: I regolamenti edilizi sono espressione di una potestà normativa attribuita all'amministrazione, secondaria rispetto alla potestà legislativa, e disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all'ordinamento giuridico esistente, con la conseguenza che l'interpretazione di tali norme va condotta non già secondo i criteri di ermeneutica contrattuale (pur con gli adattamenti imposti dalla natura di tali atti), ma secondo quelli dettati dall'art. 12 delle preleggi e, nell'ipotesi in cui l'interpretazione letterale degli stessi non sia sufficiente ad individuarne, in modo chiaro ed univoco, il relativo significato e la connessa portata precettiva, l'interprete deve ricorrere al criterio sussidiario costituito dalla ricerca, mercé l'esame complessivo del testo, della mens legis.
Qualora, poi, ciò nonostante, residuino incertezze in ordine al significato obiettivo a riconoscersi alla norma regolamentare, non trova applicazione la regola ermeneutica dettata per i contratti dall'art. 1367 c.c., a tenore della quale, nel dubbio, il contratto o le singole clausole devono interpretarsi nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno
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4.2. Avuto riguardo alla questione della interpretazione dell'art. 11r, va premesso che, a differenza degli atti e provvedimenti amministrativi generali -che sono espressione di una semplice potestà amministrativa e sono rivolti alla cura concreta d'interessi pubblici, con effetti diretti nei confronti di una pluralità di destinatari non necessariamente determinati nel provvedimento, ma determinabili-, i regolamenti sono espressione di una potestà normativa attribuita all'amministrazione, secondaria rispetto alla potestà legislativa, e disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all'ordinamento giuridico esistente, con precetti aventi i caratteri della generalità e dell'astrattezza (Sez. 3, Sentenza n. 5062 del 05/03/2007).
Da ciò consegue che l'interpretazione di tali norme va condotta non già secondo i criteri di ermeneutica contrattuale (pur con gli adattamenti imposti dalla natura di tali atti), ma secondo quelli dettati dall'art. 12 delle preleggi.
Orbene,
in base all'art. 12 delle preleggi, nell'ipotesi in cui l'interpretazione letterale di una norma di legge o (come nella specie) regolamentare non sia sufficiente ad individuarne, in modo chiaro ed univoco, il relativo significato e la connessa portata precettiva, l'interprete deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario costituito dalla ricerca, mercé l'esame complessivo del testo, della mens legis.
In particolare, qualora la lettera della norma medesima risulti ambigua, l'elemento letterale e l'intento del legislatore, insufficienti in quanto utilizzati singolarmente, acquistano un ruolo paritetico in seno al procedimento ermeneutico, sì che il secondo funge da criterio comprimario e funzionale ad ovviare all'equivocità del testo da interpretare
(Cassazione civile, sez. I, 06/04/2001, n. 5128).
Dovendo in siffatta evenienza l'intenzione del legislatore fungere da criterio comprimario di ermeneutica, atto ad ovviare all'equivocità della formulazione del testo da interpretare, non è revocabile in dubbio che il Comune di Bonassola, nel momento in cui ha regolamentato la distanza minima che una nuova costruzione deve osservare rispetto al confine con la proprietà limitrofa, abbia inteso, nel richiamare, sia pure genericamente, il codice civile, fissare tale limite.
Tuttavia, la circostanza che nella sezione VI del libro III del codice civile siano disciplinate varie distanze [oltre, all'art. 873 c.c, gli artt. 889 (Distanze per pozzi, cisterne, fossi e tubi), 890 (Distanze per fabbriche e depositi nocivi o pericolosi), 891 (Distanze per canali e fossi), 892 (Distanze per alberi) e 896-bis (Distanze minime per gli apiari) c.c.; senza tralasciare gli artt. 875 e 877 c.c., che consentirebbero, l'erezione di una costruzione, rispettivamente, in appoggio e in aderenza ad altra preesistente] preclude di ritenere in termini di assoluta ed oggettiva certezza che il generico riferimento al codice civile debba intendersi operato all'art. 873 c.c..
Da ciò deriva che, non trovando applicazione, neppure in via estensiva, le regole ermeneutiche dettate dagli artt. 1362 ss., non può ricorrersi, nella permanere dell'incertezza, all'art. 1367 c.c., a mente del quale, nel dubbio, il contratto o le singole clausole devono interpretarsi nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno.
Per quanto la nota negativa dell'08.11.2007 a firma del "responsabile del piano" del Comune di Bonassola geom. Ge. non sia vincolante per il giudice e, comunque, non corretta (in quanto, a tutto concedere, il predetto responsabile avrebbe dovuto attestare l'esistenza attuale nelle NTA al PUC di una disposizione disciplinante le distanze minime delle costruzioni dal confine, pur evidenziando, semmai, la difficoltà ad individuare la norma del codice civile di riferimento ai fini della determinazione di tali distanze), deve, allora pervenirsi alla conclusione che tra le norme tecniche di attuazione del PUC vigenti all'epoca della proposizione della domanda giudiziale e della decisione della controversia non ve ne fosse una disciplinate specificamente la distanza delle costruzioni dal confine.
Alla stregua delle considerazioni che precedono, la interpretazione dell'art. 11r offerta dalla corte territoriale (nel senso di riferire il richiamo operato genericamente al "codice civile" alla distanza minima di tre metri prevista dall'art. 873 c.c.) si rivela non corretta, con la conseguenza che il primo motivo di ricorso merita accoglimento.
In base al primo comma dell'art. 384 c.p.c., va enunciato il seguente principio di diritto: «
I regolamenti edilizi sono espressione di una potestà normativa attribuita all'amministrazione, secondaria rispetto alla potestà legislativa, e disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all'ordinamento giuridico esistente, con la conseguenza che l'interpretazione di tali norme va condotta non già secondo i criteri di ermeneutica contrattuale (pur con gli adattamenti imposti dalla natura di tali atti), ma secondo quelli dettati dall'art. 12 delle preleggi e, nell'ipotesi in cui l'interpretazione letterale degli stessi non sia sufficiente ad individuarne, in modo chiaro ed univoco, il relativo significato e la connessa portata precettiva, l'interprete deve ricorrere al criterio sussidiario costituito dalla ricerca, mercé l'esame complessivo del testo, della mens legis.
Qualora, poi, ciò nonostante, residuino incertezze in ordine al significato obiettivo a riconoscersi alla norma regolamentare, non trova applicazione la regola ermeneutica dettata per i contratti dall'art. 1367 c.c., a tenore della quale, nel dubbio, il contratto o le singole clausole devono interpretarsi nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno
».
Per completezza va evidenziato che il richiamo operato dalla ricorrente al P.R.G. adottato dal Comune di Bonassola in data 21.06.1996 (cfr. pag. 24 del ricorso), al fine di porre in rilievo che non era nello stesso prevista, tra i parametri urbanistici per la zona in discussione, la distanza dai confini, è del tutto irrilevante, in quanto la detta normativa non era quella vigente né all'epoca di costruzione dell'opera (avvenuta nel 1995) né all'attualità (dovendosi far riferimento, come detto, alle NTA del PUC attualmente in vigore).
4.3. Resta assorbita nell'accoglimento della precedente la censura concernente l'asserita violazione e/o falsa ed erronea applicazione dell'art. 11r per aver la corte genovese confermato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ordinato alla Ne. la demolizione di tutte le modifiche dimensionali apportate al locale caldaia nel 1995, anziché, al limite, solo quelle eccedenti il limite minimo di tre metri (cfr. pagg. 25-26 del ricorso).
4.4. E' chiaro che, nel momento in cui si è accertato che le norme tecniche di attuazione del PUC attualmente vigente nel Comune di Bonassola non contengono una espressa previsione sulla distanza minima delle costruzioni dal confine, la tesi difensiva della ricorrente, a mente della quale ella avrebbe potuto, in applicazione del principio di "prevenzione temporale", costruire sul confine "in aderenza", risulta fondata sul piano giuridico.
Invero,
solo qualora i regolamenti edilizi stabiliscano espressamente la necessità di rispettare determinate distanze dal confine, non può ritenersi consentita (salvo concreta, diversa previsione della norma regolamentare) la costruzione in aderenza o in appoggio, poiché l'imposizione di un distacco assoluto dal confine mira a tutelare interessi generali, quali l'assetto urbanistico di una certa zona, e non soltanto ad evitare la formazione di intercapedini nocive all'igiene, alla salute ed alla sicurezza (Sez. 2, Sentenza n. 14261 del 07/07/2005).
Anche di recente le Sezioni Unite di questa Corte (Sez. U, Sentenza n. 10318 del 19/05/2016) hanno ribadito che
il principio della prevenzione si applica anche nell'ipotesi in cui il regolamento edilizio locale preveda una distanza tra fabbricati maggiore di quella ex art. 873 c.c. e, tuttavia, non imponga una distanza minima delle costruzioni dal confine, atteso che la portata integrativa della disposizione regolamentare si estende all'intero impianto codicistico, inclusivo del meccanismo della prevenzione, sicché il preveniente conserva la facoltà di costruire sul confine o a distanza dal confine inferiore alla metà di quella prescritta tra le costruzioni e il prevenuto la facoltà di costruire in appoggio o in aderenza ai sensi degli artt. 874, 875 e 877 c.c..
Orbene, non è contestato e, comunque, risulta ex actis (cfr. pagg. 4 della sentenza impugnata e 27-28 del ricorso) che la Negri negli anni 1994-1995 abbia ampliato il locale già posizionato sul confine al fine di collocarvi la caldaia del riscaldamento, posizionando l'ampliamento in aderenza al muro posto sul confine.
In applicazione del principio di prevenzione temporale e della regola enunciata dall'art. 877 c.c., la condotta della odierna ricorrente non è suscettibile di censura
(Corte di Cassazione, Sez. II civile, sentenza 24.08.2017 n. 20357).

luglio 2017

URBANISTICAIn caso di contrasto tra le indicazioni grafiche e prescrizioni normative degli strumenti urbanistici, sono le seconde a prevalere, in quanto in sede d'interpretazione degli strumenti urbanistici le risultanze grafiche possono chiarire e completare quanto è normativamente stabilito nel testo, ma non sovrapporsi o negare quanto risulta da questo.
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D’altro canto, è noto che in caso di contrasto tra le indicazioni grafiche e prescrizioni normative degli strumenti urbanistici, sono le seconde a prevalere, in quanto in sede d'interpretazione degli strumenti urbanistici le risultanze grafiche possono chiarire e completare quanto è normativamente stabilito nel testo, ma non sovrapporsi o negare quanto risulta da questo (per tutte, da ultimo cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16.06.2015, n. 2998) (TAR Toscana, Sez. I, sentenza 21.07.2017 n. 946 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Oggetto: Parere in merito al rapporto tra previsioni del piano di zona ex legge 167/1962 e del piano regolatore generale – Comune di Pomezia (Regione Lazio, nota 18.07.2017 n. 369426 di prot.).

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: La fattispecie del danno da mero ritardo muove dal presupposto dogmatico secondo cui il fattore tempo costituisce una essenziale variabile nella predisposizione e nell’attuazione di piani o programmi che possano incidere sui vantaggi, non soltanto finanziari, potenzialmente ascrivibili agli interessati.
La giurisprudenza ha, però, precisato che pur dovendosi inquadrare tale fattispecie nell’ambito della disciplina di cui all’art. 2043 del codice civile, nella peculiare prospettiva del risarcimento dell’interesse pretensivo, la relativa tutela non possa prescindere da un apprezzamento sulla lesione del bene della vita, il quale funge da sostrato materiale dell’interesse legittimo, precludendo di poter risarcire gli interessi cc.dd. procedimentali e le mere aspettative.
Conseguentemente, per l’accoglimento della domanda risarcitoria del danno da ritardo risulta dirimente l’accertamento della spettanza del bene della vita richiesto dall’istante, o, nella specie, quantomeno che il provvedimento di diniego emesso sia da ritenere illegittimo.
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L’art. 14, l.reg. Lombardia n. 12/2005 –applicabile in forza del richiamo previsto all’art. 92 della stessa legge– delinea, invero, il procedimento che porta all’approvazione del piano attuativo, distinguendo, all’interno di esso, un autonomo sub-procedimento istruttorio, il cui esito positivo condiziona l’avvio delle successive fasi, di adozione e di approvazione del piano”: una prospettazione che ha trovato conferma nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui “il comma 1 individua una fase sub procedimentale autonoma di natura istruttoria, che può porre fine al procedimento, decretandone l’arresto”.
Ne deriva che soltanto nell’ipotesi in cui le ricorrenti provassero, mediante un giudizio di prognosi postuma, la sussistenza dei presupposti per ottenere l’approvazione del piano (quindi la spettanza del bene della vita), il mero ritardo nell’emanazione di un atto da parte dell’Amministrazione comunale costituirebbe un elemento sufficiente per configurare un danno ingiusto, con conseguente obbligo di risarcimento.
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L’art. 12, comma 4, della legge regionale 12/2005 prevede che soltanto “per la presentazione del piano attuativo è sufficiente il concorso dei proprietari degli immobili interessati rappresentanti la maggioranza assoluta del valore di detti immobili in base all'imponibile catastale risultante al momento della presentazione del piano, costituiti in consorzio ai sensi dell'articolo 27, comma 5 della legge 166/2002 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti)”.
In tal caso –prosegue la citata disposizione– “il sindaco provvede, entro dieci giorni dalla presentazione del piano attuativo, ad attivare la procedura di cui all’art. 27, comma 5, della legge 166/2002”.
Tale disposizione chiarisce (e conferma) che:
- “il concorso dei proprietari rappresentanti la maggioranza assoluta del valore degli immobili in base all'imponibile catastale, ricompresi nel piano attuativo, è sufficiente a costituire il consorzio ai fini della presentazione al comune delle proposte di realizzazione dell'intervento e del relativo schema di convenzione” e che
- “successivamente il sindaco, assegnando un termine di novanta giorni, diffida i proprietari che non abbiano aderito alla formazione del consorzio ad attuare le indicazioni del predetto piano attuativo sottoscrivendo la convenzione presentata”, per cui
- una volta “decorso infruttuosamente il termine assegnato, il consorzio consegue la piena disponibilità degli immobili ed è abilitato a promuovere l'avvio della procedura espropriativa a proprio favore delle aree e delle costruzioni dei proprietari non aderenti”: a partire dalla conclusione di tale procedura inizia a decorrere il termine di 90 giorni per l’adozione del PII da parte della Giunta comunale (art. 12).
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Con riguardo al primo e settimo motivo, che possono essere esaminati congiuntamente, occorre premettere che la fattispecie del danno da mero ritardo muove dal presupposto dogmatico secondo cui il fattore tempo costituisce una essenziale variabile nella predisposizione e nell’attuazione di piani o programmi che possano incidere sui vantaggi, non soltanto finanziari, potenzialmente ascrivibili agli interessati (sulla risarcibilità di tale tipologia di danno, cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa, sez. giur., 04.11.2010, n. 1368; Consiglio di Stato, sez. V, 28.02.2011, n. 1271; id., sez. III, 31.01.2014, n. 468; id., sez. IV, 04.09.2013, n. 4452; id. sez. V, 21.06.2013, n. 3405; TAR Puglia–Lecce, 15.01.2014, n. 112; TAR Abruzzo, 19.12.2013, n. 1064).
La giurisprudenza ha, però, precisato che pur dovendosi inquadrare tale fattispecie nell’ambito della disciplina di cui all’art. 2043 del codice civile, nella peculiare prospettiva del risarcimento dell’interesse pretensivo, la relativa tutela non possa prescindere da un apprezzamento sulla lesione del bene della vita, il quale funge da sostrato materiale dell’interesse legittimo, precludendo di poter risarcire gli interessi cc.dd. procedimentali e le mere aspettative (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 29.12.2014, n. 6407; id., sez. V, 10.02.2015, n. 675; id., sez. V, 21.12.2014, n. 5757; id., sez. V, 16.04.2014, n. 1860).
Conseguentemente, per l’accoglimento della domanda risarcitoria del danno da ritardo risulta dirimente l’accertamento della spettanza del bene della vita richiesto dall’istante, o, nella specie, quantomeno che il provvedimento di diniego emesso in data 20.07.2010 sia da ritenere illegittimo.
Il che, tuttavia, non determina alcuna certezza in ordine all’approvazione del PII, dovendosi quindi escludere, sotto tale aspetto, qualsiasi improprio automatismo.
La Sezione ha, infatti, statuito che “l’art. 14, l.reg. Lombardia n. 12/2005 –applicabile in forza del richiamo previsto all’art. 92 della stessa legge– delinea, invero, il procedimento che porta all’approvazione del piano attuativo, distinguendo, all’interno di esso, un autonomo sub-procedimento istruttorio, il cui esito positivo condiziona l’avvio delle successive fasi, di adozione e di approvazione del piano” (cfr. sentenza 10.12.2012, n. 2969; Id., 04.10.2016, n. 1804): una prospettazione che ha trovato conferma nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui “il comma 1 individua una fase sub procedimentale autonoma di natura istruttoria, che può porre fine al procedimento, decretandone l’arresto” (cfr. sentenza sez. IV, 30.05.2013, n. 2968).
Ne deriva che soltanto nell’ipotesi in cui le ricorrenti provassero, mediante un giudizio di prognosi postuma, la sussistenza dei presupposti per ottenere l’approvazione del piano (quindi la spettanza del bene della vita), il mero ritardo nell’emanazione di un atto da parte dell’Amministrazione comunale costituirebbe un elemento sufficiente per configurare un danno ingiusto, con conseguente obbligo di risarcimento (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 29.12.2014, n. 6407; id., sez. V, 13.01.2014, n. 63).
È, pertanto, pregiudiziale esaminare i successivi motivi di ricorso, incentrati sull’istruttoria che ha condotto alla reiezione della proposta di adozione del PII delle ricorrenti.
Ciò precisato, è infondato il secondo motivo, relativo alle censure mosse al rilievo del Comune secondo cui sarebbe mancata nella proposta la “partecipazione di proprietari di immobili (aree e fabbricati) inclusi nel progetto di PII e la cui capacità edificatoria è utilizzata su aree di proprietà dei proponenti; la titolarità della capacità edificatoria utilizzata costituisce presupposto indispensabile di legittimità del progetto di PII, presupposto insussistente”.
L’art. 12, comma 4, della legge regionale 12/2005 prevede, infatti, che soltanto “per la presentazione del piano attuativo è sufficiente il concorso dei proprietari degli immobili interessati rappresentanti la maggioranza assoluta del valore di detti immobili in base all'imponibile catastale risultante al momento della presentazione del piano, costituiti in consorzio ai sensi dell'articolo 27, comma 5 della legge 166/2002 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti)”.
In tal caso –prosegue la citata disposizione– “il sindaco provvede, entro dieci giorni dalla presentazione del piano attuativo, ad attivare la procedura di cui all’art. 27, comma 5, della legge 166/2002”.
Tale disposizione chiarisce (e conferma) che “il concorso dei proprietari rappresentanti la maggioranza assoluta del valore degli immobili in base all'imponibile catastale, ricompresi nel piano attuativo, è sufficiente a costituire il consorzio ai fini della presentazione al comune delle proposte di realizzazione dell'intervento e del relativo schema di convenzione” e che “successivamente il sindaco, assegnando un termine di novanta giorni, diffida i proprietari che non abbiano aderito alla formazione del consorzio ad attuare le indicazioni del predetto piano attuativo sottoscrivendo la convenzione presentata”, per cui una volta “decorso infruttuosamente il termine assegnato, il consorzio consegue la piena disponibilità degli immobili ed è abilitato a promuovere l'avvio della procedura espropriativa a proprio favore delle aree e delle costruzioni dei proprietari non aderenti”: a partire dalla conclusione di tale procedura inizia a decorrere il termine di 90 giorni per l’adozione del PII da parte della Giunta comunale (art. 12).
Nella specie la mancata partecipazione dei proprietari degli immobili inclusi nel piano delle ricorrenti è stata opposta non già ai fini della presentazione del piano (pacificamente fissata nel 22.12.2008, con successive integrazioni in data 29.04.2009 e 22.07.2009), ma ai fini della sua adozione (cfr. comma 1 dell’art. 14 della legge regionale 12/2005), atto propedeutico alla successiva approvazione (comma 4).
È, quindi, emersa la carenza dei titoli necessari a garantire la capacità edificatoria oggetto del programma realizzativo delle ricorrenti. La valutazione sfavorevole dell’Amministrazione è stata, pertanto, conforme alla disciplina positiva (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 18.07.2017 n. 1645 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAAllorché nelle more del giudizio di impugnazione di una prescrizione urbanistica intervenga altro strumento, completamente sostitutivo del precedente, più nessun interesse a discutere sul precedente strumento urbanistico può residuare, e ciò anche quando il nuovo abbia riprodotto la prescrizione impugnata, palesandosi altrimenti un'eventuale pronuncia sul primo atto "inutiliter data".
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Come dato atto dalle parti, il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse in conseguenza dell’espropriazione di una parte dell’area di proprietà del ricorrente e dell’approvazione della variante generale al piano di governo del territorio, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 20 del 28.03.2014.
Invero, allorché nelle more del giudizio di impugnazione di una prescrizione urbanistica intervenga altro strumento, completamente sostitutivo del precedente, più nessun interesse a discutere sul precedente strumento urbanistico può residuare, e ciò anche quando il nuovo abbia riprodotto la prescrizione impugnata, palesandosi altrimenti un'eventuale pronuncia sul primo atto "inutiliter data" (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 03.06.2010, n. 3538; TAR Milano Lombardia, sez. II, 21.07.2004, n. 3160) (TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 17.07.2017 n. 1625 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: L. Spallino, Consumo di suolo: piani attuativi e questioni interpretative a seguito delle modifiche alla l.r. n. 31/2014 (06.07.2017 - link a www.studiospallino.it).
giugno 2017

URBANISTICALe scelte riguardanti la classificazione dei suoli sono sorrette da ampia discrezionalità e in tale ambito la posizione dei privati risulta recessiva rispetto alle determinazioni dell’Amministrazione, in quanto scelte di merito non sindacabili dal giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo, nel caso non sussistenti.
Va altresì evidenziato che nemmeno può trovare tutela in sede giurisdizionale una aspettativa non giuridicamente qualificata in relazione ad una migliore collocazione o destinazione della propria area.
Ad abundantiam, va richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale, condiviso dal Collegio, secondo il quale “le osservazioni presentate in occasione dell’adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all’Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l’Amministrazione è tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse, essendo sufficiente per la loro reiezione il mero contrasto con i principi ispiratori del piano”.

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La più recente evoluzione giurisprudenziale ha evidenziato che “all’interno della pianificazione urbanistica possano trovare spazio anche esigenze di tutela ambientale ed ecologica, tra le quali spicca proprio la necessità di evitare l’ulteriore edificazione e di mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi”.
E ciò in quanto l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, per cui l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale ben può tenere conto delle esigenze legate alla tutela di interessi costituzionalmente primari, tra i quali rientrano quelli contemplati dall’articolo 9 della Costituzione; in tale contesto spetta all’Ente esponenziale effettuare una mediazione tra i predetti valori e gli altri interessi coinvolti, quali quelli della produzione o delle attività antropiche più in generale, che comunque non possono ritenersi equiordinati in via assoluta.
In tale prospettiva, deve pure sottolinearsi che, per costante giurisprudenza, la destinazione di un’area a verde agricolo non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto e immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell’ordinato governo del territorio, quale la necessità di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione dell’aggregato urbano, come accade nella fattispecie de qua.
A questo proposito, è poi utile aggiungere che, anche laddove si fosse al cospetto di aree ampiamente urbanizzate, non per questo se ne può escludere la rilevanza dal punto di vista ambientale, poiché tali dati di fatto si prestano anzi a far emergere un interesse alla conservazione del suolo inedificato, per ragioni di compensazione ambientale.
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L’implementazione introdotta nella fase di approvazione –ossia la previsione della rete ecologica regionale– è il risultato della necessità di recepire le indicazioni contenute in provvedimenti di Autorità sovraordinate e che per legge integrano il P.G.T., come le prescrizioni di provenienza regionale.
In tali casi trova applicazione l’art. 13, comma 9, della legge regionale n. 12 del 2005 che esclude la necessità di nuova pubblicazione in caso di approvazione di “… controdeduzioni alle osservazioni e di recepimento delle prescrizioni provinciali e regionali …”.
Del resto, nessuna disposizione impone di concedere nuovi termini per la presentazione di ulteriori osservazioni, laddove non sia stato dimostrato, come nella controversia de qua, che fra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione.
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Del resto, le scelte riguardanti la classificazione dei suoli sono sorrette da ampia discrezionalità e in tale ambito la posizione dei privati risulta recessiva rispetto alle determinazioni dell’Amministrazione, in quanto scelte di merito non sindacabili dal giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo, nel caso non sussistenti (Consiglio di Stato, IV, 12.05.2016, n. 1907; TAR Lombardia, Milano, II, 27.02.2017, n. 451).
Va altresì evidenziato che nemmeno può trovare tutela in sede giurisdizionale una aspettativa non giuridicamente qualificata in relazione ad una migliore collocazione o destinazione della propria area (TAR Lombardia, Milano, II, 30.03.2017, n. 761).
Infine, gli specifici rilievi formulati dalla parte ricorrente, oltre ad impingere nel merito delle scelte dell’Amministrazione, non si fondano su elementi obiettivi in grado di dimostrare l’abnormità o l’evidente irragionevolezza delle determinazioni dell’Amministrazione in relazione ai dati fattuali posti alla base delle stesse, soprattutto avuto riguardo alla decisione di salvaguardare al massimo livello l’area in questione; in assenza, peraltro, di un affidamento tutelato al cambio di destinazione dell’area in capo alla ricorrente, la scelta dell’Amministrazione non può essere ritenuta illegittima (cfr., in tal senso, TAR Lombardia, Milano, II, 25.05.2017, n. 1166; 30.11.2016, n. 2271).
3.2. Ad abundantiam, va richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale, condiviso dal Collegio, secondo il quale “le osservazioni presentate in occasione dell’adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all’Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l’Amministrazione è tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse, essendo sufficiente per la loro reiezione il mero contrasto con i principi ispiratori del piano” (TAR Lombardia, Milano, II, 30.03.2017, n. 761; 30.11.2016, n. 2271; altresì, TAR Toscana, I, 06.09.2016, n. 1317; TAR Lombardia, Milano, II, 26.07.2016, n. 1505).
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La più recente evoluzione giurisprudenziale ha evidenziato che “all’interno della pianificazione urbanistica possano trovare spazio anche esigenze di tutela ambientale ed ecologica, tra le quali spicca proprio la necessità di evitare l’ulteriore edificazione e di mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi” (così, Consiglio di Stato, IV, 21.12.2012, n. 6656). E ciò in quanto l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, per cui l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale ben può tenere conto delle esigenze legate alla tutela di interessi costituzionalmente primari, tra i quali rientrano quelli contemplati dall’articolo 9 della Costituzione; in tale contesto spetta all’Ente esponenziale effettuare una mediazione tra i predetti valori e gli altri interessi coinvolti, quali quelli della produzione o delle attività antropiche più in generale, che comunque non possono ritenersi equiordinati in via assoluta (cfr. Consiglio di Stato, IV, 10.05.2012, n. 2710; altresì, 22.02.2017, n. 821; 13.10.2015, n. 4716).
In tale prospettiva, deve pure sottolinearsi che, per costante giurisprudenza, la destinazione di un’area a verde agricolo non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto e immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell’ordinato governo del territorio, quale la necessità di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione dell’aggregato urbano, come accade nella fattispecie de qua (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, IV, 12.02.2013, n. 830; 16.11.2011, n. 6049; TAR Lombardia, Milano, II, 27.02.2017, n. 451).
A questo proposito, è poi utile aggiungere che, anche laddove si fosse al cospetto di aree ampiamente urbanizzate, non per questo se ne può escludere la rilevanza dal punto di vista ambientale, poiché tali dati di fatto si prestano anzi a far emergere un interesse alla conservazione del suolo inedificato, per ragioni di compensazione ambientale (TAR Lombardia, Milano, II, 21.02.2017, n. 434).
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L’implementazione introdotta nella fase di approvazione –ossia la previsione della rete ecologica regionale (cfr. all. 11 al ricorso)– è il risultato della necessità di recepire le indicazioni contenute in provvedimenti di Autorità sovraordinate e che per legge integrano il P.G.T., come le prescrizioni di provenienza regionale. In tali casi trova applicazione l’art. 13, comma 9, della legge regionale n. 12 del 2005 che esclude la necessità di nuova pubblicazione in caso di approvazione di “… controdeduzioni alle osservazioni e di recepimento delle prescrizioni provinciali e regionali …”.
Del resto, nessuna disposizione impone di concedere nuovi termini per la presentazione di ulteriori osservazioni, laddove non sia stato dimostrato, come nella controversia de qua, che fra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione (cfr., in tal senso, TAR Lombardia, Milano, II, 05.04.2017, n. 798)
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 20.06.2017 n. 1371  - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di risarcimento del danno asseritamente risentito per aver fatto affidamento sulla legittimità di provvedimenti urbanistici ed edilizi successivamente annullati dal Tar.
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Giurisdizione – Risarcimento danni - Affidamento sul legittimità di provvedimenti urbanistici ed edilizi successivamente annullati dal Tar – Controversia – Giurisdizione giudice ordinario.
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la domanda di risarcimento del danno asseritamente risentito per aver fatto affidamento sulla legittimità di provvedimenti urbanistici ed edilizi successivamente annullati dal Tar; la domanda giudiziale non attiene, infatti, ad atti e provvedimenti già adottati in materia, e neppure all’esercizio del potere amministrativo, espletatosi con l’approvazione del piano di lottizzazione e con il rilascio delle concessioni edilizie, ma all’attitudine del pregresso esercizio del potere amministrativo -sfociato nei provvedimenti illegittimi- a determinare come conseguenza causale l’insorgenza di un incolpevole affidamento nella permanenza della situazione di vantaggio ottenuta (1).
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   (1) Ha chiarito il Tar che la questione ricade nella giurisdizione del giudice ordinario perché involge l’apprezzamento del comportamento tenuto dalla pubblica amministrazione (cfr. Cass. civ., s.u., ord., 04.09.2015, n. 17586; id. 22.01.2015, n. 1162; id. 03.05.2013, n. 10305; id. 23.03.2011, n. 6594) (TRGA Trentino Alto Adige-Trento, sentenza 19.06.2017 n. 211 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: L. Spallino, Consumo di suolo: le modifiche alla l.r. 31/2014 (17.06.2017 - link a www.studiospallino.it).
maggio 2017

URBANISTICAL'annullamento della destinazione urbanistica di un'area -rectius: dell'atto che la dispone-, in conseguenza dell'efficacia retroattiva della pronuncia caducatoria, comporta la riviviscenza della pregressa disciplina urbanistica di tale area.
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7. In conclusione, stante la fondatezza della seconda censura dedotta col ricorso principale e vista la fondatezza del corrispondente profilo di illegittimità derivata, dedotto con i primi e con i secondi motivi aggiunti, il ricorso stesso ed i motivi aggiunti devono essere accolti, restando assorbite le censure non esaminate.
Per l’effetto va annullato, oltre all’impugnato diniego, il regolamento urbanistico in parte qua, con conseguente riviviscenza, quanto alla proprietà della ricorrente, della disciplina urbanistica dettata dal previgente piano regolatore generale.
Invero, la caducazione della variante urbanistica determina la reviviscenza delle previsioni di piano precedenti, modificate dalla variante poi annullata (Cons. Stato, V, 22.02.2007, n. 954; idem, IV, 06.05.2004, n. 2800; TAR Lombardia, Milano, II, 02.12.2011, n. 3084; TAR Toscana, I, 10.12.2009, n. 3267; TAR Lazio, Roma, II, 02.11.2000, n. 8874; TAR Friuli Venezia Giulia, I, 29.07.2014, n. 423: “l'annullamento della destinazione urbanistica di un'area -rectius: dell'atto che la dispone-, in conseguenza dell'efficacia retroattiva della pronuncia caducatoria, comporta la riviviscenza della pregressa disciplina urbanistica di tale area").
Pertanto, per effetto dell’annullamento del regolamento urbanistico o di una sua variante il terreno avrà quella medesima destinazione che avrebbe avuto se tale ultimo atto non fosse mai venuto ad esistenza (Cons. Stato, IV, 28.01.2002, n. 456) (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 23.05.2017 n. 725 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Circa l'invocazione della sussistenza di “cause di forza maggiore, del tutto indipendenti dalla volontà della Lottizzante, idonei a determinare la sospensione dei termini della lottizzazione” e quindi la sussistenza dell’“oggettiva impossibilità di realizzare l’intervento costruttivo per factum principis”, che “pacificamente, impedisce la decadenza del piano di lottizzazione”, ritiene il collegio di dovere ribadire i principi giurisprudenziali in materia affermati da questo Tribunale e confermati dal Consiglio di Stato, secondo cui:
   - “Nel sistema vigente il piano di lottizzazione ha durata decennale sicché, decorso infruttuosamente detto termine, lo strumento attuativo perde efficacia”.
   - “È irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza che la mancata attuazione del piano sia dovuta alla p.a. o al privato lottizzante”.
   - “La declaratoria di decadenza del piano di lottizzazione, per la mancata esecuzione nel decennio decorrente dalla stipula della convenzione delle opere di urbanizzazione, ha natura vincolata, configurandosi come atto ricognitivo di un dato storico costituito dalla scadenza del termine di efficacia della convenzione con effetto automatico contemplato dalla legge”.
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Per quanto concerne inoltre la rilevanza dell’insorgenza di cause di forza maggiore e quindi della rilevanza del c.d. factum principis, ritiene il collegio di dovere ribadire l’indirizzo giurisprudenziale affermato dal CdS -principio affermato in materia di sospensione del termine di durata del titolo edilizio, ma da ritenersi valido anche relativamente alla fattispecie in esame di sospensione del termine di validità della lottizzazione- secondo cui “il termine di durata del permesso edilizio non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, cui deve comunque seguire un provvedimento da parte della stessa Amministrazione, che ha rilasciato il titolo ablativo [rectius abilitativo], che accerti l'impossibilità del rispetto del termine, e solamente nei casi in cui possa ritenersi sopravvenuto un factum principis ovvero l'insorgenza di una causa di forza maggiore.
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La questione rimane nei sensi sopra indicati anche a seguito della nuova formulazione dell'art. 15, comma 2 e 2-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, posto che la giurisprudenza anche successiva alla novella contenuta nell’art. 17, comma 1, lett. f), del D.L. 12/09/2014 n. 133, convertito nella Legge n. 164 del 2014, è nel senso di ritenere comunque necessaria la presentazione di una formale istanza di proroga.
Deve infatti ritenersi che, secondo un canone di ordinaria diligenza, sia onere del soggetto che invoca la sussistenza di cause di forza maggiore e quindi l’oggettiva impossibilità di realizzare l’intervento costruttivo per factum principis, di attivarsi nel termine di validità o del titolo edilizio o, come nel caso di specie, del piano di lottizzazione, al fine di ottenere dall’amministrazione una proroga, sottoponendo al vaglio dell’amministrazione medesima la ritenuta sussistenza delle predette cause di forza maggiore, per le valutazioni e i provvedimenti (eventuale provvedimento di proroga) di competenza dell’amministrazione medesima.
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Il ricorso è infondato.
Il provvedimento impugnato si fonda -tra l’altro- sull’intervenuta “perdita di efficacia della lottizzazione convenzionata per scadenza del termine decennale”.
Ritiene il collegio che tale rilievo dell’Amministrazione comunale risulti fondato.
Considerato che il piano di lottizzazione in questione è stato convenzionato in data 27.04.1989, si rileva che l’istanza della ricorrente oggetto del provvedimento impugnato, risulta essere stata proposta in data 28.11.2014 e cioè a distanza di oltre 15 anni e mezzo dalla data di scadenza -in via normale- del piano di lottizzazione medesimo, da individuarsi -si ribadisce in via normale- nel 10º anno dalla data in cui la lottizzazione è stata convenzionata (nel caso di specie 27.04.1989).
La ricorrente, a tale riguardo, invoca la sussistenza di “cause di forza maggiore, del tutto indipendenti dalla volontà della Lottizzante, idonei a determinare la sospensione dei termini della lottizzazione” e quindi la sussistenza dell’“oggettiva impossibilità di realizzare l’intervento costruttivo per factum principis”, che “pacificamente, impedisce la decadenza del piano di lottizzazione”.
Relativamente al sopra esposto assunto della ricorrente, ritiene il collegio di dovere ribadire i principi giurisprudenziali in materia affermati da questo Tribunale e confermati dal Consiglio di Stato, secondo cui:
- “Nel sistema vigente il piano di lottizzazione ha durata decennale sicché, decorso infruttuosamente detto termine, lo strumento attuativo perde efficacia” (Consiglio di Stato sez. IV 27.04.2015 n. 2109 che conferma TAR Sardegna, sez. II, n. 553 del 2013).
- “È irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza che la mancata attuazione del piano sia dovuta alla p.a. o al privato lottizzante” (Consiglio di Stato sez. IV 27.04.2015 n. 2109 che conferma TAR Sardegna, Cagliari, Sez. II, n. 553/2013).
- “La declaratoria di decadenza del piano di lottizzazione, per la mancata esecuzione nel decennio decorrente dalla stipula della convenzione delle opere di urbanizzazione, ha natura vincolata, configurandosi come atto ricognitivo di un dato storico costituito dalla scadenza del termine di efficacia della convenzione con effetto automatico contemplato dalla legge” (Consiglio di Stato sez. IV 27.04.2015 n. 2109 che conferma TAR Sardegna, Cagliari, Sez. II, n. 553/2013).
Per quanto concerne inoltre la rilevanza dell’insorgenza di cause di forza maggiore e quindi della rilevanza del c.d. factum principis, ritiene il collegio di dovere ribadire l’indirizzo giurisprudenziale affermato nella sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 04/04/2013 n. 1870, recepito e ribadito da questo tribunale con la sentenza TAR Sardegna, sez. II, 08.11.2016 n. 848 -principio affermato in materia di sospensione del termine di durata del titolo edilizio, ma da ritenersi valido anche relativamente alla fattispecie in esame di sospensione del termine di validità della lottizzazione- secondo cui “il termine di durata del permesso edilizio non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, cui deve comunque seguire un provvedimento da parte della stessa Amministrazione, che ha rilasciato il titolo ablativo [rectius abilitativo], che accerti l'impossibilità del rispetto del termine, e solamente nei casi in cui possa ritenersi sopravvenuto un factum principis ovvero l'insorgenza di una causa di forza maggiore (Consiglio di Stato sez. IV, n. 974/2012, cit.)”.
Si confronti altresì al riguardo: Consiglio di Stato sez. IV 18.05.2012 n. 2915; TAR Valle d'Aosta, 05.12.2016 n. 59; TAR Liguria sez. I, 31.08.2016 n. 922; TAR Lombardia–Milano, sez. II, 04.08.2016 n. 1564.
La questione rimane nei sensi sopra indicati anche a seguito della nuova formulazione dell'art. 15, comma 2 e 2-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, posto che la giurisprudenza anche successiva alla novella contenuta nell’art. 17, comma 1, lett. f), del D.L. 12/09/2014 n. 133, convertito nella Legge n. 164 del 2014, è nel senso di ritenere comunque necessaria la presentazione di una formale istanza di proroga (TAR Valle d'Aosta, 05.12.2016 n. 59; TAR Veneto n. 375 del 2016).
Deve infatti ritenersi che, secondo un canone di ordinaria diligenza, sia onere del soggetto che invoca la sussistenza di cause di forza maggiore e quindi l’oggettiva impossibilità di realizzare l’intervento costruttivo per factum principis, di attivarsi nel termine di validità o del titolo edilizio o, come nel caso di specie, del piano di lottizzazione, al fine di ottenere dall’amministrazione una proroga, sottoponendo al vaglio dell’amministrazione medesima la ritenuta sussistenza delle predette cause di forza maggiore, per le valutazioni e i provvedimenti (eventuale provvedimento di proroga) di competenza dell’amministrazione medesima.
Non risultando essere stati adottati formali provvedimenti di proroga del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione (risulta prodotta in giudizio solamente un’istanza del 15.04.1999 di proroga della convenzione stipulata in data 27.04.1989, non firmata e priva di protocollo di ricevimento del Comune, alla quale non risulta avere fatto seguito un provvedimento di proroga da parte dell’Amministrazione comunale), non può che prendersi atto che il termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione in questione risultava ampiamente scaduto di oltre 15 anni al momento della presentazione dell’istanza in questione concernente il nuovo progetto di rimodulazione dell’intervento collocato oltre i 300 m dalla linea di battigia.
Infondata risulta infine la censura, avanzata in via subordinata, secondo cui l’articolo 13 della legge regionale n. 4/2009 (norma regionale in forza della quale è stata presentata l’istanza in esame) non richiederebbe, quale presupposto di assentibilità, la sussistenza di una convenzione efficace, limitandosi a prevedere che “possono essere realizzati gli interventi previsti dagli strumenti attuativi già approvati e convenzionati, a condizione che le relative opere di urbanizzazione siano state legittimamente avviate prima dell’approvazione del Piano paesaggistico regionale”.
Non può essere condiviso l’assunto della ricorrente secondo cui la formulazione della norma in questione consentirebbe l’esame e l’accoglimento delle istanze presentate ai sensi della suddetta disposizione regionale “anche indipendentemente dalla sussistenza di una lottizzazione ancora efficace”.
Deve infatti ritenersi che il disposto della norma in questione secondo cui “possono essere realizzati gli interventi previsti dagli strumenti attuativi già approvati e convenzionati….. omissis…”, debba essere ragionevolmente interpretato -contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente- nel senso della sussistenza di una lottizzazione ancora efficace.
Per le suesposte considerazioni, disattese le contrarie argomentazioni della parte ricorrente, stante l'infondatezza delle censure avanzate, il ricorso deve essere respinto (TAR Sardegna, Sez. II, sentenza 23.05.2017 n. 352 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

aprile 2017

URBANISTICAL’appello cautelare prospetta delicate problematiche (tra le quali anche il sospetto di incostituzionalià della disposizione di cui all’art. 5 della legge regionale della Lombardia 28.11.2014 n. 31) da vagliare compiutamente con sollecitudine nella competente sede di merito.
Rilevato peraltro che nelle more della delibazione di merito appare doveroso non adottare statuizioni dalle quali possano discendere effetti irreversibili e che appare in tal senso preponderante l’interesse prospettato dall’amministrazione comunale appellante, si sospende l'esecutività della sentenza impugnata.

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... per per la riforma della sentenza 17.01.2017 n. 47 del TAR per la LOMBARDIA – Sezione Staccata di Brescia- SEZ. I.
...
   - rilevato che l’appello cautelare prospetta delicate problematiche (tra le quali anche il sospetto di incostituzionalià della disposizione di cui all’art. 5 della legge regionale della Lombardia 28.11.2014 n. 31) da vagliare compiutamente con sollecitudine nella competente sede di merito;
   - rilevato peraltro che nelle more della delibazione di merito appare doveroso non adottare statuizioni dalle quali possano discendere effetti irreversibili e che appare in tal senso preponderante l’interesse prospettato dall’amministrazione comunale appellante;
   - rilevato che può sin d’ora fissarsi la trattazione del merito alla pubblica udienza del 05.10.2017.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
Accoglie l'istanza cautelare (Ricorso numero: 1911/2017) e, per l'effetto, sospende l'esecutività della sentenza impugnata.
Fissa la trattazione del merito alla pubblica udienza del 05.10.2017 (Consiglio di Stato, Sez. IV, ordinanza 21.04.2017 n. 1696 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAL'arte sposta l'ambulante.
È legittimo il piano del commercio su area pubblica di un comune che, per riqualificare l'area vicino a un importante basilica, d'accordo con la soprintendenza per i beni architettonici, ha disposto il parziale spostamento di alcuni posteggi in altre aree del territorio comunale.

Questo è il principio espresso dal Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 19.04.2017 n. 1816 in materia di spostamento di un piano di commercio ambulante su area pubblica per la tutela dei centri storici delle città d'arte.
I giudici del consiglio di stato sostengono che la difesa di un centro storico non si può limitare alla conservazione della consistenza materiale, ma deve riguardare anche la qualità dell'ambiente (articolo ItaliaOggi del 21.04.2017).
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MASSIMA
4.3. Osserva inoltre il Collegio che l’illegittimità degli atti impugnati in primo grado neppure può essere affermata in base all’invocata inclusione del mercato di San Lorenzo fra i ‘mercati storici’ e fra le ‘espressioni di identità culturale e collettiva’ di cui alle Convenzioni UNESCO per la salvaguardia del c.d. patrimonio culturale immateriale e la promozione delle diversità culturali adottate a Parigi il 03.11.2003 e il 20.10.2005: per meglio dire «espressioni di identità culturale collettiva», le quali, a norma dell’art. 7-bis del Codice dei beni culturali e del paesaggio, «sono assoggettabili alle disposizioni» di tutela e valorizzazione di quel Codice soltanto «qualora siano rappresentate da testimonianze materiali e sussistano i presupposti e le condizioni per l'applicabilità dell'articolo 10», cioè per la dichiarazione di bene culturale: il che qui non ricorre (è semmai il contesto monumentale ad avere tale qualifica, a muovere dalla basilica).
Il Comune appellato bene ha obiettato che la ratio della l. 20.02.2006, n. 77 è la protezione dei siti di interesse culturale, paesaggistico e ambientale, inseriti nella «lista del patrimonio mondiale» dell'UNESCO, al fine di preservarne l’unicità in quanto elementi di rilievo mondiale del patrimonio italiano e della sua rappresentazione a livello internazionale.
Ma la sufficiente ragione giuridica dei richiamati interventi non necessita di una siffatta, aggiuntiva, qualificazione internazionale e –come indica l’art. 52 del Codice– si riferisce alla coerenza attuale del commercio con un contesto, qui particolarmente significativo, del patrimonio culturale italiano.
La ratio dell’art. 52 non è quella di una mera conservazione della situazione esistente, ma quella di una valutazione in ragione delle trasformazioni che il commercio stesso, per sua natura, può presentare. Sicché non può ritenersi che l’operatività della norma debba limitarsi nella pura e semplice cristallizzazione (in modo –per così dire– ‘statico’) delle caratteristiche dei luoghi, specie quando per le dinamiche commerciali vengano a presentarsi evidenti e gravi profili di conseguito degrado, contrari alla conservazione dei valori da tutelare.
Al contrario, la salvaguardia dei siti in questione comporta interventi orientati al decoro urbano, cioè a preservare attivamente le caratteristiche essenziali dei luoghi.
Come già la giurisprudenza di questa Sezione ha precisato in un rilevante caso di postazioni di commercio ambulante nel centro storico di Roma, “
il decoro urbano non è una materia o un’attività ma una finalità immateriale dell’azione amministrativa, che corrisponde al valore insito in un apprezzabile livello di qualità complessiva della tenuta degli spazi pubblici, armonico e coerente con il contesto storico, perseguita mediante la selezione delle apposizioni materiali (es. dehor) e delle utilizzazioni, specie commerciali (art. 52 del Codice) ma non solo. A seconda del profilo e dello strumento, può essere frutto vuoi di tutela (e valorizzazione) del patrimonio culturale, vuoi di disciplina urbanistica o del commercio, vuoi della politiche comunali di concessioni di suolo pubblico: comunque in ragione delle competenze di legge” (Cons. Stato, V, 23.08.2016, n. 3861).
Un siffatto obiettivo può dalle amministrazioni competenti essere perseguito anche con riguardo alle trasformazioni negative che nel tempo subisce la dinamica, pur solo merceologica, del commercio ambulante, ove –ferme naturalmente le trasformazioni tecniche compatibili- giunga al punto da divenire incongrua con le concrete caratteristiche storico-artistiche e con la dignità culturale dei luoghi.
La previsione risponde a una finalità essenziale per la salvaguardia dei centri storici e delle città d’arte: la quale, per non restare claudicante perché incentrata sulla preservazione del solo elemento materiale, deve riguardare anche la dimensione immateriale e qualitativa. In questa si iscrivono appunto, per decoro urbano, la corrispondenza tra il contesto storico-artistico e la connotazione che nei fatti assume l’attività commerciale, su cui il provvedere, analiticamente o per congrue categorie, compete al Comune ex art. 52 cit. (mentre altre misure, di stretta tutela di beni culturali, competono senz’altro al solo Ministero: cfr. artt. 20, 12, 13 e 45 del Codice).
Alla luce di tali parametri, l’operato del Comune di Firenze (e con esso degli impugnati atti della Soprintendenza) risulta congruo, coerente e non viziato dai lamentati profili di abnormità ed irragionevolezza.
Il Comune ha rilevato che il Piano di gestione adottato ai sensi della l. n. 77 del 2006 ha previsto espresse misure di tutela per le tradizionali botteghe artigiane fiorentine, nonché per i negozi storici (cioè gli esercizi commerciali “che vantano una lunga tradizione di genere merceologico venduto nello stesso negozio o dell’attività ivi esercitata, ma anche la tipicità della produzione”).
Queste altre sono misure comunali volte a coniugare la salvaguardia di luoghi storici con la preservazione di attività economiche integrate da tempo immemorabile e che mantengono la corrispondente connotazione storica. Sicché la loro preservazione, lungi dal costituire un detrimento come nei casi cennati, continua ad esprimere un elemento delle caratteristiche tradizionali dell’apprezzabilità dei luoghi e del decoro urbano da attivamente perseguire.
In coerenza con l’art. 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, l’amministrazione comunale ha il compito non, riduttivamente, di attestarsi a una mera rilevazione economica; ma di vagliare l’attualità di un rapporto tra la realtà effettiva delle attività commerciali e il contesto di particolare pregio. Il fatto della presenza di attività commerciali risalenti non comporta la loro automatica congruenza con quel carattere dei luoghi: al contrario, occorre considerare la compatibilità –seppur con attenzione alla normale evoluzione tecnica– delle loro mutate caratteristiche rispetto a quello stesso ambiente.
Essendo questo il proporzionato e contestuale modo in cui inquadrare da parte del Comune la preservazione di attività economiche in àmbiti di carattere storico o monumentale, è evidente che tale salvaguardia non può favorire indistintamente qualunque attività economica, cioè anche quella che (ad es., per cessioni o per recente costituzione) si trovi ad operare in un sito storico offrendo ora in vendita merci che non hanno qualitativamente a vedere con la connotazione e il pregio storico del contesto.
Pertanto
è congruo e giustificato l’operato selettivo del Comune appellato il quale, per salvaguardare le caratteristiche di pregio dei siti UNESCO e in attuazione del Piano di gestione del giugno 2006, ha disposto l’istituzione di un albo degli esercizi commerciali, artigianali e alberghieri e dei pubblici esercizi, anche per commercio su area pubblica, che svolgono attività di rilevante valore artistico, storico, ambientale e documentario.
Risulta in atti che nessuna delle attività gestite dagli appellanti sia iscritta nel richiamato Albo (e, in particolare, che non vi risulti iscritto l’esercente nei cui confronti è stata resa la sentenza di questo Consiglio di Stato, V, 23.02.2015, n. 847, richiamata dagli appellanti con memoria 05.01.2017).

marzo 2017

URBANISTICA: Obbligo di provvedere sull’istanza di ritipizzazione di un’area e vincoli conformativi.
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Silenzio della P.A. – Obbligo di provvedere – Istanza di ritipizzazione di un’area – Non sussiste.
Urbanistica – Piano regolatore – Vincoli - Carattere conformativo – Individuazione.
Non è configurabile in capo al Comune un obbligo di provvedere sull’istanza del privato volta alla ritipizzazione di un’area, chiedendosi l’adozione di un atto a contenuto generale, la cui adozione rientra nella discrezionalità dell’Amministrazione (1).
Il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un'opera pubblica; di contro, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (2).
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   (1) Ha ricordato il Tar che l’istituto sotteso alla domanda azionata non può trovare applicazione allorquando si sia in presenza di atti a contenuto generale rimessi alla scelta discrezionale dell'Amministrazione e rispetto alla quale non sia configurabile un interesse qualificato del privato tale da poter rivendicare l'esistenza di un obbligo per l'Ente di procedere all'adozione di atti a contenuto pianificatorio (Cons. St., sez. IV, 11.12.2014, n. 6081).
   (2) Ha chiarito il Tar che i vincoli di destinazione urbanistica sono soggetti a decadenza solo se sono preordinati all'espropriazione o comportano l’identificazione e dunque se svuotano il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, diminuendone in modo significativo il valore di scambio; di conseguenza, la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive e a verde pubblico, data dal piano regolatore ad aree di proprietà privata, non comporta l'imposizione sulle stesse di un vincolo espropriativo, ma solo di un vincolo conformativo, che è funzionale all'interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione, effettuata dallo strumento urbanistico, che definisce i caratteri generali dell'edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale (Cons. St., sez. IV, 08.09.2015, n. 4155) (TAR Toscana, Sez. I, sentenza 31.03.2017 n. 499 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
5.1. In ogni caso, oltre ad avere ragionevolmente motivato il proprio diniego a provvedere in ragione dell’imminente approvazione del nuovo atto di pianificazione generale del territorio (POC) all’interno del quale anche attraverso lo strumento partecipativo delle osservazioni l’interessata potrà far valere le sue ragioni, il Comune nelle sue difese nega che sussista il presupposto per l’invocata riqualificazione giuridica dell’area di proprietà della ricorrente.
E ciò in quanto, contrariamente a quanto sostenuto con il ricorso, il vincolo che la ricorrente assume essere di natura espropriativa, non sarebbe affatto scaduto, trattandosi, invece, di un vincolo di carattere conformativo.
La tesi merita adesione.
Secondo la ricorrente il vincolo a servizi esistente sull’area per effetto del RU del 2005 avrebbe cessato di essere efficace per effetto del decorso del quinquennio ai sensi dell’art. 55, co. 5, l.reg. n. 1/2005 secondo cui “Le previsioni di cui al comma 4 ed i conseguenti vincoli preordinati alla espropriazione sono dimensionati sulla base del quadro previsionale strategico per i cinque anni successivi alla loro approvazione; perdono efficacia nel caso in cui, alla scadenza del quinquennio dall'approvazione del regolamento o dalla modifica che li contempla, non siano stati approvati i conseguenti piani attuativi o progetti esecutivi”.
L’affermazione non può essere seguita.
Costituisce principio consolidato l’assunto per cui
il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un'opera pubblica; di contro, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (Cons. Stato, sez. IV, 24.08.2016 n. 3684; id., sez. IV, 30.07.2012, n. 4321).
Si è in tal senso precisato che
i vincoli di destinazione urbanistica sono soggetti a decadenza solo se sono preordinati all'espropriazione o comportano l’identificazione e dunque se svuotano il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, diminuendone in modo significativo il valore di scambio; di conseguenza la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive e a verde pubblico, data dal piano regolatore ad aree di proprietà privata, non comporta l'imposizione sulle stesse di un vincolo espropriativo, ma solo di un vincolo conformativo, che è funzionale all'interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione, effettuata dallo strumento urbanistico, che definisce i caratteri generali dell'edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale (Cons. St., sez. IV, 09.12.2015, n. 558; Id., 08.09.2015, n. 4155).
Ne consegue che
la destinazione impressa alla proprietà della ricorrente (attrezzature pubbliche e di quartiere) non può essere ritenuta di natura espropriativa, con la conseguenza che non era configurabile alcun obbligo per il Comune di provvedere a rimodulare ex novo tale destinazione per sua natura di durata indeterminata (TAR Toscana, sez. III, 07.01.2015 n. 7).

febbraio 2017

URBANISTICA: Nel caso in cui venga impugnata la prescrizione contenuta in un piano urbanistico, qualora nelle more del giudizio tale strumento sia interamente sostituito da un altro piano, non vi è più interesse a discutere sul precedente strumento, anche laddove il nuovo abbia riprodotto la prescrizione impugnata.
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4. Le domande di annullamento proposte con i ricorsi n. 2306 del 2009 e n. 3110 del 2012 sono invece ormai prive d’interesse per i ricorrenti.
Con tali ricorsi sono stati impugnati –rispettivamente– il PGT approvato dal Comune di Desio con deliberazione del Consiglio comunale n. 29 del 20.04.2009 e la variante parziale apportata al medesimo piano con deliberazione del Consiglio comunale n. 35 del 03.07.2012, unitamente agli atti presupposti alle predette deliberazioni.
Le previsioni pianificatorie censurate sono state, però, ormai sostituite dalla variante generale al PGT, approvata con deliberazione del Consiglio comunale n. 47 del 24.09.2014. E, per costante giurisprudenza, nel caso in cui venga impugnata la prescrizione contenuta in un piano urbanistico, qualora nelle more del giudizio tale strumento sia interamente sostituito da un altro piano, non vi è più interesse a discutere sul precedente strumento, anche laddove il nuovo abbia riprodotto la prescrizione impugnata (cfr., ex multis: Cons. Stato, Sez. IV, 24.02.2004, n. 731; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 15.12.2015, n. 2640; Id., 29.10.2015, n. 2276).
Da ciò l’improcedibilità di tali domande
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 21.02.2017 n. 434 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte alla pianificazione territoriale costituiscono espressione di ampia discrezionalità. Si tratta, infatti, di scelte di merito, che non possono essere sindacate dal giudice amministrativo, a meno che risultino inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare.
In questa prospettiva, le scelte urbanistiche non necessitano, di regola, di apposita motivazione, oltre a quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano, salvo che ricorra una delle evenienze che, in conformità ai consolidati indirizzi della giurisprudenza, determinano un onere motivatorio più incisivo.
Tali evenienze sono state ravvisate:
   a) nella lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi del titolo edilizio o di silenzio rifiuto su domanda di rilascio del permesso di costruire, ecc.;
   b) nel caso in cui l’autorità intenda imprimere destinazione agricola ad un lotto intercluso da fondi legittimamente edificati;
   c) nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico effettui un sovradimensionamento delle aree destinate ad ospitare attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (cd. aree standard), quantificandole in misura maggiore rispetto ai parametri minimi fissati dall’art. 3 del d.m. n. 1444 del 1968 e dall’art. 9, comma 3, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005.
Non costituisce, invece, posizione di affidamento tutelabile in sede giurisdizionale quella del soggetto che veda semplicemente assegnata alla sua area una disciplina peggiorativa rispetto a quella dettata dai previgenti atti di pianificazione.
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La giurisprudenza ha ormai chiarito che la nozione di naturale vocazione edificatoria può essere appropriatamente impiegata soltanto nel contesto delle vicende espropriative, mentre non si attaglia al diverso ambito della disciplina d’uso dei suoli, poiché –postulando la preesistenza di una edificabilità di fatto– contraddice la sottoposizione di ogni attività edilizia alle scelte pianificatorie dell’amministrazione.
D’altro canto, è parimenti acclarato che “all’interno della pianificazione urbanistica possano trovare spazio anche esigenze di tutela ambientale ed ecologica, tra le quali spicca proprio la necessità di evitare l'ulteriore edificazione e di mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi”. E ciò in quanto “l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo”, per cui l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale ben può tenere conto delle esigenze legate alla tutela di interessi costituzionalmente primari, tra i quali rientrano quelli contemplati dall’articolo 9 della Costituzione.
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In tale prospettiva, deve pure ricordarsi che, per costante giurisprudenza, la destinazione di un'area a verde agricolo non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto e immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell'ordinato governo del territorio, quale la necessità di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione dell’aggregato urbano.

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Le osservazioni successive all’adozione costituiscono meri apporti collaborativi dei cittadini, in funzione di interessi generali e non individuali, per cui l’Amministrazione può semplicemente rigettarle laddove contrastino con gli interessi e le considerazioni generali sottese allo strumento urbanistico.
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5. Va quindi presa in esame l’impugnazione proposta con il ricorso R.G. n. 1171 del 2015, diretta contro la richiamata deliberazione del Consiglio comunale n. 47 del 24.09.2014, di approvazione della variante generale costituente il c.d. nuovo PGT di Desio.
5.1 Con il primo motivo di ricorso le ricorrenti lamentano che la scelta di includere le aree delle ricorrenti negli “Spazi aperti ed agricoli – aa3 – Spazi aperti agricoli a compensazione ecologica - ambientale” contrasterebbe con la vocazione edificatoria del compendio immobiliare e sarebbe contraddittoria e lesiva dell’affidamento maturato dalle stesse società.
Le censure non possono essere accolte.
5.1.1 Per costante giurisprudenza, le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte alla pianificazione territoriale costituiscono espressione di ampia discrezionalità. Si tratta, infatti, di scelte di merito, che non possono essere sindacate dal giudice amministrativo, a meno che risultino inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 22.05.2014, n. 2649; Id., 25.11.2013, n. 5589; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 15.05.2014, n. 1281).
In questa prospettiva, le scelte urbanistiche non necessitano, di regola, di apposita motivazione, oltre a quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano (Ad. plen., n. 24 del 1999), salvo che ricorra una delle evenienze che, in conformità ai consolidati indirizzi della giurisprudenza (più volte richiamati anche da questa Sezione; v., tra le ultime: TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 15.09.2016, n. 1680; Id., 23.03.2015, n. 783; Id., 30.09.2014, n. 2404; Id., 22.07.2014, n. 1972), determinano un onere motivatorio più incisivo.
Tali evenienze sono state ravvisate:
   a) nella lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi del titolo edilizio o di silenzio rifiuto su domanda di rilascio del permesso di costruire, ecc.;
   b) nel caso in cui l’autorità intenda imprimere destinazione agricola ad un lotto intercluso da fondi legittimamente edificati (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 01.10.2004, n. 6401; Id., 04.03.2003, n. 1197);
   c) nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico effettui un sovradimensionamento delle aree destinate ad ospitare attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (cd. aree standard), quantificandole in misura maggiore rispetto ai parametri minimi fissati dall’art. 3 del d.m. n. 1444 del 1968 e dall’art. 9, comma 3, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 (cfr. Ad. plen. n. 24 del 1999; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 04.01.2011, n. 4).
Non costituisce, invece, posizione di affidamento tutelabile in sede giurisdizionale quella del soggetto che veda semplicemente assegnata alla sua area una disciplina peggiorativa rispetto a quella dettata dai previgenti atti di pianificazione (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 20.06.2012, n. 3571; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 30.09.2014, n. 2404; TAR Lombardia, Brescia, Sez. II, 18.12.2013, n. 1143).
5.1.2 Nel caso oggetto del presente giudizio, le ricorrenti affermano di essere titolari di un particolare affidamento, derivante dalla circostanza di non essere pervenute alla stipulazione della convenzione di lottizzazione con il Comune –sulla base del PRG vigente fino all’entrata in vigore del PGT del 2009– soltanto per ragioni ad esse non imputabili.
Occorre tuttavia rilevare che la posizione del soggetto che semplicemente aspiri a dare corso a una lottizzazione convenzionata non può essere equiparata a quella di chi sia pervenuto a regolare i propri rapporti con il Comune mediante una convenzione che ponga diritti e obblighi in capo alle parti. Le ragioni per le quali le trattative tra le parti non abbiano condotto alla stipulazione della convenzione possono infatti assumere rilevanza eventualmente, sussistendone i presupposti, al fine di fondare un titolo di responsabilità precontrattuale. Non può invece ammettersi –in coerenza con gli indirizzi giurisprudenziali sopra riportati– l’insorgere di un affidamento al mantenimento delle previsioni contenute nello strumento urbanistico generale in un momento antecedente all’accordo con il Comune finalizzato a darvi effettiva attuazione.
D’altro canto, non può non rilevarsi che, nel caso oggetto del presente giudizio, la stipulazione della convenzione non era imminente al momento della modifica delle previsioni di piano, non essendo stato ancora elaborato neppure il progetto di piano attuativo. Pertanto –a prescindere dalla valutazione delle ragioni di tale situazione di fatto– è da escludere in ogni caso che i ricorrenti potessero vantare un affidamento qualificato alla conservazione delle previsioni di trasformazione del suolo contenute nel previgente strumento urbanistico generale.
5.1.3 Deve, poi, rimarcarsi che nel caso di specie non è neppure ravvisabile la fattispecie del c.d. lotto intercluso.
Secondo quanto risulta agli atti del giudizio, le aree interessate non costituiscono –come affermato dalle ricorrenti– un fazzoletto di terra delimitato in parte dall’autostrada Pedemontana Lombarda e in parte da zone edificate. Si tratta invece di un compendio di superficie superiore a 5.000 mq, non intercluso all’interno del tessuto urbano consolidato, ma posto ai margini di questo.
5.1.4 In coerenza con i principi sopra esposti, va quindi esclusa la sussistenza di situazioni che imponevano al Comune un onere di motivazione rafforzata delle scelte inerenti alla destinazione delle aree delle ricorrenti.
5.1.5 Ciò posto, deve ancora evidenziarsi, in punto di fatto, che tali aree ricadono nell’ambito della rete verde di ricomposizione paesaggistica di cui all’articolo 31 delle Norme Tecniche di Attuazione del PTCP e, inoltre, sono interessate dal passaggio del Corridoio trasversale della rete verde, disciplinato dall’articolo 32 delle NTA del PTCP; corridoio consistente in una fascia di rispetto di rilevante ampiezza lungo il tracciato dell’autostrada, con finalità di compensazione ambientale.
Occorre poi aggiungere che il PGT di Desio del 2014 risulta essere ispirato chiaramente all’obiettivo di contenere il consumo del suolo e di indirizzare le politiche urbanistiche verso il recupero del patrimonio edilizio esistente. Tale finalità costituisce la direttrice che informa l’intero impianto del nuovo strumento urbanistico, come reso evidente dalla relazione illustrativa, la quale si apre –significativamente– con un paragrafo 1.1 intitolato “Desio non può più espandere l’urbanizzato” (v. doc. 1 del Comune, p. 14).
5.1.6 In un tale contesto, è da ritenere che la scelta del Comune di rendere inedificabili le aree delle ricorrenti non sia manifestamente arbitraria o irragionevole, ma si ponga in linea con gli obiettivi che l’Amministrazione ha inteso perseguire.
E, in questa prospettiva, non sono condivisibili le affermazioni delle ricorrenti, secondo le quali l’illegittimità delle previsioni dello strumento urbanistico deriverebbe dall’assenza di vocazione agricola e di profili di pregio ecologico e paesistico delle aree. La giurisprudenza ha infatti ormai chiarito che la nozione di naturale vocazione edificatoria può essere appropriatamente impiegata soltanto nel contesto delle vicende espropriative, mentre non si attaglia al diverso ambito della disciplina d’uso dei suoli, poiché –postulando la preesistenza di una edificabilità di fatto– contraddice la sottoposizione di ogni attività edilizia alle scelte pianificatorie dell’amministrazione (Cons. Stato, Sez. IV, 21.12.2012, n. 6656).
D’altro canto, è parimenti acclarato che “all’interno della pianificazione urbanistica possano trovare spazio anche esigenze di tutela ambientale ed ecologica, tra le quali spicca proprio la necessità di evitare l'ulteriore edificazione e di mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi” (così ancora Cons. Stato n. 6656 del 2012, cit.). E ciò in quanto “l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo”, per cui l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale ben può tenere conto delle esigenze legate alla tutela di interessi costituzionalmente primari, tra i quali rientrano quelli contemplati dall’articolo 9 della Costituzione (Cons. Stato, Sez. IV, 10.05.2012, n. 2710; in termini analoghi, tra le tante: Id. 05.09.2016, n. 3806; Id., 25.05.2016, n. 2221; Id., 21.12.2012, n. 6656; Id., 28.11.2012, n. 6040; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 05.06.2014, n. 1465).
In tale prospettiva, deve pure ricordarsi che, per costante giurisprudenza, la destinazione di un'area a verde agricolo non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto e immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell'ordinato governo del territorio, quale la necessità di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione dell’aggregato urbano (cfr, ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 12.02.2013, n. 830; Id., 16.11.2011, n. 6049; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 30.09.2016, n. 1766; Id., 11.12.2013, n. 2808; Id., 20.06.2012, n. 1720).
Nel caso di specie, l’interesse dell’area dal punto di vista ecologico e paesaggistico è stato, del resto, espressamente riconosciuto da Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, non impugnato dalle ricorrenti. A questo proposito, è poi utile aggiungere che la mera circostanza che le aree siano prossime a centri abitati e a un’importante arteria stradale di per sé non vale a escluderne la rilevanza dal punto di vista ambientale, poiché tali dati di fatto si prestano anzi a far emergere un interesse alla conservazione del suolo inedificato, per ragioni di compensazione ambientale. E, a ben vedere, proprio tale valutazione risulta essere sottesa alle previsioni del PGT relative alle aree delle ricorrenti, che sono state incluse, non a caso, tra quelle “di compensazione ecologica–ambientale”.
5.1.7 In definitiva, per le ragioni sin qui esposte, le censure articolate con il primo motivo di impugnazione vanno quindi respinte.
5.2 Parimenti infondate sono le doglianze proposte con il secondo motivo, ove le ricorrenti lamentano l’eccessiva genericità delle controdeduzioni comunali alla loro osservazione e sostengono, inoltre, che –contrariamente a quanto affermato dal Comune– l’inclusione dell’area nella rete verde di ricomposizione paesaggistica e nel corridoio ambientale non la renderebbe per ciò solo inedificabile.
5.2.1 Al riguardo, occorre ricordare che per costante giurisprudenza le osservazioni successive all’adozione costituiscono meri apporti collaborativi dei cittadini, in funzione di interessi generali e non individuali, per cui l’Amministrazione può semplicemente rigettarle laddove contrastino con gli interessi e le considerazioni generali sottese allo strumento urbanistico (cfr. ex multis: Cons. Stato, Sez. IV, 01.07.2014, n. 3294).
Nel caso di specie, l’osservazione tendente a ottenere il ripristino delle potenzialità edificatorie attribuite all’area delle ricorrenti dal PRG è stata respinta evidenziando che l’area è all’esterno del tessuto urbano consolidato e ricade nella rete verde di ricomposizione paesaggistica e nel corridoio trasversale della rete verde. Da ciò la conclusione che –trattandosi di ambito non edificabile già nel PGT vigente alla data di entrata in vigore del nuovo strumento urbanistico– non fosse consentito prevedere alcuna forma di consumo di suolo (doc. 26 delle ricorrenti).
Si tratta di una motivazione per nulla generica o apodittica, né –tanto meno– errata. L’Amministrazione ha infatti rigettato la richiesta di modifica della disciplina del compendio rinviando alle prescrizioni contenute nel Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, che hanno imposto un regime di particolare tutela in relazione alle aree delle ricorrenti. E se è vero che gli articoli 31 e 32 del PTCP non escludono in modo assoluto l’edificazione, ma la consentono in alcuni limitati casi, è pure vero che tali fattispecie non risultano essersi verificate nel caso in esame. Il Comune ha infatti evidenziato –come detto– che il compendio era già inedificabile in base alle previsioni previgenti al nuovo PGT, per cui la possibilità di reintrodurre una destinazione edificatoria non è stata salvaguardata dalla disciplina della rete verde contenuta nel PTCP.
Quanto alla porzione inclusa nel Corridoio trasversale della rete verde, è la stessa parte ricorrente a evidenziare che la trasformazione edificatoria potrebbe essere consentita nei soli casi e modi previsti dall’articolo 32 del PTCP, che in ogni caso richiede un apposito accordo tra Comune e Provincia. Tale accordo nella specie non è intercorso, né il Comune poteva ritenersi onerato a perseguirlo.
5.2.2 Non risulta, infine, comprovato il lamentato difetto di istruttoria in relazione al recepimento delle previsioni del PTCP alla scala comunale. L’affermazione è infatti posta dalle ricorrenti in relazione alle allegate caratteristiche oggettive delle aree. Su tali caratteristiche, e sulla valutazione che è consentito operarne nel quadro delle scelte urbanistiche, valgono –tuttavia– le considerazioni sopra esposte, alle quali si rinvia
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 21.02.2017 n. 434 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: Secondo principi giurisprudenziali consolidati, "nel giudizio risarcitorio che si svolge davanti al giudice amministrativo, nel rispetto del principio generale sancito dal combinato disposto degli artt. 2697 c.c. (secondo cui chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti costitutivi della domanda) e 63, co. 1 e 64, co. 1, c.p.a. (secondo cui l’onere della prova grava sulle parti che devono fornire i relativi elementi di fatto di cui hanno la piena disponibilità), non può avere ingresso il c.d. metodo acquisitivo tipico del processo impugnatorio; pertanto, il ricorrente che chiede il risarcimento del danno da cattivo (o omesso) esercizio della funzione pubblica, deve fornire la prova dei fatti base costitutivi della domanda”.
Incombe, quindi, sulla parte danneggiata l’onere di provare la presenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito extracontrattuale: condotta, evento, nesso di causalità, antigiuridicità, colpevolezza.

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6. Occorre a questo punto prendere in esame le domande risarcitorie proposte con i ricorsi R.G. n. 537 del 2008, n. 3110 del 2012 e n. 1171 del 2015.
Tali domande sono dirette a ottenere il ristoro del danno consistente nell’impossibilità di dare corso alla lottizzazione delle aree sin dal 2005.
6.1 Al riguardo, occorre anzitutto ricordare che, secondo principi giurisprudenziali consolidati, e che il Collegio condivide, “nel giudizio risarcitorio che si svolge davanti al giudice amministrativo, nel rispetto del principio generale sancito dal combinato disposto degli artt. 2697 c.c. (secondo cui chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti costitutivi della domanda) e 63, co. 1 e 64, co. 1, c.p.a. (secondo cui l’onere della prova grava sulle parti che devono fornire i relativi elementi di fatto di cui hanno la piena disponibilità), non può avere ingresso il c.d. metodo acquisitivo tipico del processo impugnatorio; pertanto, il ricorrente che chiede il risarcimento del danno da cattivo (o omesso) esercizio della funzione pubblica, deve fornire la prova dei fatti base costitutivi della domanda” (Cons. Stato, Sez. IV, 22.10.2015, n. 4823).
Incombe, quindi, sulla parte danneggiata l’onere di provare la presenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito extracontrattuale: condotta, evento, nesso di causalità, antigiuridicità, colpevolezza (Cons. Stato, Sez. IV, 31.12.2014, n. 6450).
7. Facendo applicazione di tali principi nel caso in esame, deve anzitutto rilevarsi che il rigetto nel merito dell’impugnazione del PGT del 2015 fa venir meno ogni profilo di antigiuridicità del pregiudizio che le ricorrenti possono aver subito a far data dall’entrata in vigore del nuovo strumento urbanistico.
8. Per ciò che attiene al periodo precedente –in relazione al quale le censure proposte con i diversi ricorsi sono in parte irricevibili, in parte inammissibili e in parte improcedibili, secondo quanto sopra detto– il Collegio esclude che vi sia un interesse delle parti ricorrenti allo scrutinio nel merito delle doglianze allegate, poiché le domande risarcitorie sono, in ogni caso, infondate. E ciò per mancanza di prova sia del nesso di causalità tra i provvedimenti impugnati e il pregiudizio allegato, sia della colpa dell’amministrazione.
9. Va, anzitutto, considerato il profilo attinente al nesso di causalità.
9.1 Al riguardo, deve osservarsi che la deliberazione del CIPE di approvazione del progetto preliminare dell’autostrada, impugnata con il primo ricorso, non ha impedito, di per sé, la realizzazione della lottizzazione prevista dal PRG. Tale circostanza è stata affermata già nella relazione del tecnico delle ricorrenti, datata 12.02.2008, depositata con il primo ricorso (v. doc. 9 nel ricorso R.G. n. 537 del 2008), ed è stata definitivamente comprovata a seguito del rilascio, da parte di CAL s.p.a., dell’attestazione di compatibilità tecnica della lottizzazione rispetto alla realizzazione dell’arteria stradale.
Ne deriva che non sussiste alcun rapporto di causalità tra tale provvedimento e il pregiudizio di cui si chiede il risarcimento. E’ quindi da escludersi in radice –per ammissione delle stesse ricorrenti– qualunque responsabilità delle Amministrazioni, diverse dal Comune di Desio, destinatarie della domanda risarcitoria proposta con il ricorso R.G. 537 del 2008, ed evocate in giudizio proprio in relazione alla richiamata delibera del CIPE.
9.2 E’, parimenti, da escludere qualunque efficienza causale nella determinazione del pregiudizio allegato anche del certificato di destinazione urbanistica, impugnato con lo stesso ricorso R.G. n. 537 del 2008. Come detto, si tratta di un atto di portata meramente ricognitiva, e di per sé non lesivo, per cui non può in esso rinvenirsi la fonte dell’impossibilità di realizzare l’intervento edificatorio.
9.3 Vanno, quindi, prese in esame –sempre dal punto di vista della prova del nesso di causalità– le previsioni del PGT del 2009 (che ha stabilito l’edificabilità residenziale nelle aree delle ricorrenti, ma con un indice inferiore rispetto al PRG, previo permesso di costruire convenzionato, e dunque senza necessità di piano attuativo) e quelle della variante parziale del 2012 (che ha reso le aree sostanzialmente inedificabili).
9.3.1 Al riguardo, il Collegio deve constatare che tali nuove determinazioni urbanistiche sono sopravvenute dopo un rilevante lasso di tempo dalla data in cui –nel dicembre del 2006– il Comune ha annullato l’asta bandita per la vendita della porzione di sua proprietà ricadente nel perimetro dell’ambito C15, con ciò precludendo la possibilità di elaborare il piano attuativo.
Le previsioni del 2009 e del 2012, pertanto, non costituiscono la causa da cui è dipesa l’impossibilità di dare corso alla lottizzazione, poiché la ragione prima che ha determinato tale impossibilità è da individuare proprio nella mancata alienazione della porzione di terreno di proprietà del Comune (o nella mancata partecipazione dello stesso Ente alla lottizzazione). E invero, anche laddove –accogliendo le osservazioni delle ricorrenti– l’Amministrazione avesse confermato o reintrodotto la disciplina urbanistica contenuta nel PRG, la lottizzazione non avrebbe potuto comunque essere realizzata, senza la cessione della porzione comunale.
9.3.2 Peraltro, le parti ricorrenti non hanno mai impugnato la determinazione comunale di annullamento dell’asta per la vendita del terreno. Né hanno agito in sede giurisdizionale nei confronti del Comune a tutela del loro interesse a ottenere il perfezionarsi delle condizioni necessarie per poter dare corso alla lottizzazione. Risulta, anzi, che esse abbiano atteso a lungo, pure dopo l’annullamento dell’asta, persino per richiedere il certificato di destinazione urbanistica, dal quale affermano di aver poi appreso dell’approvazione del progetto preliminare dell’autostrada.
9.4 In un tale contesto, deve perciò escludersi che il danno lamentato dalle parti ricorrenti sia stato causalmente determinato dai provvedimenti impugnati, essendo invece riconducibile ad atti che non sono stati censurati nel presente giudizio e, in parte, all’inattività degli stessi soggetti interessati.
10. Sotto altro profilo, e pure laddove si volesse ritenere che le domande risarcitorie siano dirette a censurare il comportamento comunale in un’ottica complessiva, anche in relazione a profili inerenti al mancato esercizio di attività amministrativa ritenuta doverosa dalle parti ricorrenti, va poi rilevata comunque la mancanza di prova della colpa del Comune.
Secondo i ricorrenti, l’elemento soggettivo dell’illecito sarebbe da riscontrare nell’allegata ostinazione con la quale l’Amministrazione si sarebbe ingiustificatamente opposta alla realizzazione della lottizzazione.
Al riguardo, deve però rilevarsi che, all’epoca della promozione dei primi due contenziosi, il Comune si trovava ad operare in una situazione in cui non era ancora compiutamente definito l’assetto della viabilità dell’autostrada: ciò poteva giustificare l’assunzione di una condotta prudenzialmente attendista nell’assumere scelte definitive inerenti all’assetto del proprio territorio, e comunque vale ad escludere la colpa dell’Amministrazione nell’essersi così determinata.
Quanto, poi, alla scelta, successivamente assunta con la variante del 2012, di assegnare alle aree destinazioni che precludevano l’edificazione, tale determinazione risulta orientata –come quella alla base del PGT del 2015– al perseguimento di finalità di contenimento del consumo del suolo, in un contesto ordinamentale che sempre più indirizza gli enti locali verso tale obiettivo. Anche in questo caso, non trova perciò riscontro l’affermata opposizione immotivata all’iniziativa economica delle ricorrenti.
11. In definitiva, per tutte le ragioni sin qui esposte, le domande risarcitorie devono essere respinte
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 21.02.2017 n. 434 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICALe scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso.
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L’esistenza di una precedente e diversa previsione urbanistica non comporta per l’Amministrazione la necessità di fornire particolari spiegazioni sulle ragioni delle differenti scelte operate, anche quando queste siano nettamente peggiorative per i proprietari e per le loro aspettative, dovendosi in tali casi dare prevalente rilievo all’interesse pubblico che le nuove scelte pianificatorie intendono perseguire.
Più in particolare, la mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario non è circostanza sufficiente a fondare in capo a quest’ultimo quell’aspettativa qualificata la cui sussistenza imporrebbe all’Amministrazione un obbligo di più puntuale e specifica motivazione rispetto a quella, di regola sufficiente, basata sul richiamo alle linee generali di impostazione del piano.
Del resto, già da tempo è stato chiarito che costituisce affidamento generico quello relativo alla non reformatio in pejus di precedenti previsioni urbanistiche (anche se di piano particolareggiato), con nuove previsioni che non consentono una più proficua utilizzazione dell’area, con la conseguenza che in tali casi non sussiste la necessità di una motivazione specifica delle nuove destinazioni urbanistiche rispetto a quelle che possono agevolmente evincersi dai criteri di ordine tecnico-urbanistico seguiti per la redazione dello strumento urbanistico.

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In linea generale, pare opportuno osservare che, per giurisprudenza consolidata, le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso (ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 14.05.2015 n. 2453).
Inoltre, l’esistenza di una precedente e diversa previsione urbanistica non comporta per l’Amministrazione la necessità di fornire particolari spiegazioni sulle ragioni delle differenti scelte operate, anche quando queste siano nettamente peggiorative per i proprietari e per le loro aspettative, dovendosi in tali casi dare prevalente rilievo all’interesse pubblico che le nuove scelte pianificatorie intendono perseguire; più in particolare, la mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario non è circostanza sufficiente a fondare in capo a quest’ultimo quell’aspettativa qualificata la cui sussistenza imporrebbe all’Amministrazione un obbligo di più puntuale e specifica motivazione rispetto a quella, di regola sufficiente, basata sul richiamo alle linee generali di impostazione del piano.
Del resto, già da tempo è stato chiarito che costituisce affidamento generico quello relativo alla non reformatio in pejus di precedenti previsioni urbanistiche (anche se di piano particolareggiato), con nuove previsioni che non consentono una più proficua utilizzazione dell’area, con la conseguenza che in tali casi non sussiste la necessità di una motivazione specifica delle nuove destinazioni urbanistiche rispetto a quelle che possono agevolmente evincersi dai criteri di ordine tecnico-urbanistico seguiti per la redazione dello strumento urbanistico (in tal senso, tra le molte, Consiglio di Stato sez. IV 15.07.2008 n. 3552) (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 20.02.2017 n. 248 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

gennaio 2017

URBANISTICAFino all’adeguamento del PGT, possibile solo dopo l'integrazione del PTR e l'adeguamento del PTCP, la normativa regionale mantiene provvisoriamente efficaci le previsioni e i programmi edificatori del PGT in vigore (v. art. 5, comma 4, della LR 31/2014). Nel periodo transitorio, pertanto, possono essere approvati e portati a esecuzione i piani attuativi già previsti. Questa facoltà è però subordinata (v. art. 5, comma 6, della LR 31/2014) alla presentazione del progetto di piano attuativo ai sensi dell’art. 14 della LR 11.03.2005 n. 12, anche in variante al PGT purché in connessione con le previsioni dello stesso, nel termine di trenta mesi dall’entrata in vigore della LR 31/2014.
Qualora non sia stato tempestivamente presentato il progetto di piano attuativo, i comuni, con motivata deliberazione del consiglio comunale, sospendono la previsione del PGT sino all'esito della procedura di adeguamento alle direttive regionali e alle indicazioni provinciali, e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l'abrogazione in caso di incompatibilità assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi (v. art. 5, comma 9, della LR 31/2014).
In questo quadro, è evidente che la potestà pianificatoria dei comuni subisce, nel periodo transitorio, una duplice conformazione. Da un lato, non è possibile programmare nuovo consumo di suolo, dall’altro non è possibile cancellare i piani attuativi previsti dal PGT per la sola ragione che comportano consumo di aree agricole o di aree libere.
Questo secondo limite, che rileva nel caso in esame, si fonda su tre presupposti:
   (a) è necessario salvaguardare il potere della Regione di uniformare la disciplina del consumo di suolo sull’intero territorio regionale, evitando che i proprietari siano esposti, lungo le linee di confine comunali, a vincoli eccessivamente differenziati;
   (b) il consumo di suolo, come si è visto sopra, non è un concetto naturalistico ma giuridico, ed è misurato prendendo come riferimento la disciplina urbanistica vigente, con la conseguenza che i piani attuativi già previsti non possono essere considerati un ostacolo sulla via del raggiungimento delle finalità della LR 31/2014;
   (c) se la legge regionale impone di motivare persino la sospensione dei piani attuativi nel caso di mancata presentazione dei relativi progetti, una tutela ancora maggiore deve evidentemente spettare ai proprietari che si siano tempestivamente attivati manifestando il proprio interesse.
Questo non significa che la pianificazione comunale sia bloccata per un tempo indefinito e non possa perseguire finalità di contenimento delle edificazioni, modificando le proprie scelte precedenti. Il nuovo orientamento più restrittivo deve però essere attuato in modo incrementale, rivedendo ogni singolo progetto di piano attuativo, ed esponendo per ciascuno le ragioni che inducono a ritenere non più conforme all’interesse pubblico l’equilibrio perequativo fatto proprio dal PGT.

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... per l'annullamento della deliberazione consiliare n. 128 del 28.07.2015, con la quale è stata adottata una variante generale al PGT (seconda variante);
...
13. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.
Sullo ius variandi nel periodo transitorio
14. La disciplina introdotta dalla LR 31/2014 ha la finalità di indirizzare la pianificazione urbanistica, a tutti i livelli (PTR, PTCP, PGT), verso un minore consumo di suolo. La definizione normativa di consumo di suolo introdotta dall’art. 2, comma 1-c, della LR 31/2014 (“trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l'attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali”) ha carattere formale, ossia prende in considerazione il territorio non sulla base dello stato dei luoghi ma per la qualifica che ne è stata data dalla zonizzazione.
15. La stessa indicazione si ricava dalla seconda parte della suddetta norma, che regola il calcolo del consumo di suolo (“rapporto percentuale tra le superfici dei nuovi ambiti di trasformazione che determinano riduzione delle superfici agricole del vigente strumento urbanistico e la superficie urbanizzata e urbanizzabile”). Poiché alle aree urbanizzate sono assimilate le aree urbanizzabili (ossia quelle che, seppure di fatto ancora libere, sono idonee, secondo la disciplina urbanistica, a ospitare diritti edificatori), la cancellazione dei piani attuativi previsti dal PGT non costituisce propriamente applicazione della LR 31/2014, ma rappresenta piuttosto un ripensamento delle originarie scelte pianificatorie.
16. La riduzione del consumo di suolo ai sensi della LR 31/2014 è un’operazione complessa, che richiede l’adeguamento di tutti i livelli della pianificazione. In attesa delle direttive regionali e delle indicazioni provinciali, i comuni possono approvare unicamente varianti al PGT, e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, secondo la definizione data dal legislatore regionale, nonché varianti finalizzate all'attuazione degli accordi di programma a valenza regionale (v. art. 5, comma 4, della LR 31/2014).
17. Fino all’adeguamento del PGT, possibile solo dopo l'integrazione del PTR e l'adeguamento del PTCP, la normativa regionale mantiene provvisoriamente efficaci le previsioni e i programmi edificatori del PGT in vigore (v. art. 5, comma 4, della LR 31/2014). Nel periodo transitorio, pertanto, possono essere approvati e portati a esecuzione i piani attuativi già previsti. Questa facoltà è però subordinata (v. art. 5, comma 6, della LR 31/2014) alla presentazione del progetto di piano attuativo ai sensi dell’art. 14 della LR 11.03.2005 n. 12, anche in variante al PGT purché in connessione con le previsioni dello stesso, nel termine di trenta mesi dall’entrata in vigore della LR 31/2014.
18. Qualora non sia stato tempestivamente presentato il progetto di piano attuativo, i comuni, con motivata deliberazione del consiglio comunale, sospendono la previsione del PGT sino all'esito della procedura di adeguamento alle direttive regionali e alle indicazioni provinciali, e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l'abrogazione in caso di incompatibilità assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi (v. art. 5, comma 9, della LR 31/2014).
19. In questo quadro, è evidente che la potestà pianificatoria dei comuni subisce, nel periodo transitorio, una duplice conformazione. Da un lato, non è possibile programmare nuovo consumo di suolo, dall’altro non è possibile cancellare i piani attuativi previsti dal PGT per la sola ragione che comportano consumo di aree agricole o di aree libere.
20. Questo secondo limite, che rileva nel caso in esame, si fonda su tre presupposti:
   (a) è necessario salvaguardare il potere della Regione di uniformare la disciplina del consumo di suolo sull’intero territorio regionale, evitando che i proprietari siano esposti, lungo le linee di confine comunali, a vincoli eccessivamente differenziati;
   (b) il consumo di suolo, come si è visto sopra, non è un concetto naturalistico ma giuridico, ed è misurato prendendo come riferimento la disciplina urbanistica vigente, con la conseguenza che i piani attuativi già previsti non possono essere considerati un ostacolo sulla via del raggiungimento delle finalità della LR 31/2014;
   (c) se la legge regionale impone di motivare persino la sospensione dei piani attuativi nel caso di mancata presentazione dei relativi progetti, una tutela ancora maggiore deve evidentemente spettare ai proprietari che si siano tempestivamente attivati manifestando il proprio interesse.
21. Questo non significa che la pianificazione comunale sia bloccata per un tempo indefinito e non possa perseguire finalità di contenimento delle edificazioni, modificando le proprie scelte precedenti. Il nuovo orientamento più restrittivo deve però essere attuato in modo incrementale, rivedendo ogni singolo progetto di piano attuativo, ed esponendo per ciascuno le ragioni che inducono a ritenere non più conforme all’interesse pubblico l’equilibrio perequativo fatto proprio dal PGT.
Sul programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica
22. Una volta accertato che i piani attuativi di cui sia stato tempestivamente presentato il progetto sono esclusi dall’obiettivo di risparmio di suolo agricolo codificato nella LR 31/2014, non è però possibile attribuire ai proprietari un bene della vita più consistente di quello a cui potevano aspirare secondo la disciplina originaria. Nel caso in esame, questo significa che rimane in vigore la disciplina di cui all’art. 36 delle NTA del PGT previgente, relativa al programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica (ripresa e ampliata dall’art. 48 delle NTA della seconda variante generale).
23. Tale interpretazione è coerente con il principio di certezza del diritto. I proprietari interessati, infatti, sapevano fin dall’inizio che
   (a) vi erano dieci anni a disposizione per presentare i progetti dei piani attuativi, e
   (b) l’utilizzazione dei diritti edificatori sarebbe stata subordinata alla posizione ottenuta nella graduatoria dei progetti, con la possibilità di arresto procedimentale per i piani attuativi con i punteggi più bassi. La circostanza che sia stato fissato un termine di trenta mesi non fa venire meno l’utilità di graduare gli interventi edilizi.
Al contrario, proprio la compressione del termine di presentazione esige un filtro per diluire gli interventi, e consentire all’amministrazione una valutazione aggiornata sulle esigenze edificatorie private e sulla dotazione di attrezzature pubbliche (oltre che un esame dei costi di gestione delle stesse). Il rischio che in questo modo alcuni piani attuativi possano divenire inefficaci per decorrenza del termine decennale non è sostanzialmente diverso ora rispetto al momento di approvazione del PGT.
24. Quello che cambia, e deve in parte essere ricostruito in via interpretativa, è il percorso di approvazione del programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica. Dopo l’entrata in vigore della LR 31/2014, il suddetto programma diventa in definitiva una graduatoria dei progetti tempestivamente presentati dai proprietari interessati. Non è evidentemente necessario pubblicare un invito alla presentazione dei progetti, avendo disposto in questo senso direttamente la legge regionale, e non è possibile specificare ulteriormente i criteri contenuti nell’art. 36 delle NTA del PGT previgente, essendovi già dei progetti presentati. Una volta scaduto il termine di presentazione, l’amministrazione è quindi tenuta a formare una graduatoria, e a stabilire con analitica motivazione il numero dei piani attuativi immediatamente attivabili, rinviando alla scadenza del triennio l’individuazione del numero degli ulteriori piani attuativi attivabili tra quelli presenti in graduatoria.
25. Le valutazioni urbanistiche e finanziarie che l’amministrazione potrà esprimere, caratterizzate da elevata discrezionalità tecnica, non possono essere anticipate attraverso la presente sentenza, tenuto conto del disposto dell’art. 34, comma 2 cpa. Tuttavia, poiché tra i criteri fissati dall’art. 36 delle NTA del PGT previgente rientrano anche la minimizzazione del consumo di suolo e la minimizzazione delle perdite di produttività agricola, è possibile, e necessario, precisare già in questa sede giurisdizionale di cognizione che l’amministrazione non potrà fare leva su tali previsioni per reintrodurre una sostanziale cancellazione dei piani attuativi. Questi criteri, come del resto tutti gli altri, stabiliscono delle preferenze, non delle condizioni di ammissibilità. Pertanto, nessun progetto potrà essere escluso semplicemente perché riduce le aree agricole o le aree ancora libere, mentre potranno essere preferiti (salvo bilanciamento con altri criteri) quei piani attuativi che lasciano intatte maggiori superfici, o dispongono meglio le edificazioni nelle aree intercluse o ai bordi dell’abitato.
Sull’obbligo di motivazione
26. Come si è visto sopra, la legge regionale tutela l’affidamento dei proprietari, imponendo all’amministrazione un obbligo di motivazione qualificato nel momento in cui sono incisi negativamente i diritti edificatori. Poiché è la stessa legge regionale che sollecita i proprietari a presentare i progetti dei piani attuativi, questi ultimi devono essere tutti esaminati nel merito. Essendo prevista a livello comunale la formazione di un programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica, si deve ritenere che l’obbligo di motivazione si concentri nella procedura di formazione del suddetto programma.
27. Oltre che sui criteri stabiliti dall’art. 36 delle NTA del PGT previgente, la motivazione deve soffermarsi, secondo i principi generali della materia pianificatoria, sull’attualità dell’interesse pubblico incorporato nei singoli piani attuativi. In particolare, l’amministrazione deve valutare
   (a) se gli obblighi assunti dai privati (normalmente, cessione di aree e realizzazione di opere di urbanizzazione) consentano ancora di raggiungere un obiettivo utile per la collettività;
   (b) se la maggiore utilità pubblica derivi dalla soluzione perequativa o da quella espropriativa (la perequazione crea diritti edificatori, ma consente di acquisire al patrimonio comunale aree e opere senza oneri; l’espropriazione comporta normalmente degli oneri finanziari, ma può essere limitata a obiettivi molto puntuali, senza impegnare l’amministrazione in ampie operazioni immobiliari);
   (c) se i proprietari abbiano delle aspettative fondate sulle vicende pregresse della pianificazione.
28. A proposito di quest’ultimo punto, occorre sottolineare che i diritti edificatori riconosciuti a titolo di compensazione per la reiterazione di vincoli espropriativi decaduti non possono essere cancellati per confusione nella nuova disciplina urbanistica generale. Si tratta, infatti, di posizioni giuridiche già acquisite dai proprietari che hanno subito l’incertezza giuridica collegata all’attesa delle decisioni dell’amministrazione sull’utilizzazione delle superfici vincolate. L’amministrazione deve quindi porsi il problema di salvaguardare questi diritti edificatori. Possono variare il modo e la misura, ma non la capacità riparatoria dell’indennizzo.
Sui vincoli espropriativi
29. Per quanto riguarda, infine, i percorsi ciclopedonali collocati sulle aree dei ricorrenti, si osserva che la compensazione per i vincoli espropriativi può certamente consistere in nuovi diritti edificatori. Tuttavia, se questi diritti non possono essere utilizzati su un’area nella disponibilità del proprietario che subisce l’espropriazione, sorge il problema di quale sia il valore della compensazione.
30. In particolare, se vengono attribuiti diritti edificatori ma contemporaneamente vengono ridotte in modo significativo le potenziali aree di atterraggio, la compensazione non raggiunge il suo scopo, avendo un oggetto privo di mercato e sostanzialmente non monetizzabile.
31. Pertanto, se non appare necessario che l’amministrazione impegni già al momento della previsione del vincolo espropriativo le risorse finanziarie per l’acquisto della proprietà, deve però essere svolta una valutazione approfondita sulla capacità dei diritti edificatori di rappresentare in concreto un’equa compensazione.
Conclusioni
32. Il ricorso deve quindi essere parzialmente accolto, nel senso che la seconda variante generale viene annullata nella parte in cui non consente la piena tutela delle aspettative dei ricorrenti basate sul PGT previgente, come sopra descritte.
33. Conseguentemente, l’effetto conformativo della presente sentenza vincola il Comune a predisporre un programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica, prendendo in considerazione i progetti di piano attuativo presentati tempestivamente entro il termine di cui all’art. 5, comma 6, della LR 31/2014. Poiché i criteri di valutazione non possono essere individuati a posteriori, l’esame comparativo dovrà essere condotto direttamente sulla base dell’art. 36 delle NTA del PGT previgente, ossia utilizzando la disciplina che garantisce il rispetto del principio di certezza del diritto anche per chi ha già presentato il progetto. Resta ferma la possibilità per tutti gli interessati di introdurre, entro il termine di cui all’art. 5, comma 6, della LR 31/2014, modifiche migliorative ai progetti presentati.
34. Oltre ai criteri dell’art. 36 delle NTA del PGT previgente, nella formazione della graduatoria dei progetti dovranno essere seguite le indicazioni sopra esposte, che definiscono il grado di resistenza dei piani attuativi rispetto alla volontà dell’amministrazione di introdurre una disciplina in peius per i proprietari. Allo scopo di non creare disparità di trattamento, dovrà essere seguita una metodologia omogenea per tutti i progetti di piano attuativo. In particolare,
   (a) dovranno essere quantificati e salvaguardati i diritti edificatori che compensavano la reiterazione di vincoli espropriativi decaduti, e
   (b) per ogni progetto dovrà esservi una valutazione dell’interesse pubblico, con una comparazione tra l’utilità derivante dallo schema perequativo seguito inizialmente (nel caso dei ricorrenti, diritti edificatori in cambio di aree destinate al parco di San Polo) e l’utilità derivante dal modello conformativo-espropriativo (nel caso dei ricorrenti, conservazione della maggior parte della proprietà, derubricazione del parco a semplice componente del PLIS, e puntuali vincoli espropriativi per l’esecuzione di percorsi ciclopedonali).
35. Per la conclusione della procedura relativa alla formazione della graduatoria dei progetti e all’approvazione del programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica si può ritenere ragionevole un periodo di sei mesi dalla scadenza del termine previsto dall’art. 5, comma 6, della LR 31/2014. Le modalità di adozione e approvazione dei progetti che rientrano nel numero di quelli attivabili nel triennio seguono le regole ordinarie dell’art. 14 della LR 12/2005 (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 17.01.2017 n. 47 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

dicembre 2016

URBANISTICAAi sensi dell’art. 28 della legge 17.08.1942, nr. 1150, in sede di approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata al Comune spetta un’ampia discrezionalità valutativa, sostanzialmente corrispondente a quella che connota più in generale le scelte pianificatorie dell’Amministrazione comunale.
Se questo è vero, ne discende che tale discrezionalità valutativa non può che vertere, oltre che sugli aspetti tecnici della conformità o meno del piano attuativo agli strumenti urbanistici di livello superiore, anche sull’opportunità di dare attuazione, in un certo momento e a determinate condizioni, alle previsioni dello strumento urbanistico generale, sussistendo fra quest’ultimo e gli strumenti attuativi un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza.
Sicché è ben possibile, e per nulla irragionevole né illegittimo, che il diniego di approvazione di una proposta di piano attuativo sia ancorato, al di là dell’astratta e formale compatibilità con la strumentazione di livello superiore, a un giudizio di obsolescenza di quest’ultima e al contrasto della proposta con le nuove e diverse scelte destinate a concretarsi in un nuovo strumento generale in corso di formazione.

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... per la riforma, previa sospensione, della sentenza del TAR della Campania, Sez. staccata di Salerno, Sez. I, nr. 629/2014, depositata in data 25.03.2014, non notificata, con la quale è stato respinto il ricorso (nr. 515/2013) contro il diniego di P.U.A. della Società Nu.Im..
...
7. Col primo motivo, parte appellante censura il punto 5 della sentenza in epigrafe, laddove il primo giudice ha ritenuto legittima la valutazione di non assentibilità operata dal Comune; in particolare, parte istante riproduce la propria impostazione di primo grado secondo cui l’Amministrazione, esercitando quella che il primo giudice ha definito una “insopprimibile” discrezionalità valutativa, avrebbe in realtà imposto sui suoli de quibus una atipica “misura di salvaguardia” al fine di impedire immutazioni del territorio nelle more dell’approvazione del P.U.C. in itinere.
Secondo l’appellante, al contrario, la valutazione consentita al Comune doveva esaurirsi al riscontro dell’esistenza di un’edificabilità dell’area ed all’insussistenza di ragioni totalmente ostative all’intervento ricavabili dalla pianificazione di livello superiore (ragioni che, almeno in parte, lo stesso TAR ha escluso).
La tesi non può però essere condivisa.
Ed invero, questa Sezione ha già avuto modo di affermare che, ai sensi dell’art. 28 della legge 17.08.1942, nr. 1150, in sede di approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata al Comune spetta un’ampia discrezionalità valutativa, sostanzialmente corrispondente a quella che connota più in generale le scelte pianificatorie dell’Amministrazione comunale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20.04.2012, nr. 2361).
Se questo è vero, ne discende che tale discrezionalità valutativa non può che vertere, oltre che sugli aspetti tecnici della conformità o meno del piano attuativo agli strumenti urbanistici di livello superiore, anche sull’opportunità di dare attuazione, in un certo momento e a determinate condizioni, alle previsioni dello strumento urbanistico generale, sussistendo fra quest’ultimo e gli strumenti attuativi un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza.
Da tali piane considerazioni consegue che è ben possibile, e per nulla irragionevole né illegittimo, che il diniego di approvazione di una proposta di piano attuativo sia ancorato, al di là dell’astratta e formale compatibilità con la strumentazione di livello superiore, a un giudizio di obsolescenza di quest’ultima e al contrasto della proposta con le nuove e diverse scelte destinate a concretarsi in un nuovo strumento generale in corso di formazione (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 29.12.2016 n. 5527 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: L’impugnato Piano del Commercio, con il quale l’Ente Civico ha riconfermato le 14 grandi strutture di vendita previste dai precedenti strumenti commerciali e urbanistici e disatteso oltre 20 proposte di localizzazione di nuove medie o grandi strutture di vendita, ha un contenuto obiettivamente equivoco e rende difficile l’individuazione delle autentiche finalità perseguite dal pianificatore.
Il Piano sembra mostrare una doppia anima: in parte atto di programmazione economica, in parte atto di programmazione territoriale o urbanistica.
La natura di atto di programmazione economica pare desumersi dall’obiettivo del Piano di perseguire la “salvaguardia del sistema economico esistente”, con l’ulteriore precisazione che “i nuovi insediamenti non devono alterare l’organizzazione del sistema commerciale esistente”.
Con particolare riferimento alle grandi strutture di vendita, il pianificatore mostra, poi, di ritenere che “l’organizzazione programmata sia già funzionale allo sviluppo coerente delle varie tipologie di vendita presenti nel territorio comunale”.
Tali obiettivi e considerazioni, costituenti verosimilmente il retaggio della tradizione o il frutto di incrostazioni del passato, parrebbero assegnare al Piano del Commercio del Comune di Padova il compito di perseguire finalità di programmazione economica, non più consentite a seguito dell’entrata in vigore delle normativa, europea e nazionale, di liberalizzazione del commercio.
La natura di atto di programmazione territoriale o urbanistica traspare, invece, dalle enunciazioni che assegnano al Piano la finalità di “salvaguardare la sostenibilità territoriale e ambientale, l’equilibrio del sistema urbano, di ridurre il consumo del suolo e di riqualificare le aree di degrado”.
Tali considerazioni sembrano attribuire al Piano del Commercio al dettaglio su aree private, contenente la pianificazione delle medie e grandi strutture di vendita, la natura di atto di programmazione territoriale o urbanistica, consentendogli di porre limitazioni, purché proporzionate, all’insediamento di nuovi esercizi commerciali.
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Con particolare riferimento alle grandi strutture di vendita la Corte di giustizia dell’Unione europea ha, invero, ammesso, restrizioni alla libertà di stabilimento giustificate da motivi imperativi d’interesse generale, a condizione che siano idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto necessario al raggiungimento dello stesso. Fra i motivi imperativi riconosciuti dalla Corte europea figurano, tra gli altri, la protezione dell’ambiente e la razionale gestione del territorio.
Analoghe considerazioni sono estensibili alla libertà di concorrenza, considerato che la disciplina europea e nazionale sulle liberalizzazioni prevede che la libertà d’iniziativa economica possa essere limitata o esclusa per effetto di motivi imperativi d’interesse generale (compresa la tutela dell’ambiente urbano) che prendono in considerazione l’attività commerciale non per conformare il relativo mercato, ma per tutelare altri interessi (si veda il combinato disposto dell’art. 8, co. 1, lett. h), e art. 12, d.lgs. n. 59/2010 nonché l’art. 11, comma 1, lett. e), del medesimo D.lgs. n. 59 del 2010).
Anche il Manuale curato dalla Commissione europea per l’attuazione della direttiva servizi (Manuale, p. 15), pur manifestando la preoccupazione che la pianificazione urbanistica possa essere utilizzata per eludere le finalità della direttiva, ribadisce che le norme urbanistiche possono porre limitazioni all’esercizio dell’attività economica in alcune zone.
Nell’esaminare il tema dei rapporti tra programmazione della rete distributiva e pianificazione urbanistica, il Consiglio di Stato ha affermato che le prescrizioni contenute nei piani urbanistici, rispondendo all’esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, possono porre limiti agli insediamenti commerciali, dunque alla libertà di iniziativa economica, non già per considerazioni di politica economica, ormai estranee al contesto di liberalizzazione di cui il settore in esame risulta pervaso, bensì nell’esercizio della funzione cui i suddetti piani sono preordinati, che è quella di assicurare un ordinato assetto del territorio, con la conseguenza che, proprio la diversità degli interessi pubblici tutelati, consente di attribuire prevalenza al piano urbanistico rispetto a quello commerciale.
La stessa giurisprudenza amministrativa ha, tuttavia, precisato che anche gli atti di programmazione territoriale non vanno esenti dalle verifiche prescritte dalla direttiva servizi per il solo fatto di essere adottati nell’esercizio del potere di pianificazione urbanistica, dovendosi verificare se in concreto essi perseguano finalità di tutela dell’ambiente urbano o, comunque, riconducibili all’obiettivo di dare ordine e razionalità all’assetto del territorio, oppure perseguano la regolazione autoritativa dell’offerta sul mercato dei servizi attraverso restrizioni territoriali alla libertà di insediamento delle imprese.
Il legislatore ha stabilito, infatti, che:
   a) ricadono nell’ambito delle limitazioni vietate (salvo la sussistenza di motivi imperativi d’interesse generale) non solo i piani commerciali che espressamente sanciscono il contingentamento numerico delle attività economiche, ma anche gli atti di programmazione che impongano “limiti territoriali” al loro insediamento (artt. 31, comma 1, e 34, comma 3, del D.L. 201/2011);
   b) debbono, perciò, considerarsi abrogate le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità economica o prevalente contenuto economico, che pongano limiti, programmi e controlli non ragionevoli, ovvero non adeguati ovvero non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate e che in particolare impediscano, condizionino o ritardino l’avvio di nuove attività economiche o l’ingresso di nuovi operatori economici (art. 1 del D.L. n. 1/2012).
Si è aggiunto che le norme di liberalizzazione impongono al giudice chiamato a sindacare la legittimità degli atti di pianificazione urbanistica che dispongono limiti o restrizioni all'insediamento di nuove attività economiche in determinati ambiti territoriali, l'obbligo di effettuare un riscontro molto più penetrante di quello che si riteneva essere consentito in passato; e ciò per verificare, attraverso un'analisi degli atti preparatori e delle concrete circostanze di fatto che a tali atti fanno da sfondo, se effettivamente i divieti imposti possano ritenersi correlati e proporzionati a effettive esigenze di tutela dell'ambiente urbano o afferenti all'ordinato assetto del territorio sotto il profilo della viabilità, della necessaria dotazione di standard o di altre opere pubbliche, dovendosi, in caso contrario, reputare che le limitazioni in parola non siano riconducibili a motivi imperativi di interesse generale e siano, perciò, illegittime.
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Comunque si qualifichi l’impugnato atto di pianificazione delle medie e grandi strutture di vendita (atto di programmazione economica e di contingentamento all’apertura di nuove medie o grandi strutture di vendita ovvero atto di pianificazione territoriale o urbanistica, idoneo, quanto meno in astratto, a porre restrizioni all’insediamento di nuovi insediamenti commerciali), il Piano del Commercio del Comune di Padova non poteva essere approvato dalla Giunta Comunale.
La funzione di programmazione (atti di programmazione e di pianificazione) è, infatti, devoluta al Consiglio Comunale dall’art. 42, comma 2, lett. b), del T.U.E.L., che attribuisce espressamente all’organo consiliare, rappresentativo anche delle minoranze, la competenza ad adottare sia gli atti di programmazione economica che quelli di pianificazione territoriale o urbanistica (“Il consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali:… programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie”).
La Giunta non poteva, pertanto, sostituirsi al Consiglio nell’adozione di un atto di programmazione recante le scelte strategiche in tema di localizzazione delle medie e grandi strutture di vendita, considerato che, in base al cit. art. 42, persino le semplice deroghe e i pareri relativi ad atti di programmazione e di pianificazione sono riservati all’organo consiliare.
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... per l'annullamento della deliberazione della Giunta Comunale n. 2015/115 del 10/03/2015 ad oggetto "Il Piano del Commercio al dettaglio su area privata - Pianificazione locale delle medie e grandi strutture di vendita. Approvazione";
e con i motivi aggiunti depositati il 22.12.2015 per l'annullamento:
   - della deliberazione del Consiglio Comunale n. 2015/62 del 14/09/2015 ad oggetto: "Variante al P.I. relativa all'art. 21 Zona Industriale delle N.T.A., alla modifica delle destinazioni specifiche di aree a servizi ed all'inserimento di nuovi perimetri. Controdeduzioni alle osservazioni. Approvazione";
   - della deliberazione del Consiglio Comunale n. 2015/63 del 19/04/2015 ad oggetto: «Variante al P. I. per l'adeguamento alle previsioni del Piano del Commercio al dettaglio su area privata — Controdeduzioni alle osservazioni - Approvazione»;
   - di ogni altro atto comunque connesso per presupposizione o consequenzialità ivi compresi, per quanto occorra, gli elaborati allegati alla deliberazione consiliare di adozione della variante al P.I. per l'adeguamento alle previsioni del Piano del Commercio n. 2015/37 del 30/04/2015, che pure si impugna, in quanto assunti "come parte integrante e contestuale" della suddetta delibera di approvazione.
...
1.- La presente vertenza ha per oggetto l’impugnazione, da parte di una società che aspira a realizzare una grande struttura di vendita, del Piano del Commercio al dettaglio su aree private, contenente la pianificazione delle medie e grandi strutture di vendita, adottato dal Comune di Padova nel 2015, successivamente alla cd. liberalizzazione del commercio, e attuato a mezzo di successive varianti urbanistiche.
2.- La società ricorrente sostiene che il Piano e le collegate varianti urbanistiche sono atti di programmazione economica e mirano a conformare la distribuzione commerciale in chiave dirigista e in violazione delle recenti norme che hanno liberalizzato il mercato della distribuzione commerciale (direttiva servizi 2006/123/CE; art. 31 del d.l. 201/2011, conv. in l. 214/2011; art. 1 del d.l. 1/2012, conv. in l. 27/2012).
3.- Replica l’Ente Civico affermando la natura schiettamente urbanistica delle restrizioni poste dal Piano di sviluppo commerciale e dalle collegate varianti urbanistiche all’insediamento di medie e grandi strutture di vendita.
...
La censura è fondata e merita accoglimento.
5.1.- Giova premettere che l’impugnato Piano del Commercio, con il quale l’Ente Civico ha riconfermato le 14 grandi strutture di vendita previste dai precedenti strumenti commerciali e urbanistici e disatteso oltre 20 proposte di localizzazione di nuove medie o grandi strutture di vendita, ha un contenuto obiettivamente equivoco e rende difficile l’individuazione delle autentiche finalità perseguite dal pianificatore.
Il Piano sembra mostrare una doppia anima: in parte atto di programmazione economica, in parte atto di programmazione territoriale o urbanistica.
La natura di atto di programmazione economica pare desumersi dall’obiettivo del Piano di perseguire la “salvaguardia del sistema economico esistente”, con l’ulteriore precisazione che “i nuovi insediamenti non devono alterare l’organizzazione del sistema commerciale esistente”.
Con particolare riferimento alle grandi strutture di vendita, il pianificatore mostra, poi, di ritenere che “l’organizzazione programmata sia già funzionale allo sviluppo coerente delle varie tipologie di vendita presenti nel territorio comunale”.
Tali obiettivi e considerazioni, costituenti verosimilmente il retaggio della tradizione o il frutto di incrostazioni del passato, parrebbero assegnare al Piano del Commercio del Comune di Padova il compito di perseguire finalità di programmazione economica, non più consentite a seguito dell’entrata in vigore delle normativa, europea e nazionale, di liberalizzazione del commercio.
La natura di atto di programmazione territoriale o urbanistica traspare, invece, dalle enunciazioni che assegnano al Piano la finalità di “salvaguardare la sostenibilità territoriale e ambientale, l’equilibrio del sistema urbano, di ridurre il consumo del suolo e di riqualificare le aree di degrado”.
Tali considerazioni sembrano attribuire al Piano del Commercio al dettaglio su aree private, contenente la pianificazione delle medie e grandi strutture di vendita, la natura di atto di programmazione territoriale o urbanistica, consentendogli di porre limitazioni, purché proporzionate, all’insediamento di nuovi esercizi commerciali.
Con particolare riferimento alle grandi strutture di vendita la Corte di giustizia dell’Unione europea ha, invero, ammesso, restrizioni alla libertà di stabilimento giustificate da motivi imperativi d’interesse generale, a condizione che siano idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto necessario al raggiungimento dello stesso. Fra i motivi imperativi riconosciuti dalla Corte europea figurano, tra gli altri, la protezione dell’ambiente e la razionale gestione del territorio (Corte di Giustizia Unione europea, sentenza del 24.03.2011 pronunciata in causa C-400/08).
Analoghe considerazioni sono estensibili alla libertà di concorrenza, considerato che la disciplina europea e nazionale sulle liberalizzazioni prevede che la libertà d’iniziativa economica possa essere limitata o esclusa per effetto di motivi imperativi d’interesse generale (compresa la tutela dell’ambiente urbano) che prendono in considerazione l’attività commerciale non per conformare il relativo mercato, ma per tutelare altri interessi (si veda il combinato disposto dell’art. 8, co. 1, lett. h), e art. 12, d.lgs. n. 59/2010 nonché l’art. 11, comma 1, lett. e), del medesimo D.lgs. n. 59 del 2010).
Anche il Manuale curato dalla Commissione europea per l’attuazione della direttiva servizi (Manuale, p. 15), pur manifestando la preoccupazione che la pianificazione urbanistica possa essere utilizzata per eludere le finalità della direttiva, ribadisce che le norme urbanistiche possono porre limitazioni all’esercizio dell’attività economica in alcune zone.
Nell’esaminare il tema dei rapporti tra programmazione della rete distributiva e pianificazione urbanistica, il Consiglio di Stato ha affermato che le prescrizioni contenute nei piani urbanistici, rispondendo all’esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, possono porre limiti agli insediamenti commerciali, dunque alla libertà di iniziativa economica, non già per considerazioni di politica economica, ormai estranee al contesto di liberalizzazione di cui il settore in esame risulta pervaso, bensì nell’esercizio della funzione cui i suddetti piani sono preordinati, che è quella di assicurare un ordinato assetto del territorio, con la conseguenza che, proprio la diversità degli interessi pubblici tutelati, consente di attribuire prevalenza al piano urbanistico rispetto a quello commerciale (Cons. St., sez. VI, 10.04.2012, n. 2060).
La stessa giurisprudenza amministrativa ha, tuttavia, precisato che anche gli atti di programmazione territoriale non vanno esenti dalle verifiche prescritte dalla direttiva servizi per il solo fatto di essere adottati nell’esercizio del potere di pianificazione urbanistica, dovendosi verificare se in concreto essi perseguano finalità di tutela dell’ambiente urbano o, comunque, riconducibili all’obiettivo di dare ordine e razionalità all’assetto del territorio, oppure perseguano la regolazione autoritativa dell’offerta sul mercato dei servizi attraverso restrizioni territoriali alla libertà di insediamento delle imprese.
Il legislatore ha stabilito, infatti, che:
   a) ricadono nell’ambito delle limitazioni vietate (salvo la sussistenza di motivi imperativi d’interesse generale) non solo i piani commerciali che espressamente sanciscono il contingentamento numerico delle attività economiche, ma anche gli atti di programmazione che impongano “limiti territoriali” al loro insediamento (artt. 31, comma 1, e 34, comma 3, del D.L. 201/2011);
   b) debbono, perciò, considerarsi abrogate le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità economica o prevalente contenuto economico, che pongano limiti, programmi e controlli non ragionevoli, ovvero non adeguati ovvero non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate e che in particolare impediscano, condizionino o ritardino l’avvio di nuove attività economiche o l’ingresso di nuovi operatori economici (art. 1 del D.L. n. 1/2012).
Si è aggiunto che le norme di liberalizzazione impongono al giudice chiamato a sindacare la legittimità degli atti di pianificazione urbanistica che dispongono limiti o restrizioni all'insediamento di nuove attività economiche in determinati ambiti territoriali, l'obbligo di effettuare un riscontro molto più penetrante di quello che si riteneva essere consentito in passato; e ciò per verificare, attraverso un'analisi degli atti preparatori e delle concrete circostanze di fatto che a tali atti fanno da sfondo, se effettivamente i divieti imposti possano ritenersi correlati e proporzionati a effettive esigenze di tutela dell'ambiente urbano o afferenti all'ordinato assetto del territorio sotto il profilo della viabilità, della necessaria dotazione di standard o di altre opere pubbliche, dovendosi, in caso contrario, reputare che le limitazioni in parola non siano riconducibili a motivi imperativi di interesse generale e siano, perciò, illegittime (ex aliis TAR Lombardia Milano Sez. I, 15.10.2013, n. 2305, TAR Lombardia Milano Sez. I, 10.10.2013, n. 2271, le cui motivazioni sono richiamate da Consiglio di Stato n. 5494 del 2014; in termini anche TAR Abruzzo, L’Aquila, n. 14 del 2016)
5.2.- Tutto ciò premesso osserva peraltro il Collegio che, comunque si qualifichi l’impugnato atto di pianificazione delle medie e grandi strutture di vendita (atto di programmazione economica e di contingentamento all’apertura di nuove medie o grandi strutture di vendita ovvero atto di pianificazione territoriale o urbanistica, idoneo, quanto meno in astratto, a porre restrizioni all’insediamento di nuovi insediamenti commerciali), il Piano del Commercio del Comune di Padova non poteva essere approvato dalla Giunta Comunale.
La funzione di programmazione (atti di programmazione e di pianificazione) è, infatti, devoluta al Consiglio Comunale dall’art. 42, comma 2, lett. b), del T.U.E.L., che attribuisce espressamente all’organo consiliare, rappresentativo anche delle minoranze, la competenza ad adottare sia gli atti di programmazione economica che quelli di pianificazione territoriale o urbanistica (“Il consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali:… programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie”).
La Giunta non poteva, pertanto, sostituirsi al Consiglio nell’adozione di un atto di programmazione recante le scelte strategiche in tema di localizzazione delle medie e grandi strutture di vendita, considerato che, in base al cit. art. 42, persino le semplice deroghe e i pareri relativi ad atti di programmazione e di pianificazione sono riservati all’organo consiliare.
5.3.- L’accoglimento del vizio d’incompetenza determina l’assorbimento degli ulteriori motivi di ricorso (secondo i principi enunciati da Cons. St., Ad. Pl. n. 5/2015 e desumibili dall’art. 34, comma 2, c.p.a.) e comporta l’illegittimità derivata delle collegate varianti urbanistiche, impugnate con i motivi aggiunti, nella parte in cui recepiscono le scelte strategiche in tema di localizzazione degli esercizi commerciali assunte a monte dalla Giunta Municipale e “adeguano” lo strumento urbanistico generale al piano commerciale.
5.4.- Non può ritenersi che le varianti urbanistiche approvate dal Consiglio abbiano inteso ratificare o convalidare l’operato della Giunta (ipotesi, peraltro, neppure prospettata dal Comune), considerato che la fattispecie scrutinata non rientra nell’ipotesi derogatoria di cui all’art. 42, comma 4, T.U.E.L. e che dagli atti non emergono elementi che denotino la consapevolezza del vizio e la volontà di rimuoverlo (TAR Veneto, Sez. III, sentenza 29.12.2016 n. 1423 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: L’approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata non è atto dovuto.
E' consolidato il principio giurisprudenziale secondo il quale "l'approvazione del piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo facendo riferimento a ragioni interne al medesimo quali possono essere i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento".
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La Giunta comunale, in sede di adozione di un piano attuativo, non si limita ad un mero riscontro della compatibilità dello stesso con la pianificazione sovraordinata ma può esercitare un potere discrezionale valutando nel merito le soluzioni proposte.
Pertanto la Giunta, organo collegiale di governo del Comune, non è condizionata in modo assoluto nel proprio apprezzamento dalle conclusioni cui sono pervenuti gli uffici tecnici dalle quali può motivatamente discostarsi, e nello svolgimento di tale attività alla stessa non può ritenersi precluso ricorrere ad una consulenza legale esterna inserita nell'ambito dell’istruttoria procedimentale e richiamata nella motivazione dell'atto finale, come è avvenuto nel caso di specie.
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Come sopra visto, in sede di adozione di un piano attuativo la Giunta esercita una discrezionalità che è quella ampia propria degli atti di pianificazione del territorio con l’unico limite di non poter effettuare valutazioni che contrastino con quelle già formalizzate con la pianificazione sovraordinata, ad esempio negando con valutazioni diametralmente opposte da quelle effettuate nel piano regolatore l’edificabilità ammessa da questo su un’area.
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... per l'annullamento della deliberazione n. 227 del 03/08/2015 con la quale la Giunta comunale di Verona ha restituito il Piano Urbanistico Attuativo denominato "Ai Tigli", respingendo la relativa istanza di approvazione del Piano attuativo medesimo presentata dai ricorrenti in data 23/12/2013.
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FATTO
I ricorrenti sono proprietari di terreni compresi in un piano attuativo denominato “Ai tigli” sito nella località Montorio nel territorio del Comune di Verona.
Il repertorio normativo e la scheda norma n. 159 del piano degli interventi nel prevedere la redazione di tale piano prevedono che su una superficie territoriale di 37.500 mq sia possibile realizzare 15.000 mq abitativi di superficie utile lorda destinando a verde e servizi pubblici e di interesse collettivo una superficie, da cedere al Comune, di almeno il 50% della superficie territoriale, pari a 18.750 mq.
La planimetria della predetta scheda norma prevede che la parte ovest dell’ambito sia destinata all’edificazione residenziale, e la parte est sia destinata a verde e servizi con la realizzazione di un’area sportiva, costituita da impianti con giochi d’acqua, una palestra polifunzionale, spazi per associazioni del territorio e due palestre.
L’art. 157 delle norme tecniche operative allegate al piano degli interventi prevede l’obbligo per i privati di versare, oltre al contributo di costruzione, un ulteriore contributo da definirsi mediante un apposito accordo di pianificazione da redigere ai sensi dell’art. 6 della legge regionale 23.04.2004, n. 11.
Tale accordo è stato sottoscritto nel 2013, prevedendo in capo ai privati l’obbligo di progettare e realizzare a proprie spese le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, di contribuire alla realizzazione delle opere pubbliche per un importo di € 1.500.000,00, con la stipula di una apposita fideiussione a garanzia dell’adempimento di tali obblighi.
Dopo un lungo confronto con gli uffici comunali per definire il contenuto progettuale del piano attuativo, la conferenza di servizi del 09.07.2015, ha dato esito positivo, e il Settore di pianificazione territoriale del Comune ha conseguentemente espresso un parere tecnico istruttorio definitivo favorevole trasmettendo il piano alla Giunta comunale per la sua adozione.
La Giunta comunale, dopo aver esaminato i contenuti progettuali avvalendosi, a fini istruttori, del parere di un legale esterno all’Amministrazione comunale, con deliberazione n. 227 del 03.08.2015, ha motivatamente disposto la restituzione del piano attuativo discostandosi dalle conclusioni cui erano pervenuti gli uffici.
La deliberazione nella parte finale così riassume i punti posti a giustificazione della restituzione:
   - eccessiva riduzione della superficie destinata alla realizzazione della zona sportiva;
   - previsione nell’ambito di quest’ultima di un edificio destinato a bar ristorante, non previsto dal repertorio normativo e dall’accordo di pianificazione;
   - eliminazione del canale irriguo con la relativa vegetazione individuata dal piano degli interventi come elemento del paesaggio storico e della rete ecologica secondaria;
   - totale alterazione della porzione di area coincidente con l’ambito delle risorgive;
   - necessità di modificare alcune norme dello schema di convenzione riguardanti il collegamento tra opere di urbanizzazione, permessi di costruire e certificati di agibilità.
Tale deliberazione è impugnata con il ricorso in epigrafe per le seguenti censure:
I) violazione dell’art. 97 della Costituzione dell’art. 49 del D.lgs. 18.08.2000, n. 267, degli art. 3 e seguenti della legge 07.08.1990, n. 241, dell’art. 20 della legge regionale 23.04.2004, n. 11, carenza di istruttoria e di contraddittorio, sviamento, travisamento ed illogicità, perché la deliberazione che ha disposto la restituzione del piano attuativo non reca una motivazione sufficientemente approfondita in relazione all’ampia ed accurata istruttoria che era stata svolta dagli uffici tecnici;
II) violazione delle norme tecniche operative allegate al piano degli interventi, perché ciascuno dei cinque elementi posti a fondamento del giudizio negativo si rivela insufficiente al fine di sorreggere la restituzione del piano attuativo in quanto:
   - la riduzione della superficie destinata alla realizzazione della zona sportiva ritenuta eccessiva dalla Giunta, in realtà è l’esito di una rimodulazione progettuale suggerita dagli stessi uffici, determinata dalla constatazione che il contributo a carico dei privati di € 1.500.000,00 è da solo insufficiente a finanziare interamente l’opera pubblica inizialmente progettata, mentre la nuova progettazione proposta, che ha ad oggetto le palestre attrezzate e la palazzina bar ristoro, è interamente sostenibile con il contributo a carico dei privati;
   - la realizzazione del bar ristorante è stata suggerita dagli uffici del Comune nel corso dell’istruttoria;
   - è vero che è prevista l’eliminazione della vegetazione arborea lungo un preesistente canale irriguo, ma con la riproposizione di nuove alberature lungo un canale attrezzato definito “strada a cortile” secondo le valutazioni positive espresse dagli uffici nel corso dell’istruttoria;
   - le modifiche normative indicate possono essere eventualmente inserite in sede attuativa e non giustificano le restituzione del piano.
III) violazione dell’art. 20 della legge regionale 23.04.2004, n. 11 e dell’art. 5 del decreto legge 13.05.2011, n. 70, convertito in legge 12.07.2011, n. 106, carenza di istruttoria e di contraddittorio, sviamento, travisamento, irragionevolezza ed insufficienza della motivazione perché, in base al citato art. 20 della legge regionale in materia urbanistica, il piano attuativo può essere restituito solo “qualora non conforme alle norme e agli strumenti urbanistici vigenti” in coerenza con quanto dispone la norma statale che ha previsto che la Giunta approvi i piani attuativi “conformi allo strumento urbanistico generale vigente”;
IV) violazione dell’art. 6 della legge regionale 23.04.2004, n. 11, dell’art. 11 della legge 07.08.1990, n. 241, degli artt. 1173 e ss cod. civ., carenza di istruttoria e del contraddittorio, sviamento, travisamento, irragionevolezza ed insufficienza della motivazione, in quanto le modalità di attuazione dell’intervento erano state disciplinate dall’accordo sottoscritto il 25.07.2013, e le obbligazioni a carico dei privati sono garantite da onerose fideiussioni, e pertanto il Comune era obbligato ad adottare il piano attuativo anche in attuazione dell’accordo;
V) sviamento, carenza di istruttoria, contraddittorietà, travisamento, irragionevolezza ed insufficienza della motivazione sotto ulteriore profilo, in quanto la Giunta in realtà persegue lo scopo di arrestare l’intervento edificatorio, per penalizzare il legale rappresentante della Società ricorrente che nel 2013 aveva accusato di alcuni illeciti penali l’allora vicesindaco ed assessore all’urbanistica che è stato in seguito condannato, con sentenza non definitiva, per quei fatti.
Si è costituito in giudizio il Comune di Verona replicando alle censure proposte e concludendo per la reiezione del ricorso.
Alla pubblica udienza del 16.11.2016, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è infondato e deve essere respinto.
Con il terzo motivo, il cui esame ha priorità logica, in sostanza i ricorrenti sostengono che la Giunta comunale non ha il potere di restituire il piano attuativo per motivi di opportunità entrando nel merito delle scelte progettuali, dovendo limitarsi ad un riscontro di conformità agli strumenti urbanistici sovraordinati come prescritto dall’art. 20 della legge regionale 23.04.2004, n. 11, con una norma che si armonizza con quanto dispone l’art. 5 del decreto legge 13.05.2011, n. 70, convertito in legge 12.07.2011, n. 106.
L’assunto non può essere condiviso.
Infatti come anche recentemente affermato da questa stessa Sezione (cfr. Tar Veneto, Sez. II, 04.04.2016, n. 351), vi è da ritenere che non vi è motivo di discostarsi dal consolidato principio giurisprudenziale “secondo il quale l'approvazione del piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo facendo riferimento a ragioni interne al medesimo quali possono essere i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento (ex pluribus cfr. Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 08.07.2015, n. 1667; Tar Puglia, Bari, Sez. III, 12.03.2015, n. 403; Tar Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 11.02.2014, n. 41; Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 29.05.2013, n. 1563; Consiglio di Stato, Sez. IV, 12.03.2013, n. 1479; id. 19.09.2012, n. 4977; Tar Umbria, Sez. I, 27.05.2010, n. 335; Tar Piemonte, Sez. I, 09.04.2010, n. 1752; Tar Calabria, Catanzaro, Sez. I, 06.06.2008, n. 624; Consiglio di Stato, Sez. IV, 29.01.2008, n. 248)”.
Le censure di cui al terzo motivo devono pertanto essere respinte.
3. Con il primo motivo i ricorrenti lamentano l’insufficienza della motivazione e l’illegittima acquisizione da parte della Giunta del parere di un legale esterno all’Amministrazione fatto proprio in modo acritico smentendo le diverse conclusioni cui erano pervenuti gli uffici del Comune dopo un lungo confronto con la parte privata.
Tale censura non può essere accolta, perché, come sopra visto, la Giunta comunale, in sede di adozione di un piano attuativo, non si limita ad un mero riscontro della compatibilità dello stesso con la pianificazione sovraordinata ma può esercitare un potere discrezionale valutando nel merito le soluzioni proposte.
Pertanto la Giunta, organo collegiale di governo del Comune, non è condizionata in modo assoluto nel proprio apprezzamento dalle conclusioni cui sono pervenuti gli uffici tecnici dalle quali può motivatamente discostarsi, e nello svolgimento di tale attività alla stessa non può ritenersi precluso ricorrere ad una consulenza legale esterna inserita nell'ambito dell’istruttoria procedimentale e richiamata nella motivazione dell'atto finale, come è avvenuto nel caso di specie.
La deliberazione impugnata contiene peraltro una motivazione molto articolata che da un lato riporta in modo dettagliato l’istruttoria svolta dagli uffici, dando atto dell’accuratezza delle indagini e dell’approfondimento di tutti gli aspetti del progetto con riferimento alla sua incidenza sul territorio e all’organizzazione dei servizi pubblici, dall’altro finisce per esprimere delle diverse valutazioni finali in modo motivato.
Non sussistendo impedimenti allo svolgimento di valutazioni autonome da parte della Giunta comunale rispetto a quelle svolte dagli uffici avvalendosi eventualmente del supporto di un legale esterno all’Amministrazione, e non potendo configurarsi il dedotto vizio di carenza di motivazione, le censure di cui al primo motivo devono pertanto essere respinte.
4. Con il secondo motivo i ricorrenti contestano la fondatezza e la correttezza di ciascuno dei cinque rilievi ai quali si è richiamata la Giunta comunale con il provvedimento impugnato per giustificare la restituzione del piano attuativo.
Anche tale motivo non può essere accolto.
Come sopra visto, in sede di adozione di un piano attuativo la Giunta esercita una discrezionalità che è quella ampia propria degli atti di pianificazione del territorio con l’unico limite di non poter effettuare valutazioni che contrastino con quelle già formalizzate con la pianificazione sovraordinata, ad esempio negando con valutazioni diametralmente opposte da quelle effettuate nel piano regolatore l’edificabilità ammessa da questo su un’area.
Nel caso all’esame la Società ricorrente non dimostra la sussistenza di profili di manifesta illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, errori nei presupposti o vizi nel procedimento logico seguito dalla Giunta.
Infatti alla luce della documentazione versata in atti i rilievi formulati dalla Giunta appaiono sorretti da obiettivi riscontri in quanto effettivamente la scelta progettuale è pervenuta a concentrare in soli 8.866,90 mq di superficie le strutture con una destinazione sportiva, rispetto ad una superficie potenziale a “verde, servizi pubblici e d’interesse collettivo” (denominata VS dal piano degli interventi) di 18.750 mq; pur trattandosi di una scelta astrattamente compatibile con la pianificazione sovraordinata, può evidentemente essere oggetto di una valutazione negativa da parte della Giunta che ha indicato come centrale, per l’interesse pubblico perseguito dal piano attuativo, la realizzazione di impianti sportivi e di spazi utilizzabili come sedi da parte delle associazioni del territorio in misura maggiore da quella indicata dalla pianificazione proposta.
Le medesime considerazioni circa l’opinabilità delle soluzioni progettuali individuate dai proponenti possono essere svolte anche con riguardo alla scelta di collocare un’area di verde pubblico attrezzato distaccata dall’area sportiva e della misura di soli 672,20 mq che, se da un lato contribuisce al raggiungimento dei rapporti di dimensionamento del piano attuativo con riguardo alle superfici con destinazione pubblica, la rende obiettivamente poco idonea alla sua funzione per dimensione e caratteristiche.
Per quanto riguarda la scelta progettuale contenuta nella proposta di piano di eliminare e sostituire con nuovi impianti il filare di alberi esistente e di destinare all’edificazione un’area classificata come ambito delle risorgive, effettivamente gli artt. 58 e 65 delle norme tecniche operative allegate al piano degli interventi fissano per tali ambiti come prioritario l’obiettivo di conservazione e recupero, e la scelta compiuta appare non armonizzarsi con tale finalità; analoghe considerazioni, circa la non irragionevolezza delle indicazioni contenute nella deliberazione impugnata, possono essere svolte con riguardo al giudizio di non idoneità della scelta, non prevista dall’accordo di pianificazione, di realizzare un bar ristorante, o alla richiesta di rimodulare fin da subito le norme dello schema della convenzione per adeguarle alle modifiche progettuali proposte e per assicurare una maggior tutela dell’interesse pubblico mediante il rafforzamento delle garanzie, sul piano procedimentale, del completo adempimento degli obblighi previsti in capo al soggetto attuatore.
Non potendosi ravvisare nella deliberazione impugnata valutazioni incoerenti o irragionevoli tali da comportare un vizio della funzione che manifesti un cattivo esercizio del potere amministrativo, anche le censure di cui al secondo motivo devono essere respinte (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 14.12.2016 n. 1375 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

novembre 2016

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: La sottoscrizione della convenzione urbanistica costituisce presupposto necessario per il rilascio del permesso di costruire.
Solo dopo la stipula della convenzione di lottizzazione, infatti, si perfeziona lo strumento urbanistico attuativo, e l’area interessata riceve una disciplina urbanistica che consente di procedere all’edificazione, in concorso con la dotazione dell’area delle necessarie opere di urbanizzazione; il rilascio delle singole concessioni edilizie, infatti, è espressamente subordinato dal legislatore, ai sensi dell’art. 28, quinto comma, della legge n. 1150 del 1942, all’impegno a realizzare, contemporaneamente ai fabbricati, le opere di urbanizzazione.
In effetti, all’approvazione del piano deve seguire la stipula della convenzione di lottizzazione, che, a sua volta, costituisce il presupposto per l’autorizzazione a lottizzare da parte del Comune. Pertanto, la stipula della convenzione e la successiva trascrizione a cura del privato sono condizioni di efficacia della delibera di approvazione della lottizzazione.
In altri termini, il piano di lottizzazione convenzionata acquista efficacia non per effetto dell'approvazione del relativo progetto da parte del Consiglio comunale, ma con le successive stipulazioni e trascrizioni della convenzione.
Del resto, la convenzione di lottizzazione conclusa dalla P.A. col privato interessato al rilascio di una concessione edilizia, «non assume valenza privatistica ed autonoma rispetto all’atto autoritativo di concessione, ma si inserisce nel procedimento amministrativo finalizzato al rilascio di essa, essendo imposto dalla P.A. come momento necessario di tale procedimento e condizionando l’adozione del provvedimento».
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Come si è visto innanzi, il piano di lottizzazione non ha mai acquisito efficacia, per la mancata sottoscrizione della convenzione ad esso accessiva.
Da ciò consegue, quindi, l’applicazione dell’art. 9, n. 2, del d.P.R. 06.06.2001, n. 380, secondo cui nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione, sono consentiti soltanto gli interventi previsti dalle lettere a), b), c) e d) del n. 1 dell’art. 3 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse, consentendo solo attività di manutenzione ordinaria, straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, ed inibendo tutti gli interventi di nuova costruzione.
In tal senso, come osservato da condivisibile giurisprudenza, con tale disposizione: «il legislatore delegato:
- ha enunciato il principio della indefettibilità del piano attuativo prescritto dallo strumento generale (già desumibile dalla legge urbanistica n. 1150 del 1942, come affermato da questo Consiglio);
- ha rimarcato la rilevanza nel sistema del piano attuativo, in quanto strumento indispensabile per l'affermazione dell'ordinato assetto del territorio;
- ha reso irrilevante ogni indagine di fatto sulla sussistenza o meno 'nei pressi' o 'nella zona' delle opere di urbanizzazione, anche se, in precedenza, l’amministrazione abbia violato le previsioni dello strumento generale, rilasciando permessi di costruire in assenza del prescritto piano attuativo, tranne il caso del "piccolo" lotto intercluso, da intendere quale area di limitata estensione, circondata da edifici all'interno di un tessuto completamente edificato;
- non ha ammesso equipollenti al piano attuativo, nel senso che in sede amministrativa -per l'esame di una istanza di permesso- o in quella giurisdizionale non possono essere effettuate le indagini spettanti all'autorità competente ad approvare il medesimo piano (sulla base del relativo procedimento), in assenza delle quali il legislatore considera lesa l'assoluta esigenza che vi sia un razionale assetto del territorio».
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Nel caso di specie neppure ricorrono le condizioni cui gli arresti giurisprudenziali richiamati dalla controinteressata subordinano il rilascio del titolo edilizio.
In particolare, secondo tale ultimo indirizzo «una concessione edilizia può essere rilasciata in assenza del piano attuativo richiesto dalle norme di piano regolatore solo quando in sede istruttoria l’Amministrazione abbia accertato che il lotto del richiedente sia l'unico a non essere stato ancora edificato (vi sia già stata, cioè, una pressoché completa edificazione dell'area, come nell'ipotesi del lotto residuale ed intercluso), e si trovi in una zona che, oltre che integralmente interessata da costruzioni, sia anche dotata delle opere di urbanizzazione.
Pertanto, si può prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme di piano solo, in pratica, nei casi eccezionali in cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall’attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti».
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... per l’annullamento, previa sospensiva dell’efficacia:
- del permesso di costruire rilasciato dal Comune di Matera in favore della controinteressata prot. n. 50987 Rif. Prot. 30433/ 49376/2014 — Prat. N. A/7/2013;
- di ogni altro titolo abilitativo, ove esistente, che consenta la realizzazione alla società contro interessata dei capannoni artigianali nell’area 2° ampliamento Paip;
- di ogni atto presupposto, conseguente, attuativo dei precedenti atti impugnati, nonché degli atti dell'istruttoria, pareri, espressioni consultive.
...
2. Nel merito, il ricorso è fondato, alla stregua della motivazione che segue.
2.1. Col primo motivo, si è lamentata la realizzazione delle opere in questione su di «un’area per cui è prevista l’adozione di piano di lottizzazione senza che sia mai stata firmata la convenzione di lottizzazione, condizione, quest’ultima, di efficacia del piano», nonché l’indefettibilità del piano attuativo prescritto dallo strumento generale.
2.1.1. La doglianza va condivisa. Occorre subito rilevare come sia la stessa Amministrazione comunale a riconoscere la necessità di uno strumento urbanistico attuativo per il corretto e ordinato sviluppo del territorio e per l’uso più adeguato di quest’ultimo. Si legge, infatti, nella relazione allegata agli scritti difensivi di parte resistente che «la normativa di p.r.g. nel definire i parametri urbanistici ha imposto l’attuazione mediante il ricorso ad un piano particolareggiato di iniziativa pubblica o, in alternativa, ad un piano di lottizzazione convenzionata ad iniziativa privata».
2.1.2. Si legge, ancora, nella predetta relazione tecnica che «in mancanza di iniziativa dell'Amministrazione pubblica i privati proprietari delle aree interessate, così come più approfonditamente descritto nella relazione di p.d.l. (all. doc. n. 2), hanno deciso di presentare mi piano di lottizzazione convenzionato sottoscrivendo tutti gli elaborati di progetto del piano. Con deliberazione di Consiglio comunale n. 623 del 24/06/1997 l'Amministrazione comunale ha approvato il p.d.l. su indicato con il relativo schema di convenzione, ma i privati, per il completamento dell'iter procedimentale non hanno mai, di comune accordo, sollecitato la stipula della convenzione per presumibile modifica della loro volontà contrattuale».
2.1.3. E’ dunque incontroverso che nell’area di cui è questione non sono in vigore strumenti urbanistici attuativi, essendosi l’Amministrazione comunale limitata all’approvazione del piano di lottizzazione di iniziativa privata su cui si controverte. E’, altresì, incontestato che la convenzione accessiva al piano di lottizzazione approvato nel 1997 non è stata sottoscritta.
Ora, la sottoscrizione della convenzione urbanistica costituisce presupposto necessario per il rilascio del permesso di costruire. Solo dopo la stipula della convenzione di lottizzazione, infatti, si perfeziona lo strumento urbanistico attuativo, e l’area interessata riceve una disciplina urbanistica che consente di procedere all’edificazione, in concorso con la dotazione dell’area delle necessarie opere di urbanizzazione; il rilascio delle singole concessioni edilizie, infatti, è espressamente subordinato dal legislatore, ai sensi dell’art. 28, quinto comma, della legge n. 1150 del 1942, all’impegno a realizzare, contemporaneamente ai fabbricati, le opere di urbanizzazione. In effetti, all’approvazione del piano deve seguire la stipula della convenzione di lottizzazione, che, a sua volta, costituisce il presupposto per l’autorizzazione a lottizzare da parte del Comune. Pertanto, la stipula della convenzione e la successiva trascrizione a cura del privato sono condizioni di efficacia della delibera di approvazione della lottizzazione (TAR Lazio, sez. I, 04.09.2001, n. 7110).
In altri termini, il piano di lottizzazione convenzionata acquista efficacia non per effetto dell'approvazione del relativo progetto da parte del Consiglio comunale, ma con le successive stipulazioni e trascrizioni della convenzione (TAR Campania, 28.10.1997, n. 2648; TAR Lazio, Latina, 17.07.1995, n. 592; Cons. Stato, sez. IV, 06.10.1984, n. 744).
Del resto, la convenzione di lottizzazione conclusa dalla P.A. col privato interessato al rilascio di una concessione edilizia, «non assume valenza privatistica ed autonoma rispetto all’atto autoritativo di concessione, ma si inserisce nel procedimento amministrativo finalizzato al rilascio di essa, essendo imposto dalla P.A. come momento necessario di tale procedimento e condizionando l’adozione del provvedimento» (Cass. civ., SS.UU., ord. 07.02.2002, n. 1763).
2.1.4. Ne consegue che, allo stato, l’area interessata risulta sprovvista di piani particolareggiati di attuazione, in relazione ai quali rilasciare i relativi titoli edilizi.
2.1.5. L’Amministrazione resistente e la società controinteressata hanno sostenuto, a tal riguardo, che «dal punto di vista legislativo non esiste alcuna norma in materia, che obbliga l’Amministrazione comunale, all'esito dell'approvazione di un piano di lottizzazione ed in carenza della volontà dei privati alla stipula della convenzione, a coartare in maniera autoritaria gli stessi proponenti alla sottoscrizione dell'atto negoziale», invocando in tal senso quanto affermato dalla decisione del Consiglio di Stato, sez. V, n. 3217 del 21.05.2010. L’argomento, tuttavia, è inconferente, in quanto il punto centrale della questione è piuttosto quello dell’attuale disciplina urbanistica delle aree interessate, come si è visto innanzi, allo stato carente.
2.1.6. Sempre secondo parte resistente e la società controinteressata, la situazione in essere nel caso di specie, essendo ormai trascorso oltre un decennio dalla relativa approvazione, sarebbe assimilabile a quella di decadenza dei piani attuativi, nella quale sarebbe «comunque consentita la costruzione di nuovi fabbricati nel rispetto della normativa edilizia di zona che resta ultrattiva a tempo indeterminato soprattutto nelle ipotesi in cui è sufficientemente determinata la disciplina di edificazione nelle sue linee fondamentali ed essenziali».
2.1.7. La tesi è, ancora una volta, inconferente, posto che, come si è visto innanzi, il piano di lottizzazione non ha mai acquisito efficacia, per la mancata sottoscrizione della convenzione ad esso accessiva. Da ciò consegue, quindi, l’applicazione dell’art. 9, n. 2, del d.P.R. 06.06.2001, n. 380, secondo cui nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione, sono consentiti soltanto gli interventi previsti dalle lettere a), b), c) e d) del n. 1 dell’art. 3 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse, consentendo solo attività di manutenzione ordinaria, straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, ed inibendo tutti gli interventi di nuova costruzione.
In tal senso, come osservato da condivisibile giurisprudenza, con tale disposizione: «il legislatore delegato:
- ha enunciato il principio della indefettibilità del piano attuativo prescritto dallo strumento generale (già desumibile dalla legge urbanistica n. 1150 del 1942, come affermato da questo Consiglio con le decisioni Sez. V, 23.03.2000, n. 1594; Sez. V, 08.07.1997, n. 772; Sez. V, 16.06.1997, n. 640; Sez. V, 30.04.1997, n. 412; Sez. V, 22.03.1995, n. 451);
- ha rimarcato la rilevanza nel sistema del piano attuativo, in quanto strumento indispensabile per l'affermazione dell'ordinato assetto del territorio (Sez. IV, 05.03.2008, n. 940; Sez. V, 03.03.2004, n. 1013; Sez. IV, 25.08.2003, n. 4812);
- ha reso irrilevante ogni indagine di fatto sulla sussistenza o meno 'nei pressi' o 'nella zona' delle opere di urbanizzazione, anche se, in precedenza, l’amministrazione abbia violato le previsioni dello strumento generale, rilasciando permessi di costruire in assenza del prescritto piano attuativo, tranne il caso del "piccolo" lotto intercluso (Sez. IV, decc. 6625 e 2674 del 2008; Sez. IV, 05.03.2008, n. 940), da intendere quale area di limitata estensione, circondata da edifici all'interno di un tessuto completamente edificato;
- non ha ammesso equipollenti al piano attuativo (Sez. IV, decc. 6625 e 2674 del 2008; Sez. IV, 08.06.2007, n. 3007), nel senso che in sede amministrativa -per l'esame di una istanza di permesso- o in quella giurisdizionale non possono essere effettuate le indagini spettanti all'autorità competente ad approvare il medesimo piano (sulla base del relativo procedimento), in assenza delle quali il legislatore considera lesa l'assoluta esigenza che vi sia un razionale assetto del territorio
» (Cons. Stato, sez. IV, 21.12.2009, n. 8531).
D’altro canto, l’Amministrazione impugnata, come dimostra in fatto l’intervenuta approvazione del piano di lottizzazione, ha ritenuto di non poter prescindere dal piano attuativo. In tal senso, suscita perplessità l’aver dapprima approvato tale atto, ritenendone in tutta evidenza la necessità, anche in aderenza a specifiche previsioni dello strumento urbanistico generale, per poi affermarne la sostanziale irrilevanza.
2.1.8. Peraltro, nel caso di specie neppure ricorrono le condizioni cui gli arresti giurisprudenziali richiamati dalla controinteressata subordinano il rilascio del titolo edilizio.
In particolare, secondo tale ultimo indirizzo «una concessione edilizia può essere rilasciata in assenza del piano attuativo richiesto dalle norme di piano regolatore solo quando in sede istruttoria l’Amministrazione abbia accertato che il lotto del richiedente sia l'unico a non essere stato ancora edificato (vi sia già stata, cioè, una pressoché completa edificazione dell'area, come nell'ipotesi del lotto residuale ed intercluso), e si trovi in una zona che, oltre che integralmente interessata da costruzioni, sia anche dotata delle opere di urbanizzazione; pertanto, si può prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme di piano solo, in pratica, nei casi eccezionali in cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall’attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti (C.d.S., IV, 01.08.2007, n. 4276; IV, 21.12.2006, n. 7769; V, 03.03.2004, n. 1013)» (Cons. Stato, sez. V, 05.10.2011, n. 5450).
Ebbene, di tale compiuta attività istruttoria non è dato rinvenire alcuna traccia nell’impugnato permesso di costruire, che nulla riporta in relazione a tali profili. Né tali carenze istruttorie non possono essere superate dal riferimento, fatto nella documentazione di parte resistente, ai contenuti della «relazione tecnica della richiesta del sig. Tonta per la concessione edilizia rilasciata nell'anno 2000», o dall’elaborato peritale versato in atti da parte controinteressata.
Invero, in primo luogo il Collegio ritiene di dare continuità all’ampio orientamento che afferma l’inammissibilità della motivazione postuma del provvedimento lesivo, addotta dall’Amministrazione emanante soltanto in sede giudiziale (ex multis, TAR Basilicata, 18.01.2016, n. 30, e la giurisprudenza ivi richiamata).
Inoltre, si tratta pur sempre di atti provenienti da parti private, mentre difetta comunque l’indicazione di quella attività istruttoria mediante cui «l'Amministrazione accerti che la zona in cui si inserisce il suolo destinato alla realizzanda costruzione sia pressoché completamente edificata, tale da rendere superflua un'opera di lottizzazione» (Cons. Stato, sez. IV, 10.01.2012, n. 26).
A ben vedere, anzi, l’Amministrazione comunale assume a presupposto del proprio operato proprio la vigenza del piano di lottizzazione, e la necessità di realizzare le opere urbanistiche ivi contemplate, avendo acquisito dalla società richiedente un «atto unilaterale d’impegno a rispettare comunque le previsioni di piano di lottizzazione laddove fosse stipulata apposita convenzione».
Neppure ricorre, infine, l’ulteriore presupposto costituito dall’essere, il lotto del richiedente, l’unico non edificato, posto che soltanto «la maggior parte dei lotti del piano di lottizzazione sono stati realizzati ovvero sono in corso di realizzazione». Del resto, l'interessato all’edificazione ben può stimolare, con gli strumenti consentiti dal sistema, l’approvazione del piano attuativo considerato indefettibile dallo strumento generale (Cons. Stato n. 8531 del 2009 cit.).
3. Dalle considerazioni che precedono discende l’accoglimento del ricorso, con assorbimento di ogni ulteriore censura e, per l’effetto, l’annullamento degli atti impugnati (TAR Basilicata, sentenza 28.11.2016 n. 1071 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAIl dies a quo per l'impugnazione delle disposizioni contenute in strumenti urbanistici generali va individuato nella scadenza del termine di pubblicazione dell'avviso di deposito degli atti presso gli uffici comunali, applicandosi cioè la disciplina urbanistica regolatrice delle fasi di adozione ed approvazione degli strumenti urbanistici non occorrendo alcuna forma di comunicazione personale secondo cui detti piani sono oggetto di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (o nei rispettivi B.U.R.) e i cui atti debbano essere depositati presso il Comune "a libera visione del pubblico".
Non di meno, qualora -come nel caso di specie- l'efficacia dei piani da impugnare sia condizionata alla pubblicazione sul BUR, avvenuta dopo la pubblicazione della delibera di approvazione del piano attuativo all'albo pretorio, il dies a quo per l'impugnazione va individuato nel momento di acquisizione dell'efficacia ovvero nella pubblicazione sul BUR e non già in quello, antecedente, della scadenza del termine di pubblicazione all'albo pretorio.
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2. - E’ materia del contendere l’impugnativa da parte della sig.ra So., proprietaria finitima, del Piano Attuativo di iniziativa della controinteressata approvato con del. G.C. n. 85/12 dal Comune di Terni ed inerente intervento di ristrutturazione edilizia mediante demolizione delle strutture preesistenti e mutamento della destinazione d’uso, intervento già assentito con autorizzazione unica SUAP, sostitutiva del permesso di costruire, n. 513 del 2008.
Viene altresì impugnato dalla medesima ricorrente, con secondo ricorso RG 106/2014, il provvedimento della Provincia di Terni con cui sì è stabilito di non procedere all’annullamento, ai sensi dell’art. 39 T.U. edilizia, della predetta autorizzazione.
3. - Preliminarmente va disposta ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm. la riunione dei ricorsi in epigrafe, stante l’evidente connessione oggettiva e soggettiva.
Occorre premettere quanto ad entrambi i ricorsi che come già rilevato dall’adito Tribunale (sent. 2011 n. 3) in riferimento a ricorso promosso da altro proprietario finitimo avverso il medesimo Piano Attuativo, l’autorizzazione unica SUAP 513/2008 oggetto dell’intervento per cui è causa è da ritenersi tutt’ora valida ed efficace.
Infatti, la suddetta sentenza di annullamento dell’autorizzazione unica 513/2008 e della variante n. 266/2009 rilasciate dal Comune alla controinteressata, è venuta meno a seguito della riforma in appello, in considerazione dell’intervenuta rinuncia della ricorrente all’azione promossa ed agli effetti della decisione di primo grado.
La caducazione della sentenza ha così inevitabilmente comportato la reviviscenza dei provvedimenti provvisoriamente annullati in primo grado, con conseguente piena validità ed efficacia dei medesimi.
4. - Deve essere “in limite litis” esaminata l’eccezione di irricevibilità del ricorso RG 98/2013 sollevata dalla controinteressata.
Ad avviso della controinteressata il ricorso sarebbe tardivo in quanto notificato soltanto l’11.02.2013, mentre il Piano Attuativo impugnato è stato pubblicato all’albo pretorio del Comune di Terni il 19.03.2012 e sul B.U.R. l’11.12.2012.
Ai sensi dell'art. 24, c. 17, della L.R. Umbria n. 11/2005, la deliberazione comunale di approvazione del piano attuativo è trasmessa entro quindici giorni alla Regione Umbria che provvede alla pubblicazione della stessa nel B.U.R., dalla quale decorre l'efficacia dell'atto.
Il ricorso risulta effettivamente notificato l’11.02.2013 ovvero oltre il termine di sessanta giorni decorrente dall’11.12.2012, data di pubblicazione sul B.U.R..
Il dies a quo per l'impugnazione delle disposizioni contenute in strumenti urbanistici generali va individuato nella scadenza del termine di pubblicazione dell'avviso di deposito degli atti presso gli uffici comunali, applicandosi cioè la disciplina urbanistica regolatrice delle fasi di adozione ed approvazione degli strumenti urbanistici (Consiglio di Stato, sez IV., 15.11.2002, n. 6278; id. sez. VI., 10.02.2010, n. 663) non occorrendo alcuna forma di comunicazione personale (Consiglio di Stato sez VI., 05.08.2005, n. 4159; id. sez VI., 16.10.2001, n. 5467; id. sez VI., 14.06.2001, n. 3149; TAR Lombardia-Milano, sez II, 27.12.2006, n. 3095) secondo cui detti piani sono oggetto di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (o nei rispettivi B.U.R.) e i cui atti debbano essere depositati presso il Comune "a libera visione del pubblico".
Non di meno, qualora come nel caso di specie l'efficacia dei piani da impugnare sia condizionata alla pubblicazione sul BUR, avvenuta dopo la pubblicazione della delibera di approvazione del piano attuativo all'albo pretorio, il dies a quo per l'impugnazione va individuato nel momento di acquisizione dell'efficacia ovvero nella pubblicazione sul BUR e non già in quello, antecedente, della scadenza del termine di pubblicazione all'albo pretorio (TAR Umbria 12.06.2015, n. 285).
Non ritiene d’altronde il Collegio che il Piano in questione fosse soggetto ad onere di comunicazione personale nei confronti della ricorrente, non essendo ella direttamente incisa dal Piano stesso (ex multis TAR Campania Napoli sez. VIII, 09.12.2010, n. 27126).
Nel caso di specie il ricorso è pertanto evidentemente tardivo, venendo a scadere il sessantesimo giorno alla data del 09.02.2013.
5. - L'eccezione di tardività è dunque fondata, con conseguente irricevibilità del ricorso ai sensi dell’art. 35, c. 1, lett. a), cod. proc. amm. (TAR Umbria, sentenza 07.11.2016 n. 691 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ottobre 2016

URBANISTICAI piani di lottizzazione e/o particolareggiati hanno durata decennale, sicché, decorso infruttuosamente detto termine, essi perdono efficacia.
Tale limite temporale, specificatamente stabilito dagli artt. 16, comma 5, e 17 della l. n. 1150/1942 per i piani particolareggiati, non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo tra le parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo; ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere ed il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal piano medesimo, ma che, tuttavia, non può incidere sulla validità massima, prevista dalla legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria.
Ne consegue che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato, nella parte in cui esso è rimasto inattuato, non è più possibile eseguire i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, non potendosi, in particolare, procedere all’edificazione residenziale per assenza di tale fondamentale presupposto.

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Giova premettere al riguardo, che nel sistema normativo attualmente vigente i piani di lottizzazione e/o particolareggiati hanno durata decennale, sicché, decorso infruttuosamente detto termine, essi perdono efficacia (cfr., Cons. St., sez. IV, 27.04.2015, n. 2109; idem, TAR Umbria, sez. un., 07.12.2001, n. 650).
Tale limite temporale, specificatamente stabilito dagli artt. 16, comma 5, e 17 della l. n. 1150/1942 per i piani particolareggiati, non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo tra le parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo; ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere ed il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal piano medesimo, ma che, tuttavia, non può incidere sulla validità massima, prevista dalla legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria (cfr., in detti termini, Cons. St., sez. VI, 05.12.2013, n. 5807; Cons. Stato, sez. IV, 18.03.2013, n. 1574; Cons. St., sez. IV, 28.12.2012, n. 6703).
Ne consegue che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato, nella parte in cui esso è rimasto inattuato, non è più possibile eseguire i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, non potendosi, in particolare, procedere all’edificazione residenziale per assenza di tale fondamentale presupposto (in tal senso, Cons. St., sez. IV, 27.10.2009, n. 6572).
Tanto premesso in punto di diritto, occorre rilevare che, nel caso di specie, la delibera del Comune di Foligno n. 465 del 17.11.2010, con la quale è stato prorogato il termine di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, ha espressamente preso atto del fatto che la validità decennale dell’impugnato piano particolareggiato, come precedentemente approvato con delibera comunale n. 32 del 17.03.2005, “decorre dalla data di notifica ai proprietari dell’avvenuta approvazione, ovvero dal giorno 23/05/2005, e pertanto la proroga non può eccedere il termine del 23/05/2015”.
Risultando, allo stato, ampiamente decorso detto termine finale, il piano particolareggiato in questione, nonché tutti gli atti e provvedimenti preordinati alla sua realizzazione, come in epigrafe riportati, hanno perduto la loro efficacia e non possono essere portati ad esecuzione né dal Comune di Foligno né dalla società odierna contro interessata, incaricata delle opere di urbanizzazione primaria.
Ne discende, che la società odierna ricorrente non può conseguire alcuna utilità dall’eventuale annullamento da tali atti, sicché sia il ricorso principale sia i successivi atti per motivi aggiunti, devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.
Quanto detto trova peraltro conferma nel fatto che, per espresso riconoscimento della stessa ricorrente, le opere di urbanizzazione non sono state iniziate, se non a livello embrionale, mentre l’edificazione è allo stato inesistente, discutendosi ancora sulla tipologia di edificazione da realizzare e sulle modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione propedeutiche all’edificazione (cfr., pag. 15, dell’ultimo atto per motivi aggiunti).
In conclusione, l’intero gravame va dichiarato improcedibile (TAR Umbria, sentenza 28.10.2016 n. 676 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

settembre 2016

URBANISTICALe scelte effettuate dall'amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.
In sostanza le uniche evenienze, che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali, sono date dal superamento degli standards minimi di cui al d.m. 02.04.1968, con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree, dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.

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Come chiarito dalla consolidata giurisprudenza, le scelte effettuate dall'amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni; in sostanza le uniche evenienze, che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono date dal superamento degli standards minimi di cui al d.m. 02.04.1968, con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree, dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (in termini, ex multis, Consiglio di Stato sez. IV 14.05.2015 n. 2453) (TAR Campania-Napoli, Sez. II, sentenza 08.09.2016 n. 4191 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

agosto 2016

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Va richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui, in linea generale, non è legittima l’adozione, negli strumenti urbanistici comunali, di norme contrastanti con quelle del DM 1444/1968, atteso che quest’ultimo, essendo stato emanato su delega dell’art. 41-quinquies della legge 17.08.1942, nr. 1150 (inserito dall’art. 17 della legge 06.08.1967, nr. 765), ha efficacia di legge, sicché le sue disposizioni in tema di limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati non possono essere derogate dagli strumenti urbanistici comunali.
Di conseguenza, le disposizioni di cui al d.m. nr. 1444/1968, essendo rivolte alla salvaguardia di imprescindibili esigenze igienico-sanitarie, sono tassative e inderogabili, e vincolano i Comuni in sede di formazione o revisione degli strumenti urbanistici, con la conseguenza che ogni previsione regolamentare in contrasto con l’anzidetto limite minimo è illegittima e deve annullata se è oggetto di impugnazione, o comunque disapplicata stante la sua automatica sostituzione con la clausola legale dettata dalla fonte sovraordinata.
Pertanto, in punto di disapplicazione delle N.T.A. di uno strumento urbanistico, risulta condivisibilmente superato il precedente indirizzo contrario, il quale peraltro si basava su una presunta natura non direttamente precettiva delle prescrizioni contenute nel d.m. nr. 1444/1968, lasciando ferma e impregiudicata la ritenuta natura para-regolamentare, o di atto amministrativo generale, delle norme del P.R.G., e quindi la loro disapplicabilità da parte del giudice amministrativo.
Inoltre, la giurisprudenza più recente –che qui si condivide- ammette la disapplicazione da parte del giudice amministrativo dell’atto regolamentare presupposto, ancorché non impugnato, non soltanto in ipotesi di giurisdizione esclusiva, ma anche in via più generale estesa alla giurisdizione generale di legittimità.

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Pacifica giurisprudenza ritiene direttamente precettive le norme in materia di distanze contenute nei d.m. nr. 1444/1968 anche nei rapporti fra privati, non potendo le stesse essere intese come prescrizioni rivolte al solo organo pianificatore.
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Con riferimento alle disposizioni contenute nell’art. 9 in tema di pareti finestrate, è stato osservato:
   a) che il dovere di rispettare le distanze stabilite dalla norma sussiste indipendentemente dalla eventuale differenza di quote su cui si collochino le aperture fra le due pareti frontistanti;
   b) che, ai fini dell’operatività della previsione, è addirittura sufficiente che sia finestrata anche una sola delle due pareti interessate;
   c) che la norma in questione, in ragione della sua ratio di tutela della salubrità, è applicabile non solo alle nuove costruzioni, ma anche alle sopraelevazioni di edifici esistenti;
   d) che il divieto ha portata generale, astratta e inderogabile, donde l’esclusione di ogni discrezionalità valutativa del giudice circa l’esistenza in concreto di intercapedini e di pregiudizio alla salubrità degli immobili.
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5.1. Al riguardo, va innanzi tutto richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui, in linea generale, non è legittima l’adozione, negli strumenti urbanistici comunali, di norme contrastanti con quelle del citato decreto, atteso che quest’ultimo, essendo stato emanato su delega dell’art. 41-quinquies della legge 17.08.1942, nr. 1150 (inserito dall’art. 17 della legge 06.08.1967, nr. 765), ha efficacia di legge, sicché le sue disposizioni in tema di limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati non possono essere derogate dagli strumenti urbanistici comunali (cfr. Cass. civ., sez. II, 14.03.2012, nr. 4076); di conseguenza, le disposizioni di cui al d.m. nr. 1444/1968, essendo rivolte alla salvaguardia di imprescindibili esigenze igienico-sanitarie, sono tassative e inderogabili, e vincolano i Comuni in sede di formazione o revisione degli strumenti urbanistici, con la conseguenza che ogni previsione regolamentare in contrasto con l’anzidetto limite minimo è illegittima e deve annullata se è oggetto di impugnazione, o comunque disapplicata stante la sua automatica sostituzione con la clausola legale dettata dalla fonte sovraordinata (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21.10.2013, nr. 5108; id., 22.01.2013, nr. 354; id., 27.10.2011, nr. 5759).
Pertanto, in punto di disapplicazione delle N.T.A. di uno strumento urbanistico, risulta condivisibilmente superato il precedente indirizzo contrario (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19.04.2005, nr. 1795; id., 12.07.2002, nr. 3929), il quale peraltro si basava su una presunta natura non direttamente precettiva delle prescrizioni contenute nel d.m. nr. 1444/1968, lasciando ferma e impregiudicata la ritenuta natura para-regolamentare, o di atto amministrativo generale, delle norme del P.R.G., e quindi la loro disapplicabilità da parte del giudice amministrativo.
Inoltre, e contrariamente a quanto si sostiene dalle parti appellanti, la giurisprudenza più recente –che qui si condivide- ammette la disapplicazione da parte del giudice amministrativo dell’atto regolamentare presupposto, ancorché non impugnato, non soltanto in ipotesi di giurisdizione esclusiva, ma anche in via più generale estesa alla giurisdizione generale di legittimità (cfr. Cons. Stato, sez. V, 03.02.2015, nr. 515).
...
6. Infondata è poi la doglianza articolata col terzo motivo di impugnazione dell’originario controinteressato, non rispondendo al vero che il potere di disapplicazione suindicato non sarebbe stato esercitabile con riferimento ai rapporti interprivati quale è quello per cui è causa: al riguardo, è sufficiente richiamare la pacifica giurisprudenza che ritiene direttamente precettive le norme in materia di distanze contenute nei d.m. nr. 1444/1968 anche nei rapporti fra privati, non potendo le stesse essere intese come prescrizioni rivolte al solo organo pianificatore (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16.04.2015, nr. 1951; id., 12.02.2013, nr. 844).
7. Con l’ultimo motivo di entrambi gli appelli, le parti istanti censurano nel merito l’interpretazione data dal primo giudice del disposto dell’art. 9, d.m. nr. 1444/1968, facendone rilevare l’inapplicabilità alla situazione che qui occupa, laddove i due edifici non avevano pareti finestrate direttamente frontistanti, vi era diversità di quote fra le aperture, e comunque era da escludersi la creazione di qualsivoglia intercapedine nociva o pericolosa per la salubrità pubblica.
Anche questi motivi vanno respinti, ponendosi essi in frontale contrasto con tutti i principali approdi della giurisprudenza in subiecta materia.
In particolare, proprio con riferimento alle disposizioni contenute nell’art. 9 in tema di pareti finestrate, è stato osservato:
a) che il dovere di rispettare le distanze stabilite dalla norma sussiste indipendentemente dalla eventuale differenza di quote su cui si collochino le aperture fra le due pareti frontistanti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29.02.2016, nr. 856; id., 11.06.2015, nr. 2861; id., 22.01.2013, nr. 354; id., 20.07.2011, nr. 4374);
b) che, ai fini dell’operatività della previsione, è addirittura sufficiente che sia finestrata anche una sola delle due pareti interessate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22.11.2013, nr. 5557; id., 09.10.2012, nr. 5253);
c) che la norma in questione, in ragione della sua ratio di tutela della salubrità, è applicabile non solo alle nuove costruzioni, ma anche alle sopraelevazioni di edifici esistenti (cfr. Cons. Stato, 27.10.2011, nr. 5759);
d) che il divieto ha portata generale, astratta e inderogabile, donde l’esclusione di ogni discrezionalità valutativa del giudice circa l’esistenza in concreto di intercapedini e di pregiudizio alla salubrità degli immobili (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 18.12.2012, nr. 6489; id., sez. IV, 09.05.2011, nr. 2749; id., 05.12.2005, nr. 6909) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 04.08.2016 n. 3522 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

luglio 2016

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Se un terreno è stato utilizzato per definire gli standard di un piano di lottizzazione, questo terreno non può essere conteggiato per una successiva edificazione.
Una volta che sono state realizzate le previste volumetrie, non è possibile argomentare –al fine di sostenere la tesi della successiva edificazione– che l’efficacia del piano di lottizzazione è limitato a 10 anni.
E' del tutto evidente che, in occasione dell’attuazione di un piano di lottizzazione, a fronte della edificazione realizzabile, vengono contestualmente assunti dai privati obbligazioni volte sia alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, sia alla cessione gratuita delle aree individuate e destinate a spazi pubblici, ad attività collettive, a verde pubblico e a parcheggi.
E’ in questo senso che risulta condivisibile quanto affermato dalla impugnata sentenza, laddove questa riconduce il caso in esame ad un esempio di “perequazione urbanistica”, con attribuzione di un indice di edificabilità, accorpamento di aree e cessione gratuita di altre aree al Comune: una perequazione urbanistica cd.. “di comparto”, che, avendo come finalità la realizzazione di quanto previsto nello strumento urbanistico, permette l’accordo dei proprietari riguardo alla concentrazione/distribuzione di volumetrie nell’ambito di una determinata area, in modo tale da non creare svantaggi per alcuno, ovvero consente la realizzazione, per il tramite di consorzio, di quanto previsto dal piano di lottizzazione, in una visione unitaria e concordata, anche nel rapporto tra edificando, verde pubblico, aree destinate a parcheggi e servizi pubblici.
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Questo Consiglio di Stato ha già avuto modo di affermare che “proprio per le sue caratteristiche di strumento di pianificazione e delle sua possibilità di utilizzo, è del tutto evidente che lo strumento urbanistico, nel disporre le future conformazioni del territorio, considera le sole “aree libere”, tali dovendosi ritenere quelle “disponibili” al momento della pianificazione, e ancor più precisamente quelle che non risultano già edificate (in quanto costituenti aree di sedime di fabbricati o utilizzate per opere di urbanizzazione), ovvero quelle che, nel rispetto degli standard urbanistici, risultano comunque già utilizzate per l’edificazione (in quanto asservite alla realizzazione di fabbricati, onde consentirne lo sviluppo volumetrico).
D’altra parte, diversamente opinando, ogni nuova pianificazione risulterebbe del tutto scollegata dalla precedente, potendo da questa prescindere, e di volta in volta riguarderebbe, senza alcuna contestualizzazione storica, una parte sempre più esigua del territorio comunale (cioè quella non ancora occupata da immobili e manufatti), valutata ex novo.
In tal modo, la pianificazione urbanistica si ridurrebbe a considerare il territorio solo nella sua mera possibilità di edificazione, in quanto non ostacolata da presenze materiali, e non già come un bene da conformare per il migliore sviluppo della comunità, salvaguardando i diritti costituzionalmente garantiti degli individui che su di esso vivono ed operano”.
Si è affermato inoltre che "un'area edificabile, già interamente considerata in occasione del rilascio di una concessione edilizia, agli effetti della volumetria realizzabile, non può essere più tenuta in considerazione come area libera, neppure parzialmente, ai fini del rilascio di una seconda concessione nella perdurante esistenza del primo edificio, irrilevanti appalesandosi le vicende inerenti alla proprietà dei terreni”.
Più in particolare, si è precisato che “in ipotesi di realizzazione di un manufatto edilizio la cui volumetria è calcolata sulla base anche di un'area asservita o accorpata, l'intera estensione interessata deve essere considerata utilizzata ai fini edificatori, con l'effetto che anche l'area asservita o accorpata non è più edificabile, anche se è oggetto di un frazionamento o di alienazione separata dall'area su cui insiste il manufatto".
In definitiva, una volta utilizzato per la definizione complessiva degli standard di un territorio oggetto di piano di lottizzazione, il singolo terreno, ancorché non interessato da edificazione ed anche se eventuali destinazioni, quali quella a verde pubblico, non hanno avuto attuazione, non può essere considerato disponibile ai fini di una successiva edificazione: una volta realizzate le volumetrie previste, risultando inconferente il decorso del decennio di efficacia del Piano di lottizzazione.

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3. Tanto precisato, il Collegio rileva come risulti pacifico tra le parti che il terreno, oggetto della presente controversia, sito in Ladispoli, di proprietà degli attuali appellanti, fu inserito nel piano di lottizzazione di ufficio “Cerreto”, approvato dal Consiglio comunale di Ladispoli, unitamente allo schema di convenzione ed allo statuto regolante la costituzione del consorzio.
Orbene, è del tutto evidente che, in occasione dell’attuazione di un piano di lottizzazione, a fronte della edificazione realizzabile, vengono contestualmente assunti dai privati (nel caso di specie, dal Consorzio) obbligazioni volte sia alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, sia alla cessione gratuita delle aree individuate e destinate a spazi pubblici, ad attività collettive, a verde pubblico e a parcheggi.
E’ in questo senso che risulta condivisibile quanto affermato dalla impugnata sentenza, laddove questa riconduce il caso in esame ad un esempio di “perequazione urbanistica”, con attribuzione di un indice di edificabilità, accorpamento di aree e cessione gratuita di altre aree al Comune: una perequazione urbanistica cd.. “di comparto”, che, avendo come finalità la realizzazione di quanto previsto nello strumento urbanistico, permette l’accordo dei proprietari riguardo alla concentrazione/distribuzione di volumetrie nell’ambito di una determinata area, in modo tale da non creare svantaggi per alcuno, ovvero consente la realizzazione, per il tramite di consorzio, di quanto previsto dal piano di lottizzazione, in una visione unitaria e concordata, anche nel rapporto tra edificando, verde pubblico, aree destinate a parcheggi e servizi pubblici.
E la sentenza stessa precisa inoltre (in modo non oggetto di contestazione da parte degli appellanti) che “l’area dei ricorrenti è stata assunta al fine di concorrere al raggiungimento degli standards di urbanizzazione che consentivano l’edificazione del Consorzio”, nell’ambito di una lottizzazione che –come afferma il Comune di Ladispoli (v. memoria di replica del 19.05.2016)– “è oggi definitivamente e compiutamente realizzata”.
Da quanto esposto consegue che l’area appartenente agli attuali appellanti, lungi dal poter essere considerata disponibile, era stata invece pienamente considerata, onde consentire la realizzazione dell’edificazione da parte del Consorzio (cui gli appellanti hanno aderito), secondo quanto previsto dal Piano di lottizzazione.
Ne consegue che l’intervenuta scadenza del termine decennale del piano di lottizzazione, invocata dagli appellanti, non ha alcun effetto sulla destinazione urbanistica del proprio suolo, posto che questo, per effetto del piano di lottizzazione e della convenzione allo stesso allegata, era ormai definitivamente destinato al conseguimento degli standard onde consentire l’edificazione assentita.
In tal senso, non assume alcun rilievo distinguere tra piano di lottizzazione e convenzione, onde stabilire la fonte della destinazione a verde pubblico del suolo dei ricorrenti.
Questa è da ricondursi senza alcun dubbio al piano di lottizzazione, ma essa non cessa di avere efficacia per decorso del termine decennale (ex art. 17, co. 1, l. n. 1150/1942), perché –una volta considerata ai fini della verifica degli standard– essa è stata già considerata e costituisce, per così dire, un “momento di attuazione” già definito del piano di lottizzazione.
In altre parole, se, per il tramite della destinazione a verde pubblico di un’area all’interno del piano (ancorché appartenente solo ad uno o ad alcuni dei consorziati) si consente l’edificazione di quanto previsto (la quale, altrimenti, in difetto di standards, non sarebbe possibile), il piano, per questa parte, risulta già avere avuto attuazione per il fatto stresso dell’edificazione.
Ne consegue che il terreno –indipendentemente dall’attuazione in concreto di quanto sullo stesso previsto- non risulta più utilizzabile e ciò anche nel rispetto del sinallagma convenzionalmente assunto.
4. Le conclusioni cui si è pervenuti risultano coerenti con i principi già espressi, in casi analoghi, dalla giurisprudenza amministrativa.
Questo Consiglio di Stato (sez. IV, 09.07.2011 n. 4134) ha già avuto modo di affermare che “proprio per le sue caratteristiche di strumento di pianificazione e delle sua possibilità di utilizzo, è del tutto evidente che lo strumento urbanistico, nel disporre le future conformazioni del territorio, considera le sole “aree libere”, tali dovendosi ritenere quelle “disponibili” al momento della pianificazione, e ancor più precisamente quelle che non risultano già edificate (in quanto costituenti aree di sedime di fabbricati o utilizzate per opere di urbanizzazione), ovvero quelle che, nel rispetto degli standard urbanistici, risultano comunque già utilizzate per l’edificazione (in quanto asservite alla realizzazione di fabbricati, onde consentirne lo sviluppo volumetrico).
D’altra parte, diversamente opinando, ogni nuova pianificazione risulterebbe del tutto scollegata dalla precedente, potendo da questa prescindere, e di volta in volta riguarderebbe, senza alcuna contestualizzazione storica, una parte sempre più esigua del territorio comunale (cioè quella non ancora occupata da immobili e manufatti), valutata ex novo.
In tal modo, la pianificazione urbanistica si ridurrebbe a considerare il territorio solo nella sua mera possibilità di edificazione, in quanto non ostacolata da presenze materiali, e non già come un bene da conformare per il migliore sviluppo della comunità, salvaguardando i diritti costituzionalmente garantiti degli individui che su di esso vivono ed operano
”.
Si è affermato inoltre che "un'area edificabile, già interamente considerata in occasione del rilascio di una concessione edilizia, agli effetti della volumetria realizzabile, non può essere più tenuta in considerazione come area libera, neppure parzialmente, ai fini del rilascio di una seconda concessione nella perdurante esistenza del primo edificio, irrilevanti appalesandosi le vicende inerenti alla proprietà dei terreni” (Cons. Stato, sez. V, 10.02.2000 n. 749).
Più in particolare, si è precisato che “in ipotesi di realizzazione di un manufatto edilizio la cui volumetria è calcolata sulla base anche di un'area asservita o accorpata, l'intera estensione interessata deve essere considerata utilizzata ai fini edificatori, con l'effetto che anche l'area asservita o accorpata non è più edificabile, anche se è oggetto di un frazionamento o di alienazione separata dall'area su cui insiste il manufatto" (Cons. Stato, sez. V, 07.11.2002 n. 6128; sez. IV, 06.09.1999 n. 1402).
In definitiva, una volta utilizzato per la definizione complessiva degli standard di un territorio oggetto di piano di lottizzazione, il singolo terreno, ancorché non interessato da edificazione ed anche se eventuali destinazioni, quali quella a verde pubblico, non hanno avuto attuazione, non può essere considerato disponibile ai fini di una successiva edificazione: una volta realizzate le volumetrie previste, risultando inconferente il decorso del decennio di efficacia del Piano di lottizzazione.
Nel caso di specie, inoltre, non ha alcun rilievo quanto affermato dagli appellanti, e cioè che essi “in base al piano di lottizzazione d’ufficio decaduto ... non avrebbero avuto alcun diritto edificatorio a fronte della cessione dell’area di loro proprietà ai fini dell’attuazione della destinazione a verde pubblico impressa dal piano stesso”.
Come affermato anche dal Comune di Ladispoli (v. pag. 4 memoria del 19.05.2016), non rilevano né le ragioni per le quali gli appellanti hanno aderito al Consorzio, né l’utilità che da ciò essi hanno potuto pensare di ritrarre o hanno effettivamente conseguito.
Ciò che rileva, è che gli attuali appellanti hanno incontestabilmente aderito al Consorzio e ne hanno assunto gli obblighi derivanti dalla convenzione (tanto da non risultare tra coloro che non hanno aderito al progetto di lottizzazione d’ufficio e, dunque, i loro terreni non sono stati inseriti nel piano particellare d’esproprio: v. memoria Comune 19.05.2016, pag. 3).
Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere rigettato, stante la sua infondatezza, con conseguente conferma della sentenza impugnata (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 20.07.2016 n. 3246 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

aprile 2016

URBANISTICAIn generale, per principi consolidati –che costituiscono altresì principi fondanti in tema di governo del territorio- gli art. 16, 17 e 28 l. n. 1150 del 1942 prevedono un termine non superiore a dieci anni entro il quale le opere contenute nei piani particolareggiati, cui si assimilano le lottizzazioni convenzionate, devono essere eseguite; pertanto, le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, convenzionale o autoritativo, non possono essere attuate oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente in materia urbanistica riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche con una nuova convenzione di lottizzazione.
Analogamente, e parallelamente, il privato ha dieci anni di tempo per l'esecuzione delle opere previste in convenzione, con la conseguenza che soltanto dalla data di scadenza della convenzione medesima è possibile verificare se le opere siano state o meno eseguite.
Ed invero, premesso che la convenzione di lottizzazione, anche se istituto di complessa ricostruzione a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento chiaramente contrattuale, rappresenta pur sempre un incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile; nel caso di specie la richiesta di proroga inoltrata al Comune dalla società odierna ricorrente costituiva una proposta di modifica delle condizioni contrattuali, che avrebbe dovuto essere accettata da controparte secondo i comuni principi civilistici.
Infatti, alla stregua della vigente normativa la durata della convenzione di lottizzazione non risulta soggetta a regole di impronta pubblicistica, costituendo materia rimessa all'accordo tra lottizzante e Amministrazione: ciò si ricava dal fatto che sul punto il legislatore si è limitato a fissare il termine massimo di durata (stabilito in dieci anni ex art. 28, comma 5, nr. 3, della legge 17.08.1942, nr. 1150) e a ribadire che in convenzione deve comunque essere indicata la durata della convenzione, la cui concreta definizione è però rimessa alle parti.
Pertanto, per una modifica dell'accordo si applica la normativa codicistica ai sensi dell'art. 11, comma 3, della legge 07.08.1990, nr. 241: in particolare, trattandosi nella specie di atto negoziale, che presuppone la ricerca del consenso del privato su un certo assetto di interessi ed attribuisce allo stesso posizioni di diritto-obbligo, ne consegue che la sua modifica necessita della manifestazione di volontà di tutti i soggetti che hanno concorso alla loro formazione.

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In termini generali va ricordato che la previsione di precisi termini di validità delle convenzioni urbanistiche e di termini per l'avvio e il completamento dei lavori risponde a rilevanti esigenze di interesse pubblico, ossia alla necessità per la collettività di poter contare sulla realizzazione delle opere entro un tempo ragionevole e definito.
La previsione di un differimento ex lege di tale termine presenta pertanto un evidente carattere eccezionale e derogatorio rispetto al sistema.
L'interpretazione restrittiva del comma 3-bis dell'art. 30, d.l. n. 69 del 2013 è imposta, quindi, innanzitutto dal principio generale sancito dall'art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale con riferimento a tutte le norme eccezionali, oltre che dalle finalità connesse.
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... per l'accertamento dell’inadempimento del controinteressato agli obblighi derivanti da convenzione urbanistica - richiesta risarcimento danni.
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Peraltro, il ricorso è prima facie infondato nel merito.
Assume rilievo dirimente ai fini di causa il dato, incontestato fra le parti e pacificamente emergente dagli atti di causa, che la convenzione sia tutt’ora pienamente efficace.
In generale, per principi consolidati –che costituiscono altresì principi fondanti in tema di governo del territorio- gli art. 16, 17 e 28 l. n. 1150 del 1942 prevedono un termine non superiore a dieci anni entro il quale le opere contenute nei piani particolareggiati, cui si assimilano le lottizzazioni convenzionate, devono essere eseguite; pertanto, le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, convenzionale o autoritativo, non possono essere attuate oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente in materia urbanistica riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche con una nuova convenzione di lottizzazione (cfr. ex multis CdS 851/2007).
Analogamente, e parallelamente, il privato ha dieci anni di tempo per l'esecuzione delle opere previste in convenzione, con la conseguenza che soltanto dalla data di scadenza della convenzione medesima è possibile verificare se le opere siano state o meno eseguite (cfr. ad es. Tar Lombardia n. 2428/2013).
Ed invero, premesso che la convenzione di lottizzazione, anche se istituto di complessa ricostruzione a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento chiaramente contrattuale, rappresenta pur sempre un incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26.09.2013, nr. 4810); nel caso di specie la richiesta di proroga inoltrata al Comune dalla società odierna ricorrente costituiva una proposta di modifica delle condizioni contrattuali, che avrebbe dovuto essere accettata da controparte secondo i comuni principi civilistici.
Infatti, alla stregua della vigente normativa la durata della convenzione di lottizzazione non risulta soggetta a regole di impronta pubblicistica, costituendo materia rimessa all'accordo tra lottizzante e Amministrazione: ciò si ricava dal fatto che sul punto il legislatore -che pure ha analiticamente regolato il contenuto delle convenzioni de quibus- si è limitato a fissare il termine massimo di durata (stabilito in dieci anni ex art. 28, comma 5, nr. 3, della legge 17.08.1942, nr. 1150) e a ribadire che in convenzione deve comunque essere indicata la durata della convenzione, la cui concreta definizione è però rimessa alle parti.
Pertanto, per una modifica dell'accordo si applica la normativa codicistica ai sensi dell'art. 11, comma 3, della legge 07.08.1990, nr. 241: in particolare, trattandosi nella specie di atto negoziale, che presuppone la ricerca del consenso del privato su un certo assetto di interessi ed attribuisce allo stesso posizioni di diritto-obbligo, ne consegue che la sua modifica necessita della manifestazione di volontà di tutti i soggetti che hanno concorso alla loro formazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28.01.2011, nr. 693).
Nel caso di specie, se per un verso nessun accordo modificativo in termini riduttivi del termine risulta essere stato concluso, cosicché lo stesso va applicato in termine decennali (con scadenza all’01.12.2016, e ciò sarebbe già dirimente a fini di causa), per un altro verso va altresì ricordato come sia sopraggiunto un dato normativo in grado di estendere ulteriormente, ex lege, tale termine. A quest’ultimo proposito, va infatti richiamato il principio dettato ex art. 30, comma 3-bis, d.l. 69/2013, a mente del quale “Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31.12.2012, sono prorogati di tre anni”.
In termini generali va ricordato che la previsione di precisi termini di validità delle convenzioni urbanistiche e di termini per l'avvio e il completamento dei lavori risponde a rilevanti esigenze di interesse pubblico, ossia alla necessità per la collettività di poter contare sulla realizzazione delle opere entro un tempo ragionevole e definito; e tale indicazione va ribadita anche agli specifici fini della presente causa, caratterizzata in ogni caso dalla mancanza del presupposto della scadenza di tale termine (originariamente scadente infatti il 01.12.2016).
La previsione di un differimento ex lege di tale termine presenta pertanto un evidente carattere eccezionale e derogatorio rispetto al sistema. L'interpretazione restrittiva del comma 3-bis dell'art. 30, d.l. n. 69 del 2013 è imposta, quindi, innanzitutto dal principio generale sancito dall'art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale con riferimento a tutte le norme eccezionali, oltre che dalle finalità connesse (cfr. sul punto ad es. Tar Lombardia n. 78/2016).
Peraltro nel caso de quo, anche applicando tali canoni ermeneutici restrittivi la proroga legislativa appare applicabile, trattandosi di convenzione stipulata anteriormente al 31.12.2012 e tutt’ora in corso di efficacia (TAR Emilia Romagna-Parma, sentenza 20.04.2016 n. 137 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICALe scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte all’approvazione degli atti di pianificazione hanno natura altamente discrezionale e, per questa ragione, sono sindacabili da parte del giudice amministrativo solo nel caso in cui vi siano evidenti indici di irrazionalità o emerga chiaramente la sussistenza di errori nella valutazione dei presupposti ad esse sottesi.
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L’amministrazione non è tenuta a motivare specificamente le scelte riguardanti le singole zone, essendo a tal fine sufficiente il richiamo ai criteri generali seguiti nell’impostazione del piano come risultanti dall’apposita relazione di accompagnamento al piano stesso.
Uniche eccezioni a questa regola si hanno quando il soggetto interessato dall’atto di pianificazione versi in situazione di particolare affidamento; affidamento che può derivare o da una convenzione urbanistica, già stipulata con il Comune, che riservi all’area un trattamento più favorevole rispetto a quello introdotto con il piano sopravvenuto, ovvero da una sentenza di annullamento di un provvedimento di diniego al rilascio un titolo edilizio.
Altra eccezione si ha poi nel caso in cui l’autorità intenda imprimere destinazione agricola ad un lotto intercluso da fondi legittimamente edificati.

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Come noto, per costante orientamento giurisprudenziale, le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte all’approvazione degli atti di pianificazione hanno natura altamente discrezionale e, per questa ragione, sono sindacabili da parte del giudice amministrativo solo nel caso in cui vi siano evidenti indici di irrazionalità o emerga chiaramente la sussistenza di errori nella valutazione dei presupposti ad esse sottesi.
Per quanto riguarda poi il profilo motivazionale, si afferma altresì che l’amministrazione non è tenuta a motivare specificamente le scelte riguardanti le singole zone, essendo a tal fine sufficiente il richiamo ai criteri generali seguiti nell’impostazione del piano come risultanti dall’apposita relazione di accompagnamento al piano stesso (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 07.04.2008 n. 1476; id. 13.03.2008 n. 1095; id. 27.12.2007 n. 6686).
Uniche eccezioni a questa regola si hanno quando il soggetto interessato dall’atto di pianificazione versi in situazione di particolare affidamento; affidamento che può derivare o da una convenzione urbanistica, già stipulata con il Comune, che riservi all’area un trattamento più favorevole rispetto a quello introdotto con il piano sopravvenuto, ovvero da una sentenza di annullamento di un provvedimento di diniego al rilascio un titolo edilizio. Altra eccezione si ha poi nel caso in cui l’autorità intenda imprimere destinazione agricola ad un lotto intercluso da fondi legittimamente edificati (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 01.10.2004 n. 6401; id. 04.03.2003 n. 1197) (TAR Valle d'Aosta, sentenza 12.04.2016 n. 13 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAIn capo al Comune residuano, comunque, valutazioni discrezionali sull’impostazione data dal piano attuativo all’organizzazione urbanistica, infrastrutturale ed architettonica, ponendo solo il limite di una puntuale motivazione che consenta l’emersione degli interessi pubblici perseguiti e la tutela dell’interessato in sede giurisdizionale.
Sicché, non vi è motivo di discostarsi dal consolidato principio giurisprudenziale (dal quale conseguono delicate implicazioni sotto il profilo risarcitorio in capo all’Amministrazione) secondo il quale l'approvazione del piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo facendo riferimento a ragioni interne al medesimo quali possono essere i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento.
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3. Con il secondo motivo la parte ricorrente sostiene l’illegittimità del provvedimento impugnato perché in capo all’Amministrazione comunale non residuano margini di valutazione discrezionale dei piani attuativi di iniziativa privata, che potrebbero essere respinti solo in caso di contrasto con il piano regolatore, nel caso all’esame insussistenti, con la conseguenza che l’approvazione della variante astrattamente compatibile con le previsioni del piano regolatore generale deve considerarsi sempre atto dovuto.
La censura deve essere respinta.
Va premesso che a sostegno della propria tesi la parte ricorrente invoca alcune pronunce le quali in realtà si limitano ad affermare che in sede di formazione dei piani attuativi la giunta ed il consiglio non possono effettuare valutazioni che contrastino con quelle già formalizzate con il piano regolatore (cfr. Tar Veneto, Sez. II, 14.01.2008, n. 44; Consiglio di Stato, Sez. IV, 16.09.2008, n. 4368; Consiglio di Stato, Sez. IV, 06.10.2011, n. 5485), negando ad esempio con valutazioni diametralmente opposte da quelle effettuate nel piano regolatore l’edificabilità ammessa da questo su un’area per ragioni ambientali e paesaggistiche.
Si tratta tuttavia di pronunce inconferenti, sia perché nel diniego non è presente e non è neppure dedotta una qualche valutazione che contrasti con le previsioni del piano regolatore, sia perché tali pronunce in realtà ammettono che in capo al Comune residuino comunque valutazioni discrezionali sull’impostazione data dal piano attuativo all’organizzazione urbanistica, infrastrutturale ed architettonica, ponendo solo il limite di una puntuale motivazione che consenta l’emersione degli interessi pubblici perseguiti e la tutela dell’interessato in sede giurisdizionale.
Il Collegio ritiene pertanto che non vi sia motivo di discostarsi dal consolidato principio giurisprudenziale (dal quale conseguono delicate implicazioni sotto il profilo risarcitorio in capo all’Amministrazione) secondo il quale l'approvazione del piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo facendo riferimento a ragioni interne al medesimo quali possono essere i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento (ex pluriubus cfr. Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 08.07.2015, n. 1667; Tar Puglia, Bari, Sez. III, 12.03.2015, n. 403; Tar Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 11.02.2014, n. 41; Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 29.05.2013, n. 1563; Consiglio di Stato, Sez. IV, 12.03.2013, n. 1479; id. 19.09.2012, n. 4977; Tar Umbria, Sez. I, 27.05.2010, n. 335; Tar Piemonte, Sez. I, 09.04.2010, n. 1752; Tar Calabria, Catanzaro, Sez. I, 06.06.2008, n. 624; Consiglio di Stato, Sez. IV, 29.01.2008, n. 248).
Pertanto le censure di cui al secondo motivo con le quali la parte ricorrente sostiene che il Comune avrebbe dovuto, limitandosi a riscontrare la compatibilità della variante con il piano regolatore generale, senz’altro approvare la variante come atto vincolato, devono essere respinte (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 04.04.2016 n. 351 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

gennaio 2016

LAVORI PUBBLICI - URBANISTICAAl privato proprietario di un’area destinata all'espropriazione, siccome interessata dalla realizzazione di un’opera pubblica, dev’essere garantita, mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo.
Tale adempimento, che è di fondamentale importanza anche perché preordinato a consentire la presentazione di osservazioni e opposizioni, va posto in essere non solo in sede di prima apposizione del vincolo, ma anche di sua reiterazione al fine di consentire al privato di verificare il corretto esercizio di un potere particolarmente incidente sulla propria posizione.
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Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la decadenza del vincolo espropriativo non esclude, infatti, quanto meno in astratto, che l'amministrazione possa reiterare lo stesso vincolo, ma il provvedimento che procede in tal senso deve essere congruamente motivato in ordine alla persistenza delle ragioni di diritto pubblico sottese alla necessità della reiterazione al fine di escludere una inutile perpetuazione della situazione di compressione del diritto del privato.

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7. In ordine al primo e al secondo profilo profilo, va richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale, formatosi sulla scorta della decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 20.12.2002, secondo il quale al privato proprietario di un’area destinata all'espropriazione, siccome interessata dalla realizzazione di un’opera pubblica, dev’essere garantita, mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo (per tutte Consiglio di Stato, IV, 11.11.2014, n. 5525).
Tale adempimento, che è di fondamentale importanza anche perché preordinato a consentire la presentazione di osservazioni e opposizioni, va posto in essere non solo in sede di prima apposizione del vincolo, ma anche di sua reiterazione al fine di consentire al privato di verificare il corretto esercizio di un potere particolarmente incidente sulla propria posizione.
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la decadenza del vincolo espropriativo non esclude, infatti, quanto meno in astratto, che l'amministrazione possa reiterare lo stesso vincolo, ma il provvedimento che procede in tal senso deve essere congruamente motivato in ordine alla persistenza delle ragioni di diritto pubblico sottese alla necessità della reiterazione al fine di escludere una inutile perpetuazione della situazione di compressione del diritto del privato (per tutte Consiglio di Stato, IV, 12.03.2015, n. 1317).
Nella specie, non soltanto non si è data comunicazione alla ricorrente dell’avvio del procedimento di reiterazione del vincolo espropriativo scaduto gravante sul suo fondo, né dell’adozione del provvedimento finale, ma non sono nemmeno state esternate le specifiche ragioni di pubblico interesse sottostanti alla determinazione di procrastinare la sua efficacia (TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, sentenza 26.01.2016 n. 212 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAIl Piano Particolareggiato è uno strumento di attuazione delle previsioni del Piano Urbanistico Comunale col quale si disciplinano, in termini più puntuali e di dettaglio rispetto alle previsioni dello strumento generale, particolari ambiti territoriali.
Il piano particolareggiato, in particolare, detta la disciplina di dettaglio degli ambiti urbani.
La durata della sua efficacia è strettamente connessa al termine della sua vigenza indicato nella delibera di approvazione, che non può essere maggiore di 10 anni, come previsto dall’art. 16, co. 5, della legge n. 1150 del 1942, con la conseguenza che il decorso di detto termine per la sua esecuzione, il piano particolareggiato “diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione” (art. 17, co. 1, L. 1150/1942).
L’assetto urbanistico nello stesso cristallizzato, peraltro, permane fino all’approvazione di una variante dello stesso piano oppure fino ad una modifica dello strumento generale (anche totale, come nel caso di approvazione di un nuovo PUC) che ne disponga in via espressa la modifica.
Se questo è vero, l’approvazione di un nuovo PUC, del tutto silente in ordine alla sorte dei piani attuativi approvati sotto il vecchio PRG, non può comportare ex se, in via automatica, l’annullamento dei piani particolareggiati preesistenti, occorrendo all’uopo una puntuale ed espressa determinazione -modificativa o abrogativa- degli stessi, supportata da adeguata motivazione, in assenza della quale gli atti pianificatori già adottati diventano parti integranti, con valenza attuativa, anche del nuovo strumento urbanistico generale.
Al riguardo la giurisprudenza è pacifica nel ritenere che sebbene le scelte pianificatorie, contenute nello strumento urbanistico generale, non necessitino di particolare motivazione -al di fuori dall’indicazione dei criteri tecnico urbanistici e delle ragioni evincibili dai criteri generali seguiti dal piano, godendo la p.a. di un ampio potere discrezionale- è invece obbligatoria una congrua motivazione, per giustificare scelte differenti, solo in presenza di impegni già presi con la stipula di una convenzione di lottizzazione, o quando il nuovo strumento urbanistico incida su aspettative qualificate.
E’ evidente che la specifica motivazione richiesta dalla giurisprudenza, deve riferirsi alle disposizioni dello strumento generale riguardanti la modifica di ben determinate parti, o regole, dello strumento attuativo, non essendo necessaria, per pacifica giurisprudenza, la motivazione in ordine alla disciplina generale dettata con lo strumento urbanistico.

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La questione sottoposta all’esame del Collegio è sostanzialmente riconducibile alla più generale problematica degli effetti della successione nel tempo degli strumenti urbanistici.
In particolare, per quanto qui rileva, la controversia per cui è causa attiene al rapporto tra Piano Particolareggiato del vecchio PRG e nuovo Piano Urbanistico Comunale.
Il sig. Fl., infatti, in qualità di proprietario di un’area sita in Sassari nella via ... n. 3/b, inserita nel Piano particolareggiato delle “Zone B perimetrate”, attuativo delle previsioni del vecchio PRG, chiedeva all’ufficio comunale il rilascio della concessione edilizia per la realizzazione di un progetto di demolizione di un edificio esistente e di successiva ricostruzione, con l’incremento volumetrico consentito dalla L.R. n. 4/2009.
Il Comune di Sassari, dapprima in via soprassessoria (ricorso originario) e poi con provvedimento espresso (ricorso per motivi aggiunti) respingeva tale richiesta in quanto il nuovo PUC non aveva espressamente fatto salvi, per le “Zone B perimetriche” (ma solo per le zone B4), i piani attuativi della vecchia pianificazione urbanistica, sicché il progetto presentato si poneva in contrasto con l’art. 26 delle NTA del nuovo PUC per il quale nella zona di intervento “l’attività edilizia comportante tipologie di intervento superiori al restauro e alla ristrutturazione edilizia è subordinata alla preventiva formazione del un Piano Attuativo che allo stato non esiste”.
In sostanza il provvedimento negativo impugnato è fondato sul presupposto che il piano attuativo del vecchio PRG deve considerarsi automaticamente decaduto in quanto non espressamente fatto salvo dal nuovo PUC, sicché la richiesta edificatoria avanzata dal ricorrente sarebbe irrimediabilmente priva del necessario supporto pianificatorio.
L’assunto del Comune non è condivisibile per quanto appresso.
Come noto il Piano Particolareggiato è uno strumento di attuazione delle previsioni del Piano Urbanistico Comunale col quale si disciplinano, in termini più puntuali e di dettaglio rispetto alle previsioni dello strumento generale, particolari ambiti territoriali.
Il piano particolareggiato, in particolare, detta la disciplina di dettaglio degli ambiti urbani.
La durata della sua efficacia è strettamente connessa al termine della sua vigenza indicato nella delibera di approvazione, che non può essere maggiore di 10 anni, come previsto dall’art. 16, co. 5, della legge n. 1150 del 1942, con la conseguenza che il decorso di detto termine per la sua esecuzione, il piano particolareggiato “diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione” (art. 17, co. 1, L. 1150/1942).
L’assetto urbanistico nello stesso cristallizzato, peraltro, permane fino all’approvazione di una variante dello stesso piano oppure fino ad una modifica dello strumento generale (anche totale, come nel caso di approvazione di un nuovo PUC) che ne disponga in via espressa la modifica.
Se questo è vero, l’approvazione di un nuovo PUC, del tutto silente in ordine alla sorte dei piani attuativi approvati sotto il vecchio PRG, non può comportare ex se, in via automatica, l’annullamento dei piani particolareggiati preesistenti, occorrendo all’uopo una puntuale ed espressa determinazione -modificativa o abrogativa- degli stessi, supportata da adeguata motivazione, in assenza della quale gli atti pianificatori già adottati diventano parti integranti, con valenza attuativa, anche del nuovo strumento urbanistico generale.
Al riguardo la giurisprudenza è pacifica nel ritenere che sebbene le scelte pianificatorie, contenute nello strumento urbanistico generale, non necessitino di particolare motivazione -al di fuori dall’indicazione dei criteri tecnico urbanistici e delle ragioni evincibili dai criteri generali seguiti dal piano, godendo la p.a. di un ampio potere discrezionale- è invece obbligatoria una congrua motivazione, per giustificare scelte differenti, solo in presenza di impegni già presi con la stipula di una convenzione di lottizzazione, o quando il nuovo strumento urbanistico incida su aspettative qualificate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22/06/2004, n. 4407 e 19/02/2010, n. 1004; Cassazione civile, sez. I, 10/12/2008, n. 28980; TAR Perugia sez. I, 03/03/2010, n. 152; TAR Parma sez. I, 11/05/2011, n. 141; TAR Aosta, (Valle d'Aosta), sez. I, 24/07/2012, n. 73).
E’ evidente che la specifica motivazione richiesta dalla giurisprudenza, deve riferirsi alle disposizioni dello strumento generale riguardanti la modifica di ben determinate parti, o regole, dello strumento attuativo, non essendo necessaria, per pacifica giurisprudenza, la motivazione in ordine alla disciplina generale dettata con lo strumento urbanistico.
Come giustamente evidenzia la difesa del ricorrente, la stessa Relazione di progetto del nuovo PUC all’art. 16, nel solco di tale percorso interpretativo, precisa che “…I Piani Particolareggiati già predisposti dalla Amministrazione comunale nel quadro del PRG vigente prima dell’entrata in vigore della normativa specifica del PPR, costituiscono il fondamentale patrimonio conoscitivo e normativo di dettaglio ma dovranno essere revisionati e integrati in rapporto alla verifica di conformità…”.
Con l’approvazione di un nuovo PUC, cioè, la sorte dei vecchi piani attuativi, in assenza di una specifica norma ad essi dedicata, non è quella di una loro automatica e implicita caducazione ma, piuttosto, quella di poter essere sottoposti ad una verifica di conformità oggetto di puntuale istruttoria supportata -all’esito- da una adeguata motivazione.
A prescindere dalla legittimità della riportata disposizione, tali “revisioni” ed “integrazioni”, come rilevato dalla difesa di parte ricorrente, non ci sono poi state, né ci sono state, in particolare, per il P.P. delle “Zone perimetrate”.
In ogni caso, ove potesse sostenersi una implicita modifica o abrogazione, la stessa, come censurato con il primo motivo, “sarebbe comunque illegittima…sotto il profilo del difetto assoluto di motivazione”, alla luce della giurisprudenza prima riportata.
Per quanto sopra non può quindi condividersi l’assunto comunale secondo il quale le scelte discrezionali del pianificatore, espressione di apprezzamento di merito sottratte al sindacato di legittimità, si sarebbero trasfuse nelle norme di attuazione del nuovo PUC e, in particolare, nella disciplina implicitamente abrogativa dettata all’art. 26 che al fine di realizzare nella zona per cui è causa interventi quale quello di cui si discute occorre la previa adozione di un piano particolareggiato.
In ogni caso è palese il difetto di motivazione del diniego impugnato, non essendosi accertata, per quanto di interesse in relazione all’intervento proposto dal sig. Fl., l’incompatibilità del vecchio piano particolareggiato col nuovo strumento urbanistico e non potendosi, pertanto, prescindere dalla sua esistenza.
Restano salvi, naturalmente, gli ulteriori provvedimenti che l’amministrazione comunale riterrà di adottare sulla richiesta del ricorrente (TAR Sardegna, Sez. II, sentenza 20.01.2016 n. 43 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAL'approvazione del Piano di lottizzazione non è atto dovuto, ancorché il Piano medesimo risulti conforme al Piano regolatore generale, essendo l'approvazione medesima sempre espressione di potere discrezionale dell'organo deputato a valutare l'opportunità di dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale: ciò in quanto tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi sussiste un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza.
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Quanto allo specifico tema della rotatoria è agevole osservare che la sua realizzazione o meno costituisce, con tutta evidenza, il vero fulcro della controversia.
Ebbene, al riguardo il Collegio reputa:
- per un verso, che le modalità di realizzazione di un incrocio stradale (se a T o con rotatoria) non investono il governo del territorio, per cui l’opzione, in sede di piano di lottizzazione, per una soluzione progettuale differente da quella prevista in PRG non si pone ex se in rapporto di incompatibilità con detto strumento, giacché entrambe le soluzioni si collocano su un piano di sostanziale indifferenza rispetto alla disciplina urbanistica vera e propria;
- per altro verso, che detta opzione è frutto di discrezionalità tecnica, anch’essa limitatamente sindacabile da questo Giudice se non per manifesta illogicità, nella specie non ravvisabile, giacché risulta un dato di comune esperienza quello per cui la realizzazione di una rotatoria sia ormai la soluzione tecnica di gran lunga più attuata in tutta Europa per ovviare al problema della confluenza tra due o più strade.

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5. Ciò premesso, osserva il Collegio come sulla fondamentale quaestio iuris che agita la controversia (ossia quella che investe i rapporti tra piano di lottizzazione e strumento urbanistico generale sovraordinato) risulti condivisibile, tra le due contrapposte tesi che si fronteggiano in causa, la posizione del Comune che -cfr. p. 4 memoria 07.11.2015- si richiama alla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, orientata nel senso che "l'approvazione del Piano di lottizzazione non è atto dovuto, ancorché il Piano medesimo risulti conforme al Piano regolatore generale, essendo l'approvazione medesima sempre espressione di potere discrezionale dell'organo deputato a valutare l'opportunità di dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale: ciò in quanto tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi sussiste un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza" (così Cons. Stato Sez. IV, 19.09.2012, n. 4977 e 12.03.2013, n. 1479).
5.1. Infatti non solo tale orientamento è costante, come espressamente affermato nella citata sentenza n. 1479/2013, ma il richiamo a quest’ultima si rivela particolarmente conferente al caso qui in esame, poiché in quella fattispecie il Giudice amministrativo d’appello ha, in applicazione di tale principio:
- ritenuto che l'amministrazione comunale avesse “del tutto legittimamente” introdotto nel procedimento valutazioni ostative in quanto sarebbe stato necessario che la lottizzazione fosse maggiormente estesa, in funzione di completamento dell'area interessata, e che i parcheggi fossero diversamente ubicati, per evitare “la non congruente conseguenza per cui i parcheggi pubblici sarebbero stati distanti dalle opere di urbanizzazione secondaria”;
- evidenziato che detti motivi ostativi, non parevano (nei limiti del sindacato espletabile su tali scelte amministrative) abnormi o contraddittori.
5.2. Allo stesso modo, facendo applicazione all’attuale controversia del medesimo principio sopraenunciato e tenendo conto dei limiti del sindacato esercitabile da questo Giudice in subiecta materia, non può concludersi che la motivazione addotta dal Comune di Urgnano sia -come invece deduce parte ricorrente- “fortemente incongrua, illogica e in sé contraddittoria, laddove richiede che “le aree a verde e i parcheggi siano spalmate lungo la Via Provinciale, creando una cortina a verde che funga da elemento mitigatore dell’impatto visivo dei nuovi capannoni” e ritiene “che l’unica soluzione viabilistica compatibile con le caratteristiche strutturali della strada Provinciale, il volume di traffico e gli insediamenti ubicati lungo il lato opposto della strada stessa, sia quindi la realizzazione della rotatoria in corrispondenza dell’incrocio tra la SP 591 e Via Curti”.
5.3. Neppure la ricorrente contesta, invero, l’effetto mitigatore della prima richiesta, ma si lamenta essenzialmente dei costi che i lottizzanti dovrebbero sopportare.
5.4. Quanto, poi, allo specifico tema della rotatoria è agevole osservare che la sua realizzazione o meno costituisce, con tutta evidenza il vero fulcro della controversia, tanto da essere stata posta al centro, come dedotto dalla Co.Co., anche del successivo ricorso n. 1095/2010 avverso il nuovo PGT in cui detta rotatoria è stata inserita.
Ebbene, al riguardo il Collegio reputa:
- per un verso, che le modalità di realizzazione di un incrocio stradale (se a T o con rotatoria) non investono il governo del territorio, per cui l’opzione, in sede di piano di lottizzazione, per una soluzione progettuale differente da quella prevista in PRG non si pone ex se in rapporto di incompatibilità con detto strumento, giacché entrambe le soluzioni si collocano su un piano di sostanziale indifferenza rispetto alla disciplina urbanistica vera e propria;
- per altro verso, che detta opzione è frutto di discrezionalità tecnica, anch’essa limitatamente sindacabile da questo Giudice se non per manifesta illogicità, nella specie non ravvisabile, giacché risulta un dato di comune esperienza quello per cui la realizzazione di una rotatoria sia ormai la soluzione tecnica di gran lunga più attuata in tutta Europa per ovviare al problema della confluenza tra due o più strade: né la perizia di parte dell’Ing. Fi. né l’insistenza di parte ricorrente sull’asserita diversità tra i due pareri resi in proposito dalla Provincia riescono a rovesciare questa acquisizione e a dimostrare la pretesa macroscopica illogicità della richiesta in tal senso avanzata dal Comune (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 12.01.2016 n. 23 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA - ESPROPRIAZIONE - LAVORI PUBBLICI - URBANISTICA: Con l’accordo di programma decide il Tar. Sezioni Unite. La competenza delle cause del privato che vi aderisce è del giudice amministrativo.
Più agevole trovare il giudice cui rivolgersi nella gestione del territorio: con una prima pronuncia (sentenza 07.01.2016 n. 64) le Sezioni unite civili della Corte di Cassazione chiariscono cosa accada quando più enti pubblici (Comune, Provincia e Regione) stipulino un accordo di programma e un privato vi aderisca, lamentandosi poi dei danni subiti per ritardi ed inadempimenti dei soggetti pubblici.
Con altra sentenza 07.01.2016 n. 67, la stessa Corte chiarisce in dettaglio cosa capiti quando, nel determinare l’indennità di esproprio, il giudice venga tratto in errore da una consulenza tecnica imprecisa.
La pronuncia che riguarda gli accordi di programma si riferisce a un intervento di bonifica e recupero di una zona industriale: Comune, Provincia e Regione avevano previsto obblighi reciproci, dando il via ad una società privata cui spettava la realizzazione e gestione di un interporto.
Ritardi e inadempimenti hanno poi generato una richiesta di risarcimento danni che dapprima è stato deciso in sede arbitrale, per poi tornare, a distanza di 10 anni, dinanzi un diverso giudice. Il principio espresso dalla Cassazione è che la presenza di un “accordo” tra amministrazioni, condiviso da privati, ha l’effetto di spostare tutte le eventuali controversie dinanzi al giudice amministrativo.
Esiste infatti una norma specifica (articolo 11 legge 241/1990) che affida a Tar e Consiglio di Stato tutte le questioni che possano scaturire da accordi, indipendentemente dalla materia del contendere. Nel caso specifico, poiché la società privata aveva realizzato interventi di bonifica e recupero subendo notevoli ritardi causati da pubbliche amministrazioni, il relativo contenzioso comunque era riconducibile all’accordo di programma.
La società esecutrice danneggiata, pur essendosi limitata a «prendere formale conoscenza» del contenuto dell’accordo di programma tra gli enti pubblici, di tale accordo era parte determinante essendosi impegnata a progettare, eseguire, pagare indennizzi di esproprio, realizzare infrastrutture ed assumere personale. Anche se l’accordo era stato stipulato solo tra Pa per coordinare gli impegni assunti da tali enti pubblici, tutte le liti riconducibili alla esecuzione di detto accordo subiscono lo stesso regime, e cioè spettano al giudice amministrativo.
Stesso del ragionamento del, del resto, è stato applicato per obblighi di privati assunti con accordi con soggetti pubblici, per risanare aree inquinate (nella zona industriale di Trieste, Cassazione 18192/2013) o per una convenzione di lottizzazione (732/2005) o per contestazioni sull'esecuzione di parcheggi pubblici (15608/2001).
Con la stessa logica, di assoluta semplificazione, le Sezioni unite hanno deciso la sorte di un’indennità di esproprio, a valle di una procedura di pianificazione.
Nella sentenza n. 67 del 07.01.2016 è stata decisa la sorte di un indennizzo calcolato equivocando sulla collocazione di un’area: questo errore del consulente tecnico non riguarda il ragionamento del giudice, che ha pronunciato una sentenza correttamente argomentata.
In sintesi, sia le controversie che riguardano il momento iniziale dell’esecuzione di opere pubbliche (accordi) sia quelle sugli aspetti di dettaglio (stime dei suoli), esigono particolare attenzione al fine di evitare errori di giudici e di consulenti
(articolo Il Sole 24 Ore dell'08.01.2016).

dicembre 2015

URBANISTICA: Si può prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme di piano solo nei casi eccezionali in cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti.
Va ribadito
il principio di piena vincolatività delle previsioni degli strumenti urbanistici che prevedono piani attuativi e che a quest’ultimo è possibile derogare solo in presenza della fattispecie di origine giurisprudenziale comunemente indicata come “lotto intercluso”.
In materia di governo del territorio, costituisce regola generale e imperativa il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongono, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio. Tali prescrizioni, di solito contenute nelle n.t.a., sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo.
Da questo principio derivano i seguenti corollari:
- quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento;
- in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa;
- l'assenza del piano attuativo non è surrogabile con l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio; l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo, infatti, a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello strumento esecutivo;
- non sono configurabili equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema;
- lo strumento attuativo è necessario anche in presenza di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto.
A fronte di tale rigoroso quadro interpretativo, è stata individuata in sede giurisprudenziale un’eccezione alla regola della necessaria presenza di strumenti urbanistici per la disciplina del territorio, comunemente indicata come “lotto intercluso”.
Quest’ultima ipotesi si realizza quando l'area edificabile:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g..
Si consente, in sostanza, l’intervento costruttivo diretto purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico.
Solo in questi casi, quindi, lo strumento urbanistico può considerarsi superfluo, in quanto è stata ormai raggiunta la piena edificazione e urbanizzazione della zona interessata, raggiungendo in tal modo la scopo e i risultati perseguiti dai piani esecutivi (i.e. piano attuativo).
Una concessione edilizia può essere, quindi, rilasciata anche in assenza del piano attuativo richiesto dalle norme di piano regolatore, solo quando venga accertato che il lotto del richiedente è l'unico a non essere stato ancora edificato; vi è già stata, cioè, una pressoché completa edificazione dell'area (come nell'ipotesi del lotto residuale ed intercluso), e si trova in una zona che, oltre che integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata delle opere di urbanizzazione.
Si può quindi prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme di piano solo nei casi eccezionali in cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti.
La mera esistenza di infrastrutture (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, ecc.) all'interno, e, vieppiù, all'esterno, del comparto attinto dall'attività edificatoria assentita senza previa approvazione dello strumento attuativo non implica anche quell'adeguatezza e quella proporzionalità delle opere in parola rispetto all'aggregato urbano formatosi, la quale soltanto sarebbe idonea a soddisfare le esigenze della collettività, pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esimerebbe, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all'ulteriore aggravio derivante da nuove costruzioni.
Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate.

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4) Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente ha lamentato che il Comune non avrebbe dato conto dell’effettivo stato dei luoghi e, in particolare, dell’effettiva necessità di opere di urbanizzazione riguardo l’area dove insiste il lotto del ricorrente.
Il motivo è infondato.
Si deve in questa sede ribadire il principio di piena vincolatività delle previsioni degli strumenti urbanistici che prevedono piani attuativi e che a quest’ultimo è possibile derogare solo in presenza della fattispecie di origine giurisprudenziale comunemente indicata come “lotto intercluso”.
In materia di governo del territorio, costituisce regola generale e imperativa il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongono, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio. Tali prescrizioni, di solito contenute nelle n.t.a., sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo (Cons. St., sez. IV, 30.12.2008, n. 6625).
Da questo principio derivano i seguenti corollari:
- quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento (Cons. St., sez. V, 01.04.1997, n. 300);
- in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (Cons. St., sez. IV, 03.11.2008, n. 5471);
- l'assenza del piano attuativo non è surrogabile con l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio; l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo, infatti, a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello strumento esecutivo (TAR Campania Napoli, sez. VIII, 02.07.2015, n. 3483; Cons. Sr., sez. IV, 26.01.1998, n. 67; Cass. pen., sez. III, 26.01.1998, n. 302; Cons. St., sez. V, 15.01.1997, n. 39);
- non sono configurabili equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (Cons. St., sez. IV, 30.12.2008, n. 6625);
- lo strumento attuativo è necessario anche in presenza di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (Cass. pen., sez. III, 19.09.2008, n. 35880).
A fronte di tale rigoroso quadro interpretativo, è stata individuata in sede giurisprudenziale un’eccezione alla regola della necessaria presenza di strumenti urbanistici per la disciplina del territorio, comunemente indicata come “lotto intercluso”.
Quest’ultima ipotesi si realizza quando l'area edificabile:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g..
Si consente, in sostanza, l’intervento costruttivo diretto purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico (Cons. St., sez. IV, 29.01.2008, n. 268; sez. V, 03.03.2004, n. 1013; sez. IV, Sent., 10.06.2010, n. 3699).
Solo in questi casi, quindi, lo strumento urbanistico può considerarsi superfluo, in quanto è stata ormai raggiunta la piena edificazione e urbanizzazione della zona interessata, raggiungendo in tal modo la scopo e i risultati perseguiti dai piani esecutivi (i.e. piano attuativo) (Consiglio di Stato, Sez. IV, 07.12.2014 n. 5488).
Una concessione edilizia può essere, quindi, rilasciata anche in assenza del piano attuativo richiesto dalle norme di piano regolatore, solo quando venga accertato che il lotto del richiedente è l'unico a non essere stato ancora edificato; vi è già stata, cioè, una pressoché completa edificazione dell'area (come nell'ipotesi del lotto residuale ed intercluso), e si trova in una zona che, oltre che integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata delle opere di urbanizzazione.
Si può quindi prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme di piano solo nei casi eccezionali in cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti (Consiglio di Stato, Sez. V, 31/10/2013, n. 5251; C.d.S., V, 05.12.2012, n. 6229; 05.10.2011, n. 5450; IV, 01.08.2007, n. 4276; 21.12.2006, n. 7769).
La mera esistenza di infrastrutture (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, ecc.) all'interno, e, vieppiù, all'esterno, del comparto attinto dall'attività edificatoria assentita senza previa approvazione dello strumento attuativo non implica anche quell'adeguatezza e quella proporzionalità delle opere in parola rispetto all'aggregato urbano formatosi, la quale soltanto sarebbe idonea a soddisfare le esigenze della collettività, pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esimerebbe, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all'ulteriore aggravio derivante da nuove costruzioni.
Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate (TAR Puglia, Lecce, sez. III, 18.01.2005, n. 164).
Nel caso di specie parte ricorrente non ha dimostrato ricorra tale situazione e, anzi, a fronte della rilevazione da parte del Comune dell’assenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria nell’area, si è limitato a depositare una generica dichiarazione derivante dallo stesso Comune secondo cui il terreno in questione confina con una la strada comunale di Circumvallazione e che detta strada è già servita con opere di urbanizzazione primaria, “quali rete elettrica, rete idrica, rete fognante etc.”, nonché una serie di foto della predetta strada.
Tale dichiarazione è assolutamente insufficiente innanzitutto per la sua genericità, non dando indicazioni sul grado di urbanizzazione dell’intera area, né sulle specifiche opere di urbanizzazione esistenti in questione, né tantomeno dà conto dell’adeguatezza di tali opere; inoltre, la dichiarazione in esame fa riferimento solamente alle opere a servizio della strada Comunale e non specifica le aree servite da tali impianti, oltre quella immediatamente adiacenti la medesima strada.
Ancora, la strada in questione si trova a confine del comparto e la dichiarazione non specifica se le opere indicate servano quello in cui si trova il fondo o quello vicino.
Infine, in ogni caso, l’esistenza delle sole opere di urbanizzazione primaria e non di quelle di urbanizzazione secondaria non è sufficiente perché possa affermarsi l’esistenza di un “lotto intercluso”.
Il motivo è, quindi, da rigettare (
TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 18.12.2015 n. 5801 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Secondo giurisprudenza, l'art. 2, comma 1, l. 19.11.1968, n. 1187, prevede la durata quinquennale dei vincoli che comportano l'inedificabilità dei suoli discendenti dal PRG.
Tale durata è riferibile a tutti i vincoli, senza possibilità di distinzione tra vincoli di natura sostanziale e vincoli di natura solo strumentale, tra i secondi dei quali rientra la subordinazione dell'edificabilità di un'area alla previa formazione di un piano esecutivo.
Deve però escludersi che la decadenza di cui al citato art. 2 dei vincoli strumentali previsti dallo strumento urbanistico possa applicarsi nei casi in cui, in alternativa al piano particolareggiato, sia prevista dal piano regolatore la possibilità di ricorso ad un piano di lottizzazione ad iniziativa privata.
In questo ultimo caso, infatti, la possibilità di una pianificazione di livello derivato ad iniziativa privata, consentendo di porre rimedio ad eventuali inerzie o ritardi della P.A., esclude la configurabilità dello schema ablatorio, e quindi, conseguentemente, la decadenza quinquennale del relativo vincolo.

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5) Con il terzo motivo di ricorso parte ricorrente ha dedotto che, anche qualora si volesse ritenere soggetta l’edificazione nell’area in questione all’approvazione del P.I.P., tale onere sarebbe da intendersi come vincolo di in edificabilità assoluta, ormai decaduto in forza del decorso del periodo di validità di cinque anni dall’entrata in vigore del PRG.
Il motivo è infondato.
Secondo giurisprudenza, l'art. 2, comma 1, l. 19.11.1968, n. 1187, prevede la durata quinquennale dei vincoli che comportano l'inedificabilità dei suoli discendenti dal PRG.
Tale durata è riferibile a tutti i vincoli, senza possibilità di distinzione tra vincoli di natura sostanziale e vincoli di natura solo strumentale, tra i secondi dei quali rientra la subordinazione dell'edificabilità di un'area alla previa formazione di un piano esecutivo.
Deve però escludersi che la decadenza di cui al citato art. 2 dei vincoli strumentali previsti dallo strumento urbanistico possa applicarsi nei casi in cui, in alternativa al piano particolareggiato, sia prevista dal piano regolatore la possibilità di ricorso ad un piano di lottizzazione ad iniziativa privata.
In questo ultimo caso, infatti, la possibilità di una pianificazione di livello derivato ad iniziativa privata, consentendo di porre rimedio ad eventuali inerzie o ritardi della P.A., esclude la configurabilità dello schema ablatorio, e quindi, conseguentemente, la decadenza quinquennale del relativo vincolo (Cons. Stato, Sez. V, 31/10/2013, n. 5251; IV, 24.03.2009, n. 1765; V, 03.04.2000, n. 1908).
Nel caso di specie, come peraltro indicato dal Comune, nella memoria di costituzione e non contestato da parte ricorrente, il PRG prevede la possibilità del ricorso a un piano di lottizzazione ad iniziativa provata e, pertanto, il vincolo non può considerarsi avente carattere ablatorio (
TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 18.12.2015 n. 5801 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICALe scelte effettuate dall'Amministrazione all'atto dell'approvazione del P.R.G. costituiscono apprezzamenti di merito e sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che siano inficiate da errori di fatto, da grave illogicità o da contraddittorietà.
Inoltre è stato chiarito come tali scelte non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che possa evincersi dai criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti per l'impostazione del piano stesso, salvo che particolari situazioni consolidate non abbiano creato aspettative qualificate del privato.
Ciò implica, quale necessario corollario, che l'aspettativa del privato all'ottenimento di una tipizzazione più gradita, è cedevole rispetto all'esercizio della potestà pianificatoria finalizzata alla corretta e razionale disciplina urbanistica del territorio comunale.

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Nel merito, ritiene il Collegio che il ricorso sia infondato.
Si premette che, secondo giurisprudenza consolidata, da cui il Collegio ritiene di non doversi discostare (ex multis Tar Genova, sez. I, 03.05.2012 n. 623; Tar Trieste, sez. I, 07.10.2014, n. 488), le scelte effettuate dall'Amministrazione all'atto dell'approvazione del P.R.G. costituiscono apprezzamenti di merito e sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che siano inficiate da errori di fatto, da grave illogicità o da contraddittorietà.
Inoltre è stato chiarito come tali scelte non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che possa evincersi dai criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti per l'impostazione del piano stesso, salvo che particolari situazioni consolidate non abbiano creato aspettative qualificate del privato (v. la stipula di convenzioni di lottizzazione e di accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, in specie non sussistenti né dimostrati).
Ciò implica, quale necessario corollario, che l'aspettativa del privato all'ottenimento di una tipizzazione più gradita, è cedevole rispetto all'esercizio della potestà pianificatoria finalizzata alla corretta e razionale disciplina urbanistica del territorio comunale (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, sentenza 04.12.2015 n. 3197 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

novembre 2015

URBANISTICA: Le prescrizioni di un piano urbanistico attuativo (tale è il piano di lottizzazione) finalizzato alla disciplina in maniera dettagliata di una porzione del territorio sono vincolanti e devono essere rispettate da tutti i lottizzanti e loro aventi causa, rilevando a tempo indeterminato, fino all’intervento di un nuovo piano urbanistico essendo, peraltro, del tutto irrilevante che sia decorso il termine decennale previsto dall’art. 28 della legge Urbanistica n. 1150 del 1942, atteso che detto termine riguarda gli interventi edilizi autorizzati dal piano di lottizzazione ma non riguarda la disciplina del territorio e la destinazione delle aree, che rimane inalterata fino all’intervento di un nuovo atto di pianificazione.
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Osserva il Collegio, a riguardo che, il Consiglio di Stato ha affermato il principio secondo cui le prescrizioni di un piano urbanistico attuativo (tale è il piano di lottizzazione) finalizzato alla disciplina in maniera dettagliata di una porzione del territorio sono vincolanti e devono essere rispettate da tutti i lottizzanti e loro aventi causa, rilevando a tempo indeterminato, fino all’intervento di un nuovo piano urbanistico (in tal senso da ultimo Cons. Stato, Adunanza plenaria 20.07.2012, n. 28; conforme Cons. Stato, V, 20.03.2008, n. 1216; IV 27.10.2009, n. 6572), essendo, peraltro, del tutto irrilevante che sia decorso il termine decennale previsto dall’art. 28 della legge Urbanistica n. 1150 del 1942, atteso che detto termine riguarda gli interventi edilizi autorizzati dal piano di lottizzazione ma non riguarda la disciplina del territorio e la destinazione delle aree, che rimane inalterata fino all’intervento di un nuovo atto di pianificazione (in terminis, Cons. Stato, IV, 353 del 2013; 2045 del 2012; VI, n. 305 del 2012; IV, 27.10.2009, n. 6572)
(TAR Lazio-Roma, Sez. II-bis, sentenza 24.11.2015 n. 13283 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICARilevano, ai fini del rispetto del Patto di stabilità, le somme derivanti dall’escussione di polizze fideiussorie stipulate in attuazione di convenzioni urbanistiche.
L’ente infatti, escutendo la fideiussione, subentra ai privati nel completamento delle opere di urbanizzazione “in proprio” e, così facendo, imprime una connotazione pubblicistica alle somme a tal fine utilizzate, che peraltro entrano nel bilancio dell’ente e conseguentemente restano assoggettate alla relativa disciplina, anche in termini di rispetto degli specifici obiettivi vigenti in riferimento al patto di stabilità
.
Si deve pertanto escludere, contrariamente a quanto sostenuto nella richiesta di parere,
che la realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte del Comune per inerzia del privato possa considerarsi un’attività compiuta in “conto terzi” che giustifichi la contabilizzazione delle spese nei relativi capitoli di bilancio.
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Con l’assumere direttamente la realizzazione delle opere sia pure inizialmente affidate all’iniziativa privata, il Comune, lungi dal divenire il mero esecutore di una determinazione altrui, mantiene la totale discrezionalità e l’autonomia decisionale che escludono le relative transazioni dal novero dei servizi conto terzi.
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La tassatività delle voci di entrata e di spesa escludibili dal saldo finanziario valido ai fini della verifica del rispetto del patto, porta a ritenere che debbano essere contabilizzate nei pertinenti titoli di bilancio anche le spese sostenute a seguito di interventi sostitutivi del comune richiesti con Ordinanza sindacale o dirigenziale, in materia di igiene, sicurezza o abusivismo edilizio, originariamente richiesti al privato.

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Con la nota sopra citata il Sindaco del comune di Masate (MI) dopo aver riferito che il mancato adempimento degli obblighi derivanti da una convenzione urbanista comporta per il comune la necessità di escutere la garanzia rilasciata dal privato e di sostituirsi allo stesso nella realizzazione delle opere di urbanizzazione richieste, formula i seguenti quesiti:
1. se, in generale, le spese sostenute dal Comune che agisca in sostituzione del privato per la realizzazione delle opere di urbanizzazione con l’impiego di somme derivanti dall’escussione della polizza fideiussoria possano essere contabilizzate tra le partite di giro in modo da non incidere sul rispetto del Patto di stabilità interno;
2. se, più in particolare, le stesse spese possano essere escluse da quelle rilevanti ai fini del Patto di stabilità nel caso in cui si tratti di interventi richiesti con Ordinanza sindacale o dirigenziale, in materia di igiene, sicurezza o abusivismo edilizio.
...
L’esame del merito dei quesiti proposti richiede di stabilire la corretta contabilizzazione, agli effetti del rispetto del Patto di stabilità interno, delle spese sostenute dall’ente mediante l’impiego di somme derivanti dall’escussione di una polizza fideiussoria, in attuazione di una convenzione urbanistica, a garanzia della corretta realizzazione di opere di urbanizzazione.
La questione è già stata affrontata da questa Sezione con il parere reso con il parere 30.03.2015 n. 143 che si richiama di seguito.
Si deve ribadire, in primo luogo, la natura cogente delle disposizioni costituenti il patto di stabilità interno. Gli articoli 30, 31 e 32 della legge 12.11.2011, n. 183 (legge di stabilità per il 2012), come più volte modificati e integrati, da ultimo, per quanto di rilievo, dall’art. 1, comma 489, della legge n. 190 del 2014, disciplinano la materia, fra l’altro, per l’anno 2015 (per approfondimenti si rinvia alla Circolare MEF-RGS n. 6 del 18.02.2014, relativa al triennio 2014-2016).
Con riferimento alle voci di entrata e di spesa escludibili dal saldo finanziario valido ai fini della verifica del rispetto del patto, l’art. 31, commi 7 ss., della citata legge n. 183 del 2011, come successivamente modificato, ha confermato, nelle sue linee portanti, il previgente sistema di deroghe, con alcune variazioni. Importanza fondamentale assume in materia il comma 17, che abroga le disposizioni che individuano esclusioni di entrata o di spesa non previste espressamente dalla stessa legge di stabilità per il 2012.
Pertanto, per l’esercizio finanziario in corso, non sono consentite esclusioni di entrate o di spese diverse da quelle previste dalla legge.
Il predetto principio di tassatività è stato più volte oggetto di attenzione da parte di questa Corte, che ha sempre confermato la natura imperativa ed inderogabile delle relative disposizioni legislative (v. la deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 6 del 25.01.2011; le deliberazioni di questa Sezione n. 1026/2010/PAR, n. 54/2012/PAR, n. 375/2014/PAR).
Quanto esposto è confermato, da ultimo, dalla citata Circolare MEF-RGS n. 6 del 2014, che, per il triennio 2014-2016, riporta una dettagliata esplicitazione delle ipotesi di entrate e spese escludibili in forza delle vigenti disposizioni di legge.
Al riguardo, si deve altresì rilevare che
i precedenti del giudice contabile hanno evidenziato, in applicazione dei predetti principi, la rilevanza, ai fini del rispetto del Patto di stabilità, delle somme derivanti dall’escussione di polizze fideiussorie stipulate in attuazione di convenzioni urbanistiche. L’ente infatti, escutendo la fideiussione, subentra ai privati nel completamento delle opere di urbanizzazione “in proprio” e, così facendo, imprime una connotazione pubblicistica alle somme a tal fine utilizzate, che peraltro entrano nel bilancio dell’ente e conseguentemente restano assoggettate alla relativa disciplina, anche in termini di rispetto degli specifici obiettivi vigenti in riferimento al patto di stabilità (v. Sezione regionale di controllo per il Veneto, parere 15.05.2013 n. 128; cfr. altresì questa Sezione, parere 19.11.2009 n. 1044).
Si deve pertanto escludere, contrariamente a quanto sostenuto nella richiesta di parere, che la realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte del Comune per inerzia del privato possa considerarsi un’attività compiuta in “conto terzi” che giustifichi la contabilizzazione delle spese nei relativi capitoli di bilancio.
L’art. 168 del TUEL nel testo introdotto dal decreto legislativo 23.06.2011, n. 118 come modificato dal decreto legislativo 10.08.2014, n. 126 stabilisce che “le entrate e le spese relative ai servizi per conto di terzi e le partite di giro, che costituiscono al tempo stesso un debito ed un credito per l'ente, comprendono le transazioni poste in essere per conto di altri soggetti, in assenza di qualsiasi discrezionalità come individuate dal principio applicato della contabilità finanziaria di cui all'allegato n. 4/2 del decreto legislativo 23.06.2011, n. 118, e successive modificazioni”.
Il richiamato principio contabile, al punto 7, dopo avere ribadito che le transazioni per conto terzi, non comportando discrezionalità ed autonomia decisionale, non hanno natura autorizzatoria, precisa che la predetta autonomia decisionale sussiste quando l’ente concorre alla definizione di almeno uno dei seguenti elementi della transazione: ammontare, tempi e destinatari della spesa.
Con l’assumere direttamente la realizzazione delle opere sia pure inizialmente affidate all’iniziativa privata, il Comune, lungi dal divenire il mero esecutore di una determinazione altrui, mantiene la totale discrezionalità e l’autonomia decisionale che escludono le relative transazioni dal novero dei servizi conto terzi.
La tassatività delle voci di entrata e di spesa escludibili dal saldo finanziario valido ai fini della verifica del rispetto del patto, nel senso sopra descritto, porta a ritenere che debbano essere contabilizzate nei pertinenti titoli di bilancio anche le spese sostenute a seguito di interventi sostitutivi del comune richiesti con Ordinanza sindacale o dirigenziale, in materia di igiene, sicurezza o abusivismo edilizio, originariamente richiesti al privato.
Si ricorda al riguardo che, ai sensi dell’art. 31, comma 7, della citata legge n. 183 2011, possono essere escluse dal saldo le entrate derivanti dallo Stato, le relative spese di parte corrente e in conto capitale sostenute dalle province e dai comuni per l'attuazione delle ordinanze emanate dal Presidente del Consiglio dei ministri a seguito di dichiarazione dello stato di emergenza (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 17.11.2015 n. 430).

URBANISTICAParere in merito agli effetti della mancata realizzazione di un programma di riqualificazione urbana approvato con accordo di programma in variante urbanistica - Comune di Sora (Regione Lazio, parere 09.11.2015 n. 121960 di prot.).

ottobre 2015

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: La previsioni contenute in un piano di lottizzazione e nei progetti esecutivi ad esso allegati con le quali si deroga alle distanze legali tra le costruzioni, danno luogo alla costituzione di diritti rispettivamente a favore e contro ciascuno dei lotti del comprensorio e ne vincolano gli acquirenti.
La deroga approvata dall'ente locale si regge in quanto siano rispettati quegli equilibri volumetrici che sono oggetto di esame e di esplicita considerazione, nei limiti assentiti con il piano di lottizzazione, che trova giustificazione nell'equilibrio delle varie posizioni tra loro e nella complessiva armonia del complesso edilizio.
Una modifica individuale soggettiva non può pertanto giovarsi di quello ius singulare che è stato concepito e varato solo in relazione alla imprescindibile condizione di reciprocità e alla accettabilità della deroga in ragione della complessiva valutazione dell'edificazione assentita
.
Non è consentito pertanto ampliare singoli fabbricati, in epoca successiva alla costruzione del complesso approvato con il piano di lottizzazione, valendosi di regole derogatorie che trovavano fonte e legittimazione solo a condizione del rispetto delle volumetrie preesistenti.
La variazione rispetto alle originarie dimensioni dell'edificio, e, in particolare, aumenti della volumetria danno luogo, infatti, all'ipotesi di "nuova costruzione", come tale sottoposta alla disciplina in tema di distanze vigente al momento della medesima.
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3) Con il primo motivo i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione dell'art. 873 e vizi di motivazione.
Muovendo dalla premessa che il Comune aveva autorizzato la realizzazione del complesso edilizio secondo un piano di lottizzazione con disposizione planovolumetrica derogatoria delle norme del regolamento edilizio, il ricorso sostiene che le costruzioni accessorie o le modifiche delle costruzioni iniziali dovrebbero essere assoggettate alle disposizioni in tema di distanze previste dal codice civile, in ossequio alla disposizione planovolumerica, che non era stata integrata da norme specifiche comunali.
Contesta pertanto che possa essere applicato il regolamento edilizio della zona semintensiva e sostiene che l'ampliamento della precedente veranda non mutava la natura accessoria dell'iniziale manufatto, da sottoporre al regime agevolato previsto per le costruzioni accessorie.
La censura non è fondata.
La previsioni contenute in un piano di lottizzazione e nei progetti esecutivi ad esso allegati con le quali si deroga alle distanze legali tra le costruzioni, danno luogo alla costituzione di diritti rispettivamente a favore e contro ciascuno dei lotti del comprensorio e ne vincolano gli acquirenti.
La deroga approvata dall'ente locale si regge in quanto siano rispettati quegli equilibri volumetrici che sono oggetto di esame e di esplicita considerazione, nei limiti assentiti con il piano di lottizzazione, che trova giustificazione nell'equilibrio delle varie posizioni tra loro e nella complessiva armonia del complesso edilizio.
Una modifica individuale soggettiva non può pertanto giovarsi di quello ius singulare che è stato concepito e varato solo in relazione alla imprescindibile condizione di reciprocità e alla accettabilità della deroga in ragione della complessiva valutazione dell'edificazione assentita
(cfr Cass. 5104/2009).
Non è consentito pertanto ampliare singoli fabbricati, in epoca successiva alla costruzione del complesso approvato con il piano di lottizzazione, valendosi di regole derogatorie che trovavano fonte e legittimazione solo a condizione del rispetto delle volumetrie preesistenti.
La variazione rispetto alle originarie dimensioni dell'edificio, e, in particolare, aumenti della volumetria danno luogo, infatti, all'ipotesi di "nuova costruzione", come tale sottoposta alla disciplina in tema di distanze vigente al momento della medesima (si veda su quest'ultimo punto Cass. 21578/2011; 74/2011).
4) Il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 873 sotto altro profilo.
Parte ricorrente espone che essa aveva ottenuto concessione edilizia per la realizzazione dell'ampliamento della preesistente veranda e che il terzo aveva l'onere di impugnare davanti al giudice amministrativo la concessione edilizia, senza potere altrimenti invocare tutela volta a disapplicare l'atto concessorio.
La doglianza è manifestamente infondata.
È ius receptum che le controversie tra proprietari di fabbricati vicini relative all'osservanza di norme che prescrivono distanze tra le costruzioni o rispetto ai confini appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, senza che rilevi l'avvenuto rilascio del titolo abilitativo all'attività costruttiva, la cui legittimità può essere valutata "incidenter tantum" dal giudice ordinario attraverso l'esercizio del potere di disapplicazione del provvedimento amministrativo (SU 13673/2014).
Inoltre ogni concessione edilizia è rilasciata con salvezza dei diritti dei terzi (Cass. 19650/2013; 11404/1998).
Il ruolo del giudice amministrativo, investito della domanda di annullamento della licenza, concessione o permesso di costruire (rilasciati con salvezza dei diritti dei terzi), ha ad oggetto il controllo di legittimità dell'esercizio del potere da parte della P.A. ovvero concerne esclusivamente il profilo pubblicistico relativo al rapporto fra il privato e la P.A. (Cass. 9869/2015), ma non può impedire l'esercizio della azione civilistica intrapresa dal vicino per far rispettare la normativa in tema di distanze, che siano queste previste dal codice civile o dagli strumenti urbanistici.
Per il differente ordine in cui le azioni si muovono, essa non è subordinata all'annullamento dell'atto concessorio (Corte di Cassazione, Sez. II civile, sentenza 19.10.2015 n. 21119).

URBANISTICA: Determinate zone del territorio comunale possono essere assoggettate a vincolo di “rispetto”, in relazione a quanto previsto per altre aree limitrofe.
In altri termini, mediante tali vincoli viene disciplinato l’uso di quella parte del territorio comunale che si colloca nella prossimità di altra parte del territorio che deve essere “rispettata” per le sue caratteristiche naturali o per la destinazione che ad essa è stata data in sede di pianificazione.
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La destinazione di un fondo a “sede stradale”, come già affermato in giurisprudenza, è da qualificare come vincolo a carattere espropriativo, soggetto pertanto al termine di decadenza quinquennale previsto dalla legge.
Ebbene, un condivisibile orientamento, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, ha affermato che la scadenza del vincolo principale di destinazione a strada pubblica, per l’inutile decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 2 della L. n. 1187/1968, comporta l’automatica perdita di efficacia del connesso ed accessorio vincolo di rispetto infrastrutturale, atteso che il regime di inedificabilità imposto da quest’ultimo, allo scopo di garantire la sicurezza della circolazione stradale, è funzionalmente servente in rapporto al primo.

3. Col secondo articolato motivo, il ricorrente ha, tra l’altro, sostenuto che la collocazione di parte dell’immobile “a distanza dalla strada di p.r.g. inferiore ai prescritti mt. 5.00” non avrebbe “alcun rilievo giuridico”, non potendo così determinare l’abusività della contestata porzione del fabbricato. In particolare, la strada in relazione alla quale il Comune assumerebbe la violazione della c.d. fascia di rispetto, ancorché prevista dallo strumento urbanistico del Comune di Melfi, non sarebbe mai stata realizzata, sicché sussisterebbe la violazione dell’art. 2 della legge n. 1187/1968 e dell’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001.
3.1. La censura coglie nel segno.
Occorre considerare che, ai sensi del quadro normativo di riferimento, determinate zone del territorio comunale possono essere assoggettate a vincolo di “rispetto”, in relazione a quanto previsto per altre aree limitrofe. In altri termini, mediante tali vincoli viene disciplinato l’uso di quella parte del territorio comunale che si colloca nella prossimità di altra parte del territorio che deve essere “rispettata” per le sue caratteristiche naturali o per la destinazione che ad essa è stata data in sede di pianificazione.
Nel caso di specie, lo strumento urbanistico comunale ha appunto previsto una fascia di rispetto per la realizzazione di una nuova strada, di estensione pari ad almeno 5 metri dal ciglio di quest’ultima.
3.2. In proposito, risulta dagli atti della produzione del ricorrente, e tale fatto non è stato in alcun modo contestato dalla difesa del Comune intimato, che la strada in questione, benché prevista dal predetto p.r.g., non è mai stata effettivamente realizzata.
Ora, la destinazione di un fondo a “sede stradale”, come già affermato in giurisprudenza, è da qualificare come vincolo a carattere espropriativo, soggetto pertanto al termine di decadenza quinquennale previsto dalla legge (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. I, 08.09.2011, n. 2184; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 29.03.2012, n. 570; TAR Campania, sez. II, 25.09.2007, n. 8352).
Nel caso di specie, il ricorrente ha sostenuto che “lo strumento urbanistico generale del Comune di Melfi a cui fa riferimento il provvedimento impugnato, e precisamente la variante generale al p.r.g., è stato approvato dalla Regione Basilicata con delibere G.R. n. 630 del 10.02.1992 e n. 3600 del 1.6.1992 e con D.P.G.R. n. 113 del 11.02.1992, integrato con D.P.G.R. n. 469 del 24.05.1993”.
Tali fatti non sono stati contestati, neppure genericamente, dal Comune intimato, derivandone così gli effetti probatori di cui all’art. 64, n. 2, cod. proc. amm.. Da ciò consegue che il vincolo di cui trattasi è decaduto al più tardi nell’anno 1998, quindi anteriormente al rilascio dei richiamati titoli edilizi.
Ebbene, un condivisibile orientamento, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, ha affermato che la scadenza del vincolo principale di destinazione a strada pubblica, per l’inutile decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 2 della L. n. 1187/1968, comporta l’automatica perdita di efficacia del connesso ed accessorio vincolo di rispetto infrastrutturale, atteso che il regime di inedificabilità imposto da quest’ultimo, allo scopo di garantire la sicurezza della circolazione stradale, è funzionalmente servente in rapporto al primo (cfr., in termini, TAR Campania, sez. II, 25.09.2007, n. 8352; nello stesso senso, TAR Campania, sez. II, 16.03.2012, n. 1316; id. sez. II, 23.06.2009, n. 3448; C.d.S., sezione V, 09.12.1996, n. 1486) (TAR Basilicata, sentenza 07.10.2015 n. 613 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

settembre 2015

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Urbanistica. "Esistenza" delle opere di urbanizzazione.
In virtù del combinato disposto degli artt. 31 e 41-quinquies, ultimo comma, della L. n. 1150 del 1942, l'espressione "esistenza" delle opere di urbanizzazione ivi contenuta, rilevante ai fini della necessità o meno della previa redazione di un piano di lottizzazione o di altro strumento urbanistico attuativo prima del rilascio della concessione edilizia, deve essere intesa nel significato di adeguatezza delle opere ai bisogni collettivi; pertanto, tale valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione di un'area non può che essere effettuata alla stregua della normativa sugli "standards" urbanistici di cui al combinato disposto del D.M. n. 1444 del 1968 e dell'art. 17 della L. n. 765 del 1967.
Ne discende che l'equivalenza tra pianificazione esecutiva e stato di adeguata urbanizzazione è configurabile quando si riscontri l'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria almeno nelle quantità minime prescritte.
A ciò si aggiunga quanto disposto dall'art. 12 del T.U. Edilizia, in forza del quale il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria, o alla previsione da parte del Comune dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell' intervento oggetto del permesso.

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4.2. Osserva il Collegio, in relazione a tale profilo di doglianza, come non possa ritenersi sussistere il denunciato vizio di violazione di legge.
Ed invero, le argomentazioni del tribunale sono complete, logiche e coerenti; il tribunale procede analiticamente a confutare le doglianze difensive, illustrando gli elementi posti a base del giudizio di illegittimità dell'operato dell'Amministrazione comunale nella decisione di rilasciare il permesso di costruire; il parametro di valutazione, sul punto, è quello fornito dalle Sezioni Unite Borgia che, com'è noto, hanno escluso che, sussistendo difformità dell'opera edilizia rispetto agli strumenti normativi urbanistici ovvero alle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale, il giudice penale dovrebbe comunque concludere per la mancanza di illiceità penale nel caso in cui sia stata rilasciata la concessione edilizia, osservando che la concessione non è idonea a definire esaurientemente lo statuto urbanistico ed edilizio dell'opera realizzanda senza rinviare al quadro delle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle rappresentazioni grafiche del progetto approvato, di tal che nella specie non si configura una non consentita "disapplicazione" da parte del giudice penale dell'atto amministrativo concessorio: Sez. U, n. 11635 del 12/11/1993 - dep. 21/12/1993, P.M. in proc. Borgia ed altri, Rv. 195359).
Quanto, poi, al disposto dell'art. 41-quinquies, comma sesto, della legge urbanistica (legge n. 1150 del 1942), indubbiamente il medesimo è oggi in vigore, ma è pacifico che l'applicabilità della relativa disciplina presuppone un accertamento di fatto (v. pag. 10 del ricorso) che non è chiaramente compatibile con la funzione e l'ambito cognitivo della Suprema Corte quale giudice di legittimità; in ogni caso, andrebbe poi tenuto conto del combinato disposto degli artt. 31 e 41-quinquies, penultimo ed ultimo comma della predetta legge n. 1150 del 1942, per come interpretato dalla giurisprudenza amministrativa.
Sul punto, è utile richiamare quanto affermato, ad esempio, dal Tar Venezia nella sentenza 04.02.2012, n. 234, con riferimento alla nozione di "esistenza" delle opere di urbanizzazione.
In particolare, hanno chiarito i giudici amministrativi,
in virtù del combinato disposto degli artt. 31 e 41-quinquies, ultimo comma, della L. n. 1150 del 1942, l'espressione "esistenza" delle opere di urbanizzazione ivi contenuta, rilevante ai fini della necessità o meno della previa redazione di un piano di lottizzazione o di altro strumento urbanistico attuativo prima del rilascio della concessione edilizia, deve essere intesa nel significato di adeguatezza delle opere ai bisogni collettivi; pertanto, tale valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione di un'area non può che essere effettuata alla stregua della normativa sugli "standards" urbanistici di cui al combinato disposto del D.M. n. 1444 del 1968 e dell' art. 17 della L. n. 765 del 1967.
Ne discende che
l'equivalenza tra pianificazione esecutiva e stato di adeguata urbanizzazione è configurabile quando si riscontri l'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria almeno nelle quantità minime prescritte (cfr. Cons. St., sez. V, 29.4.2000, n. 2562). A ciò si aggiunga quanto disposto dall'art. 12 del T.U. Edilizia, in forza del quale il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria, o alla previsione da parte del Comune dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell' intervento oggetto del permesso.
Orbene, osserva il Collegio come, proprio in relazione a tale ultimo aspetto, i riferimenti svolti in ricorso circa l'esistenza e/o la sufficienza delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, oltre che contrastare con quanto affermato dal tribunale del riesame (v. pagg. 7/8 dell'ordinanza impugnata), si fondano su argomenti di tipo fattuale, valutabili evidentemente solo in sede di merito e non certo suscettibili di essere fatti oggetto del sindacato di questa Suprema Corte.
Diversamente, per converso, è sindacabile il modus procedendi del ricorrente che pretende di sostenere in punti la propria tesi sia attraverso la tecnica del "rinvio" ad atti contenuti in documenti prodotti davanti al tribunale del riesame (v., a titolo esemplificativo, quanto dedotto a pag. 9 del ricorso in cui "integralmente" il ricorrente si riporta ad una memoria depositata davanti al tribunale del riesame all'ud. 03/02/2015, così sfuggendo al ricorrente che non è deducibile quale travisamento la scelta che sotto l'aspetto dell'apprezzamento e dell'interpretazione del fatto viene espressa dal giudice di merito in ordine a specifiche situazioni che emergono dal processo e che appaiono tra di loro in tutto o in parte di segno diverso, essendo tale attività di scelta la manifestazione più tipica della "discrezionalità vincolata" propria del giudizio di merito, con la conseguenza che, correlativamente, su questo presupposto appare inammissibile riproporre in sede di legittimità, sotto il profilo del travisamento, l'esame in fatto di circostanze che è sottratto come tale al sindacato della Corte di Cassazione, in quanto introdurrebbe surrettiziamente nella sua attuazione un terzo giudizio di merito).
Quanto, poi, ai limiti di sindacabilità in relazione alla c.t. dell'arch. Ta. prodotta in sede di legittimità, in sostanza si chiede a questa Corte di valutare "in fatto" la correttezza delle conclusioni del c.t. del P.M. sulla base di un atto non sottoposto preventivamente alla cognizione dell'unico giudice legittimato a valutarlo, ossia il giudice del procedimento e non certo il giudice di legittimità (v. in particolare pag. 9).
Ne discende, conclusivamente, l'infondatezza complessiva del primo motivo
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 24.09.2015 n. 38795 - tratto da www.lexambiente.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICASecondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il principio tempus regit actum, applicabile anche nelle materie dell’urbanistica e dell’edilizia, impone che l’amministrazione debba applicare le disposizioni vigenti al momento di approvazione del provvedimento e non quelle vigenti al momento di proposizione dell’istanza.
A conclusioni opposte si può probabilmente pervenire esclusivamente nel caso in cui l’amministrazione non abbia rispettato i termini di conclusione del procedimento.
Questa regola sembra essere stata infatti cristallizzata dal legislatore nell’art. 10-bis, ultimo periodo, della legge n. 241 del 1990, introdotto dall’art. 9, terzo comma, del decreto legislativo 11.11.2011, n. 180, in base al quale <<Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda (…) ritardi attribuibili all’amministrazione>>.

37. Come anticipato, la proposta presentata dai ricorrenti è stata respinta in quanto poco dopo la presentazione della stessa è intervenuta la scadenza del documento di piano.
38. Questa circostanza appare in effetti decisiva, atteso che il piano attuativo ha la finalità di attuare (appunto) le previsioni contenute nello strumento urbanistico generale e che non è logicamente possibile dare attuazione a disposizioni non più in vigore.
39. La decisione assunta dall’Amministrazione, che negli atti impugnati ha dato conto di questa decisiva circostanza, è dunque adeguatamente motivata.
40. Come visto i ricorrenti sostengono che l’intervenuta decadenza del documento di piano non sarebbe invece decisiva in quanto la loro proposta avrebbe dovuto valutarsi con riferimento alla normativa vigente al momento della sua presentazione.
41. Questa argomentazione non è condivisibile.
42. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il principio tempus regit actum, applicabile anche nelle materie dell’urbanistica e dell’edilizia, impone che l’amministrazione debba applicare le disposizioni vigenti al momento di approvazione del provvedimento e non quelle vigenti al momento di proposizione dell’istanza (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 11.11.2014, n. 5525; id., 11.04.2014, n. 1763).
43. A conclusioni opposte si può probabilmente pervenire esclusivamente nel caso in cui l’amministrazione non abbia rispettato i termini di conclusione del procedimento. Questa regola sembra essere stata infatti cristallizzata dal legislatore nell’art. 10-bis, ultimo periodo, della legge n. 241 del 1990, introdotto dall’art. 9, terzo comma, del decreto legislativo 11.11.2011, n. 180, in base al quale <<Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda (…) ritardi attribuibili all’amministrazione>>.
44. Nel caso concreto, però, il Comune di Carate Brianza non ha violato il termine di conclusione del procedimento di adozione del piano attuativo, fissato in novanta giorni dall’art. 14, primo comma, della legge regionale n. 12 del 2005. Ne consegue che correttamente lo stesso Comune ha applicato il regime giuridico sopravvenuto alla presentazione della proposta di piano attuativo considerando decisiva l’intervenuta decadenza del documento di piano (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.09.2015 n. 1987 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICASecondo la giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato, in materia di efficacia del piano di attuazione (o di strumenti urbanistici analoghi, quale un piano di lottizzazione o un piano di zona per l'edilizia economica e popolare) dopo la scadenza del termine previsto per la sua esecuzione, da una corretta interpretazione dell'art. 17 della L. n. 1150 del 1942 debbono ritenersi discendere i seguenti principi:
a)
le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata (con specificazione delle regole di conformazione disposte dal piano regolatore generale, ai sensi dell'art. 869 c.c.);
b)
in linea di principio, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato (nel senso che costituiscono le regole determinative del contenuto della proprietà delle aree incluse nel piano attuativo);
c)
col decorso del termine, diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all'edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva.
In particolare,
quanto al significato da attribuire agli artt. 16, 17 e 28 della legge urbanistica -secondo cui l'efficacia dei piani particolareggiati, ai quali si assimilano analogicamente le lottizzazioni convenzionate, ha un termine entro il quale le opere debbano essere eseguite, che non può essere superiore a dieci anni-, la giurisprudenza ha chiarito che l'imposizione del termine suddetto va inteso nel senso che le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, sia convenzionale che autoritativo, non possono essere attuate ai sensi di legge oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche, in ipotesi, con una nuova convenzione di lottizzazione. Ne segue che, se, e fino a quando, tale potere non viene esercitato, l'assetto urbanistico dell'area rimane definito nei termini disposti con la convenzione di lottizzazione.
Le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano attuativo (ovvero dei piani a questo equiparati) si esauriscono pertanto nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi.
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Costituisce principio pacifico ed acquisito nella giurisprudenza amministrativa
che la necessità di presentazione di un previo piano attuativo si impone qualora si tratti di asservire per la prima volta all'edificazione, mediante la costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Si è, in particolare, affermato che in questo caso non può prescindersi dalla previa predisposizione di un piano esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato) quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia al fine di garantire una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico ed edilizio
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La esigenza sottesa a tale orientamento è quella di garantire lo sviluppo ordinato del territorio, evitando che vengano realizzate nuove costruzioni in assenza della contestuale previsione della realizzazione delle necessarie opere di urbanizzazione.
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8.3. Passando, quindi, ad esaminare il motivo di ricorso con cui viene evocato un vizio di violazione di legge sostanziale in relazione all'art. 44, lett. b) e c), d.P.R. n. 380 del 2001 (motivo sub d) del ricorso), il P.M. ricorrente censura l'affermazione del tribunale secondo cui il reato di costruzione abusiva sussisterebbe solo se manca il titolo edilizio e non anche se questo è palesemente illegittimo, e quello di lottizzazione abusiva sussisterebbe solo se manca la convenzione del piano di lottizzazione, ma non se questo è scaduto prima del rilascio della concessione edilizia.
Nella prospettazione del P.M. detta affermazione sarebbe erronea, in quanto non solo il giudice penale può disapplicare il provvedimento amministrativo, ma deve valutare il rispetto sostanziale delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti (analogamente, con riferimento alla lottizzazione abusiva, il reato sussisterebbe anche quando la convenzione di lottizzazione è palesemente illegittima o è scaduta, con conseguente illegittimità della concessione edilizia rilasciata successivamente).
8.3.1. La censura del P.M. pur in astratto corretta, non è nella fattispecie in esame meritevole di accoglimento.
Ed infatti, il ricorso del P.M. insiste sulla configurabilità di ipotesi di reato che non tengono conto della peculiarità del caso sottoposto ad esame, difettando, segnatamente, la pretesa illegittimità dei titoli abilitativi con cui è stata assentita l'attività edilizia in questione.
Sul punto, i giudici del riesame evidenziano come gli ordinari termini di efficacia dei cosiddetti piani attuativi, categoria all'interno della quale si collocano i piani di lottizzazione, non risultano applicabili giacché nel Comune di Arzachena lo strumento urbanistico tuttora vigente (il regolamento edilizio con programma di fabbricazione approvato nel 1983 con Decreto RAS n. 1761/u) aveva inserito l'ambito territoriali di cui si discute (vale a dire il Piano di lottizzazione in questione), nella disciplina delle zone F3 - aree turistiche oggetto di lottizzazioni approvate, come da certificato urbanistico e regolamento edilizio.
Orbene, il regolamento edilizio di cui al vigente Piano di Fabbricazione, all'art. 64 relativamente alle zone F3, così prevede: "...la disciplina urbanistica edilizia di dette zone è quella stabilita dalle convenzioni e dallo strumento attuativo esistente..."; ne consegue, quindi, che le previsione del Piano di lottizzazione "Liscia di Vacca centro", da cui origina il p.d.c. n. 321/2006 e le varianti successive, sono state espressamente recepite nello strumento generale di pianificazione, rappresentato nel Programma di fabbricazione (che, com'è noto -in virtù dell'assimilabilità al piano regolatore generale operata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 23 del 20.03.1978- avendo natura di atto normativo regolatore a carattere generale e, quindi, cogente, anche nei confronti della P.A., è integrativo del regolamento edilizio: Cass. civ., Sez. 2, Sentenza n. 6058 del 17/03/2006, Rv. 587800).
Le previsioni contenute nel predetto Piano di lottizzazione assurgono al rango di normativa primaria, la cui efficacia non si presta a limitazioni o scadenze temporali etero-imposte; il concetto di "scadenza", dunque, come correttamente evidenziato dalle difese degli indagati, è divenuto quindi irrilevante in quanto anacronisticamente riferito ad uno strumento attuativo che non ne è più soggetto nel momento stesso in cui è entrato "in pianta stabile" a far parte integrante dello strumento generale di pianificazione.
Ciò spiega, dunque, l'affermazione, corretta, del tribunale del riesame secondo cui diventa impossibile configurare il reato di lottizzazione abusiva su un comprensorio la cui regola è quella del Programma di fabbricazione, atteso che il Piano di lottizzazione è stato sottratto al termine di efficacia decennale previsto per gli strumenti attuativi dall'art. 16 della legge n. 1150 del 1942, atteso che le previsioni contenute nel PRG e non riguardanti vincoli o limiti non sono soggette a termini di efficacia in quanto disposizioni aventi contenuto generale ed astratto.
Secondi i giudici del riesame, dunque, il Piano di lottizzazione originario non era soggetto a termini di scadenza, poiché il Programma di fabbricazione vigente, approvato nel 2003, ha elevato al rango di disciplina urbanistica generale le convenzioni e i piani attuativi compresi nella zona F/3, conseguendone pertanto che il Piano di lottizzazione "Liscia di Vacca centro" deve, per il tribunale, considerarsi tuttora in vigore con conseguente efficacia della Convenzione.
Ne discende, conclusivamente, che non si è al cospetto di una convenzione illegittima o scaduta, come sostiene il P.M. ricorrente, ma di un assetto particolare ed attuativo (quello del Piano di lottizzazione), elevato per espressa intenzione del competente pianificatore comunale, a parte integrante del regime generale.
8.3.2. Che questa sia la conclusione corretta, del resto, è confermato dalla stessa giurisprudenza amministrativa, sulla cui base è possibile affermare la pacifica compatibilità dell'intervento con il Programma di fabbricazione, per effetto dell'assorbimento nel primo del Piano di lottizzazione, essendo giunta la più recente giurisprudenza amministrativa a differenti conclusioni rispetto a quanto sostenuto in precedenza (così restando superato ed isolato il principio, richiamato dal P.M. ricorrente, di cui alla sentenza Cons. Stato, Sez. IV, 06/04/2012, n. 2045, secondo cui il P.d.L. ha una durata decennale per cui, decorso il relativo termine, esso perde di efficacia e non può più costituire valido presupposto per il rilascio di qualsivoglia titolo abilitativo alla edificazione di manufatti).
In particolare,
secondo la giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato (cfr. sez. V, 30.04. 2009, n. 2768; Id., sez. IV, 27.10.2009, n. 6572), in materia di efficacia del piano di attuazione (o di strumenti urbanistici analoghi, quale un piano di lottizzazione o un piano di zona per l'edilizia economica e popolare) dopo la scadenza del termine previsto per la sua esecuzione, da una corretta interpretazione dell'art. 17 della L. n. 1150 del 1942 debbono ritenersi discendere i seguenti principi:
a)
le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata (con specificazione delle regole di conformazione disposte dal piano regolatore generale, ai sensi dell'art. 869 c.c.);
b)
in linea di principio, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato (nel senso che costituiscono le regole determinative del contenuto della proprietà delle aree incluse nel piano attuativo);
c)
col decorso del termine, diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all'edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva.
In particolare,
quanto al significato da attribuire agli artt. 16, 17 e 28 della legge urbanistica -secondo cui l'efficacia dei piani particolareggiati, ai quali si assimilano analogicamente le lottizzazioni convenzionate, ha un termine entro il quale le opere debbano essere eseguite, che non può essere superiore a dieci anni-, la giurisprudenza ha chiarito che l'imposizione del termine suddetto va inteso nel senso che le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, sia convenzionale che autoritativo, non possono essere attuate ai sensi di legge oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche, in ipotesi, con una nuova convenzione di lottizzazione. Ne segue che, se, e fino a quando, tale potere non viene esercitato, l'assetto urbanistico dell'area rimane definito nei termini disposti con la convenzione di lottizzazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19.02.2007, n. 851).
Le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano attuativo (ovvero dei piani a questo equiparati) si esauriscono pertanto nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 20.07.2012, n. 28).
Alla stregua di quanto sopra (v., sul punto, da ultimo: Cons. Stato, Sez. IV,  sentenza 26/08/2014, n. 4278), pertanto, non potendo ritenersi scaduta né tantomeno illegittima la convenzione di lottizzazione, del tutto legittimamente le attività edilizie risultano essere state assentite dal p.d.c. originaria e successive varianti.
8.4. Quanto, ancora, al successivo motivo con cui il P.M. ricorrente svolge censure di violazione di legge sostanziale in relazione all'art. 16, legge n. 1150 del 1942 (motivo sub e), si sostiene che il tribunale avrebbe violato la norma citata innanzitutto perché il regolamento comunale cui è allegato il piano di fabbricazione non conterrebbe alcuna deroga espressa alla temporanea efficacia voluta dalla legge per la convenzione di lottizzazione e che, in ogni caso, il richiamo alle convenzioni esistenti sarebbe un richiamo integrale al testo della convenzione, e sarebbe come tale comprensivo della clausola del termine massimo di utilizzazione decennale ribadito espressamente dagli artt. 16 e 17 della convenzione relativa al piano di lottizzazione "Liscia di Vacca centro" del 18/06/1981 (il P.M., peraltro, in ricorso esprime anche la preoccupazione che il principio diversamente affermato dal tribunale potrebbe avere effetti indiretti su altre convenzioni di lottizzazione di Porto Cervo ormai scadute ed abbandonate, che in forza di tale decisione potrebbero resuscitare con gravi ripercussioni sul territorio già duramente sfruttato dagli investitori nazionali ed internazionali, insistendo, ancora, sul fatto che lo stesso C.d.S. con la richiamata sentenza n. 2045 del 06/04/2012 aveva confermato una sentenza del Tar Sardegna n. 118 del 31/01/2009 che ha annullato una concessione edilizia per decorso del termine decennale di efficacia della convenzione di lottizzazione per l'invalidità delle concessioni edilizie rilasciate dopo la scadenza del termine massimo di utilizzazione fissato dal piano di lottizzazione).
8.4.1. Tale motivo è infondato, al pari dei precedenti.
Ed infatti, richiamato quanto in precedenza esposto a proposito del "superamento" del principio di cui alla richiamata sentenza del Cons. St. n. 2045/2012, deve ritenersi che la tesi del P.M. ricorrente, prescindendo dalle peculiarità del caso concreto e dai principi generali vigenti, si fonda sulla predetta decisione del Giudice amministrativo, approdando a conclusioni errate.
Diversamente, in base a quanto sopra esposto, deve ritenersi che l'intervento edilizio in parola, valutato sulla scorta dello specifico Statuto urbanistico ed edilizio che lo regola, a sua volta applicato al lume dei principi generali per effetto dei quali, da un lato, il Piano di lottizzazione aveva una pacifica ultrattività quanto alle volumetrie da realizzarsi determinata dal suo recepimento in senso al Programma di Fabbricazione, dall'altro, in ogni caso, quand'anche si volesse ritenere scaduto detto Piano, ciò non avrebbe ostato al valido rilascio di un titolo abilitativo edilizio a fronte dell'intenso grado di urbanizzazione della zona.
Ed infatti,
costituisce principio pacifico ed acquisito nella giurisprudenza amministrativa (v., da ultimo: TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, sentenza 07/11/2014, n. 2754) che la necessità di presentazione di un previo piano attuativo si impone qualora si tratti di asservire per la prima volta all'edificazione, mediante la costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Si è, in particolare, affermato che in questo caso non può prescindersi dalla previa predisposizione di un piano esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato) quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia al fine di garantire una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico ed edilizio
(in tal senso TAR Campania Napoli, VIII, 07.11.2013, n. 4954, ma anche ex plurimis Consiglio di Stato, IV, 27.04.2012, n. 2470).
La esigenza sottesa a tale orientamento è quella di garantire lo sviluppo ordinato del territorio, evitando che vengano realizzate nuove costruzioni in assenza della contestuale previsione della realizzazione delle necessarie opere di urbanizzazione.
Ne consegue, dunque, così condividendosi le argomentazioni espresse dagli indagati, che correttamente il tribunale del riesame ha ritenuto superflua per il rilascio del p.d.c. l'approvazione preventiva di un ulteriore Piano di lottizzazione, atteso che erano state ormai effettuate -si legge nella motivazione dell'impugnata ordinanza- le cessioni gratuite al Comune di tutti i terreni per le opere di urbanizzazione anche secondarie (chiesa e scuola), nonché realizzate ed anche collaudate in data 10.07.2006 le altre opere di urbanizzazione previste dalla convenzione nonché realizzato anche il 61% del volume privato convenzionato (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 23.09.2015 n. 38555).

URBANISTICA: Urbanistica trasparente. In un mese atti e documenti sul web.
Comune condannato alla trasparenza. Entro un mese l'amministrazione deve pubblicare sul suo sito web atti e documenti che giustificano la modifica delle previsioni degli strumenti urbanistici se dalle tavole grafiche messe in rete finora risulta che lo stato dei luoghi di una strada non corrisponde al piano regolatore generale e alla successiva variante approvata dal Consiglio comunale.
E ciò grazie al decreto «trasparenza» invocato dall'azienda, cui evidentemente sta a cuore il tracciato di quella strada.

È quanto emerge dalla sentenza 16.09.2015 n. 1253, pubblicata dalla III Sez. TAR Puglia-Bari.
Accolto il ricorso della società che invoca il decreto legge 33/2013 contro l'illegittimità del silenzio serbato dall'amministrazione locale. La prima istanza chiede la pubblicazione degli atti e delle informazioni necessari per rendere trasparenti e coerenti fra loro le previsioni normative e grafiche dei strumenti urbanistici comunali vigenti.
La seconda scende nel particolare dello stato dei luoghi della strada «incriminata». Ma l'amministrazione non dà seguito all'una né all'altra. I documenti richiesti, però, rientrano nel novero degli atti dei quali il privato può chiedere l'ostensione.
Pesa in proposito l'articolo 5 del dl 33/2013, che dispone: «Se il documento, l'informazione o il dato richiesti risultano già pubblicati nel rispetto della normativa vigente, l'amministrazione indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale». Il Comune deve dunque mettere sul suo sito internet gli atti indicando il link al privato (articolo ItaliaOggi del 20.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).
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MASSIMA
La ricorrente agisce per la condanna del Comune di Barletta alla pubblicazione degli atti e delle informazioni richiesti con istanze di accesso civico (ai sensi degli articoli 5 e 39 d.lg 14.03.2014 n. 33) del 20.10 2014 e del 27.10.2014.
Con la prima istanza chiedeva integrarsi la pubblicazione degli atti e delle informazioni necessari per rendere trasparenti e coerenti fra loro le previsioni normative e grafiche dei vigenti strumenti urbanistici comunali, avendo rilevato che la maglia D2-06, prevista nelle NTA, non trovava corrispondente previsione nelle tavole grafiche della zona D sottozona D2 del PRG .
Con la seconda istanza chiedeva la pubblicazione degli atti e informazioni in base ai quali il Comune avrebbe consentito la realizzazione di modifiche al tracciato della Via dei muratori come riportato nella tavola grafica n. 3 della Variante “79” al PRG.
A seguito dell’inerzia del Comune, la ricorrente invocava l’esercizio dei poteri sostitutivi e il Segretario generale del Comune riscontrava la prima istanza, assegnando al Dirigente dell’Ufficio competente trenta giorni per la pubblicazione delle planimetrie relative al piano regolatore generale in vigore.
Ciononostante l’Ufficio comunale designato non provvedeva alla pubblicazione dei dati richiesti, né dava seguito altrimenti le predette istanze.
Il ricorso è fondato.
1. Preliminarmente occorre osservare che
gli atti e documenti oggetto delle istanze della ricorrente rientrano nel novero degli atti e documenti indicati dall’art. 39 del d.lgs. n. 33 del 14.03.2014 che chiunque può chiedere siano pubblicati, secondo le modalità dettate dall’art. 8 dello citato decreto.
2. Quanto alla prima istanza, ritenuta ammissibile dal titolare dei poteri sostitutivi che ha disposto la pubblicazione di quanto richiesto, deve presumersi che essa non abbia avuto seguito.
Infatti se il Comune avesse provveduto alla pubblicazione avrebbe dovuto darne avviso, come prescritto dall’art. 5 d.lgs. n. 33/2014 che dispone: “Se il documento, l'informazione o il dato richiesti risultano già pubblicati nel rispetto della normativa vigente, l'amministrazione indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale”.
3. La seconda istanza, cui è sopravvenuto il silenzio dell’amministrazione, deve ritenersi parimenti ammissibile, sebbene non presa in considerazione dal Segretario generale.
Detta istanza infatti, sulla base di elementi attinti dal sito web del Comune, premette che lo stato di fatto della via dei Muratori è diverso da quello risultante dalle tavole grafiche del PRG e dalla variante approvata con delibera del C.C. n. 908/1979 e chiede pertanto la pubblicazione degli atti e documenti che avrebbero modificato le previsioni di piano, che, se esistenti, sono parimenti soggetti a pubblicazione ai sensi del citato art. 39.
4. Tanto premesso
deve essere ordinato all’amministrazione di pubblicare, con le modalità descritte dall’art. 39 del d.lgs. n. 33/2014, le planimetrie relative al piano regolatore generale in vigore, nonché gli atti e documenti dai quali poter evincere i dati e le informazioni richiesti con le istanze del 20.10.2014 e del 27.10.2014.

URBANISTICA: La norma del PRG che dispone “Le zone residenziali contermini al centro storico, caratterizzate da un’edificazione intensiva soprattutto in termini di occupazione dei lotti, hanno esaurito qualsiasi potenzialità edificatoria e sono da considerarsi sature. In esse è possibile procedere alla ristrutturazione dell’edilizia esistente. Il p.r.g. si attua mediante piani particolareggiati … Fino all’approvazione del piano particolareggiato sono consentiti interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, sempreché non vi siano aumenti di superficie, di volumi, di altezze dei fabbricati” non è sottesa alla definitiva ablazione del diritto di proprietà ovvero al totale svuotamento del ius aedificandi, ma pone un limite parziale all’esercizio di quest’ultimo –dacché circoscritto ai soli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria–, fino all’emanazione dell’obbligatorio strumento urbanistico attuativo.
Trattasi, dunque, non già di vincolo espropriativo, bensì di vincolo meramente ‘procedimentale’, non assoggettato, come tale, a decadenza ex artt. 2, comma 1, della l. n. 1187/1968 e 38, comma 1, della l.r. Campania n. 16/2004.
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A conclusioni più favorevoli per il ricorrente nemmeno sarebbe possibile addivenire, ove, per assurdo, si accreditasse la propugnata decadenza del vincolo di (parziale) inedificabilità gravante sul lotto de quo.
Ed invero, in tale ipotesi, l’area di intervento soggiacerebbe pur sempre ai parametri dettati dall’art. 9, comma 1, lett. a, del d.p.r. n. 380/2001 (dovendosene inferire –alla luce della documentazione in atti– l’ubicazione entro il perimetro del centro abitato) ed applicabile alle c.d. zone divenute ‘bianche’, ossia rimaste sprovviste di apposita disciplina urbanistica generale.
Cosicché su di essa sarebbero assentibili unicamente gli interventi di cui all’art. 3, comma 1, lett. a, b e c, del d.p.r. n. 380/2001, e cioè unicamente gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di singole unità immobiliari o parti di esse, nonché di restauro e di risanamento conservativo, dai quali esula, di certo, la ristrutturazione edilizia mediante demolizione, ricostruzione e ampliamento posta in essere dal ricorrente.
In realtà, in mancanza della prescritta pianificazione di dettaglio, deve considerarsi operante la disciplina all’uopo dettata dall’art. 9, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001: “Nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l'edificazione –recita la disposizione richiamata–, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell'articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. Tali ultimi interventi sono consentiti anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25% delle destinazioni preesistenti, purché il titolare del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell'interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo”.
La norma in parola ammette, dunque, per le zone sprovviste dei prescritti strumenti urbanistici attuativi, oltre alle opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché di restauro e di risanamento conservativo, anche le opere di ristrutturazione edilizia ex art. 3, comma 1, lett. d, del d.p.r. n. 380/2001 (nella versione applicabile, ratione temporis, al caso dedotto in giudizio), ivi comprese quelle eseguite mediante demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma originaria; e considera, altresì, assentibili le ristrutturazioni edilizie riguardanti interi edifici e comportanti modifiche (fino al 25%) delle destinazioni preesistenti, condizionandole all’impegno del titolare a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione.

3. Non è, poi, ravvisabile la dedotta decadenza del vincolo di inedificabilità imposto dall’art. 20 delle n.t.a. del p.r.g. del Comune di San Cipriano d’Aversa sulla zona “satura” BR.
La richiamata disposizione urbanistica stabilisce, in particolare, che: “Le zone residenziali contermini al centro storico, caratterizzate da un’edificazione intensiva soprattutto in termini di occupazione dei lotti, hanno esaurito qualsiasi potenzialità edificatoria e sono da considerarsi sature. In esse è possibile procedere alla ristrutturazione dell’edilizia esistente. Il p.r.g. si attua mediante piani particolareggiati … Fino all’approvazione del piano particolareggiato sono consentiti interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, sempreché non vi siano aumenti di superficie, di volumi, di altezze dei fabbricati”.
All’evidenza, essa non è sottesa alla definitiva ablazione del diritto di proprietà ovvero al totale svuotamento del ius aedificandi, ma pone un limite parziale all’esercizio di quest’ultimo –dacché circoscritto ai soli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria–, fino all’emanazione dell’obbligatorio strumento urbanistico attuativo (la cui eventuale omissione da parte dell’amministrazione comunale sarebbe, comunque, rimediabile, in via giurisdizionale, ai sensi degli artt. 31 e 117 cod. proc. amm. ovvero, in via sostitutiva, ai sensi dell’art. 39 della l.r. Campania n. 16/2004).
Trattasi, dunque, non già di vincolo espropriativo, bensì di vincolo meramente ‘procedimentale’, non assoggettato, come tale, a decadenza ex artt. 2, comma 1, della l. n. 1187/1968 e 38, comma 1, della l.r. Campania n. 16/2004 (cfr. TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 09.02.2010, n. 122; TAR Molise, Campobasso, 24.09.2010, n. 1096; TAR Liguria, Genova, sez. I, 11.12.2013, n. 1492; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 13.05.2015, n. 1256).
4. A conclusioni più favorevoli per il ricorrente nemmeno sarebbe possibile addivenire, ove, per assurdo, si accreditasse la propugnata decadenza del vincolo di (parziale) inedificabilità gravante sul lotto in proprietà del D’Al..
Ed invero, in tale ipotesi, l’area di intervento soggiacerebbe pur sempre ai parametri dettati dall’art. 9, comma 1, lett. a, del d.p.r. n. 380/2001 (dovendosene inferire –alla luce della documentazione in atti– l’ubicazione entro il perimetro del centro abitato) ed applicabile alle c.d. zone divenute ‘bianche’, ossia rimaste sprovviste di apposita disciplina urbanistica generale (per intervenuta decadenza dei vincoli espropriativi da questa imposti su di esse: cfr. Cons. Stato, sez. V, 17.03.2001, n. 1596; sez. IV, 17.07.2002, n. 3999; sez. V, 03.03.2003, n. 1172; 18.03.2003, n. 1443; 09.05.2003, n. 2449; sez. IV, 28.05.2005, n. 3437; TAR Veneto, Venezia, sez. II, 08.10.2003, n. 5156; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 11.02.2004, n. 201; TAR Campania, Napoli, sez. II, 21.05.2009, n. 2810).
Cosicché su di essa sarebbero assentibili unicamente gli interventi di cui all’art. 3, comma 1, lett. a, b e c, del d.p.r. n. 380/2001, e cioè unicamente gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di singole unità immobiliari o parti di esse, nonché di restauro e di risanamento conservativo, dai quali esula, di certo, la ristrutturazione edilizia mediante demolizione, ricostruzione e ampliamento posta in essere dal ricorrente (cfr. relazione tecnica illustrativa allegata alla domanda di sanatoria, prot. n. 7495, del 13.07.2010).
5. In realtà, in mancanza della prescritta pianificazione di dettaglio, deve considerarsi operante la disciplina all’uopo dettata dall’art. 9, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001: “Nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l'edificazione –recita la disposizione richiamata–, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell'articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. Tali ultimi interventi sono consentiti anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25% delle destinazioni preesistenti, purché il titolare del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell'interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo”.
La norma in parola ammette, dunque, per le zone sprovviste dei prescritti strumenti urbanistici attuativi, oltre alle opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché di restauro e di risanamento conservativo, anche le opere di ristrutturazione edilizia ex art. 3, comma 1, lett. d, del d.p.r. n. 380/2001 (nella versione applicabile, ratione temporis, al caso dedotto in giudizio), ivi comprese quelle eseguite mediante demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma originaria; e considera, altresì, assentibili le ristrutturazioni edilizie riguardanti interi edifici e comportanti modifiche (fino al 25%) delle destinazioni preesistenti, condizionandole all’impegno del titolare a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 04.09.2015 n. 4305 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Le scelte pianificatorie effettuate dall’amministrazione costituiscono apprezzamento di merito, connotato da ampia discrezionalità e, quindi, sottratto al sindacato di legittimità, salvo che siano inficiate da macroscopici vizi di arbitrarietà, illogicità o travisamento fattuale, risultino incoerenti con l’impostazione di fondo dello strumento urbanistico ovvero siano apertamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio.
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L’imposizione, ad opera dello strumento urbanistico sovraordinato, dell’emanazione di una disciplina di dettaglio, propedeutica al rilascio di titoli abilitativi edilizi ed alle conseguenti attività di trasformazione del territorio, riflette una direttiva generale dell’ordinamento, emergente dagli artt. 13 ss. della l. n. 1150/1942 e 9, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001.
La ratio di tale regola generale risiede in ciò: soltanto attraverso l’intermediazione della pianificazione esecutiva è assicurata quell’adeguatezza e quella proporzionalità delle infrastrutture (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, ecc.) rispetto all’aggregato urbano formatosi, la quale è idonea a soddisfare le esigenze della collettività, in misura pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esime, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all’aggravio derivante da nuove costruzioni.
Gli strumenti attuativi hanno, cioè, lo scopo di garantire che all'edificazione del territorio a fini residenziali corrisponda l'approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, le quali, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. Diversamente opinando, col rilascio di singoli permessi di costruire in area non urbanizzata, gli interessati verrebbero legittimati ad utilizzare l’intera proprietà a fini privati, scaricando interamente sulla collettività i costi conseguenti alla realizzazione di infrastrutture per i nuovi insediamenti.
La pianificazione esecutiva, richiesta dallo strumento urbanistico generale come presupposto dell'edificazione, non ammette, pertanto, equipollenti, nel senso che, in sede amministrativa o giurisdizionale, non possono essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile realizzare costruzioni, che, ad avviso del legislatore, incidono negativamente sul razionale assetto del territorio, vanificando la funzione del piano attuativo, la cui approvazione può essere stimolata dall'interessato con i mezzi apprestati dal sistema.
E ciò anche nelle ipotesi di zone edificate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto; zone nelle quali si prospetti, quindi, l'esigenza di raccordare armonicamente le nuove costruzioni col preesistente aggregato urbano e di potenziare le opere di urbanizzazione esistenti e nelle quali la preventiva redazione di un piano esecutivo per il rilascio del titolo abilitativo edilizio si ponga, in definitiva, come imprescindibile.
Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate.
Il principio giurisprudenziale secondo il quale nelle zone già urbanizzate è consentito derogare all’obbligo dello strumento attuativo può, dunque, trovare applicazione solo nel caso, del tutto eccezionale, che si sia già realizzata una situazione di fatto che consenta con sicurezza di prescindere dalla pianificazione di dettaglio, in quanto oggettivamente non più necessaria, essendo stato pienamente raggiunto il risultato (in termini di adeguata dotazione di infrastrutture, primarie e secondarie, previste dal piano regolatore) cui è finalizzata.
Per l’applicazione del principio, insomma, è necessario che lo stato delle urbanizzazioni sia tale da rendere assolutamente superflui gli strumenti attuativi.
Tale situazione, del tutto peculiare, deve riguardare l’intero contenuto previsto dal piano regolatore generale per gli strumenti attuativi e deve concernere le urbanizzazioni primarie e secondarie in relazione all’assetto definitivo dell’intero ambito territoriale di riferimento.
Ogni altra soluzione avrebbe evidentemente il torto di trasformare il piano esecutivo in un atto sostanzialmente facoltativo, non più necessario ogni qual volta, a causa di precedenti abusi edilizi sanati, di preesistenti edificazioni ovvero del rilascio di singoli permessi di costruire illegittimi, il comprensorio abbia già subito una qualche urbanizzazione, anche se non appieno soddisfacente i parametri del piano regolatore.

6. Fermo restando che, le scelte pianificatorie effettuate dall’amministrazione costituiscono apprezzamento di merito, connotato da ampia discrezionalità e, quindi, sottratto al sindacato di legittimità, salvo che siano inficiate da macroscopici vizi di arbitrarietà, illogicità o travisamento fattuale, risultino incoerenti con l’impostazione di fondo dello strumento urbanistico ovvero siano apertamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 08.05.2000, n. 2639; 01.03.2001, n. 1145; 06.02.2002, n. 664; 04.03.2003, n. 1191; 26.05.2003, n. 2827; 25.11.2003, n. 7771; 24.02.2004, n. 738; 13.04.2004, n. 1743; 21.05.2004, n. 3316; 22.06.2004, n. 4466; sez. V, 19.04.2005, n. 1782; sez. IV, 14.10.2005, n. 5713; e n. 5716; 19.02.2007, n. 861; 21.05.2007, n. 2571; 11.10.2007, n. 5357; 27.12.2007, n. 6686; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 04.07.2002, n. 3109; TAR Abruzzo, Pescara, 19.09.2005, n. 498; 28.08.2006, n. 445; 07.03.2007, n. 215; TAR Toscana, Firenze, sez. I, 30.01.2007, n. 146; TAR Campania, Salerno, sez. I, 10.07.2007, n. 817; 13.03.2008, n. 292; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 12.03.2008, n. 279; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 06.02.2009, n. 206; TAR Lazio, Roma, sez. II, 14.01.2009, n. 135), osserva, a questo punto, il Collegio che, a dispetto degli assunti di parte ricorrente, il censurato art. 20 delle n.t.a. del p.r.g del Comune di San Cipriano d’Aversa si rivela tutt’altro che illogico, nella misura in cui, in sostanziale convergenza col richiamato art. 9, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001, (non vieta tout court, bensì) limita, fino all’approvazione dei prescritti strumenti urbanistici attuativi, l’edificabilità nella zona “satura” BR ai soli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.
In effetti, l’imposizione, ad opera dello strumento urbanistico sovraordinato, dell’emanazione di una disciplina di dettaglio, propedeutica al rilascio di titoli abilitativi edilizi ed alle conseguenti attività di trasformazione del territorio, riflette una direttiva generale dell’ordinamento, emergente dagli artt. 13 ss. della l. n. 1150/1942 e 9, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30.12.2008, n. 6625) e recepita dagli artt. 22, comma 2, lett. b, 27 e 28 della l.r. Campania n. 16/2004.
La ratio di tale regola generale risiede in ciò: soltanto attraverso l’intermediazione della pianificazione esecutiva è assicurata quell’adeguatezza e quella proporzionalità delle infrastrutture (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, ecc.) rispetto all’aggregato urbano formatosi, la quale è idonea a soddisfare le esigenze della collettività, in misura pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esime, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all’aggravio derivante da nuove costruzioni.
Gli strumenti attuativi hanno, cioè, lo scopo di garantire che all'edificazione del territorio a fini residenziali corrisponda l'approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, le quali, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. Diversamente opinando, col rilascio di singoli permessi di costruire in area non urbanizzata, gli interessati verrebbero legittimati ad utilizzare l’intera proprietà a fini privati, scaricando interamente sulla collettività i costi conseguenti alla realizzazione di infrastrutture per i nuovi insediamenti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 03.03.2004, n. 1013).
La pianificazione esecutiva, richiesta dallo strumento urbanistico generale come presupposto dell'edificazione, non ammette, pertanto, equipollenti, nel senso che, in sede amministrativa o giurisdizionale, non possono essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile realizzare costruzioni, che, ad avviso del legislatore, incidono negativamente sul razionale assetto del territorio, vanificando la funzione del piano attuativo, la cui approvazione può essere stimolata dall'interessato con i mezzi apprestati dal sistema (cfr. Cons. Stato, sez. V, 03.03.2004, n. 1013; 10.12.2003, n. 7799; sez. IV, 19.02.2008, n. 531).
E ciò anche nelle ipotesi di zone edificate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Cons. Stato, sez. V, 01.12.2003, n. 7799); zone nelle quali si prospetti, quindi, l'esigenza di raccordare armonicamente le nuove costruzioni col preesistente aggregato urbano e di potenziare le opere di urbanizzazione esistenti e nelle quali la preventiva redazione di un piano esecutivo per il rilascio del titolo abilitativo edilizio si ponga, in definitiva, come imprescindibile (cfr. TAR Veneto, Venezia, sez. II, 31.03.2003, n. 2171; 08.09.2006, n. 2893; TAR Lazio, Roma, sez. II, 13.09.2006, n. 8463).
Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 03.11.2008, n. 5471; 10.06.2010, n. 3699; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 18.01.2005, n. 164).
Il principio giurisprudenziale secondo il quale nelle zone già urbanizzate è consentito derogare all’obbligo dello strumento attuativo può, dunque, trovare applicazione solo nel caso, del tutto eccezionale, che si sia già realizzata una situazione di fatto che consenta con sicurezza di prescindere dalla pianificazione di dettaglio, in quanto oggettivamente non più necessaria, essendo stato pienamente raggiunto il risultato (in termini di adeguata dotazione di infrastrutture, primarie e secondarie, previste dal piano regolatore) cui è finalizzata.
Per l’applicazione del principio, insomma, è necessario che lo stato delle urbanizzazioni sia tale da rendere assolutamente superflui gli strumenti attuativi.
Tale situazione, del tutto peculiare, deve riguardare l’intero contenuto previsto dal piano regolatore generale per gli strumenti attuativi e deve concernere le urbanizzazioni primarie e secondarie in relazione all’assetto definitivo dell’intero ambito territoriale di riferimento.
Ogni altra soluzione avrebbe evidentemente il torto di trasformare il piano esecutivo in un atto sostanzialmente facoltativo, non più necessario ogni qual volta, a causa di precedenti abusi edilizi sanati, di preesistenti edificazioni ovvero del rilascio di singoli permessi di costruire illegittimi, il comprensorio abbia già subito una qualche urbanizzazione, anche se non appieno soddisfacente i parametri del piano regolatore (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. II, 18.05.2005 n. 6538) (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 04.09.2015 n. 4305 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

agosto 2015

URBANISTICAE' sempre possibile, per l’amministrazione, rivedere le proprie scelte in materia urbanistica, essendo solo obbligata a rendere una motivazione rinforzata e comparativa, tra interesse pubblico e privato, quando le nuove valutazioni incidono su aspettative dei privati particolarmente qualificate, come, ad esempio, quelle sorte da impegni già assunti dalla stessa amministrazione mediante approvazione di piani attuativi o stipula di convenzioni.
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Nel caso specifico non si verte, tuttavia, in tali situazioni, ma in fattispecie meno garantita, poiché il procedimento di approvazione del piano attuativo, in variante al PRG, non si è mai concluso favorevolmente (creando un’aspettativa qualificata nei termini sopra indicati), ma ha visto il consenso dell’amministrazione comunale espresso solo nella fase iniziale della procedura, ovvero nell’adozione della proposta avanzata dal privato.
Se l’amministrazione ha il potere di cambiare opinione su piani attuativi ormai approvati e convenzionati, non si intravedono allora ragioni ostative affinché possa farlo anche nel corso del procedimento.
Peraltro va osservato che se il procedimento in esame risulta strutturato in più fasi autonome tra loro (adozione e approvazione finale), ciò giustifica e ammette una rivalutazione della proposta anche in fase conclusiva, secondo uno schema assimilabile alla legittima revoca (in questo caso non di atti amministrativi ma del precedente consenso) per sopravvenuta rivalutazione dell’interesse pubblico originario (art. 21-quinquies della Legge n. 241/1990).

5. Con il quarto motivo viene dedotta violazione della L.r. n. 34/1992, nonché eccesso di potere per illogicità, incoerenza e contraddittorietà dell’azione amministrativa.
In particolare viene dedotto che il piano particolareggiato aveva ottenuto per due volte il consenso del Consiglio Comunale (adozione provvisoria e definitiva), oltre a tutti i pareri favorevoli degli organi coinvolti nel procedimento (Provincia, ASUR, Genio Civile), per cui l’approvazione finale era atto dovuto e vincolato, senza possibilità di ripensamenti di natura politico-amministrativa.
La doglianza viene riproposta nella prima parte del motivo successivo (nr. V), circa la pretesa violazione del legittimo affidamento che il ricorrente aveva riposto nella positiva conclusione della procedura.
Le censure non possono trovare condivisione.
Occorre innanzitutto richiamare il principio giurisprudenziale secondo cui è sempre possibile, per l’amministrazione, rivedere le proprie scelte in materia urbanistica, essendo solo obbligata a rendere una motivazione rinforzata e comparativa, tra interesse pubblico e privato, quando le nuove valutazioni incidono su aspettative dei privati particolarmente qualificate, come, ad esempio, quelle sorte da impegni già assunti dalla stessa amministrazione mediante approvazione di piani attuativi o stipula di convenzioni (cfr., tra le tante, Consiglio Stato, Sez. IV, 09.06.2008 n. 2837; id. 11.10.2007 n. 5357; 04.10.2007 n. 5210; 01.10.2007 n. 5058; 08.06.2007 n. 2999; 14.05.2007 n. 2411; TAR Sicilia, Palermo, Sez. III, 21.12.2012 n. 2757; id. Sez. II, 10.12.2009, n. 1892; TAR Veneto, Sez. I, 12.12.2012 n. 1549; TAR Piemonte, Sez. I, 22.07.2011 n. 805; TAR Lombardia, Brescia, Sez. II, 22.06.2009 n. 1245).
Nel caso specifico non si verte, tuttavia, in tali situazioni, ma in fattispecie meno garantita, poiché il procedimento di approvazione del piano attuativo, in variante al PRG, non si è mai concluso favorevolmente (creando un’aspettativa qualificata nei termini sopra indicati), ma ha visto il consenso dell’amministrazione comunale espresso solo nella fase iniziale della procedura, ovvero nell’adozione della proposta avanzata dal privato.
Se l’amministrazione ha il potere di cambiare opinione su piani attuativi ormai approvati e convenzionati, non si intravedono allora ragioni ostative affinché possa farlo anche nel corso del procedimento.
Peraltro va osservato che se il procedimento in esame risulta strutturato in più fasi autonome tra loro (adozione e approvazione finale), ciò giustifica e ammette una rivalutazione della proposta anche in fase conclusiva, secondo uno schema assimilabile alla legittima revoca (in questo caso non di atti amministrativi ma del precedente consenso) per sopravvenuta rivalutazione dell’interesse pubblico originario (art. 21-quinquies della Legge n. 241/1990).
Resta pur sempre l’obbligo di motivazione, che il Consiglio Comunale ha comunque formalmente assolto facendo proprie le argomentazioni contenute nella ricordata nella nota 26.09.2014 prot. 14506 sottoscritta dal Sindaco e dall’Assessore all’Urbanistica (TAR Marche, sentenza 20.08.2015 n. 623 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

luglio 2015

URBANISTICASecondo la giurisprudenza più recente in materia di efficacia del piano di attuazione (o di strumenti urbanistici analoghi, quale un piano di lottizzazione o un piano di zona per l'edilizia economica e popolare) dopo la scadenza del termine previsto per la sua esecuzione, alla stregua di una corretta interpretazione dell’art. 17 della legge n. 1150/1942 discendono i seguenti principi:
   a) le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata, con specificazione delle regole di conformazione disposte dal piano regolatore generale;
   b) in linea di principio, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato, nel senso che costituiscono le regole determinative del contenuto della proprietà delle aree incluse nel piano attuativo;
   c) col decorso del termine, diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all'edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo che per questa parte ha efficacia ultrattiva.
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Residua, perciò, esclusivamente, da verificare se è corretta l’applicazione al caso di specie dell’art. 17, comma 3, della Legge 17.08.1942, n. 1150, il cui testo nella versione ultima, è così formulato: “Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso.
Ove il Comune non provveda a presentare un nuovo piano per il necessario assesto della parte di piano particolareggiato che sia rimasta inattuata per decorso di termine, la compilazione potrà essere disposta dal prefetto a norma del secondo comma dell'art. 14.
Qualora, decorsi due anni dal termine per l’esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma, nell’interesse improcrastinabile dell’Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi, il comune, limitatamente all’attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell’intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d’uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti. I sub-comparti di cui al presente comma non costituiscono variante urbanistica e sono approvati dal consiglio comunale senza l’applicazione delle procedure di cui agli articoli 15 e 16
”.
Secondo la giurisprudenza più recente (Consiglio di Stato, IV, 26.08.2014, n. 42781) in materia di efficacia del piano di attuazione (o di strumenti urbanistici analoghi, quale un piano di lottizzazione o un piano di zona per l'edilizia economica e popolare) dopo la scadenza del termine previsto per la sua esecuzione, alla stregua di una corretta interpretazione dell’art. 17 della legge n. 1150/1942 discendono i seguenti principi:
   a) le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata, con specificazione delle regole di conformazione disposte dal piano regolatore generale;
   b) in linea di principio, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato, nel senso che costituiscono le regole determinative del contenuto della proprietà delle aree incluse nel piano attuativo;
   c) col decorso del termine, diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all'edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo che per questa parte ha efficacia ultrattiva.
Al riguardo e in ordine alle censure mosse dalla parte ricorrente secondo cui il Comune avrebbe illegittimamente ritenuto che l’ultima versione del 3° comma dell’art. 17 postulasse l’ultrattività del vincolo espropriativo rispetto alla scadenza del piano particolareggiato, va condiviso l’orientamento giurisprudenziale secondo cui l'intervenuta inefficacia di un pregresso vincolo urbanistico di destinazione a pubblico servizio (di natura espropriativa) di una determinata area prevista da un piano particolareggiato comporta la restituzione della stessa alla precedente destinazione urbanistica recata dal P.R.G.
Pur non dubitandosi che la novella legislativa introdotta nel 2011, di cui al terzo comma dell’art. 17 della legge urbanistica, consente di adoperare lo strumento del comparto su base volontaria, con la connessa salvaguardia contestuale delle originarie previsioni relative alla destinazione di aree pubbliche, è fatto certo che nella specie non è stata data attuazione a tale meccanismo, e perciò l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto limitarsi a prendere atto della vigenza della previsione di P.R.G. e sulla base di essa avrebbe dovuto pronunciarsi, accertando, però, se effettivamente l’edificazione era, comunque, impedita dalla vigenza delle misure di salvaguardia (art. 12, c. 3, del D.P.R. n. 380 del 2001) scattate a seguito dell’adozione del nuovo P.R.G. con deliberazione del Consiglio Comunale n. 33 del 01.08.2007 alla stregua del quale l’area di che trattasi ricade in zona “G - Parcheggio Pubblico” ed è sottoposta a vincolo paesaggistico.
Avrebbe dovuto altresì accertare quale era l’indice di densità della zona e la eventuale necessità dello strumento attuativo qualora l’area non potesse ritenersi dotata di sufficienti opere di urbanizzazione primaria e secondaria, elementi da appurare in via istruttoria e dei quali invece il Comune ha sostenuto l’indefettibilità soltanto in sede difensiva, posto che di essi non si fa alcun cenno nell’atto impugnato.
Pertanto, il Collegio reputa che l’impugnativa de qua, con assorbimento di ogni profilo di censura non esaminato, debba essere accolta con annullamento del provvedimento impugnato, salvo il potere dell’Amministrazione di provvedere in sede di riedizione dell’atto, da motivare adeguatamente, tenendo conto del dictum della presente sentenza, della richiesta e delle prospettazioni di parte ricorrente e della normativa urbanistica nella specie conferente.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio, attesa la peculiarità della fattispecie (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, sentenza 29.07.2015 n. 1986 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICAIl termine “opere di urbanizzazione” indica l’insieme degli interventi necessari a rendere una porzione di territorio idonea all’uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici vigenti ovvero a garantire l’uso futuro dei nuovi edifici realizzati e la vita di relazione degli abitanti.
Le opere di urbanizzazione primaria -che rappresentano la premessa indispensabile all’edificabilità dell’area e alla possibilità che essa ospiti insediamenti abitativi o produttivi- comprendono tutte le attrezzature a rete o infrastrutture, necessarie per assicurare all’area medesima l’idoneità insediativa in senso tecnico, cioè tutte quelle attrezzature che rendono possibile l’uso degli edifici, tra cui, ai fini che qui rilevano, le strade locali.
Le opere di urbanizzazione secondaria includono, invece, tutte quelle attrezzature di carattere locale che rendono l’insediamento funzionale per gli abitanti, garantendo la vita di relazione.
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Gli impegni assunti in sede convenzionale non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni stessi.
In altri termini, la causa della convenzione urbanistica e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato che della pubblica amministrazione.
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L'assunzione nell'ambito di una lottizzazione di obbligazioni ulteriori rispetto a quelle espressamente previste dalla legge, non può di per sé essere esclusa e tantomeno automaticamente ricondotta a fenomeni estorsivi o comunque di <costrizione> ... sicché non esiste nell'ordinamento una norma generale che impedisca, in sede di convenzione urbanistica, la libera erogazione di ulteriori contribuzioni rispetto a quelle fissate dalla legge che, quindi, costituiscono semplicemente il minimo legale.
Gli accordi sostitutivi ex art. 11 legge 07.08.1990, n. 241, al cui modello procedimentale vanno ricondotte le convenzioni urbanistiche, consentono, infatti, di conseguire un assetto di interessi diverso e più ampio di quello conseguibile con il rilascio del provvedimento amministrativo unilaterale, fermo restando, in ogni caso, la sua finalizzazione alle esigenze di urbanizzazione dell’area.
E’ da ritenersi, peraltro, pacifico che il Comune possa richiedere e il lottizzante accettare la realizzazione di opere eccedenti rispetto agli oneri di urbanizzazione normativamente dovuti.
In giurisprudenza è stato, infatti, anche chiarito che “la convenzione di lottizzazione rappresenta un istituto di complessa ricostruzione, a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento dichiaratamente contrattuale (…) frutto dell'incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile.
Tale ricostruzione conserva la sua validità anche nelle ipotesi (…) in cui alcuni contenuti dell'accordo vengono proposti dall'Amministrazione in termini non modificabili dal privato, essendo evidente che una tale evenienza non esclude che la parte che abbia sottoscritto la convenzione, conoscendone il contenuto, abbia inteso aderirvi e ne resti vincolata, salvo il ricorso agli strumenti di tutela in caso di invalidità del contratto”.
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Nella fattispecie in esame, la puntuale e dettagliata descrizione degli obblighi inerenti gli oneri di urbanizzazione primaria, contenuta nelle convenzioni, induce questo Collegio a ritenere che gli stessi siano il risultato di una libera negoziazione tra le parti e non possano ascriversi alla imposizione unilaterale del Comune, come, invece, preteso dalle ricorrenti.
In tal senso depone, invero, non solo la sottoscrizione da parte di tutti i lottizzanti della relazione illustrativa allegata alla deliberazione consiliare n. 39/2000 (ovvero l’atto in forza del quale è stata sottoscritta la prima convenzione) ma anche la lunga “pausa di riflessione” intercorsa tra l’adozione dei piani particolareggiati e la stipula delle relative convenzioni, di cui si è già dianzi detto, la chiara descrizione, contenuta nelle convenzioni medesime, delle opere di urbanizzazione primaria che i lottizzanti si sono impegnati a realizzare e cedere gratuitamente al Comune, la precisa quantificazione del loro importo complessivo, la precisazione che si tratta di opere “interne alla lottizzazione” e, infine, la clausola, contenuta all’art. 8, il quale -a proposito della piena ed esatta esecuzione dei lavori e delle opere di cui all’art. 6 e della loro manutenzione, nonché a garanzia della cessione delle relative aree– ha previsto la costituzione di “cauzione", da svincolarsi solo “al collaudo finale delle opere rispettive, di ogni singolo lotto”, fatto salvo l’obbligo di integrarne il valore e/o di ricostruirla in caso di avvenuto, totale o parziale, utilizzo a seguito di inadempienze.
L’inequivoca volontà espressa dalle parti contraenti appalesa, quindi, che i lottizzanti hanno inteso liberamente assumere gli impegni patrimoniali previsti in convenzione, anche se, per ventura, ritenuti maggiori e più onerosi rispetto a quelli minimi astrattamente previsti dalla legge: impegno questo che, come già dianzi evidenziato, rientra, in ogni caso, nella piena disponibilità delle parti, posto che la normativa vigente non esclude affatto che le parti possano, per valutazioni di convenienza, regolare il rapporto in termini diversi.
Pare, quindi, condivisibile e mutuabile l’osservazione del Comune laddove richiama l’attenzione sul fatto che “la previsione della convenzione urbanistica, assunta per mutuo accordo tra le parti e non contrastante con alcuna previsione normativa, ha carattere vincolante tra esse e non può invocarsene la parziale nullità per la parte eccedente le opere di urbanizzazione rispetto al minimo di legge, pacificamente derogabile”.

Va, in primo luogo, rammentato che il termine “opere di urbanizzazione” indica l’insieme degli interventi necessari a rendere una porzione di territorio idonea all’uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici vigenti ovvero a garantire l’uso futuro dei nuovi edifici realizzati e la vita di relazione degli abitanti.
Le opere di urbanizzazione primaria -che rappresentano la premessa indispensabile all’edificabilità dell’area e alla possibilità che essa ospiti insediamenti abitativi o produttivi- comprendono tutte le attrezzature a rete o infrastrutture, necessarie per assicurare all’area medesima l’idoneità insediativa in senso tecnico, cioè tutte quelle attrezzature che rendono possibile l’uso degli edifici, tra cui, ai fini che qui rilevano, le strade locali.
Le opere di urbanizzazione secondaria includono, invece, tutte quelle attrezzature di carattere locale che rendono l’insediamento funzionale per gli abitanti, garantendo la vita di relazione.
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Con specifico riguardo alla convenienza economica dell’operazione deve, peraltro, evidenziarsi che in giurisprudenza è stato condivisibilmente affermato che “gli impegni assunti in sede convenzionale non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni stessi. In altri termini, la causa della convenzione urbanistica e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato che della pubblica amministrazione” (C.d.S., V, 26.11.2013, n. 5603).
Al di là delle considerazioni sin qui svolte sulla qualificazione della strada oggetto di contestazione e sulla liceità sostanziale complessiva degli impegni assunti, già di per sé sufficienti ad appalesare l’infondatezza degli assunti delle ricorrenti, risultano, comunque, condivisibili le puntuali osservazioni proposte dalla difesa dell’ente civico sulla derogabilità della quota di partecipazione dei privati alle opere di urbanizzazione e sulla prevalenza del profilo della libera negoziazione affermatasi nell’ambito delle convenzioni di lottizzazione.
In giurisprudenza è stato, infatti, affermato che “l'assunzione nell'ambito di una lottizzazione di obbligazioni ulteriori rispetto a quelle espressamente previste dalla legge, non possa di per sé essere esclusa e tantomeno automaticamente ricondotta a fenomeni estorsivi o comunque di <costrizione>” e che “(…) non esiste nell'ordinamento una norma generale che impedisca, in sede di convenzione urbanistica, la libera erogazione di ulteriori contribuzioni rispetto a quelle fissate dalla legge che, quindi, costituiscono semplicemente il minimo legale” (C.d.S., V, 26.11.2013, n. 5603).
Gli accordi sostitutivi ex art. 11 legge 07.08.1990, n. 241, al cui modello procedimentale vanno ricondotte le convenzioni urbanistiche, consentono, infatti, di conseguire un assetto di interessi diverso e più ampio di quello conseguibile con il rilascio del provvedimento amministrativo unilaterale, fermo restando, in ogni caso, la sua finalizzazione alle esigenze di urbanizzazione dell’area.
E’ da ritenersi, peraltro, pacifico che il Comune possa richiedere e il lottizzante accettare la realizzazione di opere eccedenti rispetto agli oneri di urbanizzazione normativamente dovuti.
In giurisprudenza è stato, infatti, anche chiarito che “la convenzione di lottizzazione rappresenta un istituto di complessa ricostruzione, a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento dichiaratamente contrattuale (…) frutto dell'incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile.
Tale ricostruzione conserva la sua validità anche nelle ipotesi (…) in cui alcuni contenuti dell'accordo vengono proposti dall'Amministrazione in termini non modifica