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dossier PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI
luglio 2019

URBANISTICA: In sede di elaborazione degli strumenti urbanistici si rinviene, di regola, la dicotomia tra le prescrizioni che, in via diretta, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (ossia afferenti alla c.d. zonizzazione, alla destinazione di aree a standard, alla localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo) e le prescrizioni che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria per il tramite delle norme tecniche di attuazione del piano o del regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull'osservanza di canoni estetici, sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull'attività costruttiva, ecc.).
Detto altrimenti, abbiamo le prescrizioni per le quali, in ragione del loro effetto conformativo del ius aedificandi dei privati proprietari, si impone l’onere decadenziale di immediata impugnazione e le prescrizioni destinate a regolare la futura attività edilizia e, quindi, suscettibili di ripetuta applicazione, le quali possono essere impugnate in seguito all’adozione dell’atto applicativo, allorquando, cioè, assumono portata concretamente lesiva per gli interessati.

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In argomento, il Consiglio di Stato, sez. VI, nella sentenza n. 6223 del 23.12.2013 ha rilevato che il PUA S. Teresa presenta un modulo contenutistico eccentrico rispetto a quello generalmente invalso in sede di elaborazione degli strumenti urbanistici.
Nell’ambito di questi ultimi, si rinviene, infatti, di regola, la dicotomia tra le prescrizioni che, in via diretta, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (ossia afferenti alla c.d. zonizzazione, alla destinazione di aree a standard, alla localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo) e le prescrizioni che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria per il tramite delle norme tecniche di attuazione del piano o del regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull'osservanza di canoni estetici, sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull'attività costruttiva, ecc.); ossia tra le prescrizioni per le quali, in ragione del loro effetto conformativo del ius aedificandi dei privati proprietari, si impone l’onere decadenziale di immediata impugnazione e le prescrizioni destinate a regolare la futura attività edilizia e, quindi, suscettibili di ripetuta applicazione, le quali possono essere impugnate in seguito all’adozione dell’atto applicativo, allorquando, cioè, assumono portata concretamente lesiva per gli interessati (cfr., ex multis, Cons. Stato, ad. gen. 06.06.2012, n. 3240; sez. VI, 30.06.2011, n. 1868; sez. III, 16.04.2014, n. 1955; sez. IV, 17.11.2015, n. 5235; sez. IV, 19.01.2018, n. 332; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 03.07.2018, n. 4392; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 06.09.2018, n. 2052)
(TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 25.07.2019 n. 1420 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAPiù volte la giurisprudenza amministrativa ha affermato che i limiti di edificabilità riconducibili alle “zone bianche” hanno per loro natura carattere provvisorio e che è preciso obbligo dell’amministrazione di colmare prontamente ogni lacuna verificatasi nell’ambito della pianificazione urbanistica, dettando per tali zone una nuova disciplina urbanistica.
Peraltro, a ratione un siffatto obbligo non richiede l’indefettibile iniziativa di parte, ma va ricondotto al novero degli adempimenti attivabili d’ufficio, in quanto risponde al pubblico e generale interesse la definizione di un razionale e ordinato assetto del territorio.
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Va precisato che vi sono due tipologie di “zone bianche”: quelle ab origine e quelle successive.
Le
zone bianche ab origine sono quelle non considerate dal P.R.G. (o P.U.G.), per scelta pianificatoria iniziale, diretta ed espressa, che rimanda al futuro ogni più precisa determinazione, benché l’art. 7, comma 1, legge 17.08.1942 n. 1150 preveda che il piano regolatore generale debba considerare la totalità del territorio comunale. Sono invero note nella prassi, soprattutto ma non solo con riferimento alle pianificazioni degli anni Sessanta e Settanta, e possono riguardare territori molto vasti, o a particolare conformazione orografica, o altre situazioni motivatamente considerate.
In tal caso non v’è un dovere da parte del Comune di procedere alla tipizzazione edilizia in tempi predefiniti, applicandosi la regola prevista, di cui all’art. 9 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380, recante il “Testo unico in materia edilizia” (già art. 4, ultimo comma, legge 28.01.1977 n. 10), che prevede una limitata utilizzabilità a fini edificatori.
Le zone bianche successive, invece, sono quelle che, già considerate dal P.R.G. (o P.U.G.) nella scelta pianificatoria come zone sulle quali gravi l’imposizione del vincolo espropriativo, a seguito della parziale attuazione o della scadenza del periodo temporale di validità del vincolo, hanno perso una siffatta connotazione.
La giurisprudenza ha chiarito che la cessazione di efficacia di un piano attuativo, in tutto o in parte non eseguito, non rende l’area interessata priva di alcuna disciplina urbanistica, bensì detta area diviene soggetta ex nunc alle prescrizioni provvisorie (e restrittive per il privato), di cui all’art. 9 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380.
In sostanza, l’area soggetta a un vincolo espropriativo oramai decaduto (zona bianca successiva) va interinalmente, fino alla nuova c.d. ritipizzazione, ad opera di variante urbanistica, considerata come un’area non pianificata (zona bianca ab origine).
Difatti, la decadenza del vincolo imposto sull’area del privato ha carattere espropriativo e comporta il venir meno della disciplina urbanistica concernente le aree interessate e l’applicazione temporanea della disciplina delle c.d. zone bianche.
Per cui, medio tempore, il Comune non è esentato dall’obbligo di provvedere a dettare una nuova disciplina urbanistica, mediante spesso una variante specifica, oppure anche una variante generale.
Poiché i limiti di edificabilità riconducibili alle “zone bianche” c.d. successive hanno, per quanto fin qui apprezzato, un carattere provvisorio o, rectius, interinale, ossia temporaneamente vigente tra il regime edilizio cessato e il regime edilizio da individuarsi ex novo, l’Amministrazione comunale ha l’obbligo di provvedervi con sollecitudine, seppure previa adeguata istruttoria, colmandosi in tal modo la lacuna verificatasi nell’ambito della pianificazione urbanistica.
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1.- Con ricorso depositato in data 13.05.2019, gli istanti proprietari di un suolo nell’abitato di Andria (in catasto al foglio n. 31, particella 3550, già parte della particella 1840), in un contesto cittadino urbanizzato, ricadente in parte in zona B3.4 di completamento e in parte in zona per la viabilità, impugnavano il provvedimento soprassessorio del Comune di Andria come in epigrafe descritto, con il quale gli Uffici comunali comunicavano di non poter concludere il procedimento di c.d. richiesta di ritipizzazione, rimandando a data futura e incerta ogni ulteriore determinazione in merito.
...
4.2.- In secundis, va detto che più volte la giurisprudenza amministrativa ha affermato che i limiti di edificabilità riconducibili alle “zone bianche” hanno per loro natura carattere provvisorio e che è preciso obbligo dell’amministrazione di colmare prontamente ogni lacuna verificatasi nell’ambito della pianificazione urbanistica, dettando per tali zone una nuova disciplina urbanistica (TAR Puglia, sez. I, 06.05.2008 n. 1079; TAR Puglia, sez. Lecce, sez. I, 10.06.2011 n. 1040).
Peraltro, a ratione un siffatto obbligo non richiede l’indefettibile iniziativa di parte, ma va ricondotto al novero degli adempimenti attivabili d’ufficio (Cons. St., sez. V, 28.12.2007 n. 6741), in quanto risponde al pubblico e generale interesse la definizione di un razionale e ordinato assetto del territorio.
Va però precisato che vi sono due tipologie di “zone bianche”: quelle ab origine e quelle successive.
4.2.1.- Le zone bianche ab origine sono quelle non considerate dal P.R.G. (o P.U.G.), per scelta pianificatoria iniziale, diretta ed espressa, che rimanda al futuro ogni più precisa determinazione, benché l’art. 7, comma 1, legge 17.08.1942 n. 1150 preveda che il piano regolatore generale debba considerare la totalità del territorio comunale. Sono invero note nella prassi, soprattutto ma non solo con riferimento alle pianificazioni degli anni Sessanta e Settanta, e possono riguardare territori molto vasti, o a particolare conformazione orografica, o altre situazioni motivatamente considerate.
In tal caso non v’è un dovere da parte del Comune di procedere alla tipizzazione edilizia in tempi predefiniti, applicandosi la regola prevista, di cui all’art. 9 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380, recante il “Testo unico in materia edilizia” (già art. 4, ultimo comma, legge 28.01.1977 n. 10), che prevede una limitata utilizzabilità a fini edificatori (TAR Abruzzo, sez. Pescara, sez. I, 06.10.2009 n. 580; Cons. St., sez. IV, 28.06.2005 n. 3437).
4.2.2.- Le zone bianche successive, invece, sono quelle che, già considerate dal P.R.G. (o P.U.G.) nella scelta pianificatoria come zone sulle quali gravi l’imposizione del vincolo espropriativo, a seguito della parziale attuazione o della scadenza del periodo temporale di validità del vincolo, hanno perso una siffatta connotazione (TAR Puglia, sez. III, 07.12.2011 n. 1861).
La giurisprudenza (TAR Puglia, sez. III, 07.03.2013 n. 346; Cons. St., sez. V, 28.12.2007 n. 6741) ha chiarito che la cessazione di efficacia di un piano attuativo, in tutto o in parte non eseguito, non rende l’area interessata priva di alcuna disciplina urbanistica, bensì detta area diviene soggetta ex nunc alle prescrizioni provvisorie (e restrittive per il privato), di cui all’art. 9 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380.
In sostanza, l’area soggetta a un vincolo espropriativo oramai decaduto (zona bianca successiva) va interinalmente, fino alla nuova c.d. ritipizzazione, ad opera di variante urbanistica, considerata come un’area non pianificata (zona bianca ab origine).
Difatti, la decadenza del vincolo imposto sull’area del privato ha carattere espropriativo e comporta il venir meno della disciplina urbanistica concernente le aree interessate e l’applicazione temporanea della disciplina delle c.d. zone bianche (TAR Puglia, sez. III, 07.12.2011 n. 1861).
Per cui, medio tempore, il Comune non è esentato dall’obbligo di provvedere a dettare una nuova disciplina urbanistica, mediante spesso una variante specifica, oppure anche una variante generale (TAR Puglia, sez. III, 10.12.2014 n. 1514; TAR Puglia, sez. III, 07.03.2013 n. 346).
4.3.- Nel caso di specie, in verità –come sopra anticipato– sono proprio gli atti del Comune di Andria, precedenti al provvedimento soprassessorio impugnato, che hanno dato espressamente atto dell’esistenza di un vincolo espropriativo imposto sulla proprietà dei ricorrenti, che è risultato a posteriori non più utile, né utilizzabile ai fini di pubblica utilità, per come inizialmente pianificato.
Né vale la considerazione che, nel caso di specie, trattasi di zona destinata alla viabilità, perché non solo riguarda parte e non tutta la particella in proprietà dei ricorrenti, parte della quale infatti ricade in zona di completamento, ma anche perché la giurisprudenza (Cons. St., sez. IV, 19.02.2013 n. 1021) ha ascritto i vincoli urbanistici di destinazione a strada pubblica nel novero dei vincoli espropriativi, nella misura in cui riguardino determinati terreni e non già intere zone del territorio comunale.
5.- Pertanto, nella fattispecie concreta, sussiste un classico caso nel quale è necessario provvedere ad una nuova tipizzazione, in modo tale che venga chiarito il regime proprietario edilizio, non potendo imporsi sine die ai titolari di beni immobili, che hanno il diritto di godere e di disporre della proprietà (art. 832 codice civile), seppure nei limiti (negativi) e con l’osservanza degli obblighi (positivi) stabiliti dall’ordinamento giuridico, una situazione d’incertezza protratta nel tempo.
Per meglio dire, a fronte di una precisa istanza del privato, il procedimento –anche quello riguardante gli atti amministrativi generali di pianificazione e di programmazione (TAR Puglia, sez. I, sentenza 06.05.2008 n. 1079)– è, ai sensi dell’art. 2, della legge 07.08.1990 n. 241, soggetto al dovere di conclusione in forma espressa.
Poiché i limiti di edificabilità riconducibili alle “zone bianche” c.d. successive hanno, per quanto fin qui apprezzato, un carattere provvisorio o, rectius, interinale, ossia temporaneamente vigente tra il regime edilizio cessato e il regime edilizio da individuarsi ex novo, l’Amministrazione comunale ha l’obbligo di provvedervi con sollecitudine, seppure previa adeguata istruttoria, colmandosi in tal modo la lacuna verificatasi nell’ambito della pianificazione urbanistica.
6.- In conclusione, il Comune di Andria non può adottare un mero atto soprassessorio, nelle fattispecie nelle quali è doveroso procedere alla ripitizzazione della particella, come nel caso di specie.
Ergo, il ricorso va accolto nei termini sopra esposti e, quindi, va annullato il provvedimento gravato e dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione comunale di adottare il provvedimento richiesto in forma espressa. Una volta chiarito l’obbligo di provvedere del Comune e annullato l’atto di diniego (sia pure a carattere soprassessorio), sarà onere dell’Amministrazione locale procedere alle successive incombenze alla stessa precipuamente riservate.
Resta tuttavia salvo il giudizio di ottemperanza alla presente sentenza, da attivarsi appositamente, nel caso di persistente inerzia o elusione (TAR Puglia-Bari, Sez. II, sentenza 19.07.2019 n. 1053 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICACostituisce principio pacifico in giurisprudenza che la parte grafica del piano urbanistico costituisce completamento e chiarimento della parte normativa; di conseguenza, la parte grafica deve essere interpretata conformemente alla parte normativa in modo da conciliare le due parti; solo nel caso di insanabile contrasto la parte normativa prevale.
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Con il dodicesimo motivo d’impugnazione il ricorrente lamenta un’asserita difformità tra la parte normativo – deliberativa e la parte grafica di Piano.
La censura è infondata.
Costituisce principio pacifico in giurisprudenza che la parte grafica del piano urbanistico costituisce completamento e chiarimento della parte normativa; di conseguenza, la parte grafica deve essere interpretata conformemente alla parte normativa in modo da conciliare le due parti; solo nel caso di insanabile contrasto la parte normativa prevale (cfr., ex multis, TAR Ancona, Sez. I, 27.09.2010, n. 3305; Cons. Stato, Sez. IV, 27.03.1995, n. 207; TAR Catania, Sez. I, 10.04.2015, n. 1062; Cons. Stato, Sez. IV, 13.11.1998, n. 1520).
Nel caso all’esame la parte grafica e la parte normativa del piano sono suscettibili di una lettura che ne concilia i contenuti, sicché non ricorre alcun insanabile contrasto tra le medesime (TRGA Trentino Alto Adige-Bolzano, sentenza 17.07.2019 n. 175 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAIncostituzionale la legge regionale lombarda in materia di consumo di suolo che, nella fase transitoria, impedisca varianti urbanistiche anche di tipo riduttivo.
La Corte costituzionale dichiara la illegittimità costituzionale delle disposizioni regionali della Lombardia che impedivano ai Comuni -nelle more dell’adeguamento dei piani urbanistici comunali ai principi regionali relativi alla riduzione del consumo di suolo ed alla riqualificazione di quello già degradato- la variazione dei documenti di piano vigenti nella ipotesi di “anticipata riduzione” delle esistenti potenzialità edificatorie (Corte Costituzionale, sentenza 16.07.2019 n. 179).
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Urbanistica ed edilizia – Regione Lombardia – Riduzione del consumo del suolo e riqualificazione del suolo degradato – Fase transitoria – Funzione di pianificazione urbanistica comunale – Limiti – Incostituzionalità
È incostituzionale, per violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost., con riguardo al principio di sussidiarietà verticale, l’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26.05.2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)», nella parte in cui non consente ai Comuni, sino all’adeguamento degli strumenti urbanistici sulla base dei principi previsti dalla medesima legge regionale n. 31 del 2014 (riduzione consumo suolo e riqualificazione di quello degradato), di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente (1).
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   (1) I. – Con la sentenza in rassegna la Corte costituzionale dichiara illegittima la disposizione regionale di cui all’art. 5, comma 4, ultimo periodo, l.r. Lombardia 28.11.2014, n. 31 (“Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”), con la quale, in attesa dell’adeguamento del piano urbanistico comunale alle finalità ed ai principi generali ivi contenuti, venivano mantenute ferme le previsioni edificatorie contemplate nei vigenti strumenti di piano di livello comunale.
Una simile disposizione, secondo la Corte, si pone in contrasto con le norme costituzionali in tema di funzioni fondamentali degli enti locali e di sussidiarietà verticale atteso che il potere urbanistico comunale verrebbe di fatto vanificato e paralizzato nell’ipotesi, altresì, ove quest’ultimo risulti preordinato ad introdurre, sempre nella fase transitoria, modificazioni riduttive delle attuali potenzialità edificatorie (modificazioni, queste, idonee anzi ad “anticipare” le suddette finalità della richiamata legge regionale).
   II. – Più in particolare:
      a) alcuni proprietari di suoli (a loro tempo edificabili) impugnavano la variante al piano regolatore del Comune di Brescia con cui le loro rispettive originarie facoltà edificatorie venivano cancellate.
Il Tar per la Lombardia, sez. staccata di Brescia, con sentenza 17.01.2017, n. 47, accoglieva il ricorso dal momento che l’art. 5, comma 4, ultimo periodo, della legge regionale n. 31 del 2014, impedisce la possibilità di introdurre varianti di questo tipo nelle more dell’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle finalità ed ai principi di cui alla stessa legge regionale (riduzione consumo suolo e riqualificazione di quello degradato).
Una volta appellata la suddetta sentenza di primo grado il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 5711 del 04.12.2017 della quarta sezione (oggetto della News US del 21.12.2017 ed alla quale si rinvia per ogni approfondimento di giurisprudenza e di dottrina), ha sollevato q.l.c. della richiamata disposizione regionale transitoria per la violazione sia delle competenze esclusive statali in materia di funzioni fondamentali degli enti locali di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. (e tra queste anche di quella in tema di pianificazione urbanistica comunali), sia del principio di sussidiarietà verticale di cui all’art. 118, primo comma, Cost.;
      b) questo in sintesi il ragionamento sviluppato dalla Corte costituzionale:
         b1) la disposizione transitoria regionale consente, nelle more dell’adeguamento del piano comunale alle predette finalità di riduzione e di riqualificazione della stessa legge regionale, soltanto varianti di riorganizzazione planovolumetrica, tipologica o progettuale di interventi già previsti. Compressioni delle facoltà edificatorie quali quelle apportate con la variante oggetto di impugnativa non sarebbero invece ammesse;
         b2) le finalità perseguite dalla legge regionale n. 31 del 2014 sono senz’altro degne della massima considerazione, atteso che il consumo di suolo costituisce uno dei più gravi problemi in termini di sostenibilità e di tutela delle risorse ambientali;
         b3) occorre al tempo stesso considerare: da un lato il riconoscimento della pianificazione urbanistica nel novero delle funzioni fondamentali degli enti locali e in particolare di quelli comunali; dall’altro lato la possibilità per il legislatore regionale, data la competenza costituzionalmente riservata in materia di “governo del territorio” (art. 117, terzo comma, Cost.), di disciplinare e di conformare tale competenza amministrativa comunale;
         b4) nella ricerca di un “punto di equilibrio tra regionalismo e municipalismo” occorre comunque che le leggi regionali in materia di “governo del territorio”, nel conformare e disciplinare come detto la funzione urbanistica comunale, non giungano mai a paralizzare o a vanificare quest’ultima;
         b5) un tale punto di equilibrio non va fissato in astratto ma va ricercato in concreto, attraverso una valutazione “caso per caso” basata su un test di proporzionalità che deve bilanciare: da un lato la meritevolezza dell’interesse perseguito dal legislatore regionale; dall’altro lato la adeguatezza e la stretta necessità del mezzo utilizzato per disciplinare ed eventualmente limitare le funzioni urbanistiche comunali in vista degli obiettivi che, più “a monte”, si intendono realizzare (criterio del “minimo mezzo utile per perseguire gli scopi del legislatore regionale”);
         b6) in questa direzione, se per un verso lo scopo perseguito dal legislatore regionale (riduzione consumo di suolo) costituisce senz’altro legittimo esercizio delle proprie competenze costituzionalmente riservate, per altro verso lo strumento utilizzato (divieto varianti anche in caso di eliminazione di facoltà edificatorie) si rivela non solo non necessario ma addirittura contraddittorio rispetto alle finalità poste dalla stessa legge regionale;
         b7) ed infatti: la compressione della potestas variandi in capo all’amministrazione comunale, anche in caso di eliminazione di precedenti facoltà edificatorie, non solo impedisce oltre misura l’esplicazione di una funzione fondamentale degli enti locali ma addirittura preclude, in termini “paradossali”, il raggiungimento “in anticipo” delle finalità di fondo della legislazione regionale (riduzione consumo di suolo);
         b8) né potrebbe invocarsi la violazione del legittimo affidamento in capo ai proprietari circa la pregressa vocazione edificatoria dei rispettivi suoli, e tanto in considerazione di una univoca giurisprudenza del Consiglio di Stato (vengono qui citate: “Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 12.05.2016, n. 1907 e 07.11.2012, n. 5665.....”) diretta a non ritenere tutelabili, sotto tale specifico profilo, le posizioni di coloro che non hanno stipulato almeno una convenzione urbanistica.
   III. – Si segnala per completezza quanto segue:
      c) sulle iniziative legislative in tema di riduzione del consumo di suolo si veda:
         c1) disegno di legge n. A.C. 2039 della XVII Legislatura (disegno di legge di iniziativa governativa, c.d. collegato ambientale, in materia di “Contenimento del consumo di suolo e riuso del suolo edificato” – presentato il 03.02.2014) poi non definitivamente approvato e secondo cui il suolo costituisce “bene comune e risorsa non rinnovabile, che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici e che deve essere tutelato anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico e delle strategie di adattamento ai cambiamenti climatici” (cfr. relazione illustrativa, pag. 2). Ulteriore principio fondamentale è poi “quello della priorità del riuso del suolo edificato esistente e della rigenerazione urbana rispetto all’ulteriore consumo di suolo inedificato” (cfr. relazione illustrativa, pag. 2).
Con decreto ministeriale, da adottare dietro parere della Conferenza unificata e sulla base di criteri da quest’ultima predeterminati, sarebbe poi stato fissato “a livello nazionale … il limite quantitativo di riduzione del consumo di suolo in vista del graduale azzeramento del consumo in coerenza con quanto stabilito dalla Commissione europea circa il traguardo da raggiungere entro il 2050” (cfr. relazione illustrativa, pag. 3). Sulla base di tale programmazione di livello nazionale le singole regioni avrebbero poi dato concreta attuazione alle norme di principio della legislazione statale. Ciò anche ai fini del riuso e della rigenerazione edilizia (attuata in concreto dalle amministrazioni comunali).
Veniva infine prevista una disposizione transitoria (alquanto più stringente di quella della Regione Lombardia oggetto della decisione della Corte costituzionale n. 179 del 2019) diretta a congelare per tre anni il consumo di suolo, fatta eccezione per opere già inserite nei relativi strumenti di programmazione e con salvezza, in ogni caso, dei procedimenti in corso al momento della entrata in vigore della legge stessa;
         c2) A.S. 984 della XVIII Legislatura tuttora in corso (disegno di legge di iniziativa parlamentare recante “Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il contrasto al consumo di suolo”, presentato in data 07.12.2018) con cui, dopo avere ribadito alcuni principi sulla riduzione del consumo di suolo e sulla priorità del riuso e della rigenerazione in analogia rispetto al richiamato d.d.l. 2039 (ma senza prevedere una programmazione di livello nazionale), viene prevista una più ampia ed articolata disciplina del periodo transitorio con cui, tra l’altro, sono innanzitutto fatti salvi “i poteri di pianificazione urbanistica dei comuni in senso più riduttivo” (art. 3, comma 5).
Si prevede poi un progressivo decremento, quanto al nuovo consumo di suolo, sia dei piani già previsti dagli strumenti urbanistici vigenti al momento della entrata in vigore della legge, sia di quelli approvati successivamente ad essa. È in ogni caso previsto un incremento del contributo di costruzione;
      d) a livello eurounitario si veda:
         d1) comunicazione della Commissione del 22.09.2006, recante “Strategia tematica per la protezione del suolo”, la quale, dopo avere descritto il quadro di intervento e lo stato di estremo degrado del suolo in ambito europeo, si propone tra gli obiettivi quello di adottare una direttiva quadro in materia nonché di procedere alla modifica in parte qua delle direttive sui fanghi di depurazione e sulla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento (direttiva IPPC), di verificare la coerenza e la congruità dei piani di sviluppo rurale e di avviare progetti di sensibilizzazione e di supporto ai progetti di ricerca;
         d2) decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20.11.2013, recante approvazione del cosiddetto Settimo programma di azione per l’ambiente, la quale si concentra “su tre obiettivi tematici: a) proteggere, conservare e migliorare il capitale naturale dell’Unione; b) trasformare l’Unione in un’economia a basse emissioni di carbonio, efficiente nell’impiego delle risorse, verde e competitiva; c) proteggere i cittadini dell’Unione da pressioni e rischi d’ordine ambientale per la salute e il benessere”.
In particolare, dopo avere rammentato i problemi ambientali derivanti dal degrado e della frammentazione del suolo, nonché dopo avere dato atto che alcuni Stati membri hanno già compiuto alcuni progressi in materia, ci si sofferma sull’importanza di “affrontare le problematiche legate alla qualità del suolo all’interno di un quadro giuridico vincolante utilizzando un approccio basato sui rischi mirato e proporzionato. Dovrebbero inoltre essere stabiliti degli obiettivi per un uso sostenibile dei terreni e del suolo” (cfr. punto 25 dell’Allegato alla decisione);
      e) sul tema della riduzione del consumo del suolo si veda, in dottrina: W. TOCCI, L'insostenibile ascesa della rendita urbana; P. BERDINI, Il consumo di suolo in Italia: 1995-2006; J.P. LACAZE, La speculazione, danni e benefici; H. NESSI e A. DELPIROU, La «compensazione» urbanistica a Roma; P. URBANI, L'edilizia abitativa tra piano e mercato - I programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana; V. CERULLI IRELLI e L. DE LUCIA, Il secondo «piano casa»: una (incostituzionale) depianificazione del territorio, tutti in Democrazia e diritto, 2009, fasc. n. 1; C. BOVINO, Pac, biodiversità agraria, consumo del suolo (Agricoltura e ambiente ai tempi di Expo 2015), in Ambiente, 2015, suppl. al n. 7, 33; P. CHIRULLI, La pianificazione urbanistica tra esigenze di sviluppo e riduzione del consumo di suolo: la riqualificazione dell’esistente, in Riv. giuridica urbanistica, 2015, 4, 592; W. GASPARRI, Suolo, bene comune? Contenimento del consumo di suolo e funzione sociale della proprietà privata, in Dir. pubbl., 2016, 69; F. SCALIA, Governo del territorio e tutela dell'ambiente: urbanistica e limitazione del consumo di suolo, in Urbanistica e appalti, 2016, 1065; P. URBANI, A proposito della riduzione del consumo di suolo, in Riv. giur. edilizia, 2016, II, 227; G.F. CARTEI, Il suolo tra tutela e consumo, in Riv. giur. urbanistica, 2016, 4, 10; F.F. GUZZI, Il contenimento del consumo di suolo alla luce della recente legislazione nazionale e regionale, in Riv. giur. urbanistica, 2016, 4, 25; E. FERRERO, Il contenimento del consumo di suolo: problemi e prospettive, in Urbanistica e appalti, 2017, 191; S. CIRIESI, Consumo del suolo e scenari urbanistici (Nota a Tar Lombardia, sede Brescia, sez. I, n. 47/2017, in www.lexitalia.it, 2017); N. LUCIFERO, Il «contenimento del consumo del suolo agricolo»: un problema di qualificazione e regolamentazione giuridica, in Dir. agroalimentare, 2017, 27; L. DE LUCIA, Il contenimento di consumo di suolo in Veneto, in Riv. giur. urbanistica, 2017, 597; M. ROVERSI MONACO, Tutela dell'ambiente e riduzione del consumo di suolo nella legge regionale dell'Emilia Romagna n. 24/2017, in Istituzioni del federalismo, 2017, 827; G. IACOVONE, Politiche fiscali nella costruzione della città pubblica - A margine del consumo di suolo, in Dir. e processo amm., 2018, 957; G. GUZZARDO, La regolazione multilivello del consumo di suolo e del riuso dell'abitato, in Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2018, 119; A. QUARANTA, Il consumo del suolo fra impasse normativa, proposte settoriali e necessità di un cambio di marcia, in Ambiente, 2018, 539;
      f) sulla rigenerazione urbana si veda il Piano nazionale per la rigenerazione urbana sostenibile, a cura del Consiglio nazionale degli architetti pianificatori paesaggisti e conservatori (maggio 2012), il quale si pone quale obiettivo principale quello di garantire “efficienza, sicurezza e vivibilità alle 100 città italiane che ospitano il 67% della popolazione nazionale”.
Di qui l’importanza di attivare “un Piano Nazionale per la Rigenerazione Urbana Sostenibile -sul modello del Piano Energetico nazionale- che fissi gli obiettivi e ne deduca gli strumenti politici, normativi e finanziari”.
In questa direzione, “La riqualificazione degli spazi pubblici, incidendo sulla qualità della vita degli abitanti e sul loro senso di appartenenza ai luoghi può, infatti, costituire un fattore decisivo nella riduzione delle disparità tra quartieri ricchi e poveri, contribuendo a promuovere una maggiore coesione sociale”. Iniziative queste “da attuarsi anche mediante sostituzione di isolati, parti o interi quartieri costruiti nel secondo dopoguerra, caratterizzati da un’edilizia di scarsissima qualità, inadeguata sia in riferimento alle norme antisismiche ed idrogeologiche, che a quelle sulla qualità degli impianti e contenimento dei consumi”.
Questi i principali obiettivi del piano:
         f1) messa in sicurezza, manutenzione e rigenerazione del patrimonio edilizio pubblico e privato (nelle zone a rischi sismico risiedono oltre 24 milioni di persone, mentre altri 6 milioni convivono con il rischio idrogeologico);
         f2) drastica riduzione del consumo del suolo e degli sprechi degli edifici, energetici e idrici, promuovendo “distretti energetici ed ecologici”;
         f3) rivalutazione degli spazi pubblici, del verde urbano, dei servizi di quartiere;
         f4) razionalizzazione della mobilità urbana e del ciclo dei rifiuti;
         f5) implementazione delle infrastrutture digitali innovative con la messa in rete delle città italiane, favorendo l’home working e riducendo così spostamenti e sprechi;
         f6) salvaguardia dei centri storici e loro rivitalizzazione, evitando di ridurli a musei;
      g) sulla rigenerazione urbanistica quale strumento di contrasto al consumo del suolo si veda, in dottrina: E.M. TRIPODI, Distretti del commercio e reti di impresa: le strategie per la rigenerazione urbana, in Disciplina comm., 2014, fasc. 1, 17; R. DIPACE, La rigenerazione urbana tra programmazione e pianificazione, in Riv. giur. edilizia, 2014, II, 237; P. MANTINI, La perequazione urbanistica nel tempo della rigenerazione urbana, in Riv. giur. edilizia, 2017, II, 375; M. BITONDO, La nuova legge regionale del Lazio in materia di «rigenerazione urbana» e di «recupero edilizio», in www.lexambiente.it, 2017; La rigenerazione urbana e le nuove sfide per il governo del territorio, in Istituzioni del federalismo, 2017, 603; ivi anche i saggi di: G.F. CARTEI, Rigenerazione urbana e governo del territorio; R. DIPACE, Le politiche di rigenerazione dei territori tra interventi legislativi e pratiche locali; G. TORELLI, La rigenerazione urbana nelle recenti leggi urbanistiche e del governo del territorio; T. BONETTI, La riforma urbanistica in Emilia Romagna tra presente e futuro; F. SPANICCIATI, Emergenza sisma e nuovi strumenti decisionali: la pianificazione delle zone colpite dai terremoti 2016-2017; (a cura di) DI F. LASCIO e F. GIGLIONI, La rigenerazione di beni e spazi urbani - Contributo al diritto delle città, Bologna, 2017; F. DI LASCIO, Quali tendenze in corso nella rigenerazione delle città? (in Riv. giur. edilizia, 2018, II, 135); A. GIUSTI, La rigenerazione urbana - Temi, questioni e approcci nell'urbanistica di nuova generazione, Napoli, 2018; B. GRAZIOSI, Gli interventi di riuso e rigenerazione urbana all'interno del perimetro del territorio urbanizzato nella legge regionale dell'Emilia Romagna 21.12.2017 (commento alla l.reg. Emilia Romagna 21.12.2017 n. 24), in Riv. giur. edilizia, 2018, III, 71; M. BITONDO, La nuova legge regionale del Lazio in materia di «rigenerazione urbana» e di «recupero edilizio» - Modifiche legislazione previgente (art. 10), in www.lexambiente.it, 2018; A. CALDERAZZI, N. OISHI, A.L.G. TARANTINO, G. TORTORICI e C.M. TORRE, Lifestyle nella rigenerazione urbana: contesti, strumenti ed azioni, a cura di A.L.G. TARANTINO, Bari, 2019;
      h) sulle funzioni fondamentali degli enti locali e su una loro eventuale compressione, anche nella materia urbanistica, si veda:
         h1) Corte cost., 27.12.2018, n. 245 (in Giur. cost., 2018, 2758) secondo cui “Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4, l.reg. Abruzzo 01.08.2017, n. 40, censurato, per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), Cost., in relazione agli artt. 6, comma 3, 12 e 65, comma 4, d.lgs. 03.04.2006, n. 152; nonché dell'art. 117, comma 3, Cost., in relazione agli artt. 2, comma 4, e 9 d.P.R. 06.06.2001, n. 380 e agli artt. 4 e 7 l. 17.08.1942, n. 1150 (Legge urbanistica), in quanto prevede che il recupero dei vani e locali di cui all'art. 2, comma 1 (ossia dei vani e locali accessori situati in edifici esistenti o collegati direttamente ad essi ed utilizzati anche come pertinenze degli stessi e dei vani e locali seminterrati) «è ammesso anche in deroga ai limiti e prescrizioni edilizie degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali vigenti, ovvero in assenza dei medesimi». La disposizione censurata è dettata nell'esercizio della potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio e si limita, unitamente alle altre contenute nella l.reg. n. 40 del 2017, ad incentivare il recupero dei vani seminterrati ed accessori nel rispetto della normativa ambientale e dei princìpi fondamentali della disciplina urbanistica ed edilizia nazionale, dettando minute prescrizioni edilizie. Essa, quindi, non comporta una «elusione» dell'obbligo di verifica di assoggettabilità a VAS, mediante l'attrazione alla sfera legislativa della modifica di strumenti amministrativi di pianificazione suscettibili di incidere sull'ambiente. La norma censurata non pone, inoltre, alcuna deroga alle previsioni del piano di bacino che, proprio in forza del parametro interposto invocato (art. 65 d.lgs. n. 152 del 2006), si impongono a tutte le amministrazioni e ai privati, a prescindere dal loro recepimento in altre fonti legislative o regolamentari. Neanche sussiste la dedotta violazione del principio fondamentale di attribuzione ai Comuni della funzione di pianificazione urbanistica del territorio, poiché la disposizione censurata consente esclusivamente deroghe minute alla disciplina edilizia comunale, dettate nell'esercizio della competenza legislativa concorrente in materia di governo del territorio, né del principio fondamentale stabilito dall'art. 9 TUE, che individua l'attività edilizia realizzabile in assenza degli strumenti urbanistici (sentt. nn. 232, 254 del 2009, 168, 254 del 2010, 58, 251 del 2013, 46, 197 del 2014, 117, 219 del 2015, 84, 114 del 2017, 68 del 2018)”;
         h2) Corte cost., 09.02.2017, n. 32 (in Foro it., 2018, I, 1848), che ha dichiarato infondata la questione di costituzionalità sollevata dalla Regione Veneto, per violazione delle competenze legislative regionali in materia di “polizia amministrativa locale” (art. 117, quarto comma, Cost.), in ordine alle disposizioni del d.l. 19.06.2015, n. 78 (c.d. Legge Del Rio), nella parte in cui veniva variamente regolato il transito del personale di polizia provinciale nel ruolo degli enti locali. La Corte ha ritenuto in tale occasione che: “Le censurate disposizioni si inseriscono nel processo di riordino delle province e delle città metropolitane, avviato con la l. 07.04.2014 n. 56 (disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), con la quale, nell'esercizio delle proprie competenze di cui agli art. 114 e 117, 2° comma, lett. p, Cost., «il legislatore ha inteso realizzare una significativa riforma di sistema della geografia istituzionale della repubblica»”.
Ed inoltre che: “Parallelamente alla nuova disciplina concernente il riordino di detti enti, il legislatore statale ha previsto misure dirette all'individuazione del personale da riallocare … disciplinandone altresì le modalità di trasferimento e ridefinendo le dotazioni organiche … In proposito, questa corte ha già affermato che «non c’è dubbio che la disciplina del personale costituisca uno dei passaggi fondamentali della riforma» … da farsi rientrare, in termini generali, nella competenza esclusiva dello Stato in materia di «funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane» (art. 117, 2° comma, lett. p, Cost.). È del tutto evidente, infatti, che «la ridefinizione delle funzioni amministrative spettanti a regioni ed enti locali non può prescindere, per divenire effettiva, dall’individuazione delle corrispondenti risorse di beni, di mezzi finanziari e di personale»”.
Prosegue la Corte affermando che: “In particolare, la disciplina dettata … stabilisce il transito del personale nei ruoli degli enti locali, rimettendo peraltro agli enti di area vasta, alle città metropolitane e alle stesse regioni l'individuazione di quel personale che, di volta in volta, è necessario allo svolgimento delle proprie funzioni”.
Infine che: “La normativa impugnata deve essere ricondotta … non solo alla materia di competenza esclusiva statale «funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane» —trattandosi, come detto, di intervento che si colloca nel processo di riordino degli enti territoriali avviato con la l. n. 56 del 2014—, ma anche a ulteriori titoli di competenza statale”.
Ed infatti, trattandosi di “misure relative a rapporti lavorativi già in essere”, le disposizioni statali impugnate erano dunque preordinate a garantire le posizioni e le qualifiche già rivestite dai membri del suddetto corpo, rendendo così “effettivo il diritto al lavoro di cui all’art. 4 Cost.”: di qui il pieno titolo ad intervenire mediante norme statali dal momento che si rientrava, altresì, nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile” (art. 117, secondo comma, lett. l);
         h3) Corte cost., 07.07.2016, n. 160 (in Giur. cost., 2016, 1312) secondo cui “Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 609, lett. a), l. 23.12.2014, n. 190, censurato, per violazione degli artt. 117, commi 3 e 4, 118 e 123 Cost., nonché dell'art. 3, comma 2, st. reg. Veneto, nella parte in cui, al fine di organizzare i servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, afferma l'obbligo per gli enti locali di partecipare agli enti istituiti o designati per il governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, sanzionando la mancata adesione con la previsione di poteri sostitutivi in capo al Presidente della Regione. La disposizione censurata trova un duplice fondamento nelle competenze che l'art. 117 Cost. attribuisce allo Stato, nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica e della tutela della concorrenza, essendo diretta al conseguimento di risultati economici migliori nella gestione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica e, quindi, a un contenimento della spesa pubblica attraverso sistemi tendenzialmente virtuosi di esercizio delle relative funzioni e, al contempo, essendo finalizzata, nel disciplinare gli ambiti territoriali ottimali e le relative autorità di governo, a superare situazioni di frammentazione e a garantire la competitività e l'efficienza dei relativi mercati. Né le norme censurate ledono l'autonomia amministrativa degli enti locali, in quanto si limitano a razionalizzarne le modalità di esercizio, al fine di superare la frammentazione nella gestione, preservando uno specifico ruolo agli enti locali titolari di autonomia costituzionalmente garantita, nella forma della partecipazione agli organismi titolari dei poteri decisionali. Infine, benché il coordinamento tra la disposizione censurata e l'art. 1, comma 90, l. 07.04.2014, n. 56 (che rafforza il ruolo delle Province, attribuendogli il compito di organizzare i servizi pubblici locali, prima assegnato a enti o agenzie soppressi) da essa richiamato non sia enunciato in termini del tutto univoci, è pur sempre possibile conciliare le due disposizioni, attraverso una lettura sistematica, rispettosa della ratio di entrambe, posto che nulla impedisce alle Regioni, nei casi in cui optino per ambiti o bacini di dimensioni provinciali (o, eccezionalmente, sub-provinciali), di designare come enti di governo, titolari delle relative funzioni di organizzazione, le Province secondo i principi di adeguatezza e sussidiarietà, anche valorizzando, ove possibile, le autonomie funzionali. Una tale scelta non impedisce alle Regioni di sopprimere, nel contempo, enti e agenzie alle quali sia stato demandato, in precedenza, l'esercizio delle stesse funzioni. In questi casi non si porrà alcun problema di adesione dei Comuni agli enti di governo designati: più semplicemente, si verificherà un trasferimento delle funzioni, per ragioni di esercizio unitario, presso le Province, attualmente caratterizzate come enti di secondo grado”;
         h4) Corte cost., 13.03.2014, n. 46 (in Giur. cost., 2014, 1134) secondo cui “Non è fondata la q.l.c. dell'art. 2 l. reg. Sardegna 23.10.2009, n. 4 -sollevata in riferimento agli art. 3, 25, 117, 118 cost. e all'art. 3 dello statuto speciale per la Sardegna- che consente l'ampliamento dei fabbricati ad uso residenziale, di quelli destinati a servizi connessi alla residenza e di quelli relativi ad attività produttive, entro il limite del venti per cento della volumetria esistente, "anche mediante il superamento degli indici massimi di edificabilità previsti dagli strumenti urbanistici".
La previsione regionale -che costituisce attuazione dell'intesa sul cosiddetto "piano casa", raggiunta tra Stato, regioni ed enti locali in sede di Conferenza unificata nel 2009- non viola gli art. 117, comma 3, cost. e 3, comma 1, dello statuto speciale in ragione del suo asserito contrasto con il "sistema della pianificazione" che assegna in modo preminente ai comuni la valutazione generale degli interessi coinvolti nell'attività urbanistica ed edilizia, in quanto il primo parametro risulta inconferente, posto che lo statuto assegna alla Regione, in virtù della “clausola di maggior favore” dettata dall'art. 10 l. cost. n. 3 del 2001, potestà legislativa primaria, ossia piena, nella materia dell'"edilizia ed urbanistica", entro la quale si colloca la norma censurata, né il parametro statutario, atteso che, anche riconoscendo il "sistema della pianificazione" come "principio dell'ordinamento giuridico della Repubblica" ed espressione degli "interessi nazionali", esso non potrebbe ritenersi assoluto, tale da impedire deroghe quantitativamente, qualitativamente e temporalmente circoscritte, censurabili solo laddove investono profili evocativi di specifici titoli di competenza legislativa esclusiva dello Stato, quale, in particolare, la disciplina delle distanze tra i fabbricati rientrante nella materia dell'”ordinamento civile”.
Né è ravvisabile la denunciata violazione degli art. 117, comma 6, ultimo periodo, e 118 cost., per avere la norma censurata esautorato i comuni delle loro competenze in tema di pianificazione urbanistica, in quanto essa si limita a consentire ampliamenti volumetrici di edifici esistenti ad una certa data in deroga agli indici massimi di fabbricabilità, collegati a specifici presupposti e circoscritti in limiti ben determinati.
La disposizione regionale, poi, non contrasta con l'art. 117, comma 1, cost., in quanto non elude la disciplina in materia di valutazione ambientale strategica (v.a.s.), la quale trova applicazione nei casi da essa previsti senza necessità di uno specifico richiamo, né viola la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia penale ex art. 25 e 117 cost., per avere la norma denunciata reso lecita in Sardegna una condotta (l'edificazione in contrasto con gli strumenti urbanistici) che, in base all'art. 44, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380 del 2001, dovrebbe rimanere invece soggetta a pena, atteso che tale ultima disposizione configura pacificamente una norma penale in bianco, rispetto alla quale la legislazione regionale -pur non potendo costituire fonte diretta e autonoma di norme penali- può, concorrere a precisare, "secundum legem", i presupposti di applicazione di norme penali statali, svolgendo, in pratica, funzioni analoghe a quelle che sono in grado di svolgere fonti secondarie statali.
Non sono fondate, infine, le censure concernenti la lesione del principio di eguaglianza ex art. 3 cost. in quanto le doglianze del giudice remittente sono meramente “ancillari” rispetto a quelle prospettate in riferimento agli altri parametri, delle quali condividono pertanto la sorte (sentt. n. 487 del 1989; 14, 213, 504 del 1991; 185 del 2004: 168 del 2010, 173 del 2011; 63 del 2012; 251 del 2013)”;
         h5) Corte cost., 27.07.2000, n. 378 (in Urbanistica e appalti, 2000, 1183, con nota di MANFREDI) secondo cui: “La tutela del bene culturale è contemplata nell'art. 9 cost., insieme a quella del paesaggio e dell'ambiente come espressione di principio fondamentale unitario dell'ambito territoriale in cui si svolge la vita dell'uomo e tali forme di tutela, esposte con un'endiadi, costituiscono compito dell'apparato della repubblica nelle sue diverse articolazioni, dello stato, in primo luogo, oltre che delle regioni e degli enti locali; pertanto, rispetto a dette materie non può configurarsi un assorbimento nei compiti comunali di autogestione del territorio né tanto meno un'esclusività delle funzioni degli enti locali in forza della loro autonomia in campo urbanistico, potendo semmai il comune imporre, in relazione a particolari esigenze locali, vincoli aggiuntivi o più rigorosi riguardo ai beni già vincolati sul piano culturale o ambientale”.
Aggiunge la Corte che: “Pur se l'autonomia comunale, inclusa quella urbanistica, non costituisce un'elargizione delle regioni nell'esercizio delle loro competenze legislative, fruendo i comuni di una posizione di autonomia presupposta dagli art. 5 e 128 cost. e non comprimibile dalle stesse regioni fino al punto di negarla, la medesima autonomia comunale non implica una riserva funzionale intangibile, essendo viceversa consentito al legislatore regionale individuare le dimensioni di detta autonomia, valutando la maggiore efficienza della gestione ad un livello sovra comunale degli interessi coinvolti, come avviene peculiarmente per la protezione dei valori estetico-culturali e ambientali; pertanto, gli art. 5, 3º comma e 6, 2º comma, l.reg. Emilia Romagna 07.12.1978 n. 47, nel testo di cui alla l. reg. 29.03.1980 n. 23, e gli art. 15 l.reg. stessa regione 05.09.1988 n. 36, nonché 55 predetta l.reg. n. 47 del 1978, che attribuiscono carattere immediatamente precettivo e vincolante verso i privati ai piani territoriali stralcio, e specie al piano territoriale paesistico regionale, con valore prevalente sulle destinazioni dei piani regolatori comunali, non contrastano con l'art. 128 cost.”.
Afferma infine la Corte che: “Gli art. 5, 3º comma e 6, 2º comma, l.reg. Emilia Romagna 07.12.1978 n. 47, nel testo di cui alla l.reg. 29.03.1980 n. 23, e gli art. 15 l.reg. stessa regione 05.09.1988 n. 36, nonché 55 predetta l.reg. n. 47 del 1978, che attribuiscono carattere immediatamente precettivo e vincolante verso i privati ai piani territoriali stralcio e specie al piano territoriale paesistico regionale, con valore prevalente sulle destinazioni dei piani regolatori comunali, non contrastano con l'art. 128 cost., neppure sotto il profilo procedimentale, essendo previste nella legislazione regionale idonee forme di partecipazione dei comuni alla composizione dei piani paesistici, con termini congrui e cadenze procedimentalizzate non solo nella fase di approvazione, ma anche in quella di formazione”;
         h6) Corte cost., 30.07.1997, n. 286 (in Foro it., 1998, I, 32) la quale giunge alla pronuncia di infondatezza negando innanzi tutto che, attraverso la legge regionale siciliana impugnata (l.r. n. 9 del 1986), si sia dato vita ad un ente territoriale intermedio tra il comune e la provincia, in quanto la delimitazione delle aree metropolitane realizzerebbe solo un diverso assetto delle funzioni ripartite tra i due livelli di governo locale esistenti, mentre l’attribuzione alle province di funzioni prima spettanti ai comuni non lederebbe l’autonomia di questi ultimi, in quanto l’autonomia comunale, fermo restando che “gli art. 5 e 128 Cost. presuppongono una posizione di autonomia dei comuni che le leggi regionali non possono mai comprimere fino a negarla … non implica una riserva intangibile di funzioni e non esclude che il legislatore regionale possa, nell’esercizio della sua competenza esclusiva, individuare le dimensioni dell’autonomia stessa, valutando la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti”.
Puntualizza la Corte che “Il problema del rispetto delle autonomie non riguarda, perciò, in via astratta, la legittimità dell’intervento del legislatore, ma, piuttosto, la verifica dell’esistenza di esigenze generali che possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative limitative delle funzioni già assegnate agli enti locali”;
         h7) si veda altresì, con riguardo alla medesima sentenza n. 286 del 1997 della Corte costituzionale, la nota di F. DELLO SBARBA, Organizzazione funzionale o strutturale delle aree metropolitane: modelli a confronto innanzi alla Corte costituzionale (in Giur. cost., 1997, 2603) secondo cui: in via generale, il fenomeno relativo all’aumento dimensionale dei “governi locali” viene istituzionalmente affrontato attraverso “soluzioni di tipo funzionale” oppure mediante “soluzioni di tipo strutturale: nella prima categoria rientrano le scelte volte a mantenere l'assetto istituzionale esistente e basate sul ricorso a moduli di collaborazione, nella seconda, invece, sono da ricondursi tutti i tentativi volti alla riorganizzazione dell'assetto istituzionale, in particolare quelli che rinviano alla creazione di un ente nuovo da preporsi al governo dell'«area vasta»”.
Ebbene il modello seguito dalla legge regionale siciliana si ispira secondo l’autrice alla prima soluzione (rimodulazione assetto funzioni per ragioni di maggiore efficienza e razionalità), per quanto una simile scelta sembrerebbe piuttosto “essere imposta dall'alto, in maniera autoritaria”, ossia attraverso “un intervento imperativo del legislatore”;
         h8) sulla stessa sentenza n. 286 del 1997 della Corte costituzionale si veda la nota di C. L. KUSTERMANN, Autonomia comunale, tassatività degli enti territoriali e istituzione delle aree metropolitane in Sicilia (in Giur. cost., 1997, 2610), secondo cui il “totem” dell’autonomia locale di cui agli artt. 5 e 128 Cost. è destinato “a infrangersi contro lo scoglio della discrezionalità del legislatore … nell'oggettiva esigenza di rendere più efficiente, economica e razionale l'azione amministrativa (art. 97 Cost.)”.
Da una lettura della Carta costituzionale e della giurisprudenza costituzionale, ancora secondo l’autore, sembra del resto non essere “mai esplicitamente enunciato il principio del numero chiuso degli enti territoriali autonomi”.
In questa direzione si assisterebbe ad “un'interpretazione più elastica dell'art. 114 Cost.” in virtù della quale “sarebbero così compatibili con l'art. 114 Cost. … le comunità montane, i comprensori, e in generale gli enti locali istituiti con legge, per il fatto che i loro organi rappresentativi non sono eletti direttamente dal popolo”;
         h9) Corte cost., 08.04.1997, n. 83 (in Foro it., 1998, I, 2739) secondo cui “È incostituzionale l’art. 3, 4° comma, l. prov. Trento 12.03.1990 n. 10, nella parte in cui stabilisce che le previsioni dei programmi per l’attuazione di interventi diretti alla riorganizzazione della mobilità nelle zone urbane ed interurbane e in quelle ad alta concentrazione di presenze turistiche, approvati dalla giunta provinciale, prevalgono su quelle eventualmente diverse contenute negli strumenti urbanistici subordinati, potendo il comune esprimere su detti interventi solo un parere non vincolante, in contrasto con il potere, costituzionalmente riconosciuto, di autodeterminazione dei comuni in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio”.
È stato in particolare affermato che: “Questa corte ha già riconosciuto in via generale, con riferimento al sistema delle autonomie ordinarie, che il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e all’utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica, siano libere di compiere. Si tratta invece di un potere che ha il suo diretto fondamento nell’art. 128 Cost., che garantisce, con previsione di principio, l’autonomia degli enti infraregionali, non solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse regioni, la cui competenza nelle diverse materie elencate nell’art. 117, e segnatamente nella materia urbanistica, non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni. Questa, infatti, non può dirsi rispettata se il procedimento finalizzato all’approvazione, da parte della regione, degli strumenti urbanistici non assicuri la partecipazione degli enti il cui assetto territoriale venga coinvolto [...]; partecipazione –si aggiunga– che non può essere puramente nominale ma deve essere effettiva e congrua, nel senso che non potrebbero le regioni disporre la trasformazione dei poteri comunali in ordine all’uso del territorio in funzioni meramente consultive prive di reale incidenza, o in funzioni di proposta o ancora in semplici attività esecutive”.
Afferma infine la Corte che: “L’art. 3, 4° comma, l. prov. n. 10 del 1990, nello stabilire che le previsioni dei programmi per l’attuazione di interventi diretti alla riorganizzazione della mobilità nelle zone urbane ed interurbane e in quelle ad alta concentrazione di presenze turistiche, approvati dalla giunta provinciale –programmi sui quali i comuni hanno la facoltà di esprimere un parere entro trenta giorni dalla richiesta– «prevalgono su quelle eventualmente diverse contenute negli strumenti urbanistici subordinati», riserva invece alla provincia il potere di irrompere in via autoritativa nei piani regolatori dei comuni e si pone in contrasto con il principio di salvaguardia dell’autonomia comunale. Tale disposizione, infatti, riduce la capacità del comune di autodeterminarsi in ordine alla programmazione e all’utilizzazione del proprio territorio nei troppo angusti limiti della facoltà di esprimere, entro un termine breve, un parere non vincolante, laddove il rispetto di quel principio avrebbe richiesto forme più incisive di partecipazione del comune alla programmazione provinciale di interventi incidenti sul proprio territorio, mediante l’impiego di moduli procedimentali, analoghi a quelli peraltro già conosciuti nell’ordinamento regionale, che, pur scongiurando situazioni di stallo decisionale, valorizzino l’apporto di tutti gli enti interessati”;
         h10) La decisione n. 83 del 1997 della Corte costituzionale è commentata da GROPPI, Principio costituzionale di autonomia locale e regioni a statuto speciale: la corte individua limiti al legislatore regionale validi anche per le leggi statali? e da ESPOSITO, Autonomia comunale e governo del territorio (in Giur. cost., 1997, rispettivamente, 811 e 824);
      i) in tema di allocazione di funzioni amministrative e di chiamata in sussidiarietà si veda:
         i1) Corte cost., 13.06.2018, n. 126 (in Giur. cost., 2018, 1374) secondo cui “Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 33, commi 3, 9, 10 e 13, d.l. 12.09.2014, n. 133, come convertito, censurato per violazione degli art. 117, comma 2, lett. s), e comma 3, nonché 118 , comma 1, Cost. nella parte in cui non è previsto che l'approvazione del programma di rigenerazione urbana, quanto al comprensorio Bagnoli-Coroglio, sia preceduta dall'intesa tra lo Stato e la Regione Campania e da una specifica valorizzazione del ruolo del Comune. Benché la disciplina dettata dalle disposizioni in esame intrecci indubbiamente diverse competenze, statali e regionali, in particolare la «tutela dell'ambiente» e il «governo del territorio», l'intervento del legislatore statale, in quanto teso al risanamento e alla bonifica di un sito d'interesse nazionale, può essere certamente ricondotto, in via prevalente, alla potestà legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, comma 2, lett. s), Cost., cui spetta disciplinare, pure con disposizioni di dettaglio e anche in sede regolamentare, le procedure amministrative dirette alla prevenzione, riparazione e bonifica dei siti contaminati. Dunque, per tutti gli aspetti concernenti la bonifica dell'area interessata, la compressione delle attribuzioni regionali in materia urbanistica è diretta conseguenza delle esigenze di tutela ambientale, di competenza esclusiva statale, senza che possa profilarsi una violazione delle disposizioni costituzionali sul riparto di competenze. La disciplina censurata appare rispettosa anche dell'art. 118 Cost., in relazione ai contenuti del programma di risanamento più propriamente ascrivibili al «governo del territorio», quali ad esempio la localizzazione delle opere infrastrutturali, sebbene si tratti comunque di aspetti strettamente connessi al risanamento dell'area. Infatti, nell'allocare in capo allo Stato le varie funzioni amministrative, il legislatore statale ha previsto varie forme di coinvolgimento della Regione e del Comune, le quali, pur disegnando un procedimento diverso dall'intesa, assicurano una costante e adeguata cooperazione istituzionale (sentt. nn. 378 del 2000, 478 del 2002, 50 del 2005, 50, 214 del 2008, 10, 61, 225, 247 del 2009, 278, 331, 334 del 2010, 33, 244 del 2011, 54 del 2012, 285 del 2013, 44, 269 del 2014, 58, 140, 149, 180 del 2015, 1, 7, 21, 251 del 2016)”;
         i2) Corte cost., 21.01.2016, n. 7 (in Foro it., 2016, I, 770) secondo cui “Lo Stato può ricorrere alla chiamata in sussidiarietà «al fine di allocare e disciplinare una funzione amministrativa (sentenza n. 303 del 2003 …) pur quando la materia, secondo un criterio di prevalenza, appartenga alla competenza regionale concorrente, ovvero residuale» (sentenza n. 278 del 2010 …). Questa corte ha affermato in proposito che, «perché nelle materie di cui all’art. 117, 3° e 4° comma, Cost., una legge statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, è necessario che essa innanzi tutto rispetti i principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nell’allocazione delle funzioni amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni. È necessario, inoltre, che tale legge detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale fine. Da ultimo, essa deve risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali. Quindi, con riferimento a quest’ultimo profilo, nella perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi —anche solo nei limiti di quanto previsto dall’art. 11 l. cost. 18.10.2001 n. 3 (modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione)— la legislazione statale di questo tipo ‘può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà’ (sentenza n. 303 del 2003, cit.)» (sentenza n. 6 del 2004 …). Si è aggiunto che deve trattarsi di «intese forti» … non superabili con una determinazione unilaterale dello Stato se non nella «ipotesi estrema, che si verifica allorché l’esperimento di ulteriori procedure bilaterali si sia rivelato inefficace»”;
      j) si evidenzia come la Corte, nella sentenza in rassegna, avalli infine la tesi più rigorosa e consolidata in seno al Consiglio di Stato sui limiti in cui si ammette la tutela dell’affidamento in sede di pianificazione urbanistica. Si veda, a tale specifico riguardo:
         j1) Cons. Stato, sez. IV, 03.07. 2018, n. 4071, secondo cui “Sul piano più generale, le scelte effettuate dall'Amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al PRG, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 4037 del 2017)”;
         j2) Cons. Stato, sez. IV, 09.05.2018, n. 2780 (citata anche dalla sentenza qui in rassegna), secondo cui, tra l’altro: “le scelte urbanistiche costituiscono valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che risultino inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità, violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18.08.2017, n. 4037; sez. VI, 05.03.2013, n. 1323; sez. IV, 25.11.2013, n. 5589; sez. IV, 16.04.2014, n. 1871)".
Ed ancora che: “l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esso incida su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata” (Cons. Stato, sez. IV, 03.11.2008, n. 5478)”.
Infine che: “la semplice reformatio in peius della disciplina urbanistica attraverso il ridimensionamento dell’attitudine edificatoria di un’area è interdetta solo da determinazioni vincolanti per l’amministrazione in ordine ad una diversa “zonizzazione” dell’area stessa, ovvero tali da fondare legittime aspettative potendosi configurare un affidamento qualificato del privato esclusivamente in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione o ancora nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. ex plurimis sez. IV, 04.03.2003, n. 1197; sez. IV, 25.07.2001, n. 4078; Ad. plen. n. 24 del 1999)”;
         j3) Cons. Stato, sez. IV, 06.10.2017, n. 4660, secondo cui “le scelte urbanistiche compiute con gli atti di pianificazione generale non richiedono una motivazione puntuale e, purché non manifestamente illogiche o contraddittorie o ingiustificate, sono sufficientemente motivate con riguardo ai principi e ai criteri di fondo del piano, quali emergono dagli atti del procedimento e particolarmente dalla relazione di accompagnamento (cfr. per tutte, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 03.07.2017, n. 3237)”;
         j4) Cons. Stato, sez. IV, 12.05.2016, n. 1907 (in Foro amm., 2016, 5, 1189), secondo cui “In sede di pianificazione generale del territorio la discrezionalità, di cui l'Amministrazione dispone per quanto riguarda le scelte in ordine alle destinazioni dei suoli, è talmente ampia da non richiedere una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano il piano regolatore generale, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo”;
         j5) Cons. Stato, sez. IV, 07.11.2012, n. 5665 (in Foro amm. CDS, 2012, 11, 2843), secondo cui “le scelte di destinazione urbanistica costituiscono valutazioni ampiamente discrezionali che non richiedono una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano lo strumento di pianificazione, potendosi derogare a tale regola soltanto in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del proprio suolo, quali ad esempio la sussistenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. al riguardo, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 16.11.2011 n. 6049)”;
         j6) Cons. Stato, sez. IV, 10.05.2012, n. 2710 (in Foro amm. CDS, 2012, 5, 1160), secondo cui “L’onere di motivazione gravante sull’Amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e mirata, così come, nell’ambito del procedimento volto all’adozione dello strumento urbanistico, non occorre controdedurre singolarmente e puntualmente a ciascuna osservazione e opposizione” (Corte Costituzionale, sentenza 16.07.2019 n. 179 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it).

URBANISTICARiduzione consumo di suolo, la Consulta boccia una norma della legge n. 31/2014 della Lombardia.
Illegittimo non consentire ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente

Con la sentenza 16.07.2019 n. 179 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28.11.2014, n. 31, recante “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”, nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26.05.2017, n. 16 (recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31»).
La Consulta ha bocciato la parte della suddetta norma in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente (commento tratto da www.casaeclima.com).
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Circa il rinvio alla Consulta ne davamo conto con l'AGGIORNAMENTO AL 28.12.2017.
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12.– Nel merito
le questioni aventi a oggetto l’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, sono fondate.
12.1.– È utile premettere che la legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 persegue innovative finalità generali, consistenti nell’orientare gli interventi edilizi prioritariamente verso aree già urbanizzate, degradate o dismesse e nel prevedere consumo di suolo esclusivamente se la riqualificazione e la rigenerazione di aree già edificate si dimostri tecnicamente ed economicamente insostenibile (art. 1).
Essa quindi, da un lato, traguarda le più recenti concezioni di territorio, considerato non più solo come uno spazio topografico suscettibile di occupazione edificatoria ma rivalutato come una risorsa complessa che incarna molteplici vocazioni (ambientali, culturali, produttive, storiche) e, dall’altro, è avvertita sul fatto che il consumo di suolo rappresenta una delle variabili più gravi del problema della pressione antropica sulle risorse naturali.
In quest’ottica la legge regionale si distingue per aver definito il suolo come «bene comune di fondamentale importanza per l’equilibrio ambientale, la salvaguardia della salute, la produzione agricola finalizzata alla alimentazione umana e/o animale, la tutela degli ecosistemi naturali e la difesa dal dissesto idrogeologico» (art. 1, comma 2).
La legge regionale quindi, nelle sue finalità generali, dimostra di inserirsi in un processo evolutivo diretto a riconoscere una nuova relazione tra la comunità territoriale e l’ambiente che la circonda, all’interno della quale si è consolidata la consapevolezza del suolo quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini dell’equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale e di incorporare una pluralità di interessi e utilità collettive, anche di natura intergenerazionale.
Si tratta di una prospettiva che risulta, peraltro, conforme –come correttamente ricorda la difesa della Regione Lombardia– agli indirizzi espressi in sede europea fin dalla comunicazione della Commissione del 22.09.2006, “Strategia tematica per la protezione del suolo”, e più recentemente dall’approvazione del cosiddetto Settimo programma di azione per l’ambiente (decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20.11.2013).
Nell’attuazione delle suddette finalità, l’art. 2 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 fornisce le definizioni di consumo di suolo e di rigenerazione urbana, prevedendo, al comma 2, che il piano territoriale regionale (PTR) «precisa le modalità di determinazione e quantificazione degli indici che misurano il consumo di suolo, validi per tutto il territorio regionale, disaggrega […] i territori delle [province e della città metropolitana] in ambiti omogenei, in dipendenza dell’intensità del corrispondente processo urbanizzativo ed esprime i conseguenti criteri, indirizzi e linee tecniche da applicarsi negli strumenti di governo del territorio per contenere il consumo di suolo».
12.2.– In questo quadro normativo si inseriscono le norme oggetto di censura, che disciplinano la fase transitoria volta ad adeguare gli strumenti di pianificazione territoriale stabiliti dalla legislazione lombarda ai criteri previsti per il perseguimento delle suddette finalità.
Nel periodo occorrente alla integrazione dei contenuti del piano territoriale regionale (PTR) e al successivo adeguamento dei piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP) e dei piani di governo del territorio (PGT), l’art. 5, comma 4, nel testo originario censurato, dispone che «i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività economiche già esistenti, nonché quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale».
L’ultimo periodo di tale disposizione stabilisce che «[f]ino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».
Tale divieto di ius variandi in relazione ai contenuti edificatori del documento di piano viene in ogni caso scandito, dalla ricordata disposizione, fino alla conclusione del processo di adeguamento, anche se poi effettivamente declinato secondo due diverse scadenze temporali: la prima prevista dal comma 6 assegnando ai privati il termine di trenta mesi per la presentazione delle istanze di attuazione del programma edificatorio; la seconda stabilita dal comma 9 per le ipotesi in cui a) entro il predetto termine di trenta mesi non siano stati presentati progetti da parte dei soggetti interessati alla realizzazione di un piano attuativo ovvero b) se presentati, non sia stata stipulata la relativa convenzione entro dodici mesi dall’approvazione. Anche in queste ultime due ipotesi, comunque, il Comune è vincolato al vigente documento di piano «sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3».
La sospensione della potestà di apportare modifiche ai contenuti edificatori del documento di piano viene quindi ad assumere, sul piano giuridico, un carattere temporalmente limitato ma indefinito nella sua ampiezza, risultando in ogni caso collegata –costituisce, infatti, una circostanza di mero fatto che i privati abbiano presentato l’istanza entro il termine di trenta mesi– al concretizzarsi del processo di adeguamento, per il quale i termini previsti dalla sequenza procedimentale individuata dalla legge regionale hanno carattere meramente ordinatorio. Del resto, come dichiarato dalla difesa della Regione, è solo con la pubblicazione avvenuta nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia n. 11, serie avvisi e concorsi, del 13.03.2019 che è divenuta efficace la integrazione del PTR alla quale, invece, secondo quanto previsto dall’art. 5, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, la Regione avrebbe dovuto provvedere entro dodici mesi dalla entrata in vigore della predetta legge.
12.3.– In questi termini la disposizione dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 si pone in violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost., con riguardo al principio di sussidiarietà verticale.
La funzione di pianificazione urbanistica, infatti, come giustamente rileva il giudice rimettente, nel nostro ordinamento è stata tradizionalmente rimessa all’autonomia dei Comuni fin dalla legge 25.06.1865, n. 2359 (Sulle espropriazioni per causa di utilità pubblica).
Tutta la complessa evoluzione che ha condotto allo sviluppo dell’ordinamento regionale ordinario, a una più ampia concezione di urbanistica e quindi alla consapevolezza della necessità di una pianificazione sovracomunale, non ha travolto questo presupposto di fondo, tanto che il legislatore nazionale ha qualificato, attuando il nuovo Titolo V della Costituzione, come funzioni fondamentali dei Comuni «la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (art. 14, comma 27, lettera d, del decreto-legge 31.05.2010, n. 78 recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, in legge 30.07.2010, n. 122, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lettera a, del decreto-legge 06.07.2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con modificazioni, in legge 07.08.2012, n. 135).
Il legislatore statale ha quindi sottratto allo specifico potere regionale di allocazione ai sensi dell’art. 118, secondo comma, Cost., la funzione di pianificazione comunale, stabilendo che questa rimanga assegnata, in linea di massima, al livello dell’ente più vicino al cittadino, in cui storicamente essa si è radicata come funzione propria, e l’ha riconosciuta come parte integrante della dotazione tipica e caratterizzante dell’ente locale. Ha così stabilito un regime giuridico comune sottratto, per questo aspetto e salvo quanto si dirà in seguito, alle potenzialità di differenziazione insite nella potestà allocativa delle Regioni nelle materie di loro competenza.
12.4.– Se quindi la funzione di pianificazione comunale rientra in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al riconoscimento del principio dell’autonomia comunale, ciò non comporta, tuttavia, che la legge regionale non possa intervenire a disciplinarla, anche in relazione agli ambiti territoriali di riferimento, e financo a conformarla in nome della verifica e della protezione di concorrenti interessi generali collegati a una valutazione più ampia delle esigenze diffuse sul territorio (sentenza n. 378 del 2000).
Anche dopo l’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione, infatti, questa Corte ha ribadito, con riguardo all’autonomia dei Comuni, che «essa non implica una riserva intangibile di funzioni, né esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi dell’autonomia municipale a fronte di esigenze generali che giustifichino ragionevolmente la limitazione di funzioni già assegnate agli enti locali» (sentenza n. 160 del 2016).
Non sono mancate occasioni, inoltre, in cui questa Corte ha anche espressamente escluso che «il “sistema della pianificazione” assurga a principio così assoluto e stringente da impedire alla legge regionale –che è fonte normativa primaria sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali– di prevedere interventi in deroga a tali strumenti» (sentenza n. 245 del 2018; nello stesso senso, sentenza n. 46 del 2014).
La competenza concorrente in materia di governo del territorio, infatti, abilita fisiologicamente la legislazione regionale a intervenire nell’ambito di disciplina della pianificazione urbanistica; del resto, come correttamente ricorda la difesa della Regione e delle parti private, è la stessa norma che individua le funzioni fondamentali comunali a prevedere che rimangono ferme «le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione» (art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lettera a, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito).
12.5.– All’interno del delicato rapporto tra l’autonomia comunale e quella regionale, tuttavia, questa Corte ha avuto modo di precisare anche che «il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere» (sentenza n. 378 del 2000) e che la suddetta competenza regionale «non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni» (sentenza n. 83 del 1997).
Su questo piano, è quindi richiesto uno scrutinio particolarmente rigoroso laddove la normativa regionale non si limiti a conformare, mediante previsioni normative alle quali i Comuni sono tenuti a uniformarsi, le previsioni urbanistiche nell’esercizio della competenza concorrente in tema di governo del territorio, quanto piuttosto comprima l’esercizio stesso della potestà pianificatoria, come nel caso di specie, paralizzandola per un periodo temporale.
In questi casi, dove emerge come il punto di equilibrio tra regionalismo e municipalismo non sia stato risolto una volta per tutte dal riformato impianto del Titolo V della Costituzione, il giudizio di costituzionalità non ricade tanto, in via astratta, sulla legittimità dell’intervento del legislatore regionale, quanto, piuttosto, su una valutazione in concreto, in ordine alla «verifica dell’esistenza di esigenze generali che possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative limitative delle funzioni già assegnate agli enti locali» (sentenza n. 286 del 1997).
Viene quindi in causa il variabile livello degli interessi coinvolti, cui ha riconosciuto specifica valenza costituzionale l’affermazione del principio di sussidiarietà verticale sancito nell’art. 118 Cost., che porta questa Corte a valutare, nell’ambito di una funzione riconosciuta come fondamentale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., quanto la legge regionale toglie all’autonomia comunale e quanto di questa residua, in nome di quali interessi sovracomunali attua questa sottrazione, quali compensazioni procedurali essa prevede e per quale periodo temporale la dispone.
Il giudizio di proporzionalità deve perciò svolgersi, dapprima, in astratto sulla legittimità dello scopo perseguito dal legislatore regionale e quindi in concreto con riguardo alla necessità, alla adeguatezza e al corretto bilanciamento degli interessi coinvolti.
Si tratta allora di verificare se la norma di cui all’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 sia proporzionata rispetto al tipo di interessi coinvolti, e in particolare, in questo caso, rispetto alle finalità affermate, su un piano più generale, dalla stessa legge regionale in cui la norma s’inserisce. Se infatti emergesse che la sottrazione ai Comuni della potestà pianificatoria, anziché costituire il minimo mezzo utile per perseguire gli scopi del legislatore regionale, si ponesse in contraddizione con questi ultimi, si dovrebbe concludere che la norma verrebbe illegittimamente a incidere sulla funzione fondamentale allocata dal legislatore statale al livello locale.
12.6.– A questo riguardo si deve riscontrare innanzitutto che il livello regionale è strutturalmente quello più efficace a contrastare il fenomeno del consumo di suolo, perché in grado di porre limiti ab externo e generali alla pianificazione urbanistica locale: del resto proprio in questa direzione, come la Lombardia, si sono mosse anche altre Regioni, approvando leggi dirette a limitare il consumo del suolo.
Per questo profilo, quindi, lo scopo perseguito dal legislatore regionale rientra, senza dubbio, nell’ambito del legittimo esercizio della competenza regionale e di per sé appare compatibile con la pianificazione urbanistica locale.
D’altro canto, tuttavia, la norma impugnata, precludendo ogni modifica al documento di piano quand’anche di carattere riduttivo, e perciò volta a contenere il consumo di suolo, finisce per paralizzare la potestà pianificatoria del Comune al di là di quanto strettamente necessario a perseguire l’obiettivo, e anzi in contraddizione con quest’ultimo.
La suddetta norma impugnata, come si è visto, viene a bloccare diacronicamente la potestà pianificatoria comunale, incidendo su uno dei suoi elementi più rilevanti proprio ai fini del fenomeno che si vorrebbe limitare; è, infatti, il documento di piano, che contiene le scelte più significative ai fini della trasformazione del territorio: le destinazioni d’uso, gli indici edificatori e le aree soggette a trasformazione (art. 8 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005).
Poco rileva, a tal fine, quanto evidenzia la difesa delle parti private, ovvero che, secondo la disciplina regionale, anche nel periodo transitorio, i Comuni rimangono comunque liberi di modificare il piano delle regole e il piano dei servizi del PGT.
Rimane fermo, in ogni caso, che cristallizzando i contenuti edificatori del documento di piano, la norma impugnata viene a sottrarre all’ente locale la possibilità di esprimere un nuovo indirizzo politico amministrativo diretto, sia pure, alla riduzione del consumo di suolo.
È ben vero quanto ancora afferma la difesa delle stesse parti, ovvero che la norma censurata “non sceglie al posto” dei singoli Comuni lombardi, sostituendo cioè direttamente una specifica e diversa decisione regionale a quelle che questi hanno assunto, bensì produce solo l’effetto di mantenerli coerenti alla pianificazione territoriale che questi stessi hanno, in un determinato momento e fino all’entrata in vigore della legge regionale, compiuto.
Tuttavia, se da un lato è corretto affermare che, anche da questo punto di vista, i Comuni non vengono completamente spogliati di una loro funzione fondamentale, dall’altro è evidente che la norma impugnata, all’interno della complessiva funzione di pianificazione urbanistica comunale, ne ritaglia uno specifico contenuto, quello della potestas variandi e la sottrae ai Comuni, ritenendoli inidonei a svolgerla in nome di una esigenza di esercizio unitario rispondente a non ben definiti interessi generali.
Incidendo sul principio di inesauribilità della funzione di pianificazione urbanistica, la norma regionale priva quindi l’ente locale di una quota rilevante della suddetta funzione fondamentale, che, al di là di letture minimalistiche, è diretta, secondo l’orientamento ormai uniforme della giurisprudenza amministrativa, non solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli, ma anche allo sviluppo complessivo e armonico del territorio, nonché a realizzare finalità economico-sociali della comunità locale, in attuazione di valori costituzionalmente tutelati (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 09.05.2018, n. 2780, 22.02.2017, n. 821 e 10.05.2012, n. 2710).
La rigidità insita nella norma censurata è quindi tale da incidere in modo non proporzionato sull’autonomia dell’ente locale, non solo perché impedisce la rivalutazione delle esigenze urbanistiche in precedenza espresse (che peraltro, in astratto, potevano anche provenire da maggioranze politiche locali diverse da quelle poi in carica), ma soprattutto perché, al tempo stesso, la preclude quando questa sia rivolta alla protezione degli stessi interessi generali sottostanti alle finalità di fondo della legge regionale e quindi coerenti con queste.
In sostanza, l’enunciato censurato, cristallizzando le scelte urbanistiche in vigore al momento dell’intervento del legislatore regionale, paradossalmente, comporta un giudizio di inadeguatezza del Comune a esercitare la potestas variandi anche quando questo intenda svolgerla nella stessa direzione dei principi di coordinamento fissati dal legislatore regionale, ma “in anticipo” rispetto alla prevista applicazione a regime.
La sola giustificazione a fondamento dell’esercizio unitario regionale della quota di funzione sottratta ai Comuni sembra allora essere quella –affermata dalla difesa regionale e da quella privata– di tutelare l’affidamento dei soggetti coinvolti al mantenimento di determinate previsioni urbanistiche. Tuttavia nemmeno tale argomento è dirimente all’interno del giudizio di proporzionalità, anzi si dimostra palesemente inconferente perché in materia urbanistica tale affidamento è normalmente ritenuto tutelabile, dalla giurisprudenza amministrativa, solo a fronte di convenzioni già stipulate (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 12.05.2016, n. 1907 e 07.11.2012, n. 5665, oltre alle pronunce richiamate supra); la norma in questione, invece, verrebbe a garantirlo in un momento molto anteriore rispetto a quello in cui matura un’aspettativa qualificata al mantenimento della destinazione urbanistica.
Nella valutazione di proporzionalità deve essere considerata, inoltre, la durata della sottrazione della
potestas variandi che la norma censurata impone ai Comuni: questa, come si è visto, non è assistita da un termine certo e congruo; il periodo della sottrazione risulta, infatti, in ultima analisi rimesso, per effetto del combinato disposto dei commi 4 e 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, alla discrezionalità della Regione nell’approvare l’adeguamento del PTR.
Infine, occorre anche considerare che a fronte della suddetta limitazione, che rende i Comuni meri esecutori di una valutazione compiuta dal livello di governo superiore, non viene prevista a favore dei primi alcuna possibilità di una motivata interlocuzione con il secondo, in contrasto con quanto questa Corte ha affermato in ordine alla necessità di «garantire agli stessi forme di partecipazione ai procedimenti che ne condizionano l’autonomia» (sentenza n. 126 del 2018).
Nemmeno, da ultimo, può acquistare consistenza l’argomento addotto dalla difesa della Regione in ordine alla necessità di “fotografare” la situazione pianificatoria comunale, al fine di procedere con il PTR a indicare le soglie di riduzione assegnate ai singoli Comuni; dirimente al riguardo è quanto affermato dalla difesa dell’ANCI: quando lo stesso legislatore regionale, modificando la disciplina transitoria con la legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, ha eliminato il vincolo di immodificabilità delle previsioni espansive del documento di piano, si è dimostrato per tabulas che per l’integrazione del piano regionale non era né necessario, né rilevante conservare immutate le previsioni dei piani comunali.
12.7.– Si deve quindi concludere che
la norma impugnata non supera, ai sensi del legittimo esercizio del principio di sussidiarietà verticale, il test di proporzionalità con riguardo all’adeguatezza e necessarietà della limitazione imposta all’autonomia comunale in merito a una funzione amministrativa che il legislatore statale ha individuato come connotato fondamentale dell’autonomia comunale.
Essa pertanto deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
   1)
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26.05.2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)», nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente;
   2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, sollevate, in riferimento agli artt. 5, 117, secondo comma, lettera p), e 118 della Costituzione, dal Consiglio di Stato, sezione quarta, con l’atto indicato in epigrafe.

URBANISTICA: Contenuto delle convenzioni urbanistiche.
Le convenzioni urbanistiche (alle quali è assimilabile l’atto unilaterale d’obbligo che accede a un titolo abilitativo) sono la sede naturale per introdurre criteri diversi di compensazione tra gli oneri concessori e le opere di interesse pubblico eseguite direttamente a spese dei privati.
Per quanto riguarda questi ultimi, le posizioni giuridiche relative agli oneri concessori sono considerate disponibili, e dunque non vi sono ostacoli alla definizione di un sinallagma che preveda anche l’accettazione di condizioni meno vantaggiose rispetto a quelle risultanti dalla normativa regionale o comunale, purché sia salvaguardata l’utilità economica finale dell’intervento edilizio
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 03.07.2019 n. 624 - commento tratto da
https://camerainsubria.blogspot.com).
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MASSIMA
3. Deve a questo punto essere esaminata la domanda proposta in via subordinata, con la quale il Comune di Gorle, ove fosse accolta la domanda di gravare i mappali n. 2250 e 2254 di passo pedonale e carraio, chiede di condannare IFL a risarcire i danni per il minor valore del parcheggio e per gli oneri da sostenere per garantire la sicurezza degli utenti della strada (alla luce dell’utilizzo “promiscuo”, pubblico e privato).
La domanda è fondata e merita di essere accolta.
3.1
In linea generale, le convenzioni urbanistiche (alle quali è assimilabile l’atto unilaterale d’obbligo che accede a un titolo abilitativo) sono la sede naturale per introdurre criteri diversi di compensazione tra gli oneri concessori e le opere di interesse pubblico eseguite direttamente a spese dei privati; per quanto riguarda questi ultimi, ha osservato questa Sezione (cfr. sentenza 22/2/2018 n. 198) che le posizioni giuridiche relative agli oneri concessori sono considerate disponibili, e dunque non vi sono ostacoli alla definizione di un sinallagma che preveda anche l’accettazione di condizioni meno vantaggiose rispetto a quelle risultanti dalla normativa regionale o comunale, purché sia salvaguardata l’utilità economica finale dell’intervento edilizio.
Ha statuito la pronuncia che <<Come osservato da TAR Trieste – 30/12/2016 n. 589 (che risulta appellata) “
nulla osta a che il privato proponente un piano attuativo, nell’esercizio della propria autonomia negoziale, assuma in sede di convenzione urbanistica obblighi, di fare e/o di dare, ulteriori ed eccedenti rispetto a quelli discendenti dalla legge. La convenzione urbanistica, infatti, rientra nel novero degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento, e vede combinarsi insieme poteri pubblicistici (dell’amministrazione), con quelli privatistici (di entrambi i contraenti) di autoregolare il proprio assetto di interessi, con l’assunzione di reciproci obblighi e correlati diritti di credito …. nell’equilibrio del sinallagma contrattuale cristallizzato nella convenzione urbanistica l’obbligo di rendere prestazioni eccedenti il minimo legale ben può risultare giustificato dai benefici che la convenzione consente comunque al privato di conseguire ….>>.
Nella sentenza di questa Sezione 14/02/2018 n. 181 è stata affrontata, in termini generali, la questione dell’efficacia di un Piano attuativo e si è sostenuto (con il richiamo alla sentenza sez. I – 15/09/2014 n. 991) che “
Il problema della durata dei vincoli a carico dei lottizzanti deve invece essere impostato a partire dal collegamento con le facoltà edificatorie. Se un piano attuativo stabilisce un certo equilibrio tra i diritti dei lottizzanti complessivamente intesi (indici edificatori, destinazione dei nuovi edifici) e gli obblighi che i lottizzanti assumono nei confronti dell’amministrazione (opere e oneri di urbanizzazione, cessione gratuita di aree a standard), è evidente che una cancellazione (totale o parziale) degli obblighi può essere ipotizzata solo quando si sia verificata e sia definitiva una corrispondente cancellazione (totale o parziale) dei diritti”.
Ha aggiunto questo TAR che “
La ricostituzione dell’equilibrio tra le posizioni giuridiche opera in entrambe le direzioni, ossia tanto a beneficio dei privati quanto a beneficio dell’amministrazione. Così, se le urbanizzazioni vengono ultimate e l’area è definitivamente trasformata secondo l’impostazione del piano attuativo, si verifica l’effetto irreversibile della lottizzazione (argomento ex art. 17 della legge 1150/1942), con la conseguenza che le singole edificazioni private possono proseguire anche dopo la scadenza originariamente prevista nella convenzione urbanistica, purché sia assicurato il rispetto degli allineamenti e delle altre prescrizioni del piano attuativo. Per converso, se i lottizzanti hanno già esaurito il volume concesso dal piano attuativo, non possono rifiutarsi di ottemperare agli obblighi assunti, anche se l’amministrazione sia in ritardo nel chiederne l’esecuzione. La conformazione dei luoghi conseguente alla lottizzazione vale quindi anche come conformazione delle singole proprietà, sulle quali grava di conseguenza un vincolo non solo obbligatorio ma reale a favore dell’amministrazione”.

giugno 2019

URBANISTICASebbene in molte pronunce si affermi che i termini di validità del piano attuativo decorrono dalla stipula della convenzione, costituendo essa condizione di efficacia del piano attuativo, è stato, altresì, precisato, da altra avveduta giurisprudenza che tale principio potrebbe trovare applicazione soltanto nei casi in cui la convenzione sia stata stipulata entro un termine ragionevole dall’approvazione del piano e non nelle ipotesi, quale quella in esame, in cui la stipula della convenzione sia stata per lungo tempo ritardata.
In tal caso, infatti, si determinerebbe un differimento sine die della scadenza del termine di validità del piano attuativo che, oltre a confliggere con il chiaro disposto dell’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 -che fissa in un "tempo, non maggiore di anni dieci” quello entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato- si pone in contrasto con la ratio della previsione di un termine finale alla validità dei piani attuativi, ovvero garantire l'adeguatezza e rispondenza delle previsioni in esso contenute agli interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte urbanistiche.
Tali conclusioni ricevono ulteriore conferma nei principi giurisprudenziali secondo cui "il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall'art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure sull'accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo. Ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al Piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria".
Diversamente opinando, si verificherebbe un’inammissibile inversione logica, condizionandosi l’efficacia del piano attuativo a quella della convenzione ad esso accessoria, mentre è la scelta pianificatoria a poter incidere sui rapporti instaurati con la convenzione.
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Sebbene in molte pronunce si affermi che i termini di validità del piano attuativo decorrono dalla stipula della convenzione, costituendo essa condizione di efficacia del piano attuativo, è stato, altresì, precisato, da altra avveduta giurisprudenza (cfr. ex multis TAR Sardegna, sez. II, 22/01/2018, n. 36, TAR Perugia, (Umbria) sez. I, 28/11/2016, n. 745, Consiglio di Stato sez. VI, 05/12/2013, n. 5807) che tale principio potrebbe trovare applicazione soltanto nei casi in cui la convenzione sia stata stipulata entro un termine ragionevole dall’approvazione del piano e non nelle ipotesi, quale quella in esame, in cui la stipula della convenzione sia stata per lungo tempo ritardata.
In tal caso, infatti, si determinerebbe un differimento sine die della scadenza del termine di validità del piano attuativo che, oltre a confliggere con il chiaro disposto dell’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 -che fissa in un "tempo, non maggiore di anni dieci” quello entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato- si pone in contrasto con la ratio della previsione di un termine finale alla validità dei piani attuativi, ovvero garantire l'adeguatezza e rispondenza delle previsioni in esso contenute agli interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte urbanistiche.
Tali conclusioni ricevono ulteriore conferma nei principi giurisprudenziali secondo cui "il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall'art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure sull'accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo (Cons. Stato, Sez. IV, 11.03.2003 n. 1315). Ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al Piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria" (Consiglio di Stato n. 1574/2013).
Diversamente opinando, si verificherebbe un’inammissibile inversione logica, condizionandosi l’efficacia del piano attuativo a quella della convenzione ad esso accessoria, mentre è la scelta pianificatoria a poter incidere sui rapporti instaurati con la convenzione (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 19.06.2019 n. 743 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAL’art. 30, c. 3-bis, DL 69/2013 si riferisce testualmente ai termini di validità delle convenzioni urbanistiche e non a quelli dei piani attuativi (“3-bis. Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31.12.2012, sono prorogati di tre anni.”.).
La norma ha natura eccezionale ed è di stretta interpretazione (“la previsione di precisi termini di validità delle convenzioni urbanistiche e di termini per l'avvio e il completamento dei lavori risponde a rilevanti esigenze di interesse pubblico, ossia alla necessità per la collettività di poter contare sulla realizzazione delle opere entro un tempo ragionevole e definito, con la conseguenza che un differimento ex lege di tale termine presenta un evidente carattere eccezionale e derogatorio rispetto al sistema e l'interpretazione restrittiva di norme quali, ad esempio, il comma 3-bis dell'art. 30 del D.L. n. 69 del 2013 è imposta innanzitutto dal principio generale sancito dall'art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale con riferimento a tutte le norme eccezionali”.
Non può, quindi, esserne estesa l’applicazione anche al termine previsto dall’art. 17 L. 1150/1942.
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Né ha inciso sul termine di efficacia del piano la proroga ex lege disposta dall’art. 30, c. 3-bis, DL 69/2013.
La disposizione, infatti, si riferisce testualmente ai termini di validità delle convenzioni urbanistiche e non a quelli dei piani attuativi (“3-bis. Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31.12.2012, sono prorogati di tre anni.”.).
La norma ha natura eccezionale ed è di stretta interpretazione (“la previsione di precisi termini di validità delle convenzioni urbanistiche e di termini per l'avvio e il completamento dei lavori risponde a rilevanti esigenze di interesse pubblico, ossia alla necessità per la collettività di poter contare sulla realizzazione delle opere entro un tempo ragionevole e definito, con la conseguenza che un differimento ex lege di tale termine presenta un evidente carattere eccezionale e derogatorio rispetto al sistema e l'interpretazione restrittiva di norme quali, ad esempio, il comma 3-bis dell'art. 30 del D.L. n. 69 del 2013 è imposta innanzitutto dal principio generale sancito dall'art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale con riferimento a tutte le norme eccezionali” TAR Campania Napoli Sez. II, Sent., (ud. 23/01/2018) 14.02.2018, n. 1010.
Non può, quindi, esserne estesa l’applicazione anche al termine previsto dall’art. 17 L. 1150/1942 (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 19.06.2019 n. 743 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: La corretta inquadratura giuridica della convenzione di lottizzazione.
La convenzione di lottizzazione è inquadrabile negli accordi sostitutivi di provvedimento di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990 che, inserendosi nell’alveo dell’esercizio di un potere, ne mutuano le caratteristiche e la natura, salva l’applicazione dei principi civilistici in materia di obbligazione e contratti per aspetti non incompatibili con la generale disciplina pubblicistica.
Di conseguenza, la lottizzazione costituisce esercizio consensuale di un potere pianificatorio che sfocia in un progetto ed in una serie di disposizioni urbanistiche generanti obbligazioni ed oneri, rese pubbliche attraverso la trascrizione, che s’impongono anche agli aventi causa dal lottizzante in forza della loro provenienza e funzione sostitutiva.
Le convenzioni urbanistiche, in ragione della possibile sopravvenienza di interessi pubblici, vanno sempre considerate rebus sic stantibus, fermo restando che il potere di variazione dello strumento generale richiede una adeguata motivazione sulla necessità di sacrificare le eventuali legittime aspettative maturate in capo ai privati.
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Su un piano generale, il Comune rimane libero di dare una diversa destinazione urbanistica alle aree acquisite in sede convenzione di lottizzazione, tanto più quando, come nel caso di specie, la convenzione sia abbondantemente scaduta, con l’unico limite, oltre al naturale dovere di motivazione ai sensi dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, costituito dalla necessità di rispettare i cc.dd. standard urbanistici che, nella pianificazione generale, attengono ai rapporti massimi tra spazi edificabili e spazi riservati all’utilizzazione per scopi pubblici e sociali.
Tali standard, infatti, previsti in un limite minimo inderogabile dall’art. 3 D.M. n. 1444 del 02.04.1968 (che indica i rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e gli spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi), assolvono ad una funzione di equilibrio dell’assetto territoriale e di salvaguardia dell’ambiente e della qualità di vita.

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In sostanza, risulta persuasiva la doglianza con cui l’appellante ha censurato la sentenza del primo giudice laddove ha ritenuto che il Comune non avesse adeguatamente motivato le proprie scelte, muovendo da un presupposto del tutto errato, vale dire che oggetto dell’alienazione siano piazzali o spazi di manovra posti all’esclusivo servizio dei lottizzanti.
La convenzione di lottizzazione è inquadrabile negli accordi sostitutivi di provvedimento di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990 che, inserendosi nell’alveo dell’esercizio di un potere, ne mutuano le caratteristiche e la natura, salva l’applicazione dei principi civilistici in materia di obbligazione e contratti per aspetti non incompatibili con la generale disciplina pubblicistica.
Di conseguenza, la lottizzazione costituisce esercizio consensuale di un potere pianificatorio che sfocia in un progetto ed in una serie di disposizioni urbanistiche generanti obbligazioni ed oneri, rese pubbliche attraverso la trascrizione, che s’impongono anche agli aventi causa dal lottizzante in forza della loro provenienza e funzione sostitutiva (cfr. Cons. Stato, IV, 08.07.2013, n. 3597).
Le convenzioni urbanistiche, in ragione della possibile sopravvenienza di interessi pubblici, vanno sempre considerate rebus sic stantibus, fermo restando che il potere di variazione dello strumento generale richiede una adeguata motivazione sulla necessità di sacrificare le eventuali legittime aspettative maturate in capo ai privati.
Su un piano generale, pertanto, il Comune rimane libero di dare una diversa destinazione urbanistica alle aree acquisite in sede convenzione di lottizzazione, tanto più quando, come nel caso di specie, la convenzione sia abbondantemente scaduta, con l’unico limite, oltre al naturale dovere di motivazione ai sensi dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, costituito dalla necessità di rispettare i cc.dd. standard urbanistici che, nella pianificazione generale, attengono ai rapporti massimi tra spazi edificabili e spazi riservati all’utilizzazione per scopi pubblici e sociali.
Tali standard, infatti, previsti in un limite minimo inderogabile dall’art. 3 D.M. n. 1444 del 02.04.1968 (che indica i rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e gli spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi), assolvono ad una funzione di equilibrio dell’assetto territoriale e di salvaguardia dell’ambiente e della qualità di vita.
Alla generica possibilità di trasformare la destinazione urbanistica delle aree acquisite, salvo il rispetto dei cc.dd. standard urbanistici, si aggiunga nello specifico che, nell’atto di cessione della aree in data 02.12.1998, in adempimento della “convenzione per l’attuazione del piano di lottizzazione Lugo – n. 24 zona industriale”, le parti hanno preso atto “che il Comune di Flero diviene libero ed assoluto proprietario degli immobili acquistati, può ritenerli, disporne e dare agli stessi, secondo l’opportunità ed in ogni tempo, quella destinazione che, nel proprio e nel pubblico interesse, reputa maggiormente utile, senza che se ne possa muovere opposizione o pretesa alcuna da parte degli alienanti, i quali dichiarano altresì di rinunciare per sé ed i propri aventi causa a qualsiasi diritto di retrocessione” (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 17.06.2019 n. 4068 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

URBANISTICAL'obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione assunta da colui che stipula una convenzione edilizia ha natura "propter rem", nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia; la natura reale dell'obbligazione in esame riguarda, dunque, i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, e quelli che realizzano l'edificazione avvalendosi della concessione rilasciata al loro dante causa.
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In tema di limiti soggettivi del giudicato, gli artt. 1306 e 1310 c.c. -che con riferimento alle obbligazioni solidali, e quindi a un rapporto con pluralità di parti ma scindibile, prevedono che i condebitori i quali non abbiano partecipato al giudizio tra il creditore e altro condebitore possano opporre al primo la sentenza favorevole al secondo (ove non basata su ragioni personali)- costituiscono espressione di un più generale principio, operante a fortiori con riguardo a rapporti caratterizzati da inscindibilità, secondo cui alla parte non impugnante si estendono gli effetti derivanti dall'accoglimento dell'impugnazione proposta da altre parti contro una sentenza sfavorevole emessa nei confronti di entrambi.
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In tal senso la giurisprudenza è ferma nel ritenere che l'obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione assunta da colui che stipula una convenzione edilizia ha natura "propter rem", nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia; la natura reale dell'obbligazione in esame riguarda, dunque, i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, e quelli che realizzano l'edificazione avvalendosi della concessione rilasciata al loro dante causa (Cass. civ., sez. III, 20/08/2015, n. 16999; id., sez. II, 27/08/2002, n. 12571; TAR Campania, Napoli, sez. II, 09/01/2017, n. 187).
Si è altresì precisato che, in tema di limiti soggettivi del giudicato, gli artt. 1306 e 1310 c.c. -che con riferimento alle obbligazioni solidali, e quindi a un rapporto con pluralità di parti ma scindibile, prevedono che i condebitori i quali non abbiano partecipato al giudizio tra il creditore e altro condebitore possano opporre al primo la sentenza favorevole al secondo (ove non basata su ragioni personali)- costituiscono espressione di un più generale principio, operante a fortiori con riguardo a rapporti caratterizzati da inscindibilità, secondo cui alla parte non impugnante si estendono gli effetti derivanti dall'accoglimento dell'impugnazione proposta da altre parti contro una sentenza sfavorevole emessa nei confronti di entrambi (Cass. civ., sez. II, 24/10/2018, n. 26992) (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 14.06.2019 n. 847 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

URBANISTICAL'approvazione del piano di lottizzazione “non è un atto dovuto, anche se il progetto sia conforme al piano regolatore generale, ma costituisce comunque espressione di potere discrezionale dell'autorità chiamata a valutare l'opportunità di dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, essendovi fra quest'ultimo e gli strumenti attuativi un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza”.
In sostanza, la mera astratta conformità urbanistica del piano di lottizzazione, non esclude la possibilità di una piena valutazione dei contenuti di quest'ultimo e ciò perché altrimenti si finirebbe con lo snaturare finanche la funzione di indirizzo politico spettante all’organo consiliare, che è appunto l’unico soggetto deputato dal legislatore, anche regionale, all’approvazione dello strumento attuativo.
Pertanto, il Consiglio Comunale esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e non di semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale.
Ne consegue che al Consiglio Comunale va riconosciuto ampio potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, quand’anche conformi agli strumenti urbanistici primari.
L'assenza di discrezionalità caratterizza semmai il successivo rilascio del titolo edilizio una volta del piano di lottizzazione sia stato approvato e non certo l'approvazione dello strumento attuativo, la cui previsione da parte delle norme tecniche d'attuazione risponde proprio all'esigenza di consentire una valutazione discrezionale in ordine al concreto assetto che si intende imprimere al territorio.
In ossequio ai principi generali, l'esercizio di potere discrezionale deve ovviamente essere accompagnato da congrua motivazione, che nel caso di specie, contrariamente a quanto prospettato in ricorso, è espressamente enunciata prima nella unitaria dichiarazione di voto dei singoli consiglieri e poi nella parte finale dell’atto impugnato.
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Ritiene il Collegio che il ricorso sia infondato.
Invero, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, dal quale il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi, contrariamente a quanto prospettato in ricorso, l'approvazione del piano di lottizzazione “non è un atto dovuto, anche se il progetto sia conforme al piano regolatore generale, ma costituisce comunque espressione di potere discrezionale dell'autorità chiamata a valutare l'opportunità di dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, essendovi fra quest'ultimo e gli strumenti attuativi un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza” (cfr. in termini, Tar Calabria–Catanzaro, sez. I, 06/06/2008, n. 624; Consiglio di Stato, sez. IV, 19/09/2012, n. 4977 e la giurisprudenza ivi richiamata).
In sostanza, la mera astratta conformità urbanistica del piano di lottizzazione, non esclude la possibilità di una piena valutazione dei contenuti di quest'ultimo e ciò perché altrimenti si finirebbe con lo snaturare finanche la funzione di indirizzo politico spettante all’organo consiliare, che è appunto l’unico soggetto deputato dal legislatore, anche regionale, all’approvazione dello strumento attuativo.
Pertanto, il Consiglio Comunale, nell’esercizio delle funzioni attribuite dall’art. 14 l.r. n. 71/1978, esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e non di semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale.
Ne consegue che al Consiglio Comunale va riconosciuto ampio potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, quand’anche conformi agli strumenti urbanistici primari.
L'assenza di discrezionalità caratterizza semmai il successivo rilascio del titolo edilizio una volta del piano di lottizzazione sia stato approvato e non certo l'approvazione dello strumento attuativo, la cui previsione da parte delle norme tecniche d'attuazione risponde proprio all'esigenza di consentire una valutazione discrezionale in ordine al concreto assetto che si intende imprimere al territorio.
In ossequio ai principi generali, l'esercizio di potere discrezionale deve ovviamente essere accompagnato da congrua motivazione, che nel caso di specie, contrariamente a quanto prospettato in ricorso, è espressamente enunciata prima nella unitaria dichiarazione di voto dei singoli consiglieri e poi nella parte finale dell’atto impugnato (TAR Sicilia-Catania, Sez. II, sentenza 12.06.2019 n. 1432 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

maggio 2019

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICACostituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni -di solito contenute nelle n.t.a.- sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo.
Corollari immediati di tale principio fondamentale sono:
   a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento;
   b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa;
   c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio; invero, l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello strumento esecutivo;
   d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritardata, può essere stimolata dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema;
   e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto.
La giurisprudenza ha individuato, tuttavia, un’eccezione a tale stringente necessaria presenza di strumenti urbanistici per la disciplina del territorio: il cd “
lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo la detta impostazione, allorquando l'area edificabile di proprietà del richiedente:
   a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
   b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
   c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
   d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g.
In sintesi, si consente l’intervento costruttivo diretto purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico, essendo stato raggiunto lo scopo e i risultati perseguiti dai piani esecutivi/attuativi.
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Nemmeno “i lotti interclusi”, in carenza delle opere di urbanizzazione primaria, quale la rete fognante, possono essere realizzati “con la mera previsione di un ulteriore ennesimo impianto individuale di discarica a dispersione”.
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L
a giurisprudenza si è spinta a puntualizzare il bisogno di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia, anche "allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse e urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della maglia, onde essa potrebbe essere rinvenuta finanche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata”.
Comunque, più in generale, con riferimento al grado di urbanizzazione, la relativa valutazione, a fronte della ratio e della natura eccezionale della regola sottesa al c.d. “
lotto intercluso”, in assenza di strumento attuativo, deve ritenersi rimessa all’esclusivo apprezzamento discrezionale del comune che, semmai, ove intenda rilasciare il titolo edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che la pianificazione esecutiva non conservi una qualche utile funzione, anche in relazione a situazioni di degrado che possano recuperare margini di efficienza abitativa, riordino e completamento razionale e non sia in grado di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel p.r.g..

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Il contenzioso si incardina, quindi, sulla possibilità di procedere, nello specifico e particolare caso in questione, all’edificazione attraverso un intervento diretto.
Parte ricorrente ritiene che, di fatto, l’area in questione sia assimilabile alla zona B, possibilità in concreto esclusa dall’amministrazione resistente, che afferma, invece, nel provvedimento impugnato che l’area ricada in zona territoriale omogenea C e che il lotto d’interesse non possa ritenersi “intercluso urbanisticamente”; su tale presupposto, il Comune ha proceduto all’impugnato diniego.
A tal riguardo, giova ricordare che costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni -di solito contenute nelle n.t.a.- sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 30.12.2008, n. 6625).
Corollari immediati di tale principio fondamentale, come ricordato da recente giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. IV, 07.11.2014, n. 5488; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 02.03.2017, n. 352), sono:
   a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento (cfr. Cons. St., sez. V, 01.04.1997, n. 300);
   b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (cfr. Cons. St., sez. IV, 03.11.2008, n. 5471);
   c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio; invero, l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello strumento esecutivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 26.01.1998, n. 67; Cass. pen., sez. III, 26.01.1998, n. 302; Cons. St., sez. V, 15.01.1997, n. 39);
   d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritardata, può essere stimolata dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (cfr. Cons. St., sez. IV, 30.12.2008, n. 6625);
   e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Cass. pen., sez. III, 19.09.2008, n. 35880).
La giurisprudenza ha individuato, tuttavia, un’eccezione a tale stringente necessaria presenza di strumenti urbanistici per la disciplina del territorio: il cd “lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo la detta impostazione, allorquando l'area edificabile di proprietà del richiedente:
   a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
   b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
   c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
   d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g.
In sintesi, si consente l’intervento costruttivo diretto purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico (cfr. Cons. St., sez. IV, 29.01.2008, n. 268; sez. V, 03.03.2004, n. 1013; sez. IV, Sent., 10.06.2010, n. 3699), essendo stato raggiunto lo scopo e i risultati perseguiti dai piani esecutivi/attuativi.
...
Sul punto, pur prendendo atto della effettivamente “incomprensibile” situazione rilevata dal consulente (ossia dell’assenza dell’impianto fognario su area PEEP), va tuttavia specificato, per quel che qui interessa, che la giurisprudenza ha affermato che nemmeno “i lotti interclusi”, in carenza delle opere di urbanizzazione primaria, quale la rete fognante, possono essere realizzati “con la mera previsione di un ulteriore ennesimo impianto individuale di discarica a dispersione” (TAR Sardegna, Cagliari, n. 664/2013; Cons. St., sez. V, n. 3880/2013; cfr. anche TAR Catania, sez. I, 19.02.2018, n. 391 che ha affermato che “non appare superfluo rilevare, inoltre, che non può dirsi con certezza che, come sostenuto dalla ricorrente, l’intera zona sia già interamente urbanizzata vista l’assenza di rete idrica e fognaria di competenza del Comune …”).
...
Il Collegio osserva che, pure a fronte delle opere descritte dal consulente che danno contezza dello stato attuale di urbanizzazione dell’area, non è dimostrato che risulti esclusa l’esigenza, avvertita nel provvedimento impugnato, di “un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione incomplete …”.
D’altra parte la giurisprudenza si è spinta a puntualizzare il bisogno di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia, anche al fine ricordato dal Comune ossia “allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse e urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della maglia, onde essa potrebbe essere rinvenuta finanche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata” (C.S., sez. V, n. 5450 del 2011 e giurisprudenza ivi richiamata; C.S. sez. IV, n. 1906/2018).
Comunque, più in generale, con riferimento al grado di urbanizzazione, la relativa valutazione, a fronte della ratio e della natura eccezionale della regola sottesa al c.d. “lotto intercluso”, in assenza di strumento attuativo, deve ritenersi rimessa all’esclusivo apprezzamento discrezionale del comune (cfr. Cons. St., sez. IV, 01.08.2007, n. 4276; Cons. St. sez. IV, 10.06.2010, n. 3699), che, semmai, ove intenda rilasciare il titolo edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che la pianificazione esecutiva non conservi una qualche utile funzione, anche in relazione a situazioni di degrado che possano recuperare margini di efficienza abitativa, riordino e completamento razionale e non sia in grado di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel p.r.g. (cfr. Cons. St. sez. V, 27.10.2000, n. 5756; sez. V, 08.07.1997, n. 772, sez. IV, 10.06.2010, n. 3699).
Per quanto sopra esposto, il Collegio ritiene che non sussistono i requisiti, come dalla giurisprudenza descritti, necessari per poter configurare il lotto intercluso, con la conseguenza che il provvedimento di diniego impugnato è esente dai vizi denunciati in merito a tale profilo
(TAR Sicilia-Catania, Sez. I, sentenza 29.05.2019 n. 1313 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

URBANISTICA: La scadenza dell'efficacia del piano attuativo (ovvero del piano di lottizzazione) rileva esclusivamente nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi, con la conseguenza che "mentre per i crediti espressi in un importo monetario (ad esempio, il contributo di costruzione) decorre il normale termine di prescrizione decennale, la cessione gratuita di aree non è soggetta a prescrizione, almeno finché l'Amministrazione non decida di liberare il fondo dei privati disponendo la monetizzazione dello standard".
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Devono altresì richiamarsi i principi giurisprudenziali secondo cui la scadenza dell'efficacia del piano attuativo (ovvero del piano di lottizzazione) rilevi esclusivamente nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 20.07.2012, n. 28), con la conseguenza che "mentre per i crediti espressi in un importo monetario (ad esempio, il contributo di costruzione) decorre il normale termine di prescrizione decennale (TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 03.05.2014 n. 464), la cessione gratuita di aree non è soggetta a prescrizione, almeno finché l'Amministrazione non decida di liberare il fondo dei privati disponendo la monetizzazione dello standard (TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 15.09.2015 n. 991)" (cfr. TAR Lombardia-Brescia, sez. I, 22/10/2018 n. 1005 e 25.09.2018 n. 902) (TAR Sardegna, Sez. II, sentenza 21.05.2019 n. 423 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

URBANISTICA: Lottizzazione abusiva - Mediante modifica di destinazione d'uso di immobili - Frazionamento di un complesso immobiliare - Fattispecie: albergo o struttura assimilata per finalità turistico-ricettiva adibita a residenziale - Art. 11, L.R. Emilia Romagna n. 16/2004 - Artt. 30, 44, D.P.R. n. 380/2001 - Giurisprudenza.
Configura il reato di lottizzazione abusiva la modifica di destinazione d'uso di immobili oggetto di un piano di lottizzazione attraverso il frazionamento di un complesso immobiliare, di modo che le singole unità perdano la originaria destinazione d'uso alberghiera per assumere quella residenziale, atteso che tale modificazione si pone in contrasto con lo strumento urbanistico costituito dal piano di lottizzazione.
Quel che rileva, dunque, non è il regime proprietario della struttura, ma la configurazione della stessa (anche se appartenente a più proprietari) come albergo o struttura assimilata per finalità turistico-ricettiva (come nel caso di specie), ed una configurazione siffatta deve essere caratterizzata dalla "concessione in locazione delle unità immobiliari ad una generalità indistinta ed indifferenziata di soggetti e per periodi di tempo predeterminati". Difettando la quale, non si ha più destinazione/utilizzazione (per l'appunto) turistico-ricettiva, bensì residenziale
(per un diffuso richiamo giurisprudenziale, tra le altre, Sez. 3, n. 4248 del 15/01/2019, Diana+altri).

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Reati urbanistici - Case e appartamenti per vacanze ed intento lottizzatorio abusivo - PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Pianificazione del territorio - Violazione di legge e della volontà della P.A..
In materia urbanistica, configura il reato di lottizzazione abusiva aggirare la norma di cui all'art. 11, L.R. Emilia Romagna n. 16/2004, vendendo singoli appartamenti con finalità turistico-ricettiva a soggetti privati, che a questo punto nessuno potrebbe vietare di stabilirsi in via permanente, in spregio allo spirito della legge e della volontà della P.A. al momento della pianificazione del territorio, appare evidente sintomo dell'intento lottizzatorio abusivo, alla luce della definizione dell'art. 30, d.P.R. n. 380 del 2001 (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 20.05.2019 n. 22038 - link a www.ambientediritto.it).

URBANISTICA: Lottizzazione cartolare.
Non si può escludere che il contratto di locazione, in quanto costitutivo di un diritto personale di godimento in capo al conduttore, assicuri a quest’ultimo la disponibilità materiale e il godimento dell’immobile e pertanto possa integrare, al pari degli atti di compravendita, uno degli elementi costitutivi della fattispecie della lottizzazione cartolare (Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 20.05.2019 n. 3215 - commento tratto da
https://camerainsubria.blogspot.com).
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MASSIMA
8.1. Occorre premettere alla disamina dei rilievi sollevati dalla parte appellante che il provvedimento impugnato in prime cure, siccome risalente ad epoca antecedente all’intervento del testo unico edilizia, d.P.R. n. 380 del 06.06.2001, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 245 del 20.10.2001, soggiace alla disciplina, ratione temporis vigente, di cui alla legge n. 47 del 1985, il cui art. 18 (rubricato “Lottizzazione”) non presenta però significative differenze rispetto alla normativa intervenuta dopo pochi mesi con la promulgazione del Testo unico sull’edilizia (D.P.R. n. 380/2001 e successive modifiche ed integrazioni).
Ne consegue che la disamina dei rilievi sollevati, sebbene calibrati con riferimento al citato articolo 18, ben può giovarsi delle riflessioni giurisprudenziali maturate con riguardo alla disciplina posteriore di cui al menzionato Testo unico.
Orbene,
la lottizzazione abusiva è oggi disciplinata dall’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 06.06.2001, dal quale si evince che tale illecito si consuma nel caso di qualsiasi tipo di opera in concreto idonea a stravolgere l’assetto del territorio preesistente ed a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, pertanto, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione del territorio (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un nuovo e non previsto carico urbanistico.
In particolare, a norma del succitato art. 30, comma 1 “
si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione”.
E’ ben noto tuttavia che
la fattispecie lottizzatoria può consolidarsi innanzitutto nella veste di c.d. lottizzazione “materiale” o “sostanziale”, che si realizza attraverso l’avvio non autorizzato di opere finalizzate alla trasformazione urbanistica di terreni in zona non adeguatamente urbanizzata in violazione della disciplina a quest’ultima impartita dalla legislazione e dagli strumenti pianificatori.
In particolare, come evidenziato da questo Consiglio,
siffatti interventi devono risultare globalmente apprezzabili in termini di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, di aggravio del relativo carico insediativo e, soprattutto, di pregiudizio per la potestà programmatoria attribuita all’amministrazione; devono, cioè, valutarsi alla luce della ratio del citato art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001, il cui bene giuridico tutelato risiede nella necessità di salvaguardare detta potestà programmatoria, nonché la connessa funzione di controllo, posta a garanzia dell’ordinata pianificazione urbanistica, del corretto uso del territorio e della sostenibilità dell’espansione abitativa in rapporto agli standard apprestabili (Cons. Stato, sez. VI, 06.06.2018, n. 3416).
Per altro verso, dalla formulazione della medesima norma è possibile evincere che
tale illecito può assumere anche le sembianze della cd. lottizzazione cartolare, “quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio”.
8.2. Premesso il doveroso inquadramento giudico della vicenda di causa, non resta che transitare alla disamina dei rilievi di parte appellante, evidenziando che, dal tenore del provvedimento impugnato, è dato inferire che l’Amministrazione ha configurato la fattispecie lottizzatoria nella sua duplice veste sia materiale, alla luce delle consistenze edilizie riscontrate in loco, sia cartolare, integrata dall’adozione degli “atti equivalenti” di cui discorre la norma con conseguente frazionamento del terreno in lotti soggetti a distinto ed autonomo godimento.
8.3. Non coglie nel segno il primo motivo di appello, con il quale si lamenta che il Tribunale avrebbe dovuto attribuire rilievo patologico alla mancata notifica nei riguardi del proprietario/ricorrente di primo grado dell’ordinanza impugnata, in quanto la notificazione, in ossequio ad un consolidato insegnamento giurisprudenziale, consiste in un’attività partecipativa, di integrazione dell’efficacia, estrinseca alla formazione della volontà dell’Amministrazione.
Proprio in ordine alla denunciata omessa notificazione ad uno dei comproprietari di un’ordinanza comunale che contestava la realizzazione della fattispecie della lottizzazione abusiva, questo Consiglio, di recente, ha confermato “la diffusa giurisprudenza di primo grado secondo cui tale omissione non incide sulla legittimità del provvedimento repressivo, ma unicamente sulla sua efficacia, determinandone l’inopponibilità al comproprietario pretermesso, ed eventualmente incidendo sull’opponibilità della successiva acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale (questione, quest’ultima, che in ogni caso deve essere lo stesso soggetto pretermesso a far valere) (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 08.01.2016, n. 26).
8.4. Infondato risulta anche il secondo motivo di appello, con cui si insiste nel ravvisare il vizio di eccesso di potere assumendo l’evidente falsità ed errore nei presupposti del provvedimento.
L’appellante, infatti, ritiene che i tre contratti di locazione stipulati a partire dal 1994, che hanno determinato la divisione del terreno oggetto della controversia in quattro lotti, non possono essere equiparati alla vendita, né fatti rientrare nella categoria dei c.d. “atti equivalenti” che il comma 7 dell’art. 30 d.P.R. n. 380 del 2001 equipara alla vendita.
In realtà l’attività negoziale è presa in considerazione dalla norma quale strumento per il perseguimento dell’intento lottizzatorio e, quindi, quale indice della sussistenza di tale intento, il quale deve peraltro trovare conferma anche in altre circostanze, che rendano evidente la non equivocità della destinazione a scopo edificatorio; ne consegue che
non è decisiva la qualificazione giuridica dell’attività negoziale secondo gli schemi contemplati dalla disciplina civilistica quanto piuttosto la sua possibile preordinazione allo scopo edificatorio.
Non si può escludere che il contratto di locazione, in quanto costitutivo di un diritto personale di godimento in capo al conduttore, assicura a quest’ultimo la disponibilità materiale ed il godimento dell’immobile e pertanto può integrare, al pari degli atti di compravendita, uno degli elementi costitutivi della fattispecie della lottizzazione cartolare.
Per quanto poi attiene alla posizione giuridica del proprietario della res data in locazione non deve essere trascurato il fatto che questi assume, dopo la stipula del contratto, doveri di controllo, cura e vigilanza in modo da non solo mantenere un effettivo potere fisico sull’entità immobiliare locata, ma anche di avvedersi della realizzazione dell’abuso così da impedirne la realizzazione o agevolarne la rimozione non appena venutone a conoscenza. La condizione giuridica che compete al locatore ed il coacervo di poteri che ne derivano fanno sì che questi ben poteva avvedersi dell’abusiva trasformazione dei terreni in senso edilizio e ciò consente di escludere, in termini di adeguata verosimiglianza, che possa ravvisarsi l’asserita buona fede dell’appellante.
Né la fattispecie di cui all’art. 30 richiede che l’Amministrazione effettui una indagine sulla ricorrenza dell’elemento psicologico della mala fede.
Si afferma, infatti, da parte di condivisibile giurisprudenza che è sì necessaria l’acquisizione di un sufficiente quadro indiziario, dal quale possa desumersi la destinazione a scopo edificatorio degli atti posti in essere (Consiglio di Stato, sez. VI, 18.03.2019, n. 1759), ma occorre prescindere dallo stato soggettivo di buona o mala fede dei lottizzanti giacché l’illecito si fonda sul dato oggettivo dell’intervenuta illegittima trasformazione urbanistica del territorio, fatta salva la tutela in sede civile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 26/2016 cit.).
Ne consegue che nemmeno possono essere valorizzate in questa sede le pronunce del giudice civile, assunte a seguito delle procedure di sfratto attivate dai proprietari del fondo nei riguardi dei conduttori, così come documentato nel corso del presente giudizio, trattandosi di vicende che attengono ai rapporti interprivati e che alcun rilievo hanno ai fini della verifica della fattispecie lottizzatoria.
8.5. Infondate sono anche le ulteriori critiche sollevate dall’appellante, suscettibili di trattazione congiunta per il loro stesso tenore. Sul punto, l’appellante contesta che sussistano i presupposti per configurare la fattispecie lottizzatoria nella sua veste materiale per la ridotta consistenza delle opere rinvenute sul terreno oltre che per le modeste dimensioni dei lotti derivanti dalla stipula dei contratti di locazione.
Anche tali rilievi non risultano convincenti, dovendosi quindi confermare le osservazioni rese dal Tribunale conducenti alla legittimità dell’ordinanza impugnata in prime cure.
Basti pensare al fatto che le opere edilizie insistenti sulle aree sono numerose e significative sul piano edilizio (ad es. tettoie, box con fornelli e acqua corrente adibiti ad ufficio, manufatto in legno di mt. 15 x 4, etc.), tanto che appaiono oggettivamente incompatibili con la destinazione agricola dell’area così da integrare la contestata fattispecie lottizzatoria.
Gli interventi che danno luogo a lottizzazione possono, peraltro, sostanziarsi tanto in opere edilizie quanto in opere di urbanizzazione, ossia, ad esempio, nella realizzazione di manufatti, soprattutto se suscettibili di stravolgere, per le relative caratteristiche, la destinazione del suolo, siccome avulsi da ogni connessione funzionale con quest’ultima (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 01.06.2010, n. 3475).
La fattispecie richiede quindi una visione globale di approccio alla fattispecie (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27.03.2013, n. 1809) che prescinda da una valorizzazione rapsodica ed atomistica dei singoli manufatti, siccome destinati ad assumere rilievo nella loro complessiva consistenza.
Nel caso di specie viene in evidenza che il fondo è stato interessato, oltre che dalla stipula di atti interprivati in grado di provocarne il frazionamento in termini funzionali, dalla realizzazione di opere edilizie che, come correttamente osservato dal Tribunale, appaiono complessivamente preordinati alla destinazione dei singoli lotti per finalità non coerenti con la originaria vocazione agricola dell’area.
Tali concorrenti profili fattuali della vicenda sono stati congiuntamente valorizzati nel quadro motivazionale dell’atto impugnato in prime cure, ove si discorre di “atti equivalenti” alludendo così proprio ai contratti di locazione a suo tempo stipulati dal signor Fa..
Ne consegue che non può essere condiviso quanto lamentato in appello a proposito dell’asserita discordanza tra la motivazione dell’ordinanza e le considerazioni del Tribunale a sostegno della decisione reiettiva, in entrambi i casi infatti focalizzate sui contratti di locazione intercorsi tra la proprietà e i lottisti.
9. In conclusione, l’appello in esame è infondato e deve essere respinto.

URBANISTICAIl piano di lottizzazione (o altro strumento di pianificazione attuativa) e lo schema di convenzione ad esso allegato costituiscono atti distinti ma giuridicamente connessi, la cui approvazione non può che avvenire contestualmente da parte dell'unico organo al quale, nell'ambito dell'ente locale, è attribuito l'indirizzo politico-amministrativo in relazione alla pianificazione del territorio, e cioè da parte del Consiglio comunale.
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Il Collegio osserva che secondo quanto ormai pacificamente affermato dalla giurisprudenza, «Il piano di lottizzazione (o altro strumento di pianificazione attuativa) e lo schema di convenzione ad esso allegato costituiscono atti distinti ma giuridicamente connessi, la cui approvazione non può che avvenire contestualmente da parte dell'unico organo al quale, nell'ambito dell'ente locale, è attribuito l'indirizzo politico-amministrativo in relazione alla pianificazione del territorio, e cioè da parte del Consiglio comunale» (TAR Sicilia, Catania, sez. I, 09/10/2017, n. 2366; Consiglio di Stato sez. IV, 03/01/2017, n. 4; Consiglio di Stato sez. IV, 15/05/2017, n. 2256; TAR Toscana, Firenze, sez. I, 18/04/2017, n. 591).
Considerato, dunque, che nella fattispecie la determinazione finale sulla chiesta approvazione del proposto Piano di lottizzazione è stata adottata dal Responsabile ad interim dello Staff Edilizia ed Urbanistica e non dal Consiglio Comunale di Pace del Mela, il dedotto vizio di incompetenza è fondato e, per l’effetto, il ricorso va accolto e l’impugnato provvedimento va annullato (TAR Sicilia-Catania, Sez. IV, sentenza 20.05.2019 n. 1201 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

URBANISTICASecondo un consolidato insegnamento:
   - se, sul piano generale, le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono esercizio di ampia discrezionalità da parte dell’Amministrazione (risultando le stesse, nell’ambito del sindacato di legittimità del giudice amministrativo, censurabili, oltre che per violazione di legge, solo per manifesta illogicità e/o irragionevolezza ovvero insufficienza della motivazione, onde evitare un indebito “sconfinamento” nel cd. “merito amministrativo”);
   - sempre sul piano generale, si è sottolineato che “l’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti”.
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Quanto alla motivazione che deve sorreggere le scelte urbanistiche, si è precisato che l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata”.
In particolare, si è affermato che “le scelte urbanistiche richiedono una motivazione più o meno puntuale a seconda che si tratti di previsioni interessanti la pianificazione in generale ovvero un’area determinata, ovvero qualora incidano su aree specifiche, ledendo legittime aspettative; così come mentre richiede una motivazione specifica una variante che interessi aree determinate del P.R.G., per le quali quest’ultimo prevedeva diversa destinazione (a maggior ragione in presenza di legittime aspettative dei privati), non altrettanto può dirsi allorché la destinazione di un’area muta per effetto della adozione di un nuovo strumento urbanistico generale, che provveda ad una nuova e complessiva definizione del territorio comunale. In questa ipotesi, infatti, non è in discussione la destinazione di una singola area, ma il complessivo disegno di governo del territorio da parte dell’ente locale, di modo che la motivazione non può riguardare ogni singola previsione (o zonizzazione), ma deve avere riguardo, secondo criteri di sufficienza e congruità, al complesso delle scelte effettuate dall’ente con il nuovo strumento urbanistico. Né, d’altra parte, una destinazione di zona precedentemente impressa determina l’acquisizione, una volta e per sempre, di una aspettativa di edificazione non più mutabile, essendo appunto questa modificabile (oltre che in variante) con un nuovo PRG, conseguenza di una nuova e complessiva valutazione del territorio, alla luce dei mutati contesti e delle esigenze medio tempore sopravvenute”.
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È pacifico in giurisprudenza che le scelte effettuate dall'Amministrazione, in concomitanza con l’adozione di uno strumento urbanistico, costituiscono apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità, salvo che siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità; in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, l'Amministrazione risultando dotata della più ampia discrezionalità nell'individuare le scelte ritenute idonee per disciplinare l'uso del proprio territorio (e anche nel rivedere le proprie, precedenti previsioni urbanistiche), valutando gli interessi in gioco e il fine pubblico.
In tal senso, la scelta di imprimere una particolare destinazione urbanistica ad una zona non necessita di particolare motivazione, in quanto essa trova giustificazione nei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nella impostazione del piano, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiono meritevoli di specifiche considerazioni.
Tali evenienze generatrici di affidamento “qualificato”, sulla scia della giurisprudenza ormai consolidata, sono state ravvisate nell'esistenza di convenzioni di lottizzazione, di accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, di giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione.
In mancanza di tali eventi non è configurabile un'aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria non peggiorativa di quella pregressa, ma solo un'aspettativa generica analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri all'utilizzazione più proficua dell'immobile, posizione cedevole rispetto alle scelte urbanistiche dell'Amministrazione: sicché non può essere invocato il difetto di motivazione, in quanto si porrebbe in contrasto con la natura generale dell'atto e i criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione dello stesso.
Peraltro, in sede di adozione di uno strumento urbanistico l'Amministrazione può introdurre anche innovazioni per migliorare le vigenti prescrizioni urbanistiche alle nuove esigenze, e ciò anche nel caso in cui la scelta effettuata imponga sacrifici ai proprietari interessati e li differenzi rispetto agli altri che abbiano già proceduto all'utilizzazione edificatoria dell'area secondo la previgente destinazione.
In ogni caso, in materia di pianificazione urbanistica occorre tener conto della congruenza delle scelte con le linee di sviluppo del territorio illustrate nella relazione tecnica e nei documenti accompagnatori.
Al riguardo, la giurisprudenza ritiene che sia sufficiente proprio detta congruenza delle scelte, attenuando così in tali casi l'onere motivazionale degli strumenti di piano che si risolve nella mera indicazione della congruità con le direttrici di sviluppo del territorio esposte nella relazione tecnica o più in generale nei documenti che accompagnano la predisposizione del piano stesso.
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1. Vanno premesse alla disamina delle dedotte censure talune coordinate interpretative dalla giurisprudenza elaborate in tema di sindacabilità delle scelte urbanistiche dell’Amministrazione, per come sostanziate dall’adozione di una pianificazione del territorio avente carattere modificativo e/o immutativo rispetto alla previgente disciplina.
Secondo un consolidato insegnamento (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 05.09.2016 n. 3806 e 11.10.2017 n. 4707):
   - se, sul piano generale, le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono esercizio di ampia discrezionalità da parte dell’Amministrazione (risultando le stesse, nell’ambito del sindacato di legittimità del giudice amministrativo, censurabili, oltre che per violazione di legge, solo per manifesta illogicità e/o irragionevolezza ovvero insufficienza della motivazione, onde evitare un indebito “sconfinamento” nel cd. “merito amministrativo”);
   - sempre sul piano generale, si è sottolineato che “l’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti” (Cons. Stato, Sez. IV, 10.05.2012 n. 2710).
Quanto alla motivazione che deve sorreggere le scelte urbanistiche, si è precisato che l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata” (Cons. Stato, sez. IV, 03.11.2008 n. 5478).
In particolare, si è affermato (Cons. Stato, sez. IV, 25.05.2016 n. 2221; id., 08.06.2011 n. 3497), che “le scelte urbanistiche richiedono una motivazione più o meno puntuale a seconda che si tratti di previsioni interessanti la pianificazione in generale ovvero un’area determinata, ovvero qualora incidano su aree specifiche, ledendo legittime aspettative; così come mentre richiede una motivazione specifica una variante che interessi aree determinate del P.R.G., per le quali quest’ultimo prevedeva diversa destinazione (a maggior ragione in presenza di legittime aspettative dei privati), non altrettanto può dirsi allorché la destinazione di un’area muta per effetto della adozione di un nuovo strumento urbanistico generale, che provveda ad una nuova e complessiva definizione del territorio comunale. In questa ipotesi, infatti, non è in discussione la destinazione di una singola area, ma il complessivo disegno di governo del territorio da parte dell’ente locale, di modo che la motivazione non può riguardare ogni singola previsione (o zonizzazione), ma deve avere riguardo, secondo criteri di sufficienza e congruità, al complesso delle scelte effettuate dall’ente con il nuovo strumento urbanistico. Né, d’altra parte, una destinazione di zona precedentemente impressa determina l’acquisizione, una volta e per sempre, di una aspettativa di edificazione non più mutabile, essendo appunto questa modificabile (oltre che in variante) con un nuovo PRG, conseguenza di una nuova e complessiva valutazione del territorio, alla luce dei mutati contesti e delle esigenze medio tempore sopravvenute”.
È pacifico in giurisprudenza che le scelte effettuate dall'Amministrazione, in concomitanza con l’adozione di uno strumento urbanistico, costituiscono apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità, salvo che siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità (Cons. Stato, Ad. Plen., 22.12.1999 n. 24; sez. IV, 20.06.2012 n. 3571; TAR Veneto, sez. II, 06.08.2012 n. 1101); in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, l'Amministrazione risultando dotata della più ampia discrezionalità nell'individuare le scelte ritenute idonee per disciplinare l'uso del proprio territorio (e anche nel rivedere le proprie, precedenti previsioni urbanistiche), valutando gli interessi in gioco e il fine pubblico.
In tal senso, la scelta di imprimere una particolare destinazione urbanistica ad una zona non necessita di particolare motivazione, in quanto essa trova giustificazione nei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nella impostazione del piano, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiono meritevoli di specifiche considerazioni (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI, 17.02.2012 n. 854).
Tali evenienze generatrici di affidamento “qualificato”, sulla scia della giurisprudenza ormai consolidata, sono state ravvisate nell'esistenza di convenzioni di lottizzazione, di accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, di giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione.
In mancanza di tali eventi non è configurabile un'aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria non peggiorativa di quella pregressa, ma solo un'aspettativa generica analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri all'utilizzazione più proficua dell'immobile, posizione cedevole rispetto alle scelte urbanistiche dell'Amministrazione: sicché non può essere invocato il difetto di motivazione, in quanto si porrebbe in contrasto con la natura generale dell'atto e i criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione dello stesso (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 17.02.2012 n. 854 cit.; sez. IV, 04.04.2011 n. 2104).
Peraltro, in sede di adozione di uno strumento urbanistico l'Amministrazione può introdurre anche innovazioni per migliorare le vigenti prescrizioni urbanistiche alle nuove esigenze, e ciò anche nel caso in cui la scelta effettuata imponga sacrifici ai proprietari interessati e li differenzi rispetto agli altri che abbiano già proceduto all'utilizzazione edificatoria dell'area secondo la previgente destinazione.
In ogni caso, in materia di pianificazione urbanistica occorre tener conto della congruenza delle scelte con le linee di sviluppo del territorio illustrate nella relazione tecnica e nei documenti accompagnatori.
Al riguardo, la giurisprudenza ritiene che sia sufficiente proprio detta congruenza delle scelte, attenuando così in tali casi l'onere motivazionale degli strumenti di piano che si risolve nella mera indicazione della congruità con le direttrici di sviluppo del territorio esposte nella relazione tecnica o più in generale nei documenti che accompagnano la predisposizione del piano stesso (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13.09.2012 n. 4867 cit.)
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 20.05.2019 n. 502 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Del Documento di Piano va rammentata la natura ricognitiva ed il carattere meramente programmatico, come del resto sottolineato in giurisprudenza: di talché in tale strumento è individuabile “una finalità di programmazione”, alla quale è estranea l’esplicitazione di “prescrizioni incidenti in via diretta sul regime giuridico dei suoli; conseguentemente”, con riveniente esclusione che “qualsiasi scostamento dalla scheda d'ambito, realizzato in sede di pianificazione attuativa, dia luogo di per sé ad illegittimità dello strumento attuativo per violazione del P.G.T.”.
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La lettura degli atti del P.G.T. consente di verificare il pieno rispetto di quanto disposto dall’art. 8, comma 2, lett. e), della l.r. 12/2005 relativamente ai contenuti del Documento di Piano relativamente alla disciplina degli Ambiti di Trasformazione.
Tale norma (nel testo vigente al momento dell’approvazione del P.G.T.), prevedeva, infatti, che il Documento di Piano “individua, anche con rappresentazioni grafiche in scala adeguata, gli ambiti di trasformazione, definendone gli indici urbanistico-edilizi in linea di massima, le vocazioni funzionali e i criteri di negoziazione, nonché i criteri di intervento, preordinati alla tutela ambientale, paesaggistica e storico-monumentale, ecologica, geologica, idrogeologica e sismica, laddove in tali ambiti siano comprese aree qualificate a tali fini nella documentazione conoscitiva”.
Documento di Piano del quale va rammentata, peraltro, la natura ricognitiva ed il carattere meramente programmatico, come del resto sottolineato in giurisprudenza: di talché in tale strumento è individuabile “una finalità di programmazione”, alla quale è estranea l’esplicitazione di “prescrizioni incidenti in via diretta sul regime giuridico dei suoli; conseguentemente”, con riveniente esclusione che “qualsiasi scostamento dalla scheda d'ambito, realizzato in sede di pianificazione attuativa, dia luogo di per sé ad illegittimità dello strumento attuativo per violazione del P.G.T.” (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, 30.11.2015, n. 2503 e 21.05.2013, n. 1339)
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 20.05.2019 n. 502 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: La lottizzazione abusiva ex art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001 prescinde dallo stato soggettivo di buona o mala fede dei lottizzanti: e ciò in quanto rileva in via esclusiva il mero dato oggettivo dell’intervenuta illegittima trasformazione urbanistica del territorio, fermo restando che la tutela dei terzi acquirenti in buona fede, estranei all’illecito, può essere fatta valere in sede civile nei confronti dell’alienante.
L’ordinamento contempla di per sé due ipotesi fenomeniche di lottizzazione abusiva che possono verificarsi in modo separato o anche concomitantemente: l’una c.d. “materiale” o “sostanziale”, posta in essere con l’esecuzione di opere in aree non adeguatamente urbanizzate che determinino una trasformazione edilizia ovvero urbanistica del territorio in violazione degli strumenti urbanistici vigenti o adottati o comunque di leggi statali o regionali; l’altra c.d. “cartolare” (definita peraltro correntemente anche come “giuridica” o “negoziale”), che viceversa si realizza mediante il compimento di atti di disposizione tra vivi comportanti il frazionamento dei terreni in modo tale da determinarne in maniera inequivocabile la destinazione d’uso a scopo di edificazione contra legem.
Con riferimento specifico alla predetta lottizzazione c.d. “
cartolare” è stato ripetutamente rimarcato che la fattispecie è ravvisabile allorquando la trasformazione del suolo è predisposta mediante il frazionamento e la vendita -ovvero mediante atti negoziali equivalenti- del terreno frazionato in lotti, i quali, per le loro oggettive caratteristiche –con riguardo soprattutto alla dimensione correlata alla natura dei terreni ed alla destinazione degli appezzamenti considerata sulla base degli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o l’eventuale previsione di opere di urbanizzazione- rivelino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio degli atti adottati dalle parti.
Ai fini dell’accertamento della sussistenza di una lottizzazione abusiva “
cartolare” non è peraltro sufficiente il mero riscontro del frazionamento del terreno collegato a plurime vendite, ma è richiesta anche l’acquisizione di un sufficiente quadro indiziario dal quale sia oggettivamente possibile desumere, in maniera non equivoca, la destinazione a scopo di edificazione perseguito mediante gli atti posti in essere dalle parti (cfr. ibidem).
Detto altrimenti, l’attività negoziale avente ad oggetto il frazionamento e il trasferimento di appezzamenti di terreno rileva quale indizio di un intento che deve trovare peraltro conferma anche in altre circostanze che rendano evidente la non equivocità del fine della futura edificazione, rilevando al riguardo la sussistenza di circostanze fattuali certe e univoche, che confermino che l’attività posta in essere è propedeutica alla realizzazione di un abuso o alla trasformazione del suolo a fini edificatori.
Per quanto attiene alle ipotesi di lottizzazione c.d. “
materiale” è stato rimarcato che la realizzazione delle opere deve risultare globalmente apprezzabile in termini di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, di aggravio del relativo carico insediativo e, soprattutto, di pregiudizio per la potestà programmatoria attribuita all’amministrazione cui compete la pianificazione urbanistico-edilizia.
Le opere medesime devono essere quindi valutate con riguardo alla complessiva ratio dell’art. 30 in esame, il cui bene giuridico tutelato risiede infatti nella necessità di salvaguardare la potestà programmatoria, delle amministrazioni titolari delle funzioni di pianificazione del territorio. nonché le connesse attribuzioni di controllo sull’ordinato svolgersi delle attività urbanistico-edilizie, ossia –più in generale- del corretto uso del territorio e della sostenibilità dell’espansione delle aree edificate in rapporto agli standard apprestabili.
Sintomatica al fine dell’accertamento della lottizzazione abusiva c.d. “
materiale” è ad esempio la realizzazione sistematica di manufatti, soprattutto se suscettibili di stravolgere, per le proprie caratteristiche, la destinazione del suolo, siccome avulsi da ogni connessione funzionale con quest’ultima, nonché nella realizzazione di suddivisioni, recinzioni, cancelli, impianti di illuminazione, reti di distribuzione di acqua, energia elettrica, gas, strade o spazi aperti di accesso ai lotti, ecc..
Né pare superfluo in questo contesto ribadire che la natura permanente delle sopradescritte attività “
materiali” e/o “cartolari” perpetrate conra legem rende tale tipologia di illecito urbanistico-edilizio soggettivamente trasferibile propter rem e sanzionabile in capo a tutti coloro che siano divenuti titolari dei terreni abusivamente lottizzati e, vieppiù, che abbiano goduto di costruzioni eseguite sine titulo su tali terreni, così concorrendo attivamente alla prosecuzione della fattispecie.
In tal senso una giurisprudenza ormai del tutto consolidata afferma che la lottizzazione abusiva ex art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001 prescinde dallo stato soggettivo di buona o mala fede dei lottizzanti: e ciò in quanto rileva in via esclusiva il mero dato oggettivo dell’intervenuta illegittima trasformazione urbanistica del territorio, fermo restando che la tutela dei terzi acquirenti in buona fede, estranei all’illecito, può essere fatta valere in sede civile nei confronti dell’alienante.
Sotto questo profilo opportunamente è stato anche richiamato in via di coerenza sistematica la giurisprudenza penale laddove, argomentando dal carattere contravvenzionale del reato di lottizzazione abusiva, precisa che gli acquirenti dei singoli lotti risultanti dal frazionamento non possono invocare sic et simpliciter una propria asserita buona fede, non potendo essi, solo per tale loro qualità, qualificarsi come terzi estranei all’illecito, dovendo, invece, dimostrare di aver adoperato la necessaria diligenza nell’adempimento dei doveri di informazione e conoscenza senza, tuttavia, rendersi conto, in buona fede, di partecipare ad un’operazione di illecita utilizzazione del territorio.
Sempre in tal senso i principi costituzionali e comunitari di buona fede e di presunzione di non colpevolezza invocabili dai contravventori allo scopo di censurare un asserito deficit istruttorio e motivazionale consistente nell’omessa individuazione dell’elemento psicologico dell’illecito contestato possono al più utilizzare l’argomento al mero fine dell’applicazione della sanzione penale accessoria della confisca urbanistica contemplata dall’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001 (reputata comunque compatibile con l’art. 7 CEDU dalla Corte europea dei diritti dell’uomo: Grande Chambre, 28.06.2018, n. 1828), nel mentre l’argomento medesimo non è utilmente invocabile al fine dell’irrogazione della sanzione ammnistrativa dell’acquisizione coattiva dell’immobile al patrimonio disponibile del Comune,segnatamente contemplata dall’art. 30, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto atto vincolato.
Né è superfluo precisare che l'ordinanza di sospensione contemplata dall’art. 30, comma 7, del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto provvedimento vincolato al pari di tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, non richiede alcuna specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati incisi, e neppure una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, non essendo configurabile –proprio per quanto evidenziato poc’anzi- alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito avente natura permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto.
Il medesimo provvedimento di sospensione, inoltre, ha natura cautelare e non sanzionatoria, né richiede l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento a’ sensi dell’art. 7 della l. 07.08.1990, n. 241, essendo giustificata l’omissione di tale obbligo in presenza di ragioni derivanti da particolari esigenze di celerità.
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4.1. Tutto ciò premesso, l’appello in epigrafe va respinto.
4.2.1. Come è ben noto, la disciplina delle fattispecie di lottizzazione abusiva è contenuta nell’art. 30 del T.U. approvato con d.P.R. 05.06.2001, n. 380, che ivi codifica le disposizioni normative che in prosieguo di tempo sono intervenute a normare la materia, ossia l’art. 13 della l. 28.02.1985, n. 47, gli artt. 1, comma 3-bis e 7, del d.l. 23.04.1985, n. 146, convertito con modificazioni con l. 21.06.1985, n. 298, e gli artt. 107 e 109 del T.U. approvato con d.lgs. 18.08.2000, n. 267.
Il testé riferito art. 30 dispone -per quanto qui segnatamente interessa– che “si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio” (cfr. ivi, comma 1).
I susseguenti commi da 2, 3, 4, 4-bis e 5 recano disposizioni tassative in ordine alla ricezione, formazione e comunicazione degli atti pubblici mediante i quali si trasferiscono tra vivi, ovvero si costituiscono o si sciolgono le comunioni di diritti reali ricadenti su terreni, allo scopo di prevenire l’insorgere della fattispecie.
Il comma 6, abrogato per effetto dell’art. 1 del D.P.R. 09.11.2005, n. 304, ineriva sempre agli adempimenti riguardanti la comunicazione di tali atti.
Ferma restando l’applicazione delle sanzioni penali previste dall’art. 44, comma 1, lett. c), prima parte del medesimo T.U. n. 380 del 2001, “nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel comma 1 dell’articolo 29” (ossia il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore, e –ove del caso– direttore dei lavori: cfr. ivi) “ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari” (cfr. art. 30 cit., comma 7).
Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di inerzia si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all’articolo 31, comma 8”, esercitati dall’amministrazione regionale (cfr. ibidem, comma 8).
Gli atti aventi per oggetto lotti di terreno, per i quali sia stato emesso il provvedimento previsto dal comma 7, sono nulli e non possono essere stipulati, né in forma pubblica né in forma privata, dopo la trascrizione di cui allo stesso comma e prima della sua eventuale cancellazione o della sopravvenuta inefficacia del provvedimento del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale” (cfr. ibidem, comma 9).
Va ancora evidenziato che tutte le disposizioni surriferite “si applicano agli atti stipulati ed ai frazionamenti presentati ai competenti uffici del catasto dopo il 17.03.1985, e non si applicano comunque alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linearetta ed ai testamenti, nonché agli atti costitutivi, modificativi od estintivi di diritti reali di garanzia e di servitù” (cfr. ibidem, comma 10).
4.2.2. Dalla lettura delle su riportate disposizioni consta dunque che l’ordinamento contempla di per sé due ipotesi fenomeniche di lottizzazione abusiva che possono verificarsi in modo separato o anche concomitantemente: l’una c.d. “materiale” o “sostanziale”, posta in essere con l’esecuzione di opere in aree non adeguatamente urbanizzate che determinino una trasformazione edilizia ovvero urbanistica del territorio in violazione degli strumenti urbanistici vigenti o adottati o comunque di leggi statali o regionali; l’altra c.d. “cartolare” (definita peraltro correntemente anche come “giuridica” o “negoziale”), che viceversa si realizza mediante il compimento di atti di disposizione tra vivi comportanti il frazionamento dei terreni in modo tale da determinarne in maniera inequivocabile la destinazione d’uso a scopo di edificazione contra legem (cfr. per ulteriori approfondimenti su tale distinzione, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 10.11.2015, n. 5108, e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).
Con riferimento specifico alla predetta lottizzazione c.d. “cartolare” è stato ripetutamente rimarcato che la fattispecie è ravvisabile allorquando la trasformazione del suolo è predisposta mediante il frazionamento e la vendita -ovvero mediante atti negoziali equivalenti- del terreno frazionato in lotti, i quali, per le loro oggettive caratteristiche –con riguardo soprattutto alla dimensione correlata alla natura dei terreni ed alla destinazione degli appezzamenti considerata sulla base degli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o l’eventuale previsione di opere di urbanizzazione- rivelino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio degli atti adottati dalle parti (cfr. sul punto, ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 03.08.2012, n. 4429, e Sez. IV, 13.05.2011, n. 2937).
Ai fini dell’accertamento della sussistenza di una lottizzazione abusiva “cartolare” non è peraltro sufficiente il mero riscontro del frazionamento del terreno collegato a plurime vendite, ma è richiesta anche l’acquisizione di un sufficiente quadro indiziario dal quale sia oggettivamente possibile desumere, in maniera non equivoca, la destinazione a scopo di edificazione perseguito mediante gli atti posti in essere dalle parti (cfr. ibidem).
Detto altrimenti, l’attività negoziale avente ad oggetto il frazionamento e il trasferimento di appezzamenti di terreno rileva quale indizio di un intento che deve trovare peraltro conferma anche in altre circostanze che rendano evidente la non equivocità del fine della futura edificazione, rilevando al riguardo la sussistenza di circostanze fattuali certe e univoche, che confermino che l’attività posta in essere è propedeutica alla realizzazione di un abuso o alla trasformazione del suolo a fini edificatori (cfr. al riguardo, ex plurimis, la già citata sentenza di Cons. Stato, Sez. VI, 10.11.2015, n. 5108, nonché Cons. Stato, Sez. IV, 31.03.2009, n. 2004).
Per quanto attiene alle ipotesi di lottizzazione c.d. “materiale” è stato rimarcato che la realizzazione delle opere deve risultare globalmente apprezzabile in termini di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, di aggravio del relativo carico insediativo e, soprattutto, di pregiudizio per la potestà programmatoria attribuita all’amministrazione cui compete la pianificazione urbanistico-edilizia.
Le opere medesime devono essere quindi valutate con riguardo alla complessiva ratio dell’art. 30 in esame, il cui bene giuridico tutelato risiede infatti nella necessità di salvaguardare la potestà programmatoria, delle amministrazioni titolari delle funzioni di pianificazione del territorio. nonché le connesse attribuzioni di controllo sull’ordinato svolgersi delle attività urbanistico-edilizie, ossia –più in generale- del corretto uso del territorio e della sostenibilità dell’espansione delle aree edificate in rapporto agli standard apprestabili (così, ad es., Cons. Stato, Sez. VI, 06.06.2018, n. 3416).
Sintomatica al fine dell’accertamento della lottizzazione abusiva c.d. “materiale” è ad esempio la realizzazione sistematica di manufatti, soprattutto se suscettibili di stravolgere, per le proprie caratteristiche, la destinazione del suolo, siccome avulsi da ogni connessione funzionale con quest’ultima (cfr. sul punto, tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 03.08.2010, n. 5170, e 01.06.2010, n. 3475), nonché nella realizzazione di suddivisioni, recinzioni, cancelli, impianti di illuminazione, reti di distribuzione di acqua, energia elettrica, gas, strade o spazi aperti di accesso ai lotti, ecc. (cfr., ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 11.10.2006, n. 6060).
4.2.3. Né pare superfluo in questo contesto ribadire che la natura permanente (cfr. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 30.08.2016, n. 4651, e Sez. VI, 18.09.2013, n. 4651) delle sopradescritte attività “materiali” e/o “cartolari” perpetrate conra legem rende tale tipologia di illecito urbanistico-edilizio soggettivamente trasferibile propter rem e sanzionabile in capo a tutti coloro che siano divenuti titolari dei terreni abusivamente lottizzati e, vieppiù, che abbiano goduto di costruzioni eseguite sine titulo su tali terreni, così concorrendo attivamente alla prosecuzione della fattispecie.
In tal senso una giurisprudenza ormai del tutto consolidata afferma che la lottizzazione abusiva ex art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001 prescinde dallo stato soggettivo di buona o mala fede dei lottizzanti: e ciò in quanto rileva in via esclusiva il mero dato oggettivo dell’intervenuta illegittima trasformazione urbanistica del territorio, fermo restando che la tutela dei terzi acquirenti in buona fede, estranei all’illecito, può essere fatta valere in sede civile nei confronti dell’alienante (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 08.01.2016, n. 26).
Sotto questo profilo opportunamente Cons. Stato, Sez. IV, 03.04.2014, n. 1589, ha anche richiamato in via di coerenza sistematica la giurisprudenza penale laddove, argomentando dal carattere contravvenzionale del reato di lottizzazione abusiva, precisa che gli acquirenti dei singoli lotti risultanti dal frazionamento non possono invocare sic et simpliciter una propria asserita buona fede, non potendo essi, solo per tale loro qualità, qualificarsi come terzi estranei all’illecito, dovendo, invece, dimostrare di aver adoperato la necessaria diligenza nell’adempimento dei doveri di informazione e conoscenza senza, tuttavia, rendersi conto, in buona fede, di partecipare ad un’operazione di illecita utilizzazione del territorio (cfr. Cass. pen., Sez. III, 13.02.2014, n. 2646; id., 03.12.2013, n. 51710; id., 27.04.2011, n. 21853).
Sempre in tal senso i principi costituzionali e comunitari di buona fede e di presunzione di non colpevolezza invocabili dai contravventori allo scopo di censurare un asserito deficit istruttorio e motivazionale consistente nell’omessa individuazione dell’elemento psicologico dell’illecito contestato possono al più utilizzare l’argomento al mero fine dell’applicazione della sanzione penale accessoria della confisca urbanistica contemplata dall’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001 (reputata comunque compatibile con l’art. 7 CEDU dalla Corte europea dei diritti dell’uomo: Grande Chambre, 28.06.2018, n. 1828), nel mentre l’argomento medesimo non è utilmente invocabile al fine dell’irrogazione della sanzione ammnistrativa dell’acquisizione coattiva dell’immobile al patrimonio disponibile del Comune,segnatamente contemplata dall’art. 30, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto atto vincolato (cfr., in tal senso, Cons. Stato, sez. VI, 23.03.2018, n. 1878).
Né è superfluo precisare che l'ordinanza di sospensione contemplata dall’art. 30, comma 7, del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto provvedimento vincolato al pari di tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, non richiede alcuna specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati incisi, e neppure una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, non essendo configurabile –proprio per quanto evidenziato poc’anzi- alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito avente natura permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 30.08.2016, n. 3721, e 16.04.2012 n. 2185).
Il medesimo provvedimento di sospensione, inoltre, ha natura cautelare e non sanzionatoria, né richiede l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento a’ sensi dell’art. 7 della l. 07.08.1990, n. 241, essendo giustificata l’omissione di tale obbligo in presenza di ragioni derivanti da particolari esigenze di celerità (così Cons. Stato, Sez. VI, 09.10.2018, n. 5805) (Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 17.05.2019 n. 3196 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

URBANISTICA: Discrezionalità nell’approvazione di un piano attuativo.
In sede di approvazione di un piano attuativo all’Amministrazione comunale spetta un’ampia discrezionalità valutativa che non verte solo sugli aspetti tecnici della conformità o meno del piano attuativo agli strumenti urbanistici di livello superiore, ma coinvolge anche l’opportunità di dare attuazione, in un certo momento e a determinate condizioni, alle previsioni dello strumento urbanistico generale, sussistendo fra quest’ultimo e gli strumenti attuativi un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza.
Ciò perché la pianificazione attuativa costituisce pur sempre espressione della potestà pianificatoria, seppur declinata in ottica più specifica e operativa, con la conseguente sussistenza dei margini di discrezionalità che ad essa si correlano; l’ampia discrezionalità di cui dispone l’Amministrazione –che, peraltro, incide anche in ordine alla minor pregnanza del generale obbligo di motivazione– implica che la scelta operata sia sottratta al sindacato di legittimità, non potendo il giudice amministrativo interferire con le decisioni riservate all’Amministrazione se non nei limiti della verifica della loro manifesta irragionevolezza, illogicità ovvero arbitrarietà e senza poter procedere ad un esame del merito della scelta pianificatoria
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13. Con il primo motivo del ricorso si assume l’illegittimità del diniego di approvazione della proposta di Piano attuativo presentato da Fo. S.r.l., poiché motivata esclusivamente con la pendenza di un ricorso avverso il vigente strumento urbanistico e in ragione della accertata incompatibilità della predetta proposta con l’attuale destinazione urbanistica, nonostante sia stata formulata “in variante” al P.G.T.
13.1. La doglianza è infondata.
Il diniego della Giunta comunale è stato motivato con il contrasto della proposta di Piano attuativo con l’attuale destinazione del P.G.T., con il richiamo alla controdeduzione formulata in sede di approvazione del P.G.T. con cui non sono state condivise le osservazioni della ricorrente e con la pendenza del ricorso avverso il Piano approvato.
Tali motivazioni, contrariamente a quanto ritenuto in sede di ricorso, appaiono sufficienti per negare l’approvazione di un Piano attuativo, tanto più che gli stessi interventi sono stati proposti in variante allo strumento urbanistico generale (nella cui fase di approvazione erano già stati prospettati, ma l’Amministrazione non aveva ritenuto di accoglierli).
In tal senso, la giurisprudenza ha chiarito che in sede di approvazione di un Piano attuativo all’Amministrazione comunale spetta un’ampia discrezionalità valutativa che non verte solo sugli aspetti tecnici della conformità o meno del piano attuativo agli strumenti urbanistici di livello superiore, ma coinvolge anche l’opportunità di dare attuazione, in un certo momento e a determinate condizioni, alle previsioni dello strumento urbanistico generale, sussistendo fra quest’ultimo e gli strumenti attuativi un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza; ciò perché la pianificazione attuativa costituisce pur sempre espressione della potestà pianificatoria, seppur declinata in ottica più specifica e operativa, con la conseguente sussistenza dei margini di discrezionalità che ad essa si correlano; l’ampia discrezionalità di cui dispone l’Amministrazione –che, peraltro, incide anche in ordine alla minor pregnanza del generale obbligo di motivazione– implica che la scelta operata sia sottratta al sindacato di legittimità, non potendo il giudice amministrativo interferire con le decisioni riservate all’Amministrazione se non nei limiti della verifica della loro manifesta irragionevolezza, illogicità ovvero arbitrarietà e senza poter procedere ad un esame del merito della scelta pianificatoria (da ultimo, TAR Lombardia, Milano, II, 01.02.2019, n. 222; TAR Lombardia, Brescia, II, 03.01.2019, n. 5).
13.2. Pertanto, ciò determina il rigetto della predetta censura (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 06.05.2019 n. 1022 - link a www.giustizia-amministrativa.it
).

URBANISTICALa natura delle osservazioni –quali meri atti di collaborazione dei privati rispetto all’attività pianificatoria di cui è titolare l’Amministrazione– rende irrilevante la posizione dei soggetti che le hanno formulate, essendo compito dell’Autorità procedente verificarne la condivisibilità e accoglierle o meno, sulla base di una valutazione ampiamente discrezionale, da cui discende la diretta imputabilità della scelta all’Ente pubblico.
Ugualmente non può essere richiesto all’Amministrazione un rafforzato obbligo motivazionale –al di fuori di ipotesi ben precise, non ricorrenti nella fattispecie de qua– bastando il riscontro della coerenza di quanto recepito con gli indirizzi generali stabiliti nelle linee guida dello strumento urbanistico.
Del resto, «le osservazioni presentate in occasione dell’adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all’Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l’Amministrazione è tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse …».
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A tal fine va precisato che la natura delle osservazioni –quali meri atti di collaborazione dei privati rispetto all’attività pianificatoria di cui è titolare l’Amministrazione– rende irrilevante la posizione dei soggetti che le hanno formulate, essendo compito dell’Autorità procedente verificarne la condivisibilità e accoglierle o meno, sulla base di una valutazione ampiamente discrezionale, da cui discende la diretta imputabilità della scelta all’Ente pubblico.
Ugualmente non può essere richiesto all’Amministrazione un rafforzato obbligo motivazionale –al di fuori di ipotesi ben precise, non ricorrenti nella fattispecie de qua– bastando il riscontro della coerenza di quanto recepito con gli indirizzi generali stabiliti nelle linee guida dello strumento urbanistico.
Del resto, «le osservazioni presentate in occasione dell’adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all’Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l’Amministrazione è tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse …» (TAR Lombardia, Milano, II, 08.01.2019, n. 38; 06.08.2018, n. 1945; altresì, TAR Toscana, I, 06.09.2016, n. 1317) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 06.05.2019 n. 1022 - link a www.giustizia-amministrativa.it
).

URBANISTICALe previsioni contenute nel Documento di Piano non producono effetto diretto perché, trattandosi di disposizioni di massima, da sole non sono sufficienti a definire in modo compiuto le regole di carattere urbanistico-edilizio che disciplinano gli ambiti di trasformazione; a tal fine è necessario l’intervento del piano attuativo che, attraverso le regole di dettaglio, dovrà definire in maniera puntuale il quadro giuridico ad essi applicabile, con norme aventi carattere prescrittivo.
Per gli ambiti del tessuto urbano consolidato, invece, l’art. 10, commi 2 e 3, della legge regionale n. 12 del 2005 attribuisce al Piano delle Regole la definizione delle modalità di intervento e dei parametri da rispettare negli interventi di nuova edificazione; va aggiunto, inoltre, che le indicazioni contenute nel Piano delle Regole hanno carattere vincolante e producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli e non hanno termini di validità (art. 10, commi 5 e 6, della legge regionale n. 12 del 2005).
Del resto la disciplina contenuta nella legge regionale n. 12 del 2005 riserva al Documento di Piano ed ai singoli Piani attuativi la definizione degli indici urbanistico-edilizi dei soli ambiti di trasformazione e non anche degli ambiti territoriali compresi nel tessuto urbano consolidato, da assoggettare al Piano delle Regole.

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Le previsioni contenute nel Documento di Piano non producono effetto diretto perché, trattandosi di disposizioni di massima, da sole non sono sufficienti a definire in modo compiuto le regole di carattere urbanistico-edilizio che disciplinano gli ambiti di trasformazione, con la conseguenza che le aree (di che trattasi) non possono trovare la propria disciplina nelle tavole del Piano delle Regole.
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3. Con la terza doglianza si assume l’illegittima inclusione delle aree di cui ai mappali 4 e 75 nel Piano delle Regole, con effetti diretti e vincolanti sul regime dei suoli e senza termine di validità, piuttosto che nel Documento di Piano che contiene previsioni di natura programmatica, concretizzabili soltanto all’esito dell’approvazione di uno specifico piano attuativo.
3.1. La doglianza è infondata.
Pur essendo non del tutto lineare quanto stabilito dall’Amministrazione con riguardo ai mappali n. 4 e n. 75, va evidenziato che la disciplina giuridica dell’Ambito di trasformazione strategica non può che essere contenuta nel Documento di Piano, dove si rinvengono le relative prescrizioni, mentre l’inclusione dello stesso nelle tavole del Piano delle Regole non ha alcun effetto giuridicamente significativo, come dimostrato anche dalla circostanza che nel predetto Piano non è contenuta alcuna prescrizione applicabile agli Ambiti di trasformazione, a differenza di quanto previsto dal Documento di Piano (cfr. art. 13 N.T.A. Unificate, all. al ricorso).
Difatti i contenuti del Documento di Piano attinenti alla disciplina degli ambiti di trasformazione sono stabiliti dall’articolo 8, comma 2, lettera e, della legge regionale n. 12 del 2005. La disposizione prevede, in particolare, che il Documento di Piano «individua, anche con rappresentazioni grafiche in scala adeguata, gli ambiti di trasformazione, definendone gli indici urbanistico-edilizi in linea di massima, le vocazioni funzionali e i criteri di negoziazione, nonché i criteri di intervento, preordinati alla tutela ambientale, paesaggistica e storico-monumentale, ecologica, geologica, idrogeologica e sismica, laddove in tali ambiti siano comprese aree qualificate a tali fini nella documentazione conoscitiva».
Le previsioni contenute nel Documento di Piano non producono effetto diretto perché, trattandosi di disposizioni di massima, da sole non sono sufficienti a definire in modo compiuto le regole di carattere urbanistico-edilizio che disciplinano gli ambiti di trasformazione; a tal fine è necessario l’intervento del piano attuativo che, attraverso le regole di dettaglio, dovrà definire in maniera puntuale il quadro giuridico ad essi applicabile, con norme aventi carattere prescrittivo (cfr. TAR Lombardia, Milano, II, 06.02.2018, n. 347; 05.12.2014, n. 2971).
Per gli ambiti del tessuto urbano consolidato, invece, l’art. 10, commi 2 e 3, della legge regionale n. 12 del 2005 attribuisce al Piano delle Regole la definizione delle modalità di intervento e dei parametri da rispettare negli interventi di nuova edificazione; va aggiunto, inoltre, che le indicazioni contenute nel Piano delle Regole hanno carattere vincolante e producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli e non hanno termini di validità (art. 10, commi 5 e 6, della legge regionale n. 12 del 2005; in giurisprudenza, TAR Lombardia, Milano, II, 06.02.2018, n. 347).
Del resto la disciplina contenuta nella legge regionale n. 12 del 2005 riserva al Documento di Piano ed ai singoli Piani attuativi la definizione degli indici urbanistico-edilizi dei soli ambiti di trasformazione e non anche degli ambiti territoriali compresi nel tessuto urbano consolidato, da assoggettare al Piano delle Regole (cfr. TAR Lombardia, Milano, II, 06.02.2018, n. 347; 01.02.2011, n. 330).
3.2. Ne discende il rigetto anche della predetta doglianza.
4. Con l’ultima doglianza si assume la totale vanificazione del diritto di proprietà del ricorrente in ragione della retinatura degli Ambiti della trasformazione strategica, che imporrebbero soltanto la soluzione legata alla delocalizzazione dell’attività svolta sul terreno di Fo. S.r.l.
4.1. La doglianza è infondata.
Va premesso e ribadito che le previsioni contenute nel Documento di Piano non producono effetto diretto perché, trattandosi di disposizioni di massima, da sole non sono sufficienti a definire in modo compiuto le regole di carattere urbanistico-edilizio che disciplinano gli ambiti di trasformazione, con la conseguenza che le aree di cui ai mappali n. 4 e n. 75 non possono trovare la propria disciplina nelle tavole del Piano delle Regole (cfr. precedente punto 3.1).
In ogni caso l’acquisto del terreno da parte di Fo. ha determinato il venir meno della questione, atteso che la valutazione dell’interesse a porre in essere delle operazioni di valorizzazione sul predetto compendio va affrontata in un contesto affatto differente e molto più ampio (come dimostrato dall’avvenuta presentazione della proposta di Piano attuativo).
4.2. La censura pertanto va respinta.
5. In conclusione, all’infondatezza delle censure segue il rigetto del ricorso introduttivo.
6. La domanda risarcitoria deve essere respinta in ragione dell’accertata legittimità degli atti impugnati
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 06.05.2019 n. 1022 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Prescrizioni del PGT e attinenza con l'interesse urbanistico.
Se è vero che l’oggetto delle regole dettate dal piano urbanistico non può essere limitato alla disciplina della trasformazione fisica del territorio, è anche vero, da altro lato, che non si può prescindere del tutto dall’interesse urbanistico, dovendosi ritenere indispensabile, affinché il piano possa dettare la sua regolazione, la sussistenza di un qualche collegamento con tale interesse (come ad esempio la necessità di far sì che l’attività esercitata sul territorio –sebbene non determinante la sua trasformazione fisica– non causi una alterazione dei carichi tale renderla urbanisticamente insostenibile in ragione dello squilibrio che essa crea rispetto alle dotazioni esistenti quali parcheggi, strade ecc.).
E', pertanto, da escludere che il PGT possa dettare prescrizioni che riguardano l’attività di spandimento di fertilizzanti su suolo agricolo giacché non si vede quale attinenza abbia tale attività con l’interesse urbanistico
(TAR Lombardia-Milano, Sez. III, sentenza 02.05.2019 n. 986 - commento tratto da
https://camerainsubria.blogspot.com).
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MASSIMA
16. Ritiene il Collegio che queste censure siano fondate per le ragioni di seguito esposte.
17. La disciplina riguardante l’utilizzo in agricoltura dei fanghi derivati dal processo di depurazione delle acque reflue è contenuto nel d.lgs. 27.01.1992, n. 99 che ha dato attuazione alla direttiva 86/278/CE. Lo scopo dichiarato dall’art. 1 di tale decreto è, innanzitutto, quello di assicurare che l’attività di spandimento dei fanghi non provochi effetti nocivi sul suolo, sulla vegetazione, sugli animali e sull'uomo.
Altro scopo dischiarato è quello di incoraggiare l’attività di spandimento, in quanto volta al recupero di un materiale che, in base all’art. 127, primo comma, del d.lgs. n. 152 del 2006, è classificato come rifiuto e che, quindi, dovrebbe essere altrimenti smaltito.
18. Proprio al fine di preservare questi interessi, il d.lgs. n. 99 del 1992 stabilisce i requisiti che i fanghi ed i terreni agricoli debbono possedere affinché si possa procedere allo spandimento e sottopone lo svolgimento di tale attività ad autorizzane regionale e a controllo provinciale, nonché a previa comunicazione al comune.
19. L’art. 6, n. 3), del d.lgs. n. 99 del 1992 prevede poi espressamente che spetta alle regioni il compito di stabilire <<…le distanze di rispetto per l'applicazione dei fanghi dai centri abitati, dagli insediamenti sparsi, dalle strade, dai pozzi di captazione delle acque potabili, dai corsi d'acqua superficiali…>>.
20. Come si vede questa norma a chiara nell’attribuire alle regioni e non ai comuni la competenza ad individuare le distanze minime da rispettare con riferimento ad alcuni punti sensibili quali abitazioni, corsi d’acqua ecc.
L’attribuzione alle regioni, e non ai comuni, della competenza ad individuare i limiti distanziali applicabili all’attività di spandimento dei fanghi è dovuta al fatto che il legislatore statale vuole far sì che la materia trovi una disciplina uniforme, perlomeno, a livello regionale onde evitare che la suddetta attività (come detto da incoraggiare in quanto volta al recupero di un rifiuto) venga ingiustificatamente ostacolata per interessi particolaristici.
21. Valorizzando le disposizioni appena illustrate,
una parte della giurisprudenza afferma che la disciplina dello spandimento dei fanghi è da ricondurre alla disciplina dei rifiuti e che quest’ultima è, a sua volta, da collocare –secondo l’insegnamento costante della Corte costituzionale (cfr. Corte cost. 24.07.2009, n. 249)– nell'ambito della materia tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Si è quindi ritenuto che, siccome nessuna norma statale conferisce ai comuni potestà regolamentare in materia ambientale e, più in particolare, in materia di spandimento fanghi per uso agricolo, gli stessi comuni non possano emanare atti di normazione secondaria che abbiano ad oggetto tale materia.
Ancora più in dettaglio, si è escluso poi che i comuni possano regolare l’attività di spandimento dei fanghi attraverso l’esercizio del potere di pianificazione urbanistica, per sua natura finalizzato alla disciplina degli interventi di trasformazione fisica del territorio
(cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 15.10.2010, n. 7528; TAR Lombardia Milano, sez. II, 04.04.2012, n. 1006; id. 25.05.2009, n. 3848).
22.
A questo orientamento se ne contrappone però un altro il quale –proprio in considerazione del fatto che la portata della normativa contenuta nel d.lgs. n. 99 del 1992 è connotata dalla finalità di tutela ambientale e che, quindi, la sua finalità è quella di assicurare la compatibilità dell’utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura con tale valore– non esclude che l’attività in questione, ove attenga anche ad ulteriori profili di interesse pubblico, possa essere oggetto di regolamentazione e disciplina da parte di altri soggetti cui è normativamente attribuita competenza.
23.
Sulla base di queste considerazioni, si è quindi affermato che, per stabilire se i comuni possano o meno intervenire in materia con i loro strumenti di pianificazione, occorre far riferimento alla normativa regionale riguardante il governo del territorio e verificare quale sia l’ambito delle competenze da essa delineato.
24. In Regione Lombardia, il riferimento è, quindi, alla legge regionale n. 12 del 2005 la quale, all’art. 10, indica i contenuti del piano delle regole (che costituisce una componente del piano di governo del territorio).
E siccome tale norma attribuisce al piano delle regole il compito di individuare le aree destinate all’agricoltura e di dettare per esse la disciplina d’uso, di valorizzazione e di salvaguardia, nonché il compito di individuare le aree di valore paesaggistico-ambientale e di dettare per esse ulteriori regole di salvaguardia e di valorizzazione, si deve ritenere, secondo questo orientamento giurisprudenziale, che il potere di disciplina attribuito al comune in sede di pianificazione urbanistica del territorio non sia più limitato al solo, isolato aspetto della trasformazione fisica dello stesso, ma possa più in generale riferirsi anche alla regolamentazione delle attività su di esso esercitabili, tenendo conto della loro sostenibilità anche sotto il profilo ambientale, paesaggistico ed ecologico.
In sostanza, in base a questa tesi,
l’individuazione di una fascia di rispetto entro la quale è vietato lo spandimento dei fanghi si risolve in una attività di “zonizzazione” che costituisce tipico esercizio del potere di pianificazione urbanistica il quale, come detto, può considerare interessi che non attengono esclusivamente al territorio quale fatto fisico ma altresì ad ulteriori interessi pubblici, concorrenti ed interferenti, quali quelli della tutela e della sostenibilità paesaggistica ed ambientale (cfr. Consiglio di Stato sent. n. 2986 del 2015 cit.).
25.
Ritiene il Collegio che, pur essendo condivisibile l’affermazione secondo cui non può escludersi la possibilità per altri soggetti pubblici diversi dalla regione di intervenire nella materia che occupa qualora vengano in rilievo interessi affidati alla loro cura, sia preferibile aderire alla tesi più restrittiva seguita dal primo orientamento.
26. In proposito, si deve osservare che, come illustrato, la tesi che ammette la possibilità per i comuni di regolare l’attività di spandimento dei fanghi parte dalla premessa che la normativa statale che disciplina la materia (la quale, come visto, attribuisce alle regioni la competenza di individuazione delle distanze dai centri abitati) ha di mira la tutela del valore ambiente e che, quindi, altri soggetti pubblici diversi dalle regioni (fra cui i comuni) possono intervenire per tutelare gli interessi loro affidati diversi da quello ambientale.
27. Quando però passa ad analizzare il quadro delle competenze delineate dalla legge regionale n. 12 del 2005, la tesi in questione non ricava da tale legge l’esistenza di un interesse diverso da quello ambientale che consentirebbe ai comuni di intervenire nella materia di cui si discute. Essa valorizza al contrario proprio il fatto che questa legge affida allo strumento urbanistico comunale il compito di perseguire (anche) l’interesse ambientale ed afferma, di conseguenza, che l’attività di zonizzazione può avere come scopo non solo quello di assicurare l’ordinata trasformazione fisica del suolo agricolo, ma anche quello di assicurare la sostenibilità ambientale delle attività umane che si esercitano su di esso.
28. La prima obiezione alla tesi in argomento è quindi che, in questo modo, la legge regionale avrebbe affidato ai comuni la tutela dell’interesse ambientale sovvertendo il quadro delle competenze delineato dalla legge statale che, in base all’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., ha competenza esclusiva in materia e che, come visto, per ragioni di tutela ambientale, affida alle regioni e non ai comuni il compito di individuazione delle fasce di rispetto entro le quali è vietata l’attività di spandimento fanghi.
29. A questo proposito si ricorda che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 63 del 24.03.2016, ha chiarito che la legge regionale n. 12 del 2005, in quanto disciplina la pianificazione urbanistica, attiene senz’altro alla materia “governo del territorio” e che, quindi, tale legge regionale non può perseguire finalità che esorbitano da tale ambito.
Si deve pertanto ritenere che la Regione non possa dettare norme legislative dirette esclusivamente alla tutela dell’ambiente (materia che rientra nell’ambito della competenza esclusiva statale), e ciò ovviamente neppure per attribuirne la competenza amministrativa ai comuni affinché la esercitino in sede di pianificazione urbanistica.
30.
Sembra pertanto preferibile ritenere che, in realtà, la legge regionale n. 12 del 2005 non abbia attribuito agli strumenti di pianificazione comunale il compito di dettare autonome norme finalizzate alla tutela ambientale, ma abbia attribuito loro il diverso compito di recepire e specificare (laddove vi siano margini) le disposizioni contenute nelle fonti statali e regionali.
In questo senso deve essere letto, secondo il Collegio, l’art. 10, comma 4, lett. b), della legge regionale n. 12 del 2005 il quale è vero che affida allo strumento urbanistico il compito di dettare le regole di salvaguardia e valorizzazione delle aree paesaggistico-ambientale ed ecologiche, ma specifica anche che queste regole debbono essere “ulteriori” e <<…di attuazione dei criteri di adeguamento e degli obiettivi stabiliti dal piano territoriale regionale, dal piano territoriale paesistico regionale e dal piano territoriale di coordinamento provinciale>>.
31.
Da un punto di vista più generale, si deve poi escludere, a parere del Collegio, che la norma contenuta nel n. 1), lett. a), del citato art. 10 della legge regionale n. 12 del 2005 (la quale prevede che il piano delle regole detta le norme di valorizzazione e salvaguardia delle aree agricole) possa consentire allo strumento urbanistico di disciplinare ogni attività umana che si svolge sul suolo agricolo indipendentemente da ogni sua attinenza con l’interesse urbanistico, giacché in tal modo si dilaterebbe a dismisura l’ambito di competenza dei piani i quali potrebbero così intervenire in qualsiasi materia (tutte le attività umane si svolgono sul territorio), interferendo con le competenze attribuite dalla Costituzione e dalla legge agli altri soggetti.
32. E’ pertanto opinione del Collegio che,
se è vero che l’oggetto delle regole dettate dal piano urbanistico non può essere limitato alla disciplina della trasformazione fisica del territorio, è anche vero, da altro lato, che non si può prescindere del tutto dall’interesse urbanistico, dovendosi ritenere indispensabile, affinché il piano possa dettare la sua regolazione, la sussistenza di un qualche collegamento con tale interesse (come ad esempio la necessità di far sì che l’attività esercitata sul territorio –sebbene non determinante la sua trasformazione fisica– non causi una alterazione dei carichi tale renderla urbanisticamente insostenibile in ragione dello squilibrio che essa crea rispetto alle dotazioni esistenti quali parcheggi, strade ecc.).
33.
Sembra pertanto da escludere che lo strumento urbanistico possa dettare prescrizioni che riguardano l’attività di spandimento di fertilizzanti su suolo agricolo giacché non si vede quale attinenza abbia tale attività con l’interesse urbanistico. Analoghe considerazioni valgono riguardo alle prescrizioni contenute nella Carta di Fattibilità Geologica che, ai sensi dell’art. 57 della legge regionale n. 12 del 2005, costituisce una componente del PGT e che, quindi, non può travalicare i limiti che sono propri di tale strumento.
34. In ogni caso, va poi osservato che,
anche qualora si dovesse ritenere che la legge regionale n. 12 del 2005 abbia attribuito agli strumenti urbanistici comunali il compito di dettare norme autonome per la tutela dell’interesse ambientale, non si può ammettere che tale interesse trovi nel piano una regolazione contrastante con quella dettata dalla fonte regionale, cui la legge statale attribuisce specifica competenza in materia.
Non ci si può quindi esimere dal rilevare il contrasto della norma contenuta nell’art. 35, comma 6, lett. b), delle NTA del Piano delle Regole (che individua la fascia di 500 metri entro la quale è vietata l’attività di spandimento fanghi) rispetto a quella contenuta nella DGR n. 5269 del 2016 emanata in attuazione dell’art. 6, n. 3), del d.lgs. n. 99 del 1992, la quale, a differenza della precedente DGR n. 7/15944 del 2003, non indica più un limite minimo ma individua una limite fisso pari a 100 metri dal perimetro del centro abitato.
Si richiama in proposito quanto illustrato in precedenza circa la precisa volontà del legislatore nazionale di attribuire alle regioni, e non ai comuni, la competenza ad individuare i limiti distanziali applicabili all’attività di spandimento dei fanghi in modo da assicurare alla materia una disciplina uniforme, perlomeno, a livello regionale ed evitare che la suddetta attività (come detto da incoraggiare in quanto volta al recupero di un rifiuto) venga ingiustificatamente ostacolata per interessi particolaristici.
35. Si deve pertanto ritenere che, come anticipato, le censure in esame siano fondate.
36.
La disposizione contenuta nell’art. 35, comma 6, lett. b), delle NTA del Piano delle Regole va dunque annullata nella parte in cui individua la fascia di 500 metri entro la quale è vietata l’attività di spandimento fanghi; va altresì annullata la Carta di Fattibilità Geologica allegata al PGT, nella parte in cui sottopone determinate classi di terreni da essa individuati alla previa valutazione, sotto il profilo idrogeologico, degli effetti derivanti dagli spandimenti di fanghi di depurazione sulla falda superficiale.
Vanno infine annullati gli atti del 26.09.2016 e del 18.10.2016 che, in applicazione delle su indicate disposizioni, hanno inibito alla ricorrente lo svolgimento dell’attività di spandimento fanghi.
37. In conclusione, per tutte le ragioni illustrate, va dichiarata la parziale irricevibilità del ricorso introduttivo nei limiti innanzi indicati. Per il resto il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti vanno accolti, nei sensi e per gli effetti sopra indicati.

aprile 2019

URBANISTICAObblighi di pubblicazione atti di pianificazione e governo del territorio.
Domanda
Da poco tempo ho assunto l’incarico di posizione organizzativa del settore urbanistica del mio comune (ente senza dirigenti). Vorrei capire meglio quali sono gli obblighi di pubblicazione in materia di Pianificazione urbanistica e governo del territorio. Potete aiutarmi?
Risposta
Gli obblighi di pubblicità e trasparenza, in materia di attività di pianificazione e governo del territorio sono disciplinati dall’articolo 39, del decreto legislativo 14.03.2013, n. 33. L’articolo si compone di quattro commi.
Il primo comma, prevede che le pubbliche amministrazioni debbano pubblicare gli atti di governo del territorio, quali, tra gli altri:
   a) i piani territoriali;
   b) i piani di coordinamento;
   c) i piani paesistici;
   d) gli strumenti urbanistici, generali e di attuazione, nonché le loro varianti.
Per effetto dell’art. 43, comma 1, lettera f), del d.lgs. 25.05.2016, n. 97, che ha abrogato la lettera b), del comma 1, del d.lgs. 33/2013, non sono più oggetto di pubblicazione obbligatoria gli schemi di provvedimento, prima che siano portati all’approvazione, nonché le delibere di adozione o approvazione e i relativi allegati tecnici.
Il comma 2, della norma in visore, stabilisce che la documentazione relativa a ciascun procedimento di presentazione e approvazione delle proposte di trasformazione urbanistica d’iniziativa privata o pubblica in variante allo strumento urbanistico generale comunque denominato vigente, nonché delle proposte di trasformazione urbanistica d’iniziativa privata o pubblica in attuazione dello strumento urbanistico generale vigente, che comportino premialità edificatorie a fronte dell’impegno dei privati alla realizzazione di opere di urbanizzazione extra oneri o della cessione di aree o volumetrie per finalità di pubblico interesse, è pubblicata in una sezione apposita nel sito del comune interessato, continuamente aggiornata.
Il comma 3, prevede che la pubblicità degli atti di cui al comma 1, è condizione per l’acquisizione dell’efficacia degli atti stessi. Il comma 4, recita, infine, che restano ferme le discipline di dettaglio, previste dalla vigente legislazione statale e regionale, qualora impongano ulteriori obblighi.
Sul tema degli obblighi di trasparenza è intervenuta anche l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), da ultimo, con la delibera n. 1310 del 28.12.2016, al Paragrafo 8.3. L’ANAC ha chiarito che tra gli atti di governo del territorio che le amministrazioni sono tenute a pubblicare, ai sensi dell’art. 39, del d.lgs. n. 33/2013, rientrano anche il Documento programmatico preliminare contenente gli obiettivi e i criteri per la redazione del Piano urbanistico generale, nonché i Piani delle attività estrattive (altrimenti detti Piani cave e torbiere).
L’Autorità, inoltre, ha sottolineato che la pubblicità dei suddetti atti è condizione per l’acquisizione di efficacia degli stessi, secondo quanto previsto dal comma 3, del medesimo art. 39.
Da ultimo, si ricorda che:
   a) tutte le pubblicazioni vanno previste nella sezione del sito web del comune denominata Amministrazione trasparente > Pianificazione e governo del territorio, con aggiornamento tempestivo degli atti da pubblicare;
   b) l’obbligo riguarda anche gli atti di pianificazione urbanistica, approvati prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 33 del 2013 (20.04.2013), che producono effetti anche dopo tale data (28.04.2019 - tratto da e link a www.publika.it).

URBANISTICALa previsione di un vincolo a parcheggio ovvero di opera di pubblica utilità, pur se condizionata nell’attuazione ad un piano attuativo di iniziativa privata, è da ritenersi immediatamente efficace, secondo la disciplina dei vincoli c.d. strumentali o di rinvio, assimilabile quanto al termine di decadenza a quelli preordinati all'espropriazione o che comportano l'inedificabilità solo in ipotesi di attuazione esclusivamente per mano pubblica.
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4. - Venendo al merito l’atto di motivi aggiunti, per la residua parte, è fondato e merita accoglimento.
5. - Giova premettere in punto di fatto come la tettoia in questione, realizzata senza alcun titolo abilitativo, abbia dimensioni pari a circa 5,50 x 2,8 mt. con altezza in gronda pari a 2,10 mt. e risulti aperta sui lati e dotata di copertura di tipo precario, come da documentazione fotografica allegata.
Quanto alla vasca ad uso piscina, di dimensioni 14,00 x 6,00 mt. corredata da pavimentazione lungo i bordi, essa è stata autorizzata nel 2001 quale vasca antincendio e per dimensioni leggermente inferiori (13,60 x 5,50 mt.) con traslazione, rispetto al progetto autorizzato, dell’area di sedime di 11 mt. in direzione sud e 4 mt. in direzione est.
Entrambe le opere insistono su area non soggetta a vincoli paesaggistici, come è pacifico.
6. - Preliminarmente ritiene il Collegio di dover esaminare la fondatezza dei motivi veicolati avverso la presunta incompatibilità delle opere con il vincolo urbanistico derivante dall’insistenza delle opere in zona P “parcheggi aggiuntivi” di cui all’art. 15 N.T.A., incompatibilità con cui l’Amministrazione ha integrato la motivazione a sostegno del potere repressivo esercitato.
Segnatamente secondo l’art. 15 delle N.T.A., richiamato nell’ordinanza, in dette zone “è vietata la costruzione di qualsiasi edificio. E’ facoltà dell’Amministrazione Comunale autorizzare la costruzione di tettoie smontabili per la formazione di zone d’ombra”.
6.1. - Ad avviso del ricorrente (IV motivo) il vincolo in questione, in sintesi, sarebbe allo stato del tutto inefficace e comunque irrilevante, stante che l’intera conformazione del comparto in questione C4 è destinata ad essere definita soltanto a seguito dell’approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata, allo stato del tutto mancante.
6.2. - Non ritiene il Collegio di poter del tutto condividere tale assunto.
6.3. - La previsione di un vincolo a parcheggio ovvero di opera di pubblica utilità, pur se condizionata nell’attuazione ad un piano attuativo di iniziativa privata, è infatti da ritenersi immediatamente efficace, secondo la disciplina dei vincoli c.d. strumentali o di rinvio, assimilabile quanto al termine di decadenza a quelli preordinati all'espropriazione o che comportano l'inedificabilità solo in ipotesi di attuazione esclusivamente per mano pubblica (Consiglio di Stato, sez. IV, 24.03.2009, n. 1765).
6.4. - Non può dunque dubitarsi, nel caso di specie, dell’efficacia del vincolo di cui all’art. 15 delle N.T.A. e della sua idoneità ad impedire la realizzazione dell’opera di pubblica utilità, anche se -come si dirà- detto regime urbanistico nella fattispecie non è concretamente ostativo alla realizzazione delle opere.
6.5. - Non ritiene infatti il Collegio che i contestati interventi possano rientrare nella nozione di “edifici” accolta dall’art. 15 delle richiamate N.T.A. (TAR Umbria, sentenza 09.04.2019 n. 193 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

marzo 2019

URBANISTICA: Lottizzazione abusiva – Trasformazione di un’area destinata a verde in un insediamento residenziale – Carattere di reato permanente – Perdurante attentato al bene giuridico protetto – Fattispecie.
La lottizzazione abusiva consistente nella trasformazione di un’area destinata a verde in un insediamento residenziale assume carattere di reato permanente quando va al contempo a confliggere con vincoli ambientali dovuti alla presenza di una risorsa naturale destinata dalla pubblica amministrazione all’uso pubblico oppure di vincoli connessi a ragioni di sicurezza pubblica. Il questi casi l’offesa tipica del reato di lottizzazione abusiva si rinnova fin tanto che persiste il vincolo e la situazioni di fatto che lo giustifica (nella fattispecie l’area lottizzata, destinata dal PRG a verde agricolo, era gravata da vincolo dovuto alla presenza di pozzi di acqua potabile, connessi alla rete dell’acquedotto comunale, ed inoltre gravata da vincolo aeroportuale).
Tale affermazione appare coerente col principio espresso nell’importante sentenza della Cassazione sez. III penale, n. 44836, dell’08.10.2018
(Pres Cavallo, Est. Di Nicola) secondo cui: “Il reato di lottizzazione abusiva è un reato di durata ed ha natura di reato progressivo nell’evento. Nondimeno, nella lottizzazione abusiva cosiddetta “materiale”, non sempre il reato si risolve e si consuma con la sola realizzazione di opere, in quanto la condotta lottizzatoria può perdurare ininterrottamente nel tempo, alla stessa stregua del reato permanente, allorché, indipendentemente dall’avvenuto completamento delle opere programmate ed eseguite, o da ulteriori condotte criminose del lottizzatore o di terzi, essa consenta, come nel caso in esame, l’uso o lo sfruttamento del territorio da parte di terzi, correlativamente impedendo o rendendo più difficoltoso la concreta fruizione del bene da parte della collettività, privata del verde pubblico e del servirsi dei parcheggi, secondo la destinazione impressa alla zona dalla pubblica amministrazione. In tale caso, la situazione antigiuridica innescata dall’iniziale condotta lottizzatoria si protrae nel tempo in considerazione del perdurante attentato al bene giuridico protetto dall’incriminazione, con la conseguenza che anche il solo mantenimento della situazione contra ius è, in tal caso, sufficiente a perpetuare e ad approfondire l’offesa”
  (TRIBUNALE di Palermo, Sez. III penale, sentenza 26.03.2019 - link a www.ambientediritto.it).

URBANISTICA: Sul piano civilistico, con la convenzione di lottizzazione i proprietari dei terreni interessati alla urbanizzazione pongono in essere un negozio di consorzio urbanistico volontario -con assunzione delle obbligazioni a fini organizzativi e con costituzione degli effetti reali necessari per conferire al territorio l'assetto giuridico conforme al progetto approvato dalla amministrazione- il quale consorzio, come tale, è assoggettato alla disciplina della comunione dettata dal codice civile, in proporzione alle relative quote ex art. 1101, comma 2.
In particolare, si tratta di “negozio (interno) di costituzione di un consorzio urbanistico volontario.
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2. Il secondo motivo di ricorso è infondato.
La giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 02.08.2011 n. 4576) ha chiarito che “Sul piano civilistico, con la convenzione di lottizzazione i proprietari dei terreni interessati alla urbanizzazione pongono in essere un negozio di consorzio urbanistico volontario -con assunzione delle obbligazioni a fini organizzativi e con costituzione degli effetti reali necessari per conferire al territorio l'assetto giuridico conforme al progetto approvato dalla amministrazione- il quale consorzio, come tale, è assoggettato alla disciplina della comunione dettata dal codice civile, in proporzione alle relative quote ex art. 1101, comma 2”. In particolare, si tratta di “negozio (interno) di costituzione di un consorzio urbanistico volontario” (così Cass. civ. Sez. I, 26/04/2010, n. 9941).
Il carattere meramente interno della ripartizione delle quote comporta che la ripartizione delle stesse non condiziona la validità degli atti autorizzatori comunali e che la sua violazione produce effetti solo tra le parti del consorzio urbanistico.
Infatti è da escludere che la violazione di tale ripartizione violi l’interesse pubblico al corretto sviluppo urbanistico della città che il Comune persegue con il rilascio dei titoli edilizi.
Per quanto riguarda poi l’individuazione delle c.d. attività compatibili (piccoli interventi commerciali e/o di terziario, come studi professionali, attività sportive e ricreative, attività commerciali legate all’agriturismo) e la loro localizzazione (distribuite in modo omogeneo per ogni edificio e collocate in linea generale al piano terra dei fabbricati), è chiaro che la previsione ha un carattere meramente indicativo/descrittivo e non reca i parametri stringenti che le ricorrenti invocano, sì da residuare un significativo margine di autonomia ai vari soggetti in sede di attuazione del piano.
Il primo profilo del motivo va quindi respinto (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 11.03.2019 n. 519 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Oggetto: Parere in merito al rapporto tra strumento urbanistico generale e piano di assetto della rete distributiva - Comune di Rieti (Regione Lazio, nota 05.03.2019 n. 174004 di prot.).

febbraio 2019

URBANISTICA: Reato di lottizzazione abusiva in presenza dell'autorizzazione della P.A. - Configurabilità - Artt. 30 e 44 d.PR. n. 380/2001 - Fattispecie.
Il reato di lottizzazione abusiva è configurabile anche in presenza dell'autorizzazione della P.A., nel caso in cui quest'ultima contrasti con gli strumenti urbanistici vigenti (precisandosi che il giudice, ove ravvisi tale contrasto, può accertare l'abusività dell'intervento prescindendo da qualunque giudizio sull'autorizzazione, senza necessità di operare alcuna disapplicazione del provvedimento amministrativo).
Nella specie, sono state ritenuta integrate le violazione, dei combinati disposti degli artt. 30, comma 1, e 44, lett. c), d.P.R. n. 380/2001, attraverso l'approvazione di un nuovo schema di lottizzazione convenzionata da parte del Comune, che consentiva la realizzazione di un intervento edificatorio in pieno contrasto sia con la variante al PRG sia con la finalità di utilità pubblica individuate dalla stessa amministrazione comunale e, cioè, quella di creare strutture socio-assistenziali per anziani consentendo, di fatto, la realizzazione di edifici che per natura giuridica e tipologia potevano qualificarsi come residenziali.

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Lottizzazione abusiva - Natura di reato a consumazione alternativa integrabile anche a titolo di sola colpa - Concorso materiale - Difetto di autorizzazione - Contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici - Giurisprudenza.
Il reato di lottizzazione abusiva è un reato a consumazione alternativa, potendosi realizzare sia per il difetto di autorizzazione sia per il contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici, è può essere integrato anche a titolo di sola colpa (principio affermato in relazione ad una fattispecie di acquisto, come autonome residenze o private, di unità immobiliari facenti parte di complesso turistico-alberghiero: Sez. 3, n. 17865/2009, PM. in proc. Quarta e altri).
Sicché, appare pacifica l'ammissibilità di un concorso materiale tra l'art. 44, lett. b) ed il reato di lottizzazione abusiva, previsto dall'art. 44, comma primo, lett. c), del d.PR. 06.06.2001, n. 380. Pertanto, è evidente che la realizzazione di unità abitative eseguite mediante tali atti amministrativi, illegittimi ed illeciti per contrasto con gli strumenti urbanistici e con le norme nazionali e regionali, integra la violazione di lottizzazione abusiva.

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Lottizzazione abusiva - Configurabilità anche senza la costruzione di edifici o altri interventi che, singolarmente considerati, richiedano il permesso di costruire - Lottizzazione negoziale - Interpretazione giuridica del termine "frazionamento".
Il reato di lottizzazione abusiva, non soltanto quella negoziale, può configurarsi anche senza la costruzione di edifici o altri interventi che, singolarmente considerati, richiedano il permesso di costruire, come nel caso del picchettamento e della delimitazione dei terreni o della modifica dell'originaria destinazione d'uso degli edifici (Cass., Sez. 3, n. 38799 del 16/9/2015, De Paola, con numerosi precedenti conformi).
Con specifico riferimento alla lottizzazione negoziale, la terminologia utilizzata nell'articolo 30, comma 1, per descriverla (in particolare, il termine "frazionamento"), è stata letta dalla giurisprudenza nel senso che tale attività non deve necessariamente avvenire attraverso un'apposita operazione catastale che preceda le vendite o, comunque, gli atti di disposizione (v. Sez. 3, n. 6180 del 04/11/2014 (dep. 2015), Di Stefano e precedenti conformi), potendosi anche realizzare mediante ogni altra forma di suddivisione di fatto, atteso che il termine "frazionamento" deve ritenersi utilizzato dal legislatore in modo atecnico e, pertanto, riferito a qualsiasi attività giuridica che abbia per effetto la suddivisione in lotti di una più ampia estensione territoriale, comunque predisposta od attuata ed anche se avvenuta in forma non catastale, attribuendone la disponibilità ad altri al fine di realizzare una non consentita trasformazione urbanistica o edilizia del territorio, tanto che può configurarsi, perciò, lottizzazione negoziale anche nell'ipotesi in cui venga stipulato un solo atto di trasferimento a più acquirenti, i quali pervengano nella disponibilità e/o nel godimento di quote di un terreno indiviso (Sez. 3, n. 6080/2008), Casile e altri).

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Lottizzazione abusiva - Limiti alla buona fede - Connessione tra le persone fisiche e persona giuridica - Onere della prova.
In tema di lottizzazione abusiva non può essere invocata la buona fede quando vi sia una intima connessione tra le persone fisiche e la società per conto della quale hanno agito, che non può pertanto definirsi estranea al reato e che ha evidentemente svolto il ruolo di mero strumento operativo attraversò il quale gli associati hanno posto in essere l'attività lottizzatoria.
Per cui, non può considerarsi terza estranea al reato ed al processo la persona giuridica che sia costituita per schermare una condotta attraverso la quale il reo agisca come effettivo titolare dei beni. Inoltre, la partecipazione della persona giuridica al processo penale di cognizione può essere assicurata, nel rispetto dei principi convenzionali, attraverso l'applicazione estensiva di norme interne.

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Attività lottizzatoria - Configurabilità mediante qualsiasi utilizzazione del suolo, anche in presenza di un'autorizzazione a lottizzare - Convenzione lottizzatoria e permesso di costruire.
In tema di lottizzazione abusiva la successiva edificazione del territorio è solo lo scopo cui tende l'attività lottizzatoria, la quale può configurarsi anche prima che tale scopo venga effettivamente raggiunto.
Per cui, l'attività lottizzatoria si configura, mediante qualsiasi utilizzazione del suolo che, indipendentemente dalla entità del frazionamento fondiario e dal numero dei proprietari, preveda la realizzazione, contemporanea o successiva, di una pluralità di edifici a scopo residenziale, turistico o industriale, che postulino l'attuazione di opere di urbanizzazione primaria o secondaria, occorrenti per le necessità dell'insediamento; attraverso ogni intervento sul territorio tale da comportare una nuova definizione dell'assetto preesistente in zona non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata, per cui esiste la necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso la redazione e la stipula di una convenzione lottizzatoria adeguata alle caratteristiche dell'intervento di nuova realizzazione, ovvero allorquando detto intervento non potrebbe essere in nessun caso realizzato, poiché, per le sue connotazioni oggettive, si pone in contrasto con previsioni di zonizzazione e/o localizzazione dello strumento generale di pianificazione, che non possono esser modificati da piani urbanistici attuativi; quando venga posta in essere qualsiasi attività che oggettivamente comporti anche solo il pericolo di una urbanizzazione non prevista o diversa da quella programmata; in presenza di condotta che tenda a consolidare le trasformazioni già attuate mediante modifiche, migliorie o integrazioni del preesistente, posto che l'aggressione alla sistemazione del suolo si protrae finché perdurano comportamenti che compromettono la scelta di destinazione e di uso riservata alla competenza pubblica.
Inoltre, il reato di lottizzazione abusiva può configurarsi anche in presenza di un'autorizzazione a lottizzare, quando l'esecuzione dell'intervento edilizio sia eseguito in difformità da quanto autorizzato ovvero quando l'autorizzazione rilasciata sia illecita o illegittima per contrasto con la normativa di settore e gli strumenti urbanistici.
La lottizzazione abusiva si distingue, peraltro, dal semplice abuso edilizio, dovendosi tenere conto della funzione intrinseca della lottizzazione, la quale assolve al compito di dare attuazione allo strumento generale di pianificazione urbanistica, ove questo esista, o di formulare comunque un piano particolareggiato di urbanizzazione.
Nella convenzione lottizzatoria, infatti, si stabilisce un programma concreto di realizzazione delle opere di urbanizzazione mediante il versamento dei relativi contributi pecuniari o mediante la esecuzione diretta delle opere e la cessione delle aree necessarie da parte del privato lottizzatore.
Ne deriva che quando la nuova costruzione realizzata dal privato non presuppone opere di urbanizzazione primarie o secondarie e quindi non implica una pianificazione urbanistica, essa richiede certamente il previo permesso di costruire (a tutela dell'interesse pubblico al preventivo controllo di tutti gli interventi trasformativi dell'assetto territoriale), ma non necessita anche di un'autorizzazione lottizzatoria, giacché in tal caso, mancando appunto una lottizzazione, non è pregiudicata la riserva pubblica di pianificazione urbanistica.

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Confisca urbanistica in assenza della sentenza di condanna da parte del giudice penale - Il proscioglimento per intervenuta prescrizione non osta alla confisca del bene lottizzato - Poteri di confisca del giudice di primo grado - Art. 578-bis cod. proc. pen..
La confisca urbanistica non esige una sentenza di condanna da parte del giudice penale, posto che il rispetto delle garanzie previste dalla CEDU richiede solo un pieno accertamento della responsabilità personale di chi è soggetto alla misura ablativa.
Per cui, il proscioglimento per intervenuta prescrizione non osta alla confisca del bene lottizzato se il giudice ha accertato la sussistenza del reato di lottizzazione abusiva nelle sue componenti oggettive e soggettive, assicurando alla difesa il più ampio diritto alla prova e al contraddittorio. Inoltre, l'art. 578-bis cod. proc. pen. regola solo la fase dell'impugnazione ma da ciò, non può inferirsi il divieto per il giudice di primo grado di disporre la confisca nel caso in cui dichiara prescritto il reato nonostante l'avvenuto accertamento della lottizzazione illecita.
Sicché, la confisca in caso di reato prescritto, può essere ordinata anche dal giudice di primo grado nel caso sia stata accertata la lottizzazione.

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Limite al potere del giudice di disporre la confisca dei terreni lottizzati - Provvedimenti giurisdizionali del giudice amministrativo passati in giudicato.
Il potere del giudice di disporre la confisca dei terreni lottizzati trova un limite nei provvedimenti giurisdizionali del giudice amministrativo passati in giudicato che abbiano espressamente affermato la legittimità della concessione o della autorizzazione edilizia ed il conseguente diritto del cittadino alla realizzazione dell'opera (Sez. 3, n. 38700/2018, De Simone; Sez. 2, n. 50189/2015, Comune Di Golfo Aranci e altri) (Core di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 26.02.2019 n. 8350 - link a www.ambientediritto.it).

URBANISTICAIn giurisprudenza si tende a escludere la possibilità di configurare posizioni di controinteressato al ricorso giurisdizionale proposto contro atti di pianificazione generale, atteso che l'interesse qualificato, che costituisce la premessa per il riconoscimento della posizione di controinteressato, deve essere espressamente tutelato dal provvedimento ed oggettivamente percepibile come un vantaggio, indipendentemente dall'interesse perseguito dal ricorrente, e tali requisiti non ricorrono nel caso dello strumento urbanistico generale, poiché la sua funzione esclusiva è quella di predisporre un ordinato assetto del territorio comunale, prescindendo dalle posizioni dei titolari di diritti reali e dai vantaggi o svantaggi che ad essi possono derivare dalla pianificazione, salvo i possibili casi di titolarità di posizioni differenziate, autonomamente individuabili e tutelabili.
Tuttavia, la regola generale sopra enunciata, secondo cui nel caso d’impugnazione di atti di pianificazione urbanistica, rivestendo essi natura di atti generali, non vi sono controinteressati dal punto di vista formale, subisce un'eccezione quando sia impugnato un piano o una variante urbanistica avente un oggetto circoscritto, nonché nei casi in cui sia evidente l'esistenza di posizioni specifiche in capo a soggetti interessati al mantenimento dell'atto, che determinano la loro qualità di controinteressati.
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7.1. In giurisprudenza si tende a escludere la possibilità di configurare posizioni di controinteressato al ricorso giurisdizionale proposto contro atti di pianificazione generale, atteso che l'interesse qualificato, che costituisce la premessa per il riconoscimento della posizione di controinteressato, deve essere espressamente tutelato dal provvedimento ed oggettivamente percepibile come un vantaggio, indipendentemente dall'interesse perseguito dal ricorrente, e tali requisiti non ricorrono nel caso dello strumento urbanistico generale, poiché la sua funzione esclusiva è quella di predisporre un ordinato assetto del territorio comunale, prescindendo dalle posizioni dei titolari di diritti reali e dai vantaggi o svantaggi che ad essi possono derivare dalla pianificazione, salvo i possibili casi di titolarità di posizioni differenziate, autonomamente individuabili e tutelabili (C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 914/2017, C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 4092/2015).
Deve, infatti, ricordarsi in proposito che, secondo un orientamento della giurisprudenza amministrativa condiviso dal Collegio, la regola generale sopra enunciata, secondo cui nel caso d’impugnazione di atti di pianificazione urbanistica, rivestendo essi natura di atti generali, non vi sono controinteressati dal punto di vista formale, subisce un'eccezione quando sia impugnato un piano o una variante urbanistica avente un oggetto circoscritto, nonché nei casi in cui sia evidente l'esistenza di posizioni specifiche in capo a soggetti interessati al mantenimento dell'atto, che determinano la loro qualità di controinteressati (così, ad es., C.d.S. Sez. III, sentenza n. 652/2017; TAR Marche, sentenza n. 549/2016; TAR Genova, sentenza n. 578/2016; TAR Piemonte, sentenza n. 1326/2015; TAR Toscana, sentenza n. 1406/2014; TAR Molise, sentenza n. 469/2013, TAR Sardegna, sentenza. n. 959/2913; TAR Piemonte, sentenza n. 3734/2010) (TRGA Trentino Alto Adige-Bolzano, sentenza 13.02.2019 n. 38 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICADiritto di superficie. Estinzione. Conseguenze.
Se la costituzione del diritto di superficie è stata fatta per un tempo determinato, allo scadere del termine il diritto di superficie si estingue e il proprietario del suolo acquista, a titolo originario, la proprietà della costruzione edificata dal superficiario.
A questi, salvo diversa previsione nel titolo di concessione del diritto, non spetta alcun indennizzo per l’opera realizzata.

Il Comune, sentito anche per le vie brevi, chiede un parere in merito alle possibili azioni da intraprendere a tutela del proprio diritto di proprietà su un terreno oggetto di diversi contratti di diritto di superficie a tempo determinato, attesa l’intenzione dell’Ente di disporre liberamente dello stesso.
Al fine di comprendere la fattispecie in riferimento risulta necessario ripercorrere le tappe principali che hanno caratterizzato l’area in oggetto e che di seguito si sintetizzano:
   - nell’anno 1979 il Comune stipulò un contratto di diritto di superficie in favore di un privato di durata decennale, oggetto di due rinnovi a distanza decennale l’uno dall’altro e, pertanto, sino alla fine dell’anno 2008
[1]. Sulla base di tali contratti il privato collocò sull’area in riferimento una struttura prefabbricata utilizzata “a punto di sosta e ristoro per gli escursionisti di montagna”;
   - nell’anno 2009 il Comune stipulò con altro soggetto un contratto avente ad oggetto la medesima area denominato “contratto di diritto di superficie” e avente durata novennale
[2].
Attesa l’avvenuta estinzione dell’ultimo contratto stipulato dall’Ente, questi intenderebbe rientrare nella piena proprietà del fondo sul quale grava tuttora il manufatto prefabbricato installato “nei primi anni ottanta”.
In via preliminare si osserva che i contratti stipulati dall’Ente, consistenti nella costituzione di un diritto di superficie sull’area di proprietà comunale, trovano la loro norma di riferimento nell’articolo 952 del codice civile il quale recita: “Il proprietario può costituire il diritto di fare e mantenere al disopra del suolo una costruzione a favore di altri, che ne acquista la proprietà.
Del pari può alienare la proprietà della costruzione già esistente, separatamente dalla proprietà del suolo
”.
Il successivo articolo 953 stabilisce, poi, che: “Se la costituzione del diritto è stata fatta per un tempo determinato, allo scadere del termine il diritto di superficie si estingue e il proprietario del suolo diventa proprietario della costruzione”.
Dal tenore letterale dell’articolo 952 cod. civ. la dottrina ha individuato due differenti situazioni: di diritto di superficie, inteso come ius aedificandi, nel caso in cui il superficiario acquisisca il diritto di costruire e mantenere sul suolo la proprietà di un edificio, e di diritto di proprietà superficiaria nel caso di alienazione da parte del concedente di una costruzione già esistente separatamente dalla proprietà del suolo.
Quanto al disposto di cui all’articolo 953 cod. civ. esso comporta che, come nel caso in esame, il decorso del termine di durata comporta l’estinzione del diritto di superficie: “ne consegue che riprende vigore il principio dell’accessione, con conseguente acquisto automatico della proprietà a favore del titolare del fondo
[3].
Da quanto sopra segue che l’originario contratto stipulato dall’Ente rientra nella prima tipologia contrattuale descritta all’articolo 952 cod. civ. atteso che lo stesso ha comportato la costituzione di uno ius aedificandi in favore del privato.
Tale diritto di superficie si è sicuramente estinto in data 31.12.2008 e, in conformità a quanto disposto dall’articolo 953 cod. civ., il Comune è conseguentemente rientrato nella piena proprietà dell’area e dell’immobile sulla stessa insistente. A tale riguardo si precisa che: “Il venire meno del diritto di superficie, per decorso del termine contrattualmente previsto, costituisce acquisto a titolo originario, ai sensi dell'art. 953 c.c., della proprietà del fabbricato edificato sul suolo oggetto del diritto di superficie. La richiamata norma codicistica prevede, infatti, che, se la costituzione del diritto di superficie è stata fatta per un tempo determinato, alla scadenza del termine il diritto si estingue e il proprietario del suolo diventa proprietario della costruzione. L'acquisto della proprietà del fabbricato edificato sul suolo oggetto di concessione avviene così a titolo originario, in virtù degli effetti del contratto, avente causa lecita di costituzione del diritto di superficie, a suo tempo stipulato, e non per l'atto ricognitivo degli effetti di tale contratto alla scadenza dello stesso.”
[4].
Dall’analisi dell’articolo 953 cod civ. in commento si deve altresì precisare che l’estinzione del diritto di superficie per decorso del termine, salvo diversa previsione nel titolo di concessione del diritto –che nel caso di specie risulta mancare– non comporta legalmente alcun obbligo di indennizzo a favore del superficiario. In questo senso è la dottrina dominante la quale ritiene che “nel silenzio della legge, […] il corrispettivo sia dovuto solo se pattuito espressamente
[5].
Anche la giurisprudenza ha affermato che: “In materia di diritto di superficie a tempo determinato […] se non è consentito all'autonomia negoziale delle parti derogare agli effetti dell'accessione automatica che si determina all'atto di estinzione del diritto, è invece consentito provvedere convenzionalmente circa il carattere di gratuità o meno della devoluzione prevista dall'art. 953 c.c., nonché circa l'attribuzione delle spese richieste dalla demolizione della costruzione e circa la configurazione di un diritto del superficiario sui materiali da costruzione quale ius ad rem o mero diritto di credito, e non quale espressione di uno ius in re non più esistente
[6].
Né è possibile fare ricorso alle disposizioni di cui agli articoli 934 e seguenti del cod. civ. che si propongono essenzialmente di regolare i conflitti di interessi relativi alla proprietà delle opere edificate su fondo altrui e, tra queste, in particolare, l’articolo 936 cod. civ.
[7] relativo alle “opere fatte da un terzo con materiali propri” stante l’assenza del carattere di terzietà del superficiario rispetto al proprietario del fondo.
Come affermato da consolidata giurisprudenza, infatti, “l’art. 936 c.c., può trovare applicazione solo quando l’autore delle opere sia realmente terzo rispetto al proprietario del suolo; non sia cioè legato a lui, né ad altri a cui il proprietario abbia concesso il godimento del fondo, da alcun rapporto negoziale che gli abbia attribuito il diritto di costruire”
[8].
Nel ribadire che l’articolo 953 cod. civ. non prevede un corrispettivo da parte del proprietario del suolo in favore del superficiario per l’acquisto della proprietà della costruzione segue che il Comune, rientrato nella piena proprietà dell’area e acquisita a titolo originario anche quella del manufatto sulla stessa insistente, non debba versare alcun indennizzo al superficiario in mancanza, come già rilevato, di una specifica previsione contrattuale sul punto.
Per completezza espositiva si segnala peraltro l’orientamento di certa dottrina, di carattere minoritario, la quale ritiene che “laddove la superficie sia costituita a titolo oneroso, al superficiario possa essere riconosciuta, anche nel silenzio del titolo, una indennità, per evitare un ingiustificato arricchimento del proprietario
[9].
Sulla scorta di tale dottrina potrebbe porsi la questione della debenza da parte dell’Ente in favore del soggetto che ha realizzato/posizionato la struttura prefabbricata sull’area in riferimento di un indennizzo a titolo di indebito arricchimento. Al riguardo, tuttavia, analizzando le diverse scadenze dei contratti stipulati dal Comune si ritiene che siano comunque decorsi i termini per la proposizione dell’azione di indebito arricchimento nei confronti dell’Ente.[10] Infatti, anche considerando solo la scadenza dell’ultimo contratto stipulato dal Comune con il “costruttore” del manufatto immobiliare, termine fissato al 31.12.2008, l’eventuale azione di indebito arricchimento si sarebbe prescritta in data 31.12.2018.
[11]
Alla luce di quanto sopra affermato il Comune, quale soggetto proprietario dell’area e del manufatto sulla stessa esistente, potrà liberamente disporre degli stessi, eventualmente richiedendo la restituzione delle chiavi o quant’altro necessario per il concreto utilizzo della struttura prefabbricata.
In caso di esito infruttuoso di un tanto, stante la situazione conflittuale che si genererebbe, sarebbe cura del legale eventualmente interpellato dall’Ente individuare le specifiche azioni giudiziarie da intraprendere a tutela della proprietà.
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[1] Per precisione il contratto originario aveva scadenza al 31.12.1988; il primo rinnovo ha comportato la fissazione della scadenza contrattuale al 31.12.1998 e il secondo rinnovo al 31.12.2008.
[2] Per precisione tale contratto aveva decorrenza dal 01.03.2009 e scadenza al 28.02.2018.
[3] P. Gallo, “Il diritto di superficie”, Notiziario giuridico telematico, reperibile sul seguente sito internet: www.notiziariogiuridico.it.
[4] Comm. trib. regionale Emilia-Romagna, Bologna, sez. XIII, pronuncia del 25.01.2016.
[5] R. Caterina, Commentario del codice civile, Della proprietà, a cura di A. Jannarelli e F. Macario, Utet giuridica, 2012. Nello stesso senso, M. Iaselli, “Superficie”, in AltalexPedia, voce agg. al 21.07.2017; F. Melone, “Il diritto di superfice a tempo determinato ex artt. 952 e 953 del codice civile”, in www.ildirittoamministrativo.it
[6] Cassazione civile, sez. I, sentenza del 27.02.1980, n. 1369.
[7] L’articolo 936 cod. civ. recita: “Quando le piantagioni, costruzioni od opere sono state fatte da un terzo con suoi materiali, il proprietario del fondo ha diritto di ritenerle o di obbligare colui che le ha fatte a levarle.
Se il proprietario preferisce di ritenerle, deve pagare a sua scelta il valore dei materiali e il prezzo della mano d'opera oppure l'aumento di valore recato al fondo.
Se il proprietario del fondo domanda che siano tolte, esse devono togliersi a spese di colui che le ha fatte. Questi può inoltre essere condannato al risarcimento dei danni.
Il proprietario non può obbligare il terzo a togliere le piantagioni, costruzioni od opere, quando sono state fatte a sua scienza e senza opposizione o quando sono state fatte dal terzo in buona fede.
La rimozione non può essere domandata trascorsi sei mesi dal giorno in cui il proprietario ha avuto notizia dell'incorporazione”.
[8] Cassazione civile, sez. III, sentenza del 28.05.2009, n. 12550. Nello stesso senso, tra le altre, Cassazione civile, sez. II, sentenza del 29.01.1997, n. 895 e Cassazione civile, sentenza n. 1369/1980 citata in nota 6.
[9] R. Caterina, Commentario del codice civile, citata in nota 5.
[10] Al riguardo si ricorda che l’azione di arricchimento ingiustificato è sottoposta all’ordinario termine di prescrizione decennale di cui all’articolo 2946 cod. civ., che, ai sensi dell’articolo 2935 cod. civ., inizia a decorrere dal giorno in cui può essere fatto valere il diritto alla ripetizione. Il dies a quo, pertanto, decorre dal momento in cui una parte si è impoverita mentre l’altra si è arricchita: nel nostro caso tale momento coinciderebbe con l’acquisto a titolo originario della proprietà del fabbricato da parte del Comune.
[11] Sempre che non siano intervenute cause interruttive della prescrizione. Al riguardo si ricorda che ai sensi dell’articolo 2943 cod. civ.: “La prescrizione è interrotta dalla notificazione dell'atto con il quale si inizia un giudizio, sia questo di cognizione ovvero conservativo o esecutivo.
È pure interrotta dalla domanda proposta nel corso di un giudizio.
[…]
La prescrizione è inoltre interrotta da ogni altro atto che valga a costituire in mora il debitore […]”.
Il successivo articolo 2944 cod. civ. recita, poi, che: “La prescrizione è interrotta dal riconoscimento del diritto da parte di colui contro il quale il diritto stesso può essere fatto valere”
(06.02.2019 - link a http://autonomielocali.regione.fvg.it).

dicembre 2018

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: La presentazione dell’istanza di accertamento di conformità produce l’effetto di rendere inefficace l’ordinanza di demolizione delle opere abusive comportando la necessità di un nuovo provvedimento sanzionatorio con l’assegnazione di un nuovo termine per adempiere, allo stato non emanato.
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Il PGT non può prevedere una norma tecnica che vieti la modifica di destinazione d’uso degli edifici condonati.
Se la zona in cui insiste un edificio condonato ammette una determinata destinazione è illegittima l’ulteriore norma tecnica che –creando una artificiale distinzione tra edifici condonati ed edifici autorizzati o assentiti mediante sanatoria ordinaria– vieti comunque il cambio d’uso sui primi.
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... per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia:
   a) del provvedimento comunale del 11.10.2018, notificato il 19.10.2018, recante diniego di permesso di costruire in sanatoria relativo all’istanza presentata in data 13.09.2018 per ristrutturazione edilizia con parziale cambio d’uso ed ampliamento relativamente all’edificio di proprietà sito in via ... n. 13, nonché recante conferma dell’ordinanza comunale n. 165/2018 del 23.07.2018 ed indicazione di prosecuzione del procedimento repressivo;
   b) della comunicazione dei motivi ostativi del 01.10.2018 richiamata dal provvedimento indicato sub a);
   c) dell’ordinanza comunale del 23.07.2018 n. 165/2018 recante ingiunzione di ripristino dello stato dei luoghi, confermata dal provvedimento indicato sub a);
   d) dell’art. 45 delle Norme Tecniche Attuative del piano delle regole del Piano di Governo del Territorio di Lissone,
nonché per la condanna, del Comune di Lissone al risarcimento dei danni patiti e patiendi nella misura da quantificarsi in corso di causa.
...
1. Considerato che parte ricorrente fonda la domanda cautelare, in primo luogo, sul pregiudizio derivante dalla prosecuzione del procedimento di cui all’ordinanza demolitiva del 23.07.2018.
1.1. Ritenuto sussistente il pregiudizio indicato e non privo di fumus boni iuris il relativo motivo di ricorso atteso che la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità produce l’effetto di rendere inefficace l’ordinanza di demolizione delle opere abusive comportando la necessità di un nuovo provvedimento sanzionatorio con l’assegnazione di un nuovo termine per adempiere, allo stato non emanato (cfr., per il principio, la recente sentenza della sezione: TAR per la Lombardia – sede di Milano, sez. II, 23.11.2018, n. 2635).
2. Considerato, inoltre, che l’istanza cautelare è proposta anche al fine di “suggerire anche un più meditato riesame della vicenda e condurre ad un ripensamento in termini più ragionevoli ed equilibrati, anche a seguito dei motivati rilievi qui esposti”.
2.1. Considerato che:
   a) a fronte di un provvedimento negativo la tutela cautelare può assumere carattere propulsivo e concretizzarsi nella forma del remand, con cui il giudice ordina all’Amministrazione di riesaminare l’istanza del privato in base ai criteri da esso individuati in base agli elementi di fondatezza del gravame;
   b) simile misura risulta, tuttavia, suscettibile di adozione soltanto laddove ricorrano i presupposti del fumus boni iuris e del periculum in mora indicati all’articolo 55 del codice del processo amministrativo;
2.2. Ritenuto sussistente il periculum in mora e rilevato che, nel pur sommario esame tipico della presente fase cautelare, non paiono prive di adeguato fumus boni iuris le censure articolare in ordine all’articolo 45 delle N.T.A. del piano delle regole del P.G.T. tenuto conto che:
   a) nel caso in esame difetta una previsione normativa sovraordinata che imponga la limitazione in esame al pari di quanto avviene nel caso deciso dalla sentenza n. 1991 del 2017 di questo Tribunale;
   b) la previsione in esame detta un divieto di carattere assoluto e generale (e senza alcuna valutazione di compatibilità concreta) privando il titolare del diritto di proprietà della possibilità di procedere ad interventi di manutenzione straordinaria aventi quale finalità la tutela della integrità della costruzione, la conservazione della sua funzionalità, e, nel caso di specie, la realizzazione di esigenze abitative (cfr., per il principio, Corte Costituzionale, 29.12.1995, n. 529; Corte Costituzionale, 23.06.2000, n. 238);
   c) non sussistono ulteriori specifiche ragioni che legittimino previsioni restrittive per il caso di immobili oggetto di condono (cfr. Consiglio di Stato, 16.12.2016, n. 5358);
2.3. Considerato, inoltre, che, nel caso di specie, la possibilità di riesame della vicenda da parte dell’Amministrazione può avvenire, comunque, senza investire necessariamente la previsione di cui all’articolo 45 delle N.T.A del piano delle regole del P.G.T., la cui eventuale modificazione richiede un complesso ed articolato procedimento.
2.4. Infatti, non paiono comunque privi di fondamento i motivi articolati sul punto da parte ricorrente considerato che la previsione di cui all’articolo 45 delle N.T.A. del piano delle regole del P.G.T. si riferisce agli immobili condonati e non contempla invece la fattispecie di immobili oggetto di condono parziale, per i quali la disposizione sembra operare in forza di una estensione analogica difficilmente giustificabile, tuttavia, in ragione della natura eccezionale della regola in esame.
2.5. Inoltre, deve considerarsi che, come risulta dalla documentazione depositata da parte ricorrente in data 03.12.2018 (senza opposizione del Comune resistente quanto al suo vaglio in sede cautelare), le istanze di condono sono relative ad opere in difformità dal titolo ma conformi alle norme e alle prescrizioni dettate dagli strumenti urbanistici vigenti e, come tali, risultano assimilabili alle ipotesi previste in via ordinaria dall’articolo 36 del D.P.R. 380 del 2001.
2.6. In ultimo, l’asserita necessità di parere della Commissione del paesaggio muove correttamente dalla classe di sensibilità paesaggistica del sito ma non sembra considerare in modo adeguato le caratteristiche proprie del sito oggetto di intervento e del miglioramento estetico che le modifiche effettuate apportano all’immobile.
3. In definitiva, deve sospendersi l’efficacia dei provvedimenti impugnati con contestuale ordine all’Amministrazione di riesaminare la vicenda alla luce dei rilievi indicati ai punti 2.2–2.6 della presente ordinanza depositando gli eventuali provvedimenti emessi entro il termine indicato in dispositivo.
4. Le spese di lite della presente fase cautelare possono essere compensate in ragione della complessità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda),
   a) accoglie la domanda cautelare nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, sospende l’efficacia dei provvedimenti impugnati e ordina all’Amministrazione di riesaminare l’istanza del privato, entro il 31.03.2019, alla luce dei criteri indicati in motivazione;
   b) fissa per la trattazione di merito del ricorso l'udienza pubblica del 13.11.2019, ore di regolamento (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, ordinanza 05.12.2018 n. 1698 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

novembre 2018

URBANISTICA: Interesse a impugnare un PGT che classifica agricola un’area che il PTCP inserisce in un ambito agricolo di interesse strategico.
E' inammissibile per difetto di interesse a ricorrere un ricorso avverso la classificazione ad area agricola impressa da un PGT in quanto, stante l’inserimento di detta area in un più ampio ambito destinato all’attività agricola di interesse strategico secondo le Norme Tecniche del PTCP, deve escludersi che il Comune avesse la potestà di assegnare al fondo della ricorrente una destinazione urbanistica diversa da quella assegnata dal PTCP e, di conseguenza, la ricorrente non potrebbe ottenere alcun vantaggio dall’accoglimento del ricorso (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 21.11.2018 n. 2622 - commento tratto da
https://camerainsubria.blogspot.com).
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1. Il ricorso è inammissibile per carenza di interesse a ricorrere.
Il ricorrente contesta infatti la qualificazione agricola dell’area di sua proprietà imputando tale scelta ad errori di tipo sostanziale e procedurale compiuti dal Comune nella redazione della variante al PGT impugnata.
Dall’esame degli atti risulta invece che il compendio per cui è causa, secondo il PGT impugnato, ricade in una zona E non urbanizzata, Area per attività agricole disciplinata dall’art. 22 del PdR ed inserita in un più ampio ambito destinato all’Attività Agricola di Interesse Strategico secondo l’art. 6 delle Norme Tecniche del PTCP della Provincia di Monza e Brianza. Il PTCP è stato approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale n. 16 del 10.07.2013, che non risulta impugnato nei termini con il presente ricorso.
In merito occorre rammentare che secondo l’art. 15, c. 4 e 5, della L.R. 12/2005 “Il PTCP, acquisite le proposte dei comuni, definisce, in conformità ai criteri deliberati dalla Giunta regionale, gli ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico, analizzando le caratteristiche, le risorse naturali e le funzioni e dettando i criteri e le modalità per individuare a scala comunale le aree agricole, nonché specifiche norme di valorizzazione, di uso e di tutela, in rapporto con strumenti di pianificazione e programmazione regionali, ove esistenti. 5. Tale individuazione ha efficacia prevalente ai sensi dell’articolo 18, nei limiti della facoltà dei comuni di apportarvi, in sede di redazione del piano delle regole, rettifiche, precisazioni e miglioramenti derivanti da oggettive risultanze riferite alla scala comunale. In tal caso per l’approvazione di detto piano si applicano anche i commi 5 e 7 dell’articolo 13”.
A sua volta l’art. 13 della L.R. 12/2005 stabilisce che il Comune, in sede di controdeduzione alle osservazioni dei privati e di approvazione definitiva del PGT, “contestualmente, a pena di inefficacia degli atti assunti, provvede all’adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale di coordinamento, o con i limiti di cui all’articolo 15, comma 5”.
Risulta chiaro quindi che il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale ha, con riferimento all’individuazione delle aree agricole strategiche, una funzione non solo di indirizzo della programmazione urbanistica comunale, ma anche una funzione direttamente conformativa del territorio.
Né d’altro canto è possibile ritenere, come fa la ricorrente, che “… non corrisponde al vero quindi l’affermazione per cui si tratterebbe di “prescrizioni vincolanti per i Comuni” …”. In realtà il Comune ha la facoltà di cui all’art. 7, comma 6, delle norme del PTCP di apportare all’individuazione degli ambiti destinati all’attività agricola d’interesse strategico rettifiche ossia correzioni di errori evidenziati da oggettive risultanze riferite alla scala comunale, precisazioni ovvero integrazioni.
Infatti il potere comunale consiste solo nella facoltà di specificare gli esatti limiti del vincolo riportandolo alla scala comunale più ridotta. Si tratta quindi di una facoltà di carattere meramente esecutivo che conferma il carattere prevalente e direttamente conformativo del territorio assegnato alla previsione di PTCP con riferimento alle aree agricole di interesse strategico. Questa Sezione, del resto, si è già pronunciata nel senso che simili previsioni del PTCP assumono carattere prescrittivo e prevalente rispetto agli strumenti urbanistici comunali (v. sent. n. 2423 dell’08.10.2014) e che, pertanto, il potere pianificatorio comunale in subiecta materia risulta finalizzato ad una mera attività di specificazione e puntualizzazione delle scelte operate a livello provinciale (v. sent. n. 2452 del 02.10.2012).
A ciò si aggiunge che non risulta che il ricorrente abbia richiesto o comunque ottenuto l’esclusione dell’area di sua proprietà dal suddetto vincolo con l’approvazione della variante al PGT.
In definitiva quindi il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di interesse a ricorrere in quanto deve escludersi che il Comune avesse la potestà di assegnare al fondo della ricorrente una destinazione urbanistica diversa da quella assegnata dal PTCP e, di conseguenza, la ricorrente non potrebbe ottenere alcun vantaggio dall’accoglimento del presente ricorso.

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Oggetto: Parere in merito alla prevalenza tra NTA del PTP e del PTPR e tavole grafiche in vaso di contrasto tra di esse - Comune di Cervara di Roma (Regione Lazio, nota 06.11.2018 n. 693103 di prot.).

ottobre 2018

URBANISTICA: In sintesi:
   - in mancanza di diversa disposizione, il Piano Particolareggiato deve essere attuato nel termine di 10 anni dalla sua pubblicazione;
   - decorso tale termine, il Piano Particolareggiato diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, fatti salvi gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal Piano decaduto, che rimangono efficaci a tempo indeterminato e dovranno essere osservati anche in futuro nella costruzioni di nuovi edifici;
   - dalla data di scadenza del Piano Particolareggiato, il Comune ha due anni di tempo per presentare un nuovo Piano Particolareggiato al fine di disciplinare (“assestare”) la parte di piano rimasta inattuata;
   - decorso tale termine, i privati proprietari di aree incluse nei singoli comparti del piano decaduto possono presentare al Comune proposte di formazione di singoli sub-comparti, purché tali proposte non modifichino la destinazione d’uso delle aree pubbliche e rispettinogli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduto;
   - il Comune accoglie le proposte se sussiste l’”interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi”.
Dal quadro normativo qui sopra delineato discendono alcune considerazioni essenziali ai fini del giudicare; vale a dire:
   - la formazione di sub-comparti può essere approvata dal Comune se sussiste l’”interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi”;
   - tale interesse può sussistere soltanto nel caso in cui il Piano Particolareggiato abbia già avuto una parziale attuazione prima di decadere per decorso del termine decennale di efficacia, giacché solo in tal caso, in presenza di edificazioni residenziali già in parte realizzate con le connesse opere di urbanizzazione, può sussistere l’”interesse improcrastinabile” dell’Amministrazione a completare le opere di urbanizzazione del comparto edificatorio;
   - per contro, la sussistenza di tale “improcrastinabile” interesse dell’amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi può dirsi esclusa nel caso in cui il Piano Particolareggiato non abbia ricevuto avuto alcuna attuazione nel termine decennale di sua efficacia, dal momento che in tal caso è del tutto assente quell’esigenza di completare la realizzazione delle opere di urbanizzazione del comparto che invece contraddistingue l’ipotesi in cui il Piano sia già stato attuato, ma solo in parte;
   - in ogni caso, la valutazione circa l’esistenza di un “interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi” costituisce oggetto di una valutazione ampiamente discrezionale della P.A., sindacabile da questo giudice solo in presenza di vizi di macroscopica illogicità o irragionevolezza o travisamento del fatto: vizi che nel caso di specie, il collegio non ritiene sussistenti.
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14. Con il primo motivo, i ricorrenti hanno dedotto vizi di violazione dell’art. 17, comma 3, della L. 1150/1942, e di eccesso di potere per sviamento di potere, illogicità, carenza di istruttoria e di motivazione; secondo i ricorrenti:
   - la formazione di sub-comparti costituirebbe, una volta decaduto il Piano Particolareggiato, un’attività doverosa dell’amministrazione comunale, priva di margini di discrezionalità, essendo funzionale al soddisfacimento di un duplice interesse pubblico: l’interesse improcrastinabile di dotare le aree di infrastrutture e servizi (standards urbanistici), e l’interesse all’attuazione delle previsioni del Piano Particolareggiato decaduto, stante l’ultrattività legale delle sue prescrizioni di zona, attraverso l’armonico inserimento di nuovi manufatti residenziali; secondo i ricorrenti, la formazione di subcomparti non sarebbe un atto di pianificazione urbanistica, per sua natura discrezionale, ma una mera riperimetrazione di aree che rimangono assoggettate alle prescrizioni di zona contenute nel Piano Particolareggiato decaduto; in questa fase, l’amministrazione dovrebbe limitarsi a verificare che i richiedenti siano i proprietari delle aree interessate dalla formazione del sub-comparto e che non siano modificate le destinazioni d’uso previste dal Piano Particolareggiato decaduto; solo successivamente, in sede di presentazione dei progetti di edificazione, l’amministrazione sarebbe chiamata a valutare la conformità degli stessi alle prescrizioni urbanistiche del Piano Particolareggiato, alle prescrizioni del Piano paesaggistico e alla caratterizzazione idrogeologica dell’area stessa; nel caso di specie, invece, l’amministrazione ha attribuito all’atto di autorizzazione alla formazione di sub-comparti la natura di strumento urbanistico, per cui si è addentrata irritualmente in una serie di valutazioni di “merito urbanistico” che, al contrario, avrebbero potuto essere svolte soltanto nella fase successiva ed eventuale di valutazione dei futuri progetti di trasformazione urbanistica;
   - in ogni caso, le valutazioni di merito formulate dall’amministrazione comunale nella delibera consiliare impugnata sarebbero illegittime, sotto plurimi profili; in particolare:
      a) il richiamo alla disciplina del Piano Paesaggistico Regionale in itinere sarebbe viziato da perplessità nelle parti in cui l’amministrazione ipotizza che alcune aree potrebbero essere qualificate inedificabili dal Piano Paesaggistico medesimo, e in ogni caso tale valutazione non sembrerebbe riferirsi in alcun modo alle aree di proprietà dei ricorrenti;
      b) l’affermazione secondo cui “la suddivisione del comparto in due sub-comparti non garantisce la realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione e delle opere di riassetto del territorio”, sarebbe una mera petizione di principio, e comunque sarebbe illogica dal momento che gli obblighi di realizzazione delle opere di urbanizzazione e di tutela idrogeologica sarebbero destinati a sorgere in capo ai proprietari di ciascun sub-comparto soltanto a seguito dell’approvazione dei rispettivi progetti di edificazione e della stipula delle relative convenzioni accessive;
      c) parimenti illogica sarebbe l’affermazione secondo cui la suddivisione in sub-comparti potrebbe determinare “disparità di trattamento tra aree di proprietari differenti”, dal momento che sarebbe stato compito degli uffici comunali verificare quale sarebbe stata la futura ripartizione degli oneri di urbanizzazione e di difesa idrogeologica spettante ai proprietari delle aree di ciascun sub-comparto; e in ogni caso il consiglio comunale avrebbe potuto tutelare l’interesse pubblico alla completa realizzazione, in futuro, delle opere di urbanizzazione stabilendo sin d’ora un criterio di ripartizione dei costi tra tutti i proprietari di aree comprese nei vari sub-comparti in proporzione all’estensione delle aree medesime; conseguente violazione del principio di proporzionalità; inoltre, vi sarebbe violazione dell’art. 10 della l. n. 241/1990 dal momento che l’amministrazione non avrebbe preso in considerazione l’impegno formale del sig. Ac.Ma. a partecipare agli oneri di urbanizzazione e di difesa delle acque;
      d) l’amministrazione ha ritenuto che non sussista il presupposto di cui all’art. 17, comma 3, L. 1150/1942 dell’interesse improcrastinabile di dotare le aree di infrastrutture e servizi, ma secondo i ricorrenti si tratterebbe di affermazione illogica e contraddittoria, dal momento che proprio la formazione dei sub-comparti creerà i presupposti per la realizzazione delle opere di urbanizzazione;
      e) le asserite ragioni di contrasto tra le istanze presentate dai diversi interessati sarebbero del tutto indeterminate: eventuali sovrapposizioni spaziali tra i vari progetti avrebbero potuto essere ovviate su iniziativa degli uffici comunali attraverso semplici rettifiche dei perimetri;
      f) non vi sarebbe alcuna differenziazione tra l’istanza del solo Ma. e quella presentata da quest’ultimo assieme ad altri; in entrambi i casi sarebbe stata garantita la realizzazione delle opere di urbanizzazione e delle opere di difesa del suolo.
14.1. Il collegio ritiene che l’articolata censura di parte ricorrente non possa essere condivisa.
Giova prendere le mosse dalla disposizione normativa sulla quale ruota l’oggetto del presente giudizio, vale a dire l’art. 17 della L. 17.08.1942 n. 1150.
Tale norma così dispone: “1] Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso.
[2] Ove il comune non provveda a presentare un nuovo piano per il necessario assesto della parte di piano particolareggiato che sia rimasta inattuata per decorso di termine, la compilazione potrà essere disposta dal prefetto a norma del secondo comma dell'art. 14.
[3] Qualora, decorsi due anni dal termine per l'esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma, nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi, il comune, limitatamente all'attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell'intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d'uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti. I sub-comparti di cui al presente comma non costituiscono variante urbanistica e sono approvati dal consiglio comunale senza l'applicazione delle procedure di cui agli articoli 15 e 16
”.
Tale norma va letta in combinato disposto con l’art. 16, comma 5, della stessa legge, secondo cui “Col decreto di approvazione sono decise le opposizioni e sono fissati il tempo, non maggiore di anni 10, entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato ed i termini entro cui dovranno essere compiute le relative espropriazioni”.
14.2. In sintesi:
   - in mancanza di diversa disposizione, il Piano Particolareggiato deve essere attuato nel termine di 10 anni dalla sua pubblicazione;
   - decorso tale termine, il Piano Particolareggiato diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, fatti salvi gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal Piano decaduto, che rimangono efficaci a tempo indeterminato e dovranno essere osservati anche in futuro nella costruzioni di nuovi edifici;
   - dalla data di scadenza del Piano Particolareggiato, il Comune ha due anni di tempo per presentare un nuovo Piano Particolareggiato al fine di disciplinare (“assestare”) la parte di piano rimasta inattuata;
   - decorso tale termine, i privati proprietari di aree incluse nei singoli comparti del piano decaduto possono presentare al Comune proposte di formazione di singoli sub-comparti, purché tali proposte non modifichino la destinazione d’uso delle aree pubbliche e rispettinogli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduto;
   - il Comune accoglie le proposte se sussiste l’”interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi”.
14.3. Dal quadro normativo qui sopra delineato discendono alcune considerazioni essenziali ai fini del giudicare; vale a dire:
   - la formazione di sub-comparti può essere approvata dal Comune se sussiste l’”interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi”;
   - tale interesse può sussistere soltanto nel caso in cui il Piano Particolareggiato abbia già avuto una parziale attuazione prima di decadere per decorso del termine decennale di efficacia, giacché solo in tal caso, in presenza di edificazioni residenziali già in parte realizzate con le connesse opere di urbanizzazione, può sussistere l’”interesse improcrastinabile” dell’Amministrazione a completare le opere di urbanizzazione del comparto edificatorio;
   - per contro, la sussistenza di tale “improcrastinabile” interesse dell’amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi può dirsi esclusa nel caso in cui il Piano Particolareggiato non abbia ricevuto avuto alcuna attuazione nel termine decennale di sua efficacia, dal momento che in tal caso è del tutto assente quell’esigenza di completare la realizzazione delle opere di urbanizzazione del comparto che invece contraddistingue l’ipotesi in cui il Piano sia già stato attuato, ma solo in parte;
   - in ogni caso, la valutazione circa l’esistenza di un “interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi” costituisce oggetto di una valutazione ampiamente discrezionale della P.A., sindacabile da questo giudice solo in presenza di vizi di macroscopica illogicità o irragionevolezza o travisamento del fatto: vizi che nel caso di specie, il collegio non ritiene sussistenti (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 24.10.2018 n. 1153 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione.
Il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati, non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo delle parti e decorre non dalla data di sottoscrizione della convenzione attuativa ma da quella di approvazione del piano attuativo.
La convenzione, atto accessorio deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal piano medesimo, non può infatti incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria.
Conseguentemente, una volta che il piano di lottizzazione abbia perso efficacia, è illegittimo il provvedimento che ne dispone una proroga.

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La giurisprudenza del Consiglio di Stato ribadisce, ancora di recente, che “l’art. 16, comma 5, della legge urbanistica n. 1150 del 1942 […] stabilisce in dieci anni il termine entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato e la giurisprudenza [chiarisce] che il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati è applicabile anche ai piani di lottizzazione”.
Inoltre, “la giurisprudenza […] ha […] modo di chiarire, giungendo a conclusioni dalle quali questo Collegio non ha ragioni per discostarsi, in relazione all’obiezione che il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati non potrebbe essere applicato in via di analogia alle lottizzazioni, in quanto sarebbe stabilito per i primi (piani particolareggiati) sol perché impongono vincoli espropriativi ai proprietari dei suoli, quanto segue:
   - la legge urbanistica stabilisce espressamente la durata degli altri strumenti urbanistici che disciplina: di quelli generali (il piano territoriale di coordinamento ed il piano regolatore generale, in vigore a tempo indeterminato ex artt. 6 e 11 della legge urbanistica) e del piano particolareggiato, avente la durata di dieci anni per espressa previsione dell’art. 17 della stessa legge;
   - la durata massima dei piani di lottizzazione, se ad essi non fosse applicabile il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati, sarebbe quella, indeterminata, degli strumenti urbanistici generali, invece di quella decennale dello strumento urbanistico attuativo, il che costituirebbe di per sé motivo di incoerenza;
   - non giova, inoltre, rilevare che l’art. 28 della legge n. 1150 del 1942, come modificato dall’art. 8 della l. 06.08.1967 n. 765, preveda un termine decennale soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione e non per l’edificazione dei singoli lotti, tenuto conto che la fissazione di un termine risponde ad un preminente interesse pubblico, non soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, ma anche per l’edificazione dei lotti;
   - il disegno di fissazione di un termine di decadenza per le licenze prima, poi per le concessioni edilizie e poi, ancora, per i permessi di costruire, diretto ad assicurare l’effettività e l’attualità delle nuove previsioni urbanistiche, sarebbe incompleto alla fonte se, prima del rilascio del titolo abilitativo, le lottizzazioni convenzionate avessero l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato, con l’affidamento dei suoi titolari, la pianificazione urbanistica futura;
   - alla scadenza del piano di lottizzazione sopravvivono, esclusivamente, la destinazione di zona, la destinazione ad uso pubblico di un bene privato, gli allineamenti, le prescrizioni di ordine generale e quant’altro attenga all’armonico assetto del territorio, trattandosi di misure che devono rimanere inalterate fino all’intervento di una nuova pianificazione, non essendo la stessa condizionata all’eventuale scadenza di vincoli espropriativi o di altra natura ma tutti caratterizzati dall’avere contenuto specifico e puntuale”.
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Dello stesso avviso si mostra la giurisprudenza di questo Tribunale secondo cui:
   - “il Piano di lottizzazione ha durata decennale, di talché decorso infruttuosamente il suddetto termine lo strumento attuativo perde efficacia;
   - né è ipotizzabile l'ultrattività delle previsioni del Piano di lottizzazione decennale, in quanto la prosecuzione degli effetti oltre il detto termine decennale confligge con la finalità sottesa alla fissazione del termine de quo coincidente con l'esigenza di assicurare effettività e attualità alle previsioni urbanistiche, non potendo le lottizzazioni convenzionate condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura;
   - è irrilevante, ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione, la circostanza che l'impossibilità della mancata attuazione sia dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante”.
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Declinando i principi esposti al caso di specie, può osservarsi che il piano di lottizzazione in esame risulta approvato con le delibere consiliari n. 27 del 01.06.2004 e n. 48 del 29.09.2004; la convenzione di lottizzazione è stipulata solo in data 30.07.2015.
Ora, se è vero che, secondo la giurisprudenza, il termine di validità decennale del piano di lottizzazione decorre dalla data di stipula della relativa convenzione, deve osservarsi che tale affermazione si ricollega “in primo luogo, al fatto che, in via normale, all’approvazione del piano di lottizzazione segue, in tempi ragionevoli, la stipula della relativa convenzione”.
Come affermato di recente, tuttavia, “la circostanza della mancata stipula della convenzione non possa ragionevolmente costituire legittimo motivo per cui il piano di lottizzazione abbia validità a tempo indeterminato,
   - sia perché a ciò osta il dato letterale della disposizione di cui all’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 relativamente ai piani particolareggiati, che fa esclusivamente riferimento al “tempo, non maggiore di anni dieci, entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato”;
   - sia perché deve comunque ritenersi prevalente la ratio della norma per cui le previsioni di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione devono avere una determinata e certa durata temporale, con conseguente scadenza di validità del piano medesimo, al fine di garantire l’adeguatezza e rispondenza di tali previsioni agli interessi pubblici e privati riferiti al periodo di validità del piano, con la conseguente e ragionevole necessità che dopo un certo periodo di tempo (10 anni) si debba necessariamente procedere ad una rivalutazione di tali interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte urbanistiche in questione.
Tali conclusioni devono ritenersi avvalorate dai principi giurisprudenziali in materia secondo cui “il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo.
Ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al Piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria”.

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1. Parte ricorrente censura la deliberazione del Consiglio Comunale di Livigno n. 63 del 29.09.2014 con la quale l’Ente provvede a prorogare i termini di efficacia del Piano di Lottizzazione approvato con le delibere n. 27 del 01.06.2004 e n. 48 del 29.09.2004 e finalizzato alla realizzazione di un insediamento a destinazione industriale idoneo a soddisfare le richieste di nuovi insediamenti produttivi e di trasferimento degli insediamenti esistenti in Livigno.
Articola due motivi di ricorso facendo valere l’illegittimità della proroga per violazione della normativa richiamata che imporrebbe un termine di efficacia pari a dieci anni e per mancata esplicitazione delle ragioni fattuali e giuridiche a sostegno della proroga.
Con il primo ricorso per motivi aggiunti la sig.ra Ga. impugna la delibera della Giunta comunale n. 51 del 20.05.2017 per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria del PLU, e chiede, inoltre, che sia dichiarati nulli e/o inefficaci:
   a) la convenzione di lottizzazione stipulata tra il Comune di Livigno e la Co.Ar.Li.;
   b) l’atto di ricomposizione fondiaria di pari data;
   c) l’accordo per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria previsto dagli atti impugnati. Con tale atto la ricorrente deduce, in primo luogo, l’invalidità derivata del provvedimento impugnato richiamando i motivi articolati nel ricorso principale. Propone, inoltre, un unico motivo di ricorso per invalidità propria del provvedimento impugnato rubricato: “Violazione dell’articolo 78, comma 2, del d.lgs. 267/2000”.
Con l’ultimo ricorso per motivi aggiunti la sig.ra Ga. chiede a questo Tribunale di accertare e dichiarare il diritto alla retrocessione del terreno identificato catastalmente al foglio 49, mappale 475 del N.C.T. del Comune di Livigno, previa eventuale concessione di “un termine per la chiedere alla Commissione provinciale espropri la determinazione dell’indennità di cui all’articolo 46, comma 1, del D.P.R. 327/2001 e con deposito o pagamento diretto (in caso di accettazione) della predetta indennità, da effettuarsi nei modi, nei termini [ritenuti] di giustizia”.
...
2. Entrando nel merito del ricorso introduttivo si osserva che il primo motivo deve ritenersi fondato alla luce delle considerazione che seguono.
2.1. La giurisprudenza del Consiglio di Stato ribadisce, ancora di recente, che “l’art. 16, comma 5, della legge urbanistica n. 1150 del 1942 […] stabilisce in dieci anni il termine entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato e la giurisprudenza [chiarisce] che il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati è applicabile anche ai piani di lottizzazione (cfr. Cons. Stato, IV, 10.08.2011, n. 4761, che richiama Cons. Stato, VI, 20.01.2003, n. 200)”.
Inoltre, “la giurisprudenza […] (cfr. Cons. Stato, IV, n. 4036 del 2017; V, n. 6823 del 2013; IV, 06.04.2012, n. 2045) ha […] modo di chiarire, giungendo a conclusioni dalle quali questo Collegio non ha ragioni per discostarsi, in relazione all’obiezione che il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati non potrebbe essere applicato in via di analogia alle lottizzazioni, in quanto sarebbe stabilito per i primi (piani particolareggiati) sol perché impongono vincoli espropriativi ai proprietari dei suoli, quanto segue:
   - la legge urbanistica stabilisce espressamente la durata degli altri strumenti urbanistici che disciplina: di quelli generali (il piano territoriale di coordinamento ed il piano regolatore generale, in vigore a tempo indeterminato ex artt. 6 e 11 della legge urbanistica) e del piano particolareggiato, avente la durata di dieci anni per espressa previsione dell’art. 17 della stessa legge;
   - la durata massima dei piani di lottizzazione, se ad essi non fosse applicabile il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati, sarebbe quella, indeterminata, degli strumenti urbanistici generali, invece di quella decennale dello strumento urbanistico attuativo, il che costituirebbe di per sé motivo di incoerenza;
   - non giova, inoltre, rilevare che l’art. 28 della legge n. 1150 del 1942, come modificato dall’art. 8 della l. 06.08.1967 n. 765, preveda un termine decennale soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione e non per l’edificazione dei singoli lotti, tenuto conto che la fissazione di un termine risponde ad un preminente interesse pubblico, non soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, ma anche per l’edificazione dei lotti;
   - il disegno di fissazione di un termine di decadenza per le licenze prima, poi per le concessioni edilizie e poi, ancora, per i permessi di costruire, diretto ad assicurare l’effettività e l’attualità delle nuove previsioni urbanistiche, sarebbe incompleto alla fonte se, prima del rilascio del titolo abilitativo, le lottizzazioni convenzionate avessero l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato, con l’affidamento dei suoi titolari, la pianificazione urbanistica futura;
   - alla scadenza del piano di lottizzazione sopravvivono, esclusivamente, la destinazione di zona, la destinazione ad uso pubblico di un bene privato, gli allineamenti, le prescrizioni di ordine generale e quant’altro attenga all’armonico assetto del territorio, trattandosi di misure che devono rimanere inalterate fino all’intervento di una nuova pianificazione, non essendo la stessa condizionata all’eventuale scadenza di vincoli espropriativi o di altra natura ma tutti caratterizzati dall’avere contenuto specifico e puntuale
” (Consiglio di Stato, sez. IV, 18.05.2018, n. 3002).
2.2. Dello stesso avviso si mostra la giurisprudenza di questo Tribunale (TAR per la Lombardia – sede di Milano, sez. IV, 17.08.2018, n. 2001) secondo cui:
   - “il Piano di lottizzazione ha durata decennale, di talché decorso infruttuosamente il suddetto termine lo strumento attuativo perde efficacia (Cons. Stato Sez. VI 20/01/2003 n. 200; Consiglio di Stato, sez. IV, 27/04/2015, n. 2109; idem 25/07/2001 n. 4073);
   - né è ipotizzabile l'ultrattività delle previsioni del Piano di lottizzazione decennale, in quanto la prosecuzione degli effetti oltre il detto termine decennale confligge con la finalità sottesa alla fissazione del termine de quo coincidente con l'esigenza di assicurare effettività e attualità alle previsioni urbanistiche, non potendo le lottizzazioni convenzionate condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura (Cons. Stato Sez. IV 29/11/2010 n. 8384; idem 13/04/2005 n. 1543);
   - è irrilevante, ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione, la circostanza che l'impossibilità della mancata attuazione sia dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante (Cons. Stato, Sez. IV, 10/08/2011 n. 4761)
”.
2.3. Declinando i principi esposti al caso di specie, può osservarsi che il piano di lottizzazione in esame risulta approvato con le delibere consiliari n. 27 del 01.06.2004 e n. 48 del 29.09.2004; la convenzione di lottizzazione è stipulata solo in data 30.07.2015. Ora, se è vero che, secondo la giurisprudenza, il termine di validità decennale del piano di lottizzazione decorre dalla data di stipula della relativa convenzione, deve osservarsi che tale affermazione si ricollega “in primo luogo, al fatto che, in via normale, all’approvazione del piano di lottizzazione segue, in tempi ragionevoli, la stipula della relativa convenzione”.
Come affermato di recente, tuttavia, “la circostanza della mancata stipula della convenzione non possa ragionevolmente costituire legittimo motivo per cui il piano di lottizzazione abbia validità a tempo indeterminato, sia perché a ciò osta il dato letterale della disposizione di cui all’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 relativamente ai piani particolareggiati, che fa esclusivamente riferimento al “tempo, non maggiore di anni dieci, entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato”; sia perché deve comunque ritenersi prevalente la ratio della norma per cui le previsioni di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione devono avere una determinata e certa durata temporale, con conseguente scadenza di validità del piano medesimo, al fine di garantire l’adeguatezza e rispondenza di tali previsioni agli interessi pubblici e privati riferiti al periodo di validità del piano, con la conseguente e ragionevole necessità che dopo un certo periodo di tempo (10 anni) si debba necessariamente procedere ad una rivalutazione di tali interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte urbanistiche in questione.
Tali conclusioni devono ritenersi avvalorate dai principi giurisprudenziali in materia secondo cui “il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo (Cons. Stato, Sez. IV, 11.03.2003 n. 1315).
Ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al Piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria” (Consiglio di Stato n. 1574/2013)
” (TAR per la Sardegna, sez. II, 22.01.2018, n. 36; nello stesso senso, cfr. TAR per la Lombardia – sede di Milano, sez. IV, 17.08.2018, cit.).
2.4. Pertanto, nel caso in esame, il Piano di lottizzazione ha perso di efficacia per intervenuto decorso del termine decennale di legge. Non assumono rilievo le circostanze addotte dall’Amministrazione (e censurate con il secondo motivo del ricorso introduttivo) atteso che, come già spiegato, non determina conseguenze in ordine al termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione il fatto che l'impossibilità della mancata attuazione sia dovuta alla pubblica Amministrazione o al privato lottizzante.
2.4. Nel caso all’attenzione del Collegio, deve, quindi ritenersi che il Piano di Lottizzazione abbia perso efficacia e sia illegittimo il provvedimento che ne dispone una proroga in quanto contrario alle previsione di legge e alle relative rationes indicate nella precedente esposizione.
Di conseguenza va accolto il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti per illegittimità derivata degli atti ivi impugnati.
Può ritenersi assorbito il motivo di invalidità propria fatto valere con il primo ricorso per motivi aggiunti
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 12.10.2018 n. 2265 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

settembre 2018

URBANISTICA: Nel caso di impugnazione di strumenti urbanistici, anche particolareggiati, o di loro varianti, il semplice rapporto di vicinitas, se dimostra la sussistenza di una generica legitimatio ad causam, non è però sufficiente a fondare anche l'interesse a ricorrere, occorrendo l'allegazione e la prova di uno specifico e concreto pregiudizio riveniente ai suoli in proprietà degli istanti per effetto degli atti di pianificazione impugnati, dai quali, per definizione, quei suoli non sono incisi direttamente.
Tale pregiudizio non può risolversi nel generico pregiudizio all'ordinato assetto del territorio, alla salubrità dell'ambiente e ad altri valori la cui fruizione potrebbe essere rivendicata da qualsiasi soggetto residente, anche non stabilmente, nella zona interessata dalla pianificazione.
Oltre tutto, porrebbe l'ulteriore problema di individuare il limite al di là del quale non si sia più in presenza di una lesione specifica e differenziata, ma di un pregiudizio assimilabile a quello che qualsiasi cittadino potrebbe lamentare.
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La giurisprudenza è costante nel ritenere che la decorrenza del termine per l'impugnazione delle delibere di adozione e di approvazione d'un Piano urbanistico decorra dalla conoscenza di tali provvedimenti, che si presume avvenuta mediante la pubblicazione di essi nelle forme di legge.
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8. In primo luogo ritiene il Collegio di dovere esaminare la rinuncia al ricorso di Ma. e Se.Gr.. L’atto di rinuncia ha ad oggetto solo il ricorso e non espressamente anche gli atti di motivi aggiunti. Risulta, inoltre, notificato al Comune costituito in giudizio e alla Regione Lazio, non all’ulteriore controinteressato evocato in giudizio in tutti gli atti introduttivi (Ca.Fe.) né all’Ed.Fi. a cui è stato notificato il secondo atto di motivi aggiunti.
Tale atto di rinuncia non corrisponde integralmente alle previsioni dell’art. 84 c.p.a., in particolare del comma 3 dell’art. 84 per cui “La rinuncia deve essere notificata alle altre parti almeno dieci giorni prima dell'udienza. Se le parti che hanno interesse alla prosecuzione non si oppongono, il processo si estingue”.
Deve dunque essere considerata, ai sensi dell’art. 84, comma 4, per cui, “anche in assenza delle formalità di cui ai commi precedenti il giudice può desumere dall'intervento di fatti o atti univoci dopo la proposizione del ricorso ed altresì dal comportamento delle parti argomenti di prova della sopravvenuta carenza d'interesse alla decisione della causa”.
Sulla base di tale disposizione deve esser dunque dichiarata la improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse per i ricorrenti Ma. e Se.Gr. per il ricorso introduttivo e per i due atti di motivi aggiunti.
9. In via preliminare, devono essere esaminate la varie eccezioni di irricevibilità e inammissibilità proposte dalla difesa comunale avverso il ricorso introduttivo e i due atti di motivi aggiunti.
Si può prescindere dall’esame del concreto ed attuale interesse dei ricorrenti alle impugnazioni, avendo gli stessi, anche in relazione alla genericità delle censure, sostanzialmente fatto valere nel presente giudizio il medesimo interesse che li legittimava alla presentazione delle osservazioni nel corso del procedimento (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 12.05.2014, n. 2403, secondo cui nel caso di impugnazione di strumenti urbanistici, anche particolareggiati, o di loro varianti, il semplice rapporto di vicinitas, se dimostra la sussistenza di una generica legitimatio ad causam, non è però sufficiente a fondare anche l'interesse a ricorrere, occorrendo l'allegazione e la prova di uno specifico e concreto pregiudizio riveniente ai suoli in proprietà degli istanti per effetto degli atti di pianificazione impugnati, dai quali, per definizione, quei suoli non sono incisi direttamente; tale pregiudizio -si è aggiunto- non può risolversi nel generico pregiudizio all'ordinato assetto del territorio, alla salubrità dell'ambiente e ad altri valori la cui fruizione potrebbe essere rivendicata da qualsiasi soggetto residente, anche non stabilmente, nella zona interessata dalla pianificazione, e che, oltre tutto, porrebbe l'ulteriore problema di individuare il limite al di là del quale non si sia più in presenza di una lesione specifica e differenziata, ma di un pregiudizio assimilabile a quello che qualsiasi cittadino potrebbe lamentare).
Ciò posto, deve essere comunque dichiarata irricevibile l’impugnazione proposta con il secondo atto di motivi aggiunti avverso la delibera della Regione Lazio n. 436 del 2016, con cui è stato approvato il piano, ai sensi della legge regionale n. 36 del 1987.
La delibera è stata pubblicata sul bollettino ufficiale della Regione Lazio l’11.08.2016; il secondo atto di motivi aggiunti è stato notificato al Comune e alla Regione il 02.05.2017, più di otto mesi dopo la pubblicazione sul bollettino ufficiale della Regione.
La giurisprudenza è costante nel ritenere che la decorrenza del termine per l'impugnazione delle delibere di adozione e di approvazione d'un Piano urbanistico decorra dalla conoscenza di tali provvedimenti, che si presume avvenuta mediante la pubblicazione di essi nelle forme di legge (Consiglio di Stato, sez. IV, 15.04.2016, 10.02.2010, n. 663).
Nel caso di specie, inoltre, risulta agli atti del giudizio anche la prova effettiva della conoscenza di tale delibera; infatti, la stessa parte ricorrente ha depositato in giudizio la nota del 07.11.2016 (documento n. 35), indirizzata al Comune, in cui il difensore sollecita il recepimento delle prescrizioni regionali richiamando espressamente la delibera n. 436 del 2016.
Ne deriva la tardività della impugnazione del piano approvato dalla Regione Lazio (TAR Lazio-Roma, Sez. II-quater, sentenza 28.09.2018 n. 9643 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: La deliberazione di controdeduzione alle osservazioni presentate, per costante giurisprudenza, non è un atto autonomamente impugnabile, trattandosi di un atto endoprocedimentale relativo alla fase delle osservazioni all’interno del procedimento di adozione ed approvazione del piano.
La fase delle controdeduzioni del Comune alle osservazioni dei privati è meramente interna al procedimento di adozione dello strumento urbanistico e priva di effetti immediati, con la conseguenza che l'impugnativa degli atti di questa fase risulta inammissibile, dovendo eventuali doglianze essere fatte valere solo nei confronti della delibera di approvazione del piano urbanistico generale.
Nel sistema della legislazione urbanistica statale ed in quello regionale i soli atti del procedimento di formazione del PRG dotati di rilevanza esterna, e come tali autonomamente impugnabili, sono la deliberazione comunale di adozione ed il provvedimento regionale di approvazione e non, invece, l'atto con cui il Comune controdeduce alle osservazioni, trattandosi di atto privo di contenuto provvedimentale, che assolve ad una mera funzione endoprocedimentale, ad un tempo consultiva e propositiva nei confronti della Regione, cui compete la pronunzia definitiva sulle osservazioni in sede di approvazione del piano e ciò anche quando nuove determinazioni siano state assunte in tale fase, quale risultato dell'esame delle osservazioni presentate, essendo le stesse idonee ad acquisire contenuto precettivo solo all'esito della loro assunzione nel piano definitivamente approvato dalla Regione.
Ne consegue che l'impugnazione della delibera di reiezione delle osservazioni ad una variante del PRG è inammissibile, potendo le relative doglianze essere fatte valere solo nei confronti della delibera di approvazione del piano stesso.
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10. Deve essere dichiarata inammissibile l’impugnazione proposta con il primo atto di motivi aggiunti e riproposta con nuove censure nel secondo atto di motivi aggiunti della delibera n. 7 del 17.03.2014 con cui il Consiglio comunale ha approvato le controdeduzioni alle osservazioni.
Tale delibera, per costante giurisprudenza, non è un atto autonomamente impugnabile, trattandosi di un atto endoprocedimentale relativo alla fase delle osservazioni all’interno del procedimento di adozione ed approvazione del piano. La fase delle controdeduzioni del Comune alle osservazioni dei privati è meramente interna al procedimento di adozione dello strumento urbanistico e priva di effetti immediati, con la conseguenza che l'impugnativa degli atti di questa fase risulta inammissibile, dovendo eventuali doglianze essere fatte valere solo nei confronti della delibera di approvazione del piano urbanistico generale.
Nel sistema della legislazione urbanistica statale ed in quello regionale i soli atti del procedimento di formazione del PRG dotati di rilevanza esterna, e come tali autonomamente impugnabili, sono la deliberazione comunale di adozione ed il provvedimento regionale di approvazione e non, invece, l'atto con cui il Comune controdeduce alle osservazioni, trattandosi di atto privo di contenuto provvedimentale, che assolve ad una mera funzione endoprocedimentale, ad un tempo consultiva e propositiva nei confronti della Regione, cui compete la pronunzia definitiva sulle osservazioni in sede di approvazione del piano e ciò anche quando nuove determinazioni siano state assunte in tale fase, quale risultato dell'esame delle osservazioni presentate, essendo le stesse idonee ad acquisire contenuto precettivo solo all'esito della loro assunzione nel piano definitivamente approvato dalla Regione.
Ne consegue che l'impugnazione della delibera di reiezione delle osservazioni ad una variante del PRG -come nel caso di specie- è inammissibile, potendo le relative doglianze essere fatte valere solo nei confronti della delibera di approvazione del piano stesso (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 21.08.2009, n. 5002; di recente TAR Campania-Napoli, 05.07.2016, n. 3321; TAR Lazio-Latina, 21.11.2016 n. 736, con particolare riferimento alla legge regionale n. 36 del 1987).
Le censure proposte avverso la reiezione e l’accoglimento delle osservazioni avrebbero dovuto eventualmente essere proposte al momento della tempestiva impugnazione della delibera di approvazione, mentre la delibera regionale è stata impugnata tardivamente (TAR Lazio-Roma, Sez. II-quater, sentenza 28.09.2018 n. 9643 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: La presenza di un controinteressato all'interno del procedimento amministrativo impone l'onere di notifica del ricorso a pena di inammissibilità, ai sensi del citato art. 41, comma 2, c.p.a., trattandosi di un onere minimo imprescindibile per la stessa costituzione del rapporto processuale.
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11. Nel secondo atto di motivi aggiunti vengono, poi, impugnati quali atti conseguenziali anche la delibera del Consiglio comunale n. 34 del 28.07.2015, che ha dato seguito al procedimento di approvazione del piano a seguito delle valutazioni emerse nel corso della VAS, con la redazione del rapporto ambientale e la conclusione della procedura di VAS; la delibera di giunta comunale del 13.12.2016 di approvazione dello schema di convenzione per il permesso di costruire convenzionato alla società MD.
Tali gravami, a prescindere dall’esame della tardività degli stessi per la conoscenza da parte dei ricorrenti prima del 02.03.2017 (sessanta giorni prima della notifica del gravame), sono comunque inammissibili.
La delibera del consiglio comunale n. 34 del 28.07.2015 è infatti atto meramente interno al procedimento di approvazione del piano attuativo, avendo il Comune con tale atto deliberato di adeguarsi a quanto emerso nel corso del procedimento di VAS, di predisporre il rapporto ambientale e di concludere il procedimento VAS richiesto dalla Regione Lazio per l’approvazione del piano.
L’impugnazione della delibera della giunta comunale del 13.12.2016 è inammissibile, non essendo stato notificato tale atto alla società richiedente il permesso di costruire, controinteressato direttamente individuato dal provvedimento impugnato. La presenza di un controinteressato all'interno del procedimento amministrativo impone l'onere di notifica del ricorso a pena di inammissibilità, ai sensi del citato art. 41, comma 2, c.p.a., trattandosi di un onere minimo imprescindibile per la stessa costituzione del rapporto processuale (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 27.01.2015, n. 360; 11.02.2016, n. 594, Tar Lazio, II-ter 17.10.2016, n. 10346) (TAR Lazio-Roma, Sez. II-quater, sentenza 28.09.2018 n. 9643 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: In via generale, l'omessa impugnazione della deliberazione approvativa della variante di un piano regolatore generale non determina l'improcedibilità del ricorso proposto contro la delibera comunale di adozione, in quanto l'eventuale annullamento di quest'ultima esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione “nella parte in cui lo stesso ha confermato le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa”.
L'omessa impugnazione della deliberazione approvativa della variante di un piano regolatore generale non determina l'improcedibilità del ricorso proposto contro la delibera comunale di adozione, in quanto l'eventuale annullamento di quest'ultima esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione. Ciò però, soltanto nella parte in cui lo stesso ha confermato le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa.
Ove dette previsioni fossero state modificate, è evidente che detto effetto caducante non può verificarsi. Il principio ha una portata più generale, e si estende ad ogni fattispecie in cui, nel corso di un procedimento giurisdizionale già avviato, sopravvenga una nuova statuizione amministrativa.
Ove quest'ultima in nulla abbia modificato/innovato con riferimento alla fattispecie controversa, sarebbe inutile e senza ragione onerare il ricorrente della impugnazione dell’atto sopravvenuto, che in nulla immuta la res controversa: e di converso la sentenza intervenuta è idonea a produrre effetti anche in pregiudizio della nuova statuizione amministrativa, in parte qua rimasta immutata.
A specularmente diverse conclusioni, deve giungersi allorché, invece, l'atto sopravvenuto muti il preesistente regime giuridico che aveva dato atto al contenzioso: il mezzo originario dovrebbe essere dichiarato improcedibile, in ipotesi di omessa tempestiva impugnazione di quello superveniens che ha determinato un assetto di interessi diverso, ed in ogni caso la sentenza pronunciata in relazione all'atto pregresso, superato da quello successivo non potrebbe spiegare effetti nei confronti di quest'ultimo.
La improcedibilità insomma, non discende dal miglioramento della situazione dell'originario ricorrente (miglioramento che potrebbe anche mancare) ma dalla rivalutazione della situazione.
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Quanto al ricorso introduttivo avverso la delibera comunale di adozione del piano e alle censure successivamente proposte avverso tale delibera di adozione negli atti di motivi aggiunti (queste ultime anche tardive essendo stata pubblicata la delibera all’albo pretorio fino al 31.07.2013, mentre i motivi aggiunti sono stati inviati alla notifica il 03.06.2014), ritiene il Collegio che si possa prescindere dall’esame della eccezione relativa all’ammissibilità di tale immediata impugnazione (per costante giurisprudenza i piani urbanistici adottati e non approvati sono impugnabili nella misura in cui siano suscettibili di immediata applicazione e immediatamente lesivi della posizione dei ricorrenti, circostanze che non ricorrono nella specie anche in relazione alla genericità delle censure proposte nel ricorso introduttivo), in quanto la mancata tempestiva impugnazione della delibera regionale che ha approvato il piano con specifiche “prescrizioni condizioni e raccomandazioni” nonché la modifica dello stesso piano adottato nel corso del procedimento di approvazione rendono improcedibile il ricorso introduttivo e la censura proposta avverso la delibera di adozione nel primo atto di motivi aggiunti, irricevibile quella formulata nel secondo atto di motivi aggiunti.
Deve infatti, essere richiamato il costante orientamento giurisprudenziale, per cui, in via generale, l'omessa impugnazione della deliberazione approvativa della variante di un piano regolatore generale non determina l'improcedibilità del ricorso proposto contro la delibera comunale di adozione, in quanto l'eventuale annullamento di quest'ultima esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione “nella parte in cui lo stesso ha confermato le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa” (Consiglio di Stato sez. IV, 14.07.2014 n. 3654; Consiglio di Stato, sez. IV, 15.02.2013, n. 921).
L'omessa impugnazione della deliberazione approvativa della variante di un piano regolatore generale non determina l'improcedibilità del ricorso proposto contro la delibera comunale di adozione, in quanto l'eventuale annullamento di quest'ultima esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione. Ciò però, soltanto nella parte in cui lo stesso ha confermato le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa.
Ove dette previsioni fossero state modificate, è evidente che detto effetto caducante non può verificarsi. Il principio ha una portata più generale, e si estende ad ogni fattispecie in cui, nel corso di un procedimento giurisdizionale già avviato, sopravvenga una nuova statuizione amministrativa.
Ove quest'ultima in nulla abbia modificato/innovato con riferimento alla fattispecie controversa, sarebbe inutile e senza ragione onerare il ricorrente della impugnazione dell’atto sopravvenuto, che in nulla immuta la res controversa: e di converso la sentenza intervenuta è idonea a produrre effetti anche in pregiudizio della nuova statuizione amministrativa, in parte qua rimasta immutata.
A specularmente diverse conclusioni, deve giungersi allorché, invece, l'atto sopravvenuto muti il preesistente regime giuridico che aveva dato atto al contenzioso: il mezzo originario dovrebbe essere dichiarato improcedibile, in ipotesi di omessa tempestiva impugnazione di quello superveniens che ha determinato un assetto di interessi diverso, ed in ogni caso la sentenza pronunciata in relazione all'atto pregresso, superato da quello successivo non potrebbe spiegare effetti nei confronti di quest'ultimo. La improcedibilità insomma, non discende dal miglioramento della situazione dell'originario ricorrente (miglioramento che potrebbe anche mancare) ma dalla rivalutazione della situazione (Consiglio di Stato, sez. IV, 14.05.2014, n. 2499).
Nel caso di specie, il piano è stato modificato nel corso dell’approvazione, in particolare nel corso del procedimento di VAS, come risulta già dalla determina del 28.04.2014 con cui la direzione infrastrutture e ambiente della Regione Lazio ha richiesto che il piano fosse soggetto alla Valutazione ambientale strategica, in relazione alla risultanze dell’istruttoria, che aveva rilevato alcune criticità (carico urbanistico rispetto alle componenti risorse idriche, aria, rifiuti; tutela dei beni paesaggistici), anche sui punti indicati dai ricorrenti nelle osservazioni presentate a seguito dell’adozione e (pur genericamente) nel ricorso introduttivo.
Il Comune, come risulta dagli stessi documenti depositati in giudizio dalla difesa ricorrente, ha modificato gli elaborati del piano, secondo le indicazioni fornite dalla Regione in sede di VAS. La VAS si è, infatti, conclusa il 01.04.2016 con un parere condizionato. Il Comune, con la delibera del consiglio comunale n. 63 del 21.04.2016 (depositata in giudizio dalla stessa difesa ricorrente), ha preso atto dei nuovi elaborati considerandoli congruenti con il recepimento delle condizioni espresse nel parere motivato VAS e ha trasmesso alla Regione i nuovi elaborati per l’approvazione.
La delibera regionale ha approvato il piano “con raccomandazioni, prescrizioni e condizioni”, riportando integralmente anche le condizioni del parere della VAS nonché le prescrizioni del parere della Direzione territorio, urbanistica, mobilità e rifiuti della Regione del 20.07.2016, con modifiche delle NTA (risultanti dall’articolato allegato al parere della direzione regionale territorio, urbanistica e mobilità del 20.07.2016 richiamato nella delibera di approvazione).
Anzi la stessa difesa ricorrente nella già citata nota del 07.11.2016 inviata al Comune (depositata in giudizio) fa riferimento al recepimento delle prescrizioni della Direzione regionale territorio, urbanistica, mobilità e rifiuti con la revisione degli elaborati grafici da parte del Comune e alla circostanza che le raccomandazioni e prescrizioni della Regione Lazio, parte integrante della delibera n. 436 del 2016, “di fatto coincidono proprio con i rilievi mossi al piano dai cittadini che lo hanno impugnato dinanzi al Tar Lazio”.
Ne deriva che la delibera di adozione impugnata con il ricorso introduttivo, nel caso di specie, è stata superata dalla successiva attività procedimentale svolta sia dal Comune che dagli uffici regionali, con conseguente sopravvenuta carenza di interesse alla impugnazione, non essendo stata tempestivamente impugnata la delibera di approvazione del piano da parte della Regione Lazio.
Né, anche a prescindere dalla tardività della impugnazione della delibera regionale, sono state comunque formulate specifiche censure nei confronti del procedimento di approvazione regionale o delle prescrizioni contenute nella delibera di approvazione (TAR Lazio-Roma, Sez. II-quater, sentenza 28.09.2018 n. 9643 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: E' legittimo che il PGT introduca dei limiti ai contenuti dei PII.
Invero, i Piani integrati di intervento sono stati definiti “come strumenti urbanistici di secondo livello rispetto al p.r.g., con finalità di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale del territorio, e sono caratterizzati tra l’altro, dall’integrazione di differenti tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione. In particolare, essi mirano ad obiettivi di riqualificazione dei tessuti urbani, anche in relazione all’aspetto ambientale, mediante un insieme coordinato di interventi e risorse, pubblici e privati”. E secondo l’art. 91 della legge urbanistica lombarda i PII sono presentati “in attuazione dei contenuti del documento di piano di cui all’articolo 8”.
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B.2 Il secondo motivo è infondato.
I Piani integrati di intervento sono stati definiti “come strumenti urbanistici di secondo livello rispetto al p.r.g., con finalità di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale del territorio, e sono caratterizzati tra l’altro, dall’integrazione di differenti tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione. In particolare, essi mirano ad obiettivi di riqualificazione dei tessuti urbani, anche in relazione all’aspetto ambientale, mediante un insieme coordinato di interventi e risorse, pubblici e privati” (Tar Lombardia, Milano, II, 28.03.2007, n. 1241).
Secondo l’art. 91 della legge urbanistica regionale i PII sono presentati “in attuazione dei contenuti del documento di piano di cui all’articolo 8”. Da ciò deriva che è legittimo che il PGT introduca dei limiti ai contenuti dei PII (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 27.09.2018 n. 2163 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: E' principio inveterato che nel caso di contrasto tra planimetrie/grafici e relazioni descrittive di un piano o di un titolo edilizio, deve essere accordata preminenza ai primi, dal momento che la volontà precettiva dell’amministrazione deve intendersi racchiusa nella planimetria o nel grafico, che fissano le caratteristiche tecniche dell’intervento pianificatorio o edilizio progettato, mentre la relazione descrittiva riveste solo funzione illustrativa ed integrativa dell’opera da realizzare, perché possa essere correttamente eseguita.
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5. Con altra censura, meglio sviluppata nei successivi scritti difensivi, la società ricorrente denuncia la carenza di istruttoria in cui sarebbe incorsa l’amministrazione nel qualificare la DIA come atto fondato su una falsa rappresentazione dei fatti, giacché, a suo dire, in entrambi i casi rilevati (cambio di destinazione d’uso e maggiore volumetria) non si tratterebbe di una falsa rappresentazione ma, al più, di un contrasto tra parte analitica e parte grafica del titolo edilizio.
Ad ogni modo, secondo la sua prospettazione, nemmeno sarebbe individuabile un contrasto, e ciò per le due seguenti ragioni:
   1) quanto alla destinazione d’uso alberghiera, essa era chiaramente evincibile, nonostante qualche imprecisione della relazione descrittiva, dagli elaborati grafici, tanto vero che l’amministrazione comunale non ha mai messo in discussione, nel rilascio dei successivi provvedimenti attinenti all’immobile, quali il certificato di agibilità e l’autorizzazione alberghiera, che i lavori assentiti con la DIA fossero finalizzati alla creazione di una struttura ricettiva;
   2) quanto ai dati volumetrici, gli elaborati grafici danno conto che è stata rispettata l’altezza interna originaria del piano terra pari a 3,30 metri, mentre l’altezza di 4,50 metri individuata dal Comune è quella relativa all’estradosso del piano terra stesso.
La doglianza, come complessivamente dedotta, è fondata e merita accoglimento.
Il Collegio condivide i rilievi attorei sulla insussistenza in concreto di una falsa rappresentazione dei fatti, ritenendo al riguardo dirimenti le seguenti osservazioni:
   i) l’incongruenza tra parte analitica e parte grafica della DIA –giustificabile sulla scorta della considerazione che nel 2002, prima dell’introduzione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 ad opera del decreto legge n. 133/2014 (convertito nella legge n. 164/2014), non era stato ancora legislativamente sancito che la categoria funzionale turistico-ricettiva fosse distinta da quella residenziale e non costituisse una sua specificazione– era agevolmente superabile dando prevalenza agli elaborati grafici, i quali senza alcun dubbio rappresentavano una struttura alberghiera (e ciò per stessa ammissione dell’amministrazione comunale).
Invero, è principio inveterato che nel caso di contrasto tra planimetrie/grafici e relazioni descrittive di un piano o di un titolo edilizio, deve essere accordata preminenza ai primi, dal momento che la volontà precettiva dell’amministrazione deve intendersi racchiusa nella planimetria o nel grafico, che fissano le caratteristiche tecniche dell’intervento pianificatorio o edilizio progettato, mentre la relazione descrittiva riveste solo funzione illustrativa ed integrativa dell’opera da realizzare, perché possa essere correttamente eseguita (cfr. Cass. Civ., Sez. II, 04.05.1994 n. 4280; Consiglio di Stato, Sez. V, 02.04.1966 n. 563 e 26.05.1962 n. 460).
Ne discende che l’incongruenza era solo apparente e che la DIA in questione non poteva non configurarsi come finalizzata ad assentire, attraverso le opere di risistemazione previste, il cambio di destinazione d’uso da edificio residenziale in struttura ricettiva. D’altronde, lo stesso comportamento successivo dell’amministrazione comunale conferma l’irrilevanza del contrasto tra parte grafica e parte descrittiva e la circostanza, pacifica anche per l’autorità pubblica, che la DIA ricomprendesse la trasformazione del fabbricato in albergo: è a tal riguardo significativo il rilascio, nel corso del 2004, del certificato di agibilità per edificio “con destinazione d’uso ricettivo-alberghiera” e della stessa autorizzazione alberghiera;
   ii) come irrefutabilmente emerge dalla semplice visione degli elaborati grafici acclusi alla DIA e come è suffragato dalla perizia tecnica di parte depositata in atti, rimasta nello specifico incontestata, l’altezza interna del piano terra si attesta a 3,30 metri, mentre è pari a 4,55 metri (e non a 4,50, come rilevato dal Comune) l’altezza dell’estradosso del medesimo piano terra, con il che resta sconfessato per tabulas il riscontrato aumento volumetrico;
   iii) nell’inconcessa ipotesi di insuperabilità dell’incongruenza tra parte analitica e parte grafica della DIA, in ogni caso si tratterebbe di contrasto tra elaborati costitutivi di un titolo edilizio, con conseguente incertezza/contraddittorietà della portata abilitativa di quest’ultimo, contrasto giammai equiparabile alla falsa rappresentazione dei fatti, che presuppone piuttosto la coerenza intrinseca degli elaborati progettuali e la loro non conformità alla situazione reale esistente.
In definitiva, è destinato a perdere consistenza, sotto ogni punto di vista, l’assunto dell’amministrazione che la DIA in questione travisasse fraudolentemente la realtà dei fatti (TAR Campania-Napoli, Sez. II, sentenza 24.09.2018 n. 5574 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

agosto 2018

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Per le strutture di media vendita non collocate nel centro storico, la dotazione di aree destinate a parcheggio è stabilita dalla normativa regionale nella misura 2 mq. per ogni mq. di spazio destinato alla vendita di prodotti relativi al settore alimentare e di 1,5 mq. per ogni mq. di superficie di vendita di prodotti non alimentari.
In base all’art. 4 d.lgs. 31.03.1998, n. 114, per "superficie di vendita" si intende "l'area destinata alla vendita, compresa quella occupata dai banchi, scaffalature e simili", mentre non costituisce superficie di vendita, per espressa disposizione contenuta in tale norma, esclusivamente l'area "destinata a magazzini, depositi, locali di lavorazione, uffici e servizi".
La giurisprudenza ha già chiarito che per superficie di vendita di un esercizio commerciale si deve intendere quella su cui sostano e si spostano, oltre al personale addetto al servizio, i consumatori per esaminare gli oggetti posti in vendita collocati negli appositi spazi e per concludere le operazioni di vendita, sicché "la zona di esposizione dei prodotti commercializzati dall'esercizio va inclusa nella superficie di vendita".
L’area che si trova oltre le casse di una struttura di vendita, quindi, non va considerata quale “superficie di vendita”, in quanto non destinata alle operazioni di acquisto da parte della clientela, sicché non va computata ai fini della verifica del rispetto del rapporto tra gli spazi di vendita e i parcheggi disponibili.
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Benché nell’art. 1 del piano commerciale comunale sia prevista una sua validità quadriennale, ciò non significa che il piano commerciale scaduto per decorso del quadriennio dalla sua approvazione abbia perso efficacia; piuttosto, le sue norme continuano a produrre i propri effetti fino a quando non siano sostituite da quelle di un nuovo piano, atteso che l'ultrattività delle norme del piano commerciale è un effetto coessenziale alla natura stessa del detto strumento programmatorio e di pianificazione, giacché nessuna norma di legge stabilisce la sua decadenza alla scadenza del termine di validità.
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6. – Con il primo dei motivi aggiunti si assume la violazione dell’art. 9 l.r. 11.06.1999, n. 17, in quanto non sarebbe rispettato il rapporto tra superficie destinata alla vendita e parcheggi disponibili stabilito con tale norma.
In proposito, va rilevato che per le strutture di media vendita non collocate nel centro storico, la dotazione di aree destinate a parcheggio è stabilita dalla normativa regionale nella misura 2 mq. per ogni mq. di spazio destinato alla vendita di prodotti relativi al settore alimentare e di 1,5 mq. per ogni mq. di superficie di vendita di prodotti non alimentari.
In base all’art. 4 d.lgs. 31.03.1998, n. 114, per "superficie di vendita" si intende "l'area destinata alla vendita, compresa quella occupata dai banchi, scaffalature e simili", mentre non costituisce superficie di vendita, per espressa disposizione contenuta in tale norma, esclusivamente l'area "destinata a magazzini, depositi, locali di lavorazione, uffici e servizi".
La giurisprudenza ha già chiarito che per superficie di vendita di un esercizio commerciale si deve intendere quella su cui sostano e si spostano, oltre al personale addetto al servizio, i consumatori per esaminare gli oggetti posti in vendita collocati negli appositi spazi e per concludere le operazioni di vendita, sicché "la zona di esposizione dei prodotti commercializzati dall'esercizio va inclusa nella superficie di vendita" (cfr. TAR Veneto, sez. III, 02.11.2004, n. 3825; TAR Abruzzo–Pescara, 09.04.2008, n. 387).
L’area che si trova oltre le casse di una struttura di vendita, quindi, non va considerata quale “superficie di vendita”, in quanto non destinata alle operazioni di acquisto da parte della clientela, sicché non va computata ai fini della verifica del rispetto del rapporto tra gli spazi di vendita e i parcheggi disponibili.
Ebbene, questo Tribunale Amministrativo Regionale ha svolto attività istruttoria, chiedendo gli opportuni chiarimenti al Comune intimato.
All’esito delle misurazioni svolte, non contestate da alcuna delle parti in giudizio, è emerso che la superficie di vendita, esclusa l’area posta oltre le casse, à di 295,35 mq., mentre l’area effettivamente adibita a parcheggi, indipendentemente dalle risultanze catastali, è di 618,49 mq., con esclusione dello spazio necessario per consentire l’accesso ai fabbricati residenziali collocati nei pressi della struttura di vendita.
Il rapporto tra aree di parcheggio e superficie di vendita è dunque superiore a quello previsto dalla normativa regionale.
Il motivo risulta pertanto infondato.
7. – Con il secondo motivo di ricorso si deduce che la media struttura di vendita sia stata autorizzata in difetto di un valido piano commerciale approvato dal Comune di Piane Crati.
Ciò avrebbe comportato la violazione degli artt. 6 e 8 d.lgs. n. 114 del 1998, degli artt. 22, comma 1, lett. a), e 11, comma 1, lett. a), l.r. n . 17 del 1999, nonché di numerose circolari.
Ora, a prescindere dalle complesse problematiche connesse alla c.d. liberalizzazione delle attività commerciali e agli effetti che le novità normativa hanno avuto sulla programmazione demandata ai Comuni, problematiche su cui pure si sono diffuse le parti, ciò che emerge documentalmente è che il Comune di Piane Crati è dotato di un piano commerciale, adottato con deliberazione del Commissario ad acta del 16.09.2003, n. 16.
Benché nell’art. 1 di tale piano sia prevista una sua validità quadriennale, ciò non significa che il piano commerciale scaduto per decorso del quadriennio dalla sua approvazione abbia perso efficacia; piuttosto, le sue norme continuano a produrre i propri effetti fino a quando non siano sostituite da quelle di un nuovo piano, atteso che l'ultrattività delle norme del piano commerciale è un effetto coessenziale alla natura stessa del detto strumento programmatorio e di pianificazione, giacché nessuna norma di legge stabilisce la sua decadenza alla scadenza del termine di validità (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20.07.2016, n. 3282).
Tale piano commerciale prevede espressamente la presenza di una media struttura di vendita collocata esattamente dove la F.lli Le. S.r.l. svolge la propria attività, in quanto –si tratta di un dato di fatto che non è stato oggetto di contestazione in giudizio– anche in passato vi era collocato un supermercato.
In ragione di tali dati, il motivo di ricorso risulta, pertanto, infondato.
...
9. – La correttezza dell’operato dell’amministrazione, risultante dal superamento di tutte le censure mosse dalla parte ricorrente, escluda che ad essa sia stato inferto un danno ingiusto, onde la domanda di risarcimento del danno deve trovare rigetto (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II, sentenza 31.08.2018 n. 1559 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Conseguenze che derivano dalla scadenza del piano di lottizzazione.
Circa le conseguenze che derivano dalla scadenza del piano di lottizzazione, senza che la sua esecuzione abbia avuto luogo entro il termine di efficacia decennale, la giurisprudenza ha da tempo evidenziato i seguenti principi:
   - il Piano di lottizzazione ha durata decennale, di talché decorso infruttuosamente il suddetto termine lo strumento attuativo perde efficacia;
   - né è ipotizzabile l’ultrattività delle previsioni del Piano di lottizzazione decennale, in quanto la prosecuzione degli effetti oltre il detto termine decennale confligge con la finalità sottesa alla fissazione del termine de quo coincidente con l'esigenza di assicurare effettività e attualità alle previsioni urbanistiche, non potendo le lottizzazioni convenzionate condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura;
   - è irrilevante, ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione, la circostanza che l’impossibilità della mancata attuazione sia dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante;
   - il termine di validità decennale del piano di lottizzazione decorre dalla data di stipula della relativa convenzione e ciò si ricollega “al fatto che, in via normale, all’approvazione del piano di lottizzazione segue, in tempi ragionevoli, la stipula della relativa convenzione… deve tuttavia ritenersi che la circostanza della mancata stipula della convenzione non possa ragionevolmente costituire legittimo motivo per cui il piano di lottizzazione abbia validità a tempo indeterminato, sia perché a ciò osta il dato letterale della disposizione di cui all'art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 relativamente ai piani particolareggiati, che fa esclusivamente riferimento al "tempo, non maggiore di anni dieci, entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato", sia perché deve comunque ritenersi prevalente la ratio della norma per cui le previsioni di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione devono avere una determinata e certa durata temporale, con conseguente scadenza di validità del piano medesimo, al fine di garantire l'adeguatezza e rispondenza di tali previsioni agli interessi pubblici e privati riferiti al periodo di validità del piano, con la conseguente e ragionevole necessità che, dopo un certo periodo di tempo (10 anni), si debba necessariamente procedere ad una rivalutazione di tali interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte urbanistiche in questione”;
   - inoltre, “il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall'art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati, non è suscettibile di deroga neppure sull'accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo. Ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al Piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria”;
   - quindi, secondo la giurisprudenza consolidata, decorso il termine stabilito per l'esecuzione del piano di lottizzazione questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso, con la precisazione che da ciò discende che:
      a) le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato e, col decorso del termine (di dieci anni, per il piano di lottizzazione), diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, nel senso che non è più consentita la sua ulteriore esecuzione, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del p.r.g. e con le prescrizioni del piano attuativo (anche sugli allineamenti), che solo per questa parte ha efficacia ultrattiva;
      b) il termine di efficacia di 10 anni deve intendersi riferito all’esecuzione delle previste opere di urbanizzazione che devono essere realizzate entro tale termine; viceversa per la realizzazione delle costruzioni dei fabbricati trovano applicazione i termini previsti nei relativi titoli edilizi, fermo restando che poiché, in generale, il termine di efficacia dei piani attuativi, compresi i piani di lottizzazione, è di 10 anni, i titoli edilizi andranno richiesti e ottenuti entro tale termine, dato che, una volta che esso sia decorso, il piano decade per la parte rimasta inattuata rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso;
      c) le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano di lottizzazione si esauriscono pertanto nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi;
   - con riferimento all’ipotesi in cui l’amministrazione abbia rilasciato il titolo edilizio dopo anni dalla maturata scadenza del termine di durata del piano di lottizzazione e della relativa convenzione, il Tribunale ha già chiarito che:
      a) una volta scaduto il termine di efficacia della convenzione, il Comune non può in ogni caso ritenersi vincolato a riconoscere agli esborsi sostenuti dallo stesso lottizzante per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione carattere integralmente sostitutivo rispetto al contributo concessorio;
      b) deve tenersi presente che le opere previste dalla convenzione di lottizzazione sono strettamente correlate alle esigenze di urbanizzazione dell'area, come stimate al tempo della stipula della convenzione, e in relazione al quadro complessivo della disciplina urbanistica a quel tempo vigente, sicché decorso il termine decennale di efficacia della lottizzazione convenzionata, si impone unicamente, secondo i principi, e in assenza di una diversa disciplina di dettaglio, il rispetto degli allineamenti e delle prescrizioni di zona stabilite dal piano di lottizzazione, in applicazione dell'articolo 17 della legge n. 1150 del 1942;
      c) non può ritenersi pregiudicata la potestà dell'Amministrazione, una volta scaduta la convenzione urbanistica, di riconsiderare il fabbisogno di opere di urbanizzazione e di dare applicazione agli eventuali nuovi importi stabiliti per la quantificazione del contributo concessorio;
      d) “ne deriva che l'eventuale impegno del Comune a riconoscere alle opere di urbanizzazione eseguite a spese del lottizzante carattere integralmente satisfattivo dell'obbligazione relativa al contributo concessorio non può vincolare l'Ente oltre il termine di durata della convenzione urbanistica”
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La scadenza dell’efficacia del piano di lottizzazione incide sulla sola disciplina urbanistica, “non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi”.
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L’eventuale impegno del Comune a riconoscere alle opere di urbanizzazione, eseguite a spese del lottizzante, un carattere satisfattivo dell’obbligazione relativa al pagamento del contributo concessorio, non può vincolare l’Ente oltre il termine di durata della convenzione urbanistica.
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3) Il ricorso è infondato e deve essere respinto e ciò consente di prescindere dall’esame delle eccezioni di rito sollevate dall’amministrazione resistente.
Preliminarmente, va evidenziato che la domanda restitutoria si situa nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica, afferendo a pretese di natura patrimoniale aventi consistenza di diritto soggettivo (cfr. tra le tante TAR Umbria Perugia, sez. I, 23.03.2016, n. 261).
Ne consegue che resta irrilevante la circostanza che l’amministrazione abbia fondato la pretesa al pagamento e alla ritenzione delle somme, da un lato, sull’incompletezza delle opere di urbanizzazione alla data del rilascio del permesso di costruire n. 3/2005, dall’altro, sulla scadenza della convenzione e del piano di lottizzazione, atteso che in entrambi i casi si tratta di eccezioni di merito, che deducono diversi fatti impeditivi, ognuno dei quali di per sé astrattamente idoneo ad escludere l’esistenza del diritto alla restituzione azionato dalla ricorrente.
Ne deriva che la tesi della ricorrente, secondo la quale l’amministrazione avrebbe in corso di causa modificato inammissibilmente le ragioni sottese al rifiuto di restituire le somme, è destituita di fondamento.
3.1) La fattispecie deve essere esaminata considerando, in primo luogo, le conseguenze che derivano dalla scadenza del piano di lottizzazione, senza che la sua esecuzione abbia avuto luogo entro il termine di efficacia decennale, fatto quest’ultimo emergente pacificamente dagli atti di causa.
In materia la giurisprudenza ha da tempo evidenziato i seguenti principi, condivisi dal Tribunale:
   - il Piano di lottizzazione ha durata decennale, di talché decorso infruttuosamente il suddetto termine lo strumento attuativo perde efficacia (Cons. Stato Sez. VI 20/1/2003 n. 200; Consiglio di Stato, sez. IV, 27/04/2015, n. 2109; idem 25/07/2001 n. 4073);
   - né è ipotizzabile l’ultrattività delle previsioni del Piano di lottizzazione decennale, in quanto la prosecuzione degli effetti oltre il detto termine decennale confligge con la finalità sottesa alla fissazione del termine de quo coincidente con l'esigenza di assicurare effettività e attualità alle previsioni urbanistiche, non potendo le lottizzazioni convenzionate condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura (Cons. Stato Sez. IV 29/11/2010 n. 8384; idem 13/04/2005 n. 1543);
   - è irrilevante, ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione, la circostanza che l’impossibilità della mancata attuazione sia dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante (Cons. Stato, Sez. IV, 10/08/2011 n. 4761);
   - il termine di validità decennale del piano di lottizzazione decorre dalla data di stipula della relativa convenzione e ciò si ricollega “al fatto che, in via normale, all’approvazione del piano di lottizzazione segue, in tempi ragionevoli, la stipula della relativa convenzione… deve tuttavia ritenersi che la circostanza della mancata stipula della convenzione non possa ragionevolmente costituire legittimo motivo per cui il piano di lottizzazione abbia validità a tempo indeterminato, sia perché a ciò osta il dato letterale della disposizione di cui all'art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 relativamente ai piani particolareggiati, che fa esclusivamente riferimento al "tempo, non maggiore di anni dieci, entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato", sia perché deve comunque ritenersi prevalente la ratio della norma per cui le previsioni di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione devono avere una determinata e certa durata temporale, con conseguente scadenza di validità del piano medesimo, al fine di garantire l'adeguatezza e rispondenza di tali previsioni agli interessi pubblici e privati riferiti al periodo di validità del piano, con la conseguente e ragionevole necessità che, dopo un certo periodo di tempo (10 anni), si debba necessariamente procedere ad una rivalutazione di tali interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte urbanistiche in questione” (TAR Sardegna Cagliari, sez. II, 18.01.2018, n. 24);
   - inoltre, “il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall'art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati, non è suscettibile di deroga neppure sull'accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo (Cons. Stato, Sez. IV, 11.03.2003 n. 1315). Ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al Piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria” (cfr. Consiglio di Stato n. 1574/2013);
   - quindi, secondo la giurisprudenza consolidata (cfr. TAR Lazio Roma, sez. II, 01/04/2015, n. 4920; Cons. Stato, Sez. V, 30.04.2009, n. 2768; Sez. IV, 27.10.2009, n. 6572) decorso il termine stabilito per l'esecuzione del piano di lottizzazione, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso, con la precisazione che da ciò discende che:
      a) le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato e, col decorso del termine (di dieci anni, per il piano di lottizzazione), diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, nel senso che non è più consentita la sua ulteriore esecuzione, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del p.r.g. e con le prescrizioni del piano attuativo (anche sugli allineamenti), che solo per questa parte ha efficacia ultrattiva (Tar Abruzzo-L'Aquila, sez. I, 20/11/2014, n. 810; Cons. Stato, n. 2768 del 2009 e n. 6170 del 2007; Campania, Salerno, n. 522 del 2014);
      b) il termine di efficacia di 10 anni deve intendersi riferito all’esecuzione delle previste opere di urbanizzazione che devono essere realizzate entro tale termine; viceversa per la realizzazione delle costruzioni dei fabbricati trovano applicazione i termini previsti nei relativi titoli edilizi, fermo restando che poiché, in generale, il termine di efficacia dei piani attuativi, compresi i piani di lottizzazione, è di 10 anni, i titoli edilizi andranno richiesti e ottenuti entro tale termine, dato che, una volta che esso sia decorso, il piano decade per la parte rimasta inattuata rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso (cfr. TAR Lazio Latina, sez. I, 26/04/2018, n. 226;
      c) le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano di lottizzazione si esauriscono pertanto nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. in particolare, TAR Lazio-Roma, sez. II, 01/04/2015, n. 4920);
   - con riferimento all’ipotesi –ricorrente anche nel caso di specie– in cui l’amministrazione abbia rilasciato il titolo edilizio dopo anni dalla maturata scadenza del termine di durata del piano di lottizzazione e della relativa convenzione, il Tribunale (TAR Lombardia Milano, sez. II, 29.02.2016, n. 406) ha già chiarito che:
      a) una volta scaduto il termine di efficacia della convenzione, il Comune non può in ogni caso ritenersi vincolato a riconoscere agli esborsi sostenuti dallo stesso lottizzante per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione carattere integralmente sostitutivo rispetto al contributo concessorio;
      b) deve tenersi presente che le opere previste dalla convenzione di lottizzazione sono strettamente correlate alle esigenze di urbanizzazione dell'area, come stimate al tempo della stipula della convenzione, e in relazione al quadro complessivo della disciplina urbanistica a quel tempo vigente, sicché decorso il termine decennale di efficacia della lottizzazione convenzionata, si impone unicamente, secondo i principi, e in assenza di una diversa disciplina di dettaglio, il rispetto degli allineamenti e delle prescrizioni di zona stabilite dal piano di lottizzazione, in applicazione dell'articolo 17 della legge n. 1150 del 1942 (già Cons. Stato, Sez. IV, 28.10.2009, n. 6661);
      c) non può ritenersi pregiudicata la potestà dell'Amministrazione, una volta scaduta la convenzione urbanistica, di riconsiderare il fabbisogno di opere di urbanizzazione e di dare applicazione agli eventuali nuovi importi stabiliti per la quantificazione del contributo concessorio;
      d) “ne deriva che l'eventuale impegno del Comune a riconoscere alle opere di urbanizzazione eseguite a spese del lottizzante carattere integralmente satisfattivo dell'obbligazione relativa al contributo concessorio non può vincolare l'Ente oltre il termine di durata della convenzione urbanistica”.
3.2) Nel caso di specie, il piano di lottizzazione e la relativa convenzione risalgono al 04.12.1990, sicché la disciplina pianificatoria di secondo grado deve ritenersi scaduta il 05.12.2000, in applicazione dei principi appena richiamati.
Prima della scadenza non risulta che siano state richieste e concesse proroghe per la sua attuazione.
Vero è che, con delibera del Consiglio comunale n. 6, in data 24.01.2002, veniva approvata una variante di completamento del piano di lottizzazione, ma ad essa non seguiva la stipulazione della convenzione di lottizzazione, sicché deve ritenersi che la variante non sia mai entrata in vigore, come chiarito dalla citata giurisprudenza.
Allorché, in data 10.10.2007, l’amministrazione ha rilasciato a Ve. il permesso di costruire n. 3/2005, per la realizzazione dell’“Edificio produttivo Lotto n. 3”, il piano di lottizzazione del 1990 era da tempo scaduto, sicché non è ipotizzabile alcuno scomputo degli oneri correlati a tale titolo edilizio in ragione delle previsioni contenute nel piano di lottizzazione da anni inefficace.
Né il permesso del 2007 reca indicazioni o riferisce di accordi in ordine alla previsione della realizzazione di specifiche opere di urbanizzazione a scomputo degli oneri correlati al particolare titolo.
Di conseguenza, deve ritenersi fondata la pretesa del Comune di pagamento e di ritenzione degli oneri di urbanizzazione relativi al permesso n. 3/2005, perché direttamente ed autonomamente correlata al rilascio del permesso medesimo.
Del resto, nel 2008 il Comune ha accertato che le opere di urbanizzazione previste dal piano del 1990 non erano state completate e che quelle eseguite erano inidonee all’uso previsto, perché ammalorate, tanto che per la loro realizzazione sono stati rilasciati successivamente i permessi 39/2008 e n. 23/2009.
Ne deriva che al tempo del pagamento degli oneri correlati al permesso n. 3/2005, le opere di urbanizzazione, previste dal piano scaduto, non erano neppure completate, sicché per lo meno rispetto alla relativa prestazione di facere dedotta in convenzione e garantita da fideiussione, si profila astrattamente un inadempimento dei lottizzanti, i quali, d’altronde, non hanno dedotto l’esistenza di fatti oggettivamente impeditivi della realizzazione delle opere stesse entro i termini previsti.
In concreto l’amministrazione non ha escusso le garanzie, ma ha atteso il completamento delle opere, come risulta dalla successiva determinazione n. 320 del 28.11.2016, completamento alla cui esecuzione i lottizzanti erano ancora obbligati, poiché, come evidenziato dalla citata giurisprudenza, la scadenza dell’efficacia del piano di lottizzazione incide sulla sola disciplina urbanistica, “non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi” (cfr. in particolare, TAR Lazio Roma, sez. II, 01/04/2015, n. 4920).
Con l’atto n. 320/2016, il Comune ha approvato il certificato di collaudo definitivo “delle opere di urbanizzazione del Piano di Lottizzazione di Via della Concordia” del 1990, completate in virtù dei permessi di costruire n. 39/2008 e n. 23/2009 ed ha assunto determinazioni ai fini sia dello svincolo delle fideiussioni, sia dell’acquisizione delle opere di urbanizzazione eseguite.
Parte ricorrente sostiene che il completamento successivo delle opere giustificherebbe comunque la pretesa restitutoria, proprio in applicazione della convenzione del 1990.
Questa impostazione non può essere condivisa.
La convenzione del 1990 è scaduta nel 2000, sicché, come più volte evidenziato, era inefficace al tempo di ultimazione delle opere di urbanizzazione, pertanto la pretesa restitutoria non può trovare fondamento nella disciplina convenzionale accessiva al piano attuativo del 1990, inefficace da anni rispetto al tempo del pagamento degli oneri e del ritenuto completamento delle opere di urbanizzazione.
Ciò trova conferma nei richiamati principi giurisprudenziale, a mente dei quali le opere previste dalla convenzione di lottizzazione sono strettamente correlate alle esigenze di urbanizzazione dell’area, come stimate al tempo della stipula della convenzione e in relazione al quadro complessivo della disciplina urbanistica a quel tempo vigente.
Ne deriva, come già detto, che l’eventuale impegno del Comune a riconoscere alle opere di urbanizzazione, eseguite a spese del lottizzante, un carattere satisfattivo dell’obbligazione relativa al pagamento del contributo concessorio, non può vincolare l’Ente oltre il termine di durata della convenzione urbanistica (cfr. Tar Lombardia Milano, sez. II, 29.02.2016, n. 406).
Ecco, allora, che anche la determinazione n. 320 del 28.11.2016 deve essere interpretata alla luce del suo oggettivo contenuto e sulla base dei principi regolatori della materia già richiamati.
Essa, seppure reca il collaudo delle opere eseguite e seppure afferma di “dare esecuzione alla delibera di Consiglio comunale n. 15 del 19.03.1990 di approvazione del PL acquisendo le opere di urbanizzazione eseguite dai lottizzanti in conformità alla convenzione urbanistica”, non può ritenersi una conseguenza degli effetti del piano del 1990, perché ormai definitivamente scaduto.
Piuttosto, con tale provvedimento l’amministrazione ha ritenuto sussistenti le condizioni per svincolare le fideiussioni, evitandone l’incameramento, che pure avrebbe potuto porre in essere, stante la mancata attuazione del piano, compresa l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, entro il termine decennale.
La determinazione n. 320/2016 non assume giuridicamente, al di là delle espressioni lessicali utilizzate, la veste di atto posto all’esito della completa attuazione della convenzione urbanistica del 1990, sia perché interviene a piano scaduto ed inefficace da anni, sia perché non è dato sapere se, al di là delle opere di urbanizzazione eseguite, gli interventi di lottizzazione siano stati completati, sia perché, infine, non risulta documentata l’esatta coincidenza tra le opere collaudate e quelle oggetto del piano del 1990.
La sua funzione è solo quella di prendere atto dell’ultimazione e del collaudo delle opere di urbanizzazione concretamente eseguite, al fine di procedere allo svincolo delle garanzie, mentre non integra l’accertamento della corretta attuazione del piano di lottizzazione del 1990, cui si correla, secondo la tesi della ricorrente, la previsione dello scomputo degli oneri di urbanizzazione.
In altri termini, per effetto di tale delibera non rivive la previsione di piano che consentiva lo scomputo degli oneri a fronte della realizzazione delle opere, perché tale previsione è divenuta inefficace in via definitiva –stante la mancanza di proroghe e di nuove convenzioni– per effetto della scadenza del termine decennale di durata del piano del 1990.
Va, pertanto, ribadita l’infondatezza della pretesa restitutoria fondata sull’asserita ultrattività della convenzione urbanistica del 1990, perché tale convenzione ha cessato i propri effetti alla scadenza del decennio ordinario di durata e non è stata prorogata, fermo restando che l’edificazione del Lotto n. 3 da parte di Ve. non è correlata oggettivamente e temporalmente all’attuazione della convenzione del 1990.
...
4) In definitiva, il ricorso è infondato e deve essere respinto (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 17.08.2018 n. 2001 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

luglio 2018

URBANISTICA: Violazione del principio di perequazione urbanistica.
E' degna di accoglimento la censura rivolta contro un PGT, con la quale parte ricorrente si duole della violazione del principio di perequazione urbanistica integrata con la scelta del Comune di gravare esclusivamente l’area della ricorrente del “costo” necessario per realizzare il pubblico interesse della tutela ambientale e paesaggistica.
Invero, come si evince dall’esame degli artt. 11 della L.R. n. 12/2005 e 2.1.3 della deliberazione di G.R. 29.12.2005, n. 1861, il principio della perequazione urbanistica è definito quale strumento di gestione del piano, incentrato su un’equa ed uniforme distribuzione di diritti edificatori indipendentemente dalla localizzazione delle aree per attrezzature pubbliche e dei relativi obblighi nei confronti del Comune.
Sebbene non sussista un obbligo di previsione di un sistema urbanistico perequativo o compensativo, la tendenza è in tal senso, in adesione a politiche urbanistiche fondate su scelte operative volte a rendere i proprietari delle aree coinvolte compartecipi delle determinazioni, oltre che basate su una sempre più equa ripartizione del peso derivante dai vincoli imposti ai privati, anche di tipo conformativo.
L’istituto della perequazione ha, dunque la finalità di eliminare le diseguaglianze che la pianificazione tradizionale produce fra proprietari di aree aventi caratteristiche simili, tendendo a realizzare un’equa distribuzione dei diritti edificatori tra tutte le proprietà ricomprese all’interno dei medesimi ambiti
(TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 25.07.2018 n. 1800 - commento tratto da
https://camerainsubria.blogspot.com).
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MASSIMA
Il Collegio ritiene, altresì, degna di accoglimento la censura con la quale la società istante si duole della violazione del principio di perequazione urbanistica integrata con la scelta del Comune di gravare esclusivamente l’area della ricorrente del “costo” necessario per realizzare il pubblico interesse della tutela ambientale e paesaggistica.
Ed invero, come si evince dall’esame degli artt. 11 della L.R. n. 12/2005 e 2.1.3 della deliberazione di G.R. 29.12.2005, n. 8/1861, il principio della perequazione urbanistica è definito quale strumento di gestione del piano, incentrato su un’equa ed uniforme distribuzione di diritti edificatori indipendentemente dalla localizzazione delle aree per attrezzature pubbliche e dei relativi obblighi nei confronti del Comune.
È stato, in proposito, affermato dalla giurisprudenza di questo Tribunale che: “
sebbene non sussista un obbligo di previsione di un sistema urbanistico perequativo o compensativo, la tendenza è in tal senso, in adesione a politiche urbanistiche fondate su scelte operative volte a rendere i proprietari delle aree coinvolte compartecipi delle determinazioni, oltre che basate su una sempre più equa ripartizione del peso derivante dai vincoli imposti ai privati, anche di tipo conformativo” (TAR Lombardia, sez. IV, 11.07.2014, n. 1842).
L’istituto della perequazione ha, dunque: “la finalità di eliminare le diseguaglianze che la pianificazione tradizionale produce fra proprietari di aree aventi caratteristiche simili (TAR Lombardia, sez. II, 11.06.2014, n. 1543), tendendo a realizzare un’equa distribuzione dei diritti edificatori tra tutte le proprietà ricomprese all’interno dei medesimi ambiti (TAR Toscana, sez. I, 23.02.2017, n. 288).
Nella fattispecie all’esame del Collegio emerge, invece, come il Comune resistente abbia del tutto omesso di osservare il principio di perequazione urbanistica.
Alla luce delle suesposte considerazioni, assorbendosi le ulteriori censure dedotte, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va disposto l’annullamento dei provvedimenti impugnati limitatamente alla parte concernente le aree di proprietà dell’istante, con l’obbligo del Comune resistente di rideterminarsi in ordine alle stesse.

URBANISTICA: Ai sensi dell’art. 28 della legge n. 1150/1942 (come modificato dall'art. 8 della legge 06.08.1967, n. 765), nonché degli articoli 16 e 17 della medesima legge urbanistica, alle lottizzazioni va applicato, in via analogica, il termine massimo di validità decennale entro il quale devono essere attuati i piani particolareggiati (art. 16, comma 5, l. n. 1150 del 1942), decorso il quale divengono inefficaci per la parte inattuata (art. 17, comma 1, della stessa legge).
Anche la giurisprudenza di questa Sezione ha condiviso tale indirizzo, osservando come il riferito orientamento giurisprudenziale è temperato dal riconoscimento della possibilità di realizzazione delle costruzioni edilizie previste dallo strumento di attuazione, anche dopo la sua scadenza, laddove però sia stata completata la sua attuazione, nel senso che devono essere state realizzate, entro il termine di vigenza del piano, tutte le opere di urbanizzazione primaria.
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La delibera dichiarativa della decadenza di un piano di lottizzazione per decorso del decennio di efficacia non deve essere necessariamente preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, configurandosi la medesima non come atto costitutivo di un autonomo procedimento, ma come atto meramente ricognitivo dell'inefficacia del piano automaticamente verificatasi con lo scadere del termine.
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11. - In ordine logico, è preliminare accertare se la convenzione di lottizzazione è divenuta inefficace per il decorso del termine decennale entro il quale avrebbe dovuto essere attuata, come stabilito dal Comune con la deliberazione consiliare n. 47 del 29.10.2007.
Ove, infatti, fosse dimostrata l’intervenuta decadenza della lottizzazione per cui è controversia, gli ulteriori motivi dedotti dai ricorrenti avverso la deliberazione concernente il dimensionamento delle volumetrie diverrebbero inammissibili, perché la ricorrente non trarrebbe alcun vantaggio dall’eventuale annullamento o modifica dell’entità del predetto dimensionamento.
12. - Come accennato, la convenzione di lottizzazione fu stipulata il 18.07.1977 e registrata il 05.08.1977. Per cui, ai sensi dell’art. 28 della legge n. 1150/1942 (come modificato dall'art. 8 della legge 06.08.1967, n. 765), nonché degli articoli 16 e 17 della medesima legge urbanistica [cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 20.01.2003, n. 200, secondo cui, dato il particolare rilievo dei piani di lottizzazione, che costituiscono ormai strumenti urbanistici specifici preordinati e normalmente alternativi rispetto ai piani particolareggiati], alle lottizzazioni va applicato, in via analogica, il termine massimo di validità decennale entro il quale devono essere attuati i piani particolareggiati (art. 16, comma 5, l. n. 1150 del 1942), decorso il quale divengono inefficaci per la parte inattuata (art. 17 comma 1 della stessa legge); nello stesso senso Cons. Stato, IV Sez., 07.02.2012, n. 2045.
Anche la giurisprudenza di questa Sezione ha condiviso tale indirizzo (recentemente si veda TAR Sardegna, Sez. II, 22.01.2018, n. 36, che richiama Sez. II, 19.07.2013, n. 553), osservando come il riferito orientamento giurisprudenziale è temperato dal riconoscimento della possibilità di realizzazione delle costruzioni edilizie previste dallo strumento di attuazione, anche dopo la sua scadenza, laddove però sia stata completata la sua attuazione, nel senso che devono essere state realizzate, entro il termine di vigenza del piano, tutte le opere di urbanizzazione primaria.
Nel caso di specie, i ricorrenti non dimostrano che, alla scadenza del termine decennale, fossero state eseguite le opere di urbanizzazione previste dal piano. Si limitano, infatti, a depositare in giudizio delle foto che si riferiscono alla realizzazione delle opere in questione (cfr. doc. 3 di parte ricorrente) ma dalle quali non è possibile risalire all’epoca di riferimento (dato che le foto sono prive di data); né, soprattutto, è possibile stabilire l’integrale esecuzione delle opere entro il termine decennale scadente nel 1987.
Il predetto termine di efficacia del piano attuativo non può ritenersi superato o prorogato con la norma di cui all’art. 4, comma 2, terzo periodo, della legge regionale n. 8/2004 (che, come visto, si riferisce ai piani attuativi «approvati e convenzionati alla data di pubblicazione della delibera della Giunta regionale n. 33/1 del 10.08.2004, purché alla stessa data le opere di urbanizzazione siano legittimamente avviate ovvero sia stato realizzato il reticolo stradale, si sia determinato un mutamento consistente ed irreversibile dello stato dei luoghi […]»), poiché appare del tutto evidente che le lottizzazioni fatte salve dalla norma regionale sopra richiamata debbono essere individuate esclusivamente in quelle che non fossero già scadute al tempo dell’entrata in vigore della legge regionale n. 8/2004.
...
14. - Ugualmente infondata è la censura concernente il mancato invio della previa comunicazione di avvio del procedimento.
La delibera dichiarativa della decadenza di un piano di lottizzazione per decorso del decennio di efficacia, non deve essere necessariamente preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, configurandosi la medesima non come atto costitutivo di un autonomo procedimento, ma come atto meramente ricognitivo dell'inefficacia del piano automaticamente verificatasi con lo scadere del termine (TAR Sardegna, Sez. II, 19.07.2013, n. 553) (TAR Sardegna, Sez. II, sentenza 19.07.2018 n. 670  - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: La fattispecie in esame, che si sostanzia nella conclusione di due atti negoziali separati ma tra loro collegati per la stessa volontà delle parti, ovvero l’atto unilaterale d’obbligo e la convenzione, è riconducibile nell’alveo degli strumenti propri della c.d. urbanistica contrattata, che non violano il principio di legalità perché trovano la loro copertura normativa nella previsione di strumenti consensuali di esercizio delle potestà amministrative di cui agli artt. 1, comma 1-bis, e 11 della legge 07.08.1990, n. 241, ed il loro fondamento nel potere pianificatorio di governo del territorio e nella possibilità di stipulare accordi sostitutivi di provvedimenti ed è pertanto “la natura facoltativa degli istituti perequativi de quibus, nel senso che la loro applicazione è rimessa a una libera scelta degli interessati, a escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà nonché, nel caso del contributo straordinario, che si tratti di prestazione patrimoniale imposta in violazione della riserva di legge ex art. 23 Cost.”.
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Peraltro un tale accordo non sarebbe neppure censurabile sostenendo che il valore delle opere da realizzare eccede quello previsto per gli oneri di urbanizzazione.
Infatti nelle convenzioni urbanistiche non è ravvisabile una necessaria corrispondenza biunivoca e sinallagmatica tra il valore delle prestazioni assunte, e che il privato è pertanto obbligato ad eseguire puntualmente tutte le prestazioni previste dalla Convenzione senza che abbia alcun rilievo la circostanza che queste possano eccedere, originariamente o successivamente, gli oneri di urbanizzazione.
Sul punto sembra pertanto sufficiente richiamare i principi espressi in proposito dalla giurisprudenza proprio con riguardo ad una censura di nullità di una convenzione urbanistica, ai sensi degli artt. 1325 e 1418 c.c., nella parte in cui prevedeva a carico del soggetto attuatore opere per un valore eccedente quello degli oneri di urbanizzazione, laddove ha affermato che “quanto a quest’ultimo profilo, ed in via conclusiva, può richiamarsi un breve passaggio motivazionale contenuto in una recente decisione della Sezione che il Collegio condivide pienamente e che ben si attaglia alla fattispecie in esame, essendosi ivi precisato che la giurisprudenza si è oramai orientata nell’affermare, all’interno delle convenzioni di urbanizzazione, la prevalenza del profilo della libera negoziazione.
Infatti, si è affermato che, sebbene sia innegabile che la convenzione di lottizzazione, a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento dichiaratamente contrattuale, rappresenti un istituto di complessa ricostruzione, non può negarsi che in questo si assista all’incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile.
Ne deriva che l’argomento sostenuto nel ricorso in primo grado, ossia che le clausole convenute, in quanto aggiuntive rispetto agli oneri di urbanizzazione, riferiti ad opere e servizi menzionati dalla normativa, non siano consentite, con conseguente nullità delle stesse, non può essere sostenuto, trattandosi di determinazione pattizia rimessa alla contrattazione tra i due diversi soggetti coinvolti”.
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Così delimitato il giudizio all’esame delle censure di nullità dell’atto unilaterale d’obbligo e della convenzione, e di annullamento dell’elenco annuale e del programma triennale delle opere pubbliche, nel merito il ricorso è infondato e deve essere respinto.
In fatto è necessario premettere che dalla documentazione versata in atti l’affermazione delle ricorrenti secondo la quale le stesse sarebbero state in sostanza costrette dal Comune ad accettare l’obbligo di progettare e realizzare la piazza della frazione di Mosnigo per poter realizzare il piano attuativo relativo alle proprie aree risulta priva di riscontri.
Lo strumento urbanistico generale prevede un’apposita scheda norma denominata PND16 per l’ambito di interesse delle ricorrenti che nella versione originaria prevedeva in modo dettagliato con apposite tavole prescrittive una predeterminata configurazione insediativa ed infrastrutturale.
Con deliberazione consiliare n. 11 del 06.07.2009, il Comune, su iniziativa dei provati interessati, ha approvato una variante con la quale a determinate condizioni è stata ammessa la derogabilità di tali rigide previsioni ferme restando le quantità minime e massime dei parametri urbanistici ed edilizi.
L’art. 48 delle norme tecniche di attuazione allegate al piano regolatore, nel testo modificato, ha previsto quindi che “le aree indicate nelle tavole 13.3 di progetto con le lettere PND e numerate dalla 1 alla 16 sono disciplinate dalle norme contenute nell’allegato testo denominato: regolamento urbanistico – progetti norma per le aree produttive (…). Nella comprovata impossibilità tecnica di realizzare i Progetti Norma o parte degli stessi in base alle prescrizioni indicazioni del Regolamento Urbanistico o qualora, in relazione ad approfondimenti connessi alla pianificazione attuativa, ciò appaia corrispondente al pubblico interesse, in sede di approvazione dello Strumento Urbanistico Attuativo da parte del Consiglio Comunale, è possibile, in deroga a tali prescrizioni indicazioni, apportare motivate modifiche non sostanziali alla posizione delle aree pubbliche e/o degli accessi carrabili, delle viabilità, delle forme e del posizionamento delle sagome, ferme restando le quantità minime e massime e tutti i parametri urbanistici e edilizi previsti dal Progetto Norma, secondo quanto disposto dal precedente art. 9, comma 2, lett. c), punto 1” (cfr. doc. 5 allegato alle difese del Comune).
Il progetto norma PND16 prevedeva che nella nuova area produttiva dovessero trovare spazio, secondo una logica polifunzionale, attività artigianali ed industriali con la presenza di più sub-unità autonome e di spazi promiscui ad uso delle realtà potenzialmente insediabili, mediante la costruzione di più edifici con una sorta di corte interna (cfr. la tavola C 2 di cui al doc. 4 allegato alle difese del Comune).
La proposta progettuale presentata dalle ricorrenti prevede invece due soli fabbricati densi e compatti a servizio delle stesse proponenti che sono obiettivamente diverse dalle previsioni prescrittive della specifica scheda norma, e che possono essere realizzate solo beneficando della deroga ammessa dal progetto norma a seguito delle modifiche introdotte dalla variante urbanistica approvata con deliberazione consiliare n. 11 del 06.07.2009.
Tale diverso assetto presenta dei vantaggi per le ricorrenti sia dal punto di vista funzionale, in quanto permette di soddisfare le esigenze di ampliamento delle attività produttive, sia per i minori oneri necessari alla realizzazione delle opere infrastrutturali.
Infatti, rispetto al progetto previsto dallo strumento urbanistico che contempla una presenza articolata di aree a verde, parcheggi e viabilità, la diversa impostazione contenuta nel progetto presentato può beneficiare delle infrastrutture già presenti.
Ciò premesso, può ritenersi acclarato che attraverso l’approvazione del progetto presentato dalle ricorrenti, le stesse hanno conseguito dei vantaggi derivanti da risparmi nella progettazione e realizzazione delle opere di urbanizzazione (le superfici a strade e parcheggi privati ad uso pubblico), nel recupero, all’interno dei lotti, di superfici in uso esclusivo privato, nell’eliminazione delle aree private comuni originariamente ipotizzate, nei minori costi di gestione per la razionalizzazione della gestione delle superfici coperte.
Un preciso riscontro in questo senso è rinvenibile nella nota del 25.03.2010 inviata dal tecnico incaricato dalle ricorrenti al Comune, che dimostra che l’iniziativa per ottenere i vantaggi derivanti dall’approvazione del piano secondo il nuovo assetto progettuale è stata assunta dalle ricorrenti, e che nel corso delle trattative intercorse tra le parti tali vantaggi sono stati quantificati in € 829.000,00 per la differenza derivante dalle opere di viabilità non realizzata, per l’aumento della superficie fondiaria e per la plusvalenza del terreno (cfr. doc. 6 allegato alle difese del Comune).
Dal punto di vista documentale risulta pertanto che, come sostiene il Comune nelle proprie difese, la proposta di progettare e realizzare la piazza della frazione di Mosnigo è stata avanzata dalle ricorrenti quale forma di beneficio pubblico volta a compensare i benefici economici ritraibili dalle stesse dall’approvazione della variante che ha introdotto margini di flessibilità rispetto alle originarie previsioni del piano regolatore generale, e dall’approvazione del piano attuativo che, in deroga all’assetto progettuale contenuto nello strumento urbanistico generale, ha beneficiato di tali margini di flessibilità.
Alla luce di tali premesse, il primo motivo con il quale le ricorrenti lamentano la nullità della convenzione e degli atti connessi nella parte in cui prevedono l’obbligo delle lottizzanti del rifacimento della Piazza di Mosnigo per violazione di norme imperative, per mancanza di causa e per la contrarietà a norme urbanistiche imperative, nonché la violazione degli artt. 1322, 1325, 1343 e 1418 c.c., in relazione agli artt. 1 e 11 della legge 07.08.1990, n. 241, l’indebita imposizione di prestazioni patrimoniali e la violazione dell’art. 23 della Costituzione, deve essere respinto.
Infatti dalla documentazione versata in atti risulta che la fattispecie in esame, che si sostanzia nella conclusione di due atti negoziali separati ma tra loro collegati per la stessa volontà delle parti, ovvero l’atto unilaterale d’obbligo e la convenzione, è riconducibile nell’alveo degli strumenti propri della c.d. urbanistica contrattata, che non violano il principio di legalità perché trovano la loro copertura normativa nella previsione di strumenti consensuali di esercizio delle potestà amministrative di cui agli artt. 1, comma 1-bis, e 11 della legge 07.08.1990, n. 241, ed il loro fondamento nel potere pianificatorio di governo del territorio e nella possibilità di stipulare accordi sostitutivi di provvedimenti (cfr. Corte Costituzionale, 17.07.2017, n. 209; Consiglio di Stato, Sez. IV, 13.07.2010, n. 4545) ed è pertanto “la natura facoltativa degli istituti perequativi de quibus, nel senso che la loro applicazione è rimessa a una libera scelta degli interessati, a escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà nonché, nel caso del contributo straordinario, che si tratti di prestazione patrimoniale imposta in violazione della riserva di legge ex art. 23 Cost.” (in questi termini la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV 13.07.2010, n. 4545; nello stesso senso si vedano anche le sentenze del Consiglio di Stato, Sez. V, 14.10.2014, n. 5072; Consiglio di Stato, Sez. IV, 07.03.2018, n. 1475).
La tesi della nullità dell’atto unilaterale d’obbligo e della convenzione perché l’obbligo di progettare e realizzare la piazza di Mosnigo sarebbe priva di causa o priva di fondamento normativo, deve pertanto essere respinta, in quanto dalla documentazione versata in atti risulta che vi è stata la consensuale e consapevole assunzione di tale obbligo per una finalità perequativa connessa ai benefici conseguenti all’accoglimento della nuova ipotesi progettuale che ha beneficiato dei margini di flessibilità introdotti dalla variante urbanistica approvata con deliberazione consiliare n. 11 del 06.07.2009, e dell’approvazione del piano attuativo in deroga alle previsioni del piano regolatore che originariamente avevano un valore prescrittivo inderogabile.
Peraltro un tale accordo non sarebbe neppure censurabile sostenendo che il valore delle opere da realizzare eccede quello previsto per gli oneri di urbanizzazione.
Infatti nelle convenzioni urbanistiche non è ravvisabile una necessaria corrispondenza biunivoca e sinallagmatica tra il valore delle prestazioni assunte, e che il privato è pertanto obbligato ad eseguire puntualmente tutte le prestazioni previste dalla Convenzione (cfr. Tar Lombardia, Brescia, 25.07.2005, n. 784) senza che abbia alcun rilievo la circostanza che queste possano eccedere, originariamente o successivamente, gli oneri di urbanizzazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 10.01.2003, n. 33; Tar Sicilia, Catania, III, 14.04.2011, n. 934).
Sul punto sembra pertanto sufficiente richiamare i principi espressi in proposito dalla giurisprudenza proprio con riguardo ad una censura di nullità di una convenzione urbanistica, ai sensi degli artt. 1325 e 1418 c.c., nella parte in cui prevedeva a carico del soggetto attuatore opere per un valore eccedente quello degli oneri di urbanizzazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 22.01.2013, n. 351), laddove ha affermato che “quanto a quest’ultimo profilo, ed in via conclusiva, può richiamarsi un breve passaggio motivazionale contenuto in una recente decisione della Sezione (n. 2040/2011) che il Collegio condivide pienamente e che ben si attaglia alla fattispecie in esame, essendosi ivi precisato che la giurisprudenza si è oramai orientata nell’affermare, all’interno delle convenzioni di urbanizzazione, la prevalenza del profilo della libera negoziazione. Infatti, si è affermato (Consiglio di Stato, sez. V, 10.01.2003, n. 33; Consiglio di Stato, sez. IV, 28.07.2005, n. 4015) che, sebbene sia innegabile che la convenzione di lottizzazione, a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento dichiaratamente contrattuale, rappresenti un istituto di complessa ricostruzione, non può negarsi che in questo si assista all’incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile.
Ne deriva che l’argomento sostenuto nel ricorso in primo grado, ossia che le clausole convenute, in quanto aggiuntive rispetto agli oneri di urbanizzazione, riferiti ad opere e servizi menzionati dalla normativa, non siano consentite, con conseguente nullità delle stesse, non può essere sostenuto, trattandosi di determinazione pattizia rimessa alla contrattazione tra i due diversi soggetti coinvolti
” (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 17.07.2018 n. 764 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Le controversie circa l'impugnazione delle note comunali di escussione della polizza fidejussoria si inseriscono nell’ambito di un rapporto privatistico che esula dalla cognizione propria del giudice amministrativo.
Come è stato osservato, “la giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di edilizia e urbanistica non può estendersi anche all'escussione della polizza fideiussoria relativa al pagamento degli oneri di urbanizzazione. Ed invero, l'obbligazione principale e quella fideiussoria, benché fra loro collegate, mantengono una propria individualità non soltanto soggettiva (data l'estraneità del fideiussore al rapporto richiamato dalla garanzia) ma anche oggettiva, in quanto la causa fideiussoria è fissa ed uniforme, mentre l'obbligazione garantita può basarsi su qualsiasi altra causa idonea allo scopo, con la conseguenza che la disciplina dell'obbligazione garantita non influisce su quella della fideiussione, per la quale continuano a valere le normali regole, comprese quelle sulla giurisdizione”.
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L’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione dell’impugnazione dell’atto di escussione della polizza fideiussoria è fondata.
Infatti questo tipo di controversie si inseriscono nell’ambito di un rapporto privatistico che esula dalla cognizione propria del giudice amministrativo (ex pluribus cfr. Tar Abruzzo, L'Aquila, Sez. I, 05.02.2018, n. 39; Tar Molise, Sez. I, 17.05.2017 n. 184; Cass., Sez. Un. 28.07.2016 n. 15666; Tar Veneto, Sez. II, 20.07.2015, n. 839).
Come è stato osservato (cfr. Tar Lombardia, Milano, Sez. II,11.05.2015, n. 1137) “la giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di edilizia e urbanistica non può estendersi anche all'escussione della polizza fideiussoria relativa al pagamento degli oneri di urbanizzazione. Ed invero, l'obbligazione principale e quella fideiussoria, benché fra loro collegate, mantengono una propria individualità non soltanto soggettiva (data l'estraneità del fideiussore al rapporto richiamato dalla garanzia) ma anche oggettiva, in quanto la causa fideiussoria è fissa ed uniforme, mentre l'obbligazione garantita può basarsi su qualsiasi altra causa idonea allo scopo, con la conseguenza che la disciplina dell'obbligazione garantita non influisce su quella della fideiussione, per la quale continuano a valere le normali regole, comprese quelle sulla giurisdizione”.
Pertanto l’impugnazione dell’atto prot. n. 3776 del 23.06.2014, di escussione della polizza fideiussoria deve essere dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione.
L’eccezione di inammissibilità del ricorso per l’omessa notifica a Ge.It.Spa non può essere condivisa perché il ricorso in realtà è stato notificato al domicilio contrattualmente eletto nelle condizioni generali del contratto e in ogni caso difettano i presupposti per qualificare il garante come controinteressato in senso sostanziale.
Infatti trattandosi di un contratto autonomo di garanzia, l’affermazione secondo la quale il garante avrebbe dovuto agire avanti al giudice ordinario per far valere l’invalidità del rapporto sottostante, è priva di riscontri.
L’eccezione di inammissibilità per omessa notifica al controinteressato deve pertanto essere respinta (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 17.07.2018 n. 764 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

giugno 2018

URBANISTICA: PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO - DIRITTO URBANISTICO - EDILIZIA - P.R.G. - Convenzioni di lottizzazione e perfezionamento del procedimento amministrativo - Modi di attuazione della disciplina urbanistica - Potestà pubblicistica del Comune e facoltà di liberarsi dal vincolo contrattuale.
Le convenzioni di lottizzazione non costituiscono un vero e proprio contratto a prestazioni corrispettive, mancando una <<vera e propria corrispondenza di tipo contrattuale tra cessioni immobiliari, opere di urbanizzazione, prestazioni e contributi vari, con cui si attuano gli obblighi convenzionali, e il perfezionamento del procedimento amministrativo finalizzato alla legittimazione dell'attività lottizzatoria, atteso che tali convenzioni addirittura «lasciano integra ... la potestà pubblicistica del Comune in materia di disciplina del territorio e di regolamentazione urbanistica, ivi compresa la facoltà di liberarsi dal vincolo contrattuale, alla stregua di esigenze sopravvenute».>> (Cass., sent. n. 15660 del 2014, che riporta a sua volta Cass., sent. n. 6482 del 1995).
...
DIRITTO URBANISTICO - EDILIZIA - PIANI REGOLATORI COMUNALI - Attuazione dei piani regolatori - Lottizzazione di aree fabbricabili - Convenzioni di lottizzazione - Natura - Rapporti tra le reciproche prestazioni - Compensazione - Esclusione - "Datio in solutum" - Configurabilità - Conseguenze - Riferimenti normativi: Cod. Civ. art. 1197, Cod. Civ. art. 1242, Cod. Civ. art. 1443, Legge 17/08/1942 num. 1150 art. 28 CORTE COST., Legge 06/08/1967 num. 765, DPR 26/10/1972 num. 633, art. 6, com. 3.
La convenzione di lottizzazione è un accordo endoprocedimentale di diritto pubblico, volto al conseguimento dell'autorizzazione urbanistica o edilizia, sicché non costituisce un contratto a prestazioni corrispettive, mancando tra le stesse una corrispondenza di natura negoziale, con l'ulteriore conseguenza che è inapplicabile l'istituto della compensazione, mentre può operare la "datio in solutum", atteso che l'obbligazione relativa all'esecuzione delle opere concordate con l'ente territoriale si estingue solo al momento della realizzazione delle medesime (Cass. n. 6482/1995; Cass. n. 15660/2014).
...
DIRITTO URBANISTICO - EDILIZIA - Qualificazione giuridica delle convenzioni di urbanizzazione - Contratti con oggetto pubblico - Negoziazione conclusa in condizioni di disparità - Convenzione urbanistica ed esclusione di parità formale tra i contraenti - Dottrina e giurisprudenza.
In ordine alla qualificazione giuridica delle convenzioni di urbanizzazione è stato evidenziato, in dottrina e giurisprudenza (Cass., sent. n. 1366 del 1999 a proposito delle convenzioni di lottizzazione con cessione di terreni per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria), che queste trovano collocazione tra i contratti con oggetto pubblico.
Con esse l'Amministrazione dal suo canto realizza determinate finalità istituzionali, solo strumentalmente alle quali si originano a proprio favore diritti ed obbligazioni a contenuto patrimoniale; per altro verso, ma alle predette finalità asservite, sono precisati gli obblighi che il privato assume, sicché si sostiene che le convenzioni iscritte nella normativa pubblicistica relativa alle opere di urbanizzazione, e, può aggiungersi, più in generale nell'alveo dell'art. 11 della L. n. 241/1990, si configurano quali accordi endoprocedimentali dal contenuto vincolante, al fine dell'ottenimento di autorizzazioni urbanistico-edilizie
(Cass., sent. n. 9314 del 2013).
In tal senso si è pertanto sostenuto che tali negozi sono conclusi in condizioni di disparità, laddove gli obblighi per la parte privata configurano atti dovuti, prestazioni patrimoniali aventi natura di obbligazioni propter rem (cfr. Cass., sent. 16401 del 2013; sent. n. 11196 del 2007), e di prestazione patrimoniale imposta, seguendo la titolarità del bene, anziché il soggetto originario contraente.
La sommatoria di queste considerazioni porta alla conclusione secondo cui non è ravvisabile un rapporto strettamente sinallagmatico tra soggetti stipulanti convenzioni urbanistiche, ossia la natura del rapporto, almeno in parte impositivo rinveniente dalla convenzione urbanistica, esclude il piano di parità formale tra i contraenti
(cfr. TAR-Lombardia, Sez. Brescia, sent. n. 784 del 2005; TAR Marche, sent. n. 939 del 2003; TAR Sicilia, sez. Catania, sent. n. 934 del 2011)
(Corte di Cassazione, Sez. V civile, sentenza 22.06.2018 n. 16533 - link a www.ambientediritto.it).

URBANISTICA: Piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale (P.R. A.S.I.) - Funzione di strutture idonee per le localizzazioni industriali e diritto di proprietà sui suoli interessati.
I piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale, in genere, non hanno per oggetto la disciplina del territorio in funzione di tutta la gamma di interessi che gravitano sul territorio, ma in funzione dell'interesse di dotarlo di strutture idonee per le localizzazioni industriali, producendo, una volta approvati, gli stessi effetti giuridici del piano territoriale di coordinamento, con obbligo di adeguamento degli strumenti urbanistici, ai quali soli peraltro -pur vincolati all'adeguamento predetto- pertiene la qualificazione urbanistica della zona e la conformazione normativa del diritto di proprietà sui suoli interessati (Corte di Cassazione, Sez. I civile, ordinanza 06.06.2018 n. 14632 - link a www.ambientediritto.it).

maggio 2018

URBANISTICA: Rilevanza dell’aspetto urbanistico nella localizzazione degli esercizi commerciali.
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Commercio – Piano di commercio – Aspetto urbanistico – Dopo direttiva comunitaria Bolkestein n. 123/2006/CEE - Rilevanza.
L’aspetto urbanistico mantiene piena rilevanza nella disciplina relativa alla localizzazione degli esercizi commerciali anche a seguito della direttiva comunitaria n. 123/2006/CEE, meglio nota come direttiva "Bolkestein", volta a ridurre i vincoli procedimentali e sostanziali gravanti sui servizi privati, nel cui ambito rientra il commercio, al fine di favorire la creazione nei vari Stati membri di un regime comune mirato a dare concreta attuazione ai principi di libertà di stabilimento e libera prestazione (1)
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   (1) Ha chiarito il Tar che le prescrizioni contenute nei piani urbanistici in ragione dell'interesse pubblico tutelato impediscono di attribuire prevalenza al piano commerciale rispetto a quello urbanistico e le previsioni di un piano commerciale devono avvenire ed attuarsi in conformità e comunque in coerenza con le scelte di pianificazione territoriale recate dallo strumento urbanistico disciplinante i vari modi di utilizzo del territorio, inclusi quelli relativi al commercio.
Lo Strumento di Intervento per l'Apparato Distributivo (SIAD) costituisce uno strumento integrativo del PRG vigente. Anzi, nello specifico, il SIAD appare essere tendenzialmente uno strumento pianificatorio unico in materia di commercio, in quanto esaustivo ed integrato, in cui vengono considerati sia i profili i commerciali, che le esigenze di carattere urbanistico. In sostanza, quindi, il SIAD dovrebbe contenere tutte le prescrizioni di natura pianificatoria, comprese quelle di natura urbanistica, inerenti alle strutture di commercio, tra cui le medie strutture di vendita.
In tale ottica il SIAD si presenta come strumento che, da un lato, ha una funzione integrativa degli strumenti prettamente urbanistici, potendo dettare la disciplina dettagliata su specifici punti inerenti alle localizzazioni commerciali, e, dall'altro, ha una capacità regolatoria tendenzialmente esaustiva, tale da contenere l'intera disciplina per la localizzazione di strutture di commercio sull'area interessata, senza necessità di ravvisare la disciplina in diversi atti, taluni inerenti agli aspetti urbanistici e tali altri agli aspetti di natura commerciale.
Allo stesso tempo il contenuto integrativo ed esaustivo, riconducendo l’intera disciplina pianificatoria al SIAD, dovrebbe comportare che si non presentino delle difformità tra la disciplina dettata dagli strumenti specificamente urbanistici, come il PRG, e il SIAD (per la parte relativa alla pianificazione del commercio). In tale ottica, pertanto, nel SIAD va ricercata l’intera disciplina dell’area interessata dalla localizzazione di insediamenti commerciali e, nel caso di non coincidenza tra la disciplina del SIAD e quella degli strumenti urbanistici, quali il PRG, tale difformità andrebbe interpretata, qualora possibile, in ottica integrativa da parte delle disposizioni del SIAD rispetto a quelle del PRG (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 29.05.2018 n. 3501 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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... per l'annullamento del provvedimento del 30/06/2017 prot. n. 21006 di diniego ed archiviazione pratica di rilascio di permesso di costruire per realizzazione di un edificio ad uso commerciale in Marcianise alla Via XXIV Maggio Angolo Via Vicenza con domanda di autorizzazione all'apertura di media struttura di vendita ai sensi della L.R. n. 1/2014 presentata il 23/05/2017 prot. n. 16365; nonché degli atti presupposti fra cui la delibera C.C. n. 41 del 28/10/2005 se e in quanto lesiva;
- per la condanna al risarcimento danni con interessi e rivalutazione monetaria.
...
1) Il ricorso si rivela infondato.
In via preliminare il Collegio ritiene di effettuare alcune precisazioni in ordine alla disciplina inerente al SIAD e ai suoi rapporti con gli strumenti di natura urbanistica.
In via generale, si deve osservare la rilevanza dell’aspetto urbanistico nella disciplina relativa alla localizzazione degli esercizi commerciali anche a seguito dell'importante direttiva comunitaria n. 123/2006/CEE, meglio nota come direttiva "Bolkestein", volta a ridurre i vincoli procedimentali e sostanziali gravanti sui servizi privati, nel cui ambito rientra il commercio, al fine di favorire la creazione nei vari Stati membri di un regime comune mirato a dare concreta attuazione ai principi di libertà di stabilimento e libera prestazione.
La direttiva “Bolkestein” prevede che l'iniziativa economica non possa, di regola, essere assoggettata ad autorizzazioni e limitazioni (specie se dirette al governo autoritativo del rapporto fra domanda ed offerta), essendo ciò consentito solo qualora sussistano motivi imperativi di interesse generale rientranti nel catalogo formulato dalla Corte di Giustizia
(TAR Campania Napoli, Sez. III, 10/08/2015, n. 4227).
In tale ambito, che ha visto susseguirsi diversi interventi del legislatore nazionale, si rileva come, comunque, da un lato non si è operata una liberalizzazione incondizionata del commercio e, dall’altro, rimane la rilevanza degli aspetti urbanistici.
Sì è, infatti, osservato in giurisprudenza che le prescrizioni contenute nei piani urbanistici in ragione dell'interesse pubblico tutelato impediscono di attribuire prevalenza al piano commerciale rispetto a quello urbanistico
(Cons. Stato, Sez. IV, sentenza 17.10.2012, n. 5343), così come si è precisato che le previsioni di un piano commerciale devono avvenire ed attuarsi in conformità e comunque in coerenza con le scelte di pianificazione territoriale recate dallo strumento urbanistico disciplinante i vari modi di utilizzo del territorio, inclusi quelli relativi al commercio, di guisa che la disciplina urbanistica deve essere la prima ad essere tenuta in considerazione al fine di valutare l'assentibilità di un'attività commerciale (Cons. Stato Sez. IV 27.04.2004 n. 2521; idem, 07.06.2005 n. 2928).
In ogni caso,
per quanto riguarda il settore del commercio, è stato previsto lo strumento di intervento per l'apparato distributivo (SIAD), che prevede un livello integrato di programmazione e pianificazione del territorio ai fini urbanistico-commerciali.
In particolare
, come rilevato da una decisione di questo TAR (Sez. II, 17.11.2017, n. 5435), l'art. 6 del D.Lgs. 31.03.1998 n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio) prevede che le Regioni devono "fissare i criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale" (comma 2), in specie individuando "le aree da destinare agli insediamenti commerciali" (comma 2, lett. a), "i vincoli di natura urbanistica" (lett. c), nonché altri aspetti di carattere edilizio ed urbanistico.
In attuazione del suddetto D.Lgs. n. 114 del 1998, la L.R. 07.01.2000 n. 1 (Direttive regionali in materia di distribuzione commerciale) -abrogata dall'art. 64, comma 1, L.R. n. 1 del 2014 (Nuova disciplina in materia di distribuzione commerciale)- aveva previsto tra l'altro, all'art. 13, che i Comuni "devono provvedere a dotarsi dello specifico strumento di intervento per l'apparato distributivo, concernente ... le localizzazioni delle grandi strutture di vendita, nel rispetto delle destinazioni d'uso delle aree e degli immobili stabilite dallo stesso strumento, che costituisce il piano di strumento integrato del P.R.G.", tant'è che è sottoposto dopo l'approvazione al visto di conformità regionale.
Il successivo art. 14 (intitolato "criteri di programmazione urbanistica") disponeva che le strutture di media e grande distribuzione possono essere realizzate solo su aree ricadenti in zone urbanistiche espressamente dichiarate compatibili, dotate di idonee infrastrutture e dimensionate in proporzione all'esercizio commerciale da impiantare su di esse.
Attualmente l’indicata L.R. n. 1 del 2014, nel sostituire la L.R. n. 1 del 2000, ha introdotto la nuova disciplina generale e di principio in materia di esercizio delle attività commerciali nella Regione Campania. In particolare l'art. 1, comma 2, della citata L.R. n. 1 del 2014 statuisce che "2. Secondo la disciplina dell'Unione Europea e statale in materia di concorrenza, di libertà di stabilimento e di prestazione di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento l'apertura di nuovi esercizi commerciali nel territorio regionale senza contingenti, limiti territoriali o vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute dei lavoratori, dell'ambiente, incluso l'ambiente urbano e dei beni culturali."
L'art. 1, comma 3, aggiunge, tuttavia, che "L'introduzione di un regime amministrativo volto a sottoporre ad autorizzazione le medie strutture e le grandi strutture di vendita, nonché gli esercizi per le merci ingombranti ed il commercio in aree pubbliche, è giustificato sulla base dell'esistenza di un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l'ordinamento comunitario, nel rispetto del principio di proporzionalità, riferito esclusivamente alle materie di ambiente, di edilizia, di urbanistica, di tutela della sanità pubblica, di tutela della pubblica sicurezza, di tutela dei lavoratori e di tutela dell'incolumità delle persone".
L'art. 10 reintroduce la disciplina relativa allo Strumento comunale d'intervento per l'apparato distributivo, denominato dalla legge stessa SIAD. La predetta disposizione normativa al comma 1 prevede che "I Comuni adeguano gli strumenti urbanistici generali ed attuativi, i regolamenti di polizia locale e lo strumento d'intervento per l'apparato distributivo, se vigente, oppure si dotano dello stesso strumento, se ancora non vigente, recependo i criteri e gli indirizzi di programmazione stabiliti dalla presente legge entro centottanta giorni dalla sua entrata in vigore". Il comma 2 attribuisce al SIAD la valenza di istituto centrale per l'attività distributiva; lo stesso infatti "costituisce lo strumento integrato del piano urbanistico comunale", tramite il quale si individuano le aree da destinare ad insediamenti commerciali, "con funzione esaustiva del potere di programmazione e pianificazione del territorio ai fini urbanistico-commerciali".
Come già affermato da questa Sezione (TAR Campania, sez. VIII, 08.11.2016, n. 5149),
dall'esame della normativa nazionale e regionale emerge la chiara volontà del legislatore di assegnare al SIAD una funzione esaustiva di ogni esigenza di carattere sia commerciale sia urbanistico nel settore della media e grande distribuzione di vendita.
Si è quindi dedotto, in primo luogo, che il legislatore non ha inteso duplicare la programmazione dell'utilizzazione del territorio, separando in distinti atti la programmazione urbanistica e la programmazione commerciale (cfr. art. 6, comma 2, ove si fa espresso riferimento a "criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale"). In secondo luogo, l'atto di individuazione delle aree da destinare agli insediamenti commerciali costituisce "strumento urbanistico", ed è in tale strumento che devono essere sia individuate le predette aree sia dettate tutte le prescrizioni urbanistiche di specie.
D'altronde, tale interpretazione risulta del tutto ragionevole anche sul piano logico-sistematico, non essendo coerente col principio di buon andamento amministrativo l'eventuale duplicazione e distinzione di funzioni di programmazione e pianificazione con riferimento al medesimo territorio, con la conseguente, paradossale intersecazione di atti generali e/o di pianificazione.
Il criterio ispiratore dell'art. 6 del D.Lgs. n. 114 del 1998 è fondamentalmente improntato all'integrazione della pianificazione territoriale ed urbanistica con la programmazione commerciale; per questo -tra i criteri di programmazione riferiti al settore commerciale- pretende la correlazione tra titolo edilizio e autorizzazione all'esercizio, eventualmente anche in modo contestuale.
Ciò esprime la necessità che -ai fini del rilascio dell'autorizzazione commerciale- venga attentamente considerata la conformità del nuovo insediamento ai vigenti parametri urbanistici; è chiaro pertanto che non si può prescindere dalle destinazioni d'uso previste dal P.R.G. ove non modificate o integrate dal SIAD (TAR Campania, sez. VIII, 30.04.2014, n. 2407).
Alla luce del quadro legislativo nazionale e regionale sinteticamente esposto, nonché della giurisprudenza di questo TAR,
deve ritenersi che il SIAD costituisca uno strumento integrativo del PRG vigente. Anzi, nello specifico, il SIAD appare essere tendenzialmente uno strumento pianificatorio unico in materia di commercio, in quanto esaustivo ed integrato, in cui vengono considerati sia i profili i commerciali, che le esigenze di carattere urbanistico. In sostanza, quindi, il SIAD dovrebbe contenere tutte le prescrizioni di natura pianificatoria, comprese quelle di natura urbanistica, inerenti alle strutture di commercio, tra cui le medie strutture di vendita.
In tale ottica il SIAD si presenta come strumento che, da un lato, ha una funzione integrativa degli strumenti prettamente urbanistici, potendo dettare la disciplina dettagliata su specifici punti inerenti alle localizzazioni commerciali, e, dall'altro, ha una capacità regolatoria tendenzialmente esaustiva, tale da contenere l'intera disciplina per la localizzazione di strutture di commercio sull'area interessata, senza necessità di ravvisare la disciplina in diversi atti, taluni inerenti agli aspetti urbanistici e tali altri agli aspetti di natura commerciale.

Allo stesso tempo il contenuto integrativo ed esaustivo, riconducendo l’intera disciplina pianificatoria al SIAD, dovrebbe comportare che si non presentino delle difformità tra la disciplina dettata dagli strumenti specificamente urbanistici, come il PRG, e il SIAD (per la parte relativa alla pianificazione del commercio). In tale ottica, pertanto, nel SIAD va ricercata l’intera disciplina dell’area interessata dalla localizzazione di insediamenti commerciali e, nel caso di non coincidenza tra la disciplina del SIAD e quella degli strumenti urbanistici, quali il PRG, tale difformità andrebbe interpretata, qualora possibile, in ottica integrativa da parte delle disposizioni del SIAD rispetto a quelle del PRG.

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Natura programmatoria del Piano di commercio.
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Commercio – Piano di commercio – Natura – Individuazione.
Il Piano di commercio ha natura di atto di programmazione economica, finalizzato a conformare, anche sotto il profilo urbanistico, la distribuzione commerciale (1).
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   (1) Ha chiarito la Sezione che natura di atto di programmazione economica, è, infatti, desunta dal giudice di primo grado dall’obiettivo del Piano di perseguire la “salvaguardia del sistema economico esistente”, con l’ulteriore precisazione che “i nuovi insediamenti non devono alterare l’organizzazione del sistema commerciale esistente”, ritenendo “l’organizzazione programmata sia già funzionale allo sviluppo coerente delle varie tipologie di vendita presenti nel territorio comunale”.
A tale finalità economica, si sono poi aggiunte, nello stesso Piano, diverse prescrizioni urbanistiche e territoriali. In particolare, quelle relative a “salvaguardare la sostenibilità territoriale e ambientale, l’equilibrio del sistema urbano, di ridurre il consumo del suolo e di riqualificare le aree di degrado”.
Sotto quest’ultimo profilo, il Piano del Commercio al dettaglio su aree private, contenente la pianificazione delle medie e grandi strutture di vendita, ha assunto anche natura di atto di programmazione territoriale o urbanistica per l’insediamento di nuovi esercizi commerciali.
Ha aggiunto la Sezione che la connessione tra pianificazione commerciale e territoriale è ormai un dato acquisito al sistema (Corte cost. n. 176 del 2014), essendo le due materie preordinate a finalità diverse (tutela della concorrenza e corretto uso del territorio) ma tra loro interferenti (Cons. St., sez. VI, n. 2928 del 2005) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 09.05.2018, n. 2762 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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... per la riforma, in entrambi i ricorsi di appello (n. 1599/2017 e n. 1745/2017), della sentenza 29.12.2016 n. 1423 del Tar per il Veneto, Sez. III, resa tra le parti, concernente l’annullamento:
   - della deliberazione della Giunta comunale di Padova n. 2015/115 del 10.03.2015 avente ad oggetto: “Il Piano del Commercio al dettaglio su area privata – Pianificazione locale delle medie e grandi strutture di vendita. Approvazione”;
   - della deliberazione del Consiglio comunale di Padova n. 2015/62 del 14.09.2015 avente ad oggetto: “Variante al P.I. relativa all'art. 21 Zona Industriale delle N.T.A., alla modifica delle destinazioni specifiche di aree a servizi ed all'inserimento di nuovi perimetri. Controdeduzioni alle osservazioni. Approvazione”;
   - della deliberazione del Consiglio comunale di Padova n. 2015/63 del 19.04.2015 avente ad oggetto: “Variante al P.I. per l'adeguamento alle previsioni del Piano del Commercio al dettaglio su area privata – Controdeduzioni alle osservazioni – Approvazione”.
...
11. Gli appelli non sono fondati.
12. In entrambi i ricorsi si prospetta innanzitutto il tema della competenza della Giunta comunale di Padova all’adozione del Piano di Commercio. Sia il -OMISSIS-, sia la società In.It., lamentano una erronea interpretazione del Tar in ordine all’accoglimento del vizio di incompetenza prospettato in primo grado dalla Sa.Ma.Fi..
Come detto, il giudice di primo grado ha rilevato che la funzione di programmazione, a cui avrebbe dovuto essere ricondotto il Piano di Commercio, rientrava nelle competenze del Consiglio comunale ai sensi dell'art. 42, comma 2, lett. b), del d.lgs. n. 267 del 2000 (di seguito TUEL).
Secondo gli appellanti, invece, il Piano del Commercio, di cui alla deliberazione della Giunta comunale n. 115/2015, avrebbe rappresentato solo un “documento preliminare” alla successiva variante, adottata ai sensi della legge regionale n. 50/2012 e della legge regionale n. 11/2004, di adeguamento del Piano degli Interventi alle previsioni del Piano per il commercio al dettagli su area privata.
13. La tesi non può essere condivisa.
A prescindere dalla letterale dizione “Piano di Commercio” riportata nelle premesse del documento approvato dalla Giunta comunale con la deliberazione n. 115/2015, non sembra esservi dubbio sui contenuti dello stesso atto deliberativo nel quale sono disposte una serie di prescrizioni in ordine all’allocazione delle strutture commerciali.
Partendo da questa constatazione, è corretta la conclusione del Tar che ne ha rilevato la natura di atto di programmazione economica, finalizzato a conformare, anche sotto il profilo urbanistico, la distribuzione commerciale.

La natura di atto di programmazione economica, è, infatti, desunta dal giudice di primo grado dall’obiettivo del Piano di perseguire la “salvaguardia del sistema economico esistente”, con l’ulteriore precisazione che “i nuovi insediamenti non devono alterare l’organizzazione del sistema commerciale esistente”, ritenendo “l’organizzazione programmata sia già funzionale allo sviluppo coerente delle varie tipologie di vendita presenti nel territorio comunale”.
A tale finalità economica, si sono poi aggiunte, nello stesso Piano, diverse prescrizioni urbanistiche e territoriali. In particolare, quelle relative a “salvaguardare la sostenibilità territoriale e ambientale, l’equilibrio del sistema urbano, di ridurre il consumo del suolo e di riqualificare le aree di degrado”.

Sotto quest’ultimo profilo,
il Piano del Commercio al dettaglio su aree private, contenente la pianificazione delle medie e grandi strutture di vendita, ha assunto anche natura di atto di programmazione territoriale o urbanistica per l’insediamento di nuovi esercizi commerciali.
E, come ha rilevato il Tar,
solo per questo aspetto di razionale gestione del territorio il Piano ha potuto avere l’effetto di apporre restrizioni ai generali principi di libertà di concorrenza e di stabilimento.
14. D’altra parte,
la connessione tra pianificazione commerciale e territoriale è ormai un dato acquisito al sistema (cfr. Corte cost., sentenza n. 176/2014), essendo le due materie preordinate a finalità diverse (tutela della concorrenza e corretto uso del territorio) ma tra loro interferenti (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. VI, n. 2928/2005).
Per questa ragione, al di là di quanto affermato dagli appellati sulla valenza urbanistica del Piano, in concreto lo stesso ha determinato vincoli all’insediamento di strutture produttive commerciali tra le quali quelle di media e grande vendita.
15.
Tali limitazioni di insediamento, giustificabili in astratto sotto il profilo del diritto comunitario (cfr. Corte di giustizia 24.03.2011 causa C-400/08) per il contemperamento con le altre esigenze di ordinato sviluppo del territorio, avrebbero dovuto, in ragione del loro rilievo, essere comunque adottate dall’organo consiliare, in quanto solo quest’ultimo è chiamato dalla legge ad esprimere gli indirizzi politici ed amministrativi di rilievo generale nella materia (cfr. elenco art. 42, comma 2, lett. b), TUEL: “piani territoriali ed urbanistici”).
16.
La Giunta, seppure dotata di una competenza residuale per tutti gli atti non compresi nel suddetto elenco, nonché per quelli di attuazione degli indirizzi generali del Consiglio comunale (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 3137/2014 e n. 4192/2013), nel caso di specie, non poteva sostituirsi, tenuto conto che lo stesso Piano è stato il presupposto di principio per le successive deliberazioni urbanistiche di attuazione.
17. Con la conseguenza che anche le innovazioni normative contenute nell’art. 15, comma 13, del DL. n. 70/2011, cosiddetto decreto sviluppo, non avrebbero potuto avere rilievo in quanto collegate al riconoscimento della competenza delle Giunte comunali all’approvazione dei piani attutivi conformi allo strumento urbanistico vigente.
Non sarebbe stato possibile, infatti, che la Giunta, preso atto della necessità di una variante alla strumento urbanistico generale, avesse potuto decidere in merito per poi attivare la competenza del Consiglio comunale, così determinando una duplicazione di procedure in contrasto con la disciplina acceleratoria del citato art. 15, comma 13, del DL n. 70/2011 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 888/2016).

marzo 2018

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Costituisce principio consolidato in giurisprudenza quello secondo il quale la proroga dei termini di efficacia di un atto amministrativo presuppone necessariamente che il termine da prorogare non sia ancora scaduto.
Il principio è applicabile in relazione ad ogni provvedimento amministrativo che sia stato sottoposto ad un termine finale di efficacia atteso che, un conto è disporre la prosecuzione dell'efficacia nel tempo di un originario provvedimento, altra cosa è consentire nuovamente lo svolgimento di una attività in precedenza preclusa per sopravvenuta inefficacia dell'atto abilitativo, occorrendo, in questo secondo caso, una nuova e più approfondita valutazione che tenga conto della situazione di fatto e delle regole giuridiche sopravvenute.
E’ opinione del Collegio che questo principio valga anche per le proroghe disposte con atti normativi.
Invero, in assenza di disposizioni contrarie, si deve ritenere che il legislatore, quando emana norme che hanno il solo fine di estendere la validità temporale di un provvedimento, intenda incidere solo sull’efficacia temporale della disciplina di regolazione dell’interesse pubblico ancora vigente e non sostituirsi alle amministrazioni nelle valutazioni riguardanti la possibilità e l’opportunità di reintrodurre una regolazione dell’interesse pubblico ormai priva di efficacia (in proposito si veda anche quanto illustrato nel prosieguo).
Inoltre, in assenza di disposizioni specifiche contrarie, non può che valere la regola di irretroattività degli effetti della legge, regola che impedisce l’intervento su fattispecie ormai esaurite.
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... per l’annullamento della delibera 17.10.2016 n. 215 della Giunta del Comune di Carate Brianza, trasmessa con nota del Responsabile del Settore Tecnico Urbanistica del Comune del 19.10.2016 e ricevuta dai ricorrenti il 24-25.10.2016, con la quale è stata dichiarata inaccoglibile la proposta di Piano attuativo relativa all’ambito A7 presentata dai ricorrenti medesimi l’11.07.2016;
...
FATTO
Con ricorso notificato in data 16.12.2016 e depositato il 10.01.2017, i ricorrenti hanno impugnato la delibera 17.10.2016 n. 215 della Giunta del Comune di Carate Brianza, trasmessa con nota del Responsabile del Settore Tecnico Urbanistica del Comune del 19.10.2016 e ricevuta il 24-25.10.2016, con la quale è stata dichiarata inaccoglibile la proposta di Piano attuativo relativa all’ambito A7 presentata in data 11.07.2016.
I ricorrenti sono comproprietari di alcune aree del tutto inedificate, aventi una superficie territoriale di mq. 9.600,00, site nel Comune di Carate Brianza e identificate catastalmente al foglio 15, mappali 84 e 85, limitrofe alle Vie Milano, Brianza e Bergamo.
Tali aree sono inserite nell’Allegato A “Modalità di attuazione della Città da trasformare” del documento di piano del P.G.T. nella scheda n. 6 relativa all’Ambito di trasformazione n. A7, dove sono specificati i parametri per l’edificazione, le superfici da destinare a parcheggi, le destinazioni d’uso ammesse (residenziale, commerciale di vicinato e di media struttura di vendita, direzionale, ricettivo, servizi di interesse generale, artigianale di servizio, produttivo a ridotto impianto e le direttive da seguire), lasciando ampia discrezionalità di intervento ai privati proponenti.
In data 11.07.2016 i ricorrenti hanno presentato una proposta di Piano attuativo redatta in conformità alla scheda dell’Ambito, allegando cinque tavole, lo schema di convenzione, la relazione tecnica, il computo metrico, il cronoprogramma e gli atti di proprietà.
Con la delibera 17.10.2016 n. 215 della Giunta del Comune di Carate Brianza è stata dichiarata inaccoglibile la proposta di Piano attuativo relativa all’ambito A7 presentata dai ricorrenti.
Assumendo l’illegittimità della predetta determinazione, i ricorrenti l’hanno impugnata, eccependo la violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014 e l’eccesso di potere per difetto di motivazione.
Si è costituito in giudizio il Comune di Carate Brianza, che ha chiesto il rigetto del ricorso.
In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.
Alla pubblica udienza del 31.01.2018, su conforme richiesta dei difensori delle parti, la controversia è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è infondato.
2. Con l’unica censura del ricorso si assume l’illegittimità della delibera della Giunta comunale che ha ritenuto inapplicabile la proroga prevista dall’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 anche ai documenti di piano scaduti –disattendendo quindi il parere contenuto nel comunicato regionale 25.03.2015 n. 50 e ponendosi in contrasto anche quanto affermato nella sentenza del Consiglio di Stato, IV, 14.05.2015, n. 2424– con la conseguenza di ritenere inefficace il documento di piano del P.G.T. e pertanto non accoglibile la proposta di Piano attuativo presentata dai ricorrenti.
2.1. La doglianza è infondata.
Il Collegio, con riguardo all’applicabilità della proroga prevista dall’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 anche ai documenti di piano scaduti, sostenuta con il comunicato regionale 25.03.2015 n. 50, pur prendendo atto anche della sentenza del Consiglio di Stato, IV, 14.05.2015, n. 2424, che ha ritenuto “corretta l’interpretazione secondo cui la proroga valga anche [per] i documenti scaduti prima dell’entrata in vigore della nuova legge, per non rendere altrimenti monca la pianificazione comunale”, ritiene di aderire al consolidato orientamento espresso dalla Sezione (sentenza 17.10.2017, n. 1985; in precedenza, 07.06.2017, n. 1272), all’esito di una articolata e convincente motivazione.
Come noto, in base all’art. 8, quarto comma, della legge della Regione Lombardia 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) il documento di piano ha efficacia quinquennale. Scaduto questo termine le statuizioni in esso contenute non possono più essere attuate.
Il legislatore regionale ha poi previsto due ipotesi di proroga.
La prima
è quella contenuta nel successivo comma cinque, nel quale si prevede che i consigli comunali hanno <<… la facoltà di prorogare sino al 31.12.2014 la validità dei documenti di piano approvati entro il 31.12.2009>>. Altra eccezione è contenuta nell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014, invocato da parte dei ricorrenti.
La legge regionale n. 31 del 2014 ha l’obiettivo di contenere il consumo di suolo e, a tal fine, prevede che gli strumenti di governo del territorio orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le aree già urbanizzate, degradate o dismesse.
L’art. 5, commi 1, 2 e 3, stabilisce che la Regione, le province, le città metropolitane ed i comuni devono adeguare, entro i termini ivi stabiliti, i propri strumenti di governo del territorio alle nuove disposizioni ed ai nuovi principi contenuti nella legge stessa. Per quanto riguarda in particolare i comuni, il comma 3 dell’art. 5 prevede che questi debbano adeguare i propri piani di governo del territorio in occasione della prima scadenza del documento di piano successiva agli atti di adeguamento regionali e provinciali.
L’ultimo periodo del comma 5 stabilisce poi che <<La validità dei documenti comunali di piano, la cui scadenza intercorra prima dell’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, è prorogata di dodici mesi successivi al citato adeguamento>>.
Come anticipato, secondo i ricorrenti, questa disposizione si applicherebbe anche ai documenti di piano scaduti prima dell’entrata in vigore della legge regionale n. 31 del 2014.
Ritiene il Collegio che questa conclusione non sia condivisibile per tre ordini di ragioni.
Innanzitutto per motivi di carattere dogmatico, in quanto, come noto, costituisce principio consolidato in giurisprudenza quello secondo il quale la proroga dei termini di efficacia di un atto amministrativo presuppone necessariamente che il termine da prorogare non sia ancora scaduto.
Il principio è applicabile in relazione ad ogni provvedimento amministrativo che sia stato sottoposto ad un termine finale di efficacia atteso che, un conto è disporre la prosecuzione dell'efficacia nel tempo di un originario provvedimento, altra cosa è consentire nuovamente lo svolgimento di una attività in precedenza preclusa per sopravvenuta inefficacia dell'atto abilitativo, occorrendo, in questo secondo caso, una nuova e più approfondita valutazione che tenga conto della situazione di fatto e delle regole giuridiche sopravvenute (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 27.08.2014, n. 4384; id., sez. IV, 22.05.2006, n. 3025; id., 22.12.2003, n. 8462; id., 25.03.2003, n. 1545; id., sez. VI, 10.10.2002, n. 5443).
E’ opinione del Collegio che questo principio valga anche per le proroghe disposte con atti normativi.
Invero, in assenza di disposizioni contrarie, si deve ritenere che il legislatore, quando emana norme che hanno il solo fine di estendere la validità temporale di un provvedimento, intenda incidere solo sull’efficacia temporale della disciplina di regolazione dell’interesse pubblico ancora vigente e non sostituirsi alle amministrazioni nelle valutazioni riguardanti la possibilità e l’opportunità di reintrodurre una regolazione dell’interesse pubblico ormai priva di efficacia (in proposito si veda anche quanto illustrato nel prosieguo).
Inoltre, in assenza di disposizioni specifiche contrarie, non può che valere la regola di irretroattività degli effetti della legge, regola che impedisce l’intervento su fattispecie ormai esaurite.
In secondo luogo, la conclusione dei ricorrenti non può essere condivisa per ragioni di carattere testuale, posto che l’utilizzo del termine “intercorra”, contenuto nell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014, lascia chiaramente intendere che legislatore regionale ha voluto disporre la proroga dei documenti di piano che vengano a scadenza in un arco temporale delimitato e successivo a quello di entrata in vigore della norma.
In terzo luogo, la conclusione dei ricorrenti non può essere condivisa per ragioni di carattere teleologico.
La finalità della norma è, infatti, quella di intervenire in favore dei comuni che –proprio perché aventi documenti di piano che vengono a scadenza dopo l’entrata in vigore della legge ma prima dell’approvazione degli atti di adeguamento provinciale– verrebbero forzatamente privati di tale atto di pianificazione: tali comuni, invero, non potrebbero approvarne uno nuovo fino all’approvazione dell’atto di adeguamento provinciale.
L’intervento non è invece giustificato nei casi in cui i comuni abbiano liberamente deciso di lasciar scadere il documento di piano prima dell’entrata in vigore della legge regionale n. 31 del 2014. Si tratterebbe invero di intervento in contrasto con la loro volontà, dato che a questi enti verrebbe imposta la vigenza di un atto che (proprio perché lasciato liberamente scadere) è ormai evidentemente ritenuto non più rispondente all’interesse pubblico.
Né si può opporre che la soluzione qui seguita pregiudichi eccessivamente gli interessi dei privati, atteso che questi hanno comunque avuto a disposizione un periodo di cinque anni per presentare proposte di piani attuativi.
Si deve pertanto ritenere che l’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014 non si riferisca ai documenti di piano già scaduti e che, quindi, non possa far rivivere la disciplina contenuta nel previgente documento di piano, ormai definitivamente privo di efficacia (TAR Lombardia, Milano, II, 17.10.2017, n. 1985; altresì, 07.06.2017, n. 1272).
2.2. Va aggiunto, inoltre, che con la legge regionale n. 16 del 2017 è stato altresì modificato il secondo periodo dell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014, attribuendo al Consiglio comunale la facoltà di scelta in ordine alla proroga della validità dei documenti di piano già scaduti [‘La validità dei documenti di piano dei PGT comunali la cui scadenza è già intercorsa può essere prorogata di dodici mesi successivi all’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, con deliberazione motivata del consiglio comunale, da assumersi entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge regionale recante “Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per lo riqualificazione del suolo degradato)”, ferma restando la possibilità di applicare quanto previsto al comma 4’].
Pur volendo ritenere, non senza qualche dubbio, la disposizione priva di efficacia retroattiva, dalla stessa si ricava comunque la conferma dell’indirizzo seguito dalla Sezione anche nel presente contenzioso.
2.3. Ciò conduce al rigetto della censura e quindi dell’intero ricorso (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 15.03.2018 n. 734 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza del Giudice di appello:
   - il potere di pianificazione urbanistica si pone su di un piano di prevalenza rispetto agli atti di gestione attinenti la materia commerciale;
   - l'art. 6, d.lgs. 31.03.1998 n. 114, è comunque finalizzato ad assicurare l'integrazione tra la pianificazione territoriale ed urbanistica e la programmazione commerciale, in quanto pone la stretta correlazione tra titoli edilizi e autorizzazioni all'esercizio, nel novero dei criteri di programmazione riferiti al settore commerciale;
   - le prescrizioni e le disposizioni del piano urbanistico sono sempre prevalenti su quelle del piano commerciale, in quanto rispondono all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, e le relative disposizioni possono legittimamente porre limiti alla libertà di iniziativa economica.
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C.3 – Anche il sesto motivo è fondato.
Secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza del Giudice di appello:
   "- il potere di pianificazione urbanistica si pone su di un piano di prevalenza rispetto agli atti di gestione attinenti la materia commerciale (cfr. Consiglio Stato sez. V 12.07.2004 n. 5057),
   - l'art. 6, d.lgs. 31.03.1998 n. 114, è comunque finalizzato ad assicurare l'integrazione tra la pianificazione territoriale ed urbanistica e la programmazione commerciale, in quanto pone la stretta correlazione tra titoli edilizi e autorizzazioni all'esercizio, nel novero dei criteri di programmazione riferiti al settore commerciale (cfr. Consiglio Stato, sez. IV 08.06.2007 n. 3027);
   - le prescrizioni e le disposizioni del piano urbanistico sono sempre prevalenti su quelle del piano commerciale, in quanto rispondono all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, e le relative disposizioni possono legittimamente porre limiti alla libertà di iniziativa economica (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI 10.04.2012 n. 2060)…"
(Consiglio di Stato, Sez. IV, 27.02.2013, n. 1202).
Orbene -pur potendo il Consiglio Comunale, in sede di scelte di pianificazione urbanistica, ritenere prevalente l’interesse pubblico ad un ordinato assetto del territorio rispetto all’interesse commerciale del singolo- nel caso di specie vi è solo un generico riferimento alla mancanza di una pianificazione commerciale e ad uno studio sull’impatto che tale variazione della destinazione potrebbe avere.
E, sotto tale specifico profilo, l’organo consiliare pare avere surrettiziamente riproposto una questione già affrontata da questo TAR, e risolta in senso favorevole alla ricorrente (v. TAR Sicilia, ord. n. 354/2015).
Peraltro, allo stato -tenuto conto dei chiarimenti forniti dal responsabile con l’ulteriore integrazione istruttoria richiesta dai consiglieri comunali- in quell’area non potrebbe essere svolta alcuna attività industriale, in quanto a ridosso del centro abitato; e, in base al progetto presentato, è prevista anche una riduzione di cubatura e il rispetto dei parametri urbanistici (TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, sentenza 08.03.2018 n. 570 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

febbraio 2018

URBANISTICA: Come noto, il P.R.G. è uno strumento programmatico di pianificazione dell’intero territorio comunale, adottato dal Comune ed approvato dalla Regione.
La legge prevede la possibilità che il P.R.G. venga attuato attraverso strumenti urbanistici attuativi, finalizzati a fornire le prescrizioni di dettaglio, per l’esecuzione delle direttive contenute nel piano generale.
Tali piani attuativi, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 1150/1942, hanno un termine di efficacia massimo decennale, decorso il quale, le previsioni riamaste senza concreta attuazione diventano inefficaci, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all’edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva, non verificandosi una situazione paragonabile a quella della c.d. “zona bianca”.
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Tra le prescrizioni di zona ultrattive di un piano attuativo decaduto, «rientra anche il dimensionamento dei c.d. standard urbanistici, disciplinato dal D.M. n. 1444 del 02.04.1968 e perciò anche la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria di cui agli artt. 3, 4 e 5 del citato D.M. n. 1444 del 02.04.1968, destinate ad assicurare alla collettività, insediata in una determinata parte del territorio comunale, un livello di qualità della vita adeguato, anche se dopo il decorso del periodo di efficacia decennale non sono più validi i vincoli, preordinati all’espropriazione per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, previste dal piano, ma non attuate nell’arco di 10 anni».
Inoltre, è pacifico che, a fronte di un piano decaduto, i permessi di costruire possono essere rilasciati soltanto se, non discostandosi dalle previsioni del P.R.G., rispettino altresì la disciplina di linea fondamentale ed essenziale della pianificazione attuativa, atteso che, per questa parte, lo stesso conserva efficacia ultrattiva; in questo caso, quindi, in caso di iniziativa edilizia singola, l’urbanizzazione va valutata con riferimento al comparto e non limitatamente all’area di cui al progetto.
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Come noto, il P.R.G. è uno strumento programmatico di pianificazione dell’intero territorio comunale, adottato dal Comune ed approvato dalla Regione.
La legge prevede la possibilità che il P.R.G. venga attuato attraverso strumenti urbanistici attuativi, finalizzati a fornire le prescrizioni di dettaglio, per l’esecuzione delle direttive contenute nel piano generale.
Tali piani attuativi, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 1150/1942, hanno un termine di efficacia massimo decennale, decorso il quale, le previsioni riamaste senza concreta attuazione diventano inefficaci, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all’edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva, non verificandosi una situazione paragonabile a quella della c.d. “zona bianca” (ex multis, cfr. Cons. Stato n. 4144/2017).
Nel caso di specie, i terreni di proprietà della sig.ra Di To., classificati dal vigente P.R.G. come zona “ZTO G5”, risultano compresi nel perimetro del piano particolareggiato approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 44/2006 (“Piano attuativo in variante al Piano Regolatore Generale – Zona G – Comparto tra Fiume Alli e Quartiere Giovino”) che, anche nell’area “ZTO G5”, impone il previo piano di lottizzazione.
La soggezione al piano di lottizzazione la si ricava non solo dal fatto che l’intitolazione del verbale della conferenza di servizi sul piano attuativo si riferisce all’intera zona G e non solo alla zona G1 (come potrebbe sembrare dalle prime righe del testo), ma anche dal fatto che la delibera di approvazione, sebbene al suo interno menzioni solo la zona G1, nel dispositivo fa inequivoco riferimento all’intera zona G.
D’altro canto, non è senza significato la circostanza per cui la stessa ricorrente ha presentato il proprio progetto proprio allo scadere del termine di efficacia del piano.
Nondimeno, il piano particolareggiato del 2006 risulta ad oggi inefficace, per decorso del termine decennale.
Pertanto, alla luce delle regole sopra indicate, l’area in esame, si trova sottoposta ad una duplice tipologia di prescrizioni: quelle contenute nelle N.T.A. del P.R.G. –e, in specie, nell’art. 62, che prevede la possibilità di effettuare interventi edilizi diretti mediante D.I.A. o concessione edilizia, semplice o convenzionata– e quelle contenute nella parte del piano attuativo avente efficacia ultrattiva.
A tal proposito, osserva il collegio come, tra le prescrizioni di zona ultrattive di un piano attuativo decaduto, «rientra anche il dimensionamento dei c.d. standard urbanistici, disciplinato dal D.M. n. 1444 del 02.04.1968 e perciò anche la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria di cui agli artt. 3, 4 e 5 del citato D.M. n. 1444 del 02.04.1968, destinate ad assicurare alla collettività, insediata in una determinata parte del territorio comunale, un livello di qualità della vita adeguato, anche se dopo il decorso del periodo di efficacia decennale non sono più validi i vincoli, preordinati all’espropriazione per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, previste dal piano, ma non attuate nell’arco di 10 anni» (cfr. TAR Basilicata n. 99/2012).
Inoltre, è pacifico che, a fronte di un piano decaduto, i permessi di costruire possono essere rilasciati soltanto se, non discostandosi dalle previsioni del P.R.G., rispettino altresì la disciplina di linea fondamentale ed essenziale della pianificazione attuativa, atteso che, per questa parte, lo stesso conserva efficacia ultrattiva; in questo caso, quindi, in caso di iniziativa edilizia singola, l’urbanizzazione va valutata con riferimento al comparto e non limitatamente all’area di cui al progetto (cfr. Cons. Stato n. 6170/2007, n. 5471/2008 e n. 5251/2013; TAR Campania, Salerno, n. 488/1997 e n. 6682/2009; TAR Sicilia, Palermo, n. 1986/2015; TAR Abruzzo, L’Aquila, n. 810/2014; TAR Lazio, Latina, n. 367/2006).
Ne deriva quindi che, in adesione alle corrette valutazione del C.T.U., applicando i parametri contemplati dal piano attuativo del 2006, il lotto non possiede tutti i requisiti per il rilascio del titolo edilizio.
Così risolta la questione sostanziale, occorre esaminare le censure di carattere formale, che attengono: al ritardo nell’adozione dell’atto di annullamento; al difetto di motivazione, sotto il profilo della prevalenza dell’interesse pubblico alla rimozione di una situazione di fatto consolidatasi nel tempo; alla mancata comparazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati; al preteso conflitto di interessi del dirigente del Settore edilizia privata e S.U.E. del Comune di Catanzaro, il quale a suo tempo aveva accertato la presenza delle opere di urbanizzazione e che, nell’assumere il provvedimento impugnato, si è trovato “a smentire se stesso”; alla contraddittorietà dell’azione amministrativa, rispetto al passato.
Nessuna di tale doglianza coglie nel segno.
Non la prima, che non tiene conto del periodo di tempo resosi necessario per la risoluzione del contenzioso instaurato sul provvedimento di diniego; non la seconda e la terza, trattandosi di attività edilizia mai neppure iniziata; non la quarta, che appare meramente ipotetica; non la quinta, non potendo un’illegittimità perpetrata nel passato legittimarne una nuova.
In definitiva, il ricorso dev’essere respinto in ogni sua parte, poiché infondato.
Tuttavia, la obiettive difficoltà della lite, che hanno reso necessaria una C.T.U., giustificano l’integrale compensazione delle spese del giudizio tra le parti, fatto salvo il compenso del consulente che, liquidato nella misura di cui alla nota spese depositata, viene posto a carico di entrambe le parti, nella misura di metà ciascuna, con vincolo di solidarietà (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II, sentenza 21.02.2018 n. 507 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: L’art. 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990 stabilisce che “ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso. Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo”. I commi 9-bis e seguenti individuano i rimedi per superare l’inerzia dell’Amministrazione e attivare i poteri sostitutivi al fine di ottenere comunque un provvedimento espresso.
Le disposizioni normative richiamate in precedenza vanno interpretate nel senso che il legislatore ha voluto imporre all’Amministrazione, senza eccezione alcuna, l’obbligo di provvedere sulle istanze dei privati, indipendentemente dal loro grado di fondatezza o addirittura di ammissibilità o di ricevibilità. Pertanto, anche a fronte di istanze del tutto abnormi sorge in capo all’Amministrazione il dovere di provvedere con un atto espresso. A bilanciare una tale soluzione –potenzialmente gravosa per lo svolgimento dell’attività amministrativa– è stata appunto prevista la possibilità di motivare in maniera semplificata laddove l’istanza risulti manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata.
A supporto della predetta conclusione, ovvero in ordine ad un generalizzato obbligo di provvedere, si possono richiamare anche i principi affermati in relazione alla risarcibilità del danno da mero ritardo, secondo quanto previsto dall’art. 2-bis della legge n. 241 del 1990, che assegna rilievo al tempo perduto e all’incertezza prodottasi a causa dell’inosservanza, dolosa o colposa, del termine di conclusione del procedimento, “sul presupposto che la certezza ed il rispetto dei tempi dell’azione amministrazione costituiscano un autonomo bene della vita, sul quale il privato, tanto più se operatore economico, debba poter fare ragionevole affidamento al fine di autodeterminarsi ed orientare la propria libertà economica”.
In ogni caso, si configura un silenzio-inadempimento tutte le volte in cui l’Amministrazione contravvenga ad un preciso obbligo di provvedere sia in base ad espresse previsioni di legge, sia nelle ipotesi che discendono dai principi generali o dalla peculiarità del caso concreto.
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1. Il ricorso è fondato.
2. In data 12.07.2017, il ricorrente ha formulato agli Uffici comunali una “istanza di rettifica di errore materiale del PGT – Comune di Lainate ai sensi dell’art. 13, comma 14-bis, l.r. 11.03.2005 n. 12”, chiedendo di procedere alla corretta assegnazione della destinazione d’uso dell’area, nonché di procedere alle correzioni all’uopo occorrenti nei diversi elaborati afferenti agli atti costituenti il P.G.T. e relativi allegati (all. 1 al ricorso). Tale istanza non è stata affatto riscontrata, come emerge anche dalle difese comunali.
2.1. L’art. 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990 stabilisce che “ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso. Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo”. I commi 9-bis e seguenti individuano i rimedi per superare l’inerzia dell’Amministrazione e attivare i poteri sostitutivi al fine di ottenere comunque un provvedimento espresso.
Le disposizioni normative richiamate in precedenza vanno interpretate nel senso che il legislatore ha voluto imporre all’Amministrazione, senza eccezione alcuna, l’obbligo di provvedere sulle istanze dei privati, indipendentemente dal loro grado di fondatezza o addirittura di ammissibilità o di ricevibilità. Pertanto, anche a fronte di istanze del tutto abnormi sorge in capo all’Amministrazione il dovere di provvedere con un atto espresso. A bilanciare una tale soluzione –potenzialmente gravosa per lo svolgimento dell’attività amministrativa– è stata appunto prevista la possibilità di motivare in maniera semplificata laddove l’istanza risulti manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata (TAR Valle d’Aosta, 11.11.2016, n. 53; TAR Lombardia, Milano, III, 04.06.2014, n. 1412).
A supporto della predetta conclusione, ovvero in ordine ad un generalizzato obbligo di provvedere, si possono richiamare anche i principi affermati in relazione alla risarcibilità del danno da mero ritardo, secondo quanto previsto dall’art. 2-bis della legge n. 241 del 1990, che assegna rilievo al tempo perduto e all’incertezza prodottasi a causa dell’inosservanza, dolosa o colposa, del termine di conclusione del procedimento, “sul presupposto che la certezza ed il rispetto dei tempi dell’azione amministrazione costituiscano un autonomo bene della vita, sul quale il privato, tanto più se operatore economico, debba poter fare ragionevole affidamento al fine di autodeterminarsi ed orientare la propria libertà economica” (cfr. Consiglio di Stato, III, 03.08.2011, n. 4639).
2.2. In ogni caso, si configura un silenzio-inadempimento tutte le volte in cui l’Amministrazione contravvenga ad un preciso obbligo di provvedere sia in base ad espresse previsioni di legge, sia nelle ipotesi che discendono dai principi generali o dalla peculiarità del caso concreto (cfr. Consiglio di Stato, III, 02.05.2016, n. 1660) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 06.02.2018 n. 348 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Per giurisprudenza costante, le osservazioni costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative; pertanto, il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano.
Sono, invero, riservate alla pubblica amministrazione le scelte discrezionali operate nell’esercizio della funzione urbanistica di pianificazione del territorio in ordine alle singole destinazioni di zona del piano regolatore generale, sindacabili in sede di legittimità solo ove risultino inficiate da evidenti errori di fatto o da vizi di manifesta illogicità o contraddittorietà.
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Con il secondo e terzo motivo l’istante si duole della violazione dell’art. 7 della LR n. 12/2005, degli artt. 3 e 6 della L. n. 241/1990, dell’art. 118 della Costituzione e del Trattato di Maastricht per la violazione del principio di sussidiarietà, nonché dell’eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà ed ingiustizia manifesta, atteso che il Comune avrebbe proceduto all’approvazione del PGT senza considerare minimamente l’apporto fornito dalle osservazioni presentate dal ricorrente e senza fornire un’adeguata motivazione sul punto.
In proposito si osserva che, per giurisprudenza costante, le osservazioni costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative; pertanto, il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano.
Sono, invero, riservate alla pubblica amministrazione le scelte discrezionali operate nell’esercizio della funzione urbanistica di pianificazione del territorio in ordine alle singole destinazioni di zona del piano regolatore generale, sindacabili in sede di legittimità solo ove risultino inficiate da evidenti errori di fatto o da vizi di manifesta illogicità o contraddittorietà (Cons. Stato, Sez. IV. Sent. n. 874, 24.02.2017).
Tali vizi non si riscontrano nella fattispecie all’esame del Collegio, nella quale l’Amministrazione comunale ha analizzato le osservazioni dell’istante e ha controdedotto in merito alle stesse mediante la specificazione delle ragioni che ne hanno determinato la reiezione (TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 04.02.2018 n. 418 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

gennaio 2018

COMPETENZE GESTIONALI - URBANISTICA: Circa l'espressione del parere di compatibilità del P.I.I. con il sopraordinato P.T.C.P. la competenza spetta alla Giunta provinciale, e non al Consiglio provinciale.
Nel silenzio dell'art. 92, L.R. 11.03.2005 n. 12, che al c. 7 si limita ad affermare che spetta alla Provincia esprimere il parere circa la compatibilità del programma integrato di intervento predisposto dal Comune con il sopraordinato piano territoriale di coordinamento provinciale, senza però precisare a quale organo provinciale spetti tale potere, trova applicazione il criterio di riparto fra gli organi di governo degli enti locali fissato dall'art. 42, c. 2, lett. h), T.U. 18.08.2000 n. 267, per effetto del quale detta competenza spetta alla Giunta provinciale, e non al Consiglio provinciale, trattandosi non di un parere in senso tecnico, ma di una mera verifica di conformità, che non è espressione di potestà pianificatoria, ma esprime un mero raffronto, privo di ogni valutazione discrezionale, tra il programma comunale ed il piano territoriale provinciale.
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Il Collegio può prescindere dallo scrutinio del ricorso incidentale proposto dal Comune resistente, essendo il presente ricorso infondato nel merito.
I) Con il primo motivo le istanti deducono il vizio di incompetenza avverso il parere di compatibilità al PTCP del Documento di Piano del PGT, espresso dalla Provincia con la delibera di Giunta n. 436 del 17.06.2008, che avrebbe invece dovuto essere adottata dal Consiglio, come previsto dall’art. 42, c. 2, lett. b), del T.U.E.L.
Il motivo è infondato atteso che, nel silenzio dell'art. 92, L.R. 11.03.2005 n. 12, che al c. 7 si limita ad affermare che spetta alla Provincia esprimere il parere circa la compatibilità del programma integrato di intervento predisposto dal Comune con il sopraordinato piano territoriale di coordinamento provinciale, senza però precisare a quale organo provinciale spetti tale potere, trova applicazione il criterio di riparto fra gli organi di governo degli enti locali fissato dall'art. 42, c. 2, lett. h), T.U. 18.08.2000 n. 267, per effetto del quale detta competenza spetta alla Giunta provinciale, e non al Consiglio provinciale, trattandosi non di un parere in senso tecnico, ma di una mera verifica di conformità, che non è espressione di potestà pianificatoria, ma esprime un mero raffronto, privo di ogni valutazione discrezionale, tra il programma comunale ed il piano territoriale provinciale (C.S., Sez, IV, 28.05.2009 n. 3333, che ha riformato TAR Lombardia, Milano, Sez., II, 29.10.2008 n. 5219) (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 24.01.2018 n. 205 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Per giurisprudenza pacifica, le osservazioni presentate da un privato allo strumento urbanistico adottato dall'ente costituiscono meri apporti collaborativi allo stesso, e non danno luogo a peculiari aspettative, potendo essere respinte, o accolte solo in parte, senza necessità di specifica motivazione.
Nel caso in cui il previgente strumento urbanistico abbia classificato un’area come edificabile, in capo al privato sussiste effettivamente un legittimo affidamento che deve essere valutato dal Comune, diversamente da quanto invece avvenuto nel caso di specie in cui, come detto, gli immobili delle ricorrenti, sulla base del previgente p.g.t., avevano destinazione produttiva.

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Per giurisprudenza pacifica, le scelte effettate dall'Amministrazione comunale all'atto dell'adozione del piano regolatore costituiscono inoltre apprezzamenti di merito, sottratti al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità.
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II.1) Con il secondo motivo le ricorrenti lamentano che, a seguito del parziale accoglimento delle osservazioni dalle stesse presentate, il Comune avrebbe illegittimamente modificato “in peius” il P.G.T., violando il loro affidamento.
II.1.1) In primo luogo, osserva il Collegio che il Comune ha in realtà accolto le richieste delle ricorrenti, con cui le stesse hanno chiesto “che l’intera area di proprietà possa essere inserita nel nuovo P.G.T. in zona a destinazione residenziale”, ciò che, come detto, ha puntualmente avuto luogo.
II.1.2) In ogni caso, per giurisprudenza pacifica, le osservazioni presentate da un privato allo strumento urbanistico adottato dall'ente costituiscono meri apporti collaborativi allo stesso, e non danno luogo a peculiari aspettative, potendo essere respinte, o accolte solo in parte, senza necessità di specifica motivazione (C.S., Sez. IV, 08.05.2017 n. 2089, TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 26.02.2015, n. 358), ciò che, di per sé, dà luogo al rigetto del motivo.
Nel caso in cui il previgente strumento urbanistico abbia classificato un’area come edificabile, in capo al privato sussiste effettivamente un legittimo affidamento che deve essere valutato dal Comune (C.S. Sez. IV, 22.06.2004, n. 4399), diversamente da quanto invece avvenuto nel caso di specie in cui, come detto, gli immobili delle ricorrenti, sulla base del previgente p.g.t., avevano destinazione produttiva.
II.1.3) Fermo restando quanto precede, ad abundantiam, osserva il Collegio che le aree di che trattasi si trovano all’interno del Parco Regionale della Valle del Lambro, e sono pertanto soggette a vincolo paesaggistico, ex art. 142 D.Lgs. 22.01.2004 n. 42, ciò che non rende irragionevole la loro parziale destinazione a “verde privato”.
Analogamente, anche la prevista cessione di 485 mq da destinare a parcheggi, su una superficie complessiva di oltre 3.000 mq, non pare ingiustificata, essendo le aree in questione collocate in un ambito contiguo al centro storico, caratterizzate da una cronica mancanza di detti spazi, come dettagliatamente evidenziato nel paragrafo 4.1c della relazione allegata al Piano dei Servizi.
Per giurisprudenza pacifica, le scelte effettate dall'Amministrazione comunale all'atto dell'adozione del piano regolatore costituiscono inoltre apprezzamenti di merito, sottratti al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (C.S. Sez. IV, 12.06.2017, n. 2822), ciò che, ulteriormente, depone per l’infondatezza delle doglianze in questa sede articolate (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 24.01.2018 n. 205 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Destinazione a verde agricolo.
Il Consiglio di Stato ribadisce che la destinazione a verde agricolo di un’area, stabilita da uno strumento urbanistico generale, non implica per forza che essa soddisfi in modo diretto ed immediato gli interessi agricoli, potendosi giustificare con le esigenze di un ordinato governo del territorio.
Tra queste ultime rientra pure la necessità d’impedire un’ulteriore edificazione o un congestionamento delle aree, affinché si mantenga l’equilibrato rapporto quantitativo tra aree libere ed edificate o industriali e si realizzino i bisogni collettivi di maggior vivibilità dello spazio urbano, se del caso mercé la contrazione dell’illimitata espansione edilizia.
Tutto ciò non determina né veri e propri insediamenti agricoli nuovi, né puntigliose verifiche sulla reale vocazione delle aree stesse allo sfruttamento produttivo agricolo
(commento tratto da https://camerainsubria.blogspot.it).
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MASSIMA
5. L’appello è fondato e merita di essere accolto.
La giurisprudenza di questo Consiglio ha, da sempre (cfr. ex plurimis, Cons. St., Sez. IV, 28.04.1981, n. 374), rilevato che
pur non essendo un piano di lottizzazione, al pari di tutti gli altri strumenti urbanistici anche di grado più elevato, di ostacolo ad una successiva pianificazione generale del territorio e potendo quindi essere superato da strumenti urbanistici che dispongano in modo difforme, l'amministrazione deve motivare ampiamente ed in modo rigoroso le ragioni per cui le nuove scelte urbanistiche facciano ritenere superati gli interventi lottizzativi precedentemente approvati.
Pertanto,
la necessità di un’ampia e rigorosa motivazione si è ritenuta necessaria nel caso in cui la qualificazione edificatoria di un’area, ulteriormente valorizzata dalla presenza di un piano esecutivo, mutasse a seguito della nuova disciplina contenuta nel piano urbanistico generale.
Nella fattispecie, tuttavia, la storia urbanistica delle aree degli originari ricorrenti si caratterizza per la presenza di una proposta di convenzione di lottizzazione non andata a buon fine, sicché l’unico elemento di riferimento effettivo ai fini del decidere è rappresentato dal fatto che la previgente disciplina urbanistica comunale avesse qualificato le dette aree come C2.
In quest’ipotesi, occorre rammentare che la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. St., Sez. IV, 17.08.2016, n. 3643) ha chiarito che
la destinazione a verde agricolo di un’area, stabilita da un P.R.G., non implica per forza che essa soddisfi in modo diretto ed immediato gli interessi agricoli, potendosi giustificare con le esigenze di un ordinato governo del territorio; tra queste ultime rientra pure la necessità d’impedire un’ulteriore edificazione o un congestionamento delle aree, affinché si mantenga l’equilibrato rapporto quantitativo tra aree libere ed edificate o industriali e si realizzino i bisogni collettivi di maggior vivibilità dello spazio urbano, se del caso mercé la contrazione dell’illimitata espansione edilizia. Tutto ciò non determina né veri e propri insediamenti agricoli nuovi, né puntigliose verifiche sulla reale vocazione delle aree stesse allo sfruttamento produttivo agricolo.
A ciò deve aggiungersi che
la destinazione data alle singole aree da un P.R.G. non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, a ciò bastando l’espresso richiamo alla relazione di accompagnamento al progetto di questo.
Infatti le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono, in particolare, le lesioni all’affidamento qualificato del privato, derivanti da convenzioni di lottizzazione (Cons. Stato, IV, 14.05.2015 n. 2453).
Al di fuori da tale ipotesi derogatoria qui non ricorrente, questo Consiglio ha chiarito a più riprese che non sussiste una situazione di affidamento qualificato del privato, tale da richiedere l’obbligo di specifica motivazione delle scelte urbanistiche, nel caso in cui la pregressa destinazione della zona sia più favorevole, ovvero nel caso in cui sia stata presentata una proposta di lottizzazione, mai esaminata dal Comune (Cons. St., Sez. IV, 16.01.2012, n. 119).
Nella fattispecie il giudice di prime cure ha omesso di rilevare che la ragione complessiva per la diversa qualificazione delle aree degli originari ricorrenti non deve rinvenirsi solo nella risposta alle osservazioni da questi presentate, ma anche nella relazione del P.U.E., che legittimamente ha compiuto scelte limitative dell’edificabilità delle aree degli odierni appellati, attraverso l’attribuzione di destinazioni limitative o preclusive dell’edificazione, valorizzando esigenze di contenimento dell’espansione dell’abitato nonché di salvaguardia di valori paesaggistici e ambientali, in vista del perseguimento di obiettivi di miglioramento della vivibilità del territorio comunale, utilizzando, come parametro di riferimento, quello della limitazione del consumo del suolo, che del resto non può che essere utilizzato in relazione a tutte le aree oggetto della nuova disciplina urbanistica.
Sotto questo profilo non assume un rilievo viziante il riferimento al PTCP in itinere al tempo dell’approvazione del PUC, dal momento che quest’ultimo va inteso come segno della percezione della necessità di coordinamento dello stesso con il contenuto dei piani urbanistici superiori, sia pure in itinere.
Del resto la motivazione in questione va intesa come utilizzata ad colorandum, risultando sufficientemente adeguato per motivare la diversa qualificazione delle aree degli appellati quanto si evince dal combinato disposto del contenuto della risposta alle osservazioni e dalla relazione al PUC.
6. L’appello deve, quindi, essere accolto con ciò che ne consegue in termini di riforma della sentenza impugnata e di rigetto del ricorso di primo grado (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 22.01.2018 n. 407 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: E' rilevante e non manifestamente infondata la questione, che si rimette alla Corte costituzionale, di legittimità costituzionale dell’articolo 103, comma 1-bis, della l.r. della Lombardia n. 12/2005 che recita:
"
1-bis. Ai fini dell’adeguamento, ai sensi dell’articolo 26, commi 2 e 3, degli strumenti urbanistici vigenti, non si applicano le disposizioni del decreto ministeriale 02.04.1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge 06.08.1967, n. 765), fatto salvo, limitatamente agli interventi di nuova costruzione, il rispetto della distanza minima tra fabbricati pari a dieci metri, derogabile all’interno di piani attuativi.".
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Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal signor Ni.Ca., nato a Treviso il ... e residente a Sondrio, per l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Sondrio 28.11.2014 n. 81, d’approvazione di variante del piano di governo del territorio.
...
Premesso:
Il Comune di Sondrio, già dotato del piano di governo del territorio approvato con deliberazione del Consiglio comunale 06.06.2011 n. 40, con deliberazione della giunta comunale del 29.09.2013 ha attivato un procedimento di variante del medesimo piano, comunicandolo alla cittadinanza. In merito sono state avanzate proposte da parte di alcuni cittadini.
L’ente territoriale ha introdotto, inoltre, modifiche alle norme tecniche d’attuazione, alcune delle quali su suggerimento dell’ufficio tecnico comunale.
Fra le modifiche della normativa, in particolare, una riguarda la disciplina delle distanze tra fabbricati “Distanza minima tra edifici”, come dettata dall’art. 3 – “Definizioni urbanistiche ed edilizie”, dell’elaborato “Definizioni e disposizioni generali del Piano di Governo del Territorio".
Nella formulazione originaria, essa stabiliva che “
Nelle aree comprese in ambiti di trasformazione e nelle aree comprese in ambiti del territorio consolidate {Piano delle Regole) la distanza minima tra edifici deve essere pari all’altezza dell'edificio più alto e comunque non inferiore a m 10, fatta eccezione per gli edifici nelle aree comprese in ambiti del territorio urbanizzato di antica formazione per i quali la distanza minima tra edifici non può essere inferiore a quella intercorrente tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale”.
A seguito della variante approvata, il testo della disposizione è stato così riformulato: “
Nelle aree comprese in ambiti di trasformazione e in ambiti del territorio consolidate {Piano delle Regole) la distanza minima tra edifici deve essere non inferiore a m 10, fatta eccezione per gli edifici compresi nei tessuti edificati di antica formazione (Taf) per i quali la distanza minima tra edifici non può essere inferiore a quella intercorrente tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale. Limitatamente alle aree comprese in ambiti di trasformazione, la distanza minima deve inoltre essere pari o superiore all’altezza dell’edificio più alto”.
Per effetto della variazione
è stata sottratta all’applicazione della disciplina più restrittiva (quella che impone una distanza minima pari all’altezza dell’edificio più alto), le aree di nuova edificazione comprese all’interno di un ambito territoriale che, secondo la disciplina dettata dalla legge regionale della Lombardia 11.05.2005 n. 12 viene definito “il tessuto urbano consolidato”.
In particolare, la riformulata disposizione è riferita agli ambiti territoriali previsti e disciplinati dagli articoli 18 e 19 delle norme di attuazione del piano delle regole.
Con l’art. 18 vengono definiti alcuni ambiti di espansione edificatoria che, pur compresi nel perimetro territoriale disegnato al fine d’individuare il cosiddetto “tessuto urbano consolidato”, e definiti “tessuti di completamento”, costituiscono vere e proprie aree di espansione edificatoria, dato che ai sensi del comma 1 del predetto art. 18 “Gli ambiti cosi classificati sono rappresentati da parti prevalentemente non edificate, intercluse all’interno del tessuto consolidate di fondovalle o di versante o ai suoi margini.. La loro individuazione sul territorio consente di affermare che si tratta di ambiti privi di edificazione, da assoggettare per la prima volta a processo urbanizzativo ed edificatorio.
Tale risulta la condizione dell’ambito n. 15, adiacente alla proprietà del ricorrente, individuato dall'art. l9, quale ambito assoggettato a piano attuativo obbligatorio. Tale ambito conferma una previsione già presente nel previgente piano regolatore generale approvato negli anni ‘90, laddove era individuata come zona “RT n. 17”, assoggettata a piano attuativo obbligatorio, coinvolgente il medesimo ambito territoriale, assolutamente privo di edificazione e destinato a nuovi insediamenti residenziali, ubicato ai margini estremi dell'aggregato urbano edificato, lungo la strada che introduce alla Valmalenco, caratterizzata da una elevata acclività.
Il citato ambito, individuato nel piano generale del territorio come ambito n. 15 nell’art. 19, conferma la delimitazione dello stesso ambito territoriale individuato nel precedente piano regolatore generale come “RT n. 17”, mai coinvolto in precedenza in processi di urbanizzazione di edificazione, atteso che è stata assoggettata in entrambi gli strumenti urbanistici a piano attuativo, com’è prescritto per tutte le zone che, secondo il decreto ministeriale 02.04.1968, n. 1444, devono essere qualificate come zone di espansione.
L’Amministrazione, nella scelta di denominazioni e sigle delle zone territoriali omogenee differenti da quelle dettate nel D.M. n. 1444/1968 (prima RT ora ambito TAC), ad avviso del ricorrente sarebbero state sottratte alla disciplina che detto decreto ha fissato, specialmente per quanto riguarda il regime delle distanze tra fabbricati, che assumono valenza integrativa del codice civile, asseritamente non derogabili dalle norme locali con conseguente richiesta di disapplicazione delle disposizioni di strumenti urbanistici che fissino una distanza tra fabbricati inferiore a quella prevista nel citato DM.
Tutti gli ambiti “Tc” individuati dall’art. 19 del piano generale del territorio sono assoggettati o a piano urbanistico attuativo o a permesso di costruire convenzionato obbligatorio, in considerazione proprio della circostanza che si tratta di ambiti non edificati, da assoggettare per la prima volta ad un processo di urbanizzazione che richiede la preventiva pianificazione di dettaglio, o almeno, ove si tratti di un ambito di più limitata estensione, ad un permesso di costruire corredato da una convenzione obbligatoria, mediante la quale garantire gli stessi effetti del piano attuativo.
A conferma, il ricorrente richiama la circostanza che su 20 ambiti “Tc” individuati e disciplinati dall'art. 19 del piano generale del territorio ben 11 sono soggetti al piano attuativo obbligatorio. Fra essi vi è il n. 15, confinante con la sua proprietà, sulla quale insiste un edificio a destinazione residenziale (individuato in catasto al foglio 31, mappale 319, del Comune di Sondrio), a fronte del quale è in corso di realizzazione un complesso residenziale avente altezza largamente superiore a m 10, che non rispetterebbe la distanza pari all’altezza dell’edificio più alto, come prescritto per le zone omogenee C (parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi che risultino inedificate o nelle quali l’edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità delle zone, totalmente edificate) dall’art. 9, 1° comma, del DM n. 1444/1968.
Il ricorrente evidenzia, poi, che nelle stesse “Norme di Attuazione del Piano delle Regole a1 Capo 2 (articoli 14, 15, 16, 17)” vengono disciplinate le altre porzioni del tessuto urbano consolidato che presentano già una condizione di parziale o compiuta edificazione, per i quali vengono ammessi interventi diretti o perfino piani attuativi all’interno dei quali viene consentita una distanza tra gli edifici minore di quella minima di legge, evidentemente in applicazione di quanto disposto dall’ultimo comma dell'art. 9 del DM 1444/1968.
Tale circostanza fa emergere la presenza, all’interno del tessuto urbano consolidato, di ambiti territoriali molto diversificati fra loro, alcuni dei quali aventi le caratteristiche delle zone di completamento, altri quelle delle zone di espansione.
2. Il ricorrente lamenta che la profonda diversità di condizione oggettiva renda ingiustificata e illegittima la sottrazione al più incisivo regime delle distanze tra fabbricati fissato dall’art. 9 del DM n. 1444/1968 proprio per le zone di nuova edificazione ed urbanizzazione.
Di conseguenza egli impugna la variante del piano generale del territorio di Sondrio, segnatamente la parte mediante la quale ha modificato la disposizione dell’art. 3 relativa alla distanza tra fabbricati riducendo la misura della distanza tra immobili fronteggianti alla sola misura di ml. 10,00 ed escludendo dall’applicazione della maggiore distanza pari all’altezza dell’edificio più alto i nuovi insediamenti previsti nelle cosiddette “zone TAC”, e confermando tale disposizione solo per i nuovi insediamenti in ambiti di trasformazione, senza tener conto del fatto che, invece, per situazioni del genere doveva essere mantenuta la formulazione originaria conforme al dispositivo dell'art. 9 del DM n. 1444/1968, data l’identità di condizioni oggettive di ambiti non edificati da assoggettare, per la prima volta, ad un processo di nuova urbanizzazione soggetto a preventiva approvazione di piano attuativo.
A fondamento del ricorso il ricorrente deduce i seguenti motivi di violazione di legge ed eccesso di potere.
1. Violazione dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968, in quanto è stato espunto dall’ordinamento urbanistico locale l’obbligo del rispetto della distanza minima pari all’edificio più alto, in relazione ad interventi di nuova edificazione, in asserite “Zone di espansione edificatoria aventi le condizioni oggettive delle Zone C”.
2. Difetto di motivazione e contraddittorietà, perché l’originaria formulazione del PGT in materia di distanze dettava una disposizione univoca, in conformità alla disciplina prevista dal richiamato art. 9 del D.M. n. 1444/1968, avente valenza vincolante in sede di pianificazione. La decisione di modificare la norma generale sarebbe quindi arbitraria, oltre che carente di adeguata motivazione.
3. Difetto di motivazione, contraddittorietà, deviazione dalla funzione. Il ricorrente sostiene che il 29.09.2013, pur in presenza di un PGT approvato (deliberazione del Consiglio comunale n. 40/2011), la giunta comunale ha assunto la determinazione di avviare il procedimento di revisione del PGT con l’esplicita affermazione di aggiornare il piano senza alterarne l’impostazione complessiva originaria e al solo fine di correggere errori materiali riscontrati in fase applicativa. Quindi, la rilevante modifica sul regime delle distanze contestata avrebbe il carattere di norma elusiva di tassativi limiti di legge e foriera di ulteriori situazioni di contrasto con il vigente quadro giuridico di riferimento.
Considerato:
3. L’art. 2-bis del decreto del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001 n. 380 stabilisce che “…le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 02.04.1968, n. 1444, e possono dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi, nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali”.
La Regione Lombardia, con le modifiche introdotte alla legge urbanistica regionale 11.05.2005 n. 12 con la legge regionale 14.03.2008 n. 4, ha recepito tali indicazioni stabilendo, ai fini dell’adeguamento degli strumenti urbanistici, l’inapplicabilità del citato D.M. n. 1444/1968 fatto salvo, limitatamente agli interventi di nuova costruzione, il rispetto della distanza minima di dieci metri, derogabile all’interno dei piani attuativi.
L’art. 9 del D.M. 02.04.n. 1444/1968 dispone che “Le distanze minime tra fabbricati per le diverse zone territoriali omogenee sono stabilite come segue:
3) Zone C): è altresì prescritta, tra pareti finestrate di edifici antistanti, la distanza minima pari all'altezza del fabbricato più alto; la norma si applica anche quando una sola parete sia finestrata, qualora gli edifici si fronteggino per uno sviluppo superiore a m 12.
Le distanze minime tra fabbricati -tra i quali siano interposte strade destinate al traffico dei veicoli (con esclusione della viabilità a fondo cieco al servizio di singoli edifici o di insediamenti)- debbono corrispondere alla larghezza della sede stradale maggiorata di:
   - m 5 per lato, per strade di larghezza inferiore a ml. 7;
   - m 7,50 per lato, per strade di larghezza compresa tra m 7 e m 15;
   - ml. 10 per lato, per strade di larghezza superiore a ml. 15
”.
L’art. 1-bis della legge regione Lombardia 11.03.2005, n. 12, aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera xxx), L.R. 14.03.2008, n. 4, prevede che “Ai fini dell'adeguamento, ai sensi dell'articolo 26, commi 2 e 3, degli strumenti urbanistici vigenti, non si applicano le disposizioni del decreto ministeriale 02.04.1968 n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 06.08.1967 n. 765, fatto salvo, limitatamente agli interventi di nuova costruzione, il rispetto della distanza minima tra fabbricati pari a dieci metri, derogabile all'interno di piani attuativi”.
Il successivo comma 1-ter dispone che “Ferme restando le distanze minime di cui agli articoli 873 e 907 del codice civile, fuori dai centri storici e dai nuclei di antica formazione la distanza minima tra pareti finestrate, di cui al comma 1-bis, è derogabile per lo stretto necessario alla realizzazione di sistemi elevatori a pertinenza di fabbricati esistenti che non assolvano al requisito di accessibilità ai vari livelli di piano”.
4.
In materia di distanza tra fabbricati, per costante giurisprudenza (da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, 23.06.2017 n. 3093; 08.05.2017 n. 2086; 29.02.2016 n. 856; Corte Cass. civ., sez. II, 14.11.2016 n. 23136), la disposizione contenuta nell’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, che prescrive la distanza di dieci metri che deve sussistere tra edifici antistanti, ha carattere inderogabile poiché si tratta di norma imperativa la quale predetermina, in via generale ed astratta, le distanze tra le costruzioni, in considerazione delle esigenze collettive connesse ai bisogni di igiene e di sicurezza.
Tali distanze sono coerenti con il perseguimento dell’interesse pubblico e non già con la tutela del diritto dominicale dei proprietari degli immobili finitimi alla nuova costruzione, tutela che è invece assicurata dalla disciplina predisposta, anche in tema di distanze, dal codice civile.
Occorre osservare, poi, che
la disposizione dell’art. 9, n. 2 del D.M. n. 1444 riguarda “nuovi edifici”, intendendosi per tali gli edifici (o parti o sopraelevazioni di essi: Consiglio di Stato, sez. IV, 04.08.2016 n. 3522) costruiti per la prima volta” e non già edifici preesistenti, per i quali, in sede di ricostruzione, non avrebbe senso prescrivere distanze diverse. Tale affermazione trova riscontro in una pluralità di considerazioni.
Occorre, infatti, ricordare che,
ai sensi dell’art. 41-quinquies l. 17.08.1942 n. 1150, avente per oggetto “Disciplina dell’attività urbanistica e suoi scopi” nella formulazione in vigore dal 30.06.2003, i limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati nonché i rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi”, sono imposti ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti.
Ciò significa che essi sono previsti dalla norma primaria per la “nuova” pianificazione urbanistica e non già per intervenire sull’esistente, tanto meno se rappresentato da un singolo edificio (a meno che “l’esistente” non sia esso stesso complessivamente oggetto di pianificazione urbanistica).
Ed infatti, in coerenza con quanto ora affermato,
lo stesso art. 9 del D.M. n. 1444/1968 per le zone “A”, nel contemplare le distanze tra edifici già esistenti prevede che le distanze “non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti”.
Difatti,
il discrimine in tema di distanze (con l’introduzione del limite inderogabile di 10 m), nella ‘ratio’ dell’indicato art. 9, non è dato dalla differenza tra zona A ed altre zone, quanto tra costruzione del tutto nuova (ordinariamente non ipotizzabile in zona A) e ricostruzione di un immobile preesistente.
Se così non fosse, risalterebbe l’illogicità della disposizione, non potendosi evidenziare alcuna differenza, sotto il profilo che qui interessa, tra zona A e zona B totalmente edificata (ex art. 2 D.M. n. 1444/1968).
D’altra parte, a voler applicare il limite inderogabile di distanza ad un immobile prodotto da ricostruzione di un altro preesistente si otterrebbe che, da un lato, l’immobile considerato non potrebbe essere demolito e ricostruito, se non “arretrando” rispetto all’allineamento preesistente (con conseguente possibile perdita di volume e realizzandosi, quindi, un improprio “effetto espropriativo” del D.M. n. 1444/1968); dall’altro lato, esso non potrebbe in ogni caso beneficiare della deroga di cui all’ultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968, allorquando la demolizione e ricostruzione (ancorché per un solo fabbricato) non fosse prevista nell’ambito di uno strumento urbanistico attuativo con dettaglio piano volumetrico.
Anzi,
la stessa circostanza che la deroga di cui all’art. 9, u.c., sia prevista per il tramite di strumenti urbanistici attuativi conferma quanto innanzi affermato e cioè che le norme sulle distanze di cui al D.M. n. 1444/1968 si riferiscono alla nuova pianificazione del territorio e non già ad interventi specifici sull’esistente.
In conclusione,
in tema di distanze fra costruzioni, l’art. 9, comma 2, D.M. 02.04.1968, n. 1444, “poiché emanato su specifica delega contenuta nell'art. 41-quinquies della legge urbanistica fondamentale 17.08.1942, n. 1150, ha efficacia di legge dello Stato sicché le sue disposizioni in tema di limiti inderogabili di densità, altezza e distanza tra i fabbricati prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti edilizi, ai quali si sostituiscono per inserzione automatica (Cass. civ. sez. II, 12.02.2016, n. 2848).
5.
Le disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli interventi edilizi sono state, da tempo, ricondotte dalla Corte costituzionale nell’ambito della normativa di principio in materia di governo del territorio (Corte costituzionale, sent. 23.11.2011, n. 309; 01.10.2003, n. 303).
In merito è stato chiarito che “
sono principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali.
L’intero corpus normativo statale in ambito edilizio è costruito sulla definizione degli interventi, con particolare riferimento alla distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo, manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall'altro.
La definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta, dunque, allo Stato
”.
Con specifico riferimento al riparto di competenze in tema di distanze legali, la medesima Corte ha affermato che “
la disciplina delle distanze minime tra costruzioni rientra nella materia dell’ordinamento civile e, quindi, attiene alla competenza legislativa statale; alle Regioni è consentito fissare limiti in deroga alle distanze minime stabilite nelle normative statali, solo a condizione che la deroga sia giustificata dall’esigenza di soddisfare interessi pubblici legati al governo del territorio.
Dunque, se da un lato non può essere del tutto esclusa una competenza legislativa regionale relativa alle distanze tra gli edifici, dall’altro essa, interferendo con l’ordinamento civile, è rigorosamente circoscritta dal suo scopo −il governo del territorio− che ne detta anche le modalità di esercizio
" (Corte costituzionale, sentenze 03.11.2016 n. 231; 23.01.2013 n. 6; 21.05.2014 n. 134; ordinanza 19.05.2011 n. 173).
Si è affermato di conseguenza che “
nella delimitazione dei rispettivi ambiti di competenza −statale in materia di “ordinamento civile” e concorrente in materia di “governo del territorio”−, il punto di equilibrio è stato rinvenuto nell’ultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, ritenuto più volte dotato di “efficacia precettiva e inderogabile” (Corte costituzionale, sent. 10.05.2012, n. 114; ordinanza 19.05.2011, n. 173).
Con rifermento ad eventuali deroghe, la Corte ha ritenuto che tale disposto ammette distanze inferiori a quelle stabilite dalla normativa statale “nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche”.
In definitiva,
le deroghe all’ordinamento civile delle distanze tra edifici sono consentite se inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio.
Le richiamate conclusioni sono state ribadite anche a seguito dell’emanazione dell’art. 30, comma 1, 0a), del decreto-legge 21.06.2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 09.08.2013, n. 98 − e dell’art. 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
Ad avviso del giudice costituzionale, invero, la disposizione ha recepito l’orientamento della Corte “inserendo nel testo unico sull’edilizia i principi fondamentali della vincolatività, anche per le regioni e le province autonome, delle distanze legali stabilite dal D.M. n. 1444/1968 e dell'ammissibilità di deroghe solo a condizione che esse siano inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio (sentenze 20.07.2016 n. 175 e 21.09.2016 n. 178).
6.
L’art. 103, comma 1-bis, della legge della Regione Lombardia n. 12/2005, non affidando l’operatività dei suoi precetti a “strumenti urbanistici” e non essendo funzionale ad un “assetto complessivo ed unitario di determinate zone del territorio”, riferisce la possibilità di deroga a qualsiasi ipotesi di intervento, quindi anche su singoli edifici, con la conseguenza che essa risulta assunta al di fuori dell’ambito della competenza regionale concorrente in materia di “governo del territorio”, in violazione del limite “dell’ordinamento civile” assegnato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Sotto i delineati profili
la Sezione è dell’avviso che la questione di legittimità costituzionale di cui al comma 1-bis dell’articolo 103 della legge regionale della Lombardia 2005 n. 12, (comma aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera xxx), della legge regionale Lombardia 14.03.2008, n. 4), non sia manifestamente infondata.
Non può dubitarsi, poi, della sua rilevanza atteso che, come emerge dall’esposizione fin qui svolta, la sua applicazione è decisiva ai fini della decisione della controversia in esame.
Dev’essere disposta, conseguentemente, la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di legittimità costituzionale.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede consultiva (Sezione prima), visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 09.02.1948 n. 1, 23 della legge 11.03.1953, n. 87 e l’art. 1, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale 07.10.2008:
   a)
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione, che rimette alla Corte costituzionale, di legittimità costituzionale dell’articolo 103, comma 1-bis, della legge regionale della Lombardia n. 12/2005, nei sensi indicati in motivazione;
   b) dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il presente procedimento (Consiglio di Stato, Sez. I, parere 22.01.2018 n. 199 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Il termine di durata del permesso edilizio non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, su cui l’Amministrazione si esprime (principio applicabile anche ai piani attuativi).
Nel sistema vigente il piano di lottizzazione ha durata decennale sicché, decorso infruttuosamente detto termine, lo strumento attuativo perde efficacia.
È irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza che la mancata attuazione del piano sia dovuta alla p.a. o al privato lottizzante.

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L’approvazione di una Variante ad un Piano particolareggiato non determina di per sé la proroga dell’efficacia dell’originario strumento di pianificazione secondaria, ancorché per ampia parte modificato, potendo tale effetto riconoscersi soltanto alle Varianti che approvano una operazione di sistemazione urbanistica fondamentalmente nuova e radicalmente diversa rispetto a quella originariamente prevista per la stessa zona, nonché alle Varianti che si riferiscano all’intero programma urbanistico, implicandone una positiva valutazione di attualità e di persistente conformità all’interesse pubblico.
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Ritiene tuttavia il collegio che debbano trovare applicazione anche nel caso di specie, i principi affermati in materia secondo cui “Per quanto concerne inoltre la rilevanza dell’insorgenza di cause di forza maggiore e quindi della rilevanza del c.d. factum principis, ritiene il collegio di dovere ribadire l’indirizzo giurisprudenziale affermato -principio affermato in materia di sospensione del termine di durata del titolo edilizio, ma da ritenersi valido anche relativamente alla fattispecie in esame di sospensione del termine di validità della lottizzazione- secondo cui “il termine di durata del permesso edilizio non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, cui deve comunque seguire un provvedimento da parte della stessa Amministrazione, che ha rilasciato il titolo ablativo [rectius abilitativo], che accerti l'impossibilità del rispetto del termine, e solamente nei casi in cui possa ritenersi sopravvenuto un factum principis ovvero l'insorgenza di una causa di forza maggiore”.
La questione rimane nei sensi sopra indicati anche a seguito della nuova formulazione dell'art. 15, comma 2 e 2-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, posto che la giurisprudenza anche successiva alla novella contenuta nell’art. 17, comma 1, lett. f), del D.L. 12/09/2014 n. 133, convertito nella Legge n. 164 del 2014, è nel senso di ritenere comunque necessaria la presentazione di una formale istanza di proroga.
Deve infatti ritenersi che, secondo un canone di ordinaria diligenza, sia onere del soggetto che invoca la sussistenza di cause di forza maggiore e quindi l’oggettiva impossibilità di realizzare l’intervento costruttivo per factum principis, di attivarsi nel termine di validità del titolo edilizio o, come nel caso di specie, del piano di lottizzazione, al fine di ottenere dall’amministrazione una proroga, sottoponendo al vaglio dell’amministrazione medesima la ritenuta sussistenza delle predette cause di forza maggiore, per le valutazioni e i provvedimenti (eventuale provvedimento di proroga) di competenza dell’amministrazione medesima.
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Pur prendendo atto che in numerose sentenze si rileva che il termine di validità decennale del piano di lottizzazione decorre dalla data di stipula della relativa convenzione, deve ritenersi che ciò si ricolleghi, in primo luogo, al fatto che, in via normale, all’approvazione del piano di lottizzazione segue, in tempi ragionevoli, la stipula della relativa convenzione.
Deve tuttavia ritenersi che la circostanza della mancata stipula della convenzione non possa ragionevolmente costituire legittimo motivo per cui il piano di lottizzazione abbia validità a tempo indeterminato,
   - sia perché a ciò osta il dato letterale della disposizione di cui all’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 relativamente ai piani particolareggiati, che fa esclusivamente riferimento al “tempo, non maggiore di anni dieci, entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato”;
   - sia perché deve comunque ritenersi prevalente la ratio della norma per cui le previsioni di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione devono avere una determinata e certa durata temporale, con conseguente scadenza di validità del piano medesimo, al fine di garantire l’adeguatezza e rispondenza di tali previsioni agli interessi pubblici e privati riferiti al periodo di validità del piano, con la conseguente e ragionevole necessità che dopo un certo periodo di tempo (10 anni) si debba necessariamente procedere ad una rivalutazione di tali interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte urbanistiche in questione.
Tali conclusioni devono ritenersi avvalorate dai principi giurisprudenziali in materia secondo cui “il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo. Ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al Piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria”.
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Considerato che la deliberazione di giunta municipale impugnata si fonda, in primo luogo, sull’intervenuta decadenza e perdita di efficacia del piano di risanamento urbanistico per scadenza del termine decennale, ritiene il collegio che tale rilievo dell’Amministrazione comunale sia fondato.
Ritiene il collegio di dovere ribadire, anche nel caso di specie, i principi giurisprudenziali in materia affermati da questo Tribunale e confermati dal Consiglio di Stato, secondo cui:
   - “Nel sistema vigente il piano di lottizzazione ha durata decennale sicché, decorso infruttuosamente detto termine, lo strumento attuativo perde efficacia” (Consiglio di Stato sez. IV 27.04.2015 n. 2109 che conferma TAR Sardegna, sez. II, n. 553 del 2013).
   - “È irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza che la mancata attuazione del piano sia dovuta alla p.a. o al privato lottizzante” (Consiglio di Stato sez. IV 27.04.2015 n. 2109 che conferma TAR Sardegna, Cagliari, Sez. II, n. 553/2013).
Infondate risultano le censure di violazione dell’articolo 17 della legge 1150/1942 e di violazione degli articoli 11 e 15 delle NTA del PPR, di cui al punto primo del ricorso, non potendo essere condiviso l’assunto della ricorrente secondo cui, a seguito della variante al PUC adottata nel 2006 e approvata nel 2009 e a seguito della successiva variante del 2012, la durata decennale di validità del piano di risanamento inizierebbe nuovamente a decorrere dall’approvazione delle varianti medesime.
Ritiene il collegio che lo stesso precedente di cui alla sentenza del Consiglio di Stato n. 1574/2013, invocato dalla ricorrente, deponga, in realtà, in senso contrario a quanto sostenuto dalla ricorrente.
In tale sentenza si precisa infatti che “Né il Collegio dubita dell’ulteriore circostanza che l’approvazione di una Variante ad un Piano particolareggiato non determina di per sé la proroga dell’efficacia dell’originario strumento di pianificazione secondaria, ancorché per ampia parte modificato, potendo tale effetto riconoscersi soltanto alle Varianti che approvano una operazione di sistemazione urbanistica fondamentalmente nuova e radicalmente diversa rispetto a quella originariamente prevista per la stessa zona (Cass. Civ., Sez. I, 09.11.1983 n. 6622), nonché alle Varianti che si riferiscano all’intero programma urbanistico, implicandone una positiva valutazione di attualità e di persistente conformità all’interesse pubblico”.
Ciò stante, alla luce dei dati forniti al riguardo in ricorso dalla stessa parte ricorrente (che non indica elementi idonei a provare la sussistenza di una “operazione di sistemazione urbanistica fondamentalmente nuova e radicalmente diversa rispetto a quella originariamente prevista per la stessa zona”) e alla luce delle specifiche precisazioni fornite in proposito dall’Amministrazione comunale resistente nella propria memoria difensiva del 28/10/2017, deve ritenersi che le varianti invocate dalla ricorrente non abbiano determinato “una operazione di sistemazione urbanistica fondamentalmente nuova e radicalmente diversa rispetto a quella originariamente prevista per la stessa zona”, per cui, avuto riguardo al caso di specie, deve essere ribadito il principio di carattere generale secondo cui “l’approvazione di una Variante ad un Piano particolareggiato non determina di per sé la proroga dell’efficacia dell’originario strumento di pianificazione secondaria, ancorché per ampia parte modificato…”.
Ugualmente infondate risultano le ulteriori censure prospettate dalla ricorrente, secondo cui dal periodo decennale di validità del piano di risanamento urbanistico andrebbero scomputati i tempi di “attivazione dell’intesa ex art. 11 delle NTA del PPR”.
La ricorrente, in sostanza, invoca la sussistenza di cause di forza maggiore, indipendenti dalla volontà della società ricorrente, idonee a determinare la sospensione dei termini di validità del piano di risanamento urbanistico e quindi la sussistenza di un’ipotesi di “factum principis”, che impedirebbe la decadenza del piano di risanamento.
Ritiene tuttavia il collegio che debbano trovare applicazione anche nel caso di specie, i principi affermati in materia da questo Tribunale, sezione seconda, con la sentenza n. 352 del 23.05.2017, secondo cui “Per quanto concerne inoltre la rilevanza dell’insorgenza di cause di forza maggiore e quindi della rilevanza del c.d. factum principis, ritiene il collegio di dovere ribadire l’indirizzo giurisprudenziale affermato nella sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 04/04/2013 n. 1870, recepito e ribadito da questo tribunale con la sentenza TAR Sardegna, sez. II, 08.11.2016 n. 848 -principio affermato in materia di sospensione del termine di durata del titolo edilizio, ma da ritenersi valido anche relativamente alla fattispecie in esame di sospensione del termine di validità della lottizzazione- secondo cui “il termine di durata del permesso edilizio non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, cui deve comunque seguire un provvedimento da parte della stessa Amministrazione, che ha rilasciato il titolo ablativo [rectius abilitativo], che accerti l'impossibilità del rispetto del termine, e solamente nei casi in cui possa ritenersi sopravvenuto un factum principis ovvero l'insorgenza di una causa di forza maggiore (Consiglio di Stato sez. IV, n. 974/2012, cit.)”.
Si confronti altresì al riguardo: Consiglio di Stato sez. IV 18.05.2012 n. 2915; TAR Valle d'Aosta, 05.12.2016 n. 59; TAR Liguria sez. I, 31.08.2016 n. 922 ; TAR Lombardia–Milano, sez. II, 04.08.2016 n. 1564.
La questione rimane nei sensi sopra indicati anche a seguito della nuova formulazione dell'art. 15, comma 2 e 2-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, posto che la giurisprudenza anche successiva alla novella contenuta nell’art. 17, comma 1, lett. f), del D.L. 12/09/2014 n. 133, convertito nella Legge n. 164 del 2014, è nel senso di ritenere comunque necessaria la presentazione di una formale istanza di proroga (TAR Valle d'Aosta, 05.12.2016 n. 59; TAR Veneto n. 375 del 2016).
Deve infatti ritenersi che, secondo un canone di ordinaria diligenza, sia onere del soggetto che invoca la sussistenza di cause di forza maggiore e quindi l’oggettiva impossibilità di realizzare l’intervento costruttivo per factum principis, di attivarsi nel termine di validità del titolo edilizio o, come nel caso di specie, del piano di lottizzazione, al fine di ottenere dall’amministrazione una proroga, sottoponendo al vaglio dell’amministrazione medesima la ritenuta sussistenza delle predette cause di forza maggiore, per le valutazioni e i provvedimenti (eventuale provvedimento di proroga) di competenza dell’amministrazione medesima.
Non risultando essere stati adottati formali provvedimenti di proroga del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione …omissis…, non può che prendersi atto che il termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione in questione risultava ampiamente scaduto di oltre 15 anni …. omissis…..”.
Tali principi affermati con riferimento ad un piano di lottizzazione, devono ritenersi validi anche nel caso di specie, avuto riguardo al piano di risanamento urbanistico in questione, per cui le censure al riguardo mosse dalla ricorrente devono essere disattese perché infondate.
Infondata risulta la censura di violazione dell’articolo 17, comma terzo, della legge 1150/1942.
Non può essere condiviso l’assunto della ricorrente secondo cui, in forza della norma sopra richiamata, “il Comune, prima di riapprovare il piano, deve analizzare le proposte, relative ai sub-comparti presentate dai privati”.
La disposizione invocata dalla ricorrente di cui al comma terzo dell’articolo 17 della legge 1150/1942, stabilisce che “Qualora, decorsi due anni dal termine per l'esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma, nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi, il comune, limitatamente all'attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell'intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d'uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti. I sub-comparti di cui al presente comma non costituiscono variante urbanistica e sono approvati dal consiglio comunale senza l'applicazione delle procedure di cui agli articoli 15 e 16”.
Deve rilevarsi che tale disposizione è posta “nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi”, per cui deve ritenersi che trattasi di valutazioni esclusivamente rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione comunale medesima, la quale, evidentemente, nel caso di specie, non ha ritenuto di avvalersi della facoltà concessa dalla norma in questione di approvare le proposte relative a sub-comparti presentate dai privati, preferendo invece procedere alla integrale di approvazione del piano, stante il lungo tempo trascorso dalla sua adozione, al fine di procedere ad una valutazione attuale e aggiornata degli interessi pubblici e privati coinvolti, scelta che, a seguito della scadenza del termine decennale di validità del piano di risanamento urbanistico, deve ritenersi rimessa -si ribadisce- alle valutazioni discrezionali dell’amministrazione, non potendosi rinvenire alcuna illegittimità o irragionevolezza nella predetta scelta dell’amministrazione comunale di procedere alla integrale riapprovazione del piano, stante il lungo tempo trascorso dalla sua adozione, al fine di procedere ad una valutazione attuale e aggiornata degli interessi pubblici e privati coinvolti.
Per quanto concerne la censura mossa dalla società ricorrente nella propria successiva memoria difensiva di replica, secondo cui il termine di validità del piano decorrerebbe esclusivamente dalla stipula della convenzione, la censura medesima risulta inammissibile in quanto non contenuta nell’atto introduttivo del gravame e avanzata solo successivamente con memoria non notificata all’amministrazione.
Qualora fosse stato possibile esaminare nel merito tale censura, la stessa sarebbe risultata comunque, nel caso di specie, infondata.
Pur prendendo atto che in numerose sentenze si rileva che il termine di validità decennale del piano di lottizzazione decorre dalla data di stipula della relativa convenzione, deve ritenersi che ciò si ricolleghi, in primo luogo, al fatto che, in via normale, all’approvazione del piano di lottizzazione segue, in tempi ragionevoli, la stipula della relativa convenzione.
Deve tuttavia ritenersi che la circostanza della mancata stipula della convenzione non possa ragionevolmente costituire legittimo motivo per cui il piano di lottizzazione abbia validità a tempo indeterminato, sia perché a ciò osta il dato letterale della disposizione di cui all’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 relativamente ai piani particolareggiati, che fa esclusivamente riferimento al “tempo, non maggiore di anni dieci, entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato”; sia perché deve comunque ritenersi prevalente la ratio della norma per cui le previsioni di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione devono avere una determinata e certa durata temporale, con conseguente scadenza di validità del piano medesimo, al fine di garantire l’adeguatezza e rispondenza di tali previsioni agli interessi pubblici e privati riferiti al periodo di validità del piano, con la conseguente e ragionevole necessità che dopo un certo periodo di tempo (10 anni) si debba necessariamente procedere ad una rivalutazione di tali interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte urbanistiche in questione.
Tali conclusioni devono ritenersi avvalorate dai principi giurisprudenziali in materia secondo cui “il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall’art. 16, quinto comma, della L. 17.08.1942 n. 1150 per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo (Cons. Stato, Sez. IV, 11.03.2003 n. 1315). Ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al Piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria” (Consiglio di Stato n. 1574/2013).
Per le suesposte considerazioni, disattese le contrarie argomentazioni della parte ricorrente, stante l'infondatezza delle censure avanzate, il ricorso deve essere respinto (TAR Sardegna, Sez. II, sentenza 18.01.2018 n. 24 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Nel processo amministrativo è proponibile l'azione volta a conseguire una pronuncia costitutiva ai sensi dell'art. 2932, c.c. al fine di ottenere l'esecuzione di una convenzione di lottizzazione, ed in particolare l'accertamento e la declaratoria del trasferimento delle aree destinate a cessione gratuita.
Anche il Giudice del riparto ha avuto modo di rilevare che, anche se gli artt. 29 e 30 del cod. proc. amm. non prevedono che il giudice amministrativo possa emettere la sentenza costitutiva ex art. 2932 del cod. civ., può ritenersi sussistente la giurisdizione del g.a. nella considerazione che il giudice amministrativo, a norma degli artt. 24, 103, 111 e 113 della Costituzione, nelle controversie rimesse alla sua giurisdizione esclusiva, può erogare ogni forma di tutela del diritto soggettivo, anche in considerazione del fatto che agli accordi amministrativi (e cioè alla fattispecie per cui si controverte) si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, come sancito dall'art. 11 della legge n. 241 del 1990.
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Risulta accertato l’inadempimento dell’obbligo di controparte di dare esatta esecuzione alle obbligazioni nascenti dalla convenzione sicché va accolta la domanda del Comune volta ad ottenere il trasferimento coattivo e gratuito delle aree destinate alle opere di urbanizzazione e catastalmente, disponendo per l’effetto la trascrizione della presente sentenza a cura del Conservatore dei registri immobiliari.
Inoltre, considerato che parte delle predette opere di urbanizzazione risultano non eseguite o completate a regola d’arte, la parte intimata va condannata al pagamento della somma necessaria a tale scopo, determinata in € 23.649,14 e maggiorata di interessi e rivalutazione dalla data di pubblicazione della sentenza.
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In esecuzione di piani attuativi approvati dal Comune di Montespertoli negli anni dal 1980 al 1983 venivano stipulate convenzioni per lottizzazioni di iniziativa privata con diversi soggetti, tra cui la coop. Il Qu..
A seguito del fallimento di detta cooperativa, con decreto del giudice delegato del Tribunale di Firenze del 15.05.2000, veniva trasferito alla Cooperativa Ed.Ar.Ca. un vasto appezzamento di terreno ricompreso nella predetta lottizzazione.
Il Comune, con deliberazione consiliare n. 56 dell’11.06.2001, disponeva il subentro di quest’ultima nella realizzazione del PEEP in località Martignana, come da convenzione rogata dal Segretario comunale il 05.07.1990.
La Cooperativa Ed.Ar.Ca. si impegnava a realizzare le opere di urbanizzazione “disciplinate dalla concessione edilizia che farà seguito al progetto approvato dalla Commissione edilizia il 06.04.2001”.
Faceva seguito, in data 18.09.2001, la sottoscrizione di una convenzione nella quale erano dettagliatamente indicate le opere di urbanizzazione da realizzarsi a cura della cooperativa, oltre agli obblighi di cessione successiva al Comune delle opere realizzate (verde pubblico, strade e parcheggi).
Venivano quindi rilasciate alla cooperativa le concessioni edilizie necessarie.
Constatato che, a distanza di moti anni, le opere in discorso non erano state realizzate, il Comune, con nota dell’01.12.2014, intimava alla cooperativa di dare esatto adempimento agli obblighi nascenti dalla convenzione di cui sopra, completando le opere di urbanizzazione e disponendone la cessione gratuita all’amministrazione.
L’intimazione restava senza seguito.
Conseguentemente, con il ricorso all’esame il Comune di Montespertoli instava per l’accertamento dell’obbligo della Cooperativa Ed.Ar.Ca. di risarcire il danno causato dalla mancata o incompleta realizzazione delle opere di urbanizzazione di cui alla convenzione rep. n. 52850 del 18.09.2001 ed alle concessioni edilizie n. 23/2001 e n. 52/2004, oltre all'obbligo della medesima di cedere gratuitamente le aree (comprensive delle opere di urbanizzazione, per la parte in cui esse sono state realizzate) in forza della stessa convenzione.
Domandava, inoltre, la condanna della Cooperativa al risarcimento del danno, quantificato in euro 30.955,59, oltre interessi e rivalutazione monetaria e l'emissione, ai sensi dell'art. 2932 cod. civ., di una sentenza costitutiva producente il trasferimento a titolo gratuito, in favore del Comune, delle proprietà delle aree destinate alle opere di urbanizzazione con riferimento alle particelle individuate al catasto terreni del Comune di Montespertoli, foglio 44, dalle particelle n. 270, 265, 328, 330, 322, 370, 335, 369, 251, 268, 260, 349, 261, e 364, con conseguente ordine di trascrizione della sentenza.
La Cooperativa Ed.Ar.Ca. non si costituiva in giudizio.
Nella pubblica udienza del 28.11.2017 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.
In via preliminare va ricordato che nel processo amministrativo è proponibile l'azione volta a conseguire una pronuncia costitutiva ai sensi dell'art. 2932, c.c. al fine di ottenere l'esecuzione di una convenzione di lottizzazione, ed in particolare l'accertamento e la declaratoria del trasferimento delle aree destinate a cessione gratuita (ex multis, TAR Umbria, 15.06.2015, n. 292; TAR Lombardia, Brescia, 26.03.2014, n. 298; TAR Lazio, Latina, 12.04.2013, n. 318).
Anche il Giudice del riparto ha avuto modo di rilevare che, anche se gli artt. 29 e 30 del cod. proc. amm. non prevedono che il giudice amministrativo possa emettere la sentenza costitutiva ex art. 2932 del cod. civ., può ritenersi sussistente la giurisdizione del g.a. nella considerazione che il giudice amministrativo, a norma degli artt. 24, 103, 111 e 113 della Costituzione, nelle controversie rimesse alla sua giurisdizione esclusiva, può erogare ogni forma di tutela del diritto soggettivo, anche in considerazione del fatto che agli accordi amministrativi (e cioè alla fattispecie per cui si controverte) si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, come sancito dall'art. 11 della legge n. 241 del 1990 (Cass. civ., Sez. Un., 09.03.2015, n. 4683).
Considerata la necessità di procedere ad un approfondimento istruttorio in ordine ai fatti prospettati dall’amministrazione ricorrente, con ordinanza n. 144 del 26.01.2017 veniva disposta una consulenza tecnica d’ufficio, affidata all’ing. Ma.Ba., Presidente dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Firenze, al quale venivano posti i seguenti quesiti:
   “1) accerti il c.t.u. lo stato dei luoghi, avendo a riferimento la documentazione prodotta in giudizio dal Comune di Montespertoli, con riferimento alle opere di urbanizzazione eventualmente non eseguite e/o incomplete e/o difettose;
   2) quantifichi la spesa che l'Amministrazione Comunale dovrebbe eventualmente sostenere per addivenire alla completa e regolare esecuzione delle opere di urbanizzazione, completando quelle non ultimate ed eliminando i difetti eventualmente riscontrati;
   3) accerti l'esatta individuazione catastale delle aree di proprietà della Cooperativa Ed.Ar.Ca. che dovrebbero eventualmente essere trasferite gratuitamente al Comune di Montespertoli, in forza della convenzione rep. n. 52850 del 18.9.2001;
   4) individui la particella priva di numero compresa tra le aree da cedere al Comune ed attribuire alla medesima la propria identificazione catastale, disponendo, ove necessario, gli opportuni frazionamenti catastali
”.
Veniva altresì disposta la corresponsione al c.t.u. di un anticipo sul suo compenso, nella misura di euro 1.000,00 a carico della parte ricorrente.
Dopo il deposito della relazione conclusiva del c.t.u. il Comune ricorrente produceva di memorie conclusive.
Esaminata la relazione depositata dal c.t.u. il ricorso si palesa fondato nei termini di seguito precisati.
In ordine ai primi due quesiti il consulente del Tribunale evidenziava il completamento dell’edificio costituito dai 16 appartamenti di cui al P.E.E.P. previsto nella convenzione nr. 52850 del 18/09/2001, mentre le opere di urbanizzazione contemplate nella stessa convenzione, risultano in parte non completate, come da dettagliato elenco in relazione.
In particolare, non risultano eseguite quelle relative “all’esecuzione del tappeto di usura dei marciapiedi e dei parcheggi nella zona a monte di Via Po oltre alle opere a verde previste che non sono state neanche iniziate”. L’ammontare della spesa che il Comune dovrebbe sostenere per l’esecuzione e il completamento delle suddette opere viene determinato in € 23.649,14.
A completamento dell’indagine il perito evidenziava che “non sono state né segnalate dall’Amministrazione né rilevate nel corso delle operazioni peritali lavorazioni difettose o non eseguite a regola d’arte”.
Con riferimento al terzo quesito si rilevava che, in forza della convenzione, la Cooperativa edificatrice Arno Casa dovrà cedere a titolo gratuito all’Amministrazione comunale le seguenti particelle: Foglio 44, part. n. 251, 260, 261, 265, 268, 270, 322, 328, 330, 335, 349, 364, 369 e 370.
Infine, in ordine al quarto quesito il c.t.u. riferiva che “non esiste alcuna particella priva di numero ma semplicemente un errore di rappresentazione grafica” atteso che la particella 265 del Foglio n. 44 trae origine nel 1993 dal frazionamento della particella 226 e dopo tale data non è più stata oggetto di modifiche di alcun tipo.
In conclusione, risulta accertato l’inadempimento dell’obbligo di controparte di dare esatta esecuzione alle obbligazioni nascenti dalla convenzione più volte citata, seguendone che va accolta la domanda del Comune volta ad ottenere il trasferimento coattivo e gratuito delle aree destinate alle opere di urbanizzazione e catastalmente individuate come sopra, disponendo per l’effetto la trascrizione della presente sentenza a cura del Conservatore dei registri immobiliari di Firenze.
Inoltre, considerato che parte delle predette opere di urbanizzazione risultano non eseguite o completate a regola d’arte, la parte intimata va condannata al pagamento della somma necessaria a tale scopo, determinata in € 23.649,14 e maggiorata di interessi e rivalutazione dalla data di pubblicazione della sentenza.
In ordine alle competenze spettanti al c.t.u., vista la nota dal medesimo depositata e considerato che il compenso di € 1.940,84 relativo al punto 4 del quesito appare sostanzialmente duplicare, in relazione all’impegno occorso per il suo espletamento, quanto riferito al punto 3, la somma totale viene liquidata in € 10.698,00 oltre a IVA e C.P., al lordo della somma corrisposta a titolo di anticipazione dalla parte ricorrente.
Le altre spese del giudizio seguono la soccombenza come in dispositivo liquidate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e, per l'effetto, dispone:
   a) ai sensi dell'art. 2932 cod. civ. il trasferimento della proprietà in favore del Comune di Montespertoli delle particelle di terreno, così catastalmente individuate nel Catasto urbano del Comune: fg. 44, part. n. 251, 260, 261, 265, 268, 270, 322, 328, 330, 335, 349, 364, 369 e 370;
   b) ordina al Conservatore dei registri immobiliari di Firenze di procedere, su istanza di parte, alla trascrizione della presente sentenza;
   c) condanna la Cooperativa Ed.Ar.Ca. al pagamento in favore del Comune di Montespertoli della somma di € 23.649,14, oltre a interessi e rivalutazione decorrenti dalla data di pubblicazione della sentenza (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 17.01.2018 n. 68 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Convenzione urbanistica e sinallagma contrattuale.
Il TAR Milano esclude che in una convenzione urbanistica tra l’Amministrazione e i privati possa instaurarsi un vincolo sinallagmatico che, all’opposto, l’art. 28 della legge urbanistica fondamentale non avalla in alcuna misura.
Conseguentemente non è rinvenibile nell’ordinamento di settore un principio che dia unilateralmente titolo al soggetto attuatore di venire meno all’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione, fosse anche in misura significativamente superiore (ma convenuta rispetto) a quella tabellare.
Le considerazioni esposte trovano, ad avviso del TAR, riscontro nell'orientamento giurisprudenziale secondo cui:
   - gli impegni assunti in sede convenzionale non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni stessi;
   - in altri termini, la causa della convenzione urbanistica, e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato sia quelli della pubblica amministrazione;
   - un operatore può nella convenzione urbanistica assumersi oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale, non contrastante di per sé con norme imperative
(commento tratto da https://camerainsubria.blogspot.it).
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MASSIMA
... per l’accertamento della nullità parziale della convenzione stipulata in data 18.04.2005 con il Comune di Assago, avente ad oggetto il piano particolareggiato “PP D4”, della prima variante del 3.6.2008 e della seconda variante del 30.06.2011, e ciò “nella parte in cui addossano loro obblighi superiori a ciò che la legge permette nel quadro di un piano particolareggiato (p.p.) conforme a legge e p.r.g.” (con “conseguente condanna del resistente a rifondere quanto già prestato dalle ricorrenti e quanto ancora esse presteranno, oltre a rivalutazione e interessi sino al pagamento, sia in termini di opere realizzate sia in termini pagamenti di contributi urbanizzativi e di costruzione”), e, in subordine, per l’accertamento del diritto alla riduzione delle prestazioni convenzionali o a “riequilibrarne modalità e oneri attuativi” (con “conseguente condanna del Comune alle restituzioni inerenti a quanto già prestato dalle ricorrenti e a quanto ancora esse presteranno oltre a rivalutazione e interessi sino al pagamento”), e, in ogni caso, per “l’accertamento e la declaratoria delle plurime inadempienze comunali agli obblighi che la legge pone in capo al resistente”; “la conseguente condanna del Comune a risarcire alle ricorrenti i danni loro arrecati dalle citate inadempienze” e, in ulteriore subordine, per la condanna ex art. 2041 c.c. del Comune a rifondere alle ricorrenti le somme a titolo di spese per incombenti professionali, tecnici e di ogni altra natura da esse sopportati.
...
Ciò premesso il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto per le ragioni che seguono.
In linea di principio, può affermarsi che la disciplina amministrativa dei piani particolareggiati, delineata dall’art. 13 e seguenti della legge 1150/1942, ha ormai stabilmente recepito i modelli convenzionali tipici dell’urbanistica consensuale, espressione degli accordi disciplinati dall’art. 11 della legge 241/1990 (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 27.06.2008, n. 3255) e, sul piano della loro interpretazione e concreta attuazione, dei profili di regolazione privatistica ancorché nella peculiare dimensione dell’interesse pubblico sotteso al razionale governo del territorio.
Sulla base di tale impostazione risulta giustificata, da un lato, la possibilità che l’Amministrazione imponga un particolare contenuto all’accordo (che, una volta accettato dal privato attuatore, diviene vincolante, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 01.04.2011, n. 2040), dall’altro che gli atti con cui i privati assumono l’impegno ad attuare le previsioni urbanistiche e, quindi, a cedere delle aree per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, debbano strettamente collegarsi agli obiettivi della convenzione.
Ne deriva che la causa di tali atti è di norma costituita dalla cessione alla P.A. delle aree o a scomputo degli oneri di urbanizzazione o dietro rilascio di permessi di costruire o di permessi in sanatoria o, ancora, mediante monetizzazione, ma sempre in una dialettica aperta tra le parti contraenti in ordine alle modalità di attuazione della trasformazione urbana.
La presente controversia investe il tema della proporzione della sinallagmaticità delle prestazioni e, in particolare, dell’importo degli oneri di urbanizzazione, questi ultimi rimasti invariati, in misura notevolmente superiore ai minimi tabellari, nella convenzione stipulata in data 18.04.2005 con il Comune di Assago e nelle successive varianti del 03.06.2008 e del 30.06.2011: risultanze evincibili dagli atti di causa e, comunque, incontestate tra le parti ai sensi dell’art. 64, comma 4, del codice del processo amministrativo.
La domanda proposta in via principale è finalizzata ad ottenere l’accertamento della nullità parziale delle citate convenzioni in ragione del fatto che la causa degli obblighi contratti dalle ricorrenti sarebbe unicamente da riferire al carico urbanistico oggetto del programma costruttivo (cfr. pag. 3 del ricorso), mentre sarebbe, all’opposto, da ritenere “inconcepibile l'esistenza di una causa degli impegni correlabile a supposti vantaggi o volontà” insiti nell’assunzione dell’impegno a dover corrispondere “€ 77.379.417,88 in luogo degli €. 27.553.011,69 dovuti” (cfr. pag. 5).
Parafrasando le affermazioni contenute nel ricorso, il Comune di Assago ha invece eccepito che all’atto della stipulazione della convenzione del 2005 le ricorrenti hanno reputato che l’eccezionale livello degli impegni potesse trovare una compensazione nei “ritorni stimati sulla base di una prospettiva di mercato (…) sia per la clientela imprenditoriale sia per quella costituita da persone fisiche o famiglie”, ma che, tuttavia, tale compensazione si sarebbe rivelata “neppure comparabile a quella odierna”.
Ciò detto, il Collegio ritiene che le deduzioni delle ricorrenti non depongano per l’illiceità della causa della convenzione, dovendosi a tal riguardo distinguere tra i motivi soggettivi delle parti e la funzione economico-sociale che mediante il citato accordo si intendeva realizzare; un’indagine da condurre in concreto, onde verificare –secondo il disposto degli artt. 1343 e 1344 del codice civile– la legittimità dell’attività negoziale posta in essere dalle parti e quindi la riconoscibilità nella specie della tutela apprestata dall’ordinamento giuridico (cfr. Corte di Cassazione, sez. I, 14.09.2012, n. 15449 e giurisprudenza ivi richiamata).
Le convenzioni come quelle oggetto del contendere, anzitutto, costituiscono attuazione di accordi la cui disciplina trova fondamento –come peraltro correttamente ricostruito dalle stesse ricorrenti– nell’art. 28 della legge 1150/1942, una norma, questa, che regola un procedimento finalizzato alla trasformazione urbana mediante il diretto coinvolgimento di soggetti attuatori in un disegno amministrativo fondato, ovviamente, sull’assenso del Comune alla realizzazione di un imponente progetto e, da parte privata, sull’assunzione di obblighi inerenti l’urbanizzazione, primaria e secondaria, delle aree interessate dall’intervento edificatorio.
Il tutto, però, in un contesto di reciproco confronto, addirittura di una copianificazione, ben testimoniata, nel caso di specie, dalla condivisa scelta dei progettisti e dalla concordata previsione di oneri di urbanizzazione ben superiori ai limiti tabellari: elementi che –in uno a quanto sopra rilevato circa l’inquadramento della disciplina giuridica sostanziale– avvalorano l’infondatezza dell’assunto secondo cui “l’assenza di effettiva negoziazione connotante la convenzione che acceda a un p.p. di iniziativa pubblica (…) conferma a ulteriore titolo l'illegittimità degli extra oneri che con essa siano addossati al privato(cfr. pag. 13 della memoria dei ricorrenti del 04.11.2017).
L’elemento qualificante di tale modello, infatti, è dato dal superamento di una concezione meramente corrispettiva tra gli oneri incombenti sui privati e l’utilità pubblica –direttamente proporzionata (cfr., contra, TAR Lombardia–Brescia, 17.12.2012, n. 1949)– che ne possa trarre l’Amministrazione comunale (essendo, infatti, la concezione corrispettiva già ascritta all’ordinario procedimento di rilascio del titolo abilitante all’esercizio dell’attività edilizia), venendo in rilievo, piuttosto, una singolare relazione tra il potere autorizzatorio e la libertà negoziale sottesa alla stipulazione convenzionale quale soluzione ritenuta preferibile per meglio garantire la cura dell’interesse pubblico, in linea con l’evoluta definizione dell’accordo amministrativo quale sintesi tra i principi di autoritarietà e consensualità nell’urbanistica.
La tesi delle ricorrenti, all’opposto, muove dal presupposto della corrispettività tra gli obblighi delle parti inerenti l’urbanizzazione e l’edificazione delle aree oggetto di convenzionamento. Ma una siffatta prospettiva, ad avviso del Collegio, non supera il vaglio critico sotteso all’obiettiva realtà dei fatti, cioè alla postuma presa d’atto, da parte delle ricorrenti, dell’insussistenza –forse anche dell’originario travisamento– degli stimati ricavi che l’attuazione del piano particolareggiato avrebbe dovuto produrre, da cui ha tratto ragion d’essere l’odierno giudizio, sostanzialmente volto a rimettere in discussione una regolazione negoziale sostanziatasi in tre convenzioni (2005; 2008; 2011), tutte connotate dall’immutazione dell’originario programma realizzativo e delle condizioni fondamentali del relativo accordo, oneri compresi.
Non a caso nel corso dell’udienza pubblica del 05.12.2017 il Collegio ha chiesto al difensore delle ricorrenti –senza, tuttavia, ricevere sul punto alcuna spiegazione– di illustrare le ragioni che abbiano a queste impedito di avvalersi della disciplina introdotta dal D.L. 70/2011, il cui art. 5, comma 8-bis ha modificato l’art. 17 della legge 1150/1942, prevedendo, in tema di “validità dei piani particolareggiati”, che “qualora, decorsi due anni dal termine per l'esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma, nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi, il comune, limitatamente all'attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell'intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d'uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti”.
La configurazione dei rapporti in termini di stretta corrispettività, sulla scorta della quale è stata dedotta l’illegittimità degli importi degli oneri da corrispondere al Comune di Assago, sembra, pertanto, mirare ad un obiettivo più sagace e ambizioso, quello, cioè, di ottenere –a programma invariato dell’edificazione approvata– l’accertamento di un presupposto che possa consentire alle stesse ricorrenti di disporre di appropriati strumenti contro l’inadempimento delle convenzioni, in primo luogo mediante l'exceptio inadimpleti contractus di cui all’art. 1460 del codice civile.
Una prospettazione, tuttavia, che il Collegio non può affatto condividere,
dovendosi escludere che tra l’Amministrazione e i privati possa instaurarsi un vincolo di sinallagmaticità che, all’opposto, l’art. 28 della legge urbanistica fondamentale non avalla in alcuna misura, essendo previsto in tale disposizione che “l’autorizzazione comunale è subordinata alla stipula di una convenzione, da trascriversi a cura del proprietario, che preveda:
1) la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, precisate dall'articolo 4 della legge 29.09.1964, n. 847, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria nei limiti di cui al successivo n. 2;
2) l'assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi; la quota è determinata in proporzione all'entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni
”.

Non è, pertanto, rinvenibile nell’ordinamento di settore un principio che dia unilateralmente titolo al soggetto attuatore di venire meno all’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione fosse anche –come nell’odierno giudizio– in misura significativamente superiore (ma convenuta rispetto) a quella tabellare.
Le considerazioni esposte trovano, del resto, riscontro nella giurisprudenza secondo cui:
   a)
“gli impegni assunti in sede convenzionale non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni stessi. In altri termini, la causa della convenzione urbanistica e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato che della pubblica amministrazione” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 26.11.2013, n. 5603, richiamata in TAR Lombardia–Milano, sez. II, 10.02.2017, n. 346);
   b) “
un operatore possa, nella convenzione urbanistica, assumersi oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale, non contrastante di per sé con norme imperative (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, 08.09.2011, n. 2193 e 03.04.2014, n. 879” (cfr. TAR Lombardia–Milano, 17.02.2015, n. 504, opportunamente citata dalla difesa comunale).
La neutralizzazione del principio di libera negoziazione, peraltro, è soggetta ad un limite di logicità nell’ordinamento dell’urbanistica consensuale.
Se, infatti, si ritenesse condivisibile che l’esercizio dei poteri abilitanti l’attività edificatoria, trasfuso nell’accordo convenzionale, possa o perfino debba atteggiarsi a ragione direttamente giustificativa del sacrificio economico posto a carico del lottizzante privato, finirebbe per venire meno qualsiasi ostacolo, normativo o di principio, alla possibilità di paralizzare (legittimamente) la richiesta di puntuale corresponsione di oneri urbanizzativi rimasti inadempiuti ogni qual volta sorgano contestazioni che impediscano di portare avanti l’edificazione.

Il che condurrebbe, nel caso del progetto delle società ricorrenti, a poter (altrettanto legittimamente) lasciar languire le opere in uno stato di incompiutezza (l’Amministrazione ha persuasivamente evidenziato che sarebbero state realizzate le residenze e gli uffici, ma non la viabilità extra comparto) fino a che non si modifichi l’importo degli oneri fissati nelle tre, successive, convenzioni (si tratta, in particolare, della disciplina prevista dall’art. 9 della convenzione originaria, confermata nell’art. 3 della prima variante e lievemente modificata, ma non nella sostanza, nell’art. 6 della seconda variante).
Reputa, pertanto, il Collegio che alla luce delle considerazioni sopra formulate il Comune di Assago non ha oltrepassato, mediante i citati accordi, i confini del potere discrezionale di cui disponeva, e che, quindi, la prefigurazione, da parte delle ricorrenti, di un’asimmetria delle posizioni trasfuse nella convenzione, addirittura qualificando la fattispecie come sussumibile nel contratto con obblighi a carico di una sola parte ex art. 1468 del codice civile (mentre –a differenza di quanto sostenuto dal difensore delle ricorrenti in pubblica udienza– l’art. 16 della convenzione originaria, nel prevedere l’assunzione delle “obbligazioni tutte” in capo alla “parte attuatrice”, ha inteso riferirsi agli obblighi legali di cessione delle aree a standard e di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria), in realtà ha espresso un assetto dei reciproci interessi che le imprese attuatrici hanno consapevolmente accettato e persistentemente confermato, denunciandone l’insostenibilità soltanto in via sopravvenuta.
La causa della convenzione è, dunque, perfettamente lecita, con conseguente reiezione della domanda, proposta in via principale, di nullità parziale.
Considerazioni in parte simili vanno estese all’esame della subordinata domanda di reductio ad aequitatem della convenzione, che le ricorrenti hanno invocato richiamando la crisi economica, mondiale e nazionale, che ha travolto settori nevralgici per la loro attività: una situazione non pronosticabile nel 2005, che integrerebbe un avvenimento straordinario ed imprevedibile e, quindi, giustificherebbe la pretesa ad una riduzione degli oneri di urbanizzazione, ai sensi dell’art. 1468 del codice civile, diretta ad equilibrare uno squilibrio tra le prestazioni, imprevisto al momento della conclusione del primo accordo ed esorbitante dalla normale alea contrattuale.
Sul piano ricostruttivo, l’indagine da condurre in concreto sul nesso di interdipendenza tra gli interessi dei contraenti non può, anzitutto, prescindere dalla rilevanza oggettiva della sopportazione, consapevolmente assunta dalle ricorrenti al momento della conclusione della convenzione originaria e ribadita nelle successive varianti del 2008 e del 2011, degli oneri di urbanizzazione nella (pur notevole) misura fissata d’intesa con l’Amministrazione.
Le circostanze illustrate nel ricorso, in aggiunta, attengono al mutamento di fattori concorrenziali o di mercato, non avulsi –in generale– dal rischio di impresa e, soprattutto, non eccedenti –nel caso particolare– rispetto all’ambito di interlocuzione di cui le ricorrenti hanno disposto nel corso delle varianti alla convenzione del 18.04.2005. Le sopravvenienze di cui si discute, insomma, non possono rappresentare elementi di apprezzamento disomogenei rispetto al novero dei prevedibili fattori di rischio imprenditoriale, rientranti nella fenomenologia della conoscenza delle società ricorrenti, tenuto conto di quanto fosse ambizioso il progetto da realizzare.
Non è secondario rilevare, inoltre, che le ricorrenti non hanno allegato in giudizio alcun elemento che consentisse di ponderare i ricavi originariamente stimati nella convenzione del 2005, e ciò mediante la produzione del piano economico e finanziario dell’operazione, che, ad esempio, in tema di lavori pubblici costituisce un complemento essenziale per la valutazione dei soggetti proponenti un project financing (cfr. art. 96, comma 4, del DPR 207/2010, in cui si prevede che il piano economico e finanziario va valutato alla luce “degli elementi economici e finanziari, quali costi e ricavi del progetto e composizione delle fonti di finanziamento” e “della capacità di generare flussi di cassa positivi e della congruenza dei dati con la bozza di convenzione”).
Non è stata, dunque, provata, neppure a livello indiziario, la lamentata lesione né, tantomeno, che la regolazione degli interessi trasfusa nella convenzioni non abbia perdurantemente espresso gli intenti delle parti.
Per tali ragioni, non può essere accolta la domanda di ammissione di una CTU, la quale non potrebbe supplire all’onere probatorio incombente sulle ricorrenti, né tantomeno potrebbe essere disposta per rimettere al consulente d’ufficio l’accertamento sulla rilevanza della “peggiore crisi economica degli ultimi cent’anni” (cfr. pag. 6 del ricorso) rispetto alle vicende controverse.
Ma c’è di più.
Le ricorrenti non hanno dedotto la violazione dell’art. 1467 del codice civile: una disposizione in cui si prevede che “se la prestazione di una delle parti è divenuta eccessivamente onerosa per il verificarsi di avvenimenti straordinari e imprevedibili, la parte che deve tale prestazione può domandare la risoluzione del contratto” (comma 1), soggiungendosi che “la parte contro la quale è domandata la risoluzione può evitarla offrendo di modificare equamente le condizioni del contratto” (comma 3).
Ciò, si può presumere, in ragione del fatto che nella serrata dialettica con il Comune di Assago sia rimasta irrisolta la questione del mancato adempimento –confermato nella convenzione del 30.06.2011 (seconda variante)– all’obbligo delle parti attuatrici di realizzare, sebbene progettata e previa indizione di procedura di evidenza pubblica, la viabilità di connessione autostradale.
È quindi suggestivo, ma destituito di fondamento, l’assunto secondo cui “a otto anni dall'approvazione del PPD4 il Comune non è riuscito a procurare l'approvazione di una viabilità (quella di connessione autostradale che permetta l'accesso da nord al PPD4 sia per il traffico affluente da Genova sia per quello in uscita da Milano) attorno alla quale il PPD4 è stato concepito e progettato nelle sue componenti private” (cfr. pag. 24 del ricorso).
Di contro, nella convenzione del 03.06.2008 (prima variante) il Comune di Assago, pur avendo rilevato “che una parte degli interventi non è ancora stata realizzata dalla parte attuatrice”, ha, comunque concordato di “rimodulare le destinazioni d'uso da inserire nell'ambito del comparto D4, convertendo parte delle destinazioni d’uso commerciali, paracommerciali e ricettive ancora da insediare in terziario e in residenza” (cfr. pag. 2), a riprova di una condotta non negativamente preconcetta verso le ricorrenti.
Stesso dicasi per il concorso finanziario di 3 milioni di euro, poi ridotto a 2,5 (ferme restando le risorse stanziate da Regione, Provincia e Comune di Milano), per la realizzazione del prolungamento della linea 2 della metropolitana finalizzata al collegamento della fermata “Milano Famagosta” a quella “Assago Milanofiori”, oggetto della convenzione sottoscritta in data 07.05.2003 e successivamente trasfusa nell’accordo del 28.07.2009 (si tratta, quindi, di impegni assunti prima della stipulazione della seconda variante con le ricorrenti; resta impregiudicata, perché attinente a domanda estranea all’ambito di cognizione del presente giudizio, la res controversa riguardante il pendente ricorso R.G. 2464/2014 tra la società Milanofiori 2000 s.r.l. e il Comune di Assago).
Ad ogni modo, non è provato l’inadempimento contestato all’Amministrazione comunale.
Pare, invero, al Collegio che l’insostenibilità dell’attuazione del piano particolareggiato abbia quale genesi l’incapacità delle società ricorrenti di dare seguito agli impegni assunti, presumibilmente per un’errata valutazione sulla remuneratività dell’intervento e per una mal calibrata articolazione dei mezzi finanziari a programma sostanzialmente invariato dal 2005 al 2011.
Sotto tale profilo, nulla può imputarsi all’Amministrazione comunale, sulla quale, se mai, potrebbe gravare l’onere di pronunciarsi su futuri e diversi accordi, ma di carattere novativo, nell’ipotesi in cui si voglia evitare il degrado dell’area oggetto di intervento.
Neppure accoglibile è, infine, la domanda di accertamento dell’indebito arricchimento, proposta in via ulteriormente subordinata dalle ricorrenti ai sensi dell’art. 2041 del codice civile.
Pure a voler prescindere dal carattere residuale dell’azione processuale, tale istituto giuridico presuppone un nesso di correlazione tra l’arricchimento e l’impoverimento di chi invoca l’indennizzo, in merito al quale le sezioni unite della Cassazione si sono espresse, con la storica sentenza del 02.02.1963, n. 183, affermando che la condizione perché possa configurarsi il diritto in questione è che l’impoverimento e l’arricchimento derivino, in via immediata, dal medesimo fatto causativo (c.d. teoria del fatto unico, sebbene non pacifica in dottrina).
Ma nella specie si discute di un piano particolareggiato, oggetto di una convenzione aggiornata per ben due volte su concorde volontà delle parti contraenti, la cui inattuazione è legata –per le ragioni sopra illustrate– alle difficoltà finanziarie che hanno condotto le ricorrenti a non poter corrispondere gli oneri pattuiti, i cui riflessi, peraltro, non hanno affatto determinato un ingiusto arricchimento del Comune di Assago (cfr. Corte di Cassazione, sezioni unite, 08.10.2008, n. 24772), essendo quest’ultimo esposto al rischio che la realizzazione delle opere assentite non venga portata a conclusione.
Per le ragioni esposte, il ricorso va respinto (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 11.01.2018 n. 45 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

dicembre 2017

URBANISTICA: La generale questione della necessità di ripubblicare o meno lo strumento pianificatorio generale è stata risolta dalla giurisprudenza dei giudici d’appello nel senso di seguito esposto: <<L’art. 9, primo comma, della l. 17.08.1942 n. 1150 (legge urbanistica) prevede che “il progetto di piano regolatore generale del Comune deve essere depositato nella Segreteria comunale per la durata di 30 giorni consecutivi, durante i quali chiunque ha facoltà di prendere visione. L'effettuato deposito è reso noto al pubblico nei modi che saranno stabiliti nel regolamento di esecuzione della presente legge”.
L’obbligo di pubblicazione del piano regolatore risulta strumentale alla migliore partecipazione e collaborazione dei cittadini e di chiunque vi abbia interesse alla attività di pianificazione del territorio comunale, anche attraverso, in particolare, la presentazione delle previste osservazioni.
Tale pubblicazione, tuttavia, non deve essere ripetuta laddove il Piano regolatore riceva modifiche in dipendenza proprio dell’accoglimento di osservazioni presentate, o anche per effetto di modifiche introdotte a seguito di espressa richiesta rappresentata dalla Regione in sede di approvazione. Se ciò non fosse, si perverrebbe al paradossale risultato di un appesantimento incongruo, se non ad un effetto paralizzante, del procedimento amministrativo, rendendo la partecipazione non più strumento di collaborazione e funzionale alla migliore valutazione degli interessi coinvolti, quanto elemento di defatigante gestione procedimentale.
Tale conclusione, del tutto ragionevole e condivisibile, cui è già pervenuta la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, incontra l'unica eccezione dell'ipotesi in cui l'accoglimento delle osservazioni (o comunque la modifica introdotta) abbia comportato una profonda deviazione dai criteri posti a base del piano stesso, nel qual caso occorre una nuova pubblicazione e la conseguente raccolta delle nuove osservazioni>>.

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Un obbligo di ripubblicazione è prospettabile solo quando le modifiche introdotte superino il limite di rispetto dei canoni guida del Piano adottato, in altre parole nell’esclusiva ipotesi in cui vi sia stata una rielaborazione complessivamente innovativa del piano stesso e cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che hanno presieduto alla sua impostazione; viceversa, detto obbligo non sussiste nel caso in cui le modifiche non comportino uno stravolgimento dello strumento adottato ovvero un profondo mutamento dei suoi stessi criteri ispiratori, ma consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree.
Il predetto “incisivo e sostanziale” mutamento dell’impostazione originaria non è certamente configurabile per effetto della presentazione delle (pur numerose) osservazioni di un terzo (peraltro non esplicitate nel loro integrale contenuto, salvo quella di interesse), non risultando incise le linee generali della pianificazione. Ne deriva che i riflessi sfavorevoli (in sede di controdeduzioni) nei confronti della ricorrente non comportavano l’obbligo di riaprire la fase istruttoria con una nuova pubblicazione dell’intero progetto di Piano.
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Sulla necessità di motivare la scelta definitiva, si richiama il consolidato e indiscusso approdo per cui le osservazioni dei privati agli strumenti urbanistici adottati consistono in meri apporti collaborativi: di conseguenza, il loro rigetto non richiede una specifica motivazione, ma è sufficiente che i rilievi siano stati affrontati e ritenuti in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano.
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La ricorrente censura il provvedimento di approvazione definitiva del PGT del Comune di Provaglio d’Iseo, nella parte in cui –sovvertendo la previsione relativa al capannone di proprietà racchiusa nel Piano adottato– introduce il vincolo della SLP massima esistente (cfr. art. 27 NTA), in accoglimento dell’osservazione di un terzo.
Il ricorso è infondato e deve essere respinto, per le ragioni di seguito precisate.
1. La prima doglianza non è passibile di positivo scrutinio.
1.1 La generale questione della necessità di ripubblicare o meno lo strumento pianificatorio generale è stata risolta dalla giurisprudenza dei giudici d’appello (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI – 19/04/2017 n. 1829, che ha richiamato il precedente della sez. IV – 08/06/2011 n. 3497) nel senso di seguito esposto: <<L’art. 9, primo comma, della l. 17.08.1942 n. 1150 (legge urbanistica) prevede che “il progetto di piano regolatore generale del Comune deve essere depositato nella Segreteria comunale per la durata di 30 giorni consecutivi, durante i quali chiunque ha facoltà di prendere visione. L'effettuato deposito è reso noto al pubblico nei modi che saranno stabiliti nel regolamento di esecuzione della presente legge”. L’obbligo di pubblicazione del piano regolatore risulta strumentale alla migliore partecipazione e collaborazione dei cittadini e di chiunque vi abbia interesse alla attività di pianificazione del territorio comunale, anche attraverso, in particolare, la presentazione delle previste osservazioni. Tale pubblicazione, tuttavia, non deve essere ripetuta laddove il Piano regolatore riceva modifiche in dipendenza proprio dell’accoglimento di osservazioni presentate, o anche per effetto di modifiche introdotte a seguito di espressa richiesta rappresentata dalla Regione in sede di approvazione. Se ciò non fosse, si perverrebbe al paradossale risultato di un appesantimento incongruo, se non ad un effetto paralizzante, del procedimento amministrativo, rendendo la partecipazione non più strumento di collaborazione e funzionale alla migliore valutazione degli interessi coinvolti, quanto elemento di defatigante gestione procedimentale. Tale conclusione, del tutto ragionevole e condivisibile, cui è già pervenuta la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (sez. IV, 11.10.2007 n. 5357), incontra l'unica eccezione dell'ipotesi in cui l'accoglimento delle osservazioni (o comunque la modifica introdotta) abbia comportato una profonda deviazione dai criteri posti a base del piano stesso, nel qual caso occorre una nuova pubblicazione e la conseguente raccolta delle nuove osservazioni>>.
1.2 Recentemente, anche questa Sezione si è pronunciata sulla questione (cfr. sez. I – 08/05/2017 n. 614; sez. I – 09/01/2017 n. 29 che ha richiamato TAR Campania Napoli, sez. I – 11/03/2015 n. 1510; sez. VIII – 07/03/2013 n. 1287 e Consiglio di Stato, sez. IV – 04/12/2013 n. 5769), osservando che un obbligo di ripubblicazione è prospettabile solo quando le modifiche introdotte superino il limite di rispetto dei canoni guida del Piano adottato, in altre parole nell’esclusiva ipotesi in cui vi sia stata una rielaborazione complessivamente innovativa del piano stesso e cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che hanno presieduto alla sua impostazione; viceversa, detto obbligo non sussiste nel caso in cui le modifiche non comportino uno stravolgimento dello strumento adottato ovvero un profondo mutamento dei suoi stessi criteri ispiratori, ma consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (si veda anche, nello stesso senso, TAR Lombardia Milano, sez. II – 13/04/2017 n. 856, che ha richiamato numerosi precedenti del Consiglio di Stato).
1.3 Il predetto “incisivo e sostanziale” mutamento dell’impostazione originaria non è certamente configurabile per effetto della presentazione delle (pur numerose) osservazioni di un terzo (peraltro non esplicitate nel loro integrale contenuto, salvo quella di interesse), non risultando incise le linee generali della pianificazione. Ne deriva che i riflessi sfavorevoli (in sede di controdeduzioni) nei confronti della ricorrente non comportavano l’obbligo di riaprire la fase istruttoria con una nuova pubblicazione dell’intero progetto di Piano.
1.4 Oltre a ciò, nessun argomento favorevole alla ripubblicazione è desumibile dalla legge regionale n. 12/2005, la quale all’art. 13 prevede che “entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il Consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all’eventuale accoglimento delle osservazioni ….” (comma 7) e che “la deliberazione del Consiglio comunale di controdeduzione alle osservazioni e di recepimento delle prescrizioni provinciali o regionali di cui ai commi precedenti non è soggetta a nuova pubblicazione” (comma 9).
1.5 Sulla necessità di motivare la scelta definitiva, si richiama il consolidato e indiscusso approdo per cui le osservazioni dei privati agli strumenti urbanistici adottati consistono in meri apporti collaborativi: di conseguenza, il loro rigetto non richiede una specifica motivazione, ma è sufficiente che i rilievi siano stati affrontati e ritenuti in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (cfr. per tutte TAR Lombardia Milano, sez. II – 29/11/2016 n. 2250).
Peraltro, una seppur sintetica motivazione è rintracciabile nella scheda di esame delle osservazioni (doc. 8) ove, dopo aver menzionato il richiedente (Ve.Se.) e la sua prospettazione, l’amministrazione controdeduce che “Al fine di favorire il riuso e la riconversione di volumi non consoni all’ambiente in cui sono inseriti, ma anche di moderare gli interventi si intende precisare che la Slp max sarà pari a quella esistente” (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 28.12.2017 n. 1496 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: La variante di un piano regolatore generale che conferisca una nuova (e svantaggiosa) destinazione ad aree già urbanisticamente classificate non necessita di apposita motivazione quando l'interesse del ricorrente alla preesistente destinazione sia qualificabile come una mera aspettativa generica alla non reformatio in peius, la quale recede di fronte alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica.
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La ricorrente censura il provvedimento di approvazione definitiva del PGT del Comune di Provaglio d’Iseo, nella parte in cui –sovvertendo la previsione relativa al capannone di proprietà racchiusa nel Piano adottato– introduce il vincolo della SLP massima esistente (cfr. art. 27 NTA), in accoglimento dell’osservazione di un terzo.
Il ricorso è infondato e deve essere respinto, per le ragioni di seguito precisate.
...
2. Anche la seconda doglianza è infondata.
2.1 Anzitutto, come statuito da questa Sezione (cfr. sentenza 04/10/2016 n. 1282) la variante di un piano regolatore generale che conferisca una nuova (e svantaggiosa) destinazione ad aree già urbanisticamente classificate non necessita di apposita motivazione quando l'interesse del ricorrente alla preesistente destinazione sia qualificabile come una mera aspettativa generica alla non reformatio in peius, la quale recede di fronte alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica (si veda anche C.G.A. Sicilia – sez. riunite 23/10/2017 n. 878).
2.2 Peraltro, nella fattispecie ci troviamo di fronte a un’ipotesi diversa e meno penalizzante, in cui il nuovo PGT conferisce una disciplina comunque migliorativa rispetto alla preesistente classificazione agricola: l’immobile è comunque collocato tra gli “edifici non agricola in zona agricola”, con destinazione turistico-alberghiera al fine di promuoverne il riutilizzo e la riconversione. Lo strumento urbanistico contestato reca una disciplina più favorevole rispetto a quella previgente, e il ridimensionamento subito è intervenuto all’interno del procedimento di approvazione del PGT.
2.3 Non ricorre nella fattispecie alcuno dei casi-limite in cui la presenza di un’aspettativa qualificata o di un legittimo affidamento richiedono, a fronte di una reformatio in peius operata dallo strumento programmatorio, una motivazione dettagliata e circostanziata: le valutazioni spettanti al pianificatore sono di ampio respiro, anche con l’ausilio degli apporti collaborativi dei privati.
2.4 In aggiunta, rileva il Collegio che:
   • le conseguenze provocate (dovute all’assenza di solette intermedie che precludono di sfruttare l’intera volumetria dell’edificio) non alimentano un interesse “meritevole di tutela” e si rivelano insuscettibili di integrare un vizio di legittimità del PGT;
   • la nuova disciplina non assume portata retroattiva, in quanto le previsioni del Piano adottato non rivestono efficacia esterna ma solo endo-procedimentale, e inoltre (con riferimento al PRG previgente) erano valide le regole stabilite per le zone agricole e l’immobile non era qualificato come ricettivo-alberghiero;
   • l’analisi dell’effettiva situazione preesistente e delle concrete conseguenze delle prescrizioni urbanistiche approvate non necessita di approfondimenti specifici in sede di formazione di uno strumento urbanistico generale, e in ogni caso la stessa ricorrente che ammette che il pianificatore si è preoccupato di disciplinare in modo puntuale gli edifici meritevoli di recupero (come quello di sua proprietà).
3. In conclusione, la pretesa avanzata in giudizio non si rivela degna di apprezzamento (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 28.12.2017 n. 1496 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

CONSIGLIERI COMUNALI - URBANISTICA: Legittima la votazione per parti separate del piano urbanistico in caso di conflitto di interesse dei consiglieri comunali.
Con riguardo agli effetti dell'obbligo di astensione in sede di votazione dello strumento urbanistico dei consiglieri in posizione di conflitto di interessi ai sensi dell’art. 78, d.lgs. 18.08.2000, n. 267, occorre riconoscere la possibilità di dar luogo a votazioni frazionate su singole componenti del piano, di volta in volta senza la presenza di quei consiglieri che possano astrattamente ritenersi interessati, in modo da conciliare l'obbligo di astensione con l'esigenza -improntata al rispetto del principio di democraticità- di evitare il ricorso sistematico al commissario ad acta.
Ne consegue la legittimità, proprio al fine di evitare difficoltà insormontabili nei Comuni di medie e piccole dimensioni, di una approvazione dello strumento urbanistico per parti separate, con l'astensione per ciascuna di esse di coloro che in concreto vi abbiano interesse, purché a ciò segua una votazione finale dello strumento nella sua interezza; si è aggiunto anche che in tale ipotesi a quest'ultima votazione non si applicano le cause di astensione, dal momento che sui punti specifici oggetto del conflitto di interesse si è già votato senza la partecipazione dell'amministratore in conflitto.

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4. – Con il primo motivo di ricorso si deduce che la deliberazione sarebbe viziata dal conflitto di interessi che riguarda diversi consiglieri, i quali –pur astenendosi sulla decisione circa le osservazioni presentate da loro o dai loro congiunti– hanno poi partecipato alla votazione con cui è stato definitivamente approvato l’intero piano strutturale comunale.
Il motivo è infondato.
Come di recente evidenziato dalla giurisprudenza (cfr. TAR Campania–Napoli, Sez. VIII, 07.04.2016, n. 1766), con riguardo agli effetti dell'obbligo di astensione in sede di votazione dello strumento urbanistico dei consiglieri in posizione di conflitto di interessi ai sensi dell’art. 78, d.lgs. 18.08.2000, n. 267, occorre riconoscere la possibilità di dar luogo a votazioni frazionate su singole componenti del piano, di volta in volta senza la presenza di quei consiglieri che possano astrattamente ritenersi interessati, in modo da conciliare l'obbligo di astensione con l'esigenza -improntata al rispetto del principio di democraticità- di evitare il ricorso sistematico al commissario ad acta (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 22.06.2004, n. 4429; Cons. Stato, Sez. IV, 16.06.2011, n. 3663; TAR Veneto, Sez. I, 06.08.2003, n. 4159).
Ne consegue la legittimità, proprio al fine di evitare difficoltà insormontabili nei Comuni di medie e piccole dimensioni, di una approvazione dello strumento urbanistico per parti separate, con l'astensione per ciascuna di esse di coloro che in concreto vi abbiano interesse, purché a ciò segua una votazione finale dello strumento nella sua interezza; si è aggiunto anche che in tale ipotesi a quest'ultima votazione non si applicano le cause di astensione, dal momento che sui punti specifici oggetto del conflitto di interesse si è già votato senza la partecipazione dell'amministratore in conflitto (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 16.06.2011, n. 3663; Cons. Stato, Sez. IV, 22.06.2004, n. 4429).
Alla luce di tale condivisibile orientamento, risulta legittimo l'operato del Comune di Limbadi nel caso di specie, essendosi proceduto a votazioni separate per le singole osservazioni e quindi a votazione finale dell'approvazione del piano strutturale comunale nella sua globalità, con la regolare partecipazione di tutti i consiglieri che nelle singole votazioni precedenti avevano ritenuto di non partecipare alla deliberazione, in quanto versavano in situazioni di conflitto di interessi (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. I, sentenza 22.12.2017 n. 2128 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Alla Consulta la questione di legittimità costituzionale della legge regionale lombarda in tema di consumo del suolo
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Urbanistica ed edilizia – Riduzione del consumo del suolo – Potestà comunale – Questione non manifestamente infondata di costituzionalità.
Non è manifestamente infondata, con riferimento ai principi di sussidiarietà (artt. 5, 114 e 118 Cost.) e di riserva alla legislazione esclusiva statale delle funzioni fondamentali del comune (art. 117, comma 2, lett. p), Cost.), la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31, in quanto, nel dettare i criteri per la cd. riduzione del consumo del suolo, determina una illegittima compressione delle potestà urbanistiche comunali (1).
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   (1) I. Con l’ordinanza in epigrafe la quarta sezione del Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte costituzionale i dubbi in ordine alla legittimità della legislazione regionale lombarda in tema di consumo del suolo.
   II. La questione è sorta nell’ambito di un complesso contenzioso proposto avverso gli atti di approvazione di una variante generale al piano regolatore del Comune di Brescia.
La controversia è stata avviata dai proprietari di alcuni immobili ricompresi in un c.d. “ambito di trasformazione”.
In dettaglio, nel 2014 la Regione Lombardia ha approvato la legge 28.11.2014, n. 31 che ha tra i propri obiettivi la riduzione del consumo del suolo; l’articolo 5 della suindicata legge regionale detta una disposizione di natura transitoria, sulla scorta della quale i proprietari predetti presentavano una istanza, contenente un progetto di piano attuativo riferito a tutto l’ambito di trasformazione. Peraltro, nelle more il Comune adottava -e poi approvava- una variante generale di contenuto peggiorativo per gli interessati, che eliminava dal documento di piano la previsione dell’ambito di trasformazione suddetto. I proprietari coinvolti impugnavano quindi la variante rilevando il contrasto delle previsioni con la sopracitata legge regionale. Il Tar accoglieva il ricorso ed annullava in parte qua la variante, dettando poi, nella seconda parte della sentenza le prescrizioni cui si sarebbe dovuta improntare la successiva attività pianificatoria del comune.
   III. La questione, così come riassunta in massima, nel ragionamento della quarta sezione prende le mosse da un’approfondita ricostruzione dei principi dettati dalla Consulta, anche in tema di governo del territorio.
Si coglie l’occasione per dettare alcune indicazioni di ordine generale. Ad esempio, che l'urbanistica, ed il correlato esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. Da ciò emerge la nozione ampia di “governo del territorio” che, comportando la potestà legislativa concorrente delle Regioni, ridonda, a cascata, sulla potestà amministrativa dei comuni in materia. Nel sistema giuridico italiano la funzione amministrativa urbanistica, rientrante pacificamente nella materia del governo del territorio, è tradizionalmente affidata ai comuni.
Da qui il dubbio di costituzionalità dell’art. 5, comma 4, della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 in relazione al parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione in quanto: deve essere lo Stato a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali; in base alla norma in questione viene direttamente compiuta dal legislatore regionale, anziché dalle amministrazioni comunali, una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi, con conseguente conformazione del quomodo di esercizio della funzione comunale.
In pratica, si censura che con il blocco temporale delle iniziative pianificatorie delle amministrazioni comunali (seppur per un periodo di tempo contenuto, ma variabile in quanto incerto nella sua ampiezza), siano rese immodificabili “le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”; con tale generale previsione, a contrario, si inibisce del tutto all’ente locale di esercitare la potestà di adottare modifiche al proprio piano vigente, “congelandolo” alla data di emanazione della legge regionale suddetta.
In tale contesto emerge anche il contrasto con il parametro della sussidiarietà verticale di cui agli articoli 5, e 118 della Costituzione, sia nella parte in cui il Comune si duole della indeterminatezza temporale della previsione (nel senso che non è prevista alcuna decadenza del barrage interdittivo, laddove la regione non rispetti il termine temporale contenuto nella legge) sia laddove si sottolinea la portata “espropriativa” di competenze proprie.
   IV. Per completezza, in relazione al tema in oggetto, si segnala:
      a) Corte cost. 29.11.2017, n. 246 oggetto della News US 11.12.2017, secondo cui “E’ illegittimo l’art. 1, comma 129, della legge regionale n. 4 del 2011, nella parte in cui, sostituendo l’art. 2, comma 1, della legge reg. Campania n. 13 del 1993, prevede che non costituiscono attività rilevanti ai fini paesaggistici le installazioni «quali tende ed altri mezzi autonomi di pernottamento, quali roulotte, maxi caravan e case mobili», anche se «collocate permanentemente entro il perimetro delle strutture ricettive regolarmente autorizzate» in un’area naturale protetta”;
      b) Corte cost. 13.04.2017, n. 84 oggetto della News US 10.05.2017, secondo cui “Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 06.06.2001, n. 378, recante «Disposizioni legislative in materia edilizia (Testo B)», trasfuso nell’art. 9, comma 1, lettera b), del d.P.R. 06.06.2001, n. 380, recante il «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41, primo comma, 42, secondo e terzo comma, 76 e 117, terzo comma, della Costituzione nella parte in cui, nel prevedere limiti agli interventi di nuova edificazione fuori del perimetro dei centri abitati nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici: a) fanno salva l’applicabilità delle leggi regionali unicamente ove queste prevedano limiti «più restrittivi»; b) stabiliscono che, «comunque», nel caso di interventi a destinazione produttiva, si applica –in aggiunta al limite relativo alla superficie coperta (un decimo dell’area di proprietà)– anche il limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadrato”;
      c) Corte cost. 17.07.2017, n. 209 oggetto della News US 31.07.2017, secondo cui “E’ inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 16, lettera f), del decreto-legge 31.05.2010, n. 78, (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito dalla legge 30.07.2010, n. 122, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione nella parte in cui consente di assoggettare ad un contributo straordinario le cosiddette “valorizzazioni urbanistiche” frutto della nuova pianificazione”;
      d) Corte cost. 15.07.2016, n. 178 oggetto della News US 18.07.2016, secondo cui “E’ incostituzionale l’art. 10, comma 1, l.reg. Marche 13.04.2015 n. 16, nella parte in cui modifica l’art. 35 l.reg. 04.12.2014 n. 33, sostituendo, all’espressione originaria "ovvero di ogni altra trasformazione", la diversa espressione "e di ogni trasformazione", con ciò ampliando la deroga alle distanze anche in relazione ad “interventi di carattere puntuale”, in violazione dell’art. 2-bis del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 (Testo unico dell’ edilizia), che invece consente alle Regioni di prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 02.04.1968, n. 1444, unicamente a condizione che quest’ultime si inseriscano nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario dell’intero territorio o di specifiche aree”.
      e) sulla competenza dello Stato a individuare le funzioni fondamentali degli enti locali ex art. 117, lett. p), Cost., Corte cost. 11.02.2014, n. 22, in Foro it., 2014, I, 3394, secondo cui “Non sono fondate, in riferimento agli art. 117, 118 e 119 commi 1, 2 e 6, cost., le q.l.c. dell'art. 19, commi 3 e 4 d.l. 06.07.2012, n. 95, conv., con modif., in l. 07.08.2012, n. 135, il quale sostituisce l'art. 32 d.lgs. n. 267 del 2000, ponendo una disciplina articolata delle unioni di Comuni, con differenti profili, attinenti alle procedure di istituzione e alla struttura organizzativa delle unioni, nonché alla disciplina delle funzioni che queste ultime sono destinate a svolgere (comma 3), e prevede, per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, una facoltà di scelta tra i modelli organizzativi di cui ai precedenti commi 1 e 2 (comma 4). Le disposizioni censurate sono orientate finalisticamente al contenimento della spesa pubblica, siccome poste da un provvedimento di riesame delle condizioni di spesa e con contenuti armonici rispetto all'impianto complessivo della rimodulazione delle "unioni di comuni", sicché opera il titolo legittimante della competenza in materia di "coordinamento della finanza pubblica", di cui al comma 3 dell'art. 117 cost., esercitata dallo Stato attraverso previsioni che si configurano come principi fondamentali e non si esauriscono in una disciplina di mero dettaglio”;
      f) sull’esercizio unitario di funzioni amministrative, Corte cost., 22.07.2011, n. 232, in Foro it., 2011, I, 2538, secondo cui “Deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 43 d.l. 31.05.2010 n. 78 art. 43, conv. con modificazioni dalla l. 30.07.2010 n. 122, che prevede l'istituzione "nel Meridione d'Italia" di "zone a burocrazia zero" e dispone che, in tali zone, "nei riguardi delle nuove iniziative produttive i provvedimenti conclusivi dei procedimenti amministrativi di qualsiasi natura ed oggetto avviati su istanza di parte, fatta eccezione per quelli di natura tributaria, di p.s. e di incolumità pubblica, sono adottati in via esclusiva da un Commissario di Governo". Posto che la previsione possiede un campo di applicazione generalizzato (riferito a tutti i procedimenti amministrativi in tema di nuove iniziative produttive) e quindi idoneo a coinvolgere anche procedimenti destinati ad esplicarsi entro ambiti di competenza regionale concorrente o residuale, essa appare in contrato con gli agli art. 117, commi 3 e 4, e 118 cost., in ragione della assenza nel contesto dispositivo di una qualsiasi esplicitazione, sia dell'esigenza di assicurare l'esercizio unitario perseguito attraverso tali funzioni, sia della congruità, in termini di proporzionalità e ragionevolezza, di detta avocazione rispetto al fine voluto ed ai mezzi predisposti per raggiungerlo, sia della impossibilità che le funzioni amministrative "de quibus" possano essere adeguatamente svolte agli ordinari livelli inferiori. Resta, di conseguenza, assorbita l'ulteriore censura formulata in via subordinata dalla ricorrente avverso il comma 2 del menzionato art. 43 -per violazione degli art. 117, commi 3 e 4, e 118, comma 1, cost.- in ragione della dedotta mancata previsione dell'ulteriore presupposto del coinvolgimento della Regione territorialmente interessata”;
      g) sulla sussidiarietà verticale di cui all’art. 118 Cost.:
- Corte cost., 20.05. 2016, n. 110, in Rivista Giuridica dell'Edilizia 2016, 6, I, 1038, secondo cui “Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 37, comma 1, d.l. 12.09.2014, n. 133, conv., con modif., in l. 11.11.2014, n. 164, censurato per violazione degli artt. 117, comma 3 e 118, comma 1, Cost., nonché del principio di leale collaborazione, nella parte in cui stabilisce che «i gasdotti di importazione di gas dall'estero, i terminali di rigassificazione di GNL, gli stoccaggi di gas naturale e le infrastrutture della rete nazionale di trasporto del gas naturale, incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative opere connesse rivestono carattere di interesse strategico». La disposizione impugnata non modifica —né espressamente, né implicitamente— le singole discipline di settore, dettate per la localizzazione, la realizzazione ovvero l'autorizzazione all'esercizio di ciascuna delle categorie di infrastrutture in essa elencate, per ognuna delle quali esiste una specifica disciplina procedimentale per la realizzazione e la messa in esercizio delle relative opere, che, in forme diverse, prevede la partecipazione degli enti territoriali, e richiede espressamente l'intesa con la singola Regione interessata. Pertanto, l'attribuzione del «carattere di interesse strategico» alle infrastrutture in questione, effettuata in via generale dalla disposizione normativa impugnata, non determina, di per sé, alcuna modifica alle normative di settore prima richiamate, né, di conseguenza —prevedendo queste ultime sempre la necessaria intesa con la Regione interessata— alcuna deroga ai principi, elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, in tema di chiamata in sussidiarietà e di necessaria partecipazione delle Regioni”;
- Corte cost., 24.07.2015, n. 189, in Rivista Giuridica dell'Edilizia 2015, 5, I, 872, secondo cui “È costituzionalmente illegittimo l'art. 41, comma 4, d.l. 21.06.2013, n. 69, conv., con modif., in l. 09.08.2013, n. 98. La norma impugnata, nella parte in cui stabilisce che costituiscono «interventi di nuova costruzione» l'installazione di manufatti leggeri anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee, «ancorché siano installati, con temporaneo ancoraggio al suolo, all'interno di strutture ricettive all'aperto, in conformità alla normativa regionale di settore, per la sosta ed il soggiorno di turisti», estende, con norma di dettaglio, l'ambito oggettivo degli «interventi di nuova costruzione», per i quali è richiesto il permesso di costruire. Essa in specie individua specifiche tipologie di interventi edilizi, realizzati nell'ambito delle strutture turistico-ricettive all'aperto, molto peculiari, che peraltro contraddicono i criteri generali (della trasformazione permanente del territorio e della precarietà strutturale e funzionale degli interventi) forniti, dallo stesso legislatore statale (d.P.R. n. 380 del 2001), ai fini dell'identificazione della necessità o meno del titolo abilitativo. In tal modo, la norma impugnata sottrae al legislatore regionale ogni spazio di intervento, determinando la compressione della sua competenza concorrente in materia di governo del territorio, nonché la lesione della competenza residuale del medesimo in materia di turismo, strettamente connessa, nel caso di specie, alla prima”;
- Consiglio di Stato, sez. VI, 31.10.2011, n. 5816, secondo cui “La modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione, ha previsto, da un lato, l'attribuzione alle regioni della competenza legislativa concorrente in materia di "porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione" (art. 117 comma 3,cost.); dall'altro, ha attribuito la generalità delle funzioni amministrative ai Comuni, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118, comma 1, cost.). Per i porti civili -nel cui ambito ricade il sito portuale di cui è controversia- resta inapplicabile, ai fini dell'individuazione dell'autorità competente a pronunciarsi sulle richieste concessorie, la previgente classificazione di cui all'art. 4 l. 28.01.1994 n. 84, ed al d.P.C.M. 21.12.1995 n. 603000. In altri termini, il nuovo sistema delle competenze, recato dalla l. cost. 18.10.2001 n. 3 (modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione) impedisce che possa attribuirsi attuale valenza precettiva all'inserimento formale del porto nel d.P.C.M. del 1995, ai fini del riparto delle funzioni amministrative in materia”;
      h) sulla titolarità in capo ai comuni dei poteri di pianificazione del territorio, cfr. la già richiamata Corte cost., n. 209 del 2017, oggetto della News US 31.07.2017;
      i) sui rapporti fra regione ed ente locale nella formazione dello strumento urbanistico e sulle conseguenze di carattere processuale, Cons. Stato, sez. IV, 23.12.2010, n. 9375, in Foro it., 2011, III, 330 con nota di CARLOTTI, secondo cui “È inammissibile il ricorso proposto contro un piano regolatore generale notificato soltanto al comune adottante e non anche alla Regione che lo abbia approvato, in considerazione della natura complessa dell'atto impugnato e del concorso delle volontà di entrambi gli enti territoriali alla sua formazione definitiva”;
      j) sui limiti della competenza delle Regioni (anche a statuto speciale) in materia di edilizia e governo del territorio, fra le tante, cfr.:
- Corte cost., 11.06.2010, n. 209, in Giur. cost. 2010, 3, 2417 con nota di ESPOSITO e in Foro it., 2011, I, 375, con nota di ROMBOLI, secondo cui “È costituzionalmente illegittimo l'art. 107-bis, commi 6 e 7, l. prov. Bolzano 11.08.1997 n. 13. Premesso che il legislatore può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore, fermi i limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi, le disposizioni censurate -le quali, rispettivamente, prevedono che la subordinazione della sanatoria, previo pagamento della sanzione pecuniaria, all'impossibilità di rimuovere i vizi delle procedure, si estende ai vizi sostanziali, con la conseguenza che rientrano nella previsione anche le ipotesi di opere realizzate in base a concessioni dichiarate illegittime per contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti o fondati su variazioni degli stessi a loro volta dichiarate illegittime e annullate (comma 6), e riducono l'area di inapplicabilità dell'art. 88 l. prov. n. 13 del 1997, nel testo modificato dalla l.prov. n. 1 del 2004, alle sole ipotesi di inedificabilità assoluta, escludendo quindi i casi di inedificabilità relativa (comma 7)- nonostante l'autoqualificazione di norme interpretative, contengono delle vere e proprie innovazioni del testo previgente, incidendo in modo irragionevole sul legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto, giacché il legislatore provinciale è intervenuto per rendere retroattivamente legittimo ciò che era illegittimo, senza che fosse necessario risolvere oscillazioni giurisprudenziali e senza che il testo delle norme "interpretate" offrisse alcun appiglio semantico nel senso delle rilevanti modifiche introdotte, così violando anche le attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria”;
- Corte cost., 09.03.2016, n. 49, in Rivista Giuridica dell'Edilizia, 2016, 1-2, I, 8 con nota di STRAZZA, secondo cui “Con riferimento all’art. 117, comma 3, cost., va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 84-bis, comma 2, lett. b), l.reg. Toscana n. 1 del 2005 (“Norme per il governo del territorio”). Tale disposizione regionale infatti, nell’attribuire all’Amministrazione un potere di intervento, lungi dall’adottare una disciplina di dettaglio, ha introdotto una normativa sostitutiva dei principi fondamentali dettati dal legislatore statale; essa, dunque, comporta l’invasione della riserva di competenza statale alla formulazione di principi fondamentali, con tutti i rischi per la certezza e per l’unitarietà della disciplina che tale invasione comporta”;
- Corte cost. 12.04.2013, n. 64, in Foro it., 2014, I, 2297, secondo cui “È incostituzionale l'art. 1 commi 1 e 2 l.reg. Veneto 24.02.2012 n. 9, nella parte in cui prevede che, nell'ambito degli interventi edilizi nelle zone classificate sismiche, è esclusa, anche con riguardo ai procedimenti in corso, la necessità del previo rilascio delle autorizzazioni del competente ufficio tecnico regionale per i "progetti" e le "opere di modesta complessità strutturale", privi di rilevanza per la pubblica incolumità, individuati dalla giunta regionale in base ad una procedura nella quale è prevista l'obbligatoria assunzione di un semplice parere da parte della commissione sismica regionale”;
      k) in dottrina sui rapporti fra potestà legislativa dello Stato e delle Regioni in materia di governo del territorio e sulle competenze amministrative esercitabili da Regioni e enti locali, v. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, VI ed., Milano, 2009, 65 ss., 73 ss. (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza non definitiva 04.12.2017 n. 5711 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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Alla Corte costituzionale la l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31 sul cd. consumo del suolo.
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Urbanistica - Lombardia - Legge cd. di riduzione del consumo del suolo - Art. 5, l.reg. n. 31 del 2014 - Compressione delle potestà urbanistiche comunali - Violazione artt. 5, 114, 117 e 118 Cost. - Rilevanza e non manifesta infondatezza.
E’ rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento ai principi di sussidiarietà (artt. 5, 114 e 118 Cost.) e di riserva alla legislazione esclusiva statale delle funzioni fondamentali del comune (art. 117, comma 2, lett. p), Cost.), la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 5, commi 4 e 9, della legge regionale lombarda 28.11.2014, n. 31 (nel testo ante modifiche introdotte dalla legge regionale lombarda n. 16 del 26.05.2017) in quanto, nel dettare i criteri per la cd. riduzione del consumo del suolo, determinante una illegittima compressione delle potestà urbanistiche comunali (1).
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   (1) Giova preliminarmente chiarire che la l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato) ha la finalità di indirizzare la pianificazione urbanistica, a tutti i livelli (PTR, PTCP, PGT), verso un minore consumo di suolo.
La definizione normativa di consumo di suolo è stata introdotta dall’art. 2, comma 1-c, l.reg. n. 31 del 2014 (“trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l'attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali”).
Con riferimento alla sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31, ha chiarito la Sezione che l'urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo: la nozione ampia di “governo del territorio”, comportando la potestà legislativa concorrente delle Regioni, ridonda, a cascata, sulla potestà amministrativa dei comuni in subiecta materia.
Ha aggiunto che nel sistema giuridico italiano all’Ente comune è tradizionalmente affidata la funzione amministrativa urbanistica (pacificamente riconducibile alla nozione “governo del territorio” di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione) che esso esercita, di regola attraverso una duplice direttrice. Ha quindi richiamato Cons. St., sez. VI, 30.06.2011, n. 3888, secondo cui “in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel relativo piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa statale e regionale, occorre differenziare tra le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata, tra cui rientrano le norme di cd. zonizzazione; di destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici; di localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo, dalle altre regole che disciplinano più in dettaglio l'esercizio dell'attività edificatoria, di solito contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio e che concernono il calcolo delle distanze e delle altezze; la compatibilità di impianti tecnologici o di determinati usi; l'assolvimento di oneri procedimentali e documentali ecc.”).
Con specifico riferimento alla sollevata questione di legittimità costituzionale, la Sezione ha affermato, in relazione:
   a) al parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), Cost., che:
      a) la riserva esclusiva alla legislazione statuale delle “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” implica una conseguenza: quella che debba essere lo Stato –e soltanto quest’ultimo– a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali;
      b) l’art. 5, l.reg. Lombardia n. 31 del 2014 potrebbe ritenersi collidente con tale disposizione della Costituzione in quanto, pur essendo la funzione amministrativa in materia urbanistica affidata in termini generali ai comuni della Lombardia, tuttavia viene direttamente compiuta dal legislatore regionale anziché dalle amministrazioni comunali una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi;
      c) in tal modo si è voluto escludere che il comune eserciti per questo profilo la funzione amministrativa urbanistica ad esso spettante, della quale si è conformato il quomodo di esercizio.
   b) al parametro relativo al principio di sussidiarietà verticale di cui agli artt. 5 e 118 Cost., sia nella parte in cui il Comune si duole della indeterminatezza temporale della previsione (nel senso che non è prevista alcuna decadenza del barrage interdittivo, laddove la regione non rispetti il termine temporale contenuto nella legge) sia laddove si sottolinea la portata “espropriativa” di competenze proprie (consistenti nella potestà di modificare il documento di Piano del PGT) rappresentata dalla prescrizione interdittiva di cui al comma 4 dell’art. 5, l.reg. Lombardia n. 31 del 2014.
Ad avviso della Sezione, il comma 4 dell’art. 5, l.reg. Lombardia n. 31 del 2014 ha introdotto un divieto al potere comunale di modifica del Documento di Piano in senso riduttivo del consumo di suolo quanto agli ambiti di trasformazione, e che tale prescrizione renda non manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale prospettato dal comune, in quanto la funzione di pianificazione, ex art. 118 Cost., integra funzione amministrativa attribuita al comune medesimo (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza non definitiva 04.12.2017 n. 5711 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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Consumo di suolo: il Consiglio di Stato solleva la questione di legittimità costituzionale della L.R. della Lombardia n. 31 del 2014.
Il Consiglio di Stato ha dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, commi 4 e 9, della legge regionale lombarda 28.11.2014, n. 31 (nel testo ante modifiche introdotte dalla legge regionale lombarda n. 16 del 26.05.2017), con riferimento agli articoli 5, 117, comma 2, lett. p), e 118 della Costituzione ed ha, per l’effetto, rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità.
Ad avviso del Collegio, non è manifestamente infondato il dubbio di costituzionalità investente la disposizione contenuta nell’art. 5, comma 4, della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 in relazione al parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione in quanto:
   a) la riserva esclusiva alla legislazione statuale delle “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” implica una conseguenza: quella che debba essere lo Stato –e soltanto quest’ultimo- a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali;
   b) la prescrizione normativa regionale avversata potrebbe ritenersi collidente con tale disposizione della Costituzione in quanto, pur essendo la funzione amministrativa in materia urbanistica affidata in termini generali ai comuni della Lombardia, tuttavia viene direttamente compiuta dal legislatore regionale anziché dalle amministrazioni comunali una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi;
   c) in tal modo si è voluto escludere che il comune eserciti per questo profilo la funzione amministrativa urbanistica ad esso spettante, della quale si è conformato (in negativo) il quomodo di esercizio.
Ad analoghe conclusioni, perviene il Collegio, con riferimento al parametro della violazione del principio di sussidiarietà in quanto:
   a) il blocco temporale alle iniziative pianificatorie delle amministrazioni comunali, implica che –seppur per un periodo di tempo contenuto, ma variabile in quanto incerto nella sua ampiezza– siano immodificabili le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente;
   b) con tale generale previsione, a contrario, si inibisce del tutto all’ente locale di esercitare la potestà di adottare modifiche al proprio Documento di Piano vigente (quest’ultimo costituente la parte più rilevante e qualificante del PGT, come è noto) ed in concreto se ne determina il contenuto, “congelandolo” alla data di emanazione della legge regionale suddetta
(commento tratto da https://camerainsubria.blogspot.it).
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... per la riforma della sentenza 17.01.2017 n. 47 del TAR per la LOMBARDIA – Sez. Staccata di Brescia – Sez. I.
...
1. Ritiene il Collegio che l’appello principale sia in parte infondato, e vada pertanto respinto, laddove sostiene che la sentenza sia viziata ex art. 112 c.p.c.; ritiene di converso il Collegio che sia rilevante e non manifestamente infondata, nei termini che verranno esposti in motivazione, la questione di legittimità costituzionale della suindicata legge regionale 28.11.2014, n. 31 prospettata nell’appello principale; ritiene, quindi, il Collegio che debba essere sollevata la questione di legittimità costituzionale relativa alla legge regionale menzionata e che il processo debba essere sospeso; tutte le altre censure prospettate nell’appello principale e nell’appello incidentale non possono essere allo stato decise, in quanto dall’esito della decisione della Corte Costituzionale in ordine alla questione sollevata dipenderà la procedibilità delle medesime, nella parte in cui, per speculari ragioni, esse attingono i capi 22 e segg. della impugnata sentenza laddove sono state dettate prescrizioni in punto di futura attività programmatoria del comune conseguenti all’annullamento degli atti impugnati.
1.1. Preliminarmente il Collegio evidenzia che:
   a) a mente del combinato disposto degli artt. artt. 91, 92 e 101, co. 1, c.p.a., farà esclusivo riferimento ai mezzi di gravame posti a sostegno dei ricorsi in appello, senza tenere conto di ulteriori censure sviluppate nelle memorie difensive successivamente depositate, in quanto intempestive, violative del principio di tassatività dei mezzi di impugnazione e della natura puramente illustrativa delle comparse conclusionali (cfr. ex plurimis Cons. Stato Sez. V, n. 5865 del 2015);
   b) le parti concordano in ordine alla ricostruzione fattuale e cronologica della vicenda infraprocedimentale siccome descritta nella parte in fatto della decisione di primo grado impugnata, per cui, anche al fine di non appesantire il presente elaborato, ed in ossequio al principio di sinteticità, si farà integrale riferimento sul punto alle affermazioni del Tar (art. 64, comma II, del c.p.a.);
   c) l’appello principale è senz’altro ammissibile in quanto ivi si propongono critiche dettagliate e specifiche alle argomentazioni contenute nella impugnata decisione, il che implica la reiezione della eccezione di inammissibilità del medesimo per genericità sollevate dalla difesa delle parti originarie ricorrenti di primo grado;
   d) è inaccoglibile (e comunque, per quanto si chiarirà di seguito, la parte appellante non avrebbe interesse a proporla) la censura secondo la quale la sentenza dovrebbe essere dichiarata nulla in quanto resa in violazione del principio di cui all’art. 112 c.p.c. a cagione della circostanza che non si sarebbe pronunciata sulla eccezione subordinata formulata dall’appellante comune di Brescia di sospetta illegittimità costituzionale della disposizione di cui all’art. del 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31, in quanto:
      I) per costante giurisprudenza che il Collegio condivide “l'omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto per violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all'art. 112, c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo” (tra le tante Consiglio Stato, sez. IV, 16.01.2006, n. 98);
      II) ma –stabilisce la consolidata giurisprudenza amministrativa- "il vizio di omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertato con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché esso può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un'affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile” (Consiglio Stato, sez. VI, 06.05.2008, n. 2009);
      III) nel caso di specie detto vizio non ricorre, in quanto la sentenza di primo grado ha -seppur sinteticamente- chiarito il proprio convincimento contrario alla fondatezza della eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge regionale della Lombardia n. 31 del 2014 al considerando n. 21 (“Questo non significa che la pianificazione comunale sia bloccata per un tempo indefinito e non possa perseguire finalità di contenimento delle edificazioni, modificando le proprie scelte precedenti. Il nuovo orientamento più restrittivo deve però essere attuato in modo incrementale, rivedendo ogni singolo progetto di piano attuativo, ed esponendo per ciascuno le ragioni che inducono a ritenere non più conforme all’interesse pubblico l’equilibrio perequativo fatto proprio dal PGT.”);
      IV) in ogni caso, il comune non ha interesse a sollevare la censura posto che per risalente quanto consolidata giurisprudenza (pienamente attuale ai sensi dell’ art. 105 del c.p.a.) “l'omessa pronuncia su una o più censure proposte col ricorso giurisdizionale non configura un error in procedendo tale da comportare l'annullamento della decisione, con contestuale rinvio della controversia al giudice di primo grado, ma solo un vizio dell'impugnata sentenza che il giudice di appello è legittimato ad eliminare integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo del merito della causa” ( Consiglio Stato, sez. IV, 19.06.2007, n. 3289) ed il Collegio provvederà a scrutinare la doglianza immediatamente di seguito.
1.2. In punto di fatto, la questione per cui si controverte, è così sintetizzabile: la parte originaria ricorrente possiede alcuni immobili ricompresi (ai sensi dalla disciplina ad essi impressa dal PGT del 2012) in un Ambito di trasformazione; nel 2014 la Regione Lombardia ha approvato la legge 28.11.2014, n. 31 che ha tra i propri obiettivi la riduzione del consumo del suolo; l’articolo 5 della suindicata legge regionale detta una disposizione di natura transitoria; sulla scorta della (asserita) previsione di cui alla menzionata norma transitoria, la parte originaria ricorrente presenta una istanza (contenente un progetto di piano attuativo riferito a tutto l’Ambito di trasformazione, unità di intervento P2) ai sensi del comma 6 ivi contenuto e nei termini dallo stesso prescritti, e si aspetterebbe che, proprio in forza delle previsioni contenute nella norma transitoria, e della circostanza che essa ha presentato l’istanza nei tempi ivi stabiliti, detto piano venisse assentito; medio tempore, però, il comune ha adottato -e poi approvato- una variante generale che ha eliminato dal documento di piano la previsione dell’ambito di trasformazione suddetto (variante che non è contestato abbia contenuto peggiorativo per la posizione degli originari ricorrenti); questi ultimi sono insorti, ed hanno rilevato il contrasto delle previsioni contenute nella variante generale suddetta con la sopracitata legge regionale; il Tar ha accolto detta tesi ed ha annullato in parte qua la variante, dettando poi, nella seconda parte della sentenza le prescrizioni cui si sarebbe dovuta improntare la successiva attività pianificatoria del comune.
2. Ciò premesso, e venendo all’esame del merito delle doglianze proposte, seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015), in ordine logico è prioritario l’esame del primo motivo di doglianza “di merito” proposto dal comune di Brescia, secondo il quale la sentenza di primo grado avrebbe frainteso e male interpretato il disposto di cui all’art. del 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31 (ed avrebbe erroneamente ritenuto, quindi, che la avversata variante fosse contra legem).
2.1. La delibazione di tale censura è pregiudiziale in quanto:
   a) ove la stessa fosse accolta, non vi sarebbe necessità di scrutinare la –subordinata-questione di legittimità costituzionale (che viene infatti prospettata nella sola ipotesi in cui il Collegio ritenga che la suindicata disposizione debba necessariamente essere interpretata nel senso chiarito dal Tar);
   b) trattasi di una esigenza sistematica, in quanto è ben noto che per condivisa e costante giurisprudenza (tra le tante Corte Conti reg., -Sicilia- sez. giurisd., 04/07/2005, n. 149, Cassazione civile, sez. I, 28/11/2003, n. 18200, Consiglio di Stato, sez. V, 30/10/1997, n. 1207), sulla falsariga dei fondamentali insegnamenti della Corte Costituzionale, si è costantemente affermato che fra più interpretazioni possibili delle norme giuridiche positive, l'interprete deve privilegiare solo quella più conforme alla Costituzione.
2.2. Ciò premesso, il Collegio non è persuaso della fondatezza della tesi prospettata dall’appellante comune di Brescia, in quanto sembra al Collegio che il testo della norma sia stato correttamente interpretato dal Tar.
2.2.1. Invero, il testo originario della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 (recante “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”) all’articolo 1 (recante “finalità generali” e del quale è bene riportare per esteso l’articolato) enuncia la ratio della propria esistenza e gli obiettivi che essa intende perseguire, laddove prevede che: “1. La presente legge detta disposizioni affinché gli strumenti di governo del territorio, nel rispetto dei criteri di sostenibilità e di minimizzazione del consumo di suolo, orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le aree già urbanizzate, degradate o dismesse ai sensi dell’articolo 1 della legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), sottoutilizzate da riqualificare o rigenerare, anche al fine di promuovere e non compromettere l’ambiente, il paesaggio, nonché l’attività agricola, in coerenza con l’articolo 4-quater della legge regionale 05.12.2008, n. 31 (Testo unico delle leggi regionali in materia di agricoltura, foreste, pesca e sviluppo rurale).
2. Il suolo, risorsa non rinnovabile, è bene comune di fondamentale importanza per l’equilibrio ambientale, la salvaguardia della salute, la produzione agricola finalizzata alla alimentazione umana e/o animale, la tutela degli ecosistemi naturali e la difesa dal dissesto idrogeologico.
3. Le disposizioni della presente legge stabiliscono norme di dettaglio nel quadro ricognitivo dei principi fondamentali della legislazione statale vigente in materia di governo del territorio.
4. In particolare, scopo della presente legge è di concretizzare sul territorio della Lombardia il traguardo previsto dalla Commissione europea di giungere entro il 2050 a una occupazione netta di terreno pari a zero.
”.
Il successivo articolo 2 (recante “definizioni di consumo di suolo e rigenerazione urbana”) della suddetta legge regionale, del pari di notevole importanza al fine di dirimere la presente controversia, dispone invece quanto segue: “1. In applicazione dei principi di cui alla presente legge e alla conclusione del percorso di adeguamento dei piani di governo del territorio di cui all’articolo 5, comma 3, i comuni definiscono:
   a) superficie agricola: i terreni qualificati dagli strumenti di governo del territorio come agro-silvo-pastorali;
   b) superficie urbanizzata e urbanizzabile: i terreni urbanizzati o in via di urbanizzazione calcolati sommando le parti del territorio su cui è già avvenuta la trasformazione edilizia, urbanistica o territoriale per funzioni antropiche e le parti interessate da previsioni pubbliche o private della stessa natura non ancora attuate;
   c) consumo di suolo: la trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l’attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali e inclusa la realizzazione di infrastrutture sovra comunali; il consumo di suolo è calcolato come rapporto percentuale tra le superfici dei nuovi ambiti di trasformazione che determinano riduzione delle superfici agricole del vigente strumento urbanistico e la superficie urbanizzata e urbanizzabile;
   d) bilancio ecologico del suolo: la differenza tra la superficie agricola che viene trasformata per la prima volta dagli strumenti di governo del territorio e la superficie urbanizzata e urbanizzabile che viene contestualmente ridestinata nel medesimo strumento urbanistico a superficie agricola.
Se il bilancio ecologico del suolo è pari a zero, il consumo di suolo è pari a zero;
   e) rigenerazione urbana: l’insieme coordinato di interventi urbanistico-edilizi e di iniziative sociali che includono, anche avvalendosi di misure di ristrutturazione urbanistica, ai sensi dell’articolo 11 della l.r. 12/2005, la riqualificazione dell’ambiente costruito, la riorganizzazione dell’assetto urbano attraverso la realizzazione di attrezzature e infrastrutture, spazi verdi e servizi, il recupero o il potenziamento di quelli esistenti, il risanamento del costruito mediante la previsione di infrastrutture ecologiche finalizzate all’incremento della biodiversità nell’ambiente urbano.
2. Il Piano territoriale regionale (PTR) precisa le modalità di determinazione e quantificazione degli indici che misurano il consumo di suolo, validi per tutto il territorio regionale, disaggrega, acquisito il parere delle province e della città metropolitana da rendersi entro trenta giorni dalla richiesta, i territori delle stesse in ambiti omogenei, in dipendenza dell’intensità del corrispondente processo urbanizzativo ed esprime i conseguenti criteri, indirizzi e linee tecniche da applicarsi negli strumenti di governo del territorio per contenere il consumo di suolo.
3. In applicazione dei criteri, indirizzi e linee tecniche di cui al comma 2, gli strumenti comunali di governo del territorio prevedono consumo di suolo esclusivamente nei casi in cui il documento di piano abbia dimostrato l’insostenibilità tecnica ed economica di riqualificare e rigenerare aree già edificate, prioritariamente mediante l’utilizzo di edilizia esistente inutilizzata o il recupero di aree dismesse nell’ambito del tessuto urbano consolidato o su aree libere interstiziali. Sono comunque garantite le misure compensative di riqualificazione urbana previste dal piano dei servizi. In ogni caso, gli strumenti comunali di governo del territorio non possono disporre nuove previsioni comportanti ulteriore consumo del suolo sino a che non siano state del tutto attuate le previsioni di espansione e trasformazione vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge.
4. La Giunta regionale, con deliberazione da approvare entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita la competente commissione consiliare, definisce i criteri di individuazione degli interventi pubblici e di interesse pubblico o generale di rilevanza sovracomunale per i quali non trovano applicazione le soglie di riduzione del consumo di suolo di cui alla presente legge
”.
2.2.2. La disposizione della legge regionale suindicata che risulta di maggiore pregnanza ai fini della definizione della controversia è però quella contenuta all’art. 5 (recante “norma transitoria”) che prevede quanto di seguito: “1. La Regione integra il PTR con le previsioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera b-bis), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera p), della presente legge, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge.
2. Ciascuna provincia e la città metropolitana adeguano il PTCP e gli specifici strumenti di pianificazione territoriale alla soglia regionale di riduzione del consumo di suolo, ai criteri, indirizzi e linee tecniche di cui all’articolo 2 della presente legge e ai contenuti dell’articolo 19 della l.r. 12/2005, entro dodici mesi dall’adeguamento del PTR di cui al comma 1.
3. Successivamente all’integrazione del PTR e all’adeguamento dei PTCP e degli strumenti di pianificazione territoriale della città metropolitana, di cui ai commi 1 e 2, e in coerenza con i contenuti dei medesimi, i comuni adeguano, in occasione della prima scadenza del documento di piano, i PGT alle disposizioni della presente legge.
4. Fino all’adeguamento di cui al comma 3 e, comunque, fino alla definizione nel PGT della soglia comunale del consumo di suolo, di cui all’articolo 8, comma 2, lettera b-ter), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera h), della presente legge, i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività economiche già esistenti, nonché quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale. Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente.
5. I comuni approvano, secondo quanto previsto dalla l.r. 12/2005 vigente prima dell’entrata in vigore della presente legge, i PGT o le varianti di PGT già adottati alla data di entrata in vigore della presente legge, rinviando l’adeguamento di cui al comma 3 alla loro successiva scadenza; tale procedura si applica anche ai comuni sottoposti alla procedura di commissariamento di cui all’articolo 25-bis della l.r. 12/2005. La validità dei documenti comunali di piano, la cui scadenza intercorra prima dell’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, è prorogata di dodici mesi successivi al citato adeguamento.
5-bis. Per i comuni di nuova istituzione il termine biennale di cui all’articolo 25-quater, comma 1, della l.r. 12/2005, nonché le discipline ad esso correlate di cui ai commi 2 e 3 del medesimo articolo sono differite fino a dodici mesi successivi all’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2. Analogo differimento è disposto per il comune di Gravedona ed Uniti.
6. La presentazione dell’istanza di cui all’articolo 14 della l.r. 12/2005 dei piani attuativi conformi o in variante connessi alle previsioni di PGT vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge deve intervenire entro trenta mesi da tale ultima data.
Per detti piani e per quelli la cui istanza di approvazione sia già pendente alla data di entrata in vigore della presente legge, i comuni provvedono alla istruttoria tecnica, nonché alla adozione e approvazione definitiva in conformità all’articolo 14 della l.r. 12/2005. La relativa convenzione di cui all’articolo 46 della l.r. 12/2005 è tassativamente stipulata entro dodici mesi dall’intervenuta esecutività della delibera comunale di approvazione definitiva.
7. In tutti i casi di inerzia o di ritardo comunale negli adempimenti di cui al comma 6 l’interessato può chiedere alla Regione la nomina di un commissario ad acta. Il dirigente della competente struttura regionale, ricevuta l’istanza, procede ai fini dell’intimazione al comune di adempiere entro il termine di sette giorni dal ricevimento dell’intimazione. Nel caso di ulteriore inerzia del comune, comunque comprovata, la Giunta regionale nomina un commissario ad acta nel termine dei sette giorni successivi alla scadenza della diffida. Il commissario ad acta così designato esaurisce tempestivamente gli adempimenti di istruttoria tecnica, adozione, approvazione e convenzionamento secondo necessità. A far tempo dalla nomina del commissario ad acta, il comune non può più provvedere sull’istanza.
8. Per i piani attuativi tempestivamente attivati ai sensi del comma 6, il comune può prevedere che la relativa convenzione di cui all’articolo 46 della l.r. 12/2005 consenta la dilazione di pagamento degli importi dovuti, ai sensi del comma 1, lettera a), del predetto articolo e a titolo di monetizzazione di cessioni di aree, fino ad un massimo di sei rate semestrali, ciascuna di pari importo, da corrispondersi a far tempo dal diciottesimo mese successivo alla stipula della convenzione stessa.
9. Con riguardo ai piani attuativi, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6 o il proponente non abbia adempiuto alla stipula della convenzione nei termini ivi previsti, i comuni, con motivata deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l’abrogazione in caso di incompatibilità assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi.
10. Fino all’adeguamento di cui al comma 3, viene prevista una maggiorazione percentuale del contributo relativo al costo di costruzione di cui all’articolo 16, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)) così determinata:
   a) entro un minimo del venti ed un massimo del trenta per cento, determinata dai comuni, per gli interventi che consumano suolo agricolo nello stato di fatto non ricompresi nel tessuto urbano consolidato;
   b) pari alla aliquota del cinque per cento, per gli interventi che consumano suolo agricolo nello stato di fatto all’interno del tessuto urbano consolidato;
   c) gli importi di cui alle lettere a) e b) sono da destinare obbligatoriamente alla realizzazione di misure compensative di riqualificazione urbana e compensazione ambientale; tali interventi possono essere realizzati anche dall’operatore, in accordo con il comune.
”.
2.2.3. Ad avviso del comune di Brescia appellante il Tar avrebbe frainteso il combinato-disposto dei commi 3 e 4 della norma immediatamente prima citata, in quanto non si sarebbe avveduto che la variante approvata dal Comune ed avversata dagli originari ricorrenti andava proprio nella direzione (rientrante pacificamente, come chiarito, tra le finalità della legge regionale suddetta) di ridurre il consumo di suolo.
2.2.4. Il Collegio non concorda con la tesi dell’appellante amministrazione comunale per più considerazioni, sia fondate sulla lettera della disposizione predetta, che di natura teleologica, in quanto:
   a) si è al cospetto di una disposizione transitoria, tesa a regolare le problematiche scaturenti dalla sopravvenuta approvazione della legge suddetta;
   b) in questo quadro, è perfettamente logico che il Legislatore regionale si sia preoccupato di disciplinare la posizione dei titolari delle aree che secondo il PGT vigente al momento della entrata in vigore della legge regionale, erano ricompresi nei c.d. Ambiti di Trasformazione, nelle more dell’adeguamento dei Piani di Governo del territorio alle sopravvenute disposizioni di legge;
   c) il combinato-disposto dei commi 3 e 4 della citata disposizione regolamentano proprio il momento dell’adeguamento;
   d) la parte finale del comma 4, in questo quadro di insieme, contiene una prescrizione perentoria, a tenore della quale “fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”;
   e) tenuto conto della ratio sottesa alla necessità di dettare una disposizione transitoria (all’evidenza, quella di tutelare l’affidamento dei proprietari delle aree circa le destinazioni “possibili” al momento della entrata in vigore della legge regionale suddetta) e tenuto conto della perentorietà della indicazione legislativa suindicata, non pare al Collegio che la tesi del Tar presenti ragionevoli alternative: la stessa, infatti, si fonda sul dato letterale della norma suddetta di cui all’art. 5 della legge regionale lombarda n. 31/2014 (neppure l’appellante amministrazione comunale contesta tale dato) e ne coglie la ratio, tenuto conto che trattasi di una disposizione di natura transitoria, volta a regolare le situazioni pregresse alla entrata in vigore della legge medesima, e con quest’ultima in potenza configgenti;
   f) parimenti, l’art. 2, comma 1, lett. c) della suddetta legge, detta una nozione di consumo del suolo “statica” (“consumo di suolo: la trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l’attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali e inclusa la realizzazione di infrastrutture sovra comunali; il consumo di suolo è calcolato come rapporto percentuale tra le superfici dei nuovi ambiti di trasformazione che determinano riduzione delle superfici agricole del vigente strumento urbanistico e la superficie urbanizzata e urbanizzabile”) ed ancorata rigidamente alla zonizzazione impressa alle aree: anche sotto tale profilo (rafforzativo del decisum del Tar) non sembra al Collegio che siano praticabili differenti opzioni ermeneutiche.
2.2.5. Nell’ottica del doveroso preliminare esame di rilevanza della prospettata questione di legittimità costituzionale, sembra al Collegio,quindi, che l’approdo interpretativo del Tar non sia scalfito dalle critiche dell’appellante.
3. Come rilevato nella parte in fatto della presente decisione, l’appellante amministrazione comunale ha prospettato in via subordinata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 con riferimento ai parametri di cui agli artt. 5, 114, 118, 117 comma 2 lett. p) e 117 comma 3 della Costituzione. La tesi di fondo sottesa alla questione prospettata si incentra su due profili, in quanto:
   a) per un verso si sottolinea che la disposizione in parola (ove interpretata nel senso affermato dal Tar e, come prima chiarito, condiviso dal Collegio) conculcherebbe i principi in tema di sussidiarietà e di esercizio delle funzioni amministrative affidate al comune;
   b) per altro verso, si sostiene che la norma medesima collida con i principi generali dettati dalla legge regionale urbanistica n. 12/2005.
3.1. Lo scrutinio della complessa questione prospettata postula un breve approfondimento in tema di rilevanza della questione nel presente giudizio; detto approfondimento dovrà altresì farsi carico di verificare la persistenza della eventuale accertata rilevanza della questione, tenuto conto della circostanza che il legislatore regionale lombardo è di recente intervenuto con la legge regionale 26.05.2017, n. 16 apportando numerose modifiche all’impianto originario della predetta legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 .
3.1.1. Cercando di non ripetere considerazioni già rassegnate, si osserva innanzitutto –fermandosi al testo originario della legge in ultimo citata- che:
   a) è già stato chiarito che il Collegio condivide e fa proprio il principio giurisprudenziale (tra le tante Corte Conti reg., -Sicilia- sez. giurisd., 04/07/2005, n. 149, Cassazione civile, sez. I, 28/11/2003, n. 18200, Consiglio di Stato, sez. V, 30/10/1997, n. 1207), reso sulla falsariga dei fondamentali insegnamenti della Corte Costituzionale, secondo cui fra più interpretazioni possibili delle norme giuridiche positive, l'interprete deve privilegiare solo quella più conforme alla Costituzione;
   b) a completamento di quanto evidenziato nel precedente capo del presente provvedimento, preme porre in luce che anche lo sforzo interpretativo in tal senso del Collegio non ha consentito di individuare una interpretazione della disposizione di cui all’art. 5 della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 che consenta di disinnescare i dubbi prospettati dall’appellante comune;
   c) invero, la “lettura” prospettata dall’appellante amministrazione comunale, pretenderebbe che la citata disposizione venga interpretata nel senso che:
      I) essa (in armonia con la finalità perseguita dalla legge regionale) conformi la potestà pianificatoria del comune in un unico senso: quello di vietare –quanto meno in attesa dell’adeguamento contemplato dalla legge regionale– la creazione di nuovi Ambiti suscettibili di consumare suolo agricolo;
      II) di converso, la disposizione medesima, non potrebbe essere intesa nel senso che sarebbe interdetta al comune la potestà di pianificare il proprio territorio (se non appunto, al limitato fine di impedire un ulteriore consumo del suolo agricolo); da ciò discenderebbe (armonicamente con la previsione di cui all’art. 2, comma 3, della legge regionale lombarda n. 31/2014 medesima) che ai Comuni sarebbe (unicamente) inibito prevedere nuove espansioni edificatorie (fatte salve le specifiche eccezioni contemplate dall’art. 5, comma 4 della legge) ma non sarebbe invece vietato limitare le previsioni edificatorie contenute nel PGT vigente e, pertanto, gli atti impugnati non potrebbero essere tacciati di illegittimità;
      III) osserva però in contrario senso il Collegio, che è proprio l’ultima parte dell’art. 5, comma 4, della legge (“Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”) che si lega indissolubilmente al PGT, non a caso espressamente menzionato nella prima parte del predetto comma 4; ed osserva altresì che – anche a volere obliare il dato letterale, e quello sistematico (trattasi, si ripete di una norma transitoria) - la interpretazione alternativa del comune priverebbe il predetto comma 4 dell’art. 5 di alcun senso compiuto: infatti, laddove si consideri che il divieto dell’adozione di atti amministrativi comportanti incremento di suolo è già espressamente contenuto nell’art. 2, comma 3, della legge, non si comprende a quale fattispecie dovrebbe applicarsi l’ultima parte del comma 4 dell’art. 5 suddetto;
      IV) tanto è sufficiente, ad avviso del Collegio, per ribadire che l’approdo interpretativo del Tar appare ad un esame preliminare condivisibile, fermo restando che in questa fase il thema decidendum è delibato ai soli fini del giudizio di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, con riserva di ogni definitiva valutazione all’esito dell’incidente di costituzionalità.
3.1.2. Sotto il profilo della originaria rilevanza nel presente giudizio della questione di legittimità costituzionale prospettata, invece, pare al Collegio non sia necessario diffondersi oltremisura per chiarire il rilievo della questione prospettata.
3.1.3. La parte originaria ricorrente, infatti, aspira ad attuare un progetto di piano attuativo riferito all’unità di intervento P2, conservando i diritti edificatori; tale ambizione sarebbe frustrata dalla variante generale al PGT (seconda variante) che ha, tra l’altro, eliminato dal documento di piano la previsione dell’ambito di trasformazione P, compresa la parte relativa all’unità di intervento P2; la legittimità di tale variante è stata esclusa, proprio in quanto contrastante con l’ultima parte del comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31: ma laddove la predetta prescrizione venisse vulnerata da una dichiarazione di incostituzionalità, verrebbe meno il limite alla potestà pianificatoria del comune ivi contenuto; tale limite resterebbe ristretto al divieto (del tutto compatibile con lo scopo della legge regionale suddetta) di prevedere nuove fattispecie comportanti consumo di suolo; ed in definitiva la variante generale raggiungerebbe lo scopo di interdire l’edificazione in detto ambito di trasformazione P, e ne discenderebbe la reiezione del ricorso di primo grado.
3.1.4. Per completezza di esposizione, si rappresenta infine che non vi sono profili alternativi (preesistenti ovvero anche sopravvenuti) da esplorare –nell’ambito del presente giudizio– che possano condurre ad un giudizio di superfluità e non rilevanza della questione esaminata, non emergendo dagli atti di causa elementi ulteriori dimostrativi della impossibilità in capo alla parte originaria ricorrente di realizzare l’intervento in parola.
Si evidenzia infatti che l’unico profilo dedotto in primo grado di illegittimità della variante generale al PGT adottata con la deliberazione consiliare n. 128 del 28.07.2015 ed approvata in via definitiva con la deliberazione consiliare n. 17 del 09.02.2016, riposava nel contrasto della medesima con la prescrizione secondo cui fino all’adeguamento del PGT, possibile solo dopo l'integrazione del PTR e l'adeguamento del PTCP, la normativa regionale manteneva provvisoriamente efficaci le previsioni e i programmi edificatori del PGT in vigore (art. 5, comma 4, della legge suddetta); che le obiezione delle parti originari ricorrenti ed appellanti incidentali attengono a profili di fondatezza della dedotta questione (che saranno meglio approfonditi di seguito) ma non scalfiscono il giudizio sulla rilevanza della problematica dedotta.
3.2. Accertato -nei termini sinora esposti- il rilievo che la dedotta questione assumeva nell’ambito della presente controversia al momento della proposizione del ricorso di primo grado (e dell’appello principale), occorre adesso verificare se la rilevanza della questione persista, alla luce della sopravvenuta legge regionale 26.05.2017, n. 16 che ha apportato numerose modifiche al testo originario della legge regionale n. 31 del 2014.
3.2.1. Osserva sul punto il Collegio, che:
   a) sia il comune di Brescia che la parte originaria ricorrente ed appellante incidentale concordano sulla circostanza che la sopravvenuta modifica legislativa non spieghi effetti sulla controversia;
   b) il Collegio ritiene che tale prospettazione sia condivisibile, in quanto:
      I) per condivisa giurisprudenza (si veda ancora di recente Consiglio di Stato, Sez. IV, 28.06.2016, n. 2892) dalla quale non ravvisano ragioni per discostarsi “la legittimità di un atto amministrativo va accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio del tempus regit actum. Sicché non si può validare ex post un'azione amministrativa che al momento in cui fu adottata si appalesava illegittima, se non e solo con le regole e nei limiti della autotutela”;
      II) la legittimità della variante va quindi vagliata alla stregua del testo di legge vigente al momento in cui la stessa venne emanata;
      III) soltanto laddove la eventuale legge sopravvenuta avesse portata retroattiva, la applicabilità del superiore principio potrebbe subire deroghe (e ciò, nei limiti in cui è consentito al Legislatore di intervenire sulle controversie in corso, secondo l’avveduta costante interpretazione che la Corte Costituzionale ha fornito in punto di ammissibilità delle c.d. leggi-provvedimento).
3.2.2. Nel caso di specie, si osserva che la sopravvenuta la legge regionale della Lombardia 26.05.2017, n. 16:
   a) non contiene alcuna prescrizione che ne sancisca espressamente la retroattività, né alcuna clausola che la definisca qual legge di natura “interpretativa”;
   b) contiene prescrizioni di natura innovativa e, quindi, se anche (pur in carenza di espressa indicazione in tal senso) se ne volesse ipotizzare la natura interpretativa, tale sforzo ermeneutico non potrebbe essere coronato da successo;
   c) la legge suddetta ha infatti modificato l’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 interpolando (per quel che in questa sede più immediatamente rileva) i commi 4 e 9, nei seguenti termini:
      I) (comma 4) “Fino all’adeguamento di cui al comma 3 e, comunque, fino alla definizione nel PGT della soglia comunale del consumo di suolo, di cui all’articolo 8, comma 2, lettera b-ter), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera h), della presente legge, i comuni possono approvare varianti generali o parziali del documento di piano e piani attuativi in variante al documento di piano, assicurando un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero, computato ai sensi dell’articolo 2, comma 1, e riferito alle previsioni del PGT vigente alla data di entrata in vigore della presente legge. La relazione del documento di piano, di cui all’articolo 8, comma 2, lettera b-ter), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera h), della presente legge, illustra le soluzioni prospettate, nonché la loro idoneità a conseguire la massima compatibilità tra i processi di urbanizzazione in atto e l’esigenza di ridurre il consumo di suolo e salvaguardare lo sviluppo delle attività agricole, anche attraverso puntuali comparazioni circa la qualità ambientale, paesaggistica e agricola dei suoli interessati. I comuni possono approvare, altresì, le varianti finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale, all’ampliamento di attività economiche già esistenti nonché le varianti di cui all’articolo 97 della l.r. 12/2005. Il consumo di suolo generato dalle varianti di cui al precedente periodo concorre al rispetto della soglia regionale e provinciale di riduzione del consumo di suolo. A seguito dell’integrazione del PTR di cui al comma 1, le varianti di cui al presente comma devono risultare coerenti con i criteri e gli indirizzi individuati dal PTR per contenere il consumo di suolo; i comuni possono altresì procedere ad adeguare complessivamente il PGT ai contenuti dell’integrazione del PTR, configurandosi come adeguamento di cui al comma 3. Le province e la Città metropolitana di Milano verificano, in sede di parere di compatibilità di cui all’articolo 13, comma 5, della l.r. 12/2005, anche il corretto recepimento dei criteri e degli indirizzi del PTR. Entro un anno dall’integrazione del PTR di cui al comma 1, i comuni sono tenuti a trasmettere alla Regione informazioni relative al consumo di suolo nei PGT, secondo contenuti e modalità indicati con deliberazione della Giunta regionale”;
      II) (comma 9) ”con riguardo ai piani attuativi relativi alle aree disciplinate dal documento di piano, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6, i comuni nell’ambito della loro potestà pianificatoria possono mantenere la possibilità di attivazione dei piani attuativi, mantenendo la relativa previsione del documento di piano o, nel caso in cui intendano promuovere varianti al documento di piano, disporne le opportune modifiche e integrazioni con la variante da assumere ai sensi della l.r. 12/2005”;
   d) ad avviso del Collegio, non è neppure utile, in questa sede, controvertere sulla portata ed il significato da attribuire alla novella di cui alla legge regionale della Lombardia 26.05.2017, n. 16, in quanto:
      I) se anche si volesse ritenere che la stessa abbia ampliato le potestà spettanti ai comuni (è questa, ad avviso del Collegio, la portata effettuale della novella) l’appellante comune di Brescia non potrebbe giovarsene nella presente controversia;
      II) ciò perché, laddove questo Collegio confermasse la statuizione demolitoria del Tar, la parte originaria ricorrente potrebbe agire in ottemperanza, ed il Comune non potrebbe determinare l’assetto urbanistico dell’area giovandosi delle sopravvenute prescrizioni legislative (ammesso pure che le stesse –il che è fortemente contestato dalle parti appellanti incidentali, sulla scorta del novellato comma 9 dell’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014- consentano di intervenire sui piani attuativi comportanti consumo di suolo);
      III) a questo punto, la eventuale declaratoria di improcedibilità per carenza di interesse della questione di legittimità costituzionale prospettata con riferimento al primigenio testo della legge regionale n. 31 del 2014 si risolverebbe (in riferimento alla presente controversia) in un diniego di giustizia, in quanto l’appellante Comune di Brescia sarebbe privato dell’unica possibilità di ottenere un giudizio di piena legittimità della variante adottata: appare evidente infatti che soltanto laddove il primigenio testo dell’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 venisse vulnerato da una declaratoria di incostituzionalità verrebbe meno il giudizio di illegittimità della variante adottata, quantomeno sulla scorta dei parametri di censura prospettati nell’odierno giudizio;
   e) il Collegio è quindi dell’avviso che la questione di legittimità costituzionale prospettata con riferimento all’originario testo della legge regionale n. 31 del 2014 conservi immutate attualità e rilevanza nel presente giudizio, anche a seguito delle modifiche introdotte dal Legislatore regionale con la legge regionale della Lombardia 26.05.2017, n. 16.
3.3. E proprio passando al merito della questione di legittimità costituzionale prospettata, anticipa il Collegio il proprio convincimento secondo cui la dedotta questione, oltre che rilevante, appaia non manifestamente infondata, almeno quanto al principale versante critico prospettato.
3.4. Al fine di sgombrare il campo da argomenti inaccoglibili, si osserva immediatamente che:
   a) l’argomento critico fondato sul supposto contrasto del comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 con la legge generale urbanistica lombarda 11.03.2005, n.12 , da un canto, non potrebbe giammai condurre alla declaratoria di illegittimità della norma in parola, e dall’altra, sotto il profilo logico, appare meramente rafforzativo dell’argomento (principale) posto a sostegno del sospetto di incostituzionalità;
   b) ciò in quanto, per un verso la legge generale urbanistica lombarda 11.03.2005, n.12 non integra parametro di rilevanza costituzionale, e per altro verso, il comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 non appare intersecare la prescrizione di cui all’art. 13 della citata legge 11.03.2005, n.12 , nella parte in cui quest’ultima affida ai comuni il compito di adottare ed approvare il PGT (all’evidenza, la disposizione di cui all’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 non immuta l’autorità competente ad approvare il documento di pianificazione urbanistica del territorio comunale);
   c) inoltre, non è neppure del tutto esatto sostenere che il procedimento di approvazione del PGT veda del tutto esclusa una forma di compartecipazione regionale (si vedano i commi 5-bis ed 8 del citato articolo);
   d) semmai, si potrebbe sostenere che la suddetta legge regionale urbanistica lombarda 11.03.2005, n.12 valorizza in maniera penetrante il ruolo dei comuni: ma ciò al più potrebbe costituire argomento di supporto del sospetto di incostituzionalità avanzato principaliter ma non anche autonomo profilo di contrasto;
   e) del pari, non costituisce problematica rilevante, sotto il profilo del dubbio di legittimità costituzionale prospettato, il denunciato “contrasto” dell’art. 5 della legge regionale suddetta con gli artt. 1 e 2 della legge medesima, nella parte in cui assumono la riduzione del consumo del suolo quale obiettivo principale della legge medesima, in quanto:
      I) nuovamente, non può ritenersi che venga in rilievo nel caso di specie alcun parametro di rilevanza costituzionale;
      II) l’argomento critico mira a mettere in dubbio la complessiva ragionevolezza delle prescrizioni legislative regionali suddette, ove “lette congiuntamente”, ed in ultima analisi costituisce un tentativo –svolto sul piano sistematico- di mettere in dubbio la correttezza dell’approdo interpretativo del Tar;
      III) in precedenza si sono già chiarite le ragioni di non persuasività della superiore tesi: nell’ottica del dubbio di legittimità costituzionale prospettato, può soltanto aggiungersi che se anche rispondesse al vero che la lettera della norma transitoria “depotenzi” l’obiettivo (riduzione di suolo) che la legge regionale medesima si propone di perseguire, ciò non appare elemento di irragionevolezza tale da fare ipotizzare la possibile incostituzionalità dell’articolo 5 della legge, ciò tanto più laddove si consideri che ivi il Legislatore regionale ha tentato di salvaguardare l’affidamento dei proprietari di aree incluse in ambiti di trasformazione.
3.5. Quanto all’asserito contrasto del comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 con il principio di sussidiarietà (artt. 5, 114 e 118 della Costituzione) e con quello di riserva alla legislazione esclusiva statuale delle funzioni fondamentali del comune (art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione) –tematiche, queste, che ad avviso del Collegio costituiscono il nodo centrale della controversia– si osserva sotto un profilo più generale, che:
   a) secondo consolidata giurisprudenza costituzionale, l'urbanistica e l'edilizia devono essere ricondotte alla materia «governo del territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., materia di legislazione concorrente in cui lo Stato ha il potere di fissare i principi fondamentali, spettando alle Regioni il potere di emanare la normativa di dettaglio (da ultimo, Corte cost. ordinanza n. 314 del 2012; sentenza n. 309 del 2011, vedi anche sentenze n. 362 e n. 303 del 2003).
Per altro verso, la Corte Costituzionale ha chiarito da tempo risalente che il rispetto delle autonomie comunali deve armonizzarsi con la verifica e la protezione di concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel territorio: ciò giustifica l'eventuale emanazione di disposizioni legislative (statali e regionali) che vengano ad incidere su funzioni già assegnate agli enti locali (sent. n. 286/97).
Dunque non è precluso alle leggi nazionali ovvero anche regionali di prevedere la limitazione di alcune competenze comunali in considerazione di “concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel territorio” (Corte cost. n. 378/2000 cit.). Le leggi regionali sono tenute cioè a valutare “la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti” (Corte cost. n. 286/97).
E’ rimasto inoltre chiarito (sent. n. 478/02), in relazione ai poteri urbanistici dei Comuni, come la legge nazionale e regionale possa modificarne le caratteristiche o l'estensione, ovvero subordinarli a preminenti interessi pubblici, alla condizione di non annullarli o comprimerli radicalmente, garantendo adeguate forme di partecipazione dei Comuni interessati ai procedimenti che ne condizionano l'autonomia (fra le molte, v. le sentenze n. 378/2000, n. 357/1998, n. 286/1997, n. 83/1997 e n. 61/1994). Assai rilevanti in proposito, sono certamente le pronunce in merito alle leggi regionali sul cd. “piano casa” (fra cui Corte cost. n. 46/2014, che giudica legittima l’imposizione regionale di limitazioni alla potestà ed all’autonomia pianificatoria comunale, ove collegate a specifici presupposti e circoscritte entro confini ben determinati).
La problematica, come è agevole riscontrare, ruota intorno ai concetti di necessità ed adeguatezza (si veda anche Corte Costituzionale, 24/07/2015, n. 189, laddove si evidenzia che “Invero, questa Corte -ex plurimis, sentenze n. 278 del 2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003- ha ritenuto -fin dalla citata sentenza n. 303 del 2003- che, nell'art. 118, primo comma, Cost., vada rinvenuto un peculiare elemento di flessibilità, il quale -nel prevedere che le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza- introduce un meccanismo dinamico incidente anche sulla stessa distribuzione delle competenze legislative- diretto appunto a superare l'equazione tra titolarità delle funzioni legislative e titolarità delle funzioni amministrative”);
   b) con particolare riferimento alla materia urbanistica (rientrante, come prima sottolineato, nella materia della legislazione concorrente, ex art. 117, comma 3, della Costituzione) l’art. 2 del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 stabilisce, ai primi quattro commi, quanto segue: “1. Le regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico.
Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria potestà legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione.
Le disposizioni, anche di dettaglio, del presente testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti, operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi.
I comuni, nell'ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, disciplinano l'attività edilizia
.”;
   c) in giurisprudenza non si ritiene dubitabile la necessità di fare riferimento ad una nozione ampia e funzionalizzata del concetto di “governo del territorio”: questo è l’indirizzo a più riprese affermato dalla Sezione, ancora assai di recente, e dal quale il Collegio non rinviene ragioni per discostarsi (tra le tante: Consiglio di Stato, sez. IV, 22.02.2017, n. 821, laddove di precisa che “il potere di pianificazione urbanistica del territorio -la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita ex art. 117 comma 3, Cost. alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune, non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e limiti edificatori delle stesse; al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica non limitato alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli -e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti-, ma che, per mezzo della disciplina dell'utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico-sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e di positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati; tali finalità, più complessive dell'urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, sono peraltro desumibili fin dalla l. 17.08.1942 n. 1150, laddove essa individua il contenuto della "disciplina urbanistica e dei suoi scopi" -art. 1-, non solo nell'assetto ed incremento edilizio dell'abitato, ma anche nello "sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica");
   d) in definitiva, l'urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo: la nozione ampia di “governo del territorio”, comportando la potestà legislativa concorrente delle Regioni, ridonda, a cascata, sulla potestà amministrativa dei comuni in subiecta materia;
   e) come è noto, nel sistema giuridico italiano all’Ente comune è tradizionalmente affidata la funzione amministrativa urbanistica (pacificamente riconducibile alla nozione “governo del territorio” di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione) che esso esercita, di regola attraverso una duplice direttrice (tra le tante Cons. Stato, Sez. VI, 30.06.2011, n. 3888: “in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel relativo piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa statale e regionale, occorre differenziare tra le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata, tra cui rientrano le norme di cd. zonizzazione; di destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici; di localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo, dalle altre regole che disciplinano più in dettaglio l'esercizio dell'attività edificatoria, di solito contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio e che concernono il calcolo delle distanze e delle altezze; la compatibilità di impianti tecnologici o di determinati usi; l'assolvimento di oneri procedimentali e documentali ecc.”).
3.6. Ciò posto,
ad avviso del Collegio, non è manifestamente infondato il dubbio di costituzionalità investente la disposizione contenuta nell’art. 5, comma 4, della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 in relazione all’evocato parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione in quanto:
   a)
la riserva esclusiva alla legislazione statuale delle “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” implica una conseguenza: quella che debba essere lo Stato –e soltanto quest’ultimo- a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali;
   b)
la prescrizione normativa regionale avversata potrebbe ritenersi collidente con tale disposizione della Costituzione in quanto, pur essendo la funzione amministrativa in materia urbanistica affidata in termini generali ai comuni della Lombardia, tuttavia viene direttamente compiuta dal legislatore regionale anziché dalle amministrazioni comunali una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi (tra cui quello di Brescia, originario ricorrente);
   c)
in tal modo si è voluto escludere che il comune eserciti per questo profilo la funzione amministrativa urbanistica ad esso spettante, della quale si è conformato (in negativo, come meglio si vedrà di seguito) il quomodo di esercizio.
3.7. Ad analoghe conclusioni, perviene il Collegio, con riferimento all’evocato parametro della violazione del principio di sussidiarietà.
3.7.1. Il blocco temporale alle iniziative pianificatorie delle amministrazioni comunali, implica che –seppur per un periodo di tempo contenuto, ma variabile in quanto incerto nella sua ampiezza- siano immodificabili “le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”.
3.7.2. Con tale generale previsione, a contrario, si inibisce del tutto all’ente locale di esercitare la potestà di adottare modifiche al proprio Documento di Piano vigente (quest’ultimo costituente la parte più rilevante e qualificante del PGT, come è noto) ed in concreto se ne determina il contenuto, “congelandolo” alla data di emanazione della legge regionale suddetta.
3.7.3. Ora, è ben noto che, la scelta del Legislatore di attribuire talune competenze al Comune risponde, di regola, all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, corrispondente agli effettivi bisogni della collettività locale, essendo il Comune l'ente appartenente ad un livello di governo più prossimo ai cittadini, in piena coerenza con il principio costituzionale della sussidiarietà verticale (si veda, tra le tante Consiglio di Stato, sez. III, 02/05/2016, n. 1658 in materia di localizzazione delle sedi farmaceutiche): e si ritiene di avere prima dimostrato che per tradizione al comune sono stati attribuiti i compiti di pianificazione urbanistica,
In un contesto ordinamentale in cui il principio di sussidiarietà, da un lato, e la spettanza al Comune di tutte le funzioni amministrative che riguardano il territorio comunale, dall'altro, orientano i vari livelli di pianificazione urbanistica secondo il criterio della competenza, il ruolo del Comune non può infatti essere confinato nell'ambito della mera attuazione di scelte precostituite in sede sovraordinata; il Comune, di regola, non può disattendere le prescrizioni di coordinamento dettate dagli enti (Regione o Provincia) titolari del relativo potere, ma può, tuttavia, discrezionalmente concretizzarne i contenuti.
Già in tempo risalente, la giurisprudenza amministrativa ha cercato di trovare un punto di equilibrio che garantisse l’ordinato dispiegarsi delle competenze comunali al contempo garantendo che gli Enti sovraordinati esercitassero le funzioni di coordinamento a queste rimesse: è stato pertanto affermato che (si veda Consiglio di Stato, sez. II, 05/02/2003, n. 2691) “non è consentito all'ente titolare del potere di approvazione del piano regolatore, al di fuori delle ipotesi connotate dalla prevalenza di tutela di interessi superiori, modificare in modo sostanziale i contenuti della disciplina urbanistica, frutto della scelta della comunità di riferimento e, per questo, espressione della riserva di attribuzione democratica assistita dal principio di sussidiarietà.”
3.7.4.
Discendono da quanto si è prima esposto, una serie di principi –costantemente predicati dalla giurisprudenza amministrativa- mercé i quali, (sia pure tenendo conto delle differenti specificità delle legislazioni regionali) si è salvaguardato il tendenziale principio della spettanza ai comuni della funzione di pianificazione urbanistica, essendosi rilevato che:
   I)
se la Regione, in sede di approvazione della delibera comunale di adozione del piano vi apporti delle modifiche, v’è l’obbligo di procedere ad una nuova pubblicazione per consentire ai privati di proporre le osservazioni nel caso di variazioni c.d. facoltative e innovative, ovvero che mutino le caratteristiche essenziali ed i criteri di impostazione del piano (tra le tante, TAR Lecce, -Puglia-, sez. I, 12.10.2005, n. 4490);
   II)
l'autorità comunale, in luogo di rispondere alle considerazioni tecniche ed ai chiarimenti richiesti in sede di approvazione dalla regione, ha facoltà di ripropone allo stesso organo un piano regolatore nuovo, purché rispetti gli adempimenti formali richiesti per l'adozione di un nuovo strumento urbanistico (Consiglio di Stato, sez. IV, 22.05.1989, n. 347);
   III)
i limiti del potere regionale di approvazione risiedono nella evidenza per cui una scelta di pianificazione di segno diametralmente opposto a quella voluta dal Comune in sede di variazione dello strumento urbanistico generale non può che competere all'Ente locale, prevedendo la legge invece, in capo alla Regione, potestà più ridotte, mera espressione del potere regionale di partecipazione alla formazione dell'atto a complessità diseguale di pianificazione generale (Consiglio di Stato, sez. IV, 20.05.2014, n. 2563);
   IV)
non è consentito all'ente titolare del potere di approvazione del piano regolatore, al di fuori delle ipotesi connotate dalla prevalenza di tutela di interessi superiori, modificare in modo sostanziale i contenuti della disciplina urbanistica, frutto della scelta della comunità di riferimento e, per questo, espressione della riserva di attribuzione democratica assistita dal principio di sussidiarietà (Consiglio di Stato, sez. II, 05.02.2003, n. 2691);
   V)
la risalente nozione del sistema pianificatorio urbanistico come ordinato "a cascata" e cioè in forma sostanzialmente gerarchica si pone in contrasto con il principio costituzionale dell'autonomia degli enti territoriali (art. 118 cost.) nonché con il criterio generale di riparto delle competenze in materia urbanistica delineato dalla normativa statale. In un contesto ordinamentale in cui il principio di sussidiarietà da un lato e la spettanza al comune di tutte le funzioni amministrative che riguardano il territorio comunale dall'altro orientano i vari livelli di pianificazione urbanistica secondo il criterio della competenza, il ruolo del comune non può infatti essere confinato nell'ambito della mera attuazione di scelte precostituite in sede sovraordinata. Ciò comporta che il comune, se non può disattendere le prescrizioni di coordinamento dettate dagli enti (regione o provincia) titolari del relativo potere, può però discrezionalmente concretizzarne i contenuti (Consiglio di Stato, sez. IV, 01.10.2007, n. 5058).
3.8. Si sono voluti enucleare –senza alcuna pretesa di completezza od esaustività- i principi sinora predicati dalla giurisprudenza, per chiarire che la filosofia di fondo di tale consolidato filone interpretativo è quella di garantire il potere regionale di partecipazione alla formazione dell'atto a complessità diseguale di pianificazione generale, pur nella riaffermazione del principio per cui la funzione di pianificazione urbanistica resta saldamente rimessa alla responsabilità dell’amministrazione comunale.
3.8.1. Sarebbe quindi illegittimo un atto amministrativo di matrice regionale che si sostituisse alle determinazioni comunali con riferimento a scelte discrezionali
3.8.2. E laddove, per avventura, ciò avvenisse con un atto di matrice legislativa, la competenza del comune – discendente dal principio di sussidiarietà verticale contenuto nella Carta fondamentale- potrebbe essere “difesa” rimettendo alla Corte Costituzionale il giudizio di legittimità sulla legge medesima in relazione al parametro che prevede ed eleva il principio di sussidiarietà, rappresentato dal combinato-disposto degli articoli 5 e 118 della Carta Fondamentale.
3.8.3. Si osserva poi che, se tali principi devono trovare attuazione con riferimento ad atti amministrativi (ovvero legislativi) a contenuto positivo, analoga risposta deve essere fornita, laddove l’atto di matrice regionale incidente sulla potestà di pianificazione urbanistica rimessa al comune si strutturi in un atto di natura legislativa contenente una prescrizione “negativa” che, in tesi, impedisca al comune medesimo di esercitare tali prerogative.
3.8.4. Nel caso specie, pare al Collegio che ci si trovi in presenza proprio di tale evenienza, e sotto due connessi e speculari profili, in quanto:
   I) il comma 1 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 impone alla Regione di integrare “il PTR con le previsioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera b-bis), della l.r. n. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera p), della presente legge, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge”;
   II) la disposizione medesima nulla prevede nella ipotesi in cui detto termine non sia rispettato;
   IV) nelle more di tale integrazione il comma 4 del predetto articolo 5 (nel testo primigenio) non soltanto conforma la potestà urbanistica comunale (“i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività economiche già esistenti, nonché quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale”) in un’unica direzione (il che però non costituisce prescrizione della quale il comune di Brescia appellante principale si duole) ma anche, inibisce al comune qualunque forma di pianificazione “diversa” stabilendo che fino all’adeguamento di cui al comma 3 della disposizione predetta (comunque successivo alla integrazione del PTR da parte della Regione) “sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”;
   V) è ben vero che (come acutamente sottolineato dalle parti originarie ricorrenti alla pag. 4 della memoria depositata il 13.9.2017) la legge regionale non interdice la possibilità di approvare varianti al Piano delle Regole ed al Piano dei Servizi del PGT, ma è vero altresì che la prescrizione interdittiva contenuta nella legge riguarda l’atto maggiormente rilevante e qualificante della programmazione urbanistica comunale, rappresentato dal documento di Piano.
3.8.5. Il Collegio ritiene quindi che non siano manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale della disposizione suddetta prospettati dall’appellante comune, anche con riferimento al parametro della sussidiarietà verticale di cui agli articoli 5, e 118 della Costituzione, sia nella parte in cui il Comune si duole della indeterminatezza temporale della previsione (nel senso che non è prevista alcuna decadenza del barrage interdittivo, laddove la regione non rispetti il termine temporale contenuto nella legge) sia laddove si sottolinea la portata “espropriativa” di competenze proprie (consistenti nella potestà di modificare il documento di Piano del PGT) rappresentata dalla prescrizione interdittiva di cui al comma 4 dell’art. 5 della legge.
3.8.6. Un’ultima annotazione è necessaria, Quanto al primo profilo: il comma 1 della legge, in verità, prevede un termine (di dodici mesi dall’entrata in vigore della legge) entro il quale la regione debba “integrare il PTR con le previsioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera b-bis), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera p), della legge regionale 28.11.2014, n. 31 medesima”.
E’ evidente che trattasi di un atto il cui contenuto è rimesso alla latissima discrezionalità dell’Ente regionale, e la cui adozione –a cascata- condiziona il successivo adeguamento degli strumenti urbanistici rimesso ai comuni lombardi dal comma 3 del citato articolo 5; ed è altrettanto evidente che di fatto, fino all’adozione di tali atti, la potestà urbanistica comunale resta condizionata negativamente dalla prescrizione di cui all’ultima parte del comma 4 del citato articolo.
Secondariamente, va ribadito che l’avviso del Collegio è quello per cui il comma 4 dell’art. 5 della legge regionale abbia introdotto un divieto al potere comunale di modifica del Documento di Piano in senso riduttivo del consumo di suolo quanto agli ambiti di trasformazione, e che tale prescrizione renda non manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale prospettato dal comune, in quanto la funzione di pianificazione, ex art. 118 della Costituzione, integra funzione amministrativa attribuita al comune medesimo.
3.9. In ultimo, rileva il Collegio che il Tar al capo 20 della sentenza impugnata, pur senza farsi carico di scrutinare la questione di legittimità costituzionale prospettata, ha implicitamente identificato il possibile fondamento logico della prescrizione interdittiva suddetta, individuandolo nella “necessità di salvaguardare il potere della Regione di uniformare la disciplina del consumo di suolo sull’intero territorio regionale, evitando che i proprietari siano esposti, lungo le linee di confine comunali, a vincoli eccessivamente differenziati”.
3.9.1. Evidenzia il Collegio che, da un canto, in nessun passaggio della legge regionale è dato intuire che simile preoccupazi