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69-OPERE PRECARIE
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74-PERMESSO DI COSTRUIRE (decadenza)
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dossier PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI
maggio 2017

URBANISTICAL'annullamento della destinazione urbanistica di un'area -rectius: dell'atto che la dispone-, in conseguenza dell'efficacia retroattiva della pronuncia caducatoria, comporta la riviviscenza della pregressa disciplina urbanistica di tale area.
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7. In conclusione, stante la fondatezza della seconda censura dedotta col ricorso principale e vista la fondatezza del corrispondente profilo di illegittimità derivata, dedotto con i primi e con i secondi motivi aggiunti, il ricorso stesso ed i motivi aggiunti devono essere accolti, restando assorbite le censure non esaminate.
Per l’effetto va annullato, oltre all’impugnato diniego, il regolamento urbanistico in parte qua, con conseguente riviviscenza, quanto alla proprietà della ricorrente, della disciplina urbanistica dettata dal previgente piano regolatore generale.
Invero, la caducazione della variante urbanistica determina la reviviscenza delle previsioni di piano precedenti, modificate dalla variante poi annullata (Cons. Stato, V, 22.02.2007, n. 954; idem, IV, 06.05.2004, n. 2800; TAR Lombardia, Milano, II, 02.12.2011, n. 3084; TAR Toscana, I, 10.12.2009, n. 3267; TAR Lazio, Roma, II, 02.11.2000, n. 8874; TAR Friuli Venezia Giulia, I, 29.07.2014, n. 423: “l'annullamento della destinazione urbanistica di un'area -rectius: dell'atto che la dispone-, in conseguenza dell'efficacia retroattiva della pronuncia caducatoria, comporta la riviviscenza della pregressa disciplina urbanistica di tale area").
Pertanto, per effetto dell’annullamento del regolamento urbanistico o di una sua variante il terreno avrà quella medesima destinazione che avrebbe avuto se tale ultimo atto non fosse mai venuto ad esistenza (Cons. Stato, IV, 28.01.2002, n. 456) (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 23.05.2017 n. 725 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

aprile 2017

URBANISTICAL'arte sposta l'ambulante.
È legittimo il piano del commercio su area pubblica di un comune che, per riqualificare l'area vicino a un importante basilica, d'accordo con la soprintendenza per i beni architettonici, ha disposto il parziale spostamento di alcuni posteggi in altre aree del territorio comunale.

Questo è il principio espresso dal Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 19.04.2017 n. 1816 in materia di spostamento di un piano di commercio ambulante su area pubblica per la tutela dei centri storici delle città d'arte.
I giudici del consiglio di stato sostengono che la difesa di un centro storico non si può limitare alla conservazione della consistenza materiale, ma deve riguardare anche la qualità dell'ambiente (articolo ItaliaOggi del 21.04.2017).
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MASSIMA
4.3. Osserva inoltre il Collegio che l’illegittimità degli atti impugnati in primo grado neppure può essere affermata in base all’invocata inclusione del mercato di San Lorenzo fra i ‘mercati storici’ e fra le ‘espressioni di identità culturale e collettiva’ di cui alle Convenzioni UNESCO per la salvaguardia del c.d. patrimonio culturale immateriale e la promozione delle diversità culturali adottate a Parigi il 03.11.2003 e il 20.10.2005: per meglio dire «espressioni di identità culturale collettiva», le quali, a norma dell’art. 7-bis del Codice dei beni culturali e del paesaggio, «sono assoggettabili alle disposizioni» di tutela e valorizzazione di quel Codice soltanto «qualora siano rappresentate da testimonianze materiali e sussistano i presupposti e le condizioni per l'applicabilità dell'articolo 10», cioè per la dichiarazione di bene culturale: il che qui non ricorre (è semmai il contesto monumentale ad avere tale qualifica, a muovere dalla basilica).
Il Comune appellato bene ha obiettato che la ratio della l. 20.02.2006, n. 77 è la protezione dei siti di interesse culturale, paesaggistico e ambientale, inseriti nella «lista del patrimonio mondiale» dell'UNESCO, al fine di preservarne l’unicità in quanto elementi di rilievo mondiale del patrimonio italiano e della sua rappresentazione a livello internazionale.
Ma la sufficiente ragione giuridica dei richiamati interventi non necessita di una siffatta, aggiuntiva, qualificazione internazionale e –come indica l’art. 52 del Codice– si riferisce alla coerenza attuale del commercio con un contesto, qui particolarmente significativo, del patrimonio culturale italiano.
La ratio dell’art. 52 non è quella di una mera conservazione della situazione esistente, ma quella di una valutazione in ragione delle trasformazioni che il commercio stesso, per sua natura, può presentare. Sicché non può ritenersi che l’operatività della norma debba limitarsi nella pura e semplice cristallizzazione (in modo –per così dire– ‘statico’) delle caratteristiche dei luoghi, specie quando per le dinamiche commerciali vengano a presentarsi evidenti e gravi profili di conseguito degrado, contrari alla conservazione dei valori da tutelare.
Al contrario, la salvaguardia dei siti in questione comporta interventi orientati al decoro urbano, cioè a preservare attivamente le caratteristiche essenziali dei luoghi.
Come già la giurisprudenza di questa Sezione ha precisato in un rilevante caso di postazioni di commercio ambulante nel centro storico di Roma, “
il decoro urbano non è una materia o un’attività ma una finalità immateriale dell’azione amministrativa, che corrisponde al valore insito in un apprezzabile livello di qualità complessiva della tenuta degli spazi pubblici, armonico e coerente con il contesto storico, perseguita mediante la selezione delle apposizioni materiali (es. dehor) e delle utilizzazioni, specie commerciali (art. 52 del Codice) ma non solo. A seconda del profilo e dello strumento, può essere frutto vuoi di tutela (e valorizzazione) del patrimonio culturale, vuoi di disciplina urbanistica o del commercio, vuoi della politiche comunali di concessioni di suolo pubblico: comunque in ragione delle competenze di legge” (Cons. Stato, V, 23.08.2016, n. 3861).
Un siffatto obiettivo può dalle amministrazioni competenti essere perseguito anche con riguardo alle trasformazioni negative che nel tempo subisce la dinamica, pur solo merceologica, del commercio ambulante, ove –ferme naturalmente le trasformazioni tecniche compatibili- giunga al punto da divenire incongrua con le concrete caratteristiche storico-artistiche e con la dignità culturale dei luoghi.
La previsione risponde a una finalità essenziale per la salvaguardia dei centri storici e delle città d’arte: la quale, per non restare claudicante perché incentrata sulla preservazione del solo elemento materiale, deve riguardare anche la dimensione immateriale e qualitativa. In questa si iscrivono appunto, per decoro urbano, la corrispondenza tra il contesto storico-artistico e la connotazione che nei fatti assume l’attività commerciale, su cui il provvedere, analiticamente o per congrue categorie, compete al Comune ex art. 52 cit. (mentre altre misure, di stretta tutela di beni culturali, competono senz’altro al solo Ministero: cfr. artt. 20, 12, 13 e 45 del Codice).
Alla luce di tali parametri, l’operato del Comune di Firenze (e con esso degli impugnati atti della Soprintendenza) risulta congruo, coerente e non viziato dai lamentati profili di abnormità ed irragionevolezza.
Il Comune ha rilevato che il Piano di gestione adottato ai sensi della l. n. 77 del 2006 ha previsto espresse misure di tutela per le tradizionali botteghe artigiane fiorentine, nonché per i negozi storici (cioè gli esercizi commerciali “che vantano una lunga tradizione di genere merceologico venduto nello stesso negozio o dell’attività ivi esercitata, ma anche la tipicità della produzione”).
Queste altre sono misure comunali volte a coniugare la salvaguardia di luoghi storici con la preservazione di attività economiche integrate da tempo immemorabile e che mantengono la corrispondente connotazione storica. Sicché la loro preservazione, lungi dal costituire un detrimento come nei casi cennati, continua ad esprimere un elemento delle caratteristiche tradizionali dell’apprezzabilità dei luoghi e del decoro urbano da attivamente perseguire.
In coerenza con l’art. 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, l’amministrazione comunale ha il compito non, riduttivamente, di attestarsi a una mera rilevazione economica; ma di vagliare l’attualità di un rapporto tra la realtà effettiva delle attività commerciali e il contesto di particolare pregio. Il fatto della presenza di attività commerciali risalenti non comporta la loro automatica congruenza con quel carattere dei luoghi: al contrario, occorre considerare la compatibilità –seppur con attenzione alla normale evoluzione tecnica– delle loro mutate caratteristiche rispetto a quello stesso ambiente.
Essendo questo il proporzionato e contestuale modo in cui inquadrare da parte del Comune la preservazione di attività economiche in àmbiti di carattere storico o monumentale, è evidente che tale salvaguardia non può favorire indistintamente qualunque attività economica, cioè anche quella che (ad es., per cessioni o per recente costituzione) si trovi ad operare in un sito storico offrendo ora in vendita merci che non hanno qualitativamente a vedere con la connotazione e il pregio storico del contesto.
Pertanto
è congruo e giustificato l’operato selettivo del Comune appellato il quale, per salvaguardare le caratteristiche di pregio dei siti UNESCO e in attuazione del Piano di gestione del giugno 2006, ha disposto l’istituzione di un albo degli esercizi commerciali, artigianali e alberghieri e dei pubblici esercizi, anche per commercio su area pubblica, che svolgono attività di rilevante valore artistico, storico, ambientale e documentario.
Risulta in atti che nessuna delle attività gestite dagli appellanti sia iscritta nel richiamato Albo (e, in particolare, che non vi risulti iscritto l’esercente nei cui confronti è stata resa la sentenza di questo Consiglio di Stato, V, 23.02.2015, n. 847, richiamata dagli appellanti con memoria 05.01.2017).

marzo 2017

URBANISTICA: Obbligo di provvedere sull’istanza di ritipizzazione di un’area e vincoli conformativi.
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Silenzio della P.A. – Obbligo di provvedere – Istanza di ritipizzazione di un’area – Non sussiste.
Urbanistica – Piano regolatore – Vincoli - Carattere conformativo – Individuazione.
Non è configurabile in capo al Comune un obbligo di provvedere sull’istanza del privato volta alla ritipizzazione di un’area, chiedendosi l’adozione di un atto a contenuto generale, la cui adozione rientra nella discrezionalità dell’Amministrazione (1).
Il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un'opera pubblica; di contro, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (2).
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   (1) Ha ricordato il Tar che l’istituto sotteso alla domanda azionata non può trovare applicazione allorquando si sia in presenza di atti a contenuto generale rimessi alla scelta discrezionale dell'Amministrazione e rispetto alla quale non sia configurabile un interesse qualificato del privato tale da poter rivendicare l'esistenza di un obbligo per l'Ente di procedere all'adozione di atti a contenuto pianificatorio (Cons. St., sez. IV, 11.12.2014, n. 6081).
   (2) Ha chiarito il Tar che i vincoli di destinazione urbanistica sono soggetti a decadenza solo se sono preordinati all'espropriazione o comportano l’identificazione e dunque se svuotano il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, diminuendone in modo significativo il valore di scambio; di conseguenza, la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive e a verde pubblico, data dal piano regolatore ad aree di proprietà privata, non comporta l'imposizione sulle stesse di un vincolo espropriativo, ma solo di un vincolo conformativo, che è funzionale all'interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione, effettuata dallo strumento urbanistico, che definisce i caratteri generali dell'edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale (Cons. St., sez. IV, 08.09.2015, n. 4155) (TAR Toscana, Sez. I, sentenza 31.03.2017 n. 499 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
5.1. In ogni caso, oltre ad avere ragionevolmente motivato il proprio diniego a provvedere in ragione dell’imminente approvazione del nuovo atto di pianificazione generale del territorio (POC) all’interno del quale anche attraverso lo strumento partecipativo delle osservazioni l’interessata potrà far valere le sue ragioni, il Comune nelle sue difese nega che sussista il presupposto per l’invocata riqualificazione giuridica dell’area di proprietà della ricorrente.
E ciò in quanto, contrariamente a quanto sostenuto con il ricorso, il vincolo che la ricorrente assume essere di natura espropriativa, non sarebbe affatto scaduto, trattandosi, invece, di un vincolo di carattere conformativo.
La tesi merita adesione.
Secondo la ricorrente il vincolo a servizi esistente sull’area per effetto del RU del 2005 avrebbe cessato di essere efficace per effetto del decorso del quinquennio ai sensi dell’art. 55, co. 5, l.reg. n. 1/2005 secondo cui “Le previsioni di cui al comma 4 ed i conseguenti vincoli preordinati alla espropriazione sono dimensionati sulla base del quadro previsionale strategico per i cinque anni successivi alla loro approvazione; perdono efficacia nel caso in cui, alla scadenza del quinquennio dall'approvazione del regolamento o dalla modifica che li contempla, non siano stati approvati i conseguenti piani attuativi o progetti esecutivi”.
L’affermazione non può essere seguita.
Costituisce principio consolidato l’assunto per cui
il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un'opera pubblica; di contro, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (Cons. Stato, sez. IV, 24.08.2016 n. 3684; id., sez. IV, 30.07.2012, n. 4321).
Si è in tal senso precisato che
i vincoli di destinazione urbanistica sono soggetti a decadenza solo se sono preordinati all'espropriazione o comportano l’identificazione e dunque se svuotano il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, diminuendone in modo significativo il valore di scambio; di conseguenza la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive e a verde pubblico, data dal piano regolatore ad aree di proprietà privata, non comporta l'imposizione sulle stesse di un vincolo espropriativo, ma solo di un vincolo conformativo, che è funzionale all'interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione, effettuata dallo strumento urbanistico, che definisce i caratteri generali dell'edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale (Cons. St., sez. IV, 09.12.2015, n. 558; Id., 08.09.2015, n. 4155).
Ne consegue che
la destinazione impressa alla proprietà della ricorrente (attrezzature pubbliche e di quartiere) non può essere ritenuta di natura espropriativa, con la conseguenza che non era configurabile alcun obbligo per il Comune di provvedere a rimodulare ex novo tale destinazione per sua natura di durata indeterminata (TAR Toscana, sez. III, 07.01.2015 n. 7).

febbraio 2017

URBANISTICA: Nel caso in cui venga impugnata la prescrizione contenuta in un piano urbanistico, qualora nelle more del giudizio tale strumento sia interamente sostituito da un altro piano, non vi è più interesse a discutere sul precedente strumento, anche laddove il nuovo abbia riprodotto la prescrizione impugnata.
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4. Le domande di annullamento proposte con i ricorsi n. 2306 del 2009 e n. 3110 del 2012 sono invece ormai prive d’interesse per i ricorrenti.
Con tali ricorsi sono stati impugnati –rispettivamente– il PGT approvato dal Comune di Desio con deliberazione del Consiglio comunale n. 29 del 20.04.2009 e la variante parziale apportata al medesimo piano con deliberazione del Consiglio comunale n. 35 del 03.07.2012, unitamente agli atti presupposti alle predette deliberazioni.
Le previsioni pianificatorie censurate sono state, però, ormai sostituite dalla variante generale al PGT, approvata con deliberazione del Consiglio comunale n. 47 del 24.09.2014. E, per costante giurisprudenza, nel caso in cui venga impugnata la prescrizione contenuta in un piano urbanistico, qualora nelle more del giudizio tale strumento sia interamente sostituito da un altro piano, non vi è più interesse a discutere sul precedente strumento, anche laddove il nuovo abbia riprodotto la prescrizione impugnata (cfr., ex multis: Cons. Stato, Sez. IV, 24.02.2004, n. 731; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 15.12.2015, n. 2640; Id., 29.10.2015, n. 2276).
Da ciò l’improcedibilità di tali domande
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 21.02.2017 n. 434 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte alla pianificazione territoriale costituiscono espressione di ampia discrezionalità. Si tratta, infatti, di scelte di merito, che non possono essere sindacate dal giudice amministrativo, a meno che risultino inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare.
In questa prospettiva, le scelte urbanistiche non necessitano, di regola, di apposita motivazione, oltre a quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano, salvo che ricorra una delle evenienze che, in conformità ai consolidati indirizzi della giurisprudenza, determinano un onere motivatorio più incisivo.
Tali evenienze sono state ravvisate:
   a) nella lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi del titolo edilizio o di silenzio rifiuto su domanda di rilascio del permesso di costruire, ecc.;
   b) nel caso in cui l’autorità intenda imprimere destinazione agricola ad un lotto intercluso da fondi legittimamente edificati;
   c) nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico effettui un sovradimensionamento delle aree destinate ad ospitare attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (cd. aree standard), quantificandole in misura maggiore rispetto ai parametri minimi fissati dall’art. 3 del d.m. n. 1444 del 1968 e dall’art. 9, comma 3, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005.
Non costituisce, invece, posizione di affidamento tutelabile in sede giurisdizionale quella del soggetto che veda semplicemente assegnata alla sua area una disciplina peggiorativa rispetto a quella dettata dai previgenti atti di pianificazione.
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La giurisprudenza ha ormai chiarito che la nozione di naturale vocazione edificatoria può essere appropriatamente impiegata soltanto nel contesto delle vicende espropriative, mentre non si attaglia al diverso ambito della disciplina d’uso dei suoli, poiché –postulando la preesistenza di una edificabilità di fatto– contraddice la sottoposizione di ogni attività edilizia alle scelte pianificatorie dell’amministrazione.
D’altro canto, è parimenti acclarato che “all’interno della pianificazione urbanistica possano trovare spazio anche esigenze di tutela ambientale ed ecologica, tra le quali spicca proprio la necessità di evitare l'ulteriore edificazione e di mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi”. E ciò in quanto “l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo”, per cui l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale ben può tenere conto delle esigenze legate alla tutela di interessi costituzionalmente primari, tra i quali rientrano quelli contemplati dall’articolo 9 della Costituzione.
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In tale prospettiva, deve pure ricordarsi che, per costante giurisprudenza, la destinazione di un'area a verde agricolo non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto e immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell'ordinato governo del territorio, quale la necessità di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione dell’aggregato urbano.

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Le osservazioni successive all’adozione costituiscono meri apporti collaborativi dei cittadini, in funzione di interessi generali e non individuali, per cui l’Amministrazione può semplicemente rigettarle laddove contrastino con gli interessi e le considerazioni generali sottese allo strumento urbanistico.
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5. Va quindi presa in esame l’impugnazione proposta con il ricorso R.G. n. 1171 del 2015, diretta contro la richiamata deliberazione del Consiglio comunale n. 47 del 24.09.2014, di approvazione della variante generale costituente il c.d. nuovo PGT di Desio.
5.1 Con il primo motivo di ricorso le ricorrenti lamentano che la scelta di includere le aree delle ricorrenti negli “Spazi aperti ed agricoli – aa3 – Spazi aperti agricoli a compensazione ecologica - ambientale” contrasterebbe con la vocazione edificatoria del compendio immobiliare e sarebbe contraddittoria e lesiva dell’affidamento maturato dalle stesse società.
Le censure non possono essere accolte.
5.1.1 Per costante giurisprudenza, le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte alla pianificazione territoriale costituiscono espressione di ampia discrezionalità. Si tratta, infatti, di scelte di merito, che non possono essere sindacate dal giudice amministrativo, a meno che risultino inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 22.05.2014, n. 2649; Id., 25.11.2013, n. 5589; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 15.05.2014, n. 1281).
In questa prospettiva, le scelte urbanistiche non necessitano, di regola, di apposita motivazione, oltre a quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano (Ad. plen., n. 24 del 1999), salvo che ricorra una delle evenienze che, in conformità ai consolidati indirizzi della giurisprudenza (più volte richiamati anche da questa Sezione; v., tra le ultime: TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 15.09.2016, n. 1680; Id., 23.03.2015, n. 783; Id., 30.09.2014, n. 2404; Id., 22.07.2014, n. 1972), determinano un onere motivatorio più incisivo.
Tali evenienze sono state ravvisate:
   a) nella lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi del titolo edilizio o di silenzio rifiuto su domanda di rilascio del permesso di costruire, ecc.;
   b) nel caso in cui l’autorità intenda imprimere destinazione agricola ad un lotto intercluso da fondi legittimamente edificati (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 01.10.2004, n. 6401; Id., 04.03.2003, n. 1197);
   c) nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico effettui un sovradimensionamento delle aree destinate ad ospitare attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (cd. aree standard), quantificandole in misura maggiore rispetto ai parametri minimi fissati dall’art. 3 del d.m. n. 1444 del 1968 e dall’art. 9, comma 3, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 (cfr. Ad. plen. n. 24 del 1999; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 04.01.2011, n. 4).
Non costituisce, invece, posizione di affidamento tutelabile in sede giurisdizionale quella del soggetto che veda semplicemente assegnata alla sua area una disciplina peggiorativa rispetto a quella dettata dai previgenti atti di pianificazione (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 20.06.2012, n. 3571; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 30.09.2014, n. 2404; TAR Lombardia, Brescia, Sez. II, 18.12.2013, n. 1143).
5.1.2 Nel caso oggetto del presente giudizio, le ricorrenti affermano di essere titolari di un particolare affidamento, derivante dalla circostanza di non essere pervenute alla stipulazione della convenzione di lottizzazione con il Comune –sulla base del PRG vigente fino all’entrata in vigore del PGT del 2009– soltanto per ragioni ad esse non imputabili.
Occorre tuttavia rilevare che la posizione del soggetto che semplicemente aspiri a dare corso a una lottizzazione convenzionata non può essere equiparata a quella di chi sia pervenuto a regolare i propri rapporti con il Comune mediante una convenzione che ponga diritti e obblighi in capo alle parti. Le ragioni per le quali le trattative tra le parti non abbiano condotto alla stipulazione della convenzione possono infatti assumere rilevanza eventualmente, sussistendone i presupposti, al fine di fondare un titolo di responsabilità precontrattuale. Non può invece ammettersi –in coerenza con gli indirizzi giurisprudenziali sopra riportati– l’insorgere di un affidamento al mantenimento delle previsioni contenute nello strumento urbanistico generale in un momento antecedente all’accordo con il Comune finalizzato a darvi effettiva attuazione.
D’altro canto, non può non rilevarsi che, nel caso oggetto del presente giudizio, la stipulazione della convenzione non era imminente al momento della modifica delle previsioni di piano, non essendo stato ancora elaborato neppure il progetto di piano attuativo. Pertanto –a prescindere dalla valutazione delle ragioni di tale situazione di fatto– è da escludere in ogni caso che i ricorrenti potessero vantare un affidamento qualificato alla conservazione delle previsioni di trasformazione del suolo contenute nel previgente strumento urbanistico generale.
5.1.3 Deve, poi, rimarcarsi che nel caso di specie non è neppure ravvisabile la fattispecie del c.d. lotto intercluso.
Secondo quanto risulta agli atti del giudizio, le aree interessate non costituiscono –come affermato dalle ricorrenti– un fazzoletto di terra delimitato in parte dall’autostrada Pedemontana Lombarda e in parte da zone edificate. Si tratta invece di un compendio di superficie superiore a 5.000 mq, non intercluso all’interno del tessuto urbano consolidato, ma posto ai margini di questo.
5.1.4 In coerenza con i principi sopra esposti, va quindi esclusa la sussistenza di situazioni che imponevano al Comune un onere di motivazione rafforzata delle scelte inerenti alla destinazione delle aree delle ricorrenti.
5.1.5 Ciò posto, deve ancora evidenziarsi, in punto di fatto, che tali aree ricadono nell’ambito della rete verde di ricomposizione paesaggistica di cui all’articolo 31 delle Norme Tecniche di Attuazione del PTCP e, inoltre, sono interessate dal passaggio del Corridoio trasversale della rete verde, disciplinato dall’articolo 32 delle NTA del PTCP; corridoio consistente in una fascia di rispetto di rilevante ampiezza lungo il tracciato dell’autostrada, con finalità di compensazione ambientale.
Occorre poi aggiungere che il PGT di Desio del 2014 risulta essere ispirato chiaramente all’obiettivo di contenere il consumo del suolo e di indirizzare le politiche urbanistiche verso il recupero del patrimonio edilizio esistente. Tale finalità costituisce la direttrice che informa l’intero impianto del nuovo strumento urbanistico, come reso evidente dalla relazione illustrativa, la quale si apre –significativamente– con un paragrafo 1.1 intitolato “Desio non può più espandere l’urbanizzato” (v. doc. 1 del Comune, p. 14).
5.1.6 In un tale contesto, è da ritenere che la scelta del Comune di rendere inedificabili le aree delle ricorrenti non sia manifestamente arbitraria o irragionevole, ma si ponga in linea con gli obiettivi che l’Amministrazione ha inteso perseguire.
E, in questa prospettiva, non sono condivisibili le affermazioni delle ricorrenti, secondo le quali l’illegittimità delle previsioni dello strumento urbanistico deriverebbe dall’assenza di vocazione agricola e di profili di pregio ecologico e paesistico delle aree. La giurisprudenza ha infatti ormai chiarito che la nozione di naturale vocazione edificatoria può essere appropriatamente impiegata soltanto nel contesto delle vicende espropriative, mentre non si attaglia al diverso ambito della disciplina d’uso dei suoli, poiché –postulando la preesistenza di una edificabilità di fatto– contraddice la sottoposizione di ogni attività edilizia alle scelte pianificatorie dell’amministrazione (Cons. Stato, Sez. IV, 21.12.2012, n. 6656).
D’altro canto, è parimenti acclarato che “all’interno della pianificazione urbanistica possano trovare spazio anche esigenze di tutela ambientale ed ecologica, tra le quali spicca proprio la necessità di evitare l'ulteriore edificazione e di mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi” (così ancora Cons. Stato n. 6656 del 2012, cit.). E ciò in quanto “l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo”, per cui l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale ben può tenere conto delle esigenze legate alla tutela di interessi costituzionalmente primari, tra i quali rientrano quelli contemplati dall’articolo 9 della Costituzione (Cons. Stato, Sez. IV, 10.05.2012, n. 2710; in termini analoghi, tra le tante: Id. 05.09.2016, n. 3806; Id., 25.05.2016, n. 2221; Id., 21.12.2012, n. 6656; Id., 28.11.2012, n. 6040; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 05.06.2014, n. 1465).
In tale prospettiva, deve pure ricordarsi che, per costante giurisprudenza, la destinazione di un'area a verde agricolo non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto e immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell'ordinato governo del territorio, quale la necessità di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione dell’aggregato urbano (cfr, ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 12.02.2013, n. 830; Id., 16.11.2011, n. 6049; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 30.09.2016, n. 1766; Id., 11.12.2013, n. 2808; Id., 20.06.2012, n. 1720).
Nel caso di specie, l’interesse dell’area dal punto di vista ecologico e paesaggistico è stato, del resto, espressamente riconosciuto da Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, non impugnato dalle ricorrenti. A questo proposito, è poi utile aggiungere che la mera circostanza che le aree siano prossime a centri abitati e a un’importante arteria stradale di per sé non vale a escluderne la rilevanza dal punto di vista ambientale, poiché tali dati di fatto si prestano anzi a far emergere un interesse alla conservazione del suolo inedificato, per ragioni di compensazione ambientale. E, a ben vedere, proprio tale valutazione risulta essere sottesa alle previsioni del PGT relative alle aree delle ricorrenti, che sono state incluse, non a caso, tra quelle “di compensazione ecologica–ambientale”.
5.1.7 In definitiva, per le ragioni sin qui esposte, le censure articolate con il primo motivo di impugnazione vanno quindi respinte.
5.2 Parimenti infondate sono le doglianze proposte con il secondo motivo, ove le ricorrenti lamentano l’eccessiva genericità delle controdeduzioni comunali alla loro osservazione e sostengono, inoltre, che –contrariamente a quanto affermato dal Comune– l’inclusione dell’area nella rete verde di ricomposizione paesaggistica e nel corridoio ambientale non la renderebbe per ciò solo inedificabile.
5.2.1 Al riguardo, occorre ricordare che per costante giurisprudenza le osservazioni successive all’adozione costituiscono meri apporti collaborativi dei cittadini, in funzione di interessi generali e non individuali, per cui l’Amministrazione può semplicemente rigettarle laddove contrastino con gli interessi e le considerazioni generali sottese allo strumento urbanistico (cfr. ex multis: Cons. Stato, Sez. IV, 01.07.2014, n. 3294).
Nel caso di specie, l’osservazione tendente a ottenere il ripristino delle potenzialità edificatorie attribuite all’area delle ricorrenti dal PRG è stata respinta evidenziando che l’area è all’esterno del tessuto urbano consolidato e ricade nella rete verde di ricomposizione paesaggistica e nel corridoio trasversale della rete verde. Da ciò la conclusione che –trattandosi di ambito non edificabile già nel PGT vigente alla data di entrata in vigore del nuovo strumento urbanistico– non fosse consentito prevedere alcuna forma di consumo di suolo (doc. 26 delle ricorrenti).
Si tratta di una motivazione per nulla generica o apodittica, né –tanto meno– errata. L’Amministrazione ha infatti rigettato la richiesta di modifica della disciplina del compendio rinviando alle prescrizioni contenute nel Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, che hanno imposto un regime di particolare tutela in relazione alle aree delle ricorrenti. E se è vero che gli articoli 31 e 32 del PTCP non escludono in modo assoluto l’edificazione, ma la consentono in alcuni limitati casi, è pure vero che tali fattispecie non risultano essersi verificate nel caso in esame. Il Comune ha infatti evidenziato –come detto– che il compendio era già inedificabile in base alle previsioni previgenti al nuovo PGT, per cui la possibilità di reintrodurre una destinazione edificatoria non è stata salvaguardata dalla disciplina della rete verde contenuta nel PTCP.
Quanto alla porzione inclusa nel Corridoio trasversale della rete verde, è la stessa parte ricorrente a evidenziare che la trasformazione edificatoria potrebbe essere consentita nei soli casi e modi previsti dall’articolo 32 del PTCP, che in ogni caso richiede un apposito accordo tra Comune e Provincia. Tale accordo nella specie non è intercorso, né il Comune poteva ritenersi onerato a perseguirlo.
5.2.2 Non risulta, infine, comprovato il lamentato difetto di istruttoria in relazione al recepimento delle previsioni del PTCP alla scala comunale. L’affermazione è infatti posta dalle ricorrenti in relazione alle allegate caratteristiche oggettive delle aree. Su tali caratteristiche, e sulla valutazione che è consentito operarne nel quadro delle scelte urbanistiche, valgono –tuttavia– le considerazioni sopra esposte, alle quali si rinvia
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 21.02.2017 n. 434 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: Secondo principi giurisprudenziali consolidati, "nel giudizio risarcitorio che si svolge davanti al giudice amministrativo, nel rispetto del principio generale sancito dal combinato disposto degli artt. 2697 c.c. (secondo cui chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti costitutivi della domanda) e 63, co. 1 e 64, co. 1, c.p.a. (secondo cui l’onere della prova grava sulle parti che devono fornire i relativi elementi di fatto di cui hanno la piena disponibilità), non può avere ingresso il c.d. metodo acquisitivo tipico del processo impugnatorio; pertanto, il ricorrente che chiede il risarcimento del danno da cattivo (o omesso) esercizio della funzione pubblica, deve fornire la prova dei fatti base costitutivi della domanda”.
Incombe, quindi, sulla parte danneggiata l’onere di provare la presenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito extracontrattuale: condotta, evento, nesso di causalità, antigiuridicità, colpevolezza.

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6. Occorre a questo punto prendere in esame le domande risarcitorie proposte con i ricorsi R.G. n. 537 del 2008, n. 3110 del 2012 e n. 1171 del 2015.
Tali domande sono dirette a ottenere il ristoro del danno consistente nell’impossibilità di dare corso alla lottizzazione delle aree sin dal 2005.
6.1 Al riguardo, occorre anzitutto ricordare che, secondo principi giurisprudenziali consolidati, e che il Collegio condivide, “nel giudizio risarcitorio che si svolge davanti al giudice amministrativo, nel rispetto del principio generale sancito dal combinato disposto degli artt. 2697 c.c. (secondo cui chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti costitutivi della domanda) e 63, co. 1 e 64, co. 1, c.p.a. (secondo cui l’onere della prova grava sulle parti che devono fornire i relativi elementi di fatto di cui hanno la piena disponibilità), non può avere ingresso il c.d. metodo acquisitivo tipico del processo impugnatorio; pertanto, il ricorrente che chiede il risarcimento del danno da cattivo (o omesso) esercizio della funzione pubblica, deve fornire la prova dei fatti base costitutivi della domanda” (Cons. Stato, Sez. IV, 22.10.2015, n. 4823).
Incombe, quindi, sulla parte danneggiata l’onere di provare la presenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito extracontrattuale: condotta, evento, nesso di causalità, antigiuridicità, colpevolezza (Cons. Stato, Sez. IV, 31.12.2014, n. 6450).
7. Facendo applicazione di tali principi nel caso in esame, deve anzitutto rilevarsi che il rigetto nel merito dell’impugnazione del PGT del 2015 fa venir meno ogni profilo di antigiuridicità del pregiudizio che le ricorrenti possono aver subito a far data dall’entrata in vigore del nuovo strumento urbanistico.
8. Per ciò che attiene al periodo precedente –in relazione al quale le censure proposte con i diversi ricorsi sono in parte irricevibili, in parte inammissibili e in parte improcedibili, secondo quanto sopra detto– il Collegio esclude che vi sia un interesse delle parti ricorrenti allo scrutinio nel merito delle doglianze allegate, poiché le domande risarcitorie sono, in ogni caso, infondate. E ciò per mancanza di prova sia del nesso di causalità tra i provvedimenti impugnati e il pregiudizio allegato, sia della colpa dell’amministrazione.
9. Va, anzitutto, considerato il profilo attinente al nesso di causalità.
9.1 Al riguardo, deve osservarsi che la deliberazione del CIPE di approvazione del progetto preliminare dell’autostrada, impugnata con il primo ricorso, non ha impedito, di per sé, la realizzazione della lottizzazione prevista dal PRG. Tale circostanza è stata affermata già nella relazione del tecnico delle ricorrenti, datata 12.02.2008, depositata con il primo ricorso (v. doc. 9 nel ricorso R.G. n. 537 del 2008), ed è stata definitivamente comprovata a seguito del rilascio, da parte di CAL s.p.a., dell’attestazione di compatibilità tecnica della lottizzazione rispetto alla realizzazione dell’arteria stradale.
Ne deriva che non sussiste alcun rapporto di causalità tra tale provvedimento e il pregiudizio di cui si chiede il risarcimento. E’ quindi da escludersi in radice –per ammissione delle stesse ricorrenti– qualunque responsabilità delle Amministrazioni, diverse dal Comune di Desio, destinatarie della domanda risarcitoria proposta con il ricorso R.G. 537 del 2008, ed evocate in giudizio proprio in relazione alla richiamata delibera del CIPE.
9.2 E’, parimenti, da escludere qualunque efficienza causale nella determinazione del pregiudizio allegato anche del certificato di destinazione urbanistica, impugnato con lo stesso ricorso R.G. n. 537 del 2008. Come detto, si tratta di un atto di portata meramente ricognitiva, e di per sé non lesivo, per cui non può in esso rinvenirsi la fonte dell’impossibilità di realizzare l’intervento edificatorio.
9.3 Vanno, quindi, prese in esame –sempre dal punto di vista della prova del nesso di causalità– le previsioni del PGT del 2009 (che ha stabilito l’edificabilità residenziale nelle aree delle ricorrenti, ma con un indice inferiore rispetto al PRG, previo permesso di costruire convenzionato, e dunque senza necessità di piano attuativo) e quelle della variante parziale del 2012 (che ha reso le aree sostanzialmente inedificabili).
9.3.1 Al riguardo, il Collegio deve constatare che tali nuove determinazioni urbanistiche sono sopravvenute dopo un rilevante lasso di tempo dalla data in cui –nel dicembre del 2006– il Comune ha annullato l’asta bandita per la vendita della porzione di sua proprietà ricadente nel perimetro dell’ambito C15, con ciò precludendo la possibilità di elaborare il piano attuativo.
Le previsioni del 2009 e del 2012, pertanto, non costituiscono la causa da cui è dipesa l’impossibilità di dare corso alla lottizzazione, poiché la ragione prima che ha determinato tale impossibilità è da individuare proprio nella mancata alienazione della porzione di terreno di proprietà del Comune (o nella mancata partecipazione dello stesso Ente alla lottizzazione). E invero, anche laddove –accogliendo le osservazioni delle ricorrenti– l’Amministrazione avesse confermato o reintrodotto la disciplina urbanistica contenuta nel PRG, la lottizzazione non avrebbe potuto comunque essere realizzata, senza la cessione della porzione comunale.
9.3.2 Peraltro, le parti ricorrenti non hanno mai impugnato la determinazione comunale di annullamento dell’asta per la vendita del terreno. Né hanno agito in sede giurisdizionale nei confronti del Comune a tutela del loro interesse a ottenere il perfezionarsi delle condizioni necessarie per poter dare corso alla lottizzazione. Risulta, anzi, che esse abbiano atteso a lungo, pure dopo l’annullamento dell’asta, persino per richiedere il certificato di destinazione urbanistica, dal quale affermano di aver poi appreso dell’approvazione del progetto preliminare dell’autostrada.
9.4 In un tale contesto, deve perciò escludersi che il danno lamentato dalle parti ricorrenti sia stato causalmente determinato dai provvedimenti impugnati, essendo invece riconducibile ad atti che non sono stati censurati nel presente giudizio e, in parte, all’inattività degli stessi soggetti interessati.
10. Sotto altro profilo, e pure laddove si volesse ritenere che le domande risarcitorie siano dirette a censurare il comportamento comunale in un’ottica complessiva, anche in relazione a profili inerenti al mancato esercizio di attività amministrativa ritenuta doverosa dalle parti ricorrenti, va poi rilevata comunque la mancanza di prova della colpa del Comune.
Secondo i ricorrenti, l’elemento soggettivo dell’illecito sarebbe da riscontrare nell’allegata ostinazione con la quale l’Amministrazione si sarebbe ingiustificatamente opposta alla realizzazione della lottizzazione.
Al riguardo, deve però rilevarsi che, all’epoca della promozione dei primi due contenziosi, il Comune si trovava ad operare in una situazione in cui non era ancora compiutamente definito l’assetto della viabilità dell’autostrada: ciò poteva giustificare l’assunzione di una condotta prudenzialmente attendista nell’assumere scelte definitive inerenti all’assetto del proprio territorio, e comunque vale ad escludere la colpa dell’Amministrazione nell’essersi così determinata.
Quanto, poi, alla scelta, successivamente assunta con la variante del 2012, di assegnare alle aree destinazioni che precludevano l’edificazione, tale determinazione risulta orientata –come quella alla base del PGT del 2015– al perseguimento di finalità di contenimento del consumo del suolo, in un contesto ordinamentale che sempre più indirizza gli enti locali verso tale obiettivo. Anche in questo caso, non trova perciò riscontro l’affermata opposizione immotivata all’iniziativa economica delle ricorrenti.
11. In definitiva, per tutte le ragioni sin qui esposte, le domande risarcitorie devono essere respinte
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 21.02.2017 n. 434 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICALe scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso.
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L’esistenza di una precedente e diversa previsione urbanistica non comporta per l’Amministrazione la necessità di fornire particolari spiegazioni sulle ragioni delle differenti scelte operate, anche quando queste siano nettamente peggiorative per i proprietari e per le loro aspettative, dovendosi in tali casi dare prevalente rilievo all’interesse pubblico che le nuove scelte pianificatorie intendono perseguire.
Più in particolare, la mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario non è circostanza sufficiente a fondare in capo a quest’ultimo quell’aspettativa qualificata la cui sussistenza imporrebbe all’Amministrazione un obbligo di più puntuale e specifica motivazione rispetto a quella, di regola sufficiente, basata sul richiamo alle linee generali di impostazione del piano.
Del resto, già da tempo è stato chiarito che costituisce affidamento generico quello relativo alla non reformatio in pejus di precedenti previsioni urbanistiche (anche se di piano particolareggiato), con nuove previsioni che non consentono una più proficua utilizzazione dell’area, con la conseguenza che in tali casi non sussiste la necessità di una motivazione specifica delle nuove destinazioni urbanistiche rispetto a quelle che possono agevolmente evincersi dai criteri di ordine tecnico-urbanistico seguiti per la redazione dello strumento urbanistico.

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In linea generale, pare opportuno osservare che, per giurisprudenza consolidata, le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso (ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 14.05.2015 n. 2453).
Inoltre, l’esistenza di una precedente e diversa previsione urbanistica non comporta per l’Amministrazione la necessità di fornire particolari spiegazioni sulle ragioni delle differenti scelte operate, anche quando queste siano nettamente peggiorative per i proprietari e per le loro aspettative, dovendosi in tali casi dare prevalente rilievo all’interesse pubblico che le nuove scelte pianificatorie intendono perseguire; più in particolare, la mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario non è circostanza sufficiente a fondare in capo a quest’ultimo quell’aspettativa qualificata la cui sussistenza imporrebbe all’Amministrazione un obbligo di più puntuale e specifica motivazione rispetto a quella, di regola sufficiente, basata sul richiamo alle linee generali di impostazione del piano.
Del resto, già da tempo è stato chiarito che costituisce affidamento generico quello relativo alla non reformatio in pejus di precedenti previsioni urbanistiche (anche se di piano particolareggiato), con nuove previsioni che non consentono una più proficua utilizzazione dell’area, con la conseguenza che in tali casi non sussiste la necessità di una motivazione specifica delle nuove destinazioni urbanistiche rispetto a quelle che possono agevolmente evincersi dai criteri di ordine tecnico-urbanistico seguiti per la redazione dello strumento urbanistico (in tal senso, tra le molte, Consiglio di Stato sez. IV 15.07.2008 n. 3552) (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 20.02.2017 n. 248 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

dicembre 2016

URBANISTICAAi sensi dell’art. 28 della legge 17.08.1942, nr. 1150, in sede di approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata al Comune spetta un’ampia discrezionalità valutativa, sostanzialmente corrispondente a quella che connota più in generale le scelte pianificatorie dell’Amministrazione comunale.
Se questo è vero, ne discende che tale discrezionalità valutativa non può che vertere, oltre che sugli aspetti tecnici della conformità o meno del piano attuativo agli strumenti urbanistici di livello superiore, anche sull’opportunità di dare attuazione, in un certo momento e a determinate condizioni, alle previsioni dello strumento urbanistico generale, sussistendo fra quest’ultimo e gli strumenti attuativi un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza.
Sicché è ben possibile, e per nulla irragionevole né illegittimo, che il diniego di approvazione di una proposta di piano attuativo sia ancorato, al di là dell’astratta e formale compatibilità con la strumentazione di livello superiore, a un giudizio di obsolescenza di quest’ultima e al contrasto della proposta con le nuove e diverse scelte destinate a concretarsi in un nuovo strumento generale in corso di formazione.

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... per la riforma, previa sospensione, della sentenza del TAR della Campania, Sez. staccata di Salerno, Sez. I, nr. 629/2014, depositata in data 25.03.2014, non notificata, con la quale è stato respinto il ricorso (nr. 515/2013) contro il diniego di P.U.A. della Società Nu.Im..
...
7. Col primo motivo, parte appellante censura il punto 5 della sentenza in epigrafe, laddove il primo giudice ha ritenuto legittima la valutazione di non assentibilità operata dal Comune; in particolare, parte istante riproduce la propria impostazione di primo grado secondo cui l’Amministrazione, esercitando quella che il primo giudice ha definito una “insopprimibile” discrezionalità valutativa, avrebbe in realtà imposto sui suoli de quibus una atipica “misura di salvaguardia” al fine di impedire immutazioni del territorio nelle more dell’approvazione del P.U.C. in itinere.
Secondo l’appellante, al contrario, la valutazione consentita al Comune doveva esaurirsi al riscontro dell’esistenza di un’edificabilità dell’area ed all’insussistenza di ragioni totalmente ostative all’intervento ricavabili dalla pianificazione di livello superiore (ragioni che, almeno in parte, lo stesso TAR ha escluso).
La tesi non può però essere condivisa.
Ed invero, questa Sezione ha già avuto modo di affermare che, ai sensi dell’art. 28 della legge 17.08.1942, nr. 1150, in sede di approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata al Comune spetta un’ampia discrezionalità valutativa, sostanzialmente corrispondente a quella che connota più in generale le scelte pianificatorie dell’Amministrazione comunale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20.04.2012, nr. 2361).
Se questo è vero, ne discende che tale discrezionalità valutativa non può che vertere, oltre che sugli aspetti tecnici della conformità o meno del piano attuativo agli strumenti urbanistici di livello superiore, anche sull’opportunità di dare attuazione, in un certo momento e a determinate condizioni, alle previsioni dello strumento urbanistico generale, sussistendo fra quest’ultimo e gli strumenti attuativi un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza.
Da tali piane considerazioni consegue che è ben possibile, e per nulla irragionevole né illegittimo, che il diniego di approvazione di una proposta di piano attuativo sia ancorato, al di là dell’astratta e formale compatibilità con la strumentazione di livello superiore, a un giudizio di obsolescenza di quest’ultima e al contrasto della proposta con le nuove e diverse scelte destinate a concretarsi in un nuovo strumento generale in corso di formazione (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 29.12.2016 n. 5527 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: L’approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata non è atto dovuto.
E' consolidato il principio giurisprudenziale secondo il quale "l'approvazione del piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo facendo riferimento a ragioni interne al medesimo quali possono essere i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento".
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La Giunta comunale, in sede di adozione di un piano attuativo, non si limita ad un mero riscontro della compatibilità dello stesso con la pianificazione sovraordinata ma può esercitare un potere discrezionale valutando nel merito le soluzioni proposte.
Pertanto la Giunta, organo collegiale di governo del Comune, non è condizionata in modo assoluto nel proprio apprezzamento dalle conclusioni cui sono pervenuti gli uffici tecnici dalle quali può motivatamente discostarsi, e nello svolgimento di tale attività alla stessa non può ritenersi precluso ricorrere ad una consulenza legale esterna inserita nell'ambito dell’istruttoria procedimentale e richiamata nella motivazione dell'atto finale, come è avvenuto nel caso di specie.
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Come sopra visto, in sede di adozione di un piano attuativo la Giunta esercita una discrezionalità che è quella ampia propria degli atti di pianificazione del territorio con l’unico limite di non poter effettuare valutazioni che contrastino con quelle già formalizzate con la pianificazione sovraordinata, ad esempio negando con valutazioni diametralmente opposte da quelle effettuate nel piano regolatore l’edificabilità ammessa da questo su un’area.
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... per l'annullamento della deliberazione n. 227 del 03/08/2015 con la quale la Giunta comunale di Verona ha restituito il Piano Urbanistico Attuativo denominato "Ai Tigli", respingendo la relativa istanza di approvazione del Piano attuativo medesimo presentata dai ricorrenti in data 23/12/2013.
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FATTO
I ricorrenti sono proprietari di terreni compresi in un piano attuativo denominato “Ai tigli” sito nella località Montorio nel territorio del Comune di Verona.
Il repertorio normativo e la scheda norma n. 159 del piano degli interventi nel prevedere la redazione di tale piano prevedono che su una superficie territoriale di 37.500 mq sia possibile realizzare 15.000 mq abitativi di superficie utile lorda destinando a verde e servizi pubblici e di interesse collettivo una superficie, da cedere al Comune, di almeno il 50% della superficie territoriale, pari a 18.750 mq.
La planimetria della predetta scheda norma prevede che la parte ovest dell’ambito sia destinata all’edificazione residenziale, e la parte est sia destinata a verde e servizi con la realizzazione di un’area sportiva, costituita da impianti con giochi d’acqua, una palestra polifunzionale, spazi per associazioni del territorio e due palestre.
L’art. 157 delle norme tecniche operative allegate al piano degli interventi prevede l’obbligo per i privati di versare, oltre al contributo di costruzione, un ulteriore contributo da definirsi mediante un apposito accordo di pianificazione da redigere ai sensi dell’art. 6 della legge regionale 23.04.2004, n. 11.
Tale accordo è stato sottoscritto nel 2013, prevedendo in capo ai privati l’obbligo di progettare e realizzare a proprie spese le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, di contribuire alla realizzazione delle opere pubbliche per un importo di € 1.500.000,00, con la stipula di una apposita fideiussione a garanzia dell’adempimento di tali obblighi.
Dopo un lungo confronto con gli uffici comunali per definire il contenuto progettuale del piano attuativo, la conferenza di servizi del 09.07.2015, ha dato esito positivo, e il Settore di pianificazione territoriale del Comune ha conseguentemente espresso un parere tecnico istruttorio definitivo favorevole trasmettendo il piano alla Giunta comunale per la sua adozione.
La Giunta comunale, dopo aver esaminato i contenuti progettuali avvalendosi, a fini istruttori, del parere di un legale esterno all’Amministrazione comunale, con deliberazione n. 227 del 03.08.2015, ha motivatamente disposto la restituzione del piano attuativo discostandosi dalle conclusioni cui erano pervenuti gli uffici.
La deliberazione nella parte finale così riassume i punti posti a giustificazione della restituzione:
   - eccessiva riduzione della superficie destinata alla realizzazione della zona sportiva;
   - previsione nell’ambito di quest’ultima di un edificio destinato a bar ristorante, non previsto dal repertorio normativo e dall’accordo di pianificazione;
   - eliminazione del canale irriguo con la relativa vegetazione individuata dal piano degli interventi come elemento del paesaggio storico e della rete ecologica secondaria;
   - totale alterazione della porzione di area coincidente con l’ambito delle risorgive;
   - necessità di modificare alcune norme dello schema di convenzione riguardanti il collegamento tra opere di urbanizzazione, permessi di costruire e certificati di agibilità.
Tale deliberazione è impugnata con il ricorso in epigrafe per le seguenti censure:
I) violazione dell’art. 97 della Costituzione dell’art. 49 del D.lgs. 18.08.2000, n. 267, degli art. 3 e seguenti della legge 07.08.1990, n. 241, dell’art. 20 della legge regionale 23.04.2004, n. 11, carenza di istruttoria e di contraddittorio, sviamento, travisamento ed illogicità, perché la deliberazione che ha disposto la restituzione del piano attuativo non reca una motivazione sufficientemente approfondita in relazione all’ampia ed accurata istruttoria che era stata svolta dagli uffici tecnici;
II) violazione delle norme tecniche operative allegate al piano degli interventi, perché ciascuno dei cinque elementi posti a fondamento del giudizio negativo si rivela insufficiente al fine di sorreggere la restituzione del piano attuativo in quanto:
   - la riduzione della superficie destinata alla realizzazione della zona sportiva ritenuta eccessiva dalla Giunta, in realtà è l’esito di una rimodulazione progettuale suggerita dagli stessi uffici, determinata dalla constatazione che il contributo a carico dei privati di € 1.500.000,00 è da solo insufficiente a finanziare interamente l’opera pubblica inizialmente progettata, mentre la nuova progettazione proposta, che ha ad oggetto le palestre attrezzate e la palazzina bar ristoro, è interamente sostenibile con il contributo a carico dei privati;
   - la realizzazione del bar ristorante è stata suggerita dagli uffici del Comune nel corso dell’istruttoria;
   - è vero che è prevista l’eliminazione della vegetazione arborea lungo un preesistente canale irriguo, ma con la riproposizione di nuove alberature lungo un canale attrezzato definito “strada a cortile” secondo le valutazioni positive espresse dagli uffici nel corso dell’istruttoria;
   - le modifiche normative indicate possono essere eventualmente inserite in sede attuativa e non giustificano le restituzione del piano.
III) violazione dell’art. 20 della legge regionale 23.04.2004, n. 11 e dell’art. 5 del decreto legge 13.05.2011, n. 70, convertito in legge 12.07.2011, n. 106, carenza di istruttoria e di contraddittorio, sviamento, travisamento, irragionevolezza ed insufficienza della motivazione perché, in base al citato art. 20 della legge regionale in materia urbanistica, il piano attuativo può essere restituito solo “qualora non conforme alle norme e agli strumenti urbanistici vigenti” in coerenza con quanto dispone la norma statale che ha previsto che la Giunta approvi i piani attuativi “conformi allo strumento urbanistico generale vigente”;
IV) violazione dell’art. 6 della legge regionale 23.04.2004, n. 11, dell’art. 11 della legge 07.08.1990, n. 241, degli artt. 1173 e ss cod. civ., carenza di istruttoria e del contraddittorio, sviamento, travisamento, irragionevolezza ed insufficienza della motivazione, in quanto le modalità di attuazione dell’intervento erano state disciplinate dall’accordo sottoscritto il 25.07.2013, e le obbligazioni a carico dei privati sono garantite da onerose fideiussioni, e pertanto il Comune era obbligato ad adottare il piano attuativo anche in attuazione dell’accordo;
V) sviamento, carenza di istruttoria, contraddittorietà, travisamento, irragionevolezza ed insufficienza della motivazione sotto ulteriore profilo, in quanto la Giunta in realtà persegue lo scopo di arrestare l’intervento edificatorio, per penalizzare il legale rappresentante della Società ricorrente che nel 2013 aveva accusato di alcuni illeciti penali l’allora vicesindaco ed assessore all’urbanistica che è stato in seguito condannato, con sentenza non definitiva, per quei fatti.
Si è costituito in giudizio il Comune di Verona replicando alle censure proposte e concludendo per la reiezione del ricorso.
Alla pubblica udienza del 16.11.2016, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è infondato e deve essere respinto.
Con il terzo motivo, il cui esame ha priorità logica, in sostanza i ricorrenti sostengono che la Giunta comunale non ha il potere di restituire il piano attuativo per motivi di opportunità entrando nel merito delle scelte progettuali, dovendo limitarsi ad un riscontro di conformità agli strumenti urbanistici sovraordinati come prescritto dall’art. 20 della legge regionale 23.04.2004, n. 11, con una norma che si armonizza con quanto dispone l’art. 5 del decreto legge 13.05.2011, n. 70, convertito in legge 12.07.2011, n. 106.
L’assunto non può essere condiviso.
Infatti come anche recentemente affermato da questa stessa Sezione (cfr. Tar Veneto, Sez. II, 04.04.2016, n. 351), vi è da ritenere che non vi è motivo di discostarsi dal consolidato principio giurisprudenziale “secondo il quale l'approvazione del piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo facendo riferimento a ragioni interne al medesimo quali possono essere i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento (ex pluribus cfr. Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 08.07.2015, n. 1667; Tar Puglia, Bari, Sez. III, 12.03.2015, n. 403; Tar Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 11.02.2014, n. 41; Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 29.05.2013, n. 1563; Consiglio di Stato, Sez. IV, 12.03.2013, n. 1479; id. 19.09.2012, n. 4977; Tar Umbria, Sez. I, 27.05.2010, n. 335; Tar Piemonte, Sez. I, 09.04.2010, n. 1752; Tar Calabria, Catanzaro, Sez. I, 06.06.2008, n. 624; Consiglio di Stato, Sez. IV, 29.01.2008, n. 248)”.
Le censure di cui al terzo motivo devono pertanto essere respinte.
3. Con il primo motivo i ricorrenti lamentano l’insufficienza della motivazione e l’illegittima acquisizione da parte della Giunta del parere di un legale esterno all’Amministrazione fatto proprio in modo acritico smentendo le diverse conclusioni cui erano pervenuti gli uffici del Comune dopo un lungo confronto con la parte privata.
Tale censura non può essere accolta, perché, come sopra visto, la Giunta comunale, in sede di adozione di un piano attuativo, non si limita ad un mero riscontro della compatibilità dello stesso con la pianificazione sovraordinata ma può esercitare un potere discrezionale valutando nel merito le soluzioni proposte.
Pertanto la Giunta, organo collegiale di governo del Comune, non è condizionata in modo assoluto nel proprio apprezzamento dalle conclusioni cui sono pervenuti gli uffici tecnici dalle quali può motivatamente discostarsi, e nello svolgimento di tale attività alla stessa non può ritenersi precluso ricorrere ad una consulenza legale esterna inserita nell'ambito dell’istruttoria procedimentale e richiamata nella motivazione dell'atto finale, come è avvenuto nel caso di specie.
La deliberazione impugnata contiene peraltro una motivazione molto articolata che da un lato riporta in modo dettagliato l’istruttoria svolta dagli uffici, dando atto dell’accuratezza delle indagini e dell’approfondimento di tutti gli aspetti del progetto con riferimento alla sua incidenza sul territorio e all’organizzazione dei servizi pubblici, dall’altro finisce per esprimere delle diverse valutazioni finali in modo motivato.
Non sussistendo impedimenti allo svolgimento di valutazioni autonome da parte della Giunta comunale rispetto a quelle svolte dagli uffici avvalendosi eventualmente del supporto di un legale esterno all’Amministrazione, e non potendo configurarsi il dedotto vizio di carenza di motivazione, le censure di cui al primo motivo devono pertanto essere respinte.
4. Con il secondo motivo i ricorrenti contestano la fondatezza e la correttezza di ciascuno dei cinque rilievi ai quali si è richiamata la Giunta comunale con il provvedimento impugnato per giustificare la restituzione del piano attuativo.
Anche tale motivo non può essere accolto.
Come sopra visto, in sede di adozione di un piano attuativo la Giunta esercita una discrezionalità che è quella ampia propria degli atti di pianificazione del territorio con l’unico limite di non poter effettuare valutazioni che contrastino con quelle già formalizzate con la pianificazione sovraordinata, ad esempio negando con valutazioni diametralmente opposte da quelle effettuate nel piano regolatore l’edificabilità ammessa da questo su un’area.
Nel caso all’esame la Società ricorrente non dimostra la sussistenza di profili di manifesta illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, errori nei presupposti o vizi nel procedimento logico seguito dalla Giunta.
Infatti alla luce della documentazione versata in atti i rilievi formulati dalla Giunta appaiono sorretti da obiettivi riscontri in quanto effettivamente la scelta progettuale è pervenuta a concentrare in soli 8.866,90 mq di superficie le strutture con una destinazione sportiva, rispetto ad una superficie potenziale a “verde, servizi pubblici e d’interesse collettivo” (denominata VS dal piano degli interventi) di 18.750 mq; pur trattandosi di una scelta astrattamente compatibile con la pianificazione sovraordinata, può evidentemente essere oggetto di una valutazione negativa da parte della Giunta che ha indicato come centrale, per l’interesse pubblico perseguito dal piano attuativo, la realizzazione di impianti sportivi e di spazi utilizzabili come sedi da parte delle associazioni del territorio in misura maggiore da quella indicata dalla pianificazione proposta.
Le medesime considerazioni circa l’opinabilità delle soluzioni progettuali individuate dai proponenti possono essere svolte anche con riguardo alla scelta di collocare un’area di verde pubblico attrezzato distaccata dall’area sportiva e della misura di soli 672,20 mq che, se da un lato contribuisce al raggiungimento dei rapporti di dimensionamento del piano attuativo con riguardo alle superfici con destinazione pubblica, la rende obiettivamente poco idonea alla sua funzione per dimensione e caratteristiche.
Per quanto riguarda la scelta progettuale contenuta nella proposta di piano di eliminare e sostituire con nuovi impianti il filare di alberi esistente e di destinare all’edificazione un’area classificata come ambito delle risorgive, effettivamente gli artt. 58 e 65 delle norme tecniche operative allegate al piano degli interventi fissano per tali ambiti come prioritario l’obiettivo di conservazione e recupero, e la scelta compiuta appare non armonizzarsi con tale finalità; analoghe considerazioni, circa la non irragionevolezza delle indicazioni contenute nella deliberazione impugnata, possono essere svolte con riguardo al giudizio di non idoneità della scelta, non prevista dall’accordo di pianificazione, di realizzare un bar ristorante, o alla richiesta di rimodulare fin da subito le norme dello schema della convenzione per adeguarle alle modifiche progettuali proposte e per assicurare una maggior tutela dell’interesse pubblico mediante il rafforzamento delle garanzie, sul piano procedimentale, del completo adempimento degli obblighi previsti in capo al soggetto attuatore.
Non potendosi ravvisare nella deliberazione impugnata valutazioni incoerenti o irragionevoli tali da comportare un vizio della funzione che manifesti un cattivo esercizio del potere amministrativo, anche le censure di cui al secondo motivo devono essere respinte (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 14.12.2016 n. 1375 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

novembre 2016

URBANISTICAIl dies a quo per l'impugnazione delle disposizioni contenute in strumenti urbanistici generali va individuato nella scadenza del termine di pubblicazione dell'avviso di deposito degli atti presso gli uffici comunali, applicandosi cioè la disciplina urbanistica regolatrice delle fasi di adozione ed approvazione degli strumenti urbanistici non occorrendo alcuna forma di comunicazione personale secondo cui detti piani sono oggetto di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (o nei rispettivi B.U.R.) e i cui atti debbano essere depositati presso il Comune "a libera visione del pubblico".
Non di meno, qualora -come nel caso di specie- l'efficacia dei piani da impugnare sia condizionata alla pubblicazione sul BUR, avvenuta dopo la pubblicazione della delibera di approvazione del piano attuativo all'albo pretorio, il dies a quo per l'impugnazione va individuato nel momento di acquisizione dell'efficacia ovvero nella pubblicazione sul BUR e non già in quello, antecedente, della scadenza del termine di pubblicazione all'albo pretorio.
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2. - E’ materia del contendere l’impugnativa da parte della sig.ra So., proprietaria finitima, del Piano Attuativo di iniziativa della controinteressata approvato con del. G.C. n. 85/12 dal Comune di Terni ed inerente intervento di ristrutturazione edilizia mediante demolizione delle strutture preesistenti e mutamento della destinazione d’uso, intervento già assentito con autorizzazione unica SUAP, sostitutiva del permesso di costruire, n. 513 del 2008.
Viene altresì impugnato dalla medesima ricorrente, con secondo ricorso RG 106/2014, il provvedimento della Provincia di Terni con cui sì è stabilito di non procedere all’annullamento, ai sensi dell’art. 39 T.U. edilizia, della predetta autorizzazione.
3. - Preliminarmente va disposta ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm. la riunione dei ricorsi in epigrafe, stante l’evidente connessione oggettiva e soggettiva.
Occorre premettere quanto ad entrambi i ricorsi che come già rilevato dall’adito Tribunale (sent. 2011 n. 3) in riferimento a ricorso promosso da altro proprietario finitimo avverso il medesimo Piano Attuativo, l’autorizzazione unica SUAP 513/2008 oggetto dell’intervento per cui è causa è da ritenersi tutt’ora valida ed efficace.
Infatti, la suddetta sentenza di annullamento dell’autorizzazione unica 513/2008 e della variante n. 266/2009 rilasciate dal Comune alla controinteressata, è venuta meno a seguito della riforma in appello, in considerazione dell’intervenuta rinuncia della ricorrente all’azione promossa ed agli effetti della decisione di primo grado.
La caducazione della sentenza ha così inevitabilmente comportato la reviviscenza dei provvedimenti provvisoriamente annullati in primo grado, con conseguente piena validità ed efficacia dei medesimi.
4. - Deve essere “in limite litis” esaminata l’eccezione di irricevibilità del ricorso RG 98/2013 sollevata dalla controinteressata.
Ad avviso della controinteressata il ricorso sarebbe tardivo in quanto notificato soltanto l’11.02.2013, mentre il Piano Attuativo impugnato è stato pubblicato all’albo pretorio del Comune di Terni il 19.03.2012 e sul B.U.R. l’11.12.2012.
Ai sensi dell'art. 24, c. 17, della L.R. Umbria n. 11/2005, la deliberazione comunale di approvazione del piano attuativo è trasmessa entro quindici giorni alla Regione Umbria che provvede alla pubblicazione della stessa nel B.U.R., dalla quale decorre l'efficacia dell'atto.
Il ricorso risulta effettivamente notificato l’11.02.2013 ovvero oltre il termine di sessanta giorni decorrente dall’11.12.2012, data di pubblicazione sul B.U.R..
Il dies a quo per l'impugnazione delle disposizioni contenute in strumenti urbanistici generali va individuato nella scadenza del termine di pubblicazione dell'avviso di deposito degli atti presso gli uffici comunali, applicandosi cioè la disciplina urbanistica regolatrice delle fasi di adozione ed approvazione degli strumenti urbanistici (Consiglio di Stato, sez IV., 15.11.2002, n. 6278; id. sez. VI., 10.02.2010, n. 663) non occorrendo alcuna forma di comunicazione personale (Consiglio di Stato sez VI., 05.08.2005, n. 4159; id. sez VI., 16.10.2001, n. 5467; id. sez VI., 14.06.2001, n. 3149; TAR Lombardia-Milano, sez II, 27.12.2006, n. 3095) secondo cui detti piani sono oggetto di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (o nei rispettivi B.U.R.) e i cui atti debbano essere depositati presso il Comune "a libera visione del pubblico".
Non di meno, qualora come nel caso di specie l'efficacia dei piani da impugnare sia condizionata alla pubblicazione sul BUR, avvenuta dopo la pubblicazione della delibera di approvazione del piano attuativo all'albo pretorio, il dies a quo per l'impugnazione va individuato nel momento di acquisizione dell'efficacia ovvero nella pubblicazione sul BUR e non già in quello, antecedente, della scadenza del termine di pubblicazione all'albo pretorio (TAR Umbria 12.06.2015, n. 285).
Non ritiene d’altronde il Collegio che il Piano in questione fosse soggetto ad onere di comunicazione personale nei confronti della ricorrente, non essendo ella direttamente incisa dal Piano stesso (ex multis TAR Campania Napoli sez. VIII, 09.12.2010, n. 27126).
Nel caso di specie il ricorso è pertanto evidentemente tardivo, venendo a scadere il sessantesimo giorno alla data del 09.02.2013.
5. - L'eccezione di tardività è dunque fondata, con conseguente irricevibilità del ricorso ai sensi dell’art. 35, c. 1, lett. a), cod. proc. amm. (TAR Umbria, sentenza 07.11.2016 n. 691 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ottobre 2016

URBANISTICAI piani di lottizzazione e/o particolareggiati hanno durata decennale, sicché, decorso infruttuosamente detto termine, essi perdono efficacia.
Tale limite temporale, specificatamente stabilito dagli artt. 16, comma 5, e 17 della l. n. 1150/1942 per i piani particolareggiati, non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo tra le parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo; ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere ed il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal piano medesimo, ma che, tuttavia, non può incidere sulla validità massima, prevista dalla legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria.
Ne consegue che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato, nella parte in cui esso è rimasto inattuato, non è più possibile eseguire i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, non potendosi, in particolare, procedere all’edificazione residenziale per assenza di tale fondamentale presupposto.

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Giova premettere al riguardo, che nel sistema normativo attualmente vigente i piani di lottizzazione e/o particolareggiati hanno durata decennale, sicché, decorso infruttuosamente detto termine, essi perdono efficacia (cfr., Cons. St., sez. IV, 27.04.2015, n. 2109; idem, TAR Umbria, sez. un., 07.12.2001, n. 650).
Tale limite temporale, specificatamente stabilito dagli artt. 16, comma 5, e 17 della l. n. 1150/1942 per i piani particolareggiati, non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo tra le parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo; ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere ed il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal piano medesimo, ma che, tuttavia, non può incidere sulla validità massima, prevista dalla legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria (cfr., in detti termini, Cons. St., sez. VI, 05.12.2013, n. 5807; Cons. Stato, sez. IV, 18.03.2013, n. 1574; Cons. St., sez. IV, 28.12.2012, n. 6703).
Ne consegue che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato, nella parte in cui esso è rimasto inattuato, non è più possibile eseguire i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, non potendosi, in particolare, procedere all’edificazione residenziale per assenza di tale fondamentale presupposto (in tal senso, Cons. St., sez. IV, 27.10.2009, n. 6572).
Tanto premesso in punto di diritto, occorre rilevare che, nel caso di specie, la delibera del Comune di Foligno n. 465 del 17.11.2010, con la quale è stato prorogato il termine di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, ha espressamente preso atto del fatto che la validità decennale dell’impugnato piano particolareggiato, come precedentemente approvato con delibera comunale n. 32 del 17.03.2005, “decorre dalla data di notifica ai proprietari dell’avvenuta approvazione, ovvero dal giorno 23/05/2005, e pertanto la proroga non può eccedere il termine del 23/05/2015”.
Risultando, allo stato, ampiamente decorso detto termine finale, il piano particolareggiato in questione, nonché tutti gli atti e provvedimenti preordinati alla sua realizzazione, come in epigrafe riportati, hanno perduto la loro efficacia e non possono essere portati ad esecuzione né dal Comune di Foligno né dalla società odierna contro interessata, incaricata delle opere di urbanizzazione primaria.
Ne discende, che la società odierna ricorrente non può conseguire alcuna utilità dall’eventuale annullamento da tali atti, sicché sia il ricorso principale sia i successivi atti per motivi aggiunti, devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.
Quanto detto trova peraltro conferma nel fatto che, per espresso riconoscimento della stessa ricorrente, le opere di urbanizzazione non sono state iniziate, se non a livello embrionale, mentre l’edificazione è allo stato inesistente, discutendosi ancora sulla tipologia di edificazione da realizzare e sulle modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione propedeutiche all’edificazione (cfr., pag. 15, dell’ultimo atto per motivi aggiunti).
In conclusione, l’intero gravame va dichiarato improcedibile (TAR Umbria, sentenza 28.10.2016 n. 676 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

settembre 2016

URBANISTICALe scelte effettuate dall'amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.
In sostanza le uniche evenienze, che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali, sono date dal superamento degli standards minimi di cui al d.m. 02.04.1968, con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree, dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.

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Come chiarito dalla consolidata giurisprudenza, le scelte effettuate dall'amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni; in sostanza le uniche evenienze, che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono date dal superamento degli standards minimi di cui al d.m. 02.04.1968, con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree, dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (in termini, ex multis, Consiglio di Stato sez. IV 14.05.2015 n. 2453) (TAR Campania-Napoli, Sez. II, sentenza 08.09.2016 n. 4191 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

agosto 2016

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Va richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui, in linea generale, non è legittima l’adozione, negli strumenti urbanistici comunali, di norme contrastanti con quelle del DM 1444/1968, atteso che quest’ultimo, essendo stato emanato su delega dell’art. 41-quinquies della legge 17.08.1942, nr. 1150 (inserito dall’art. 17 della legge 06.08.1967, nr. 765), ha efficacia di legge, sicché le sue disposizioni in tema di limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati non possono essere derogate dagli strumenti urbanistici comunali.
Di conseguenza, le disposizioni di cui al d.m. nr. 1444/1968, essendo rivolte alla salvaguardia di imprescindibili esigenze igienico-sanitarie, sono tassative e inderogabili, e vincolano i Comuni in sede di formazione o revisione degli strumenti urbanistici, con la conseguenza che ogni previsione regolamentare in contrasto con l’anzidetto limite minimo è illegittima e deve annullata se è oggetto di impugnazione, o comunque disapplicata stante la sua automatica sostituzione con la clausola legale dettata dalla fonte sovraordinata.
Pertanto, in punto di disapplicazione delle N.T.A. di uno strumento urbanistico, risulta condivisibilmente superato il precedente indirizzo contrario, il quale peraltro si basava su una presunta natura non direttamente precettiva delle prescrizioni contenute nel d.m. nr. 1444/1968, lasciando ferma e impregiudicata la ritenuta natura para-regolamentare, o di atto amministrativo generale, delle norme del P.R.G., e quindi la loro disapplicabilità da parte del giudice amministrativo.
Inoltre, la giurisprudenza più recente –che qui si condivide- ammette la disapplicazione da parte del giudice amministrativo dell’atto regolamentare presupposto, ancorché non impugnato, non soltanto in ipotesi di giurisdizione esclusiva, ma anche in via più generale estesa alla giurisdizione generale di legittimità.

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Pacifica giurisprudenza ritiene direttamente precettive le norme in materia di distanze contenute nei d.m. nr. 1444/1968 anche nei rapporti fra privati, non potendo le stesse essere intese come prescrizioni rivolte al solo organo pianificatore.
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Con riferimento alle disposizioni contenute nell’art. 9 in tema di pareti finestrate, è stato osservato:
   a) che il dovere di rispettare le distanze stabilite dalla norma sussiste indipendentemente dalla eventuale differenza di quote su cui si collochino le aperture fra le due pareti frontistanti;
   b) che, ai fini dell’operatività della previsione, è addirittura sufficiente che sia finestrata anche una sola delle due pareti interessate;
   c) che la norma in questione, in ragione della sua ratio di tutela della salubrità, è applicabile non solo alle nuove costruzioni, ma anche alle sopraelevazioni di edifici esistenti;
   d) che il divieto ha portata generale, astratta e inderogabile, donde l’esclusione di ogni discrezionalità valutativa del giudice circa l’esistenza in concreto di intercapedini e di pregiudizio alla salubrità degli immobili.
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5.1. Al riguardo, va innanzi tutto richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui, in linea generale, non è legittima l’adozione, negli strumenti urbanistici comunali, di norme contrastanti con quelle del citato decreto, atteso che quest’ultimo, essendo stato emanato su delega dell’art. 41-quinquies della legge 17.08.1942, nr. 1150 (inserito dall’art. 17 della legge 06.08.1967, nr. 765), ha efficacia di legge, sicché le sue disposizioni in tema di limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati non possono essere derogate dagli strumenti urbanistici comunali (cfr. Cass. civ., sez. II, 14.03.2012, nr. 4076); di conseguenza, le disposizioni di cui al d.m. nr. 1444/1968, essendo rivolte alla salvaguardia di imprescindibili esigenze igienico-sanitarie, sono tassative e inderogabili, e vincolano i Comuni in sede di formazione o revisione degli strumenti urbanistici, con la conseguenza che ogni previsione regolamentare in contrasto con l’anzidetto limite minimo è illegittima e deve annullata se è oggetto di impugnazione, o comunque disapplicata stante la sua automatica sostituzione con la clausola legale dettata dalla fonte sovraordinata (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21.10.2013, nr. 5108; id., 22.01.2013, nr. 354; id., 27.10.2011, nr. 5759).
Pertanto, in punto di disapplicazione delle N.T.A. di uno strumento urbanistico, risulta condivisibilmente superato il precedente indirizzo contrario (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19.04.2005, nr. 1795; id., 12.07.2002, nr. 3929), il quale peraltro si basava su una presunta natura non direttamente precettiva delle prescrizioni contenute nel d.m. nr. 1444/1968, lasciando ferma e impregiudicata la ritenuta natura para-regolamentare, o di atto amministrativo generale, delle norme del P.R.G., e quindi la loro disapplicabilità da parte del giudice amministrativo.
Inoltre, e contrariamente a quanto si sostiene dalle parti appellanti, la giurisprudenza più recente –che qui si condivide- ammette la disapplicazione da parte del giudice amministrativo dell’atto regolamentare presupposto, ancorché non impugnato, non soltanto in ipotesi di giurisdizione esclusiva, ma anche in via più generale estesa alla giurisdizione generale di legittimità (cfr. Cons. Stato, sez. V, 03.02.2015, nr. 515).
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6. Infondata è poi la doglianza articolata col terzo motivo di impugnazione dell’originario controinteressato, non rispondendo al vero che il potere di disapplicazione suindicato non sarebbe stato esercitabile con riferimento ai rapporti interprivati quale è quello per cui è causa: al riguardo, è sufficiente richiamare la pacifica giurisprudenza che ritiene direttamente precettive le norme in materia di distanze contenute nei d.m. nr. 1444/1968 anche nei rapporti fra privati, non potendo le stesse essere intese come prescrizioni rivolte al solo organo pianificatore (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16.04.2015, nr. 1951; id., 12.02.2013, nr. 844).
7. Con l’ultimo motivo di entrambi gli appelli, le parti istanti censurano nel merito l’interpretazione data dal primo giudice del disposto dell’art. 9, d.m. nr. 1444/1968, facendone rilevare l’inapplicabilità alla situazione che qui occupa, laddove i due edifici non avevano pareti finestrate direttamente frontistanti, vi era diversità di quote fra le aperture, e comunque era da escludersi la creazione di qualsivoglia intercapedine nociva o pericolosa per la salubrità pubblica.
Anche questi motivi vanno respinti, ponendosi essi in frontale contrasto con tutti i principali approdi della giurisprudenza in subiecta materia.
In particolare, proprio con riferimento alle disposizioni contenute nell’art. 9 in tema di pareti finestrate, è stato osservato:
a) che il dovere di rispettare le distanze stabilite dalla norma sussiste indipendentemente dalla eventuale differenza di quote su cui si collochino le aperture fra le due pareti frontistanti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29.02.2016, nr. 856; id., 11.06.2015, nr. 2861; id., 22.01.2013, nr. 354; id., 20.07.2011, nr. 4374);
b) che, ai fini dell’operatività della previsione, è addirittura sufficiente che sia finestrata anche una sola delle due pareti interessate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22.11.2013, nr. 5557; id., 09.10.2012, nr. 5253);
c) che la norma in questione, in ragione della sua ratio di tutela della salubrità, è applicabile non solo alle nuove costruzioni, ma anche alle sopraelevazioni di edifici esistenti (cfr. Cons. Stato, 27.10.2011, nr. 5759);
d) che il divieto ha portata generale, astratta e inderogabile, donde l’esclusione di ogni discrezionalità valutativa del giudice circa l’esistenza in concreto di intercapedini e di pregiudizio alla salubrità degli immobili (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 18.12.2012, nr. 6489; id., sez. IV, 09.05.2011, nr. 2749; id., 05.12.2005, nr. 6909) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 04.08.2016 n. 3522 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

luglio 2016

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Se un terreno è stato utilizzato per definire gli standard di un piano di lottizzazione, questo terreno non può essere conteggiato per una successiva edificazione.
Una volta che sono state realizzate le previste volumetrie, non è possibile argomentare –al fine di sostenere la tesi della successiva edificazione– che l’efficacia del piano di lottizzazione è limitato a 10 anni.
E' del tutto evidente che, in occasione dell’attuazione di un piano di lottizzazione, a fronte della edificazione realizzabile, vengono contestualmente assunti dai privati obbligazioni volte sia alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, sia alla cessione gratuita delle aree individuate e destinate a spazi pubblici, ad attività collettive, a verde pubblico e a parcheggi.
E’ in questo senso che risulta condivisibile quanto affermato dalla impugnata sentenza, laddove questa riconduce il caso in esame ad un esempio di “perequazione urbanistica”, con attribuzione di un indice di edificabilità, accorpamento di aree e cessione gratuita di altre aree al Comune: una perequazione urbanistica cd.. “di comparto”, che, avendo come finalità la realizzazione di quanto previsto nello strumento urbanistico, permette l’accordo dei proprietari riguardo alla concentrazione/distribuzione di volumetrie nell’ambito di una determinata area, in modo tale da non creare svantaggi per alcuno, ovvero consente la realizzazione, per il tramite di consorzio, di quanto previsto dal piano di lottizzazione, in una visione unitaria e concordata, anche nel rapporto tra edificando, verde pubblico, aree destinate a parcheggi e servizi pubblici.
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Questo Consiglio di Stato ha già avuto modo di affermare che “proprio per le sue caratteristiche di strumento di pianificazione e delle sua possibilità di utilizzo, è del tutto evidente che lo strumento urbanistico, nel disporre le future conformazioni del territorio, considera le sole “aree libere”, tali dovendosi ritenere quelle “disponibili” al momento della pianificazione, e ancor più precisamente quelle che non risultano già edificate (in quanto costituenti aree di sedime di fabbricati o utilizzate per opere di urbanizzazione), ovvero quelle che, nel rispetto degli standard urbanistici, risultano comunque già utilizzate per l’edificazione (in quanto asservite alla realizzazione di fabbricati, onde consentirne lo sviluppo volumetrico).
D’altra parte, diversamente opinando, ogni nuova pianificazione risulterebbe del tutto scollegata dalla precedente, potendo da questa prescindere, e di volta in volta riguarderebbe, senza alcuna contestualizzazione storica, una parte sempre più esigua del territorio comunale (cioè quella non ancora occupata da immobili e manufatti), valutata ex novo.
In tal modo, la pianificazione urbanistica si ridurrebbe a considerare il territorio solo nella sua mera possibilità di edificazione, in quanto non ostacolata da presenze materiali, e non già come un bene da conformare per il migliore sviluppo della comunità, salvaguardando i diritti costituzionalmente garantiti degli individui che su di esso vivono ed operano”.
Si è affermato inoltre che "un'area edificabile, già interamente considerata in occasione del rilascio di una concessione edilizia, agli effetti della volumetria realizzabile, non può essere più tenuta in considerazione come area libera, neppure parzialmente, ai fini del rilascio di una seconda concessione nella perdurante esistenza del primo edificio, irrilevanti appalesandosi le vicende inerenti alla proprietà dei terreni”.
Più in particolare, si è precisato che “in ipotesi di realizzazione di un manufatto edilizio la cui volumetria è calcolata sulla base anche di un'area asservita o accorpata, l'intera estensione interessata deve essere considerata utilizzata ai fini edificatori, con l'effetto che anche l'area asservita o accorpata non è più edificabile, anche se è oggetto di un frazionamento o di alienazione separata dall'area su cui insiste il manufatto".
In definitiva, una volta utilizzato per la definizione complessiva degli standard di un territorio oggetto di piano di lottizzazione, il singolo terreno, ancorché non interessato da edificazione ed anche se eventuali destinazioni, quali quella a verde pubblico, non hanno avuto attuazione, non può essere considerato disponibile ai fini di una successiva edificazione: una volta realizzate le volumetrie previste, risultando inconferente il decorso del decennio di efficacia del Piano di lottizzazione.

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3. Tanto precisato, il Collegio rileva come risulti pacifico tra le parti che il terreno, oggetto della presente controversia, sito in Ladispoli, di proprietà degli attuali appellanti, fu inserito nel piano di lottizzazione di ufficio “Cerreto”, approvato dal Consiglio comunale di Ladispoli, unitamente allo schema di convenzione ed allo statuto regolante la costituzione del consorzio.
Orbene, è del tutto evidente che, in occasione dell’attuazione di un piano di lottizzazione, a fronte della edificazione realizzabile, vengono contestualmente assunti dai privati (nel caso di specie, dal Consorzio) obbligazioni volte sia alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, sia alla cessione gratuita delle aree individuate e destinate a spazi pubblici, ad attività collettive, a verde pubblico e a parcheggi.
E’ in questo senso che risulta condivisibile quanto affermato dalla impugnata sentenza, laddove questa riconduce il caso in esame ad un esempio di “perequazione urbanistica”, con attribuzione di un indice di edificabilità, accorpamento di aree e cessione gratuita di altre aree al Comune: una perequazione urbanistica cd.. “di comparto”, che, avendo come finalità la realizzazione di quanto previsto nello strumento urbanistico, permette l’accordo dei proprietari riguardo alla concentrazione/distribuzione di volumetrie nell’ambito di una determinata area, in modo tale da non creare svantaggi per alcuno, ovvero consente la realizzazione, per il tramite di consorzio, di quanto previsto dal piano di lottizzazione, in una visione unitaria e concordata, anche nel rapporto tra edificando, verde pubblico, aree destinate a parcheggi e servizi pubblici.
E la sentenza stessa precisa inoltre (in modo non oggetto di contestazione da parte degli appellanti) che “l’area dei ricorrenti è stata assunta al fine di concorrere al raggiungimento degli standards di urbanizzazione che consentivano l’edificazione del Consorzio”, nell’ambito di una lottizzazione che –come afferma il Comune di Ladispoli (v. memoria di replica del 19.05.2016)– “è oggi definitivamente e compiutamente realizzata”.
Da quanto esposto consegue che l’area appartenente agli attuali appellanti, lungi dal poter essere considerata disponibile, era stata invece pienamente considerata, onde consentire la realizzazione dell’edificazione da parte del Consorzio (cui gli appellanti hanno aderito), secondo quanto previsto dal Piano di lottizzazione.
Ne consegue che l’intervenuta scadenza del termine decennale del piano di lottizzazione, invocata dagli appellanti, non ha alcun effetto sulla destinazione urbanistica del proprio suolo, posto che questo, per effetto del piano di lottizzazione e della convenzione allo stesso allegata, era ormai definitivamente destinato al conseguimento degli standard onde consentire l’edificazione assentita.
In tal senso, non assume alcun rilievo distinguere tra piano di lottizzazione e convenzione, onde stabilire la fonte della destinazione a verde pubblico del suolo dei ricorrenti.
Questa è da ricondursi senza alcun dubbio al piano di lottizzazione, ma essa non cessa di avere efficacia per decorso del termine decennale (ex art. 17, co. 1, l. n. 1150/1942), perché –una volta considerata ai fini della verifica degli standard– essa è stata già considerata e costituisce, per così dire, un “momento di attuazione” già definito del piano di lottizzazione.
In altre parole, se, per il tramite della destinazione a verde pubblico di un’area all’interno del piano (ancorché appartenente solo ad uno o ad alcuni dei consorziati) si consente l’edificazione di quanto previsto (la quale, altrimenti, in difetto di standards, non sarebbe possibile), il piano, per questa parte, risulta già avere avuto attuazione per il fatto stresso dell’edificazione.
Ne consegue che il terreno –indipendentemente dall’attuazione in concreto di quanto sullo stesso previsto- non risulta più utilizzabile e ciò anche nel rispetto del sinallagma convenzionalmente assunto.
4. Le conclusioni cui si è pervenuti risultano coerenti con i principi già espressi, in casi analoghi, dalla giurisprudenza amministrativa.
Questo Consiglio di Stato (sez. IV, 09.07.2011 n. 4134) ha già avuto modo di affermare che “proprio per le sue caratteristiche di strumento di pianificazione e delle sua possibilità di utilizzo, è del tutto evidente che lo strumento urbanistico, nel disporre le future conformazioni del territorio, considera le sole “aree libere”, tali dovendosi ritenere quelle “disponibili” al momento della pianificazione, e ancor più precisamente quelle che non risultano già edificate (in quanto costituenti aree di sedime di fabbricati o utilizzate per opere di urbanizzazione), ovvero quelle che, nel rispetto degli standard urbanistici, risultano comunque già utilizzate per l’edificazione (in quanto asservite alla realizzazione di fabbricati, onde consentirne lo sviluppo volumetrico).
D’altra parte, diversamente opinando, ogni nuova pianificazione risulterebbe del tutto scollegata dalla precedente, potendo da questa prescindere, e di volta in volta riguarderebbe, senza alcuna contestualizzazione storica, una parte sempre più esigua del territorio comunale (cioè quella non ancora occupata da immobili e manufatti), valutata ex novo.
In tal modo, la pianificazione urbanistica si ridurrebbe a considerare il territorio solo nella sua mera possibilità di edificazione, in quanto non ostacolata da presenze materiali, e non già come un bene da conformare per il migliore sviluppo della comunità, salvaguardando i diritti costituzionalmente garantiti degli individui che su di esso vivono ed operano
”.
Si è affermato inoltre che "un'area edificabile, già interamente considerata in occasione del rilascio di una concessione edilizia, agli effetti della volumetria realizzabile, non può essere più tenuta in considerazione come area libera, neppure parzialmente, ai fini del rilascio di una seconda concessione nella perdurante esistenza del primo edificio, irrilevanti appalesandosi le vicende inerenti alla proprietà dei terreni” (Cons. Stato, sez. V, 10.02.2000 n. 749).
Più in particolare, si è precisato che “in ipotesi di realizzazione di un manufatto edilizio la cui volumetria è calcolata sulla base anche di un'area asservita o accorpata, l'intera estensione interessata deve essere considerata utilizzata ai fini edificatori, con l'effetto che anche l'area asservita o accorpata non è più edificabile, anche se è oggetto di un frazionamento o di alienazione separata dall'area su cui insiste il manufatto" (Cons. Stato, sez. V, 07.11.2002 n. 6128; sez. IV, 06.09.1999 n. 1402).
In definitiva, una volta utilizzato per la definizione complessiva degli standard di un territorio oggetto di piano di lottizzazione, il singolo terreno, ancorché non interessato da edificazione ed anche se eventuali destinazioni, quali quella a verde pubblico, non hanno avuto attuazione, non può essere considerato disponibile ai fini di una successiva edificazione: una volta realizzate le volumetrie previste, risultando inconferente il decorso del decennio di efficacia del Piano di lottizzazione.
Nel caso di specie, inoltre, non ha alcun rilievo quanto affermato dagli appellanti, e cioè che essi “in base al piano di lottizzazione d’ufficio decaduto ... non avrebbero avuto alcun diritto edificatorio a fronte della cessione dell’area di loro proprietà ai fini dell’attuazione della destinazione a verde pubblico impressa dal piano stesso”.
Come affermato anche dal Comune di Ladispoli (v. pag. 4 memoria del 19.05.2016), non rilevano né le ragioni per le quali gli appellanti hanno aderito al Consorzio, né l’utilità che da ciò essi hanno potuto pensare di ritrarre o hanno effettivamente conseguito.
Ciò che rileva, è che gli attuali appellanti hanno incontestabilmente aderito al Consorzio e ne hanno assunto gli obblighi derivanti dalla convenzione (tanto da non risultare tra coloro che non hanno aderito al progetto di lottizzazione d’ufficio e, dunque, i loro terreni non sono stati inseriti nel piano particellare d’esproprio: v. memoria Comune 19.05.2016, pag. 3).
Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere rigettato, stante la sua infondatezza, con conseguente conferma della sentenza impugnata (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 20.07.2016 n. 3246 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

aprile 2016

URBANISTICAIn generale, per principi consolidati –che costituiscono altresì principi fondanti in tema di governo del territorio- gli art. 16, 17 e 28 l. n. 1150 del 1942 prevedono un termine non superiore a dieci anni entro il quale le opere contenute nei piani particolareggiati, cui si assimilano le lottizzazioni convenzionate, devono essere eseguite; pertanto, le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, convenzionale o autoritativo, non possono essere attuate oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente in materia urbanistica riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche con una nuova convenzione di lottizzazione.
Analogamente, e parallelamente, il privato ha dieci anni di tempo per l'esecuzione delle opere previste in convenzione, con la conseguenza che soltanto dalla data di scadenza della convenzione medesima è possibile verificare se le opere siano state o meno eseguite.
Ed invero, premesso che la convenzione di lottizzazione, anche se istituto di complessa ricostruzione a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento chiaramente contrattuale, rappresenta pur sempre un incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile; nel caso di specie la richiesta di proroga inoltrata al Comune dalla società odierna ricorrente costituiva una proposta di modifica delle condizioni contrattuali, che avrebbe dovuto essere accettata da controparte secondo i comuni principi civilistici.
Infatti, alla stregua della vigente normativa la durata della convenzione di lottizzazione non risulta soggetta a regole di impronta pubblicistica, costituendo materia rimessa all'accordo tra lottizzante e Amministrazione: ciò si ricava dal fatto che sul punto il legislatore si è limitato a fissare il termine massimo di durata (stabilito in dieci anni ex art. 28, comma 5, nr. 3, della legge 17.08.1942, nr. 1150) e a ribadire che in convenzione deve comunque essere indicata la durata della convenzione, la cui concreta definizione è però rimessa alle parti.
Pertanto, per una modifica dell'accordo si applica la normativa codicistica ai sensi dell'art. 11, comma 3, della legge 07.08.1990, nr. 241: in particolare, trattandosi nella specie di atto negoziale, che presuppone la ricerca del consenso del privato su un certo assetto di interessi ed attribuisce allo stesso posizioni di diritto-obbligo, ne consegue che la sua modifica necessita della manifestazione di volontà di tutti i soggetti che hanno concorso alla loro formazione.

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In termini generali va ricordato che la previsione di precisi termini di validità delle convenzioni urbanistiche e di termini per l'avvio e il completamento dei lavori risponde a rilevanti esigenze di interesse pubblico, ossia alla necessità per la collettività di poter contare sulla realizzazione delle opere entro un tempo ragionevole e definito.
La previsione di un differimento ex lege di tale termine presenta pertanto un evidente carattere eccezionale e derogatorio rispetto al sistema.
L'interpretazione restrittiva del comma 3-bis dell'art. 30, d.l. n. 69 del 2013 è imposta, quindi, innanzitutto dal principio generale sancito dall'art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale con riferimento a tutte le norme eccezionali, oltre che dalle finalità connesse.
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... per l'accertamento dell’inadempimento del controinteressato agli obblighi derivanti da convenzione urbanistica - richiesta risarcimento danni.
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Peraltro, il ricorso è prima facie infondato nel merito.
Assume rilievo dirimente ai fini di causa il dato, incontestato fra le parti e pacificamente emergente dagli atti di causa, che la convenzione sia tutt’ora pienamente efficace.
In generale, per principi consolidati –che costituiscono altresì principi fondanti in tema di governo del territorio- gli art. 16, 17 e 28 l. n. 1150 del 1942 prevedono un termine non superiore a dieci anni entro il quale le opere contenute nei piani particolareggiati, cui si assimilano le lottizzazioni convenzionate, devono essere eseguite; pertanto, le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, convenzionale o autoritativo, non possono essere attuate oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente in materia urbanistica riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche con una nuova convenzione di lottizzazione (cfr. ex multis CdS 851/2007).
Analogamente, e parallelamente, il privato ha dieci anni di tempo per l'esecuzione delle opere previste in convenzione, con la conseguenza che soltanto dalla data di scadenza della convenzione medesima è possibile verificare se le opere siano state o meno eseguite (cfr. ad es. Tar Lombardia n. 2428/2013).
Ed invero, premesso che la convenzione di lottizzazione, anche se istituto di complessa ricostruzione a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento chiaramente contrattuale, rappresenta pur sempre un incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26.09.2013, nr. 4810); nel caso di specie la richiesta di proroga inoltrata al Comune dalla società odierna ricorrente costituiva una proposta di modifica delle condizioni contrattuali, che avrebbe dovuto essere accettata da controparte secondo i comuni principi civilistici.
Infatti, alla stregua della vigente normativa la durata della convenzione di lottizzazione non risulta soggetta a regole di impronta pubblicistica, costituendo materia rimessa all'accordo tra lottizzante e Amministrazione: ciò si ricava dal fatto che sul punto il legislatore -che pure ha analiticamente regolato il contenuto delle convenzioni de quibus- si è limitato a fissare il termine massimo di durata (stabilito in dieci anni ex art. 28, comma 5, nr. 3, della legge 17.08.1942, nr. 1150) e a ribadire che in convenzione deve comunque essere indicata la durata della convenzione, la cui concreta definizione è però rimessa alle parti.
Pertanto, per una modifica dell'accordo si applica la normativa codicistica ai sensi dell'art. 11, comma 3, della legge 07.08.1990, nr. 241: in particolare, trattandosi nella specie di atto negoziale, che presuppone la ricerca del consenso del privato su un certo assetto di interessi ed attribuisce allo stesso posizioni di diritto-obbligo, ne consegue che la sua modifica necessita della manifestazione di volontà di tutti i soggetti che hanno concorso alla loro formazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28.01.2011, nr. 693).
Nel caso di specie, se per un verso nessun accordo modificativo in termini riduttivi del termine risulta essere stato concluso, cosicché lo stesso va applicato in termine decennali (con scadenza all’01.12.2016, e ciò sarebbe già dirimente a fini di causa), per un altro verso va altresì ricordato come sia sopraggiunto un dato normativo in grado di estendere ulteriormente, ex lege, tale termine. A quest’ultimo proposito, va infatti richiamato il principio dettato ex art. 30, comma 3-bis, d.l. 69/2013, a mente del quale “Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31.12.2012, sono prorogati di tre anni”.
In termini generali va ricordato che la previsione di precisi termini di validità delle convenzioni urbanistiche e di termini per l'avvio e il completamento dei lavori risponde a rilevanti esigenze di interesse pubblico, ossia alla necessità per la collettività di poter contare sulla realizzazione delle opere entro un tempo ragionevole e definito; e tale indicazione va ribadita anche agli specifici fini della presente causa, caratterizzata in ogni caso dalla mancanza del presupposto della scadenza di tale termine (originariamente scadente infatti il 01.12.2016).
La previsione di un differimento ex lege di tale termine presenta pertanto un evidente carattere eccezionale e derogatorio rispetto al sistema. L'interpretazione restrittiva del comma 3-bis dell'art. 30, d.l. n. 69 del 2013 è imposta, quindi, innanzitutto dal principio generale sancito dall'art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale con riferimento a tutte le norme eccezionali, oltre che dalle finalità connesse (cfr. sul punto ad es. Tar Lombardia n. 78/2016).
Peraltro nel caso de quo, anche applicando tali canoni ermeneutici restrittivi la proroga legislativa appare applicabile, trattandosi di convenzione stipulata anteriormente al 31.12.2012 e tutt’ora in corso di efficacia (TAR Emilia Romagna-Parma, sentenza 20.04.2016 n. 137 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICALe scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte all’approvazione degli atti di pianificazione hanno natura altamente discrezionale e, per questa ragione, sono sindacabili da parte del giudice amministrativo solo nel caso in cui vi siano evidenti indici di irrazionalità o emerga chiaramente la sussistenza di errori nella valutazione dei presupposti ad esse sottesi.
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L’amministrazione non è tenuta a motivare specificamente le scelte riguardanti le singole zone, essendo a tal fine sufficiente il richiamo ai criteri generali seguiti nell’impostazione del piano come risultanti dall’apposita relazione di accompagnamento al piano stesso.
Uniche eccezioni a questa regola si hanno quando il soggetto interessato dall’atto di pianificazione versi in situazione di particolare affidamento; affidamento che può derivare o da una convenzione urbanistica, già stipulata con il Comune, che riservi all’area un trattamento più favorevole rispetto a quello introdotto con il piano sopravvenuto, ovvero da una sentenza di annullamento di un provvedimento di diniego al rilascio un titolo edilizio.
Altra eccezione si ha poi nel caso in cui l’autorità intenda imprimere destinazione agricola ad un lotto intercluso da fondi legittimamente edificati.

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Come noto, per costante orientamento giurisprudenziale, le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte all’approvazione degli atti di pianificazione hanno natura altamente discrezionale e, per questa ragione, sono sindacabili da parte del giudice amministrativo solo nel caso in cui vi siano evidenti indici di irrazionalità o emerga chiaramente la sussistenza di errori nella valutazione dei presupposti ad esse sottesi.
Per quanto riguarda poi il profilo motivazionale, si afferma altresì che l’amministrazione non è tenuta a motivare specificamente le scelte riguardanti le singole zone, essendo a tal fine sufficiente il richiamo ai criteri generali seguiti nell’impostazione del piano come risultanti dall’apposita relazione di accompagnamento al piano stesso (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 07.04.2008 n. 1476; id. 13.03.2008 n. 1095; id. 27.12.2007 n. 6686).
Uniche eccezioni a questa regola si hanno quando il soggetto interessato dall’atto di pianificazione versi in situazione di particolare affidamento; affidamento che può derivare o da una convenzione urbanistica, già stipulata con il Comune, che riservi all’area un trattamento più favorevole rispetto a quello introdotto con il piano sopravvenuto, ovvero da una sentenza di annullamento di un provvedimento di diniego al rilascio un titolo edilizio. Altra eccezione si ha poi nel caso in cui l’autorità intenda imprimere destinazione agricola ad un lotto intercluso da fondi legittimamente edificati (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 01.10.2004 n. 6401; id. 04.03.2003 n. 1197) (TAR Valle d'Aosta, sentenza 12.04.2016 n. 13 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAIn capo al Comune residuano, comunque, valutazioni discrezionali sull’impostazione data dal piano attuativo all’organizzazione urbanistica, infrastrutturale ed architettonica, ponendo solo il limite di una puntuale motivazione che consenta l’emersione degli interessi pubblici perseguiti e la tutela dell’interessato in sede giurisdizionale.
Sicché, non vi è motivo di discostarsi dal consolidato principio giurisprudenziale (dal quale conseguono delicate implicazioni sotto il profilo risarcitorio in capo all’Amministrazione) secondo il quale l'approvazione del piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo facendo riferimento a ragioni interne al medesimo quali possono essere i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento.
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3. Con il secondo motivo la parte ricorrente sostiene l’illegittimità del provvedimento impugnato perché in capo all’Amministrazione comunale non residuano margini di valutazione discrezionale dei piani attuativi di iniziativa privata, che potrebbero essere respinti solo in caso di contrasto con il piano regolatore, nel caso all’esame insussistenti, con la conseguenza che l’approvazione della variante astrattamente compatibile con le previsioni del piano regolatore generale deve considerarsi sempre atto dovuto.
La censura deve essere respinta.
Va premesso che a sostegno della propria tesi la parte ricorrente invoca alcune pronunce le quali in realtà si limitano ad affermare che in sede di formazione dei piani attuativi la giunta ed il consiglio non possono effettuare valutazioni che contrastino con quelle già formalizzate con il piano regolatore (cfr. Tar Veneto, Sez. II, 14.01.2008, n. 44; Consiglio di Stato, Sez. IV, 16.09.2008, n. 4368; Consiglio di Stato, Sez. IV, 06.10.2011, n. 5485), negando ad esempio con valutazioni diametralmente opposte da quelle effettuate nel piano regolatore l’edificabilità ammessa da questo su un’area per ragioni ambientali e paesaggistiche.
Si tratta tuttavia di pronunce inconferenti, sia perché nel diniego non è presente e non è neppure dedotta una qualche valutazione che contrasti con le previsioni del piano regolatore, sia perché tali pronunce in realtà ammettono che in capo al Comune residuino comunque valutazioni discrezionali sull’impostazione data dal piano attuativo all’organizzazione urbanistica, infrastrutturale ed architettonica, ponendo solo il limite di una puntuale motivazione che consenta l’emersione degli interessi pubblici perseguiti e la tutela dell’interessato in sede giurisdizionale.
Il Collegio ritiene pertanto che non vi sia motivo di discostarsi dal consolidato principio giurisprudenziale (dal quale conseguono delicate implicazioni sotto il profilo risarcitorio in capo all’Amministrazione) secondo il quale l'approvazione del piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo facendo riferimento a ragioni interne al medesimo quali possono essere i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento (ex pluriubus cfr. Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 08.07.2015, n. 1667; Tar Puglia, Bari, Sez. III, 12.03.2015, n. 403; Tar Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 11.02.2014, n. 41; Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 29.05.2013, n. 1563; Consiglio di Stato, Sez. IV, 12.03.2013, n. 1479; id. 19.09.2012, n. 4977; Tar Umbria, Sez. I, 27.05.2010, n. 335; Tar Piemonte, Sez. I, 09.04.2010, n. 1752; Tar Calabria, Catanzaro, Sez. I, 06.06.2008, n. 624; Consiglio di Stato, Sez. IV, 29.01.2008, n. 248).
Pertanto le censure di cui al secondo motivo con le quali la parte ricorrente sostiene che il Comune avrebbe dovuto, limitandosi a riscontrare la compatibilità della variante con il piano regolatore generale, senz’altro approvare la variante come atto vincolato, devono essere respinte (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 04.04.2016 n. 351 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

gennaio 2016

LAVORI PUBBLICI - URBANISTICAAl privato proprietario di un’area destinata all'espropriazione, siccome interessata dalla realizzazione di un’opera pubblica, dev’essere garantita, mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo.
Tale adempimento, che è di fondamentale importanza anche perché preordinato a consentire la presentazione di osservazioni e opposizioni, va posto in essere non solo in sede di prima apposizione del vincolo, ma anche di sua reiterazione al fine di consentire al privato di verificare il corretto esercizio di un potere particolarmente incidente sulla propria posizione.
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Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la decadenza del vincolo espropriativo non esclude, infatti, quanto meno in astratto, che l'amministrazione possa reiterare lo stesso vincolo, ma il provvedimento che procede in tal senso deve essere congruamente motivato in ordine alla persistenza delle ragioni di diritto pubblico sottese alla necessità della reiterazione al fine di escludere una inutile perpetuazione della situazione di compressione del diritto del privato.

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7. In ordine al primo e al secondo profilo profilo, va richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale, formatosi sulla scorta della decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 20.12.2002, secondo il quale al privato proprietario di un’area destinata all'espropriazione, siccome interessata dalla realizzazione di un’opera pubblica, dev’essere garantita, mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo (per tutte Consiglio di Stato, IV, 11.11.2014, n. 5525).
Tale adempimento, che è di fondamentale importanza anche perché preordinato a consentire la presentazione di osservazioni e opposizioni, va posto in essere non solo in sede di prima apposizione del vincolo, ma anche di sua reiterazione al fine di consentire al privato di verificare il corretto esercizio di un potere particolarmente incidente sulla propria posizione.
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la decadenza del vincolo espropriativo non esclude, infatti, quanto meno in astratto, che l'amministrazione possa reiterare lo stesso vincolo, ma il provvedimento che procede in tal senso deve essere congruamente motivato in ordine alla persistenza delle ragioni di diritto pubblico sottese alla necessità della reiterazione al fine di escludere una inutile perpetuazione della situazione di compressione del diritto del privato (per tutte Consiglio di Stato, IV, 12.03.2015, n. 1317).
Nella specie, non soltanto non si è data comunicazione alla ricorrente dell’avvio del procedimento di reiterazione del vincolo espropriativo scaduto gravante sul suo fondo, né dell’adozione del provvedimento finale, ma non sono nemmeno state esternate le specifiche ragioni di pubblico interesse sottostanti alla determinazione di procrastinare la sua efficacia (TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, sentenza 26.01.2016 n. 212 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAIl Piano Particolareggiato è uno strumento di attuazione delle previsioni del Piano Urbanistico Comunale col quale si disciplinano, in termini più puntuali e di dettaglio rispetto alle previsioni dello strumento generale, particolari ambiti territoriali.
Il piano particolareggiato, in particolare, detta la disciplina di dettaglio degli ambiti urbani.
La durata della sua efficacia è strettamente connessa al termine della sua vigenza indicato nella delibera di approvazione, che non può essere maggiore di 10 anni, come previsto dall’art. 16, co. 5, della legge n. 1150 del 1942, con la conseguenza che il decorso di detto termine per la sua esecuzione, il piano particolareggiato “diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione” (art. 17, co. 1, L. 1150/1942).
L’assetto urbanistico nello stesso cristallizzato, peraltro, permane fino all’approvazione di una variante dello stesso piano oppure fino ad una modifica dello strumento generale (anche totale, come nel caso di approvazione di un nuovo PUC) che ne disponga in via espressa la modifica.
Se questo è vero, l’approvazione di un nuovo PUC, del tutto silente in ordine alla sorte dei piani attuativi approvati sotto il vecchio PRG, non può comportare ex se, in via automatica, l’annullamento dei piani particolareggiati preesistenti, occorrendo all’uopo una puntuale ed espressa determinazione -modificativa o abrogativa- degli stessi, supportata da adeguata motivazione, in assenza della quale gli atti pianificatori già adottati diventano parti integranti, con valenza attuativa, anche del nuovo strumento urbanistico generale.
Al riguardo la giurisprudenza è pacifica nel ritenere che sebbene le scelte pianificatorie, contenute nello strumento urbanistico generale, non necessitino di particolare motivazione -al di fuori dall’indicazione dei criteri tecnico urbanistici e delle ragioni evincibili dai criteri generali seguiti dal piano, godendo la p.a. di un ampio potere discrezionale- è invece obbligatoria una congrua motivazione, per giustificare scelte differenti, solo in presenza di impegni già presi con la stipula di una convenzione di lottizzazione, o quando il nuovo strumento urbanistico incida su aspettative qualificate.
E’ evidente che la specifica motivazione richiesta dalla giurisprudenza, deve riferirsi alle disposizioni dello strumento generale riguardanti la modifica di ben determinate parti, o regole, dello strumento attuativo, non essendo necessaria, per pacifica giurisprudenza, la motivazione in ordine alla disciplina generale dettata con lo strumento urbanistico.

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La questione sottoposta all’esame del Collegio è sostanzialmente riconducibile alla più generale problematica degli effetti della successione nel tempo degli strumenti urbanistici.
In particolare, per quanto qui rileva, la controversia per cui è causa attiene al rapporto tra Piano Particolareggiato del vecchio PRG e nuovo Piano Urbanistico Comunale.
Il sig. Fl., infatti, in qualità di proprietario di un’area sita in Sassari nella via ... n. 3/b, inserita nel Piano particolareggiato delle “Zone B perimetrate”, attuativo delle previsioni del vecchio PRG, chiedeva all’ufficio comunale il rilascio della concessione edilizia per la realizzazione di un progetto di demolizione di un edificio esistente e di successiva ricostruzione, con l’incremento volumetrico consentito dalla L.R. n. 4/2009.
Il Comune di Sassari, dapprima in via soprassessoria (ricorso originario) e poi con provvedimento espresso (ricorso per motivi aggiunti) respingeva tale richiesta in quanto il nuovo PUC non aveva espressamente fatto salvi, per le “Zone B perimetriche” (ma solo per le zone B4), i piani attuativi della vecchia pianificazione urbanistica, sicché il progetto presentato si poneva in contrasto con l’art. 26 delle NTA del nuovo PUC per il quale nella zona di intervento “l’attività edilizia comportante tipologie di intervento superiori al restauro e alla ristrutturazione edilizia è subordinata alla preventiva formazione del un Piano Attuativo che allo stato non esiste”.
In sostanza il provvedimento negativo impugnato è fondato sul presupposto che il piano attuativo del vecchio PRG deve considerarsi automaticamente decaduto in quanto non espressamente fatto salvo dal nuovo PUC, sicché la richiesta edificatoria avanzata dal ricorrente sarebbe irrimediabilmente priva del necessario supporto pianificatorio.
L’assunto del Comune non è condivisibile per quanto appresso.
Come noto il Piano Particolareggiato è uno strumento di attuazione delle previsioni del Piano Urbanistico Comunale col quale si disciplinano, in termini più puntuali e di dettaglio rispetto alle previsioni dello strumento generale, particolari ambiti territoriali.
Il piano particolareggiato, in particolare, detta la disciplina di dettaglio degli ambiti urbani.
La durata della sua efficacia è strettamente connessa al termine della sua vigenza indicato nella delibera di approvazione, che non può essere maggiore di 10 anni, come previsto dall’art. 16, co. 5, della legge n. 1150 del 1942, con la conseguenza che il decorso di detto termine per la sua esecuzione, il piano particolareggiato “diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione” (art. 17, co. 1, L. 1150/1942).
L’assetto urbanistico nello stesso cristallizzato, peraltro, permane fino all’approvazione di una variante dello stesso piano oppure fino ad una modifica dello strumento generale (anche totale, come nel caso di approvazione di un nuovo PUC) che ne disponga in via espressa la modifica.
Se questo è vero, l’approvazione di un nuovo PUC, del tutto silente in ordine alla sorte dei piani attuativi approvati sotto il vecchio PRG, non può comportare ex se, in via automatica, l’annullamento dei piani particolareggiati preesistenti, occorrendo all’uopo una puntuale ed espressa determinazione -modificativa o abrogativa- degli stessi, supportata da adeguata motivazione, in assenza della quale gli atti pianificatori già adottati diventano parti integranti, con valenza attuativa, anche del nuovo strumento urbanistico generale.
Al riguardo la giurisprudenza è pacifica nel ritenere che sebbene le scelte pianificatorie, contenute nello strumento urbanistico generale, non necessitino di particolare motivazione -al di fuori dall’indicazione dei criteri tecnico urbanistici e delle ragioni evincibili dai criteri generali seguiti dal piano, godendo la p.a. di un ampio potere discrezionale- è invece obbligatoria una congrua motivazione, per giustificare scelte differenti, solo in presenza di impegni già presi con la stipula di una convenzione di lottizzazione, o quando il nuovo strumento urbanistico incida su aspettative qualificate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22/06/2004, n. 4407 e 19/02/2010, n. 1004; Cassazione civile, sez. I, 10/12/2008, n. 28980; TAR Perugia sez. I, 03/03/2010, n. 152; TAR Parma sez. I, 11/05/2011, n. 141; TAR Aosta, (Valle d'Aosta), sez. I, 24/07/2012, n. 73).
E’ evidente che la specifica motivazione richiesta dalla giurisprudenza, deve riferirsi alle disposizioni dello strumento generale riguardanti la modifica di ben determinate parti, o regole, dello strumento attuativo, non essendo necessaria, per pacifica giurisprudenza, la motivazione in ordine alla disciplina generale dettata con lo strumento urbanistico.
Come giustamente evidenzia la difesa del ricorrente, la stessa Relazione di progetto del nuovo PUC all’art. 16, nel solco di tale percorso interpretativo, precisa che “…I Piani Particolareggiati già predisposti dalla Amministrazione comunale nel quadro del PRG vigente prima dell’entrata in vigore della normativa specifica del PPR, costituiscono il fondamentale patrimonio conoscitivo e normativo di dettaglio ma dovranno essere revisionati e integrati in rapporto alla verifica di conformità…”.
Con l’approvazione di un nuovo PUC, cioè, la sorte dei vecchi piani attuativi, in assenza di una specifica norma ad essi dedicata, non è quella di una loro automatica e implicita caducazione ma, piuttosto, quella di poter essere sottoposti ad una verifica di conformità oggetto di puntuale istruttoria supportata -all’esito- da una adeguata motivazione.
A prescindere dalla legittimità della riportata disposizione, tali “revisioni” ed “integrazioni”, come rilevato dalla difesa di parte ricorrente, non ci sono poi state, né ci sono state, in particolare, per il P.P. delle “Zone perimetrate”.
In ogni caso, ove potesse sostenersi una implicita modifica o abrogazione, la stessa, come censurato con il primo motivo, “sarebbe comunque illegittima…sotto il profilo del difetto assoluto di motivazione”, alla luce della giurisprudenza prima riportata.
Per quanto sopra non può quindi condividersi l’assunto comunale secondo il quale le scelte discrezionali del pianificatore, espressione di apprezzamento di merito sottratte al sindacato di legittimità, si sarebbero trasfuse nelle norme di attuazione del nuovo PUC e, in particolare, nella disciplina implicitamente abrogativa dettata all’art. 26 che al fine di realizzare nella zona per cui è causa interventi quale quello di cui si discute occorre la previa adozione di un piano particolareggiato.
In ogni caso è palese il difetto di motivazione del diniego impugnato, non essendosi accertata, per quanto di interesse in relazione all’intervento proposto dal sig. Fl., l’incompatibilità del vecchio piano particolareggiato col nuovo strumento urbanistico e non potendosi, pertanto, prescindere dalla sua esistenza.
Restano salvi, naturalmente, gli ulteriori provvedimenti che l’amministrazione comunale riterrà di adottare sulla richiesta del ricorrente (TAR Sardegna, Sez. II, sentenza 20.01.2016 n. 43 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAL'approvazione del Piano di lottizzazione non è atto dovuto, ancorché il Piano medesimo risulti conforme al Piano regolatore generale, essendo l'approvazione medesima sempre espressione di potere discrezionale dell'organo deputato a valutare l'opportunità di dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale: ciò in quanto tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi sussiste un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza.
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Quanto allo specifico tema della rotatoria è agevole osservare che la sua realizzazione o meno costituisce, con tutta evidenza, il vero fulcro della controversia.
Ebbene, al riguardo il Collegio reputa:
- per un verso, che le modalità di realizzazione di un incrocio stradale (se a T o con rotatoria) non investono il governo del territorio, per cui l’opzione, in sede di piano di lottizzazione, per una soluzione progettuale differente da quella prevista in PRG non si pone ex se in rapporto di incompatibilità con detto strumento, giacché entrambe le soluzioni si collocano su un piano di sostanziale indifferenza rispetto alla disciplina urbanistica vera e propria;
- per altro verso, che detta opzione è frutto di discrezionalità tecnica, anch’essa limitatamente sindacabile da questo Giudice se non per manifesta illogicità, nella specie non ravvisabile, giacché risulta un dato di comune esperienza quello per cui la realizzazione di una rotatoria sia ormai la soluzione tecnica di gran lunga più attuata in tutta Europa per ovviare al problema della confluenza tra due o più strade.

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5. Ciò premesso, osserva il Collegio come sulla fondamentale quaestio iuris che agita la controversia (ossia quella che investe i rapporti tra piano di lottizzazione e strumento urbanistico generale sovraordinato) risulti condivisibile, tra le due contrapposte tesi che si fronteggiano in causa, la posizione del Comune che -cfr. p. 4 memoria 07.11.2015- si richiama alla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, orientata nel senso che "l'approvazione del Piano di lottizzazione non è atto dovuto, ancorché il Piano medesimo risulti conforme al Piano regolatore generale, essendo l'approvazione medesima sempre espressione di potere discrezionale dell'organo deputato a valutare l'opportunità di dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale: ciò in quanto tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi sussiste un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza" (così Cons. Stato Sez. IV, 19.09.2012, n. 4977 e 12.03.2013, n. 1479).
5.1. Infatti non solo tale orientamento è costante, come espressamente affermato nella citata sentenza n. 1479/2013, ma il richiamo a quest’ultima si rivela particolarmente conferente al caso qui in esame, poiché in quella fattispecie il Giudice amministrativo d’appello ha, in applicazione di tale principio:
- ritenuto che l'amministrazione comunale avesse “del tutto legittimamente” introdotto nel procedimento valutazioni ostative in quanto sarebbe stato necessario che la lottizzazione fosse maggiormente estesa, in funzione di completamento dell'area interessata, e che i parcheggi fossero diversamente ubicati, per evitare “la non congruente conseguenza per cui i parcheggi pubblici sarebbero stati distanti dalle opere di urbanizzazione secondaria”;
- evidenziato che detti motivi ostativi, non parevano (nei limiti del sindacato espletabile su tali scelte amministrative) abnormi o contraddittori.
5.2. Allo stesso modo, facendo applicazione all’attuale controversia del medesimo principio sopraenunciato e tenendo conto dei limiti del sindacato esercitabile da questo Giudice in subiecta materia, non può concludersi che la motivazione addotta dal Comune di Urgnano sia -come invece deduce parte ricorrente- “fortemente incongrua, illogica e in sé contraddittoria, laddove richiede che “le aree a verde e i parcheggi siano spalmate lungo la Via Provinciale, creando una cortina a verde che funga da elemento mitigatore dell’impatto visivo dei nuovi capannoni” e ritiene “che l’unica soluzione viabilistica compatibile con le caratteristiche strutturali della strada Provinciale, il volume di traffico e gli insediamenti ubicati lungo il lato opposto della strada stessa, sia quindi la realizzazione della rotatoria in corrispondenza dell’incrocio tra la SP 591 e Via Curti”.
5.3. Neppure la ricorrente contesta, invero, l’effetto mitigatore della prima richiesta, ma si lamenta essenzialmente dei costi che i lottizzanti dovrebbero sopportare.
5.4. Quanto, poi, allo specifico tema della rotatoria è agevole osservare che la sua realizzazione o meno costituisce, con tutta evidenza il vero fulcro della controversia, tanto da essere stata posta al centro, come dedotto dalla Co.Co., anche del successivo ricorso n. 1095/2010 avverso il nuovo PGT in cui detta rotatoria è stata inserita.
Ebbene, al riguardo il Collegio reputa:
- per un verso, che le modalità di realizzazione di un incrocio stradale (se a T o con rotatoria) non investono il governo del territorio, per cui l’opzione, in sede di piano di lottizzazione, per una soluzione progettuale differente da quella prevista in PRG non si pone ex se in rapporto di incompatibilità con detto strumento, giacché entrambe le soluzioni si collocano su un piano di sostanziale indifferenza rispetto alla disciplina urbanistica vera e propria;
- per altro verso, che detta opzione è frutto di discrezionalità tecnica, anch’essa limitatamente sindacabile da questo Giudice se non per manifesta illogicità, nella specie non ravvisabile, giacché risulta un dato di comune esperienza quello per cui la realizzazione di una rotatoria sia ormai la soluzione tecnica di gran lunga più attuata in tutta Europa per ovviare al problema della confluenza tra due o più strade: né la perizia di parte dell’Ing. Fi. né l’insistenza di parte ricorrente sull’asserita diversità tra i due pareri resi in proposito dalla Provincia riescono a rovesciare questa acquisizione e a dimostrare la pretesa macroscopica illogicità della richiesta in tal senso avanzata dal Comune (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 12.01.2016 n. 23 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA - ESPROPRIAZIONE - LAVORI PUBBLICI - URBANISTICA: Con l’accordo di programma decide il Tar. Sezioni Unite. La competenza delle cause del privato che vi aderisce è del giudice amministrativo.
Più agevole trovare il giudice cui rivolgersi nella gestione del territorio: con una prima pronuncia (sentenza 07.01.2016 n. 64) le Sezioni unite civili della Corte di Cassazione chiariscono cosa accada quando più enti pubblici (Comune, Provincia e Regione) stipulino un accordo di programma e un privato vi aderisca, lamentandosi poi dei danni subiti per ritardi ed inadempimenti dei soggetti pubblici.
Con altra sentenza 07.01.2016 n. 67, la stessa Corte chiarisce in dettaglio cosa capiti quando, nel determinare l’indennità di esproprio, il giudice venga tratto in errore da una consulenza tecnica imprecisa.
La pronuncia che riguarda gli accordi di programma si riferisce a un intervento di bonifica e recupero di una zona industriale: Comune, Provincia e Regione avevano previsto obblighi reciproci, dando il via ad una società privata cui spettava la realizzazione e gestione di un interporto.
Ritardi e inadempimenti hanno poi generato una richiesta di risarcimento danni che dapprima è stato deciso in sede arbitrale, per poi tornare, a distanza di 10 anni, dinanzi un diverso giudice. Il principio espresso dalla Cassazione è che la presenza di un “accordo” tra amministrazioni, condiviso da privati, ha l’effetto di spostare tutte le eventuali controversie dinanzi al giudice amministrativo.
Esiste infatti una norma specifica (articolo 11 legge 241/1990) che affida a Tar e Consiglio di Stato tutte le questioni che possano scaturire da accordi, indipendentemente dalla materia del contendere. Nel caso specifico, poiché la società privata aveva realizzato interventi di bonifica e recupero subendo notevoli ritardi causati da pubbliche amministrazioni, il relativo contenzioso comunque era riconducibile all’accordo di programma.
La società esecutrice danneggiata, pur essendosi limitata a «prendere formale conoscenza» del contenuto dell’accordo di programma tra gli enti pubblici, di tale accordo era parte determinante essendosi impegnata a progettare, eseguire, pagare indennizzi di esproprio, realizzare infrastrutture ed assumere personale. Anche se l’accordo era stato stipulato solo tra Pa per coordinare gli impegni assunti da tali enti pubblici, tutte le liti riconducibili alla esecuzione di detto accordo subiscono lo stesso regime, e cioè spettano al giudice amministrativo.
Stesso del ragionamento del, del resto, è stato applicato per obblighi di privati assunti con accordi con soggetti pubblici, per risanare aree inquinate (nella zona industriale di Trieste, Cassazione 18192/2013) o per una convenzione di lottizzazione (732/2005) o per contestazioni sull'esecuzione di parcheggi pubblici (15608/2001).
Con la stessa logica, di assoluta semplificazione, le Sezioni unite hanno deciso la sorte di un’indennità di esproprio, a valle di una procedura di pianificazione.
Nella sentenza n. 67 del 07.01.2016 è stata decisa la sorte di un indennizzo calcolato equivocando sulla collocazione di un’area: questo errore del consulente tecnico non riguarda il ragionamento del giudice, che ha pronunciato una sentenza correttamente argomentata.
In sintesi, sia le controversie che riguardano il momento iniziale dell’esecuzione di opere pubbliche (accordi) sia quelle sugli aspetti di dettaglio (stime dei suoli), esigono particolare attenzione al fine di evitare errori di giudici e di consulenti
(articolo Il Sole 24 Ore dell'08.01.2016).

dicembre 2015

URBANISTICA: Si può prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme di piano solo nei casi eccezionali in cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti.
Va ribadito
il principio di piena vincolatività delle previsioni degli strumenti urbanistici che prevedono piani attuativi e che a quest’ultimo è possibile derogare solo in presenza della fattispecie di origine giurisprudenziale comunemente indicata come “lotto intercluso”.
In materia di governo del territorio, costituisce regola generale e imperativa il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongono, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio. Tali prescrizioni, di solito contenute nelle n.t.a., sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo.
Da questo principio derivano i seguenti corollari:
- quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento;
- in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa;
- l'assenza del piano attuativo non è surrogabile con l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio; l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo, infatti, a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello strumento esecutivo;
- non sono configurabili equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema;
- lo strumento attuativo è necessario anche in presenza di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto.
A fronte di tale rigoroso quadro interpretativo, è stata individuata in sede giurisprudenziale un’eccezione alla regola della necessaria presenza di strumenti urbanistici per la disciplina del territorio, comunemente indicata come “lotto intercluso”.
Quest’ultima ipotesi si realizza quando l'area edificabile:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g..
Si consente, in sostanza, l’intervento costruttivo diretto purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico.
Solo in questi casi, quindi, lo strumento urbanistico può considerarsi superfluo, in quanto è stata ormai raggiunta la piena edificazione e urbanizzazione della zona interessata, raggiungendo in tal modo la scopo e i risultati perseguiti dai piani esecutivi (i.e. piano attuativo).
Una concessione edilizia può essere, quindi, rilasciata anche in assenza del piano attuativo richiesto dalle norme di piano regolatore, solo quando venga accertato che il lotto del richiedente è l'unico a non essere stato ancora edificato; vi è già stata, cioè, una pressoché completa edificazione dell'area (come nell'ipotesi del lotto residuale ed intercluso), e si trova in una zona che, oltre che integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata delle opere di urbanizzazione.
Si può quindi prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme di piano solo nei casi eccezionali in cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti.
La mera esistenza di infrastrutture (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, ecc.) all'interno, e, vieppiù, all'esterno, del comparto attinto dall'attività edificatoria assentita senza previa approvazione dello strumento attuativo non implica anche quell'adeguatezza e quella proporzionalità delle opere in parola rispetto all'aggregato urbano formatosi, la quale soltanto sarebbe idonea a soddisfare le esigenze della collettività, pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esimerebbe, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all'ulteriore aggravio derivante da nuove costruzioni.
Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate.

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4) Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente ha lamentato che il Comune non avrebbe dato conto dell’effettivo stato dei luoghi e, in particolare, dell’effettiva necessità di opere di urbanizzazione riguardo l’area dove insiste il lotto del ricorrente.
Il motivo è infondato.
Si deve in questa sede ribadire il principio di piena vincolatività delle previsioni degli strumenti urbanistici che prevedono piani attuativi e che a quest’ultimo è possibile derogare solo in presenza della fattispecie di origine giurisprudenziale comunemente indicata come “lotto intercluso”.
In materia di governo del territorio, costituisce regola generale e imperativa il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongono, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio. Tali prescrizioni, di solito contenute nelle n.t.a., sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo (Cons. St., sez. IV, 30.12.2008, n. 6625).
Da questo principio derivano i seguenti corollari:
- quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento (Cons. St., sez. V, 01.04.1997, n. 300);
- in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (Cons. St., sez. IV, 03.11.2008, n. 5471);
- l'assenza del piano attuativo non è surrogabile con l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio; l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo, infatti, a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello strumento esecutivo (TAR Campania Napoli, sez. VIII, 02.07.2015, n. 3483; Cons. Sr., sez. IV, 26.01.1998, n. 67; Cass. pen., sez. III, 26.01.1998, n. 302; Cons. St., sez. V, 15.01.1997, n. 39);
- non sono configurabili equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (Cons. St., sez. IV, 30.12.2008, n. 6625);
- lo strumento attuativo è necessario anche in presenza di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (Cass. pen., sez. III, 19.09.2008, n. 35880).
A fronte di tale rigoroso quadro interpretativo, è stata individuata in sede giurisprudenziale un’eccezione alla regola della necessaria presenza di strumenti urbanistici per la disciplina del territorio, comunemente indicata come “lotto intercluso”.
Quest’ultima ipotesi si realizza quando l'area edificabile:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g..
Si consente, in sostanza, l’intervento costruttivo diretto purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico (Cons. St., sez. IV, 29.01.2008, n. 268; sez. V, 03.03.2004, n. 1013; sez. IV, Sent., 10.06.2010, n. 3699).
Solo in questi casi, quindi, lo strumento urbanistico può considerarsi superfluo, in quanto è stata ormai raggiunta la piena edificazione e urbanizzazione della zona interessata, raggiungendo in tal modo la scopo e i risultati perseguiti dai piani esecutivi (i.e. piano attuativo) (Consiglio di Stato, Sez. IV, 07.12.2014 n. 5488).
Una concessione edilizia può essere, quindi, rilasciata anche in assenza del piano attuativo richiesto dalle norme di piano regolatore, solo quando venga accertato che il lotto del richiedente è l'unico a non essere stato ancora edificato; vi è già stata, cioè, una pressoché completa edificazione dell'area (come nell'ipotesi del lotto residuale ed intercluso), e si trova in una zona che, oltre che integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata delle opere di urbanizzazione.
Si può quindi prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme di piano solo nei casi eccezionali in cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti (Consiglio di Stato, Sez. V, 31/10/2013, n. 5251; C.d.S., V, 05.12.2012, n. 6229; 05.10.2011, n. 5450; IV, 01.08.2007, n. 4276; 21.12.2006, n. 7769).
La mera esistenza di infrastrutture (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, ecc.) all'interno, e, vieppiù, all'esterno, del comparto attinto dall'attività edificatoria assentita senza previa approvazione dello strumento attuativo non implica anche quell'adeguatezza e quella proporzionalità delle opere in parola rispetto all'aggregato urbano formatosi, la quale soltanto sarebbe idonea a soddisfare le esigenze della collettività, pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esimerebbe, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all'ulteriore aggravio derivante da nuove costruzioni.
Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate (TAR Puglia, Lecce, sez. III, 18.01.2005, n. 164).
Nel caso di specie parte ricorrente non ha dimostrato ricorra tale situazione e, anzi, a fronte della rilevazione da parte del Comune dell’assenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria nell’area, si è limitato a depositare una generica dichiarazione derivante dallo stesso Comune secondo cui il terreno in questione confina con una la strada comunale di Circumvallazione e che detta strada è già servita con opere di urbanizzazione primaria, “quali rete elettrica, rete idrica, rete fognante etc.”, nonché una serie di foto della predetta strada.
Tale dichiarazione è assolutamente insufficiente innanzitutto per la sua genericità, non dando indicazioni sul grado di urbanizzazione dell’intera area, né sulle specifiche opere di urbanizzazione esistenti in questione, né tantomeno dà conto dell’adeguatezza di tali opere; inoltre, la dichiarazione in esame fa riferimento solamente alle opere a servizio della strada Comunale e non specifica le aree servite da tali impianti, oltre quella immediatamente adiacenti la medesima strada.
Ancora, la strada in questione si trova a confine del comparto e la dichiarazione non specifica se le opere indicate servano quello in cui si trova il fondo o quello vicino.
Infine, in ogni caso, l’esistenza delle sole opere di urbanizzazione primaria e non di quelle di urbanizzazione secondaria non è sufficiente perché possa affermarsi l’esistenza di un “lotto intercluso”.
Il motivo è, quindi, da rigettare (
TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 18.12.2015 n. 5801 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Secondo giurisprudenza, l'art. 2, comma 1, l. 19.11.1968, n. 1187, prevede la durata quinquennale dei vincoli che comportano l'inedificabilità dei suoli discendenti dal PRG.
Tale durata è riferibile a tutti i vincoli, senza possibilità di distinzione tra vincoli di natura sostanziale e vincoli di natura solo strumentale, tra i secondi dei quali rientra la subordinazione dell'edificabilità di un'area alla previa formazione di un piano esecutivo.
Deve però escludersi che la decadenza di cui al citato art. 2 dei vincoli strumentali previsti dallo strumento urbanistico possa applicarsi nei casi in cui, in alternativa al piano particolareggiato, sia prevista dal piano regolatore la possibilità di ricorso ad un piano di lottizzazione ad iniziativa privata.
In questo ultimo caso, infatti, la possibilità di una pianificazione di livello derivato ad iniziativa privata, consentendo di porre rimedio ad eventuali inerzie o ritardi della P.A., esclude la configurabilità dello schema ablatorio, e quindi, conseguentemente, la decadenza quinquennale del relativo vincolo.

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5) Con il terzo motivo di ricorso parte ricorrente ha dedotto che, anche qualora si volesse ritenere soggetta l’edificazione nell’area in questione all’approvazione del P.I.P., tale onere sarebbe da intendersi come vincolo di in edificabilità assoluta, ormai decaduto in forza del decorso del periodo di validità di cinque anni dall’entrata in vigore del PRG.
Il motivo è infondato.
Secondo giurisprudenza, l'art. 2, comma 1, l. 19.11.1968, n. 1187, prevede la durata quinquennale dei vincoli che comportano l'inedificabilità dei suoli discendenti dal PRG.
Tale durata è riferibile a tutti i vincoli, senza possibilità di distinzione tra vincoli di natura sostanziale e vincoli di natura solo strumentale, tra i secondi dei quali rientra la subordinazione dell'edificabilità di un'area alla previa formazione di un piano esecutivo.
Deve però escludersi che la decadenza di cui al citato art. 2 dei vincoli strumentali previsti dallo strumento urbanistico possa applicarsi nei casi in cui, in alternativa al piano particolareggiato, sia prevista dal piano regolatore la possibilità di ricorso ad un piano di lottizzazione ad iniziativa privata.
In questo ultimo caso, infatti, la possibilità di una pianificazione di livello derivato ad iniziativa privata, consentendo di porre rimedio ad eventuali inerzie o ritardi della P.A., esclude la configurabilità dello schema ablatorio, e quindi, conseguentemente, la decadenza quinquennale del relativo vincolo (Cons. Stato, Sez. V, 31/10/2013, n. 5251; IV, 24.03.2009, n. 1765; V, 03.04.2000, n. 1908).
Nel caso di specie, come peraltro indicato dal Comune, nella memoria di costituzione e non contestato da parte ricorrente, il PRG prevede la possibilità del ricorso a un piano di lottizzazione ad iniziativa provata e, pertanto, il vincolo non può considerarsi avente carattere ablatorio (
TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 18.12.2015 n. 5801 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICALe scelte effettuate dall'Amministrazione all'atto dell'approvazione del P.R.G. costituiscono apprezzamenti di merito e sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che siano inficiate da errori di fatto, da grave illogicità o da contraddittorietà.
Inoltre è stato chiarito come tali scelte non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che possa evincersi dai criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti per l'impostazione del piano stesso, salvo che particolari situazioni consolidate non abbiano creato aspettative qualificate del privato.
Ciò implica, quale necessario corollario, che l'aspettativa del privato all'ottenimento di una tipizzazione più gradita, è cedevole rispetto all'esercizio della potestà pianificatoria finalizzata alla corretta e razionale disciplina urbanistica del territorio comunale.

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Nel merito, ritiene il Collegio che il ricorso sia infondato.
Si premette che, secondo giurisprudenza consolidata, da cui il Collegio ritiene di non doversi discostare (ex multis Tar Genova, sez. I, 03.05.2012 n. 623; Tar Trieste, sez. I, 07.10.2014, n. 488), le scelte effettuate dall'Amministrazione all'atto dell'approvazione del P.R.G. costituiscono apprezzamenti di merito e sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che siano inficiate da errori di fatto, da grave illogicità o da contraddittorietà.
Inoltre è stato chiarito come tali scelte non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che possa evincersi dai criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti per l'impostazione del piano stesso, salvo che particolari situazioni consolidate non abbiano creato aspettative qualificate del privato (v. la stipula di convenzioni di lottizzazione e di accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, in specie non sussistenti né dimostrati).
Ciò implica, quale necessario corollario, che l'aspettativa del privato all'ottenimento di una tipizzazione più gradita, è cedevole rispetto all'esercizio della potestà pianificatoria finalizzata alla corretta e razionale disciplina urbanistica del territorio comunale (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, sentenza 04.12.2015 n. 3197 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

novembre 2015

URBANISTICA: Le prescrizioni di un piano urbanistico attuativo (tale è il piano di lottizzazione) finalizzato alla disciplina in maniera dettagliata di una porzione del territorio sono vincolanti e devono essere rispettate da tutti i lottizzanti e loro aventi causa, rilevando a tempo indeterminato, fino all’intervento di un nuovo piano urbanistico essendo, peraltro, del tutto irrilevante che sia decorso il termine decennale previsto dall’art. 28 della legge Urbanistica n. 1150 del 1942, atteso che detto termine riguarda gli interventi edilizi autorizzati dal piano di lottizzazione ma non riguarda la disciplina del territorio e la destinazione delle aree, che rimane inalterata fino all’intervento di un nuovo atto di pianificazione.
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Osserva il Collegio, a riguardo che, il Consiglio di Stato ha affermato il principio secondo cui le prescrizioni di un piano urbanistico attuativo (tale è il piano di lottizzazione) finalizzato alla disciplina in maniera dettagliata di una porzione del territorio sono vincolanti e devono essere rispettate da tutti i lottizzanti e loro aventi causa, rilevando a tempo indeterminato, fino all’intervento di un nuovo piano urbanistico (in tal senso da ultimo Cons. Stato, Adunanza plenaria 20.07.2012, n. 28; conforme Cons. Stato, V, 20.03.2008, n. 1216; IV 27.10.2009, n. 6572), essendo, peraltro, del tutto irrilevante che sia decorso il termine decennale previsto dall’art. 28 della legge Urbanistica n. 1150 del 1942, atteso che detto termine riguarda gli interventi edilizi autorizzati dal piano di lottizzazione ma non riguarda la disciplina del territorio e la destinazione delle aree, che rimane inalterata fino all’intervento di un nuovo atto di pianificazione (in terminis, Cons. Stato, IV, 353 del 2013; 2045 del 2012; VI, n. 305 del 2012; IV, 27.10.2009, n. 6572)
(TAR Lazio-Roma, Sez. II-bis, sentenza 24.11.2015 n. 13283 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICARilevano, ai fini del rispetto del Patto di stabilità, le somme derivanti dall’escussione di polizze fideiussorie stipulate in attuazione di convenzioni urbanistiche.
L’ente infatti, escutendo la fideiussione, subentra ai privati nel completamento delle opere di urbanizzazione “in proprio” e, così facendo, imprime una connotazione pubblicistica alle somme a tal fine utilizzate, che peraltro entrano nel bilancio dell’ente e conseguentemente restano assoggettate alla relativa disciplina, anche in termini di rispetto degli specifici obiettivi vigenti in riferimento al patto di stabilità
.
Si deve pertanto escludere, contrariamente a quanto sostenuto nella richiesta di parere,
che la realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte del Comune per inerzia del privato possa considerarsi un’attività compiuta in “conto terzi” che giustifichi la contabilizzazione delle spese nei relativi capitoli di bilancio.
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Con l’assumere direttamente la realizzazione delle opere sia pure inizialmente affidate all’iniziativa privata, il Comune, lungi dal divenire il mero esecutore di una determinazione altrui, mantiene la totale discrezionalità e l’autonomia decisionale che escludono le relative transazioni dal novero dei servizi conto terzi.
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La tassatività delle voci di entrata e di spesa escludibili dal saldo finanziario valido ai fini della verifica del rispetto del patto, porta a ritenere che debbano essere contabilizzate nei pertinenti titoli di bilancio anche le spese sostenute a seguito di interventi sostitutivi del comune richiesti con Ordinanza sindacale o dirigenziale, in materia di igiene, sicurezza o abusivismo edilizio, originariamente richiesti al privato.

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Con la nota sopra citata il Sindaco del comune di Masate (MI) dopo aver riferito che il mancato adempimento degli obblighi derivanti da una convenzione urbanista comporta per il comune la necessità di escutere la garanzia rilasciata dal privato e di sostituirsi allo stesso nella realizzazione delle opere di urbanizzazione richieste, formula i seguenti quesiti:
1. se, in generale, le spese sostenute dal Comune che agisca in sostituzione del privato per la realizzazione delle opere di urbanizzazione con l’impiego di somme derivanti dall’escussione della polizza fideiussoria possano essere contabilizzate tra le partite di giro in modo da non incidere sul rispetto del Patto di stabilità interno;
2. se, più in particolare, le stesse spese possano essere escluse da quelle rilevanti ai fini del Patto di stabilità nel caso in cui si tratti di interventi richiesti con Ordinanza sindacale o dirigenziale, in materia di igiene, sicurezza o abusivismo edilizio.
...
L’esame del merito dei quesiti proposti richiede di stabilire la corretta contabilizzazione, agli effetti del rispetto del Patto di stabilità interno, delle spese sostenute dall’ente mediante l’impiego di somme derivanti dall’escussione di una polizza fideiussoria, in attuazione di una convenzione urbanistica, a garanzia della corretta realizzazione di opere di urbanizzazione.
La questione è già stata affrontata da questa Sezione con il parere reso con il parere 30.03.2015 n. 143 che si richiama di seguito.
Si deve ribadire, in primo luogo, la natura cogente delle disposizioni costituenti il patto di stabilità interno. Gli articoli 30, 31 e 32 della legge 12.11.2011, n. 183 (legge di stabilità per il 2012), come più volte modificati e integrati, da ultimo, per quanto di rilievo, dall’art. 1, comma 489, della legge n. 190 del 2014, disciplinano la materia, fra l’altro, per l’anno 2015 (per approfondimenti si rinvia alla Circolare MEF-RGS n. 6 del 18.02.2014, relativa al triennio 2014-2016).
Con riferimento alle voci di entrata e di spesa escludibili dal saldo finanziario valido ai fini della verifica del rispetto del patto, l’art. 31, commi 7 ss., della citata legge n. 183 del 2011, come successivamente modificato, ha confermato, nelle sue linee portanti, il previgente sistema di deroghe, con alcune variazioni. Importanza fondamentale assume in materia il comma 17, che abroga le disposizioni che individuano esclusioni di entrata o di spesa non previste espressamente dalla stessa legge di stabilità per il 2012.
Pertanto, per l’esercizio finanziario in corso, non sono consentite esclusioni di entrate o di spese diverse da quelle previste dalla legge.
Il predetto principio di tassatività è stato più volte oggetto di attenzione da parte di questa Corte, che ha sempre confermato la natura imperativa ed inderogabile delle relative disposizioni legislative (v. la deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 6 del 25.01.2011; le deliberazioni di questa Sezione n. 1026/2010/PAR, n. 54/2012/PAR, n. 375/2014/PAR).
Quanto esposto è confermato, da ultimo, dalla citata Circolare MEF-RGS n. 6 del 2014, che, per il triennio 2014-2016, riporta una dettagliata esplicitazione delle ipotesi di entrate e spese escludibili in forza delle vigenti disposizioni di legge.
Al riguardo, si deve altresì rilevare che
i precedenti del giudice contabile hanno evidenziato, in applicazione dei predetti principi, la rilevanza, ai fini del rispetto del Patto di stabilità, delle somme derivanti dall’escussione di polizze fideiussorie stipulate in attuazione di convenzioni urbanistiche. L’ente infatti, escutendo la fideiussione, subentra ai privati nel completamento delle opere di urbanizzazione “in proprio” e, così facendo, imprime una connotazione pubblicistica alle somme a tal fine utilizzate, che peraltro entrano nel bilancio dell’ente e conseguentemente restano assoggettate alla relativa disciplina, anche in termini di rispetto degli specifici obiettivi vigenti in riferimento al patto di stabilità (v. Sezione regionale di controllo per il Veneto, parere 15.05.2013 n. 128; cfr. altresì questa Sezione, parere 19.11.2009 n. 1044).
Si deve pertanto escludere, contrariamente a quanto sostenuto nella richiesta di parere, che la realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte del Comune per inerzia del privato possa considerarsi un’attività compiuta in “conto terzi” che giustifichi la contabilizzazione delle spese nei relativi capitoli di bilancio.
L’art. 168 del TUEL nel testo introdotto dal decreto legislativo 23.06.2011, n. 118 come modificato dal decreto legislativo 10.08.2014, n. 126 stabilisce che “le entrate e le spese relative ai servizi per conto di terzi e le partite di giro, che costituiscono al tempo stesso un debito ed un credito per l'ente, comprendono le transazioni poste in essere per conto di altri soggetti, in assenza di qualsiasi discrezionalità come individuate dal principio applicato della contabilità finanziaria di cui all'allegato n. 4/2 del decreto legislativo 23.06.2011, n. 118, e successive modificazioni”.
Il richiamato principio contabile, al punto 7, dopo avere ribadito che le transazioni per conto terzi, non comportando discrezionalità ed autonomia decisionale, non hanno natura autorizzatoria, precisa che la predetta autonomia decisionale sussiste quando l’ente concorre alla definizione di almeno uno dei seguenti elementi della transazione: ammontare, tempi e destinatari della spesa.
Con l’assumere direttamente la realizzazione delle opere sia pure inizialmente affidate all’iniziativa privata, il Comune, lungi dal divenire il mero esecutore di una determinazione altrui, mantiene la totale discrezionalità e l’autonomia decisionale che escludono le relative transazioni dal novero dei servizi conto terzi.
La tassatività delle voci di entrata e di spesa escludibili dal saldo finanziario valido ai fini della verifica del rispetto del patto, nel senso sopra descritto, porta a ritenere che debbano essere contabilizzate nei pertinenti titoli di bilancio anche le spese sostenute a seguito di interventi sostitutivi del comune richiesti con Ordinanza sindacale o dirigenziale, in materia di igiene, sicurezza o abusivismo edilizio, originariamente richiesti al privato.
Si ricorda al riguardo che, ai sensi dell’art. 31, comma 7, della citata legge n. 183 2011, possono essere escluse dal saldo le entrate derivanti dallo Stato, le relative spese di parte corrente e in conto capitale sostenute dalle province e dai comuni per l'attuazione delle ordinanze emanate dal Presidente del Consiglio dei ministri a seguito di dichiarazione dello stato di emergenza (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 17.11.2015 n. 430).

URBANISTICAParere in merito agli effetti della mancata realizzazione di un programma di riqualificazione urbana approvato con accordo di programma in variante urbanistica - Comune di Sora (Regione Lazio, parere 09.11.2015 n. 121960 di prot.).

ottobre 2015

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: La previsioni contenute in un piano di lottizzazione e nei progetti esecutivi ad esso allegati con le quali si deroga alle distanze legali tra le costruzioni, danno luogo alla costituzione di diritti rispettivamente a favore e contro ciascuno dei lotti del comprensorio e ne vincolano gli acquirenti.
La deroga approvata dall'ente locale si regge in quanto siano rispettati quegli equilibri volumetrici che sono oggetto di esame e di esplicita considerazione, nei limiti assentiti con il piano di lottizzazione, che trova giustificazione nell'equilibrio delle varie posizioni tra loro e nella complessiva armonia del complesso edilizio.
Una modifica individuale soggettiva non può pertanto giovarsi di quello ius singulare che è stato concepito e varato solo in relazione alla imprescindibile condizione di reciprocità e alla accettabilità della deroga in ragione della complessiva valutazione dell'edificazione assentita
.
Non è consentito pertanto ampliare singoli fabbricati, in epoca successiva alla costruzione del complesso approvato con il piano di lottizzazione, valendosi di regole derogatorie che trovavano fonte e legittimazione solo a condizione del rispetto delle volumetrie preesistenti.
La variazione rispetto alle originarie dimensioni dell'edificio, e, in particolare, aumenti della volumetria danno luogo, infatti, all'ipotesi di "nuova costruzione", come tale sottoposta alla disciplina in tema di distanze vigente al momento della medesima.
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3) Con il primo motivo i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione dell'art. 873 e vizi di motivazione.
Muovendo dalla premessa che il Comune aveva autorizzato la realizzazione del complesso edilizio secondo un piano di lottizzazione con disposizione planovolumetrica derogatoria delle norme del regolamento edilizio, il ricorso sostiene che le costruzioni accessorie o le modifiche delle costruzioni iniziali dovrebbero essere assoggettate alle disposizioni in tema di distanze previste dal codice civile, in ossequio alla disposizione planovolumerica, che non era stata integrata da norme specifiche comunali.
Contesta pertanto che possa essere applicato il regolamento edilizio della zona semintensiva e sostiene che l'ampliamento della precedente veranda non mutava la natura accessoria dell'iniziale manufatto, da sottoporre al regime agevolato previsto per le costruzioni accessorie.
La censura non è fondata.
La previsioni contenute in un piano di lottizzazione e nei progetti esecutivi ad esso allegati con le quali si deroga alle distanze legali tra le costruzioni, danno luogo alla costituzione di diritti rispettivamente a favore e contro ciascuno dei lotti del comprensorio e ne vincolano gli acquirenti.
La deroga approvata dall'ente locale si regge in quanto siano rispettati quegli equilibri volumetrici che sono oggetto di esame e di esplicita considerazione, nei limiti assentiti con il piano di lottizzazione, che trova giustificazione nell'equilibrio delle varie posizioni tra loro e nella complessiva armonia del complesso edilizio.
Una modifica individuale soggettiva non può pertanto giovarsi di quello ius singulare che è stato concepito e varato solo in relazione alla imprescindibile condizione di reciprocità e alla accettabilità della deroga in ragione della complessiva valutazione dell'edificazione assentita
(cfr Cass. 5104/2009).
Non è consentito pertanto ampliare singoli fabbricati, in epoca successiva alla costruzione del complesso approvato con il piano di lottizzazione, valendosi di regole derogatorie che trovavano fonte e legittimazione solo a condizione del rispetto delle volumetrie preesistenti.
La variazione rispetto alle originarie dimensioni dell'edificio, e, in particolare, aumenti della volumetria danno luogo, infatti, all'ipotesi di "nuova costruzione", come tale sottoposta alla disciplina in tema di distanze vigente al momento della medesima (si veda su quest'ultimo punto Cass. 21578/2011; 74/2011).
4) Il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 873 sotto altro profilo.
Parte ricorrente espone che essa aveva ottenuto concessione edilizia per la realizzazione dell'ampliamento della preesistente veranda e che il terzo aveva l'onere di impugnare davanti al giudice amministrativo la concessione edilizia, senza potere altrimenti invocare tutela volta a disapplicare l'atto concessorio.
La doglianza è manifestamente infondata.
È ius receptum che le controversie tra proprietari di fabbricati vicini relative all'osservanza di norme che prescrivono distanze tra le costruzioni o rispetto ai confini appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, senza che rilevi l'avvenuto rilascio del titolo abilitativo all'attività costruttiva, la cui legittimità può essere valutata "incidenter tantum" dal giudice ordinario attraverso l'esercizio del potere di disapplicazione del provvedimento amministrativo (SU 13673/2014).
Inoltre ogni concessione edilizia è rilasciata con salvezza dei diritti dei terzi (Cass. 19650/2013; 11404/1998).
Il ruolo del giudice amministrativo, investito della domanda di annullamento della licenza, concessione o permesso di costruire (rilasciati con salvezza dei diritti dei terzi), ha ad oggetto il controllo di legittimità dell'esercizio del potere da parte della P.A. ovvero concerne esclusivamente il profilo pubblicistico relativo al rapporto fra il privato e la P.A. (Cass. 9869/2015), ma non può impedire l'esercizio della azione civilistica intrapresa dal vicino per far rispettare la normativa in tema di distanze, che siano queste previste dal codice civile o dagli strumenti urbanistici.
Per il differente ordine in cui le azioni si muovono, essa non è subordinata all'annullamento dell'atto concessorio (Corte di Cassazione, Sez. II civile, sentenza 19.10.2015 n. 21119).

URBANISTICA: Determinate zone del territorio comunale possono essere assoggettate a vincolo di “rispetto”, in relazione a quanto previsto per altre aree limitrofe.
In altri termini, mediante tali vincoli viene disciplinato l’uso di quella parte del territorio comunale che si colloca nella prossimità di altra parte del territorio che deve essere “rispettata” per le sue caratteristiche naturali o per la destinazione che ad essa è stata data in sede di pianificazione.
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La destinazione di un fondo a “sede stradale”, come già affermato in giurisprudenza, è da qualificare come vincolo a carattere espropriativo, soggetto pertanto al termine di decadenza quinquennale previsto dalla legge.
Ebbene, un condivisibile orientamento, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, ha affermato che la scadenza del vincolo principale di destinazione a strada pubblica, per l’inutile decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 2 della L. n. 1187/1968, comporta l’automatica perdita di efficacia del connesso ed accessorio vincolo di rispetto infrastrutturale, atteso che il regime di inedificabilità imposto da quest’ultimo, allo scopo di garantire la sicurezza della circolazione stradale, è funzionalmente servente in rapporto al primo.

3. Col secondo articolato motivo, il ricorrente ha, tra l’altro, sostenuto che la collocazione di parte dell’immobile “a distanza dalla strada di p.r.g. inferiore ai prescritti mt. 5.00” non avrebbe “alcun rilievo giuridico”, non potendo così determinare l’abusività della contestata porzione del fabbricato. In particolare, la strada in relazione alla quale il Comune assumerebbe la violazione della c.d. fascia di rispetto, ancorché prevista dallo strumento urbanistico del Comune di Melfi, non sarebbe mai stata realizzata, sicché sussisterebbe la violazione dell’art. 2 della legge n. 1187/1968 e dell’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001.
3.1. La censura coglie nel segno.
Occorre considerare che, ai sensi del quadro normativo di riferimento, determinate zone del territorio comunale possono essere assoggettate a vincolo di “rispetto”, in relazione a quanto previsto per altre aree limitrofe. In altri termini, mediante tali vincoli viene disciplinato l’uso di quella parte del territorio comunale che si colloca nella prossimità di altra parte del territorio che deve essere “rispettata” per le sue caratteristiche naturali o per la destinazione che ad essa è stata data in sede di pianificazione.
Nel caso di specie, lo strumento urbanistico comunale ha appunto previsto una fascia di rispetto per la realizzazione di una nuova strada, di estensione pari ad almeno 5 metri dal ciglio di quest’ultima.
3.2. In proposito, risulta dagli atti della produzione del ricorrente, e tale fatto non è stato in alcun modo contestato dalla difesa del Comune intimato, che la strada in questione, benché prevista dal predetto p.r.g., non è mai stata effettivamente realizzata.
Ora, la destinazione di un fondo a “sede stradale”, come già affermato in giurisprudenza, è da qualificare come vincolo a carattere espropriativo, soggetto pertanto al termine di decadenza quinquennale previsto dalla legge (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. I, 08.09.2011, n. 2184; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 29.03.2012, n. 570; TAR Campania, sez. II, 25.09.2007, n. 8352).
Nel caso di specie, il ricorrente ha sostenuto che “lo strumento urbanistico generale del Comune di Melfi a cui fa riferimento il provvedimento impugnato, e precisamente la variante generale al p.r.g., è stato approvato dalla Regione Basilicata con delibere G.R. n. 630 del 10.02.1992 e n. 3600 del 1.6.1992 e con D.P.G.R. n. 113 del 11.02.1992, integrato con D.P.G.R. n. 469 del 24.05.1993”.
Tali fatti non sono stati contestati, neppure genericamente, dal Comune intimato, derivandone così gli effetti probatori di cui all’art. 64, n. 2, cod. proc. amm.. Da ciò consegue che il vincolo di cui trattasi è decaduto al più tardi nell’anno 1998, quindi anteriormente al rilascio dei richiamati titoli edilizi.
Ebbene, un condivisibile orientamento, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, ha affermato che la scadenza del vincolo principale di destinazione a strada pubblica, per l’inutile decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 2 della L. n. 1187/1968, comporta l’automatica perdita di efficacia del connesso ed accessorio vincolo di rispetto infrastrutturale, atteso che il regime di inedificabilità imposto da quest’ultimo, allo scopo di garantire la sicurezza della circolazione stradale, è funzionalmente servente in rapporto al primo (cfr., in termini, TAR Campania, sez. II, 25.09.2007, n. 8352; nello stesso senso, TAR Campania, sez. II, 16.03.2012, n. 1316; id. sez. II, 23.06.2009, n. 3448; C.d.S., sezione V, 09.12.1996, n. 1486) (TAR Basilicata, sentenza 07.10.2015 n. 613 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

settembre 2015

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Urbanistica. "Esistenza" delle opere di urbanizzazione.
In virtù del combinato disposto degli artt. 31 e 41-quinquies, ultimo comma, della L. n. 1150 del 1942, l'espressione "esistenza" delle opere di urbanizzazione ivi contenuta, rilevante ai fini della necessità o meno della previa redazione di un piano di lottizzazione o di altro strumento urbanistico attuativo prima del rilascio della concessione edilizia, deve essere intesa nel significato di adeguatezza delle opere ai bisogni collettivi; pertanto, tale valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione di un'area non può che essere effettuata alla stregua della normativa sugli "standards" urbanistici di cui al combinato disposto del D.M. n. 1444 del 1968 e dell'art. 17 della L. n. 765 del 1967.
Ne discende che l'equivalenza tra pianificazione esecutiva e stato di adeguata urbanizzazione è configurabile quando si riscontri l'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria almeno nelle quantità minime prescritte.
A ciò si aggiunga quanto disposto dall'art. 12 del T.U. Edilizia, in forza del quale il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria, o alla previsione da parte del Comune dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell' intervento oggetto del permesso.

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4.2. Osserva il Collegio, in relazione a tale profilo di doglianza, come non possa ritenersi sussistere il denunciato vizio di violazione di legge.
Ed invero, le argomentazioni del tribunale sono complete, logiche e coerenti; il tribunale procede analiticamente a confutare le doglianze difensive, illustrando gli elementi posti a base del giudizio di illegittimità dell'operato dell'Amministrazione comunale nella decisione di rilasciare il permesso di costruire; il parametro di valutazione, sul punto, è quello fornito dalle Sezioni Unite Borgia che, com'è noto, hanno escluso che, sussistendo difformità dell'opera edilizia rispetto agli strumenti normativi urbanistici ovvero alle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale, il giudice penale dovrebbe comunque concludere per la mancanza di illiceità penale nel caso in cui sia stata rilasciata la concessione edilizia, osservando che la concessione non è idonea a definire esaurientemente lo statuto urbanistico ed edilizio dell'opera realizzanda senza rinviare al quadro delle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle rappresentazioni grafiche del progetto approvato, di tal che nella specie non si configura una non consentita "disapplicazione" da parte del giudice penale dell'atto amministrativo concessorio: Sez. U, n. 11635 del 12/11/1993 - dep. 21/12/1993, P.M. in proc. Borgia ed altri, Rv. 195359).
Quanto, poi, al disposto dell'art. 41-quinquies, comma sesto, della legge urbanistica (legge n. 1150 del 1942), indubbiamente il medesimo è oggi in vigore, ma è pacifico che l'applicabilità della relativa disciplina presuppone un accertamento di fatto (v. pag. 10 del ricorso) che non è chiaramente compatibile con la funzione e l'ambito cognitivo della Suprema Corte quale giudice di legittimità; in ogni caso, andrebbe poi tenuto conto del combinato disposto degli artt. 31 e 41-quinquies, penultimo ed ultimo comma della predetta legge n. 1150 del 1942, per come interpretato dalla giurisprudenza amministrativa.
Sul punto, è utile richiamare quanto affermato, ad esempio, dal Tar Venezia nella sentenza 04.02.2012, n. 234, con riferimento alla nozione di "esistenza" delle opere di urbanizzazione.
In particolare, hanno chiarito i giudici amministrativi,
in virtù del combinato disposto degli artt. 31 e 41-quinquies, ultimo comma, della L. n. 1150 del 1942, l'espressione "esistenza" delle opere di urbanizzazione ivi contenuta, rilevante ai fini della necessità o meno della previa redazione di un piano di lottizzazione o di altro strumento urbanistico attuativo prima del rilascio della concessione edilizia, deve essere intesa nel significato di adeguatezza delle opere ai bisogni collettivi; pertanto, tale valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione di un'area non può che essere effettuata alla stregua della normativa sugli "standards" urbanistici di cui al combinato disposto del D.M. n. 1444 del 1968 e dell' art. 17 della L. n. 765 del 1967.
Ne discende che
l'equivalenza tra pianificazione esecutiva e stato di adeguata urbanizzazione è configurabile quando si riscontri l'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria almeno nelle quantità minime prescritte (cfr. Cons. St., sez. V, 29.4.2000, n. 2562). A ciò si aggiunga quanto disposto dall'art. 12 del T.U. Edilizia, in forza del quale il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria, o alla previsione da parte del Comune dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell' intervento oggetto del permesso.
Orbene, osserva il Collegio come, proprio in relazione a tale ultimo aspetto, i riferimenti svolti in ricorso circa l'esistenza e/o la sufficienza delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, oltre che contrastare con quanto affermato dal tribunale del riesame (v. pagg. 7/8 dell'ordinanza impugnata), si fondano su argomenti di tipo fattuale, valutabili evidentemente solo in sede di merito e non certo suscettibili di essere fatti oggetto del sindacato di questa Suprema Corte.
Diversamente, per converso, è sindacabile il modus procedendi del ricorrente che pretende di sostenere in punti la propria tesi sia attraverso la tecnica del "rinvio" ad atti contenuti in documenti prodotti davanti al tribunale del riesame (v., a titolo esemplificativo, quanto dedotto a pag. 9 del ricorso in cui "integralmente" il ricorrente si riporta ad una memoria depositata davanti al tribunale del riesame all'ud. 03/02/2015, così sfuggendo al ricorrente che non è deducibile quale travisamento la scelta che sotto l'aspetto dell'apprezzamento e dell'interpretazione del fatto viene espressa dal giudice di merito in ordine a specifiche situazioni che emergono dal processo e che appaiono tra di loro in tutto o in parte di segno diverso, essendo tale attività di scelta la manifestazione più tipica della "discrezionalità vincolata" propria del giudizio di merito, con la conseguenza che, correlativamente, su questo presupposto appare inammissibile riproporre in sede di legittimità, sotto il profilo del travisamento, l'esame in fatto di circostanze che è sottratto come tale al sindacato della Corte di Cassazione, in quanto introdurrebbe surrettiziamente nella sua attuazione un terzo giudizio di merito).
Quanto, poi, ai limiti di sindacabilità in relazione alla c.t. dell'arch. Ta. prodotta in sede di legittimità, in sostanza si chiede a questa Corte di valutare "in fatto" la correttezza delle conclusioni del c.t. del P.M. sulla base di un atto non sottoposto preventivamente alla cognizione dell'unico giudice legittimato a valutarlo, ossia il giudice del procedimento e non certo il giudice di legittimità (v. in particolare pag. 9).
Ne discende, conclusivamente, l'infondatezza complessiva del primo motivo
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 24.09.2015 n. 38795 - tratto da www.lexambiente.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICASecondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il principio tempus regit actum, applicabile anche nelle materie dell’urbanistica e dell’edilizia, impone che l’amministrazione debba applicare le disposizioni vigenti al momento di approvazione del provvedimento e non quelle vigenti al momento di proposizione dell’istanza.
A conclusioni opposte si può probabilmente pervenire esclusivamente nel caso in cui l’amministrazione non abbia rispettato i termini di conclusione del procedimento.
Questa regola sembra essere stata infatti cristallizzata dal legislatore nell’art. 10-bis, ultimo periodo, della legge n. 241 del 1990, introdotto dall’art. 9, terzo comma, del decreto legislativo 11.11.2011, n. 180, in base al quale <<Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda (…) ritardi attribuibili all’amministrazione>>.

37. Come anticipato, la proposta presentata dai ricorrenti è stata respinta in quanto poco dopo la presentazione della stessa è intervenuta la scadenza del documento di piano.
38. Questa circostanza appare in effetti decisiva, atteso che il piano attuativo ha la finalità di attuare (appunto) le previsioni contenute nello strumento urbanistico generale e che non è logicamente possibile dare attuazione a disposizioni non più in vigore.
39. La decisione assunta dall’Amministrazione, che negli atti impugnati ha dato conto di questa decisiva circostanza, è dunque adeguatamente motivata.
40. Come visto i ricorrenti sostengono che l’intervenuta decadenza del documento di piano non sarebbe invece decisiva in quanto la loro proposta avrebbe dovuto valutarsi con riferimento alla normativa vigente al momento della sua presentazione.
41. Questa argomentazione non è condivisibile.
42. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il principio tempus regit actum, applicabile anche nelle materie dell’urbanistica e dell’edilizia, impone che l’amministrazione debba applicare le disposizioni vigenti al momento di approvazione del provvedimento e non quelle vigenti al momento di proposizione dell’istanza (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 11.11.2014, n. 5525; id., 11.04.2014, n. 1763).
43. A conclusioni opposte si può probabilmente pervenire esclusivamente nel caso in cui l’amministrazione non abbia rispettato i termini di conclusione del procedimento. Questa regola sembra essere stata infatti cristallizzata dal legislatore nell’art. 10-bis, ultimo periodo, della legge n. 241 del 1990, introdotto dall’art. 9, terzo comma, del decreto legislativo 11.11.2011, n. 180, in base al quale <<Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda (…) ritardi attribuibili all’amministrazione>>.
44. Nel caso concreto, però, il Comune di Carate Brianza non ha violato il termine di conclusione del procedimento di adozione del piano attuativo, fissato in novanta giorni dall’art. 14, primo comma, della legge regionale n. 12 del 2005. Ne consegue che correttamente lo stesso Comune ha applicato il regime giuridico sopravvenuto alla presentazione della proposta di piano attuativo considerando decisiva l’intervenuta decadenza del documento di piano (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.09.2015 n. 1987 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICASecondo la giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato, in materia di efficacia del piano di attuazione (o di strumenti urbanistici analoghi, quale un piano di lottizzazione o un piano di zona per l'edilizia economica e popolare) dopo la scadenza del termine previsto per la sua esecuzione, da una corretta interpretazione dell'art. 17 della L. n. 1150 del 1942 debbono ritenersi discendere i seguenti principi:
a)
le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata (con specificazione delle regole di conformazione disposte dal piano regolatore generale, ai sensi dell'art. 869 c.c.);
b)
in linea di principio, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato (nel senso che costituiscono le regole determinative del contenuto della proprietà delle aree incluse nel piano attuativo);
c)
col decorso del termine, diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all'edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva.
In particolare,
quanto al significato da attribuire agli artt. 16, 17 e 28 della legge urbanistica -secondo cui l'efficacia dei piani particolareggiati, ai quali si assimilano analogicamente le lottizzazioni convenzionate, ha un termine entro il quale le opere debbano essere eseguite, che non può essere superiore a dieci anni-, la giurisprudenza ha chiarito che l'imposizione del termine suddetto va inteso nel senso che le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, sia convenzionale che autoritativo, non possono essere attuate ai sensi di legge oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche, in ipotesi, con una nuova convenzione di lottizzazione. Ne segue che, se, e fino a quando, tale potere non viene esercitato, l'assetto urbanistico dell'area rimane definito nei termini disposti con la convenzione di lottizzazione.
Le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano attuativo (ovvero dei piani a questo equiparati) si esauriscono pertanto nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi.
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Costituisce principio pacifico ed acquisito nella giurisprudenza amministrativa
che la necessità di presentazione di un previo piano attuativo si impone qualora si tratti di asservire per la prima volta all'edificazione, mediante la costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Si è, in particolare, affermato che in questo caso non può prescindersi dalla previa predisposizione di un piano esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato) quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia al fine di garantire una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico ed edilizio
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La esigenza sottesa a tale orientamento è quella di garantire lo sviluppo ordinato del territorio, evitando che vengano realizzate nuove costruzioni in assenza della contestuale previsione della realizzazione delle necessarie opere di urbanizzazione.
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8.3. Passando, quindi, ad esaminare il motivo di ricorso con cui viene evocato un vizio di violazione di legge sostanziale in relazione all'art. 44, lett. b) e c), d.P.R. n. 380 del 2001 (motivo sub d) del ricorso), il P.M. ricorrente censura l'affermazione del tribunale secondo cui il reato di costruzione abusiva sussisterebbe solo se manca il titolo edilizio e non anche se questo è palesemente illegittimo, e quello di lottizzazione abusiva sussisterebbe solo se manca la convenzione del piano di lottizzazione, ma non se questo è scaduto prima del rilascio della concessione edilizia.
Nella prospettazione del P.M. detta affermazione sarebbe erronea, in quanto non solo il giudice penale può disapplicare il provvedimento amministrativo, ma deve valutare il rispetto sostanziale delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti (analogamente, con riferimento alla lottizzazione abusiva, il reato sussisterebbe anche quando la convenzione di lottizzazione è palesemente illegittima o è scaduta, con conseguente illegittimità della concessione edilizia rilasciata successivamente).
8.3.1. La censura del P.M. pur in astratto corretta, non è nella fattispecie in esame meritevole di accoglimento.
Ed infatti, il ricorso del P.M. insiste sulla configurabilità di ipotesi di reato che non tengono conto della peculiarità del caso sottoposto ad esame, difettando, segnatamente, la pretesa illegittimità dei titoli abilitativi con cui è stata assentita l'attività edilizia in questione.
Sul punto, i giudici del riesame evidenziano come gli ordinari termini di efficacia dei cosiddetti piani attuativi, categoria all'interno della quale si collocano i piani di lottizzazione, non risultano applicabili giacché nel Comune di Arzachena lo strumento urbanistico tuttora vigente (il regolamento edilizio con programma di fabbricazione approvato nel 1983 con Decreto RAS n. 1761/u) aveva inserito l'ambito territoriali di cui si discute (vale a dire il Piano di lottizzazione in questione), nella disciplina delle zone F3 - aree turistiche oggetto di lottizzazioni approvate, come da certificato urbanistico e regolamento edilizio.
Orbene, il regolamento edilizio di cui al vigente Piano di Fabbricazione, all'art. 64 relativamente alle zone F3, così prevede: "...la disciplina urbanistica edilizia di dette zone è quella stabilita dalle convenzioni e dallo strumento attuativo esistente..."; ne consegue, quindi, che le previsione del Piano di lottizzazione "Liscia di Vacca centro", da cui origina il p.d.c. n. 321/2006 e le varianti successive, sono state espressamente recepite nello strumento generale di pianificazione, rappresentato nel Programma di fabbricazione (che, com'è noto -in virtù dell'assimilabilità al piano regolatore generale operata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 23 del 20.03.1978- avendo natura di atto normativo regolatore a carattere generale e, quindi, cogente, anche nei confronti della P.A., è integrativo del regolamento edilizio: Cass. civ., Sez. 2, Sentenza n. 6058 del 17/03/2006, Rv. 587800).
Le previsioni contenute nel predetto Piano di lottizzazione assurgono al rango di normativa primaria, la cui efficacia non si presta a limitazioni o scadenze temporali etero-imposte; il concetto di "scadenza", dunque, come correttamente evidenziato dalle difese degli indagati, è divenuto quindi irrilevante in quanto anacronisticamente riferito ad uno strumento attuativo che non ne è più soggetto nel momento stesso in cui è entrato "in pianta stabile" a far parte integrante dello strumento generale di pianificazione.
Ciò spiega, dunque, l'affermazione, corretta, del tribunale del riesame secondo cui diventa impossibile configurare il reato di lottizzazione abusiva su un comprensorio la cui regola è quella del Programma di fabbricazione, atteso che il Piano di lottizzazione è stato sottratto al termine di efficacia decennale previsto per gli strumenti attuativi dall'art. 16 della legge n. 1150 del 1942, atteso che le previsioni contenute nel PRG e non riguardanti vincoli o limiti non sono soggette a termini di efficacia in quanto disposizioni aventi contenuto generale ed astratto.
Secondi i giudici del riesame, dunque, il Piano di lottizzazione originario non era soggetto a termini di scadenza, poiché il Programma di fabbricazione vigente, approvato nel 2003, ha elevato al rango di disciplina urbanistica generale le convenzioni e i piani attuativi compresi nella zona F/3, conseguendone pertanto che il Piano di lottizzazione "Liscia di Vacca centro" deve, per il tribunale, considerarsi tuttora in vigore con conseguente efficacia della Convenzione.
Ne discende, conclusivamente, che non si è al cospetto di una convenzione illegittima o scaduta, come sostiene il P.M. ricorrente, ma di un assetto particolare ed attuativo (quello del Piano di lottizzazione), elevato per espressa intenzione del competente pianificatore comunale, a parte integrante del regime generale.
8.3.2. Che questa sia la conclusione corretta, del resto, è confermato dalla stessa giurisprudenza amministrativa, sulla cui base è possibile affermare la pacifica compatibilità dell'intervento con il Programma di fabbricazione, per effetto dell'assorbimento nel primo del Piano di lottizzazione, essendo giunta la più recente giurisprudenza amministrativa a differenti conclusioni rispetto a quanto sostenuto in precedenza (così restando superato ed isolato il principio, richiamato dal P.M. ricorrente, di cui alla sentenza Cons. Stato, Sez. IV, 06/04/2012, n. 2045, secondo cui il P.d.L. ha una durata decennale per cui, decorso il relativo termine, esso perde di efficacia e non può più costituire valido presupposto per il rilascio di qualsivoglia titolo abilitativo alla edificazione di manufatti).
In particolare,
secondo la giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato (cfr. sez. V, 30.04. 2009, n. 2768; Id., sez. IV, 27.10.2009, n. 6572), in materia di efficacia del piano di attuazione (o di strumenti urbanistici analoghi, quale un piano di lottizzazione o un piano di zona per l'edilizia economica e popolare) dopo la scadenza del termine previsto per la sua esecuzione, da una corretta interpretazione dell'art. 17 della L. n. 1150 del 1942 debbono ritenersi discendere i seguenti principi:
a)
le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata (con specificazione delle regole di conformazione disposte dal piano regolatore generale, ai sensi dell'art. 869 c.c.);
b)
in linea di principio, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato (nel senso che costituiscono le regole determinative del contenuto della proprietà delle aree incluse nel piano attuativo);
c)
col decorso del termine, diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all'edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva.
In particolare,
quanto al significato da attribuire agli artt. 16, 17 e 28 della legge urbanistica -secondo cui l'efficacia dei piani particolareggiati, ai quali si assimilano analogicamente le lottizzazioni convenzionate, ha un termine entro il quale le opere debbano essere eseguite, che non può essere superiore a dieci anni-, la giurisprudenza ha chiarito che l'imposizione del termine suddetto va inteso nel senso che le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, sia convenzionale che autoritativo, non possono essere attuate ai sensi di legge oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche, in ipotesi, con una nuova convenzione di lottizzazione. Ne segue che, se, e fino a quando, tale potere non viene esercitato, l'assetto urbanistico dell'area rimane definito nei termini disposti con la convenzione di lottizzazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19.02.2007, n. 851).
Le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano attuativo (ovvero dei piani a questo equiparati) si esauriscono pertanto nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 20.07.2012, n. 28).
Alla stregua di quanto sopra (v., sul punto, da ultimo: Cons. Stato, Sez. IV,  sentenza 26/08/2014, n. 4278), pertanto, non potendo ritenersi scaduta né tantomeno illegittima la convenzione di lottizzazione, del tutto legittimamente le attività edilizie risultano essere state assentite dal p.d.c. originaria e successive varianti.
8.4. Quanto, ancora, al successivo motivo con cui il P.M. ricorrente svolge censure di violazione di legge sostanziale in relazione all'art. 16, legge n. 1150 del 1942 (motivo sub e), si sostiene che il tribunale avrebbe violato la norma citata innanzitutto perché il regolamento comunale cui è allegato il piano di fabbricazione non conterrebbe alcuna deroga espressa alla temporanea efficacia voluta dalla legge per la convenzione di lottizzazione e che, in ogni caso, il richiamo alle convenzioni esistenti sarebbe un richiamo integrale al testo della convenzione, e sarebbe come tale comprensivo della clausola del termine massimo di utilizzazione decennale ribadito espressamente dagli artt. 16 e 17 della convenzione relativa al piano di lottizzazione "Liscia di Vacca centro" del 18/06/1981 (il P.M., peraltro, in ricorso esprime anche la preoccupazione che il principio diversamente affermato dal tribunale potrebbe avere effetti indiretti su altre convenzioni di lottizzazione di Porto Cervo ormai scadute ed abbandonate, che in forza di tale decisione potrebbero resuscitare con gravi ripercussioni sul territorio già duramente sfruttato dagli investitori nazionali ed internazionali, insistendo, ancora, sul fatto che lo stesso C.d.S. con la richiamata sentenza n. 2045 del 06/04/2012 aveva confermato una sentenza del Tar Sardegna n. 118 del 31/01/2009 che ha annullato una concessione edilizia per decorso del termine decennale di efficacia della convenzione di lottizzazione per l'invalidità delle concessioni edilizie rilasciate dopo la scadenza del termine massimo di utilizzazione fissato dal piano di lottizzazione).
8.4.1. Tale motivo è infondato, al pari dei precedenti.
Ed infatti, richiamato quanto in precedenza esposto a proposito del "superamento" del principio di cui alla richiamata sentenza del Cons. St. n. 2045/2012, deve ritenersi che la tesi del P.M. ricorrente, prescindendo dalle peculiarità del caso concreto e dai principi generali vigenti, si fonda sulla predetta decisione del Giudice amministrativo, approdando a conclusioni errate.
Diversamente, in base a quanto sopra esposto, deve ritenersi che l'intervento edilizio in parola, valutato sulla scorta dello specifico Statuto urbanistico ed edilizio che lo regola, a sua volta applicato al lume dei principi generali per effetto dei quali, da un lato, il Piano di lottizzazione aveva una pacifica ultrattività quanto alle volumetrie da realizzarsi determinata dal suo recepimento in senso al Programma di Fabbricazione, dall'altro, in ogni caso, quand'anche si volesse ritenere scaduto detto Piano, ciò non avrebbe ostato al valido rilascio di un titolo abilitativo edilizio a fronte dell'intenso grado di urbanizzazione della zona.
Ed infatti,
costituisce principio pacifico ed acquisito nella giurisprudenza amministrativa (v., da ultimo: TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, sentenza 07/11/2014, n. 2754) che la necessità di presentazione di un previo piano attuativo si impone qualora si tratti di asservire per la prima volta all'edificazione, mediante la costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Si è, in particolare, affermato che in questo caso non può prescindersi dalla previa predisposizione di un piano esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato) quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia al fine di garantire una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico ed edilizio
(in tal senso TAR Campania Napoli, VIII, 07.11.2013, n. 4954, ma anche ex plurimis Consiglio di Stato, IV, 27.04.2012, n. 2470).
La esigenza sottesa a tale orientamento è quella di garantire lo sviluppo ordinato del territorio, evitando che vengano realizzate nuove costruzioni in assenza della contestuale previsione della realizzazione delle necessarie opere di urbanizzazione.
Ne consegue, dunque, così condividendosi le argomentazioni espresse dagli indagati, che correttamente il tribunale del riesame ha ritenuto superflua per il rilascio del p.d.c. l'approvazione preventiva di un ulteriore Piano di lottizzazione, atteso che erano state ormai effettuate -si legge nella motivazione dell'impugnata ordinanza- le cessioni gratuite al Comune di tutti i terreni per le opere di urbanizzazione anche secondarie (chiesa e scuola), nonché realizzate ed anche collaudate in data 10.07.2006 le altre opere di urbanizzazione previste dalla convenzione nonché realizzato anche il 61% del volume privato convenzionato (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 23.09.2015 n. 38555).

URBANISTICA: Urbanistica trasparente. In un mese atti e documenti sul web.
Comune condannato alla trasparenza. Entro un mese l'amministrazione deve pubblicare sul suo sito web atti e documenti che giustificano la modifica delle previsioni degli strumenti urbanistici se dalle tavole grafiche messe in rete finora risulta che lo stato dei luoghi di una strada non corrisponde al piano regolatore generale e alla successiva variante approvata dal Consiglio comunale.
E ciò grazie al decreto «trasparenza» invocato dall'azienda, cui evidentemente sta a cuore il tracciato di quella strada.

È quanto emerge dalla sentenza 16.09.2015 n. 1253, pubblicata dalla III Sez. TAR Puglia-Bari.
Accolto il ricorso della società che invoca il decreto legge 33/2013 contro l'illegittimità del silenzio serbato dall'amministrazione locale. La prima istanza chiede la pubblicazione degli atti e delle informazioni necessari per rendere trasparenti e coerenti fra loro le previsioni normative e grafiche dei strumenti urbanistici comunali vigenti.
La seconda scende nel particolare dello stato dei luoghi della strada «incriminata». Ma l'amministrazione non dà seguito all'una né all'altra. I documenti richiesti, però, rientrano nel novero degli atti dei quali il privato può chiedere l'ostensione.
Pesa in proposito l'articolo 5 del dl 33/2013, che dispone: «Se il documento, l'informazione o il dato richiesti risultano già pubblicati nel rispetto della normativa vigente, l'amministrazione indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale». Il Comune deve dunque mettere sul suo sito internet gli atti indicando il link al privato (articolo ItaliaOggi del 20.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).
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MASSIMA
La ricorrente agisce per la condanna del Comune di Barletta alla pubblicazione degli atti e delle informazioni richiesti con istanze di accesso civico (ai sensi degli articoli 5 e 39 d.lg 14.03.2014 n. 33) del 20.10 2014 e del 27.10.2014.
Con la prima istanza chiedeva integrarsi la pubblicazione degli atti e delle informazioni necessari per rendere trasparenti e coerenti fra loro le previsioni normative e grafiche dei vigenti strumenti urbanistici comunali, avendo rilevato che la maglia D2-06, prevista nelle NTA, non trovava corrispondente previsione nelle tavole grafiche della zona D sottozona D2 del PRG .
Con la seconda istanza chiedeva la pubblicazione degli atti e informazioni in base ai quali il Comune avrebbe consentito la realizzazione di modifiche al tracciato della Via dei muratori come riportato nella tavola grafica n. 3 della Variante “79” al PRG.
A seguito dell’inerzia del Comune, la ricorrente invocava l’esercizio dei poteri sostitutivi e il Segretario generale del Comune riscontrava la prima istanza, assegnando al Dirigente dell’Ufficio competente trenta giorni per la pubblicazione delle planimetrie relative al piano regolatore generale in vigore.
Ciononostante l’Ufficio comunale designato non provvedeva alla pubblicazione dei dati richiesti, né dava seguito altrimenti le predette istanze.
Il ricorso è fondato.
1. Preliminarmente occorre osservare che
gli atti e documenti oggetto delle istanze della ricorrente rientrano nel novero degli atti e documenti indicati dall’art. 39 del d.lgs. n. 33 del 14.03.2014 che chiunque può chiedere siano pubblicati, secondo le modalità dettate dall’art. 8 dello citato decreto.
2. Quanto alla prima istanza, ritenuta ammissibile dal titolare dei poteri sostitutivi che ha disposto la pubblicazione di quanto richiesto, deve presumersi che essa non abbia avuto seguito.
Infatti se il Comune avesse provveduto alla pubblicazione avrebbe dovuto darne avviso, come prescritto dall’art. 5 d.lgs. n. 33/2014 che dispone: “Se il documento, l'informazione o il dato richiesti risultano già pubblicati nel rispetto della normativa vigente, l'amministrazione indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale”.
3. La seconda istanza, cui è sopravvenuto il silenzio dell’amministrazione, deve ritenersi parimenti ammissibile, sebbene non presa in considerazione dal Segretario generale.
Detta istanza infatti, sulla base di elementi attinti dal sito web del Comune, premette che lo stato di fatto della via dei Muratori è diverso da quello risultante dalle tavole grafiche del PRG e dalla variante approvata con delibera del C.C. n. 908/1979 e chiede pertanto la pubblicazione degli atti e documenti che avrebbero modificato le previsioni di piano, che, se esistenti, sono parimenti soggetti a pubblicazione ai sensi del citato art. 39.
4. Tanto premesso
deve essere ordinato all’amministrazione di pubblicare, con le modalità descritte dall’art. 39 del d.lgs. n. 33/2014, le planimetrie relative al piano regolatore generale in vigore, nonché gli atti e documenti dai quali poter evincere i dati e le informazioni richiesti con le istanze del 20.10.2014 e del 27.10.2014.

URBANISTICA: La norma del PRG che dispone “Le zone residenziali contermini al centro storico, caratterizzate da un’edificazione intensiva soprattutto in termini di occupazione dei lotti, hanno esaurito qualsiasi potenzialità edificatoria e sono da considerarsi sature. In esse è possibile procedere alla ristrutturazione dell’edilizia esistente. Il p.r.g. si attua mediante piani particolareggiati … Fino all’approvazione del piano particolareggiato sono consentiti interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, sempreché non vi siano aumenti di superficie, di volumi, di altezze dei fabbricati” non è sottesa alla definitiva ablazione del diritto di proprietà ovvero al totale svuotamento del ius aedificandi, ma pone un limite parziale all’esercizio di quest’ultimo –dacché circoscritto ai soli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria–, fino all’emanazione dell’obbligatorio strumento urbanistico attuativo.
Trattasi, dunque, non già di vincolo espropriativo, bensì di vincolo meramente ‘procedimentale’, non assoggettato, come tale, a decadenza ex artt. 2, comma 1, della l. n. 1187/1968 e 38, comma 1, della l.r. Campania n. 16/2004.
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A conclusioni più favorevoli per il ricorrente nemmeno sarebbe possibile addivenire, ove, per assurdo, si accreditasse la propugnata decadenza del vincolo di (parziale) inedificabilità gravante sul lotto de quo.
Ed invero, in tale ipotesi, l’area di intervento soggiacerebbe pur sempre ai parametri dettati dall’art. 9, comma 1, lett. a, del d.p.r. n. 380/2001 (dovendosene inferire –alla luce della documentazione in atti– l’ubicazione entro il perimetro del centro abitato) ed applicabile alle c.d. zone divenute ‘bianche’, ossia rimaste sprovviste di apposita disciplina urbanistica generale.
Cosicché su di essa sarebbero assentibili unicamente gli interventi di cui all’art. 3, comma 1, lett. a, b e c, del d.p.r. n. 380/2001, e cioè unicamente gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di singole unità immobiliari o parti di esse, nonché di restauro e di risanamento conservativo, dai quali esula, di certo, la ristrutturazione edilizia mediante demolizione, ricostruzione e ampliamento posta in essere dal ricorrente.
In realtà, in mancanza della prescritta pianificazione di dettaglio, deve considerarsi operante la disciplina all’uopo dettata dall’art. 9, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001: “Nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l'edificazione –recita la disposizione richiamata–, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell'articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. Tali ultimi interventi sono consentiti anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25% delle destinazioni preesistenti, purché il titolare del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell'interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo”.
La norma in parola ammette, dunque, per le zone sprovviste dei prescritti strumenti urbanistici attuativi, oltre alle opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché di restauro e di risanamento conservativo, anche le opere di ristrutturazione edilizia ex art. 3, comma 1, lett. d, del d.p.r. n. 380/2001 (nella versione applicabile, ratione temporis, al caso dedotto in giudizio), ivi comprese quelle eseguite mediante demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma originaria; e considera, altresì, assentibili le ristrutturazioni edilizie riguardanti interi edifici e comportanti modifiche (fino al 25%) delle destinazioni preesistenti, condizionandole all’impegno del titolare a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione.

3. Non è, poi, ravvisabile la dedotta decadenza del vincolo di inedificabilità imposto dall’art. 20 delle n.t.a. del p.r.g. del Comune di San Cipriano d’Aversa sulla zona “satura” BR.
La richiamata disposizione urbanistica stabilisce, in particolare, che: “Le zone residenziali contermini al centro storico, caratterizzate da un’edificazione intensiva soprattutto in termini di occupazione dei lotti, hanno esaurito qualsiasi potenzialità edificatoria e sono da considerarsi sature. In esse è possibile procedere alla ristrutturazione dell’edilizia esistente. Il p.r.g. si attua mediante piani particolareggiati … Fino all’approvazione del piano particolareggiato sono consentiti interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, sempreché non vi siano aumenti di superficie, di volumi, di altezze dei fabbricati”.
All’evidenza, essa non è sottesa alla definitiva ablazione del diritto di proprietà ovvero al totale svuotamento del ius aedificandi, ma pone un limite parziale all’esercizio di quest’ultimo –dacché circoscritto ai soli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria–, fino all’emanazione dell’obbligatorio strumento urbanistico attuativo (la cui eventuale omissione da parte dell’amministrazione comunale sarebbe, comunque, rimediabile, in via giurisdizionale, ai sensi degli artt. 31 e 117 cod. proc. amm. ovvero, in via sostitutiva, ai sensi dell’art. 39 della l.r. Campania n. 16/2004).
Trattasi, dunque, non già di vincolo espropriativo, bensì di vincolo meramente ‘procedimentale’, non assoggettato, come tale, a decadenza ex artt. 2, comma 1, della l. n. 1187/1968 e 38, comma 1, della l.r. Campania n. 16/2004 (cfr. TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 09.02.2010, n. 122; TAR Molise, Campobasso, 24.09.2010, n. 1096; TAR Liguria, Genova, sez. I, 11.12.2013, n. 1492; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 13.05.2015, n. 1256).
4. A conclusioni più favorevoli per il ricorrente nemmeno sarebbe possibile addivenire, ove, per assurdo, si accreditasse la propugnata decadenza del vincolo di (parziale) inedificabilità gravante sul lotto in proprietà del D’Al..
Ed invero, in tale ipotesi, l’area di intervento soggiacerebbe pur sempre ai parametri dettati dall’art. 9, comma 1, lett. a, del d.p.r. n. 380/2001 (dovendosene inferire –alla luce della documentazione in atti– l’ubicazione entro il perimetro del centro abitato) ed applicabile alle c.d. zone divenute ‘bianche’, ossia rimaste sprovviste di apposita disciplina urbanistica generale (per intervenuta decadenza dei vincoli espropriativi da questa imposti su di esse: cfr. Cons. Stato, sez. V, 17.03.2001, n. 1596; sez. IV, 17.07.2002, n. 3999; sez. V, 03.03.2003, n. 1172; 18.03.2003, n. 1443; 09.05.2003, n. 2449; sez. IV, 28.05.2005, n. 3437; TAR Veneto, Venezia, sez. II, 08.10.2003, n. 5156; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 11.02.2004, n. 201; TAR Campania, Napoli, sez. II, 21.05.2009, n. 2810).
Cosicché su di essa sarebbero assentibili unicamente gli interventi di cui all’art. 3, comma 1, lett. a, b e c, del d.p.r. n. 380/2001, e cioè unicamente gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di singole unità immobiliari o parti di esse, nonché di restauro e di risanamento conservativo, dai quali esula, di certo, la ristrutturazione edilizia mediante demolizione, ricostruzione e ampliamento posta in essere dal ricorrente (cfr. relazione tecnica illustrativa allegata alla domanda di sanatoria, prot. n. 7495, del 13.07.2010).
5. In realtà, in mancanza della prescritta pianificazione di dettaglio, deve considerarsi operante la disciplina all’uopo dettata dall’art. 9, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001: “Nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l'edificazione –recita la disposizione richiamata–, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell'articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. Tali ultimi interventi sono consentiti anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25% delle destinazioni preesistenti, purché il titolare del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell'interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo”.
La norma in parola ammette, dunque, per le zone sprovviste dei prescritti strumenti urbanistici attuativi, oltre alle opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché di restauro e di risanamento conservativo, anche le opere di ristrutturazione edilizia ex art. 3, comma 1, lett. d, del d.p.r. n. 380/2001 (nella versione applicabile, ratione temporis, al caso dedotto in giudizio), ivi comprese quelle eseguite mediante demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma originaria; e considera, altresì, assentibili le ristrutturazioni edilizie riguardanti interi edifici e comportanti modifiche (fino al 25%) delle destinazioni preesistenti, condizionandole all’impegno del titolare a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 04.09.2015 n. 4305 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Le scelte pianificatorie effettuate dall’amministrazione costituiscono apprezzamento di merito, connotato da ampia discrezionalità e, quindi, sottratto al sindacato di legittimità, salvo che siano inficiate da macroscopici vizi di arbitrarietà, illogicità o travisamento fattuale, risultino incoerenti con l’impostazione di fondo dello strumento urbanistico ovvero siano apertamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio.
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L’imposizione, ad opera dello strumento urbanistico sovraordinato, dell’emanazione di una disciplina di dettaglio, propedeutica al rilascio di titoli abilitativi edilizi ed alle conseguenti attività di trasformazione del territorio, riflette una direttiva generale dell’ordinamento, emergente dagli artt. 13 ss. della l. n. 1150/1942 e 9, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001.
La ratio di tale regola generale risiede in ciò: soltanto attraverso l’intermediazione della pianificazione esecutiva è assicurata quell’adeguatezza e quella proporzionalità delle infrastrutture (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, ecc.) rispetto all’aggregato urbano formatosi, la quale è idonea a soddisfare le esigenze della collettività, in misura pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esime, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all’aggravio derivante da nuove costruzioni.
Gli strumenti attuativi hanno, cioè, lo scopo di garantire che all'edificazione del territorio a fini residenziali corrisponda l'approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, le quali, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. Diversamente opinando, col rilascio di singoli permessi di costruire in area non urbanizzata, gli interessati verrebbero legittimati ad utilizzare l’intera proprietà a fini privati, scaricando interamente sulla collettività i costi conseguenti alla realizzazione di infrastrutture per i nuovi insediamenti.
La pianificazione esecutiva, richiesta dallo strumento urbanistico generale come presupposto dell'edificazione, non ammette, pertanto, equipollenti, nel senso che, in sede amministrativa o giurisdizionale, non possono essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile realizzare costruzioni, che, ad avviso del legislatore, incidono negativamente sul razionale assetto del territorio, vanificando la funzione del piano attuativo, la cui approvazione può essere stimolata dall'interessato con i mezzi apprestati dal sistema.
E ciò anche nelle ipotesi di zone edificate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto; zone nelle quali si prospetti, quindi, l'esigenza di raccordare armonicamente le nuove costruzioni col preesistente aggregato urbano e di potenziare le opere di urbanizzazione esistenti e nelle quali la preventiva redazione di un piano esecutivo per il rilascio del titolo abilitativo edilizio si ponga, in definitiva, come imprescindibile.
Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate.
Il principio giurisprudenziale secondo il quale nelle zone già urbanizzate è consentito derogare all’obbligo dello strumento attuativo può, dunque, trovare applicazione solo nel caso, del tutto eccezionale, che si sia già realizzata una situazione di fatto che consenta con sicurezza di prescindere dalla pianificazione di dettaglio, in quanto oggettivamente non più necessaria, essendo stato pienamente raggiunto il risultato (in termini di adeguata dotazione di infrastrutture, primarie e secondarie, previste dal piano regolatore) cui è finalizzata.
Per l’applicazione del principio, insomma, è necessario che lo stato delle urbanizzazioni sia tale da rendere assolutamente superflui gli strumenti attuativi.
Tale situazione, del tutto peculiare, deve riguardare l’intero contenuto previsto dal piano regolatore generale per gli strumenti attuativi e deve concernere le urbanizzazioni primarie e secondarie in relazione all’assetto definitivo dell’intero ambito territoriale di riferimento.
Ogni altra soluzione avrebbe evidentemente il torto di trasformare il piano esecutivo in un atto sostanzialmente facoltativo, non più necessario ogni qual volta, a causa di precedenti abusi edilizi sanati, di preesistenti edificazioni ovvero del rilascio di singoli permessi di costruire illegittimi, il comprensorio abbia già subito una qualche urbanizzazione, anche se non appieno soddisfacente i parametri del piano regolatore.

6. Fermo restando che, le scelte pianificatorie effettuate dall’amministrazione costituiscono apprezzamento di merito, connotato da ampia discrezionalità e, quindi, sottratto al sindacato di legittimità, salvo che siano inficiate da macroscopici vizi di arbitrarietà, illogicità o travisamento fattuale, risultino incoerenti con l’impostazione di fondo dello strumento urbanistico ovvero siano apertamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 08.05.2000, n. 2639; 01.03.2001, n. 1145; 06.02.2002, n. 664; 04.03.2003, n. 1191; 26.05.2003, n. 2827; 25.11.2003, n. 7771; 24.02.2004, n. 738; 13.04.2004, n. 1743; 21.05.2004, n. 3316; 22.06.2004, n. 4466; sez. V, 19.04.2005, n. 1782; sez. IV, 14.10.2005, n. 5713; e n. 5716; 19.02.2007, n. 861; 21.05.2007, n. 2571; 11.10.2007, n. 5357; 27.12.2007, n. 6686; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 04.07.2002, n. 3109; TAR Abruzzo, Pescara, 19.09.2005, n. 498; 28.08.2006, n. 445; 07.03.2007, n. 215; TAR Toscana, Firenze, sez. I, 30.01.2007, n. 146; TAR Campania, Salerno, sez. I, 10.07.2007, n. 817; 13.03.2008, n. 292; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 12.03.2008, n. 279; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 06.02.2009, n. 206; TAR Lazio, Roma, sez. II, 14.01.2009, n. 135), osserva, a questo punto, il Collegio che, a dispetto degli assunti di parte ricorrente, il censurato art. 20 delle n.t.a. del p.r.g del Comune di San Cipriano d’Aversa si rivela tutt’altro che illogico, nella misura in cui, in sostanziale convergenza col richiamato art. 9, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001, (non vieta tout court, bensì) limita, fino all’approvazione dei prescritti strumenti urbanistici attuativi, l’edificabilità nella zona “satura” BR ai soli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.
In effetti, l’imposizione, ad opera dello strumento urbanistico sovraordinato, dell’emanazione di una disciplina di dettaglio, propedeutica al rilascio di titoli abilitativi edilizi ed alle conseguenti attività di trasformazione del territorio, riflette una direttiva generale dell’ordinamento, emergente dagli artt. 13 ss. della l. n. 1150/1942 e 9, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30.12.2008, n. 6625) e recepita dagli artt. 22, comma 2, lett. b, 27 e 28 della l.r. Campania n. 16/2004.
La ratio di tale regola generale risiede in ciò: soltanto attraverso l’intermediazione della pianificazione esecutiva è assicurata quell’adeguatezza e quella proporzionalità delle infrastrutture (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, ecc.) rispetto all’aggregato urbano formatosi, la quale è idonea a soddisfare le esigenze della collettività, in misura pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esime, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all’aggravio derivante da nuove costruzioni.
Gli strumenti attuativi hanno, cioè, lo scopo di garantire che all'edificazione del territorio a fini residenziali corrisponda l'approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, le quali, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. Diversamente opinando, col rilascio di singoli permessi di costruire in area non urbanizzata, gli interessati verrebbero legittimati ad utilizzare l’intera proprietà a fini privati, scaricando interamente sulla collettività i costi conseguenti alla realizzazione di infrastrutture per i nuovi insediamenti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 03.03.2004, n. 1013).
La pianificazione esecutiva, richiesta dallo strumento urbanistico generale come presupposto dell'edificazione, non ammette, pertanto, equipollenti, nel senso che, in sede amministrativa o giurisdizionale, non possono essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile realizzare costruzioni, che, ad avviso del legislatore, incidono negativamente sul razionale assetto del territorio, vanificando la funzione del piano attuativo, la cui approvazione può essere stimolata dall'interessato con i mezzi apprestati dal sistema (cfr. Cons. Stato, sez. V, 03.03.2004, n. 1013; 10.12.2003, n. 7799; sez. IV, 19.02.2008, n. 531).
E ciò anche nelle ipotesi di zone edificate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Cons. Stato, sez. V, 01.12.2003, n. 7799); zone nelle quali si prospetti, quindi, l'esigenza di raccordare armonicamente le nuove costruzioni col preesistente aggregato urbano e di potenziare le opere di urbanizzazione esistenti e nelle quali la preventiva redazione di un piano esecutivo per il rilascio del titolo abilitativo edilizio si ponga, in definitiva, come imprescindibile (cfr. TAR Veneto, Venezia, sez. II, 31.03.2003, n. 2171; 08.09.2006, n. 2893; TAR Lazio, Roma, sez. II, 13.09.2006, n. 8463).
Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 03.11.2008, n. 5471; 10.06.2010, n. 3699; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 18.01.2005, n. 164).
Il principio giurisprudenziale secondo il quale nelle zone già urbanizzate è consentito derogare all’obbligo dello strumento attuativo può, dunque, trovare applicazione solo nel caso, del tutto eccezionale, che si sia già realizzata una situazione di fatto che consenta con sicurezza di prescindere dalla pianificazione di dettaglio, in quanto oggettivamente non più necessaria, essendo stato pienamente raggiunto il risultato (in termini di adeguata dotazione di infrastrutture, primarie e secondarie, previste dal piano regolatore) cui è finalizzata.
Per l’applicazione del principio, insomma, è necessario che lo stato delle urbanizzazioni sia tale da rendere assolutamente superflui gli strumenti attuativi.
Tale situazione, del tutto peculiare, deve riguardare l’intero contenuto previsto dal piano regolatore generale per gli strumenti attuativi e deve concernere le urbanizzazioni primarie e secondarie in relazione all’assetto definitivo dell’intero ambito territoriale di riferimento.
Ogni altra soluzione avrebbe evidentemente il torto di trasformare il piano esecutivo in un atto sostanzialmente facoltativo, non più necessario ogni qual volta, a causa di precedenti abusi edilizi sanati, di preesistenti edificazioni ovvero del rilascio di singoli permessi di costruire illegittimi, il comprensorio abbia già subito una qualche urbanizzazione, anche se non appieno soddisfacente i parametri del piano regolatore (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. II, 18.05.2005 n. 6538) (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 04.09.2015 n. 4305 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

agosto 2015

URBANISTICAE' sempre possibile, per l’amministrazione, rivedere le proprie scelte in materia urbanistica, essendo solo obbligata a rendere una motivazione rinforzata e comparativa, tra interesse pubblico e privato, quando le nuove valutazioni incidono su aspettative dei privati particolarmente qualificate, come, ad esempio, quelle sorte da impegni già assunti dalla stessa amministrazione mediante approvazione di piani attuativi o stipula di convenzioni.
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Nel caso specifico non si verte, tuttavia, in tali situazioni, ma in fattispecie meno garantita, poiché il procedimento di approvazione del piano attuativo, in variante al PRG, non si è mai concluso favorevolmente (creando un’aspettativa qualificata nei termini sopra indicati), ma ha visto il consenso dell’amministrazione comunale espresso solo nella fase iniziale della procedura, ovvero nell’adozione della proposta avanzata dal privato.
Se l’amministrazione ha il potere di cambiare opinione su piani attuativi ormai approvati e convenzionati, non si intravedono allora ragioni ostative affinché possa farlo anche nel corso del procedimento.
Peraltro va osservato che se il procedimento in esame risulta strutturato in più fasi autonome tra loro (adozione e approvazione finale), ciò giustifica e ammette una rivalutazione della proposta anche in fase conclusiva, secondo uno schema assimilabile alla legittima revoca (in questo caso non di atti amministrativi ma del precedente consenso) per sopravvenuta rivalutazione dell’interesse pubblico originario (art. 21-quinquies della Legge n. 241/1990).

5. Con il quarto motivo viene dedotta violazione della L.r. n. 34/1992, nonché eccesso di potere per illogicità, incoerenza e contraddittorietà dell’azione amministrativa.
In particolare viene dedotto che il piano particolareggiato aveva ottenuto per due volte il consenso del Consiglio Comunale (adozione provvisoria e definitiva), oltre a tutti i pareri favorevoli degli organi coinvolti nel procedimento (Provincia, ASUR, Genio Civile), per cui l’approvazione finale era atto dovuto e vincolato, senza possibilità di ripensamenti di natura politico-amministrativa.
La doglianza viene riproposta nella prima parte del motivo successivo (nr. V), circa la pretesa violazione del legittimo affidamento che il ricorrente aveva riposto nella positiva conclusione della procedura.
Le censure non possono trovare condivisione.
Occorre innanzitutto richiamare il principio giurisprudenziale secondo cui è sempre possibile, per l’amministrazione, rivedere le proprie scelte in materia urbanistica, essendo solo obbligata a rendere una motivazione rinforzata e comparativa, tra interesse pubblico e privato, quando le nuove valutazioni incidono su aspettative dei privati particolarmente qualificate, come, ad esempio, quelle sorte da impegni già assunti dalla stessa amministrazione mediante approvazione di piani attuativi o stipula di convenzioni (cfr., tra le tante, Consiglio Stato, Sez. IV, 09.06.2008 n. 2837; id. 11.10.2007 n. 5357; 04.10.2007 n. 5210; 01.10.2007 n. 5058; 08.06.2007 n. 2999; 14.05.2007 n. 2411; TAR Sicilia, Palermo, Sez. III, 21.12.2012 n. 2757; id. Sez. II, 10.12.2009, n. 1892; TAR Veneto, Sez. I, 12.12.2012 n. 1549; TAR Piemonte, Sez. I, 22.07.2011 n. 805; TAR Lombardia, Brescia, Sez. II, 22.06.2009 n. 1245).
Nel caso specifico non si verte, tuttavia, in tali situazioni, ma in fattispecie meno garantita, poiché il procedimento di approvazione del piano attuativo, in variante al PRG, non si è mai concluso favorevolmente (creando un’aspettativa qualificata nei termini sopra indicati), ma ha visto il consenso dell’amministrazione comunale espresso solo nella fase iniziale della procedura, ovvero nell’adozione della proposta avanzata dal privato.
Se l’amministrazione ha il potere di cambiare opinione su piani attuativi ormai approvati e convenzionati, non si intravedono allora ragioni ostative affinché possa farlo anche nel corso del procedimento.
Peraltro va osservato che se il procedimento in esame risulta strutturato in più fasi autonome tra loro (adozione e approvazione finale), ciò giustifica e ammette una rivalutazione della proposta anche in fase conclusiva, secondo uno schema assimilabile alla legittima revoca (in questo caso non di atti amministrativi ma del precedente consenso) per sopravvenuta rivalutazione dell’interesse pubblico originario (art. 21-quinquies della Legge n. 241/1990).
Resta pur sempre l’obbligo di motivazione, che il Consiglio Comunale ha comunque formalmente assolto facendo proprie le argomentazioni contenute nella ricordata nella nota 26.09.2014 prot. 14506 sottoscritta dal Sindaco e dall’Assessore all’Urbanistica (TAR Marche, sentenza 20.08.2015 n. 623 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

luglio 2015

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICAIl termine “opere di urbanizzazione” indica l’insieme degli interventi necessari a rendere una porzione di territorio idonea all’uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici vigenti ovvero a garantire l’uso futuro dei nuovi edifici realizzati e la vita di relazione degli abitanti.
Le opere di urbanizzazione primaria -che rappresentano la premessa indispensabile all’edificabilità dell’area e alla possibilità che essa ospiti insediamenti abitativi o produttivi- comprendono tutte le attrezzature a rete o infrastrutture, necessarie per assicurare all’area medesima l’idoneità insediativa in senso tecnico, cioè tutte quelle attrezzature che rendono possibile l’uso degli edifici, tra cui, ai fini che qui rilevano, le strade locali.
Le opere di urbanizzazione secondaria includono, invece, tutte quelle attrezzature di carattere locale che rendono l’insediamento funzionale per gli abitanti, garantendo la vita di relazione.
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Gli impegni assunti in sede convenzionale non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni stessi.
In altri termini, la causa della convenzione urbanistica e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato che della pubblica amministrazione.
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L'assunzione nell'ambito di una lottizzazione di obbligazioni ulteriori rispetto a quelle espressamente previste dalla legge, non può di per sé essere esclusa e tantomeno automaticamente ricondotta a fenomeni estorsivi o comunque di <costrizione> ... sicché non esiste nell'ordinamento una norma generale che impedisca, in sede di convenzione urbanistica, la libera erogazione di ulteriori contribuzioni rispetto a quelle fissate dalla legge che, quindi, costituiscono semplicemente il minimo legale.
Gli accordi sostitutivi ex art. 11 legge 07.08.1990, n. 241, al cui modello procedimentale vanno ricondotte le convenzioni urbanistiche, consentono, infatti, di conseguire un assetto di interessi diverso e più ampio di quello conseguibile con il rilascio del provvedimento amministrativo unilaterale, fermo restando, in ogni caso, la sua finalizzazione alle esigenze di urbanizzazione dell’area.
E’ da ritenersi, peraltro, pacifico che il Comune possa richiedere e il lottizzante accettare la realizzazione di opere eccedenti rispetto agli oneri di urbanizzazione normativamente dovuti.
In giurisprudenza è stato, infatti, anche chiarito che “la convenzione di lottizzazione rappresenta un istituto di complessa ricostruzione, a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento dichiaratamente contrattuale (…) frutto dell'incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile.
Tale ricostruzione conserva la sua validità anche nelle ipotesi (…) in cui alcuni contenuti dell'accordo vengono proposti dall'Amministrazione in termini non modificabili dal privato, essendo evidente che una tale evenienza non esclude che la parte che abbia sottoscritto la convenzione, conoscendone il contenuto, abbia inteso aderirvi e ne resti vincolata, salvo il ricorso agli strumenti di tutela in caso di invalidità del contratto”.
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Nella fattispecie in esame, la puntuale e dettagliata descrizione degli obblighi inerenti gli oneri di urbanizzazione primaria, contenuta nelle convenzioni, induce questo Collegio a ritenere che gli stessi siano il risultato di una libera negoziazione tra le parti e non possano ascriversi alla imposizione unilaterale del Comune, come, invece, preteso dalle ricorrenti.
In tal senso depone, invero, non solo la sottoscrizione da parte di tutti i lottizzanti della relazione illustrativa allegata alla deliberazione consiliare n. 39/2000 (ovvero l’atto in forza del quale è stata sottoscritta la prima convenzione) ma anche la lunga “pausa di riflessione” intercorsa tra l’adozione dei piani particolareggiati e la stipula delle relative convenzioni, di cui si è già dianzi detto, la chiara descrizione, contenuta nelle convenzioni medesime, delle opere di urbanizzazione primaria che i lottizzanti si sono impegnati a realizzare e cedere gratuitamente al Comune, la precisa quantificazione del loro importo complessivo, la precisazione che si tratta di opere “interne alla lottizzazione” e, infine, la clausola, contenuta all’art. 8, il quale -a proposito della piena ed esatta esecuzione dei lavori e delle opere di cui all’art. 6 e della loro manutenzione, nonché a garanzia della cessione delle relative aree– ha previsto la costituzione di “cauzione", da svincolarsi solo “al collaudo finale delle opere rispettive, di ogni singolo lotto”, fatto salvo l’obbligo di integrarne il valore e/o di ricostruirla in caso di avvenuto, totale o parziale, utilizzo a seguito di inadempienze.
L’inequivoca volontà espressa dalle parti contraenti appalesa, quindi, che i lottizzanti hanno inteso liberamente assumere gli impegni patrimoniali previsti in convenzione, anche se, per ventura, ritenuti maggiori e più onerosi rispetto a quelli minimi astrattamente previsti dalla legge: impegno questo che, come già dianzi evidenziato, rientra, in ogni caso, nella piena disponibilità delle parti, posto che la normativa vigente non esclude affatto che le parti possano, per valutazioni di convenienza, regolare il rapporto in termini diversi.
Pare, quindi, condivisibile e mutuabile l’osservazione del Comune laddove richiama l’attenzione sul fatto che “la previsione della convenzione urbanistica, assunta per mutuo accordo tra le parti e non contrastante con alcuna previsione normativa, ha carattere vincolante tra esse e non può invocarsene la parziale nullità per la parte eccedente le opere di urbanizzazione rispetto al minimo di legge, pacificamente derogabile”.

Va, in primo luogo, rammentato che il termine “opere di urbanizzazione” indica l’insieme degli interventi necessari a rendere una porzione di territorio idonea all’uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici vigenti ovvero a garantire l’uso futuro dei nuovi edifici realizzati e la vita di relazione degli abitanti.
Le opere di urbanizzazione primaria -che rappresentano la premessa indispensabile all’edificabilità dell’area e alla possibilità che essa ospiti insediamenti abitativi o produttivi- comprendono tutte le attrezzature a rete o infrastrutture, necessarie per assicurare all’area medesima l’idoneità insediativa in senso tecnico, cioè tutte quelle attrezzature che rendono possibile l’uso degli edifici, tra cui, ai fini che qui rilevano, le strade locali.
Le opere di urbanizzazione secondaria includono, invece, tutte quelle attrezzature di carattere locale che rendono l’insediamento funzionale per gli abitanti, garantendo la vita di relazione.
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Con specifico riguardo alla convenienza economica dell’operazione deve, peraltro, evidenziarsi che in giurisprudenza è stato condivisibilmente affermato che “gli impegni assunti in sede convenzionale non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni stessi. In altri termini, la causa della convenzione urbanistica e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato che della pubblica amministrazione” (C.d.S., V, 26.11.2013, n. 5603).
Al di là delle considerazioni sin qui svolte sulla qualificazione della strada oggetto di contestazione e sulla liceità sostanziale complessiva degli impegni assunti, già di per sé sufficienti ad appalesare l’infondatezza degli assunti delle ricorrenti, risultano, comunque, condivisibili le puntuali osservazioni proposte dalla difesa dell’ente civico sulla derogabilità della quota di partecipazione dei privati alle opere di urbanizzazione e sulla prevalenza del profilo della libera negoziazione affermatasi nell’ambito delle convenzioni di lottizzazione.
In giurisprudenza è stato, infatti, affermato che “l'assunzione nell'ambito di una lottizzazione di obbligazioni ulteriori rispetto a quelle espressamente previste dalla legge, non possa di per sé essere esclusa e tantomeno automaticamente ricondotta a fenomeni estorsivi o comunque di <costrizione>” e che “(…) non esiste nell'ordinamento una norma generale che impedisca, in sede di convenzione urbanistica, la libera erogazione di ulteriori contribuzioni rispetto a quelle fissate dalla legge che, quindi, costituiscono semplicemente il minimo legale” (C.d.S., V, 26.11.2013, n. 5603).
Gli accordi sostitutivi ex art. 11 legge 07.08.1990, n. 241, al cui modello procedimentale vanno ricondotte le convenzioni urbanistiche, consentono, infatti, di conseguire un assetto di interessi diverso e più ampio di quello conseguibile con il rilascio del provvedimento amministrativo unilaterale, fermo restando, in ogni caso, la sua finalizzazione alle esigenze di urbanizzazione dell’area.
E’ da ritenersi, peraltro, pacifico che il Comune possa richiedere e il lottizzante accettare la realizzazione di opere eccedenti rispetto agli oneri di urbanizzazione normativamente dovuti.
In giurisprudenza è stato, infatti, anche chiarito che “la convenzione di lottizzazione rappresenta un istituto di complessa ricostruzione, a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento dichiaratamente contrattuale (…) frutto dell'incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile.
Tale ricostruzione conserva la sua validità anche nelle ipotesi (…) in cui alcuni contenuti dell'accordo vengono proposti dall'Amministrazione in termini non modificabili dal privato, essendo evidente che una tale evenienza non esclude che la parte che abbia sottoscritto la convenzione, conoscendone il contenuto, abbia inteso aderirvi e ne resti vincolata, salvo il ricorso agli strumenti di tutela in caso di invalidità del contratto
” (C.d.S., IV, 28.07.2005, n. 4015; in termini C.d.S., IV, del 22.01.2013, n. 351).
Orbene, nella fattispecie in esame, la puntuale e dettagliata descrizione degli obblighi inerenti gli oneri di urbanizzazione primaria, contenuta nelle convenzioni del 2001 e 2004 (in entrambe agli artt. 5 e 6), induce questo Collegio a ritenere che gli stessi siano il risultato di una libera negoziazione tra le parti e non possano ascriversi alla imposizione unilaterale del Comune, come, invece, preteso dalle ricorrenti.
In tal senso depone, invero, non solo la sottoscrizione da parte di tutti i lottizzanti della relazione illustrativa allegata alla deliberazione consiliare n. 39/2000 (ovvero l’atto in forza del quale è stata sottoscritta la prima convenzione), ove, ai fini che qui rilevano, viene specificato che le opere di urbanizzazione primaria sono costituite dalla “viabilità di progetto via Oberdan – via Belvedere” (vedi all. 1, pag. 21, sub pt. 3.6 – fascicolo doc. Comune), ma anche la lunga “pausa di riflessione” intercorsa tra l’adozione dei piani particolareggiati e la stipula delle relative convenzioni, di cui si è già dianzi detto, la chiara descrizione, contenuta nelle convenzioni medesime, delle opere di urbanizzazione primaria che i lottizzanti si sono impegnati a realizzare e cedere gratuitamente al Comune, la precisa quantificazione del loro importo complessivo, la precisazione che si tratta di opere “interne alla lottizzazione” e, infine, la clausola, contenuta all’art. 8, il quale -a proposito della piena ed esatta esecuzione dei lavori e delle opere di cui all’art. 6 e della loro manutenzione, nonché a garanzia della cessione delle relative aree– ha previsto la costituzione di “cauzione", da svincolarsi solo “al collaudo finale delle opere rispettive, di ogni singolo lotto”, fatto salvo l’obbligo di integrarne il valore e/o di ricostruirla in caso di avvenuto, totale o parziale, utilizzo a seguito di inadempienze.
L’inequivoca volontà espressa dalle parti contraenti appalesa, quindi, che i lottizzanti hanno inteso liberamente assumere gli impegni patrimoniali previsti in convenzione, anche se, per ventura, ritenuti maggiori e più onerosi rispetto a quelli minimi astrattamente previsti dalla legge: impegno questo che, come già dianzi evidenziato, rientra, in ogni caso, nella piena disponibilità delle parti, posto che la normativa vigente non esclude affatto che le parti possano, per valutazioni di convenienza, regolare il rapporto in termini diversi (cfr., CdS, Sez. V, 29.09.1999, n. 1209).
Pare, quindi, condivisibile e mutuabile l’osservazione del Comune, laddove, pag. 10 della memoria depositata in data 08.05.2015, richiama l’attenzione sul fatto che “la previsione della convenzione urbanistica, assunta per mutuo accordo tra le parti e non contrastante con alcuna previsione normativa, ha carattere vincolante tra esse e non può invocarsene la parziale nullità per la parte eccedente le opere di urbanizzazione rispetto al minimo di legge, pacificamente derogabile”.
Per converso, sono prive di pregio le deduzioni difensive dei ricorrenti, laddove pretendono di far discendere dalla qualificazione della strada in questione in termini di “opera di urbanizzazione primaria” l’impossibilità per esse di sottrarsi al relativo onere, essendo evidente che la libera negoziazione degli obblighi convenzionali non può venir pregiudicata dall’eventuale impropria inclusione tra le opere del tipo dianzi detto di un onere aggiuntivo liberamente assunto.
In definitiva, le clausole convenzionali non sono affette da alcuna nullità e costituiscono giustificazione idonea e sufficiente per l’assunzione da parte dei lottizzanti degli oneri per la realizzazione della strada di lottizzazione.
Ne deriva, l’insussistenza di valide ragioni giuridiche per riconoscere, a qualsiasi titolo, il diritto delle medesime ad ottenere in tutto o in parte il rimborso delle spese conseguentemente sostenute e ciò anche in considerazione del fatto che, come agevolmente si ritrae dalla lettura dell’art. 6 della/e convenzione/i e dalle condivisibili argomentazioni svolte dalla difesa del Comune, cui si rinvia, la prestazione relativa alle “opere di urbanizzazione primaria” individuate nella medesima norma è stata concepita dalla parti contraenti quale prestazione “a corpo” e non “a misura”, con conseguente irripetibilità anche degli eventuali maggiori costi asseritamente sostenuti, peraltro del tutto indimostrati (TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza 23.07.2015 n. 354 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: L'articolo 13, comma 11, della legge regionale n. 12/2005 dispone espressamente che “Gli atti di PGT acquistano efficacia con la pubblicazione dell'avviso della loro approvazione definitiva sul Bollettino Ufficiale della Regione, da effettuarsi a cura del comune”. Da tale data, quindi, il piano determina la modificazione permanente della situazione giuridica dei suoli e, perciò, produce diretti effetti nella sfera giuridica dei proprietari dei terreni.
Di conseguenza, è da tale data che decorre anche il termine per l’impugnazione.
Conclusione, questa, che è in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza, la quale ha ritenuto che è dal momento in cui sono espletate le modalità di pubblicazione previste dalla legge che decorre il termine per la proposizione del ricorso avverso lo strumento urbanistico.
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L’entrata in vigore di un nuovo strumento urbanistico determina di per sé una modificazione permanente della situazione giuridica dei suoli e, quindi, dispiega immediatamente un’efficacia lesiva nei confronti dei relativi proprietari.
Conseguentemente, laddove il piano abbia ridotto la capacità edificatoria del suolo, il proprietario è immediatamente leso da tale determinazione, e ha quindi l’onere di impugnarla entro l’ordinario termine di decadenza, decorrente dal termine di entrata in vigore dello strumento urbanistico.
La circostanza che il singolo proprietario possa, in quel momento storico, essere già in possesso di un titolo edificatorio che gli permette di realizzare quanto previsto dal precedente strumento urbanistico, non differisce da quella del proprietario che abbia già costruito o che, nel momento dell’entrata in vigore del piano, non abbia la possibilità o l’intenzione di costruire: si tratta, in tutti tali casi, di situazioni di mero fatto, che non incidono sulla oggettiva immediata lesività dello strumento urbanistico. Quest’ultimo è, invero, destinato a condizionare permanentemente le successive utilizzazioni dell’area e, quindi, incide in ogni caso sulle prerogative del proprietario, anche laddove un titolo edilizio sia già stato rilasciato o l’edificazione sia già stata completata in base al precedente strumento.
D’altro canto, ammettere che la parte in possesso di un titolo edificatorio possa impugnare il piano solo allorché, non essendo in grado di ultimare i lavori nel termine, si sia vista costretta ad avvalersi della proroga, equivale a differire i termini di decadenza per l’impugnazione dello strumento urbanistico da parte dei proprietari dei suoli –termini stabiliti per legge con fini di certezza giuridica– facendoli dipendere da una circostanza di mero fatto (la mancata ultimazione dei lavori nel termine), peraltro totalmente dipendente dal comportamento del soggetto interessato.
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La consolidata giurisprudenza della Sezione ha da tempo affermato, con orientamento che il Collegio pienamente condivide, che i termini per l’approvazione del PGT stabiliti dall’articolo 13, commi 7 e 7-bis, della legge regionale n. 12 del 2005 hanno carattere ordinatorio e non perentorio e, conseguentemente, il superamento di tali scadenze non determina il venir meno degli atti della procedura pianificatoria già compiuti (ndr: deliberazione di adozione).
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Secondo costante giurisprudenza, la semplice modifica in peius, rispetto al precedente strumento urbanistico, delle aspettative edificatorie di un fondo non determina, di per sé, l’onere per l’amministrazione di fornire alcuna particolare motivazione. E ciò salvo che ricorra una delle peculiari situazioni in relazione alle quali la giurisprudenza ha ritenuto che sussista un’aspettativa qualificata, tale da rendere necessaria una più intensa e specifica motivazione.
Nessuna di tali situazioni è, però ravvisabile nel caso di specie, posto che –anche laddove fosse comprovata la presenza di un lotto intercluso, che è un dato meramente affermato dalla parte– tale circostanza potrebbe rilevare, al più, unicamente laddove il nuovo strumento urbanistico avesse introdotto la modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.

2. Con il secondo motivo il Fallimento ricorrente allega una pluralità di censure contro il Piano di Governo del Territorio del Comune di Milano.
2.1 La parte afferma che il proprio interesse a ricorrere contro lo strumento urbanistico sarebbe sorto unicamente a seguito dell’esito negativo della comunicazione di proroga del titolo edilizio. Il piano sarebbe invero divenuto lesivo soltanto una volta che ha prodotto il concreto risultato di impedire il completamento dell’intervento già avviato.
Per questa ragione, il Fallimento chiede espressamente che –sulla base delle censure allegate nel ricorso– sia dichiarata in ogni caso l’inefficacia dell’intera procedura di pianificazione. E ciò al fine di ottenere, in esito alla riedizione del potere, la possibilità di fare salva la realizzazione dell’intervento oggetto della denuncia di inizio di attività del 14.05.2010, che era stato progettato sfruttando la capacità edificatoria attribuita all’area dal Piano Regolatore Generale previgente.
2.2 La difesa comunale eccepisce l’irricevibilità delle censure, in quanto proposte dopo la scadenza del termine per l’impugnazione del PGT, termine che dovrebbe decorrere necessariamente dalla data di pubblicazione dell’avviso di deposito sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia, avvenuta il 22.11.2012.
2.3 L’eccezione comunale merita condivisione.
E invero, l’articolo 13, comma 11, della legge regionale n. 12 del 2005 dispone espressamente che “Gli atti di PGT acquistano efficacia con la pubblicazione dell'avviso della loro approvazione definitiva sul Bollettino Ufficiale della Regione, da effettuarsi a cura del comune”. Da tale data, quindi, il piano determina la modificazione permanente della situazione giuridica dei suoli e, perciò, produce diretti effetti nella sfera giuridica dei proprietari dei terreni.
Di conseguenza, è da tale data che decorre anche il termine per l’impugnazione.
Conclusione, questa, che è in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza, la quale ha ritenuto che è dal momento in cui sono espletate le modalità di pubblicazione previste dalla legge che decorre il termine per la proposizione del ricorso avverso lo strumento urbanistico (Cons. Stato, Sez. IV, 19.07.2004, n. 5225; Id. 08.07.2003, n. 4040; Id., 23.11.2002, n. 6436).
Secondo la tesi della parte ricorrente, lo strumento urbanistico non sarebbe stato lesivo al momento dell’entrata in vigore, in quanto la Società, poi fallita, era in possesso a quella data di un titolo edificatorio efficace e non caducato dalla sopravvenienza del nuovo piano.
Al riguardo, deve tuttavia obiettarsi che la lesività del provvedimento amministrativo, e il conseguente interesse a invocare avverso di esso la tutela giurisdizionale, devono essere valutati in termini oggettivi, ossia tenendo conto dell’idoneità dell’atto a incidere sulla situazione giuridica del soggetto, e della correlata possibilità che l’intervento del giudice assicuri alla parte un risultato utile, in termini di eliminazione dell’effetto lesivo oggettivamente verificatosi.
Ora, l’entrata in vigore di un nuovo strumento urbanistico determina di per sé una modificazione permanente della situazione giuridica dei suoli e, quindi, dispiega immediatamente un’efficacia lesiva nei confronti dei relativi proprietari.
Conseguentemente, laddove il piano abbia ridotto la capacità edificatoria del suolo, il proprietario è immediatamente leso da tale determinazione, e ha quindi l’onere di impugnarla entro l’ordinario termine di decadenza, decorrente dal termine di entrata in vigore dello strumento urbanistico.
La circostanza che il singolo proprietario possa, in quel momento storico, essere già in possesso di un titolo edificatorio che gli permette di realizzare quanto previsto dal precedente strumento urbanistico, non differisce da quella del proprietario che abbia già costruito o che, nel momento dell’entrata in vigore del piano, non abbia la possibilità o l’intenzione di costruire: si tratta, in tutti tali casi, di situazioni di mero fatto, che non incidono sulla oggettiva immediata lesività dello strumento urbanistico. Quest’ultimo è, invero, destinato a condizionare permanentemente le successive utilizzazioni dell’area e, quindi, incide in ogni caso sulle prerogative del proprietario, anche laddove un titolo edilizio sia già stato rilasciato o l’edificazione sia già stata completata in base al precedente strumento.
D’altro canto, ammettere che la parte in possesso di un titolo edificatorio possa impugnare il piano solo allorché, non essendo in grado di ultimare i lavori nel termine, si sia vista costretta ad avvalersi della proroga, equivale a differire i termini di decadenza per l’impugnazione dello strumento urbanistico da parte dei proprietari dei suoli –termini stabiliti per legge con fini di certezza giuridica– facendoli dipendere da una circostanza di mero fatto (la mancata ultimazione dei lavori nel termine), peraltro totalmente dipendente dal comportamento del soggetto interessato.
Ciò che, ancora una volta, si pone in contrasto con i principi.
3. Pur tuttavia, anche a voler ammettere che –seguendo la tesi della parte ricorrente– l’interesse a impugnare il piano sia sorto solo e unicamente a seguito dell’impossibilità di ottenere la proroga del titolo edificatorio, le censure proposte non potrebbero ugualmente trovare accoglimento, per le ragioni che di seguito si espongono.
3.1 Quanto alla censura sopra indicata al punto II – (i), la consolidata giurisprudenza della Sezione ha da tempo affermato, con orientamento che il Collegio pienamente condivide, che i termini per l’approvazione del PGT stabiliti dall’articolo 13, commi 7 e 7-bis, della legge regionale n. 12 del 2005 hanno carattere ordinatorio e non perentorio e, conseguentemente, il superamento di tali scadenze non determina il venir meno degli atti della procedura pianificatoria già compiuti (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 24.04.2015, n. 1032; Id., 19.11.2014, n. 2765; Id., 11.01.2013, n. 86; Id., 20.12.2010, n. 7614; Id., 10.12.2010, n. 7508).
3.2 Una volta escluso che la scadenza del termine per l’approvazione del PGT possa determinare il venir meno anche della precedente delibera di adozione, deve conseguentemente concludersi che l’eventuale accoglimento delle censure indicate al punto II – (ii), (iii) e (iv) non determinerebbe l’effetto ipotizzato dalla parte ricorrente, ossia la caducazione dell’intera procedura pianificatoria.
Si tratta, infatti, di censure dirette nei confronti degli atti dell’iter di formazione del PGT compiuti dopo la prima approvazione (cui, come sopra detto, è seguita la revoca della delibera di approvazione e la ripetizione dei passaggi procedimentali successivi alla presentazione delle osservazioni, fino a pervenire a una seconda approvazione). L’accoglimento delle doglianze articolate comporterebbe, quindi, la necessità di riportare la procedura pianificatoria allo stadio della prima approvazione o dell’adozione. Ciò, però, non consentirebbe alla parte di ottenere il risultato utile cui essa dichiara di aspirare e in relazione al quale prospetta il proprio interesse a ricorrere, ossia la caducazione dell’intero iter, al fine di fare salva la realizzazione dell’intervento oggetto della denuncia di attività del 2010, basata sulla capacità edificatoria attribuita all’area dal precedente Piano Regolatore Generale.
In questi termini, le censure sono, quindi, da ritenere in ogni caso inammissibili per difetto di interesse.
3.3 Analoga sorte riguarda la prima delle censure di cui al punto II – (v), con la quale si lamenta il difetto di specifica motivazione della scelta peggiorativa compiuta, con riferimento (anche) all’area della parte ricorrente, in occasione della seconda approvazione del PGT: pure in questo caso l’eventuale accoglimento della censura non determinerebbe il venir meno dell’intera procedura pianificatoria e, quindi, non potrebbe soddisfare l’interesse della parte ricorrente, come da essa stessa prospettato.
Quanto alla seconda censura prospettata nel motivo II – (v), la parte afferma che l’area di sua proprietà sarebbe un lotto intercluso e, quindi –sia in occasione della prima approvazione del PGT, che in occasione della seconda approvazione– sarebbe stata necessaria una particolare motivazione al fine di ridurre la relativa capacità edificatoria.
La doglianza è infondata.
Basta, al riguardo, tenere presente che, secondo costante giurisprudenza, la semplice modifica in peius, rispetto al precedente strumento urbanistico, delle aspettative edificatorie di un fondo non determina, di per sé, l’onere per l’amministrazione di fornire alcuna particolare motivazione (Cons. Stato, sez. IV, 23.06.2015 n. 3142; Id. 15.05.2012, n. 2759; Id., 13.07.2011, n. 4242; Id., 12.05.2011, n. 2683; Id., 24.02.2011, n. 1222; Id., 12.03.2009, n. 1477). E ciò salvo che ricorra una delle peculiari situazioni in relazione alle quali la giurisprudenza ha ritenuto che sussista un’aspettativa qualificata, tale da rendere necessaria una più intensa e specifica motivazione.
Nessuna di tali situazioni è, però ravvisabile nel caso di specie, posto che –anche laddove fosse comprovata la presenza di un lotto intercluso, che è un dato meramente affermato dalla parte– tale circostanza potrebbe rilevare, al più, unicamente laddove il nuovo strumento urbanistico avesse introdotto la modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (v. TAR Lombardia, Milano, 22.07.2014, n. 1972).
Nel caso di specie, non è però allegato che il PGT abbia introdotto alcuna previsione specifica per l’area della parte ricorrente, né che abbia azzerato la capacità edificatoria del fondo, risultando che sia stata unicamente prevista una riduzione della capacità edificatoria.
Scelta, questa, che evidentemente non richiedeva in sé alcuna specifica motivazione, oltre a quella evincibile dai criteri generali di impostazione del piano.
3.4 In definitiva, tutte le censure articolate dalla ricorrente contro il PGT sono irricevibili e, comunque, anche inammissibili o infondate nel merito (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.07.2015 n. 1764 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICALe norme dei regolamenti comunali edilizi e i piani regolatori sono, per effetto del richiamo contenuto negli artt. 872, 873 cod. civ., integrative delle norme del codice civile in materia di distanze tra costruzioni, sicché il giudice deve applicare le richiamate norme locali indipendentemente da ogni attività assertiva o probatoria delle parti, acquisendone conoscenza attraverso la sua scienza personale, la collaborazione delle parti o la richiesta di informazioni ai comuni.
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In materia urbanistica -poiché il piano regolatore generale edilizio si perfeziona, in quanto atto amministrativo complesso, solo dopo la sua approvazione da parte dei competenti organi di controllo e la relativa pubblicazione, non essendo sufficiente la mera adozione dello stesso- prima del perfezionamento di questo "iter" tale strumento urbanistico non può spiegare effetti integrativi del codice civile.
Infatti, «Il piano regolatore generale ha natura di atto complesso, risultando dal concorso delle volontà del Comune e della Regione (succeduta allo Stato ai sensi dell'art. 1, lett. a), d.P.R. 15.01.1972 n. 8) sì che l'efficacia normativa propria dello stesso e delle prescrizioni in esso contenute ha inizio non già dalla data della sua approvazione da parte del consiglio comunale, ma da quella della pubblicazione del decreto di approvazione del Presidente della giunta regionale».
In sostanza, «le prescrizioni del piano regolatore, atto complesso risultante dal concorso della volontà del Comune e della Regione, acquistano efficacia di norme giuridiche integrative del codice civile solo con l'approvazione del piano medesimo da parte dell'autorità regionale. Qualora uno dei due atti che costituiscono l'atto complesso sia annullato a seguito di ricorso giurisdizionale, il piano regolatore decade con effetto retroattivo e non ha alcuna idoneità a regolare i rapporti in materia di distanze legali, fino a quando non intervenga una sua nuova approvazione e salva l'applicazione delle misure di salvaguardia».
Dunque, «i piani regolatori generali ed i regolamenti edilizi con annessi programmi di fabbricazione, le cui norme, essendo integrative di quelle contenute nel codice in materia di costruzioni, rientrano nella scienza ufficiale del giudice, il quale ha pertanto il dovere di accertarne l'effettiva vigenza per diventare esecutivi ed acquistare efficacia normativa, devono, dopo l'approvazione dell'autorità regionale, essere portati a conoscenza dei destinatari nei modi di legge, ossia mediante pubblicazione da eseguirsi con affissione all'albo pretorio, essendo tale pubblicazione condizione necessaria per l'efficacia e l'obbligatorietà dello strumento urbanistico, senza possibilità di efficacia retroattiva dalla data di approvazione da parte dell'organo regionale; ne consegue che, nel frattempo, la disciplina in materia di distanze fra costruzioni è quella del codice civile».

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L'eccezione è infondata.
Nella giurisprudenza di questa Corte si è affermato che «le norme dei regolamenti comunali edilizi e i piani regolatori sono, per effetto del richiamo contenuto negli artt. 872, 873 cod. civ., integrative delle norme del codice civile in materia di distanze tra costruzioni, sicché il giudice deve applicare le richiamate norme locali indipendentemente da ogni attività assertiva o probatoria delle parti, acquisendone conoscenza attraverso la sua scienza personale, la collaborazione delle parti o la richiesta di informazioni ai comuni» (Cass. n. 17692 del 2009; Cass. n. 2563 del 2009).
In particolare, si è precisato che «la vigenza o meno di una certa norma alla data rilevante in relazione al caso concreto non costituisce nuova questione di fatto, non deducibile in sede di legittimità, poiché rientra nella scienza ufficiale del giudice, il quale in sede di legittimità ha il dovere, prescindendo dalle deduzioni delle parti, di verificare se la disposizione applicata dai giudici di merito fosse effettivamente in vigore e, quindi, applicabile al caso esaminato (fattispecie relativa a distanze legali e all'accertamento della data di entrata in vigore del regolamento edilizio comunale applicato in concreto dalla corte di merito)» (Cass. n. 17692 del 2009, cit.).
Né potrebbe sostenersi che l'accertamento della normativa regolamentare applicabile nel caso di specie possa essere demandato, in via esclusiva, al consulente tecnico d'ufficio, come preteso dalla resistente, la quale ha appunto rilevato che ogni questione sarebbe preclusa perché non dedotta nei gradi di merito e perché il detto accertamento era contenuto nella c.t.u., non specificamente contestata sul punto. Il giudice deve, infatti, applicare le norme regolamentari locali indipendentemente da ogni attività assertiva o probatoria delle parti, trattandosi di esplicazione del principio iura novit curia, senza che la individuazione della normativa applicabile possa essere demandata in via esclusiva al consulente tecnico d'ufficio.
Nessuna preclusione è quindi ravvisabile in ordine alla deducibilità, in questa sede e per la prima volta, di una censura inerente alla erronea applicazione di uno strumento urbanistico sulla base della mera approvazione da parte del consiglio comunale e prima del completamento del procedimento di formazione con l'approvazione da parte della regione.
7. Nel merito, i tre motivi sono fondati.
Questa Corte ha reiteratamente avuto modo di precisare che «in materia urbanistica -poiché il piano regolatore generale edilizio si perfeziona, in quanto atto amministrativo complesso, solo dopo la sua approvazione da parte dei competenti organi di controllo e la relativa pubblicazione, non essendo sufficiente la mera adozione dello stesso- prima del perfezionamento di questo "iter" tale strumento urbanistico non può spiegare effetti integrativi del codice civile» (Cass. n. 11431 del 2009).
Infatti,
«Il piano regolatore generale ha natura di atto complesso, risultando dal concorso delle volontà del Comune e della Regione (succeduta allo Stato ai sensi dell'art. 1, lett. a), d.P.R. 15.01.1972 n. 8) sì che l'efficacia normativa propria dello stesso e delle prescrizioni in esso contenute ha inizio non già dalla data della sua approvazione da parte del consiglio comunale, ma da quella della pubblicazione del decreto di approvazione del Presidente della giunta regionale» (Cass. n. 1256 del 1997).
In sostanza, «le prescrizioni del piano regolatore, atto complesso risultante dal concorso della volontà del Comune e della Regione, acquistano efficacia di norme giuridiche integrative del codice civile solo con l'approvazione del piano medesimo da parte dell'autorità regionale. Qualora uno dei due atti che costituiscono l'atto complesso sia annullato a seguito di ricorso giurisdizionale, il piano regolatore decade con effetto retroattivo e non ha alcuna idoneità a regolare i rapporti in materia di distanze legali, fino a quando non intervenga una sua nuova approvazione e salva l'applicazione delle misure di salvaguardia
» (Cass. n. 2149 del 2009).
Dunque, «i piani regolatori generali ed i regolamenti edilizi con annessi programmi di fabbricazione, le cui norme, essendo integrative di quelle contenute nel codice in materia di costruzioni, rientrano nella scienza ufficiale del giudice, il quale ha pertanto il dovere di accertarne l'effettiva vigenza per diventare esecutivi ed acquistare efficacia normativa, devono, dopo l'approvazione dell'autorità regionale, essere portati a conoscenza dei destinatari nei modi di legge, ossia mediante pubblicazione da eseguirsi con affissione all'albo pretorio, essendo tale pubblicazione condizione necessaria per l'efficacia e l'obbligatorietà dello strumento urbanistico, senza possibilità di efficacia retroattiva dalla data di approvazione da parte dell'organo regionale; ne consegue che, nel frattempo, la disciplina in materia di distanze fra costruzioni è quella del codice civile» (Cass. n. 10561 del 2011).
7.1. Nel caso di specie, poiché è documentalmente provato che la ricorrente ha realizzato l'intervento edilizio oggetto di causa sulla base di una licenza rilasciata il 06.10.1973 ed è altresì accertato, e comunque non contestato dalla resistente, che i lavori terminarono nel 1974, ai fini della individuazione della normativa regolamentare applicabile occorre fare riferimento alla data di ultimazione dei lavori.
Orbene, a tale data il regolamento edilizio con annesso programma di fabbricazione, del quale il giudice di primo grado e poi la Corte d'appello hanno fatto applicazione, era solo stato adottato (delibera del consiglio comunale del 16.11.1973), mentre l'approvazione dello stesso si è avuta solo con la delibera della giunta regionale del Veneto 06.10.1981, n. 5331 (documenti, questi, che la ricorrente ha puntualmente indicato con il riferimento agli allegati alla consulenza tecnica d'ufficio, riproducendoli altresì nel proprio fascicolo di parte).
Dall'esame delle menzionate delibere emerge dunque, con certezza, che alla data di inizio e di conclusione dei lavori da parte della ricorrente, il Comune di Vestenanuova era sprovvisto di un efficace strumento urbanistico; e ciò anche perché il precedente programma regolamento edilizio, approvato con delibera del consiglio comunale del 24.08.1968, non era poi stato approvato dalla giunta regionale del Veneto (delibera 17.07.1973, n. 1966).
Ne consegue che la sentenza impugnata è errata nella parte in cui ha risolto la controversia facendo applicazione di norme regolamentari non efficaci, anziché considerare, ai fini delle distanza del fabbricato dal confine, le disposizioni del codice civile, ivi compresa quella di cui all'art. 875 (Corte di Cassazione, Sez. II civile, sentenza 16.07.2015 n. 14915).

URBANISTICA: OGGETTO: Risposta a richiesta di parere circa i limiti entro cui sono ammissibili modifiche al RUE a seguito dell'accoglimento di osservazioni (Regione Emilia Romagna, nota 13.07.2015 n. 494278 di prot.).
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Con e-mail dell’11.05.2015 si chiede di conoscere il parere di questo Servizio circa una ampia ricostruzione normativa e giurisprudenziale sulle seguenti tematiche:
a) se il RUE possa modificare le zonizzazioni degli ambiti territoriali comunali;
b) quale procedimento debba seguire il RUE che presenti tali contenuti;
c) se le osservazioni dei soggetti privati possano contenere la richiesta di modifiche del piano nell’interesse di colui che presenta le osservazioni stesse;
d) se l’eventuale accoglimento di dette osservazioni richieda necessariamente la ripubblicazione del piano e, con essa, un riesame da parte della Provincia (... continua).

giugno 2015

URBANISTICAL’atto dichiarativo di scadenza del piano di lottizzazione si configura come un atto ricognitivo.
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La scadenza massima del piano di lottizzazione è di 10 anni, ma la scadenza non preclude la realizzazione dei volumi purché siano state realizzate le opere di urbanizzazione, che nel caso invece non sono state affatto realizzate in modo completo.

Per scrupolo di completezza si osserva comunque che l’atto dichiarativo di scadenza del piano di lottizzazione si configura come un atto ricognitivo. Va poi osservato come la ditta non abbia mai chiesto una proroga della convenzione intervenuta con il comune; in ogni caso la scadenza massima del piano di lottizzazione è di 10 anni, ma la scadenza non preclude la realizzazione dei volumi purché siano state realizzate le opere di urbanizzazione, che nel caso invece non sono state affatto realizzate in modo completo, come ammette la stessa ricorrente.
Quanto poi al risarcimento del danno, a parte l’assoluta genericità delle affermazioni di parte ricorrente, si osserva che per essere risarcibile esso deve dipendere con un diretto nesso di causalità dal provvedimento illegittimo del comune. Nel caso in esame nessuna colpa è attribuibile al Comune, il quale ha negato la proroga che la stessa ricorrente, nella memoria depositata l’08.05.2015, a pagina uno, afferma essere del tutto discrezionale.
Va poi osservato da un lato come il diniego della proroga appare giustificato dall’imminente scadenza della convenzione, e d’altro lato come, contrariamente a quanto si assume in ricorso, la legge numero 98 del 2013 consentiva una proroga delle convenzioni ma non del termine della concessione edilizia. Inoltre la convenzione era comunque cessata nel gennaio 2012 prima dell’entrata in vigore della citata legge e infine la proroga doveva essere espressamente richiesta.
Sulla base di quanto evidenziato emerge come il diniego di proroga del Comune fosse pienamente giustificato; non essendo quindi alcuna illegittimità imputabile al Comune, non sussiste alcun nesso di causalità in riferimento ai presunti e indimostrati danni subiti dalla ricorrente (TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza 17.06.2015 n. 286 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: EFFETTI DEL VINCOLO DI INEDIFICABILITÀ E CONSEGUENZE SUL PROCEDIMENTO ESPROPRIATIVO.
I vincoli d’inedificabilità -sia per risalente giurisprudenza di legittimità quanto, ora, per espressa previsione dell’art. 37, comma 4, d.P.R. n. 327/2001- non hanno valenza espropriativa.
Alcuni privati convennero avanti la Corte d’appello un’Amministrazione comunale opponendosi alla stima definitiva, espressa dalla competente Commissione Provinciale, per l’occupazione e la successiva espropriazione di un’area per la realizzazione di una Residenza Sanitaria Assistita.
La Corte distrettuale, all’esito di CTU, con sentenza determinava le indennità d’espropriazione, d’occupazione e di soprassuolo, oltre agli interessi legali decorrenti dalla domanda per tutte le suddette indennità, nei termini di cui in motivazione. Disponeva, inoltre, che il Comune depositasse gli importi differenziali presso la Cassa Depositi e Prestiti.
La determinazione della Corte era motivata sul presupposto che al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio - avvenuta con la delibera giuntale di approvazione del progetto esecutivo - l’intera area, poi espropriata con decreto del 18 dicembre 1999, era già inserita dal PRG al tempo vigente in zona F (aree destinate agli impianti pubblici ed attrezzature civili gestiti da Enti Pubblici) e destinata a servizi sanitari.
Ancora, che l’edificazione era avvenuta ad opera di un soggetto privato, in regime di finanziamento di progetto, in base ad una convenzione; che il terreno, posto all’interno della perimetrazione del centro urbano e in zona dotata d’ogni opera d’urbanizzazione, fu espropriato per la realizzazione d’una struttura di interesse pubblico, destinata a servizio dell’intero Comune, sì da integrare la previsione dell’art. 4, D.M. n. 1444/1968 secondo cui gli spazi per le attrezzature pubbliche d’interesse generale -quando ne fosse risultata l’esigenza di prevederle- dovevano essere previste in misura non inferiore in rapporto alla popolazione del territorio servito; che le aree in zona F costituivano, nella previsione degli strumenti urbanistici, non già un corpo separato rispetto alle altre zone (A, B, C, D, alla cui destinazione edificatoria erano funzionali) ma concorrevano con esse a determinare l’indice edilizio territoriale dell’area di cui si trattava, giacché esse erano il corredo necessario e l’elemento costitutivo della edificabilità della zona specifica a cui inerivano secondo una proporzione necessaria per volontà legislativa, sicché erano piena mente partecipi di tutti i parametri edificatori che le caratterizzavano.
La determinazione dell’indennizzo, per conseguenza, non doveva essere fatta tenendo conto del valore venale dei fondi agricoli ma facendo applicazione dei criteri stabiliti per i terreni edificabili.
La costruzione della residenza per anziani era destinata a servizio dell’intero Comune, cosicché nella determinazione dell’indice di edificabilità non doveva farsi riferimento al valore di 1,5 mc/mq, indicato nella variante allo strumento urbanistico approvata in previsione della realizzazione dell’opera bensì all’indice medio di edificabilità comprensoriale (vale a dire della parte di territorio che traeva beneficio dalla realizzazione dell’opera pubblica) calcolato con riguardo al rapporto intercorrente tra la superficie di territorio urbano limitrofo all’area in questione e la relativa volumetria che su di esso era edificata. Parimenti erano da riconoscersi l’indennità di soprassuolo per un pozzo romano e annesso complesso in muratura; l’indennità per occupazione d’urgenza; gli interessi legali sulla somma corrispondente al valore del terreno, rivalutata annualmente.
Avverso questa sentenza il Comune ha proposto ricorso per Cassazione, che la Suprema Corte accoglie per la sola censura involgente la violazione e/o la falsa applicazione dell’art. 5-bis, comma 3, D.L. n. 333/1992, convertito in L. n. 359/1992, nonché dei principi in materia di criteri per l’individuazione dell’edificabilità dei terreni espropriati.
La Cassazione ribadisce che la vocazione edificatoria delle aree è correlata solo alla destinazione privata (residenziale, industriale, commerciale) degli insediamenti che su di esse abbiano ad essere realizzati, mentre la destinazione pubblica dell’insediamento rende irrilevanti od assorbe le modalità della sua realizzazione, quand’anche gli interventi siano effettuati da privati e la gestione sia assicurata da enti od imprese private. Osserva che, nella specie, la destinazione attribuita al terreno dal PRG al tempo vigente (“aree destinate agli impianti pubblici e attrezzature civili gestiti da Enti Pubblici”) era in modo inequivoco d’indole conformativa e comportava l’inedificabilità legale del terreno oggetto d’occupazione e successiva espropriazione, indipendentemente dal vincolo espropriativo derivato dalla sopravvenuta delibera giuntale che approvava il progetto esecutivo dei servizi salutari (Cass. nn. 611/2014; 14840/2013; 15090/2012; 12496,18430 e 19938/2011; 404 e 12862/2010; 17995/2009; 15616/2007; 23028/2004). Ancora, osserva che i vincoli d’inedificabilità in base alla risalente giurisprudenza di legittimità e ora all’espressa previsione del T.U. Edilizia di cui al d.P.R. n. 327 del 2001 (art. 37, comma 4) non sono espropriativi e rendono soltanto il terreno inedificabile.
In applicazione degli esposti principi di diritto, dunque, la Suprema Corte dispone procedersi alla rideterminazione sia dell’indennità di espropriazione, commisurandola al valore di mercato del terreno (stante la sopravvenuta declaratoria d’incostituzionalità di cui alla sentenza Corte cost. n. 181/2011) sia dell’indennità di occupazione legittima, secondo il noto criterio di relativa quantificazione contemplato dalla L. n. 865/1971 per i terreni agricoli, non attinto da pronunce del giudice delle leggi e ribadito dal T.U. n. 327/2001 (Corte di Cassazione, Sez. I civile, sentenza 15.06.2015 n. 12318 - Urbanistica e appalti n. 8-9/2015).

URBANISTICANon hanno carattere espropriativo, ma solo conformativo, e non sono soggetti a decadenza e all'obbligo dell'indennizzo, tutti i vincoli di inedificabilità importino una destinazione realizzabile ad iniziativa privata o mista pubblico-privata e non esclusivamente pubblica.
2.1.2. Né può ritenersi che le successive delibere –non gravate- del 2004 n. 29 del CC e n. 208 della Giunta comunale con cui il Comune aveva optato per l’esperimento di un piano di iniziativa pubblica affidandolo al Consorzio Sviluppo Valdera -stante la tipicità degli atti adottati in sede di procedure espropriativa- abbiano potuto “surrogare” tale mancanza originaria.
Ciò, sulla scorta del convincimento per cui, da un canto deve ribadirsi la validità del tradizionale insegnamento giurisprudenziale secondo il quale non hanno carattere espropriativo, ma solo conformativo, e non sono soggetti a decadenza e all'obbligo dell'indennizzo, tutti i vincoli di inedificabilità importino una destinazione realizzabile ad iniziativa privata o mista pubblico-privata e non esclusivamente pubblica (ex aliis C.d.S., IV, 13.07.2011, n. 4242; C.d.S., IV, 12.05.2010, n. 2843; C.d.S., IV, 03.12.2010, n. 853; Tar Lazio, sez. II-bis, 29.11.2012, n. 9896: in termini Cons. Stato, sez. V, 02.12.2011, n. 6363).
Per altro verso, deve rimarcarsi che gli atti volti ad imprimere un vincolo preordinato all’esproprio sono “tipici” e tale vincolo non può discendere -come dal Comune invocato- da atti di tutt’altra natura
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 11.06.2015 n. 2878 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Il piano per gli insediamenti produttivi ha efficacia per dieci anni e ha valore di dichiarazione di pubblica utilità, come del resto meglio precisato dall'art. 12, comma 1, lett. a), del D.P.R n. 327/2001.
Il piano per insediamenti produttivi è, quindi, non solo e non tanto uno strumento di pianificazione urbanistica nel senso tradizionale, quanto e soprattutto uno strumento di politica economica, perché ha la funzione di incentivare le imprese, offrendo loro, ad un prezzo politico, previa espropriazione ed urbanizzazione, le aree occorrenti per il loro impianto o la loro espansione, e ciò in quanto poiché l'indennità di espropriazione è di gran lunga inferiore al valore di mercato degli immobili espropriati, mediante questi piani si realizza, di fatto, un trasferimento di ricchezza dal proprietario espropriato all'assegnatario.
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● Le aree comprese dal piano regolatore generale nell'ambito di un piano per gli insediamenti produttivi (PIP) assumono carattere edificatorio e subiscono la conformazione propria del piano stesso, onde, nella determinazione del loro valore (nella fattispecie eseguita mediante applicazione del metodo analitico ricostruttivo), come non si può tenere conto, ai fini della liquidazione dell'indennità di espropriazione, dell'incidenza negativa esercitata sul valore dell'area dal vincolo specifico di destinazione preordinato all'esproprio, così sono invece suscettibili di considerazione i vincoli di conformazione appunto stabiliti, indipendentemente dall'espropriazione, in virtù della preesistente destinazione urbanistica legale e deve, perciò, in particolare, essere fatto riferimento agli "standards" del piano anzidetto, come, ad esempio, agli indici di fabbricabilità previsti da quest'ultimo".

3. Con la seconda articolazione della doglianza (pagg. 14 e segg. dell’atto di appello) l’appellante amministrazione comunale sostiene che, comunque, il vincolo preordinato all’esproprio sarebbe disceso dalla stessa delibera di approvazione del PIP avversata in primo grado. Si attribuisce infatti al PIP, non soltanto la natura di atto implicante la dichiarazione di pubblica utilità ex art. 12 del dPR n. 327/2001 ma anche, impositivo del vincolo preordinato all’esproprio.
3.1. Anche tale censura non persuade, collidendo con l’art. 10, comma 2, 9, e 12 del dPR n. 327/2001.
La tesi dell’amministrazione comunale collide con il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa (TAR Sicilia Catania Sez. I Sent., 13.02.2008, n. 248 “il piano per gli insediamenti produttivi ha efficacia per dieci anni e ha valore di dichiarazione di pubblica utilità, come del resto meglio precisato dall'art. 12, comma 1, lett. a), del D.P.R n. 327/2001. Il piano per insediamenti produttivi è, quindi, non solo e non tanto uno strumento di pianificazione urbanistica nel senso tradizionale, quanto e soprattutto uno strumento di politica economica, perché ha la funzione di incentivare le imprese, offrendo loro, ad un prezzo politico, previa espropriazione ed urbanizzazione, le aree occorrenti per il loro impianto o la loro espansione, e ciò in quanto poiché l'indennità di espropriazione è di gran lunga inferiore al valore di mercato degli immobili espropriati, mediante questi piani si realizza, di fatto, un trasferimento di ricchezza dal proprietario espropriato all'assegnatario”, ma si veda anche TAR Campania Napoli Sez. II, 18.01.2006, n. 700) e civile (Cass. civ. Sez. I, 24.03.2004, n. 5874: “le aree comprese dal piano regolatore generale nell'ambito di un piano per gli insediamenti produttivi (PIP) assumono carattere edificatorio e subiscono la conformazione propria del piano stesso, onde, nella determinazione del loro valore (nella fattispecie eseguita mediante applicazione del metodo analitico ricostruttivo), come non si può tenere conto, ai fini della liquidazione dell'indennità di espropriazione, dell'incidenza negativa esercitata sul valore dell'area dal vincolo specifico di destinazione preordinato all'esproprio, così sono invece suscettibili di considerazione i vincoli di conformazione appunto stabiliti, indipendentemente dall'espropriazione, in virtù della preesistente destinazione urbanistica legale e deve, perciò, in particolare, essere fatto riferimento agli "standards" del piano anzidetto, come, ad esempio, agli indici di fabbricabilità previsti da quest'ultimo".
Anche tale censura deve essere disattesa: nessuno degli indici normativi nazionali e regionali invocati dal comune alle pagg. 20 e 21 dell’appello è decisivo nel ritenere che al PIP possa attribuirsi natura di atto impressivo di un vincolo preordinato all’esproprio (si veda, ancora, per la natura attuativa del PIP: Cassazione civile sez. I 24/04/2007 n. 9891).
3.2. Tale vincolo è inesistente, non essendo mai stato apposto in precedenza,per quel che si è prima posto in luce, e pertanto la censura va disattesa (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 11.06.2015 n. 2878 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: In materia urbanistica costituiscono vincoli soggetti a decadenza solo quelli preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificazione, e che dunque svuotino il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero diminuendone in modo significativo il suo valore di scambio.
Tali non sono, tra gli altri, le previsioni di un piano regolatore che destinano un’area a verde pubblico attrezzato, trattandosi di vincoli conformativi della proprietà, in quanto inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, che incidono su una generalità di beni, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui questi ricadono.
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La giurisprudenza di questo Consiglio ha già risolto favorevolmente la questione relativa alla possibilità di far coesistere la destinazione a verde pubblico di un’area con quella di realizzarvi nel sottosuolo parcheggi pertinenziali.
Nell’occasione, la richiamata coesistenza è stata ammessa stante l’evidente inidoneità della destinazione a parcheggio del sottosuolo a sottrarre l’area sovrastante alle sue finalità di interesse pubblico.
Ma è altresì evidente che –per le medesime ragioni– la richiamata compatibilità resti ammessa solo a condizione che la realizzazione dei parcheggi interrati non sottragga né in tutto, né in parte aree tipicamente destinate, sul soprasuolo, a verde attrezzato.
Si tratta esattamente della situazione che si riscontra nel caso in esame, in cui la realizzazione delle rampe d’accesso nel soprasuolo è idonea a sottrarre porzioni apprezzabili di superficie alla destinazione tipica di Piano (anche in considerazione dell’estensione non rilevante dell’area).
In siffatte ipotesi, la coesistenza fra il vincolo conformativo e la realizzazione dei parcheggi interrati può infatti essere ammessa, ma solo a condizione che la realizzazione dei secondi non alteri la piena estensione del primo, neppure in modo parziale e neppure per la realizzazione degli interventi accessori e strumentali i quali dovranno in via di principio trovare collocazione esternamente all’area.

7. Deve essere ora esaminato il quarto motivo di ricorso con cui si è chiesta la riforma della sentenza in epigrafe per la parte in cui i primi Giudici hanno respinto il motivo di ricorso relativo all’illegittimità della D.I.A. del 2008 in quanto –inter alia- ammetteva la realizzazione di una rampa di accesso all’immobile andando ad incidere su un’area destinata a verde attrezzato sulla base di un vincolo non decaduto.
7.1. Il motivo non può trovare accoglimento.
7.1.1. Ora, va premesso che la sentenza in epigrafe è certamente meritevole di conferma per la parte in cui afferma che la destinazione a ‘Verde attrezzato’ impressa all’area per cui è causa dalla pertinente disciplina di piano, atteso il suo carattere conformativo, non è soggetta a decadenza.
Al riguardo ci si limita a richiamare il consolidato –e qui condiviso– indirizzo secondo cui in materia urbanistica costituiscono vincoli soggetti a decadenza solo quelli preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificazione, e che dunque svuotino il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero diminuendone in modo significativo il suo valore di scambio. Tali non sono, tra gli altri, le previsioni di un piano regolatore che destinano un’area a verde pubblico attrezzato, trattandosi di vincoli conformativi della proprietà, in quanto inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, che incidono su una generalità di beni, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui questi ricadono (in tal senso –ex multis-: Cons. Stato, IV, 06.05.2013, n. 2432; id., IV, 23.04.2013, n. 2254; id., IV, 29.11.2012, n. 6094).
7.1.2. Neppure può essere condivisa la tesi dell’appellante secondo cui, anche ad ammettere la persistenza del richiamato vincolo conformativo, sarebbe comunque consentita la realizzazione, nell’ambito di aree destinate a ‘verde attrezzato’, di rampe destinate all’accesso a parcheggi interrati.
La giurisprudenza di questo Consiglio ha già risolto favorevolmente la questione relativa alla possibilità di far coesistere la destinazione a verde pubblico di un’area con quella di realizzarvi nel sottosuolo parcheggi pertinenziali (in tal senso, Cons. Stato, VI, 19.10.2006, n. 6256).
Nell’occasione, la richiamata coesistenza è stata ammessa stante l’evidente inidoneità della destinazione a parcheggio del sottosuolo a sottrarre l’area sovrastante alle sue finalità di interesse pubblico.
Ma è altresì evidente che –per le medesime ragioni– la richiamata compatibilità resti ammessa solo a condizione che la realizzazione dei parcheggi interrati non sottragga né in tutto, né in parte aree tipicamente destinate, sul soprasuolo, a verde attrezzato.
Si tratta esattamente della situazione che si riscontra nel caso in esame, in cui la realizzazione delle rampe d’accesso nel soprasuolo è idonea a sottrarre porzioni apprezzabili di superficie alla destinazione tipica di Piano (anche in considerazione dell’estensione non rilevante dell’area).
In siffatte ipotesi, la coesistenza fra il vincolo conformativo e la realizzazione dei parcheggi interrati può infatti essere ammessa, ma solo a condizione che la realizzazione dei secondi non alteri la piena estensione del primo, neppure in modo parziale e neppure per la realizzazione degli interventi accessori e strumentali i quali dovranno in via di principio trovare collocazione esternamente all’area.
Né a conclusioni diverse da quelle appena delineate può giungersi in relazione al contenuto della delibera consiliare n. 32 del 2005, pure richiamata dagli appellanti a sostegno delle proprie tesi.
A tacere d’altro, si osserva che la delibera in questione ha sancito la richiamata compatibilità/coesistenza (e ha dettato prescrizioni per la realizzazione delle rampe d’accesso), ma non sembra aver affermato il principio secondo cui la superficie destinata alle rampe possa essere sottratta a quella destinata alla fruizione del verde pubblico attrezzato
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 05.06.2015 n. 2769 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

maggio 2015

URBANISTICAPremesso che la convenzione di lottizzazione, anche se istituto di complessa ricostruzione a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento chiaramente contrattuale, rappresenta pur sempre un incontro di volontà delle parti contraenti nell’esercizio dell’autonomia negoziale retta dal codice civile, la richiesta di proroga inoltrata al Comune dalla società odierna appellata costituiva una proposta di modifica delle condizioni contrattuali, che avrebbe dovuto essere accettata da controparte secondo i comuni principi civilistici.
Infatti, alla stregua della vigente normativa la durata della convenzione di lottizzazione non risulta soggetta a regole di impronta pubblicistica, costituendo materia rimessa all’accordo tra lottizzante e Amministrazione: ciò si ricava dal fatto che sul punto il legislatore –che pure ha analiticamente regolato il contenuto delle convenzioni de quibus– si è limitato a fissare il termine massimo di durata (stabilito in dieci anni ex art. 28, comma 5, nr. 3, della legge 17.08.1942, nr. 1150) e a ribadire che in convenzione deve comunque essere indicata la durata della convenzione, la cui concreta definizione è però rimessa alle parti.
Pertanto, per una modifica dell’accordo si applica la normativa codicistica ai sensi dell’art. 11, comma 3, della legge 07.08.1990, nr. 241: in particolare, trattandosi nella specie di atto negoziale, che presuppone la ricerca del consenso del privato su un certo assetto di interessi ed attribuisce allo stesso posizioni di diritto-obbligo, ne consegue che la sua modifica necessita della manifestazione di volontà di tutti i soggetti che hanno concorso alla loro formazione.

... per l’annullamento e/o la riforma, previa sospensione dell’efficacia, della sentenza della Sez. II del TAR del Veneto del 09.10.2014, nr. 1287, resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., con la quale è stato accolto il ricorso nr. 1200/2014.
...
Il Comune di Vigonza ha impugnato la sentenza –resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.– con la quale il TAR del Veneto, provvedendo sul ricorso proposto dalla Direzionale Vigonza S.a.s. di Endrizzi Luigi & C., ha:
- accolto la domanda di accertamento dell’insussistenza dell’inadempimento all’obbligo stabilito dall’art. 8, ultimo comma, della convenzione di lottizzazione sottoscritta il 18.05.2007;
- preso atto della rinuncia alle ulteriori domande, aventi a oggetto la declaratoria di insussistenza dei presupposti per l’escussione da parte del Comune di Vigonza della polizza fideiussoria di cui all’art. 16, ultimo comma, della convenzione medesima, e la condanna del Comune alla restituzione delle somme pagate per effetto dell’escussione della detta polizza.
...
12. Passando all’esame del secondo motivo d’appello, questo è invece fondato e meritevole di accoglimento.
Ed invero, premesso che la convenzione di lottizzazione, anche se istituto di complessa ricostruzione a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento chiaramente contrattuale, rappresenta pur sempre un incontro di volontà delle parti contraenti nell’esercizio dell’autonomia negoziale retta dal codice civile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26.09.2013, nr. 4810), la richiesta di proroga inoltrata al Comune dalla società odierna appellata costituiva una proposta di modifica delle condizioni contrattuali, che avrebbe dovuto essere accettata da controparte secondo i comuni principi civilistici.
Infatti, alla stregua della vigente normativa la durata della convenzione di lottizzazione non risulta soggetta a regole di impronta pubblicistica, costituendo materia rimessa all’accordo tra lottizzante e Amministrazione: ciò si ricava dal fatto che sul punto il legislatore –che pure ha analiticamente regolato il contenuto delle convenzioni de quibus– si è limitato a fissare il termine massimo di durata (stabilito in dieci anni ex art. 28, comma 5, nr. 3, della legge 17.08.1942, nr. 1150) e a ribadire che in convenzione deve comunque essere indicata la durata della convenzione, la cui concreta definizione è però rimessa alle parti.
Pertanto, per una modifica dell’accordo si applica la normativa codicistica ai sensi dell’art. 11, comma 3, della legge 07.08.1990, nr. 241: in particolare, trattandosi nella specie di atto negoziale, che presuppone la ricerca del consenso del privato su un certo assetto di interessi ed attribuisce allo stesso posizioni di diritto-obbligo, ne consegue che la sua modifica necessita della manifestazione di volontà di tutti i soggetti che hanno concorso alla loro formazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28.01.2011, nr. 693).
A ciò si aggiunga che la Giunta Comunale, organo istituzionalmente competente a esprimere la volontà del Comune in subiecta materia, non si era mai formalmente pronunciata sulla richiesta di proroga, limitandosi a esprimere un avviso preliminare ed espressamente differendo la “formalizzazione” del proprio assenso all’adempimento delle suindicate condizioni.
Se questo è vero, ne discende che il “parere favorevole” di cui alla nota del 24.04.2103 non avrebbe potuto essere inteso in nessun caso come accettazione della richiesta di modifica contrattuale, essendo detto parere subordinato a una serie di condizioni: è noto infatti (ed è principio pacificamente applicabile alla fattispecie che qui occupa, giusta quanto sopra evidenziato) che l’accettazione della proposta contrattuale accompagnata da condizioni diverse equivale a nuova proposta ai sensi dell’art. 1326, comma 5, cod. civ. (cfr. Cass. civ., sez. III, 01.04.2010, nr. 7999).
Si potrebbe bensì sostenere che la società richiedente abbia accettato siffatta “controproposta” con la nota del 27.05.2013, con la quale si è detta disponibile ad assolvere alle condizioni richieste dal Comune: ma, anche in tale prospettiva, ci si troverebbe dinanzi ad una condizione sospensiva (evincibile dalla nota comunale, in cui –come detto- si faceva dipendere la “formalizzazione” della proroga dall’avverarsi di tutte e tre le condizioni richieste), e quindi medio tempore la modifica convenzionale concordata non aveva efficacia, essendo chiaramente interesse della parte privata adoperarsi affinché, con l’avverarsi delle condizioni, il nuovo regolamento contrattuale divenisse efficace (ciò che, in ipotesi positiva, sarebbe avvenuto con effetto ex tunc, e quindi senza soluzione di continuità nella durata della convenzione).
Orbene, poiché la società odierna appellata, con la citata nota del 03.04.2014, ha confessato di non aver adempiuto (e di non poter adempiere) alle condizioni de quibus, resta acquisito che non era applicabile alla presente fattispecie il citato art. 30, comma 3-bis, del d.l. nr. 69 del 2013, in quanto sopravvenuto dopo la scadenza dell’originario termine pattuito in convenzione e in pendenza delle suindicate condizioni sospensive.
Ne consegue che risulta immune da censure il successivo operato del Comune, il quale si è attivato sul corretto presupposto dell’intervenuta scadenza della convenzione (e, quindi, dell’inadempimento del concessionario).
13. Ma v’è di più, ché le conclusioni raggiunte non muterebbero quand’anche si seguisse l’impostazione della parte odierna appellata, la quale assume la non applicabilità alla vicenda che occupa delle norme civilistiche e la sua riconducibilità all’esercizio di potestà autoritativa del Comune.
Infatti, se anche si ammettesse –come sembra aver fatto il primo giudice– che il Comune avesse il potere di “procedimentalizzare” l’istanza di proroga proposta dalla società concessionaria, e in tal modo sottrarla all’applicazione delle regole civilistiche (ciò che appare quanto meno discutibile, essendo evidente che il regime degli accordi sostitutivi del procedimento discende dalla legge, e non certo da un’opzione delle parti), siffatto supposto procedimento non poteva in ogni caso considerarsi positivamente concluso, dal momento che il “parere favorevole” comunicato con la nota del 24.04.2013, che era dichiaratamente prodromico a una successiva determinazione definitiva (mai intervenuta) della Giunta Comunale, era perciò stesso un mero atto endoprocedimentale, come tale inidoneo a far scattare la proroga richiesta dalla società istante.
14. Alla luce dei rilievi che precedono, restano assorbite le ulteriori questioni sollevate nell’appello del Comune e, in particolare, quella della pretesa incostituzionalità del citato art. 30, comma 3-bis, del d.l. nr. 69 del 2013.
Inoltre, risulta superfluo anche l’esame della nuova documentazione depositata dalla società appellata in data 11.03.2015 (relazione tecnica attestante lo stato dei lavori), sia sotto il profilo della sua ammissibilità, sia sotto quello del suo contenuto, essendo evidente che il problema di quanto già eseguito, e di quanto eventualmente per ciò dovuto alla società, dovrà essere affrontato tra le parti dell’originaria convenzione in altra sede ed è estraneo al presente giudizio.
15. In conclusione, s’impone una decisione di accoglimento dell’appello principale, con la conseguente riforma della sentenza impugnata e la reiezione del ricorso di prime cure (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 07.05.2015 n. 2313 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICARitiene il Collegio che non sia illegittimo la prescrizione di PGT che, al fine della trasformazione edificatoria dell’A.T. 1.8, ponga la realizzazione della nuova infrastruttura viaria con oneri a carico dei privati proprietari delle aree da trasformare.
Invero, costituisce principio generale della disciplina urbanistica quello per il quale la realizzazione di nuovi insediamenti è sempre subordinata alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, il cui onere, in caso di interventi attuativi convenzionati, deve ricadere sui privati proprietari degli ambiti da trasformare.
Tale principio trova esplicita emersione, in particolare, nell’articolo 28, quinto comma, nn. 1) e 2) della legge 1942, n. 1150 e nelle corrispondenti previsioni dell’articolo 46, comma 1, lett. a) e b), della legge regionale della Lombardia 11.03.2005, n. 12, ove si prevedono quali contenuti necessari delle convenzioni urbanistiche sia la cessione, da parte dei privati, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, sia l’assunzione dell’onere per la realizzazione di tali opere a carico dei medesimi lottizzanti.
Ne discende che l’imposizione degli oneri per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria a carico dei proprietari dell’ambito costituisce una previsione necessitata da parte dello strumento urbanistico generale.
A tale conclusione non osta il rilievo, evidenziato dal ricorrente, che –nel caso di specie– la realizzazione dell’infrastruttura viaria presenti costi molto superiori rispetto a quelli che sarebbero teoricamente dovuti a titolo di quota del contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione primaria, in relazione alle superfici edificatorie da realizzare.
E invero, la suddetta quota di contributo di costruzione è funzionale alla realizzazione del principio di distribuzione tra tutti i proprietari della spesa occorrente per le opere necessarie alla trasformazione del territorio, che siano state o verranno realizzate dal Comune. Come tale, essa è dovuta a prescindere dall’esistenza o dalla necessità di realizzare le opere di urbanizzazione e, inoltre, viene determinata senza tener conto né della concreta utilità che riceve il beneficiario del titolo edificatorio, né delle spese effettivamente necessarie per l'esecuzione delle opere.
La previsione del contributo per oneri di urbanizzazione opera, quindi, su un piano diverso rispetto alle disposizioni legislative sopra richiamate in tema di piani attuativi convenzionati, le quali pongono l’infrastrutturazione primaria dell’area, con oneri integralmente a carico del privato, quale condizione cui è subordinata la possibilità stessa di dare attuazione alle trasformazioni edificatorie previste dallo strumento urbanistico.

6. Con il primo motivo il ricorrente censura la previsione contenuta all’articolo 3.4 delle Norme di Attuazione del PGT, relativo agli “Ambiti di trasformazione della costa di Pianazzola e delle frazioni del versante nord”, laddove, nella “Scheda Ambito di Trasformazione 1.8. Campedello 2” (doc. 14-F del ricorrente, p. 46) si prevede la realizzazione, nel suddetto ambito, di una strada a carico dei privati proprietari.
Secondo quanto allegato nel ricorso, la realizzazione della strada comporterebbe una spesa di circa 178.000,00 euro, che risulterebbe sproporzionata ed esorbitante a fronte degli oneri di urbanizzazione primaria che sarebbero dovuti in relazione alle superfici realizzabili nel medesimo ambito, stimati in circa 25.000,00 euro.
Ad avviso del ricorrente, la previsione del PGT si porrebbe in contrasto con l’articolo 46, comma 1, lett. b), della legge regionale della Lombardia, il quale prevedrebbe la necessità di corrispondere un conguaglio per le opere eseguite in luogo del versamento degli oneri di urbanizzazione.
Sarebbe, inoltre, violato l’articolo 23 della Costituzione, in quanto la censurata previsione del PGT recherebbe una prestazione patrimoniale imposta in difetto di ogni previsione di legge.
6.1 Rileva il Collegio che dalla lettura del capitolo 4 della “Relazione illustrativa di sintesi del progetto” del Piano delle Regole del PGT di Chiavenna risulta che la “individuazione di un nuovo tracciato viario alternativo all’attuale nella frazione di Campedello (Area di Trasformazione 1.7 e 1.8) e realizzazione di un nuovo innesto sulla strada statale” figurano tra i “servizi e le attrezzature previste” negli ambiti di trasformazione (doc. 14-E del ricorrente, p. 14).
Nel successivo capitolo 5 della stessa Relazione, dedicato alla “Stima di massima dei costi”, si legge inoltre che “gli interventi previsti nelle aree di trasformazione, così come descritti nel capitolo precedente, sono a totale carico dei soggetti privati interessati dalle trasformazioni stesse: tali costi non vengono quindi considerati in tale stima” (doc. 14-E del ricorrente, p. 16).
Da questi dati si evince che il PGT ha ritenuto indispensabile, al fine della trasformazione edificatoria dell’A.T. 1.8, la realizzazione della nuova infrastruttura viaria, prevedendo di porre il relativo onere a carico dei privati proprietari delle aree da trasformare.
6.2 Ora, a fronte della indicazione della strada come necessaria opera di urbanizzazione primaria –e prescindendo, in questa sede, dalle censure allegate dal ricorrente attinenti alla ragionevolezza della previsione di tale necessità– ritiene il Collegio che non sia illegittimo aver posto l’onere dell’opera a carico dei privati interessati.
Ed invero, costituisce principio generale della disciplina urbanistica quello per il quale la realizzazione di nuovi insediamenti è sempre subordinata alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, il cui onere, in caso di interventi attuativi convenzionati, deve ricadere sui privati proprietari degli ambiti da trasformare.
Tale principio trova esplicita emersione, in particolare, nell’articolo 28, quinto comma, nn. 1) e 2) della legge 1942, n. 1150 e nelle corrispondenti previsioni dell’articolo 46, comma 1, lett. a) e b), della legge regionale della Lombardia 11.03.2005, n. 12, ove si prevedono quali contenuti necessari delle convenzioni urbanistiche sia la cessione, da parte dei privati, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, sia l’assunzione dell’onere per la realizzazione di tali opere a carico dei medesimi lottizzanti.
Ne discende che l’imposizione degli oneri per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria a carico dei proprietari dell’ambito costituisce una previsione necessitata da parte dello strumento urbanistico generale.
A tale conclusione non osta il rilievo, evidenziato dal ricorrente, che –nel caso di specie– la realizzazione dell’infrastruttura viaria presenti costi molto superiori rispetto a quelli che sarebbero teoricamente dovuti a titolo di quota del contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione primaria, in relazione alle superfici edificatorie da realizzare.
E invero, la suddetta quota di contributo di costruzione è funzionale alla realizzazione del principio di distribuzione tra tutti i proprietari della spesa occorrente per le opere necessarie alla trasformazione del territorio, che siano state o verranno realizzate dal Comune. Come tale, essa è dovuta a prescindere dall’esistenza o dalla necessità di realizzare le opere di urbanizzazione e, inoltre, viene determinata senza tener conto né della concreta utilità che riceve il beneficiario del titolo edificatorio, né delle spese effettivamente necessarie per l'esecuzione delle opere (ex multis, Cons. St., Sez. VI, 15.07.2013, n. 3788; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 23.07.2014, n. 1997).
La previsione del contributo per oneri di urbanizzazione opera, quindi, su un piano diverso rispetto alle disposizioni legislative sopra richiamate in tema di piani attuativi convenzionati, le quali pongono l’infrastrutturazione primaria dell’area, con oneri integralmente a carico del privato, quale condizione cui è subordinata la possibilità stessa di dare attuazione alle trasformazioni edificatorie previste dallo strumento urbanistico.
6.3 Le considerazioni sopra esposte non sono infirmate dal tenore dell’articolo 46, comma 1, lett. b) della legge regionale n. 12 del 2005, richiamato dalla parte ricorrente; previsione normativa, questa, che –al contrario– conferma ulteriormente quanto sopra illustrato.
Nella disposizione in esame si legge, invero, che “ove la realizzazione delle opere comporti oneri inferiori a quelli previsti per la urbanizzazione primaria e secondaria ai sensi della presente legge, è corrisposta la differenza” .
Il legislatore regionale ha quindi inteso chiarire che, in occasione della stipulazione delle convenzioni relative ai piani attuativi, il conguaglio è consentito solo laddove le opere direttamente realizzate dalla parte privata comportino oneri inferiori rispetto alle relative quote del contributo di costruzione. Nessun conguaglio è, invece, previsto nell’ipotesi inversa, ossia ove la realizzazione diretta delle opere comporti un onere maggiore rispetto al contributo.
Giova, inoltre, tenere presente che la stessa disposizione richiamata prosegue stabilendo che “al comune spetta in ogni caso la possibilità di richiedere, anziché la realizzazione diretta delle opere, il pagamento di una somma commisurata al costo effettivo delle opere di urbanizzazione inerenti al piano attuativo, nonché all'entità ed alle caratteristiche dell'insediamento e comunque non inferiore agli oneri previsti dalla relativa deliberazione comunale”. Previsione, questa, che chiarisce ancor più esplicitamente che l’impegno economico a carico del privato per la realizzazione di interventi attuativi debba avere ad oggetto –per quanto qui rileva– o la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione primaria o la corresponsione della somma effettivamente necessaria per la loro realizzazione, a prescindere da quanto sarebbe dovuto a titolo di contributo concessorio commisurato agli oneri di urbanizzazione primaria.
6.4 Alla luce di quanto precede, le previsioni del PGT di Chiavenna censurate dal ricorrente risultano, quindi, rispondenti al quadro legislativo di riferimento. Conseguentemente, esse non danno luogo neppure alla dedotta violazione dell’articolo 23 della Costituzione, non essendo ravvisabile alcuna prestazione patrimoniale imposta in violazione del principio di legalità.
6.5 In definitiva, per le suesposte ragioni, va ribadito il rigetto del primo motivo di ricorso (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 05.05.2015 n. 1101 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

aprile 2015

URBANISTICALa natura di atto strettamente vincolato della declaratoria di decadenza è elemento acquisito in giurisprudenza e tale orientamento è da tenersi presente in relazione all’atto qui in discussione.
Inoltre non può negarsi che l’atto dichiarativo della decadenza si configuri come manifestazione di tipo ricognitivo di un dato storico costituito dalla scadenza del termine di efficacia di un pregresso titolo o convenzione come effetto automatico contemplato dalla legge, tanto da non richiedere nemmeno una deliberazione dichiarativa di decadenza.
Avuto riguardo quindi alla natura giuridica e al contenuto dell’atto de quo, ritiene il Collegio che nel caso di specie sussistono quanto meno i presupposti per applicare la regola di cui all’art. 21-octies, 2° comma della legge n. 241/1990 giacché il provvedimento impugnato non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello avuto, cioè la declaratoria di decadenza del Piano, attesa la mancata esecuzione delle opere di urbanizzazione nel decennio decorrente dalla stipula della convenzione.
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E' pacifico l’orientamento giurisprudenziale per il quale il Piano di lottizzazione ha durata decennale, di talché decorso infruttuosamente il suddetto termine lo strumento attuativo perde efficacia.
La tesi della dedotta ultrattività delle previsioni del Piano di lottizzazione decennale va disattesa in quanto la prosecuzione degli effetti delle previsioni urbanistiche di secondo livello oltre il detto termine decennale confligge con la finalità sottesa alla fissazione del termine de quo coincidente con l'esigenza di assicurare effettività e attualità alle previsioni urbanistiche, non potendo le lottizzazioni convenzionate condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura.
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Nella specie le opere di urbanizzazione primaria, nate dalla stipula della convenzione e poste a carico dei lottizzanti, da ritenersi indispensabili per la realizzazione degli interventi edilizi del comparto, non hanno raggiunto una entità tale da consentire il rilascio dei titoli edilizi, sicché si rende applicabile il principio giurisprudenziale secondo il quale se nell’ambito dell’esecuzione dello strumento attuativo non è stato già raggiunto la dotazione minima degli standard urbanistici, la parte inattuata dello strumento urbanistico di secondo livello non permette il rilascio di altre autorizzazioni per la realizzazione di nuove costruzioni.
Al di là del rilievo di carattere assorbente testé illustrato, non può concordarsi con la parte appellante la quale definisce factum principis addebitabile unicamente al Comune, e cioè l’aver dato rilevanza al contenzioso civile instauratosi su questioni di confini di proprietà tra il confinante sig. M. e i sigg.ri C..
Ebbene è il caso di osservare che in realtà la controversia va effettivamente ad incidere sull’assetto urbanistico dell’intera lottizzazione sia pure interessando solo una porzione delle proprietà dell’impresa M.: in particolare con l’azione possessoria promossa dal M. si rivendica parte di terreni destinati a realizzare la strada di accesso all’intero comparto e non v’è dubbio che, stante la notevole importanza dell’opera strutturale in questione, la eventuale compromissione della realizzazione della stessa può comportare una alterazione significativa dell’assetto della intera lottizzazione, consigliando, come avvenuto, al Consiglio Comunale, di soprassedere circa il rilascio dei titoli edilizi.
Ad ogni modo vale richiamare, quale elemento dirimente dell’intera questione, la regula iuris affermata da questo Consesso secondo la quale è irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza della impossibilità della mancata attuazione se dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante.
Il fatto certo che rileva è che insomma il Piano attuativo (come avvenuto nella fattispecie) è rimasto comunque ineseguito per il periodo di efficacia del convenzionamento e l’inutile spirare del termine decennale è causa sufficiente a produrre l’inefficacia dello strumento de quo, non essendo neppure necessaria l’adozione di un atto dichiarativo della intervenuta caducazione.
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Va osservato con riferimento al bene della vita sostanzialmente rivendicato dall’appellante che se l’omesso completamento delle opere di urbanizzazione entro il termine di legge osta al perfezionamento della pretesa al rilascio dei titoli edilizi, nondimeno la scadenza del termine di esecuzione di un piano attuativo determina sì l’inefficacia dello stesso ma fa salva la destinazione urbanistica data all’area dal Piano Regolatore, di guisa che l’Amministrazione nell’adozione delle nuove decisioni sull’assetto urbanistico della porzione del territorio interessata non può prescindere totalmente dalle posizioni degli originari sottoscrittori della convenzione.

... per la riforma della sentenza del TAR Sardegna-Cagliari: Sezione II n. 553/2013, resa tra le parti, concernente decadenza piano di lottizzazione - silenzio su istanza di rilascio concessioni edilizie.
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L’appello è infondato, rivelandosi i profili di doglianza ivi dedotti inidonei ad inficiare le statuizioni rese dal primo giudice con l’impugnata sentenza.
Col primo mezzo d’impugnazione (rubricato sub A) parte appellante denuncia la violazione delle disposizioni di tipo garantistico recate dagli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990, avendo l’Amministrazione omesso di inviare, com’era suo dovere, la previa comunicazione dell’avvio del procedimento.
Il dedotto vizio procedimentale non sussiste.
La natura di atto strettamente vincolato della declaratoria di decadenza è elemento acquisito in giurisprudenza (cfr Cons. Stato Sez. IV 18/01/2011 n. 1411; Cons. Sez. V 11/07/1985 n. 260; idem 23/04/1982 n. 295) e tale orientamento è da tenersi presente in relazione all’atto qui in discussione.
Inoltre non può negarsi che l’atto dichiarativo della decadenza si configuri come manifestazione di tipo ricognitivo di un dato storico costituito dalla scadenza del termine di efficacia di un pregresso titolo o convenzione come effetto automatico contemplato dalla legge, tanto da non richiedere nemmeno una deliberazione dichiarativa di decadenza (cfr Cons. Stato Sez. IV 04/12/2007 n. 6170).
Avuto riguardo quindi alla natura giuridica e al contenuto dell’atto de quo, ritiene il Collegio che nel caso di specie sussistono quanto meno i presupposti per applicare la regola di cui all’art. 21-octies, 2° comma della legge n. 241/1990 giacché il provvedimento impugnato non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello avuto, cioè la declaratoria di decadenza del Piano, attesa la mancata esecuzione delle opere di urbanizzazione nel decennio decorrente dalla stipula della convenzione.
Con i profili di doglianza di cui alla lettera B) come variamente articolati con i subparagrafi indicati in fatto, l’appellante deduce in primo luogo la non applicabilità del termine decennale di cui all’art. 16 IV comma, 17 e 28 della legge n. 1150/1942, con il mantenimento dell’efficacia del Piano e rileva inoltre:
- che le opere di urbanizzazione sono state eseguite per la gran parte ed è stato il Comune con il suo comportamento ad impedire il completamento delle stesse e comunque la mancata esecuzione delle opere non è imputabile a responsabilità dell’impresa appellante;
- che v’è eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento della realtà anche in relazione al fatto che l’Amministrazione avrebbe potuto esercitare i poteri di autotutela ed espropriativi in riferimento al contenzioso intercorso tra il sig. M. e i C. ed in ogni caso si sarebbe potuto rimodulare la situazione con lo stralcio della lottizzazione Massa da quella dei C.;
- che la sospensione del rilascio dei titoli ad aedificandum da parte del Comune ha “paralizzato” i termini di efficacia del Piano che quindi non sarebbero ancora scaduti;
- che l’appellante si è attivato per ottenere il rilascio delle concessioni ed ha cooperato per eliminare ogni problema ostativo al completamento della lottizzazione e comunque il Comune non ha preso minimamente in considerazione gli interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda.
Le dedotte censure non appaiono condivisibili.
Quanto alla prima delle doglianze dedotte, è sufficiente osservare come sia pacifico l’orientamento giurisprudenziale per il quale il Piano di lottizzazione ha durata decennale, di talché decorso infruttuosamente il suddetto termine lo strumento attuativo perde efficacia (Cons. Stato Sez. VI 20/01/2003 n. 200; idem 25/07/2001 n. 4073).
La tesi della dedotta ultrattività delle previsioni del Piano di lottizzazione decennale, pure fatta valere, va disattesa in quanto la prosecuzione degli effetti delle previsioni urbanistiche di secondo livello oltre il detto termine decennale confligge con la finalità sottesa alla fissazione del termine de quo coincidente con l'esigenza di assicurare effettività e attualità alle previsioni urbanistiche, non potendo le lottizzazioni convenzionate condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura (Cons. Stato Sez. IV 29/11/2010 n. 8384; idem 13/04/2005 n. 1543).
Con gli altri profili di doglianza parte appellante mette in discussione i presupposti che hanno condotto alla caducazione del Piano, imputando all’Amministrazione comunale, in ragione del comportamento sostanzialmente omissivo da questa tenuto, la non esecuzione nel termine de quo del Piano stesso, ma tali critiche non colgono nel segno.
In primo luogo occorre rilevare che nella specie le opere di urbanizzazione primaria, nate dalla stipula della convenzione e poste a carico dei lottizzanti (M. e C.), da ritenersi indispensabili per la realizzazione degli interventi edilizi del comparto, non hanno raggiunto una entità tale da consentire il rilascio dei titoli edilizi, sicché si rende applicabile il principio giurisprudenziale secondo il quale se nell’ambito dell’esecuzione dello strumento attuativo non è stato già raggiunto la dotazione minima degli standard urbanistici, la parte inattuata dello strumento urbanistico di secondo livello non permette il rilascio di altre autorizzazioni per la realizzazione di nuove costruzioni (Cons. Stato Sez. IV 01/08/2007 n. 4276).
Al di là del rilievo di carattere assorbente testé illustrato, non può concordarsi con la parte appellante la quale definisce factum principis addebitabile unicamente al Comune, e cioè l’aver dato rilevanza al contenzioso civile instauratosi su questioni di confini di proprietà tra il confinante sig. M. e i sigg.ri C..
Ebbene è il caso di osservare che in realtà la controversia va effettivamente ad incidere sull’assetto urbanistico dell’intera lottizzazione sia pure interessando solo una porzione delle proprietà dell’impresa M.: in particolare con l’azione possessoria promossa dal M. si rivendica parte di terreni destinati a realizzare la strada di accesso all’intero comparto e non v’è dubbio che, stante la notevole importanza dell’opera strutturale in questione, la eventuale compromissione della realizzazione della stessa può comportare una alterazione significativa dell’assetto della intera lottizzazione, consigliando, come avvenuto, al Consiglio Comunale, di soprassedere circa il rilascio dei titoli edilizi.
Ad ogni modo vale richiamare, quale elemento dirimente dell’intera questione, la regula iuris affermata da questo Consesso secondo la quale è irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza della impossibilità della mancata attuazione se dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante (Cons. Stato Sez. IV 10/08/2011 n. 4761).
Il fatto certo che rileva è che insomma il Piano attuativo (come avvenuto nella fattispecie) è rimasto comunque ineseguito per il periodo di efficacia del convenzionamento e l’inutile spirare del termine decennale è causa sufficiente a produrre l’inefficacia dello strumento de quo, non essendo neppure necessaria l’adozione di un atto dichiarativo della intervenuta caducazione.
Con il motivo sub c) parte appellante critica la decisione del primo giudice di dichiarare la improcedibilità del ricorso (il primo) proposto avverso il silenzio serbato in ordine alla richiesta di esitazione delle domande di concessione edilizia, ma la statuizione assunta al riguardo appare ineccepibile.
Nella specie deve ritenersi essersi inverata la figura processuale della improcedibilità atteso che nelle more del giudizio avverso l’inerzia dell’Amministrazione è sopravvenuta l’adozione del provvedimento di decadenza che va ad innestarsi nel rapporto in contestazione traslando l’interesse sostanziale e processuale dei ricorrenti sul gravame interposto nei confronti dell’assunta, successiva determinazione (Cons. Stato Sez. IV 04/06/2014 n. 2862; idem 31/12/2009 n. 9292).
Con il motivo sub c1) vengono riproposti alcuni mezzi d’impugnazione già formulati in primo grado: con dette censure viene ribadita la tesi dell’imputabilità in capo all’Amministrazione delle cause di mancata esecuzione della lottizzazione e al riguardo si fa rinvio a quanto già in proposito osservato circa la non fondatezza di siffatto assunto difensivo.
Rimane da scrutinare il motivo sub D) con cui parte appellante si diffonde sulla richiesta risarcitoria ancorata non solo e non tanto sull’affermata illegittimità della delibera dichiarativa della decadenza, ma sul comportamento complessivo tenuto dal Comune irrispettoso delle regole della correttezza e dell’affidamento insorto in capo ai privati, relativamente alla mancata esecuzione delle obbligazioni pattizie nascenti dal convenzionamento.
Parte appellante sul punto fornisce poi ampi ragguagli sulla insorgenza e sul quantum dei danni patiti e sulla necessità che gli stessi siano risarciti.
Ritiene il Collegio che la domanda risarcitoria sia inammissibile e comunque infondata.
In primo luogo si rileva che in relazione agli interessi oppositivi propri dell’impugnazione proposta, l’assenza di vizi di legittimità a carico della deliberazione gravata impedisce di per sé la configurazione di un’azione amministrativa contra legem causativa di danno ingiusto suscettibile di ristoro patrimoniale, secondo lo schema di responsabilità aquiliana ex art. 2043 codice civile (Cass. Sez. I Civ. 10/01/2003 n. 157).
Quanto poi agli aspetti di tipo pretensivo collegati al dedotto non corretto comportamento dell’Amministrazione che, ad avviso di parte appellante, avrebbe in sostanza impedito lo sfruttamento dell’attitudine edificatoria dei suoli oggetto di lottizzazione neppure è possibile ravvisare nell’agire del Comune di Pula una condotta contraria ai doveri della correttezza non essendo provata l’inadempienza alle pattuizioni poste in convenzione.
D’altra parte va osservato con riferimento al bene della vita sostanzialmente rivendicato dall’appellante che se l’omesso completamento delle opere di urbanizzazione entro il termine di legge osta al perfezionamento della pretesa al rilascio dei titoli edilizi, nondimeno la scadenza del termine di esecuzione di un piano attuativo determina sì l’inefficacia dello stesso ma fa salva la destinazione urbanistica data all’area dal Piano Regolatore, di guisa che l’Amministrazione nell’adozione delle nuove decisioni sull’assetto urbanistico della porzione del territorio interessata non può prescindere totalmente dalle posizioni degli originari sottoscrittori della convenzione (Cons. Stato Sez. IV 03/11/1998 n. 1412), il che non giustifica un diritto al risarcimento.
In forza delle su estese considerazioni l’appello, in quanto infondato, va respinto, con la precisazione che ogni altro profilo di censura adombrato in gravame non ha rilevanza tale da far mutare le prese conclusioni (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 27.04.2015 n. 2109 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Il Piano di lottizzazione ha durata decennale per cui decorso il relativo termine esso perde di efficacia. Il suddetto termine è stato ricavato, in assenza di espressa regolamentazione da parte dell’art. 28 della legge n. 1150 del 1942 dalla norma analoga dettata dall’art. 17 della legge urbanistica per i piani particolareggiati, stante la identità di ratio esistente fra i due piani attuativi.
L’ultrattività delle prescrizioni del piano di lottizzazione non può concretamente configurarsi giacché essa confliggerebbe con la finalità sottesa alla fissazione di un termine di efficacia, coincidente esattamente con l’esigenza di assicurare effettività e attualità alle previsioni urbanistiche, il che risulterebbe compromesso se le lottizzazioni convenzionate avessero l’effetto di condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura.
Ne deriva che la scadenza del termine fa venir meno sul piano oppositivo i presupposti per lo ius aedificandi e, sul piano urbanistico, l’affidamento all’intangibilità delle destinazioni urbanistiche definite dal Piano.
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E' irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza della imputabilità della mancata attuazione, se dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante.
Il fatto certo che rileva insomma è che il Piano attuativo (come accaduto nella fattispecie) è rimasto comunque ineseguito per il periodo di efficacia dello stesso e l’inutile spirare di tale termine costituisce causa sufficiente e giustificativa dell’adozione della dichiarazione di decadenza.
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Se l’omesso completamento delle opere di urbanizzazione entro il termine di legge osta al perfezionamento di una pretesa sostanziale al rilascio dei titoli edilizi, nondimeno la scadenza del termine di esecuzione di un piano attuativo determina l’inefficacia dello stesso, ma fa salva la destinazione urbanistica data all’area dal piano regolatore, di guisa che l’Amministrazione nella adozione delle nuove decisioni sull’assetto urbanistico della porzione del territorio interessata non può prescindere totalmente dalla posizione degli originari sottoscrittori della convenzione.

Col primo motivo d’impugnazione parte appellante deduce la illegittimità della delibera dichiarativa della decadenza del Piano sul rilievo che le prescrizioni urbanistiche da esso recate sono destinate a rimanere pienamente operanti anche oltre la scadenza del termine decennale, fino a che l’Amministrazione non provvede a dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate.
In tal modo, il Comune ha trascurato l’interesse pubblico urbanistico all’attuazione del Piano e in ciò si concretizzerebbe il denunciato sviamento.
I dedotti profili di doglianza sono privi di giuridico fondamento.
Appare utile qui richiamare il pacifico orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato (cfr. Sez. VI 20/1/2003 n. 200) per il quale il Piano di lottizzazione ha durata decennale per cui decorso il relativo termine esso perde di efficacia.
Il suddetto termine è stato ricavato, in assenza di espressa regolamentazione da parte dell’art. 28 della legge n. 1150 del 1942 dalla norma analoga dettata dall’art. 17 della legge urbanistica per i piani particolareggiati, stante la identità di ratio esistente fra i due piani attuativi (Cons. Stato Sez. IV 19/03/1991 n. 300; idem 30/06/2004 n. 4803 e 25/07/2001 n. 4073).
Ora l’ultrattività delle prescrizioni del piano di lottizzazione non può concretamente configurarsi giacché essa confliggerebbe con la finalità sottesa alla fissazione di un termine di efficacia, coincidente esattamente con l’esigenza di assicurare effettività e attualità alle previsioni urbanistiche, il che risulterebbe compromesso se le lottizzazioni convenzionate avessero l’effetto di condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura.
Ne deriva che la scadenza del termine fa venir meno sul piano oppositivo i presupposti per lo ius aedificandi e, sul piano urbanistico, l’affidamento all’intangibilità delle destinazioni urbanistiche definite dal Piano (Cons. Stato Sez. IV 13/04/2005 n. 1743).
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Col quarto motivo parte appellante assume che la mancata attuazione del Piano è imputabile unicamente all’amministrazione in ragione dei comportamenti omissivi da questa tenuti, il tutto in violazione degli obblighi di correttezza e di collaborazione nella esecuzione della convenzione.
Il motivo non ha pregio.
Al riguardo è necessario occuparsi, di un evento, già accennato in fatto, dal contenuto decisivo in ordine alle sorti della convenzione di lottizzazione.
Invero, l’atteggiamento del Comune di prudenza prima e di diniego poi a rilasciare i chiesti titoli ad aedificandum per i lotti di fabbricati è stato determinato dalla intervenuta insorgenza di una controversia davanti al giudice civile che ha visto protagonisti le parti lottizzanti (i C. e l’Impresa M.) e il sig. M. in ordine all’accertamento dei confini di proprietà, nella misura in cui l’azione possessoria oggetto del giudizio ha interessato direttamente una porzione del territorio della convenzione destinato a fungere da strada di accesso a servizio dell’intero piano di lottizzazione.
In vista perciò di una probabile compromissione dello stato dei luoghi interessato dal progettato e convenzionato intervento il Comune, con la volontà espressa direttamente dal Consiglio comunale, ha ritenuto, in relazione alle conseguenze connesse all’esito della controversia de qua sull’intero assetto del Piano, di soprassedere in ordine all’attuazione dello strumento urbanistico attuativo in questione e il comportamento tenuto dall’Amministrazione avuto riguardo alle ragioni ad esso sottese non pare possa qualificarsi come ingiustificato.
In ogni caso, quanto al prosieguo dell’iter procedurale neppure sono evincibili elementi di giudizio dai quali, sulla scorta dei fatti che hanno contrassegnato l’annosa vicenda è possibile dedurre con ragionevole certezza la sussistenza in capo al Comune di una condotta omissiva e/o dilatoria.
Né di converso, nessuno dei privati lottizzanti ha avuto cura di avanzare una proposta di variante al Piano di lottizzazione idonea a superare l’impasse imposto dal contenzioso civilistico nelle more insorto.
Vale comunque qui richiamare, quale elemento dirimente della questione il principio più volte affermato da questo Consesso secondo il quale è irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza della imputabilità della mancata attuazione, se dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante (cfr. Cons. Stato Sez. IV 10/08/2011).
Il fatto certo che rileva insomma è che il Piano attuativo (come accaduto nella fattispecie) è rimasto comunque ineseguito per il periodo di efficacia dello stesso e l’inutile spirare di tale termine costituisce causa sufficiente e giustificativa dell’adozione della dichiarazione di decadenza.
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Col quinto motivo di appello i sigg.ri C. fanno valere la fondatezza della già proposta richiesta risarcitoria di primo grado e ciò non solo e non tanto in relazione alla illegittimità del provvedimento impugnato, ma con riferimento alla condotta inadempiente e al comportamento complessivo tenuto dall’Amministrazione che avrebbe reso impossibile l’esecuzione del piano, con conseguente obbligo del risarcimento del danno subito dagli interessati.
La pretesa risarcitoria è da ritenersi inammissibile e comunque infondata.
Con riferimento agli interessi legittimi oppositivi propri dell’impugnazione l’assenza di vizi di legittimità a carico del provvedimento gravato impedisce di per sé la configurazione di un’azione amministrativa contra legem causativa di danno ingiusto suscettibile di ristoro patrimoniale, secondo lo schema di responsabilità aquiliana ex art. 2043 codice civile (Cass. I Sez. civ. 10/01/2003 n. 157).
Quanto poi agli aspetti di tipo pretensivo collegati al dedotto non corretto comportamento dell’Amministrazione che, ad avviso della parte appellante, avrebbe in sostanza impedito lo sfruttamento dell’attitudine edificatoria dei suoli oggetto di lottizzazione neppure è possibile ravvisare nell’agire del Comune di Pula una condotta contraria ai doveri di correttezza non essendo provata l’inadempienza dell’Amministrazione alle pattuizioni poste in convenzione.
D’altra parte va osservato, in relazione al bene della vita sostanzialmente rivendicato dagli appellanti, che se l’omesso completamento delle opere di urbanizzazione entro il termine di legge osta al perfezionamento di una pretesa sostanziale al rilascio dei titoli edilizi, nondimeno la scadenza del termine di esecuzione di un piano attuativo determina l’inefficacia dello stesso, ma fa salva la destinazione urbanistica data all’area dal piano regolatore, di guisa che l’Amministrazione nella adozione delle nuove decisioni sull’assetto urbanistico della porzione del territorio interessata non può prescindere totalmente dalla posizione degli originari sottoscrittori della convenzione (Cons. Stato Sez. IV 03/11/1998 n. 1412), il che non giustifica un diritto al risarcimento
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 27.04.2015 n. 2108 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: PGT: il termine di 90 gg. inerisce la controdeduzione delle osservazioni e non l'approvazione, sicché solo nel primo caso l'eventuale inosservanza del termine comporta l'inefficacia dell'intero procedimento.
L’articolo 13 della legge regionale n. 12 del 2005 dispone, al comma 7, che “Entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente, a pena di inefficacia degli atti assunti, provvede all'adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale di coordinamento, o con i limiti di cui all'articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo.”.
Al riguardo, deve confermarsi l’adesione all’orientamento già espresso dall’univoca giurisprudenza della Sezione, la quale ha già avuto modo di affermare, in più occasioni, che della disposizione dell’articolo 13, comma 7, della legge regionale n. 12 del 2005, e dell’analoga disposizione contenuta all’articolo 14, comma 4, della medesima legge, debba darsi un’interpretazione costituzionalmente orientata. Per questa via, si è ritenuto di dover escludere che l’inosservanza dei termini normativamente prescritti possa determinare automaticamente l’inefficacia dell’intero procedimento sino ad allora svolto.
In particolare, si è affermato che una soluzione che sanzionasse con la perdita di efficacia degli atti la mera violazione del termine condurrebbe inevitabilmente “(...) ad esiti contrastanti con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa, posto dall’art. 97 Cost.”.
E invero, accogliendo la tesi suddetta “(...) l’attività amministrativa precedentemente esercitata verrebbe posta nel nulla, con conseguente obbligo per l’amministrazione di rinnovare l’intero procedimento, il tutto in contrasto con il principio di economicità oltre che con la ratio acceleratoria sottesa alla norma. Insomma, l’esigenza di celerità sarebbe, invero, del tutto vanificata ove il termine previsto dall’art. 13, c. 7, della legge regionale n. 12/2005 fosse sanzionato con la perdita di efficacia dell’atto di adozione del piano di governo del territorio, in quanto l’amministrazione dovrebbe reiterare l’intera procedura amministrativa.”.
Per converso, la soluzione interpretativa cui la Sezione ha aderito, e che va in questa sede ribadita, ha evidenziato che la previsione dell’inefficacia degli atti assunti è collocata incidentalmente nel testo dell’articolo, il quale –come detto– prevede che “entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni”. Ciò –secondo l’orientamento richiamato– “consente di riferire la sanzione della inefficacia alla inosservanza non del termine di novanta giorni, previsto nella prima parte della norma, ma di quanto stabilito nella seconda parte della disposizione, ossia alla violazione dell’obbligo di decidere sulle osservazioni e di apportare agli atti del p.g.t. le conseguenti modificazioni.”. Conseguentemente, “l’inefficacia degli atti assunti si verifica solo quando la loro adozione non sia stata preceduta dalla decisione delle osservazioni presentate dagli interessati”.
Tale lettura, oltre ad essere consentita dal tenore letterale della previsione normativa, è altresì in linea con il principio generale per il quale i termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi sono di regola non perentori, soprattutto allorché si tratti di procedure complesse, con la partecipazione di una pluralità di soggetti, a garanzia del contemperamento di tutti gli interessi, pubblici o privati, coinvolti.

1.4 Nel merito, il motivo è tuttavia infondato.
1.4.1 Rileva il Collegio che l’articolo 13 della legge regionale n. 12 del 2005 dispone, al comma 7, che “Entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente, a pena di inefficacia degli atti assunti, provvede all'adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale di coordinamento, o con i limiti di cui all'articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo.”.
Il successivo comma 7-bis –introdotto dall'articolo 1, comma 1, lett. a) della legge regionale 03.10.2007, n. 24 e poi modificato nell’attuale tenore dall’articolo 3, comma 9, lett. a) della legge regionale 22.02.2010, n. 11– stabilisce, inoltre, che “Il termine di cui al comma 7 è di centocinquanta giorni qualora, nella fase del procedimento di approvazione del PGT successiva all’adozione dello stesso, venga pubblicato il decreto di indizione dei comizi elettorali per il rinnovo dell’amministrazione comunale.”.
Le suddette disposizioni stabiliscono, quindi, un termine entro il quale deve pervenirsi alla conclusione del procedimento di formazione del PGT, con evidente ratio acceleratoria dell’iter dello strumento urbanistico.
Al riguardo, deve confermarsi l’adesione all’orientamento già espresso dall’univoca giurisprudenza della Sezione, la quale ha già avuto modo di affermare, in più occasioni, che della disposizione dell’articolo 13, comma 7, della legge regionale n. 12 del 2005, e dell’analoga disposizione contenuta all’articolo 14, comma 4, della medesima legge, debba darsi un’interpretazione costituzionalmente orientata. Per questa via, si è ritenuto di dover escludere che l’inosservanza dei termini normativamente prescritti possa determinare automaticamente l’inefficacia dell’intero procedimento sino ad allora svolto (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 19.11.2014, n. 2765; 11.01.2013, n. 86; 20.12.2010, n. 7614; 10.12.2010, n. 7508).
In particolare, si è affermato che una soluzione che sanzionasse con la perdita di efficacia degli atti la mera violazione del termine condurrebbe inevitabilmente “(...) ad esiti contrastanti con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa, posto dall’art. 97 Cost.”.
E invero, accogliendo la tesi suddetta “(...) l’attività amministrativa precedentemente esercitata verrebbe posta nel nulla, con conseguente obbligo per l’amministrazione di rinnovare l’intero procedimento, il tutto in contrasto con il principio di economicità oltre che con la ratio acceleratoria sottesa alla norma. Insomma, l’esigenza di celerità sarebbe, invero, del tutto vanificata ove il termine previsto dall’art. 13, c. 7 della legge regionale n. 12/2005 fosse sanzionato con la perdita di efficacia dell’atto di adozione del piano di governo del territorio, in quanto l’amministrazione dovrebbe reiterare l’intera procedura amministrativa.” (così la richiamata pronuncia della Sezione n. 7508 del 2010).
Per converso, la soluzione interpretativa cui la Sezione ha aderito, e che va in questa sede ribadita, ha evidenziato che la previsione dell’inefficacia degli atti assunti è collocata incidentalmente nel testo dell’articolo, il quale –come detto– prevede che “entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni”. Ciò –secondo l’orientamento richiamato– “consente di riferire la sanzione della inefficacia alla inosservanza non del termine di novanta giorni, previsto nella prima parte della norma, ma di quanto stabilito nella seconda parte della disposizione, ossia alla violazione dell’obbligo di decidere sulle osservazioni e di apportare agli atti del p.g.t. le conseguenti modificazioni.”. Conseguentemente, “l’inefficacia degli atti assunti si verifica solo quando la loro adozione non sia stata preceduta dalla decisione delle osservazioni presentate dagli interessati” (così ancora la sentenza n. 7508 del 2010).
1.4.2 Tale lettura, oltre ad essere consentita dal tenore letterale della previsione normativa, è altresì in linea con il principio generale per il quale i termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi sono di regola non perentori, soprattutto allorché si tratti di procedure complesse, con la partecipazione di una pluralità di soggetti, a garanzia del contemperamento di tutti gli interessi, pubblici o privati, coinvolti (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 14.11.2012, n. 2750).
Sotto altro profilo, non può neppure accedersi alla tesi della ricorrente, secondo la quale la natura ordinatoria del termine sarebbe esclusa dalla circostanza che il comma 7-bis del medesimo articolo 13 abbia previsto una fattispecie nella quale il termine è elevato a centocinquanta giorni. Ad avviso della ricorrente, non sarebbe logico prevedere una maggiore durata di un termine che non sia perentorio.
La tesi, come detto, non convince, in quanto la fissazione del termine, benché ordinatorio, svolge pur sempre una funzione di accelerazione dei procedimenti e individua quali siano le modalità per il corretto operare dell’Amministrazione. Conseguentemente, non può ritenersi priva di rilevanza l’elevazione del termine nella fattispecie di cui al comma 7-bis, posto che –al contrario– sarebbe irragionevole fissare un termine, benché non perentorio, che non possa essere ragionevolmente osservato.
1.4.3 Deve, quindi, concludersi nel senso che della disposizione di legge regionale debba farsi necessariamente un’interpretazione costituzionalmente orientata, volta a garantire l’osservanza dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e buon andamento della pubblica amministrazione (articoli 3 e 97 della Costituzione), nonché ad assicurare l’esigenza che la legge regionale si attenga ai principi fondamentali desumibili dalla legge statale (articolo 117, terzo comma, della Costituzione), la quale stabilisce l’efficacia a tempo indeterminato della delibera di adozione del piano, fissando unicamente i termini di efficacia delle correlate misure di salvaguardia, peraltro di durata pluriennale (articolo 12 del d.P.R. n. 380 del 2001).
Pertanto, tra le possibili interpretazioni, consentite dal tenore letterale della previsione normativa, deve privilegiarsi quella, sopra illustrata, che attribuisce al termine per l’approvazione finale del piano natura ordinatoria, ponendo la sanzione dell’inefficacia in correlazione con la mancata valutazione delle osservazioni pervenute.
1.5 Deve, poi, evidenziarsi che la giurisprudenza della Sezione ha altresì preso in considerazione, ai fini della valutazione del rispetto del termine, la circostanza che alla data della sua scadenza fosse in corso la fase decisoria finale del PGT, ritenendo in tal caso legittimo e rispettoso della previsione normativa l’operato del Comune (v. le richiamate sentenze n. 2765 del 2014 e n. 7614 del 2010).
Ciò è quanto avvenuto anche nel caso di specie, poiché l’avvio della fase di approvazione (20.02.2012) ricade entro i novanta giorni dalla data in cui la delibera di revoca della precedente approvazione è divenuta esecutiva (07.12.2011), né risulta che la rinnovata fase procedimentale di approvazione sia stata successivamente interrotta.
Aderendo all’orientamento giurisprudenziale sopra richiamato, deve quindi concludersi nel senso che il termine sia stato, nella specie, osservato, senza che a tal fine occorra interrogarsi in merito all’applicabilità del più lungo termine previsto dal comma 7-bis dell’articolo 13 (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.04.2015 n. 1032 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Secondo quanto affermato costantemente dalla giurisprudenza, gli apprezzamenti compiuti dall’Amministrazione in sede di pianificazione urbanistica sono da ritenere sindacabili solo laddove risultino inficiati da arbitrarietà od irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare.
Inoltre, l’Amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente le singole osservazioni, poiché queste ultime costituiscono meri apporti collaborativi, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una specifica motivazione, essendo sufficiente che le osservazioni siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano.
Costituisce, poi, una massima giurisprudenziale consolidata l’affermazione per cui “Fatte salve le scelte incidenti su zone territorialmente circoscritte, in sede di adozione di uno strumento urbanistico l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione è di portata generale e risulta soddisfatto tramite l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte urbanistiche, senza necessità di una motivazione puntuale.
Con l’ulteriore corollario per cui “L'amministrazione comunale non è tenuta ad una particolareggiata motivazione in ordine ad ogni singola scelta urbanistica effettuata con il nuovo strumento di pianificazione, anche laddove la nuova scelta si discosti da destinazioni precedentemente impresse al territorio dal precedente strumento urbanistico, essendo sufficiente che emergano nel complesso le ragioni che sorreggono l'esercizio della potestà pianificatoria".
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La giurisprudenza ravvisa un affidamento qualificato del privato rispetto alla precedente disciplina urbanistica, tale da determinare un più stringente onere motivatorio delle scelte di piano.
Tali evenienze –comportanti un onere di motivazione più incisivo– sono state ravvisate infatti:
- nel superamento degli standards minimi di cui al decreto ministeriale 02.04.1968, n. 1444;
- nella lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione edilizia, ecc.;
- nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.

3.1 Il motivo è infondato.
Rileva anzitutto il Collegio che, secondo quanto affermato costantemente dalla giurisprudenza, gli apprezzamenti compiuti dall’Amministrazione in sede di pianificazione urbanistica sono da ritenere sindacabili solo laddove risultino inficiati da arbitrarietà od irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare (così, ex multis, TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 15.05.2014, n. 1281).
Inoltre, l’Amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente le singole osservazioni, poiché queste ultime costituiscono meri apporti collaborativi, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una specifica motivazione, essendo sufficiente che le osservazioni siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 07.07.2008, n. 3358; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 22.07.2014, n. 1972).
Costituisce, poi, una massima giurisprudenziale consolidata l’affermazione per cui “Fatte salve le scelte incidenti su zone territorialmente circoscritte, in sede di adozione di uno strumento urbanistico l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione è di portata generale e risulta soddisfatto tramite l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte urbanistiche, senza necessità di una motivazione puntuale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20.02.2014 n. 793; id. 10.05.2012 n. 2710; id. 08.06.2011 n. 3497 e id. 03.11.2008 n. 5478).” (così Cons. Stato, Sez. IV, 01.07.2014 n. 3294. V. anche Ad. Plen., n. 24 del 1999). Con l’ulteriore corollario per cui “L'amministrazione comunale non è tenuta ad una particolareggiata motivazione in ordine ad ogni singola scelta urbanistica effettuata con il nuovo strumento di pianificazione, anche laddove la nuova scelta si discosti da destinazioni precedentemente impresse al territorio dal precedente strumento urbanistico, essendo sufficiente che emergano nel complesso le ragioni che sorreggono l'esercizio della potestà pianificatoria (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 12/05/2011 n. 2863)” (così ancora Cons. Stato, n. 3294 del 2014, cit.).
Nel caso oggetto del presente giudizio, non è ravvisabile nessuna delle situazioni in presenza delle quali la giurisprudenza ravvisa un affidamento qualificato del privato rispetto alla precedente disciplina urbanistica, tale da determinare un più stringente onere motivatorio delle scelte di piano. Tali evenienze –comportanti un onere di motivazione più incisivo– sono state ravvisate infatti: nel superamento degli standards minimi di cui al decreto ministeriale 02.04.1968, n. 1444; nella lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione edilizia, ecc.; nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (v. TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 1972 del 2014, cit.).
Nessun affidamento qualificato poteva invece vantare la ricorrente, in ragione della mera circostanza che la precedente disciplina di piano prevedesse un determinato indice di edificabilità, ad essa più favorevole rispetto a quello attualmente stabilito
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.04.2015 n. 1032 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAL’art. 7 della l. 17.08.1942 n. 1150 stabilisce che il Piano regolatore generale determina l’assetto urbanistico dell’intero territorio comunale, in particolare prevedendo “le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere ed impianti di interesse collettivo o sociale”.
L’art. 41-quinquies, comma 8, della l. n. 1150/1942 stabilisce che “in tutti i Comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati […] rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici, o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi” avuto riguardo a “zone territoriali omogenee” (comma 9).
In sostanza la divisione del territorio in zone omogenee serve alla razionale dislocazione dei servizi pubblici e di interesse comune come si deduce dall’art. 41-quinquies l. 1150/1942, attuato dagli articoli 2-7 del d.m. 1444/1968, che dispone il reperimento degli spazi a standard, diversi per ciascuna zona e a ciascuna zona funzionali, diversamente tipizzando, fra le aree ivi comprese, quelle che sono destinate a taluni usi di interesse comune.
Il fatto che le aree a standard di zona o di quartiere siano reperite di norma all’interno della zona già delimitata assumendo come criterio aggregante l’omogeneità delle aree perimetrate, è dimostrato a contrario dalla lettera dell’art. 4, n. 2, D.M. 1444/1968 laddove prevede: “quando sia dimostrata l'impossibilità -detratti i fabbisogni comunque già soddisfatti- di raggiungere la predetta quantità minima di spazi su aree idonee, gli spazi stessi vanno reperiti entro i limiti delle disponibilità esistenti nelle adiacenze immediate”.
Ne consegue che una determinata area ricadente nella zona considerata può essere esclusa da taluno degli impieghi ammessi al suo interno in via generale e astratta, solo per ragioni indicative di un interesse prevalente che esige tale limitazione, perché non altrimenti realizzabile.
E’ quindi evidente che la coesistenza nella medesima zona omogenea di aree con diversa destinazione d’uso è possibile perché alcune sono prenotate a standard di zona previsti dall’art. 4 del d.m. 1444/1968.
Dette aree risultano quindi incise da un vincolo (conformativo o espropriativo) che le differenzia dalle altre aree, parimenti comprese nella zona considerata -cui è attribuita in dote la piena disponibilità degli usi ammessi dalle NTA, con possibilità di mutamento di destinazione, senza che ciò implichi variazioni essenziali, ai sensi dell’art. 32, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001- proprio perché la tenuta funzionale del programma di zona è garantita dalla quantità minima delle aree a standard, cui tale possibilità è invece interdetta.
In alternativa, se si intende distinguere fra loro aree con analoghe caratteristiche morfologiche, ambientali e di contesto senza stabilire uno specifico nesso di servizio (standard di zona) delle une alle altre, occorre sussumerle in diverse sottozone territoriali, omogenee dal punto di vista funzionale.
Si intende affermare -consapevole il Collegio che il modello della zonizzazione del territorio ha assunto forme flessibili nella prassi applicativa, sino a pervenire, nell’ambito della stessa zona omogenea, alla microzonizzazione o alla previsione di sottozone distinte da ulteriori peculiarità strutturali o funzionali- che il processo di conformazione del territorio non esclude che a livello di pianificazione generale possano essere previsti differenti regimi urbanistici all’interno della stessa zona omogenea.
Il principio di tipicità degli strumenti urbanistici, che riflette il limite di legalità dell’azione amministrativa, non esclude infatti che il pianificatore comunale, stante la progressiva espansione degli interessi affidati al governo di prossimità, introduca un sistema di “lettura” del territorio diverso o ulteriore rispetto al modello per zone, purché al pari di questo sia iscritto nel medesimo referente normativo, nazionale e regionale, e ad esso si conformi.
Se così non fosse infatti l’azione amministrativa sarebbe non discrezionale, ma del tutto arbitraria e il nuovo modello di conformazione del territorio risulterebbe sostanzialmente abrogativo del sistema delineato dalla l. 1150/1942, il cui nucleo essenziale inderogabile, tanto da costituire principio fondamentale per la legislazione regionale concorrente, esige che siano identificate previamente le categorie generali e astratte ove iscrivere le porzioni di territorio, sulla base di descrittori anch’essi previamente definiti, in funzione degli obiettivi che l’azione pianificatrice si prefigge.
E allora sarà del tutto irrilevante che la conformazione del territorio, come detto funzionale alla dislocazione dei servizi di interesse generale, sia concepita per zone, contesti, ambiti, comparti, zone miste o microzone, purché –qualunque essa sia- corrisponda a categorie prefissate ex ante, tali cioè da costituire il parametro di legittimità della successiva azione amministrativa.
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Gli orientamenti variamente espressi dalla giurisprudenza sulla tipicità degli strumenti urbanistici convergono sulla necessità che la pianificazione incidente sulla proprietà privata corrisponda comunque a classificazioni generali e astratte tali cioè da consentire il controllo di legalità.
Nulla esclude che un singolo edificio o lotto fondiario esistente all’interno di un’area omogenea abbia una conformazione differenziata, purché essa sia il risultato della sussunzione delle caratteristiche concrete dell’edificio o lotto nella corrispondente categoria astratta, risultando invece violato il principio di legalità dell’azione amministrativa ove accadesse il contrario, se cioè una proprietà in quanto tale per le sue caratteristiche intrinseche ricevesse ex post una disciplina puntuale e concreta.
Non di meno il p.r.g. può recare previsioni vincolistiche incidenti su singoli edifici, configurati in sé quali "zone", se la scelta, benché puntuale sotto il profilo della portata, sia rivolta non alla tutela autonoma dell'immobile "ex se" considerato, ma al soddisfacimento di esigenze urbanistiche evidenziate dal carattere qualificante che il singolo immobile assume nel contesto dell'assetto territoriale.
E allora sarà evidente che l’area in questione esprime ex se una categoria uniforme e unificante replicabile ogni volta che il territorio presenti la stessa evidenza, essendo del tutto accidentale ed irrilevante che nel momento concreto considerato, tale classificazione attinga un singolo immobile, altrimenti sarebbe violato il fondamento dell’attività di pianificazione che è dare una connotazione omogenea alle aree consimili per caratteristiche predefinite.

In sostanza, il punto decisivo della controversia è stabilire se il PUG poteva legittimamente limitare la destinazione dell’immobile dei ricorrenti, compreso nel contesto consolidato ad alta densità, solo ad usi destinati alla collettività (servizi pubblici e privati ad uso pubblico) in ragione della concreta destinazione a sala cinematografica ad esso impressa da lungo tempo.
Preliminarmente è necessario richiamare alcuni principi in materia di pianificazione generale.
L’art. 7 della l. 17.08.1942 n. 1150 stabilisce che il Piano regolatore generale (PUG secondo la legislazione regionale pugliese) determina l’assetto urbanistico dell’intero territorio comunale, in particolare prevedendo “le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere ed impianti di interesse collettivo o sociale”.
L’art. 41-quinquies, comma 8, della l. n. 1150/1942 stabilisce che “in tutti i Comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati […] rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici, o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi” avuto riguardo a “zone territoriali omogenee” (comma 9).
In sostanza la divisione del territorio in zone omogenee serve alla razionale dislocazione dei servizi pubblici e di interesse comune (Consiglio di Stato n. 71/1989) come si deduce dall’art. 41-quinquies l. 1150/1942, attuato dagli articoli 2-7 del d.m. 1444/1968, che dispone il reperimento degli spazi a standard, diversi per ciascuna zona e a ciascuna zona funzionali, diversamente tipizzando, fra le aree ivi comprese, quelle che sono destinate a taluni usi di interesse comune.
Il fatto che le aree a standard di zona o di quartiere siano reperite di norma all’interno della zona già delimitata assumendo come criterio aggregante l’omogeneità delle aree perimetrate, è dimostrato a contrario dalla lettera dell’art. 4, n. 2, D.M. 1444/1968 laddove prevede: “quando sia dimostrata l'impossibilità -detratti i fabbisogni comunque già soddisfatti- di raggiungere la predetta quantità minima di spazi su aree idonee, gli spazi stessi vanno reperiti entro i limiti delle disponibilità esistenti nelle adiacenze immediate”.
Ne consegue che una determinata area ricadente nella zona considerata può essere esclusa da taluno degli impieghi ammessi al suo interno in via generale e astratta, solo per ragioni indicative di un interesse prevalente che esige tale limitazione, perché non altrimenti realizzabile.
E’ quindi evidente che la coesistenza nella medesima zona omogenea di aree con diversa destinazione d’uso è possibile perché alcune sono prenotate a standard di zona previsti dall’art. 4 del d.m. 1444/1968.
Dette aree risultano quindi incise da un vincolo (conformativo o espropriativo) che le differenzia dalle altre aree, parimenti comprese nella zona considerata -cui è attribuita in dote la piena disponibilità degli usi ammessi dalle NTA, con possibilità di mutamento di destinazione, senza che ciò implichi variazioni essenziali, ai sensi dell’art. 32, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001- proprio perché la tenuta funzionale del programma di zona è garantita dalla quantità minima delle aree a standard, cui tale possibilità è invece interdetta.
In alternativa, se si intende distinguere fra loro aree con analoghe caratteristiche morfologiche, ambientali e di contesto senza stabilire uno specifico nesso di servizio (standard di zona) delle une alle altre, occorre sussumerle in diverse sottozone territoriali, omogenee dal punto di vista funzionale.
Si intende affermare -consapevole il Collegio che il modello della zonizzazione del territorio ha assunto forme flessibili nella prassi applicativa, sino a pervenire, nell’ambito della stessa zona omogenea, alla microzonizzazione o alla previsione di sottozone distinte da ulteriori peculiarità strutturali o funzionali- che il processo di conformazione del territorio non esclude che a livello di pianificazione generale possano essere previsti differenti regimi urbanistici all’interno della stessa zona omogenea.
Il principio di tipicità degli strumenti urbanistici, che riflette il limite di legalità dell’azione amministrativa, non esclude infatti che il pianificatore comunale, stante la progressiva espansione degli interessi affidati al governo di prossimità, introduca un sistema di “lettura” del territorio diverso o ulteriore rispetto al modello per zone, purché al pari di questo sia iscritto nel medesimo referente normativo, nazionale e regionale, e ad esso si conformi.
Se così non fosse infatti l’azione amministrativa sarebbe non discrezionale, ma del tutto arbitraria e il nuovo modello di conformazione del territorio risulterebbe sostanzialmente abrogativo del sistema delineato dalla l. 1150/1942, il cui nucleo essenziale inderogabile, tanto da costituire principio fondamentale per la legislazione regionale concorrente, esige che siano identificate previamente le categorie generali e astratte ove iscrivere le porzioni di territorio, sulla base di descrittori anch’essi previamente definiti, in funzione degli obiettivi che l’azione pianificatrice si prefigge.
E allora sarà del tutto irrilevante che la conformazione del territorio, come detto funzionale alla dislocazione dei servizi di interesse generale, sia concepita per zone, contesti, ambiti, comparti, zone miste o microzone, purché –qualunque essa sia- corrisponda a categorie prefissate ex ante, tali cioè da costituire il parametro di legittimità della successiva azione amministrativa.
Gli orientamenti variamente espressi dalla giurisprudenza sulla tipicità degli strumenti urbanistici convergono sulla necessità che la pianificazione incidente sulla proprietà privata corrisponda comunque a classificazioni generali e astratte tali cioè da consentire il controllo di legalità (TAR Trentino-Alto Adige Trento 07/01/2010, n. 1, Consiglio di Stato, sez. IV, 13.07.2010 n. 4545).
Nulla esclude che un singolo edificio o lotto fondiario esistente all’interno di un’area omogenea abbia una conformazione differenziata, purché essa sia il risultato della sussunzione delle caratteristiche concrete dell’edificio o lotto nella corrispondente categoria astratta, risultando invece violato il principio di legalità dell’azione amministrativa ove accadesse il contrario, se cioè una proprietà in quanto tale per le sue caratteristiche intrinseche ricevesse ex post una disciplina puntuale e concreta.
Non di meno il p.r.g. può recare previsioni vincolistiche incidenti su singoli edifici, configurati in sé quali "zone", se la scelta, benché puntuale sotto il profilo della portata, sia rivolta non alla tutela autonoma dell'immobile "ex se" considerato, ma al soddisfacimento di esigenze urbanistiche evidenziate dal carattere qualificante che il singolo immobile assume nel contesto dell'assetto territoriale (Consiglio di Stato, sez. V, 24/04/2013, n. 2265).
E allora sarà evidente che l’area in questione esprime ex se una categoria uniforme e unificante replicabile ogni volta che il territorio presenti la stessa evidenza, essendo del tutto accidentale ed irrilevante che nel momento concreto considerato, tale classificazione attinga un singolo immobile (Consiglio di Stato, sez IV 14.10.2014 n. 6290), altrimenti sarebbe violato il fondamento dell’attività di pianificazione che è dare una connotazione omogenea alle aree consimili per caratteristiche predefinite (TAR Puglia-Bari, Sez. III, sentenza 23.04.2015 n. 651 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

marzo 2015

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Se si escutono polizze fideiussorie le relative somme rientrano nel Patto di stabilità interno.
I precedenti del giudice contabile hanno evidenziato, in applicazione dei predetti principi, la rilevanza, ai fini del rispetto del Patto di stabilità, delle somme derivanti dall’escussione di polizze fideiussorie stipulate in attuazione di convenzioni urbanistiche.
L’ente infatti, escutendo la fideiussione, subentra ai privati nel completamento delle opere di urbanizzazione “in proprio” e, così facendo, imprime una connotazione pubblicistica alle somme a tal fine utilizzate, che peraltro entrano nel bilancio dell’ente e conseguentemente restano assoggettate alla relativa disciplina, anche in termini di rispetto degli specifici obiettivi vigenti in riferimento al patto di stabilità.

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Il Comune istante premette in fatto che:
a) a seguito di giudizio civile di primo grado ha escusso tre fideiussioni (per € 2.940.000,00) rilasciate a garanzia della realizzazione di un piano integrato d’intervento rimasto in parte non attuato (quanto alle opere pubbliche e di pubblico interesse ivi previste);
b) escussa la fideiussione, ha realizzato –negli anni 2010, 2011 e 2012 (per € 1.454.000,00)– i primi tre dei programmati cinque lotti di tali opere in sostituzione dei soggetti inadempienti, tramite forme pubbliche di selezione degli attuatori;
c) dal 2013 è sottoposto al Patto di Stabilità interno e, per evitare eventuali sanzioni connesse allo sforamento dei relativi parametri, ha sospeso l’esecuzione degli ulteriori lotti di opere pubbliche.
L’ente premette altresì che:
a) la società assicuratrice, garante nel rapporto fideiussorio, ha appellato la predetta sentenza di primo grado;
b) le società immobiliari realizzatrici dell’intervento, nel frattempo messe in liquidazione, hanno presentato nel novembre 2013 ricorso al TAR Lombardia, sez. Brescia, per la condanna dell’ente alla realizzazione delle opere non ancora eseguite ed al risarcimento dei danni connessi alla mancata vendita dei lotti, determinata, secondo i ricorrenti, dall’omessa realizzazione delle opere di urbanizzazione.
Ciò premesso, l'istante Sindaco –in considerazione del fatto che l’ente si trova nella “paradossale situazione” di non poter eseguire le opere per il rispetto del patto di stabilità, con la conseguente esposizione al rischio di dover risarcire i danni in sede giudiziale, ovvero di procedere alla realizzazione delle opere medesime, violando però, in virtù di ciò, il patto stesso– formula il quesito di seguito indicato, volto, nella sostanza, ad appurare se l’utilizzo delle somme derivanti dall’escussione delle fideiussioni possa essere escluso dal computo degli obiettivi del patto di stabilità.
...
1.- In via preliminare, la Sezione precisa che la funzione consultiva è diretta a fornire un ausilio all’Ente richiedente per le determinazioni che, in materia, lo stesso è tenuto ad assumere nell’esercizio delle proprie funzioni, restando ferma la discrezionalità dell’amministrazione in sede di esercizio delle proprie prerogative gestorie.
Tale parere, peraltro, è definito nel suo oggetto dalla concreta formulazione dell’istanza presentata dall’ente; tuttavia la pronuncia di questa Sezione si atterrà ad una disamina delle sole questioni generali ed astratte sottese ai quesiti posti dall’ente locale.
2.- Con il quesito prima riportato l’ente territoriale chiede, in definitiva, se, ai fini del rispetto del patto di stabilità, debbano essere considerate anche le somme derivanti dall’escussione di polizze fideiussorie emesse a garanzia della realizzazione di opere di urbanizzazione previste in un programma integrato di intervento, attesa, secondo la ricostruzione dell’ente locale, la natura sostanzialmente “privata” di tali somme.
2.1.- Al riguardo, basti rilevare che questa Sezione di controllo ha più volte messo in luce la natura cogente delle disposizioni costituenti il patto di stabilità interno. Gli articoli 30, 31 e 32 della legge n. 183 del 2011 (legge di stabilità per il 2012), come più volte modificati e integrati, da ultimo, per quanto di rilievo, dall’art. 1, comma 489, della legge n. 190 del 2014, disciplinano la materia, fra l’altro, per l’anno 2015 (per approfondimenti si rinvia alla Circolare MEF-RGS n. 6 del 18.02.2014, relativa al triennio 2014-2016).
Con riferimento alle voci di entrata e di spesa escludibili dal saldo finanziario valido ai fini della verifica del rispetto del patto, l’art. 31, commi 7 ss., della citata legge n. 183 del 2011, come successivamente modificato, ha confermato, nelle sue linee portanti, il previgente sistema di deroghe, con alcune variazioni. Importanza fondamentale assume in materia il comma 17, che abroga le disposizioni che individuano esclusioni di entrata o di spesa non previste espressamente dalla stessa legge di stabilità per il 2012.
Pertanto, per l’esercizio finanziario in corso, non sono consentite esclusioni di entrate o di spese diverse da quelle previste dalla legge.
Il predetto principio di tassatività è stato più volte oggetto di attenzione da parte di questa Corte, che ha sempre confermato la natura imperativa ed inderogabile delle relative disposizioni legislative (v. la deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 6 del 25.01.2011; le deliberazioni di questa Sezione n. 1026/2010/PAR, n. 54/2012/PAR, n. 375/2014/PAR).
Quanto esposto è confermato, da ultimo, dalla citata Circolare MEF-RGS n. 6 del 2014, che, per il triennio 2014-2016, riporta una dettagliata esplicitazione delle ipotesi di entrate e spese escludibili in forza delle vigenti disposizioni di legge.
2.2.- Al riguardo, si deve altresì rilevare che
i precedenti del giudice contabile hanno evidenziato, in applicazione dei predetti principi, la rilevanza, ai fini del rispetto del Patto di stabilità, delle somme derivanti dall’escussione di polizze fideiussorie stipulate in attuazione di convenzioni urbanistiche. L’ente infatti, escutendo la fideiussione, subentra ai privati nel completamento delle opere di urbanizzazione “in proprio” e, così facendo, imprime una connotazione pubblicistica alle somme a tal fine utilizzate, che peraltro entrano nel bilancio dell’ente e conseguentemente restano assoggettate alla relativa disciplina, anche in termini di rispetto degli specifici obiettivi vigenti in riferimento al patto di stabilità (v. Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 128/2013/PAR; cfr. altresì questa Sezione, deliberazione n. 1044/2009/PAR).
3.- Di tali enunciati il Comune richiedente terrà dunque conto nella valutazione della fattispecie, ferma comunque restando la sua autonomia, nel rispetto dei limiti legislativi vigenti, nell’attività di spesa e di gestione del bilancio, nonché nell’individuazione degli eventuali margini di intervento collegati alla complessiva riduzione della spesa corrente (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 30.03.2015 n. 143).

URBANISTICANell'ambito di un Piano Attuativo, l’acquisizione delle opere e delle relative aree è per il Comune obbligatoria quanto lo è la cessione delle stesse per il lottizzante e ciò in quanto, oltre ad essere tassativamente previsto dalla legge nei termini sopra descritti, detto trasferimento è condizione necessaria affinché possa concretamente realizzarsi l’assetto del territorio cui sovrintende l’attività di pianificazione ed è, altresì, presupposto necessario affinché possano poi concretamente operare le norme nazionali e regionali vigenti in materia di corretta gestione dei servizi pubblici correlati alle opere di urbanizzazione, la cui titolarità il legislatore espressamente affida all’autorità amministrativa.
A ciò consegue che -ove dopo la destinazione di un’area ad opera di urbanizzazione da parte del piano di lottizzazione (che per primo imprime tale destinazione pubblicistica e sulla base del quale viene poi stipulata la convenzione) la stessa fosse ceduta dal lottizzante a terzi- il relativo contratto sarebbe nullo per contrasto con norma imperativa e non potrebbe incidere sui relativi assetti urbanistici e dominicali.
Tale conclusione, oltre che normativamente imposta, è indispensabile per garantire la tenuta dell’intero sistema urbanistico, volto alla tutela di interessi pubblici di rango superiore, che risulterebbero gravemente frustrati dall’alienazione delle opere di urbanizzazione a soggetti privati; in sostanza il sistema tende ad evitare che quelle opere siano sottratte alla loro destinazione a pubblico servizio, in chiave di tutela del corretto sfruttamento del territorio e dei correlati valori di rango ancora superiore, quali il diritto alla salute, alla sicurezza stradale, all’approvvigionamento idrico ed elettrico, etc..
Del resto, la necessaria appartenenza alla mano pubblica delle opere di urbanizzazione (e delle aree su cui esse insistono), secondo il regime del patrimonio indisponibile (perché destinato a pubblico servizio, secondo lo schema di cui all’art. 826, comma 3, del codice civile), è principio assolutamente consolidato in giurisprudenza.
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Tale approccio interpretativo ha trovato ulteriore consacrazione normativa a seguito dell’entrata in vigore del d.p.r. 06.06.2001, n. 380 (T.U. Edilizia), ove all’art. 16, comma 2, si afferma che “2. La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al comune all'atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell'interessato, può essere rateizzata. A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, nel rispetto dell'articolo 2, comma 5, della legge 11.02.1994, n. 109, e successive modificazioni, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune”.
Quindi, una volta ricondotte al regime del patrimonio indisponibile, le opere di urbanizzazione godono del sistema di protezione di cui all’art. 828, comma 2, del codice civile, secondo cui “I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano”, il che ne impedisce l’alienazione e l’usucapione da parte dei privati.
Proprio perché le opere di urbanizzazione sono funzionali allo svolgimento di pubblici servizi di primaria utilità (idrico, fognario, viabilità, elettrico…), la loro proprietà necessariamente deve essere del Comune, il quale soltanto può garantire un accettabile e uniforme livello di qualità dei servizi in favore dei propri cittadini che non potrebbe essere garantito da un soggetto privato il quale, ovviamente, non potrebbe che gestire i servizi in chiave imprenditoriale e quindi in funzione dell’ottenimento di utili, con il rischio, conseguentemente, di servizi con qualità al di sotto dell’accettabile o addirittura tali da mettere a repentaglio i diritti fondamentali dei cittadini; si pensi, ad esempio, ai rischi per la salute derivanti da un servizio idrico con acque non potabili, da un servizio di depurazione fognaria non efficiente, da una rete elettrica o viaria non manutenuta.

... per l'accertamento e la declaratoria:
1) dell'obbligo del Comune di Sinnai di provvedere alla presa in carico delle opere di urbanizzazione primaria realizzate, in località Torre delle Stelle, nell'ambito dei comparti 1 e 2 individuati dal Piano di Fabbricazione del Comune di Sinnai, così come trasformati in zona di completamento urbano con deliberazione di Giunta Municipale n. 177/1974, nonché delle aree su cui queste insistono e ad assumere tutti gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria, correlati alla gestione delle medesime opere di urbanizzazione;
2) nonché per la conseguente condanna dell'Amministrazione a porre in essere gli atti e i provvedimenti per adempiere agli obblighi discendenti dalla legge;
3) e per la conseguente condanna al risarcimento dei danni subiti dai ricorrenti per avere dovuto sostenere le spese di manutenzione delle suddette opere di urbanizzazione al posto dell'inadempiente Comune di Sinnai.
...
La domanda deve essere accolta.
Come innanzi riferito, con deliberazione n. 177 del 1974 la Giunta Municipale di Sinnai aveva disposto la classificazione dei comparti 1 e 2, ove ricadono gli immobili dei ricorrenti, “in zona di completamento urbano , in quanto compromessa con il seguente indice territoriale…dello 0,15; altezza massima ml 7, stacco dai confini e dalle strade ml 5, rapporto di copertura 1/10, lotto minimo mq 2.000”.
Nella delibera si prevedeva poi che per ottenere il rilascio delle licenze edilizie i “proprietari dovranno provvedere a consegnare al Comune le opere di urbanizzazione primaria e secondaria in opere finite o corrispettivo valore in denaro”.
L’atto della Giunta è stato poi ratificato dal Consiglio comunale con la deliberazione n. 103 del 27.04.1974, con l’unica modifica delle dimensioni del lotto minino di intervento, portandolo da mq 2000 a mq 1000.
Su detta delibera, come pure sulle altre delibere consiliari riguardanti la variante complessiva del Piano di Fabbricazione di Sinnai, è poi intervenuta l’approvazione della Regione con il decreto del suo Presidente, n. 164 del 24.07.1974; per i comparti 1 e 2 il decreto ha modificato l’indice fondiario, portandolo a 0,30 mc/mq.
La destinazione a zona B di completamento ha comportato il riconoscimento per i comparti in questione della possibilità di edificazione diretta, ossia senza la necessità della previa approvazione di un piano di lottizzazione, come richiesto dalle zone C e F; ciò è avvenuto sul presupposto dell’esistenza di una compromissione del territorio per effetto delle costruzioni ivi esistenti e sul presupposto, evidentemente, dell’esistenza di opere di urbanizzazione, sia pure incomplete, della zona interessata.
Proprio per ottenere il completamento delle opere di urbanizzazione le delibere richiedevano, quale condizione per il rilascio delle concessioni edilizie, la realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte dei privati oppure il pagamento di una corrispettiva somma di danaro.
Le opere sono state poi realizzate, almeno in parte (rete viaria, idrica ed elettrica), dal Condominio appositamente formato dai proprietari dei lotti.
La difesa del Comune rileva che le opere di urbanizzazione risultano incompiute e realizzate senza alcun disegno unitario, tanto da affermare che nel comprensorio non si rinvengono “opere di urbanizzazione né in senso formale, né in senso materiale”.
Da quanto sopra emerge con evidenza che nel comprensorio esistono alcune opere di urbanizzazione (rete viaria, rete idrica ed elettrica) sia pur realizzate senza una progettazione approvata dal Comune e senza una puntuale direzione dei lavori (al riguardo i ricorrenti non depositano alcun atto), ma ciò è dipeso unicamente da incuria dello stesso Comune nel seguire l’attuazione delle previsioni del proprio strumento urbanistico e segnatamente delle regole, prima richiamate, sulla necessità della realizzazione da parte dei privati delle opere di urbanizzazione oppure sul pagamento da parte degli stessi degli oneri di urbanizzazione.
L’inadempienza del Comune non può evidentemente costituire un alibi, per lo stesso, alla presa in carico delle opere di urbanizzazione effettivamente esistenti e nello stato in cui si trovano, che lo stesso Comune ha ritenuto tali da giustificare la classificazione del comprensorio come zona B di completamento.
Peraltro il Comune è ormai divenuto proprietario delle strade per usucapione, essendo stato esercitato un uso pubblico sulle stesse da ben oltre 20 anni. Come precisato dalla Sezione con la sentenza n. 1738 del 03.09.2008, l’uso di una strada da parte della collettività indifferenziata per il transito determina il passaggio della stessa nella proprietà del Comune per usucapione, a prescindere dall’esistenza o meno di una convenzione di lottizzazione e del connesso obbligo per il lottizzante di trasferire le opere di urbanizzazione ai sensi dell’art. 28 della legge 17.08.1942 n. 1150 (sulla possibilità di acquisto per usucapione di una strada cfr. Consiglio Stato, sez. V, 24.05.2007, n. 2618; Cassazione civile, sez. II, 10.10.2000, n. 13485).
Anche la conduttura idrica, quanto alla titolarità ha indubbie connotazioni pubblicistiche, vuoi perché le tubazioni accedono alla parte sottostante la rete stradale, vuoi per l’uso collettivo (esteso a tutti gli utenti) del servizio idrico fruibile a mezzo di detta conduttura (cfr. la sentenza del Cons. Stato, Sez. IV, n. 5487 del 2914, con la quale il giudice di Appello ha confermato le sentenze di questa Sezione n. 880/2011 e n. 602/2013 relative alle opere di urbanizzazione realizzate nella stessa località di Torre delle Stelle, ma in comune di Maracalagonis).
Una volta acclarata l’esistenza della opere di urbanizzazione, sia che esse siano realizzate in base ad un disegno unitario come avviene a seguito dei piani di lottizzazione, sia che le stesse siano riconosciute con lo strumento urbanistico, come nella specie, le conseguenze sulla loro presa in carico e gestione sono identiche.
In entrambi i casi l’Ente locale deve gestire i pubblici servizi connessi alle opere di urbanizzazione esistenti (servizio viabilità, idrico, elettrico…) per le ragioni svolte nelle pronunce e condivise dal Collegio di questa Sezione: sentenze nn. 602/2013, 187/2010 e 880/2011 e ordinanza 316/2009.
Segnatamente con la sentenza n. 880/2011 la Sezione ha osservato che -ai sensi dell’art. 28 della legge n. 1150/1942- “l’acquisizione delle opere e delle relative aree è per il Comune obbligatoria quanto lo è la cessione delle stesse per la società lottizzante e ciò in quanto, oltre ad essere tassativamente previsto dalla legge nei termini sopra descritti, detto trasferimento è condizione necessaria affinché possa concretamente realizzarsi l’assetto del territorio cui sovrintende l’attività di pianificazione ed è, altresì, presupposto necessario affinché possano poi concretamente operare le norme nazionali e regionali vigenti in materia di corretta gestione dei servizi pubblici correlati alle opere di urbanizzazione, la cui titolarità il legislatore espressamente affida all’autorità amministrativa.
A ciò consegue che -ove dopo la destinazione di un’area ad opera di urbanizzazione da parte del piano di lottizzazione (che per primo imprime tale destinazione pubblicistica e sulla base del quale viene poi stipulata la convenzione) la stessa fosse ceduta dal lottizzante a terzi- il relativo contratto sarebbe nullo per contrasto con norma imperativa e non potrebbe incidere sui relativi assetti urbanistici e dominicali.
Tale conclusione, oltre che normativamente imposta, è indispensabile per garantire la tenuta dell’intero sistema urbanistico, volto alla tutela di interessi pubblici di rango superiore, che risulterebbero gravemente frustrati dall’alienazione delle opere di urbanizzazione a soggetti privati; in sostanza il sistema tende ad evitare che quelle opere siano sottratte alla loro destinazione a pubblico servizio, in chiave di tutela del corretto sfruttamento del territorio e dei correlati valori di rango ancora superiore, quali il diritto alla salute, alla sicurezza stradale, all’approvvigionamento idrico ed elettrico, etc..
Del resto, la necessaria appartenenza alla mano pubblica delle opere di urbanizzazione (e delle aree su cui esse insistono), secondo il regime del patrimonio indisponibile (perché destinato a pubblico servizio, secondo lo schema di cui all’art. 826, comma 3, del codice civile), è principio assolutamente consolidato in giurisprudenza (ex multis, TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 03.05.2011, n. 606; conformi TAR Puglia Bari, Sez. II, 01.07.2010, n. 2815; TAR Sardegna, Sez. II, 19.02.2010, n. 187 e Sez. II, 21.08.2009, n. 1464; TAR Venezia, sentenza n. 1373/2004; Consiglio Stato, Sez. V, 15.03.2001, n. 1514)
”.
Nella stessa sentenza, la Sezione ha poi precisato che tale approccio interpretativo ha trovato ulteriore consacrazione normativa a seguito dell’entrata in vigore del d.p.r. 06.06.2001, n. 380 (T.U. Edilizia), ove all’art. 16, comma 2, si afferma che “2. La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al comune all'atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell'interessato, può essere rateizzata. A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, nel rispetto dell'articolo 2, comma 5, della legge 11.02.1994, n. 109, e successive modificazioni, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune”.
Quindi, una volta ricondotte al regime del patrimonio indisponibile, le opere di urbanizzazione godono del sistema di protezione di cui all’art. 828, comma 2, del codice civile, secondo cui “I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano”, il che ne impedisce l’alienazione e l’usucapione da parte dei privati (cfr., ex multis, Cassazione civile, Sez. II, 15.02.2010, n. 3465).
Proprio perché le opere di urbanizzazione sono funzionali allo svolgimento di pubblici servizi di primaria utilità (idrico, fognario, viabilità, elettrico…), la loro proprietà necessariamente deve essere del Comune, il quale soltanto può garantire un accettabile e uniforme livello di qualità dei servizi in favore dei propri cittadini che non potrebbe essere garantito da un soggetto privato il quale, ovviamente, non potrebbe che gestire i servizi in chiave imprenditoriale e quindi in funzione dell’ottenimento di utili, con il rischio, conseguentemente, di servizi con qualità al di sotto dell’accettabile o addirittura tali da mettere a repentaglio i diritti fondamentali dei cittadini; si pensi, ad esempio, ai rischi per la salute derivanti da un servizio idrico con acque non potabili, da un servizio di depurazione fognaria non efficiente, da una rete elettrica o viaria non manutenuta (cfr. in termini TAR Sardegna Sez. II, sentenza n. 990 del 2009).
Proprio perché possano poi concretamente operare le norme nazionali e regionali vigenti in materia di corretta gestione dei servizi pubblici correlati alle opere di urbanizzazione, il legislatore espressamente ne affida la titolarità all’autorità amministrativa (cfr., ad es., la legge regionale 17.10.1997, n. 29 e il D.L.gvo 02.02.2001, n. 31, per quanto riguarda il servizio idrico, nonché il d.lgvo 30.04.1992, n. 285 per la viabilità stradale).
La gestione di simili servizi deve necessariamente essere garantita dall’ente locale vuoi con una gestione diretta, vuoi anche con la concessione, previa gara di appalto, a soggetti privati ma ovviamente, in quest’ultimo caso, con un appropriato disciplinare del servizio che, unitamente alla supervisione e controllo dell’ente concedente, assicuri una qualità delle prestazioni da rendere ai cittadini consona all’attuale momento storico.
Del resto sarebbe contraddittorio, se non addirittura paradossale, ritenere che l’ordinamento abbia dettato una precisa e rigorosa disciplina per la realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per l’erogazione dei servizi pubblici -con la previsione della necessità di un piano di lottizzazione ancorato a precise norme di legge e regolamentari quanto a contenuto e procedimento di approvazione- e abbia poi rimesso la gestione degli stessi alla assoluta discrezione di soggetti privati, così da lasciare i cittadini fruitori di detti servizi essenziali del tutto in balia dei gestori privati.
Nel caso di specie sussistono poi ulteriori aspetti che conducono all’inaccettabilità della tesi sostenuta della difesa del Comune sull’assenza di un obbligo per lo stesso di prendere in carica le opere di urbanizzazione; le strade sono oramai entrate nel patrimonio del Comune per utilizzo pubblico delle stesse da oltre quarant’anni, come già affermato dalla Sezione con la sentenza n. 1738 del 2008 in relazione ad una strada della località, cosicché i danni derivanti dalla circolazione per omessa o insufficiente manutenzione non potrebbero che gravare anche sullo stesso Comune.
Peraltro non si vede in base a quale titolo i ricorrenti potrebbero essere obbligati a sostenere gli oneri per la manutenzione delle strade, tenuto conto che non hanno alcuna quota di proprietà sulle stesse, tenuto anche conto che le stesse sono soggette al pubblico transito e tenuto conto che non potrebbero essere costretti a far parte di un condominio per la loro gestione, in assenza di contitolarità sulle stesse; la partecipazione ad un consorzio per la gestione di servizi comuni, in assenza di una contitolarità sui beni, implica l’adesione volontaria per la fruizione degli stessi, che sicuramente non potrebbe essere imposta ai ricorrenti, tantomeno ai sub acquirenti delle abitazioni presenti nel compendio, stante la proprietà Comunale sul sedime stradale ed il connesso uso pubblico sullo stesso.
Per le su esposte considerazioni va accolta la domanda di accertamento dell’obbligo del Comune di Sinnai di prendere in carico le opere di urbanizzazione primaria presenti nei comparti in questione anche al fine di permettere ai cittadini di Torre delle Stelle di ottenere l’allaccio delle loro utenze ai servizi pubblici (idrico, fognario, elettrico…) erogati dai vari gestori.
2 - Per quanto riguarda l’ulteriore, ancorché correlata, domanda, come precisata nel corso del ricorso, di condanna del Comune a porre in essere tutte le attività necessarie alla manutenzione delle opere di urbanizzazione dopo la loro presa in carico, il Collegio la ritiene inammissibile.
Al riguardo, infatti, la Sezione ribadisce il proprio consolidato orientamento (già confermato dal giudice d’appello) in base al quale una domanda così prospettata è da considerarsi inammissibile e ciò non tanto sotto il profilo del difetto di giurisdizione quanto per carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti, i quali invocano la condanna del Comune a porre in essere dei comportamenti materiali (la manutenzione delle opere di urbanizzazione) che sono, invece, rimessi alle sue scelte politico-amministrative, anche in relazione alle contingenti disponibilità di bilancio; pertanto tale pretesa non corrisponde ad una posizione di vantaggio processualmente tutelata dall’ordinamento -id est ad una situazione soggettiva qualificabile alla stregua di interesse legittimo- essendo oggetto di un compito attribuito alla pubblica amministrazione al fine di soddisfare bisogni ascrivibili alla collettività nel suo complesso, come tali non differenziabili ed in definitiva classificabili alla stregua di interessi semplici e di fatto (in termini TAR Sardegna, Sezione II, 10.09.2013 n. 602 e 10.10.2012, n. 1154; Consiglio di Stato, Sezione V, 29.12.2004, n. 7773) (TAR Sardegna, Sez. II, sentenza 27.03.2015 n. 469 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICACostituisce principio giurisprudenziale consolidato quello secondo cui le autorità preposte alla pianificazione urbanistica e territoriale godono di ampia discrezionalità. Ne consegue che le scelte compiute in sede di pianificazione attengono al merito e sono sindacabili dal giudice amministrativo solo in casi eccezionali, e precisamente quando emerga con evidenza che esse sono inficiate da arbitrarietà od irragionevolezza manifeste ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare.
Anche per quanto riguarda la motivazione -salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni- si esclude che sia necessario indicare in maniera puntuale le ragioni che sorreggono ogni singola scelta, essendo sufficiente la motivazione che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano come risultante dalla relazione di accompagnamento.
Ciò premesso si deve ancora osservare che le valutazioni che attengono alla necessità di subordinare, per un determinato ambito, la possibilità di edificazione all’approvazione di un piano attuativo concernono proprio una scelta urbanistica che può essere, quindi, sindacata dal giudice entro i ristretti limiti innanzi illustrati.
La giurisprudenza ritiene che la subordinazione dello sfruttamento edificatorio di un’area all’approvazione di un piano attuativo costituisca scelta irrazionale quando l’area interessata sia già completamente urbanizzata. In questi casi, infatti, la struttura urbana è già sufficientemente delineata ed attrezzata; e non sussistono dunque quelle esigenze di armonizzazione che possono essere soddisfatte solo attraverso la pianificazione di secondo livello.
Va però osservato che la stessa giurisprudenza ha individuato un’eccezione al principio appena illustrato. Si ritiene, invero, che la pianificazione attuativa possa ritenersi giustificata, nonostante l’area interessata sia inserita in un contesto già urbanizzato, quando l’intervento da realizzare sia di notevole entità e comporti, dunque, la necessità di un adeguamento dei servizi esistenti e, comunque, la necessità della sua armonizzazione con il contesto territoriale circostante

12. In proposito il Collegio osserva quanto segue.
13. Costituisce principio giurisprudenziale consolidato quello secondo cui le autorità preposte alla pianificazione urbanistica e territoriale godono di ampia discrezionalità. Ne consegue che le scelte compiute in sede di pianificazione attengono al merito e sono sindacabili dal giudice amministrativo solo in casi eccezionali, e precisamente quando emerga con evidenza che esse sono inficiate da arbitrarietà od irragionevolezza manifeste ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare (Consiglio di Stato, sez. I, 27.10.2014, n. 1184; TAR Umbria, sez. I, 16.01.2015, n. 25).
14. Anche per quanto riguarda la motivazione -salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni- si esclude che sia necessario indicare in maniera puntuale le ragioni che sorreggono ogni singola scelta, essendo sufficiente la motivazione che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano come risultante dalla relazione di accompagnamento (cfr. Consiglio di Stato, sez. I, sent. n. 1184 del 2014, cit.; id. sez. IV, 01.07.2014, n. 3294).
15. Ciò premesso si deve ancora osservare che le valutazioni che attengono alla necessità di subordinare, per un determinato ambito, la possibilità di edificazione all’approvazione di un piano attuativo concernono proprio una scelta urbanistica che può essere, quindi, sindacata dal giudice entro i ristretti limiti innanzi illustrati.
16. La giurisprudenza ritiene che la subordinazione dello sfruttamento edificatorio di un’area all’approvazione di un piano attuativo costituisca scelta irrazionale quando l’area interessata sia già completamente urbanizzata. In questi casi, infatti, la struttura urbana è già sufficientemente delineata ed attrezzata; e non sussistono dunque quelle esigenze di armonizzazione che possono essere soddisfatte solo attraverso la pianificazione di secondo livello (cfr. Consiglio di Stato, ad. plen., 06.10.1992, n. 12).
17. Va però osservato che la stessa giurisprudenza ha individuato un’eccezione al principio appena illustrato. Si ritiene, invero, che la pianificazione attuativa possa ritenersi giustificata, nonostante l’area interessata sia inserita in un contesto già urbanizzato, quando l’intervento da realizzare sia di notevole entità e comporti, dunque, la necessità di un adeguamento dei servizi esistenti e, comunque, la necessità della sua armonizzazione con il contesto territoriale circostante (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 17.07.2013, n. 3880; id. sez. IV, 15.05.2002, n. 2592; TAR Lombardia Milano, sez. II, 23.07.2014, n. 1991) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.03.2015 n. 795 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: In merito alle modalità di determinazione da parte dei comuni del corrispettivo relativo alla cessione in proprietà delle aree comprese nei piani di edilizia economico e popolare (P.E.E.P.), già concesse in diritto di superficie, alla luce della novella recata dall’art. 1, comma 392, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità 2014).
La disposizione di cui all’art. 31, comma 48, legge n. 448/1998, come novellata dall’art. 1, comma 392, legge n. 147/2013 deve essere intesa nel senso che, al fine della determinazione del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà, è data all’Ente la facoltà di abbattere sino al 50 per cento la quota percentuale da applicarsi al valore venale del bene e, dunque, correlativamente di elevare la già prevista riduzione del 40 per cento sino al 50 per cento.
Il citato comma 392 non immuta, per il resto, l’originaria formulazione del comma 48 e, pertanto, il corrispettivo in parola dovrà, altresì, essere determinato al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell'atto di cessione delle aree e non può essere superiore al costo stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in proprietà al momento della trasformazione di cui all’art. 31, comma 47, della legge n. 448/1998
”.
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- Visto il quesito posto dal Comune di Cabras (OR), in merito alle modalità di determinazione da parte dei comuni del corrispettivo relativo alla cessione in proprietà delle aree comprese nei piani di edilizia economico e popolare (P.E.E.P.), già concesse in diritto di superficie, alla luce della novella recata dall’art. 1, comma 392, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità 2014);
- Vista il parere 06.11.2014 n. 58, con la quale la Sezione regionale di controllo per la Sardegna ha rimesso al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa il deferimento alla Sezione delle autonomie, ai sensi del richiamato art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, di una questione di massima in relazione alla predetta richiesta, in quanto afferente alla corretta gestione del patrimonio ed alla integrità delle entrate dei comuni;
...
   1. La questione all’esame della Sezione si inscrive nell’ambito della più generale tematica relativa alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà delle aree ricomprese nei piani di edilizia economica e popolare quale peculiare modulo di valorizzazione del patrimonio immobiliare dei Comuni che, già previsto dalle leggi n. 549/1995 e n. 662/1996, ha ricevuto significativo impulso per effetto della legge n. 448/1998.
Particolare rilievo assumono, in questa prospettiva, i commi da 45 a 50 dell’art. 31, che, nel consentire ai comuni di cedere in proprietà le aree comprese nei piani di edilizia economica e popolare, approvati a norma della legge 18.04.1962, n. 167 –ovvero delimitate ai sensi dell’art. 51 della legge 22.10.1971, n. 865– già concesse in diritto di superficie ai sensi dell’art. 35, quarto comma, della medesima legge n. 865/1971, hanno tratteggiato un articolato iter procedimentale, attivabile su impulso dei predetti enti, nell’ambito del quale particolare valenza assume la determinazione del corrispettivo della cessione.
A tal riguardo il comma 48, nella originaria formulazione, prevedeva che detto corrispettivo fosse calcolato dal comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato ai sensi dell’art. 5-bis, comma 1, d.l. 11.07.1992, n. 333, convertito con modificazioni, dalla legge 08.08.1992, n. 359 –recante criteri per la determinazione della indennità di espropriazione– al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base degli indici Istat. L’intervenuta declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 5-bis, commi 1 e 2, del d.l. 11.07.1992, n. 333, nonché dell’art. 37, commi 1 e 2, del d.p.r. 08.06.2001, n. 327 (cfr. sentenza Corte costituzionale n. 348/2007), ha, tuttavia, comportato il venir meno del predetto parametro di riferimento e, conseguentemente, un vuoto normativo in relazione ai criteri da adottare per la determinazione del corrispettivo, solo di recente, colmato per effetto dell’art. 1, comma 392, legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013) che ha, in parte qua, novellato il citato art. 31, comma 48, lasciandone immutata, per il resto, l’originaria formulazione.
Nelle more del richiamato intervento normativo, sulla questione relativa al metodo di calcolo applicabile, ed ai criteri, cui aver riguardo, a seguito della sentenza della Corte costituzionale, per la determinazione del corrispettivo della cessione si sono, in più occasioni, pronunciate le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che hanno, tuttavia, apprestato soluzioni difformi alla specifica problematica (cfr. Sezione regionale di controllo per la Lombardia, n. 1/2009 e n. 915/2009; Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna n. 49/2008; Sezione regionale di controllo per la Puglia n. 2/2009).
Di qui la successiva pronuncia resa, in funzione nomofilattica, dalle Sezioni riunite in sede di controllo (cfr. deliberazione n. 22/CONTR/2011) che sono intervenute a dirimere il predetto contrasto interpretativo, individuando nei criteri per il calcolo dell’indennità di espropriazione di cui all’art. 37, commi 1 e 2, d.p.r. n. 327/2001, come modificati dalla legge 24.12.2007, n. 244, il parametro al quale far riferimento.
Nell’occasione le Sezioni riunite, hanno, altresì, rilevato le finalità agevolative sottese alla normativa in esame evidenziando la “perdurante vigenza, nell’ordinamento, dell’impianto normativo desumibile dall’art. 31 della legge 23.12.1998, n. 448, da cui discende una disciplina tesa ad individuare un riferimento comune per gli enti interessati, nella determinazione del valore del corrispettivo in parola, anche al fine di agevolare, in maniera indifferenziata nelle diverse realtà locali, l’acquisizione in piena proprietà delle aree ivi considerate, da parte dei soggetti già titolari del diritto di superficie sulle stesse”.
Le coordinate interpretative rese dalle Sezioni riunite sono state recepite e ulteriormente esplicitate dalle Sezioni regionali di controllo laddove è stato chiarito che “la disposizione di cui all’art. 31, comma 48, della legge n. 448/1998 deve essere intesa secondo la lettera della disposizione medesima e cioè nel senso che il calcolo per la determinazione del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà deve essere effettuato nella misura del 60 per cento del valore venale del bene con conseguente riduzione del 40 per cento” (cfr. Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, parere 25.07.2013 n. 258; Sezione regionale di controllo per la Puglia, parere 31.10.2013 n. 164).
Coerente con tali indicazioni risulta la disciplina introdotta dalla Legge di stabilità 2014 laddove il comma 392 dell’articolo unico, di fatto positivizzando i principi enucleati dalle Sezioni riunite della Corte dei conti con la richiamata deliberazione n. 22/CONTR/2011, dispone che “All’art. 31, comma 48, della legge 23.12.1998, n. 448, le parole da: ai sensi dell’art. 5-bis fino a: “riduzione prevista” dall’ultimo periodo dello stesso comma sono sostituite dalle seguenti: “attraverso il valore venale del bene, con la facoltà per il comune di abbattere tale valore fino al 50 per cento”.
Dalle indicazioni rese dalle Sezioni riunite prende, inoltre, le mosse il parere reso dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia che, chiamata ad esprimere il proprio avviso in ordine alla portata applicativa del novellato comma 48 ed in ordine ad eventuali profili restitutori da annettersi alla disciplina –di maggior favore– recata dall’art. 1, comma 392, legge di stabilità 2014, si è, incidentalmente, pronunciata anche sulle nuove modalità di calcolo del corrispettivo in parola (cfr.
parere 28.04.2014 n. 170).
Sul punto la Sezione ha, invero, evidenziato che “
alla luce del quadro normativo si deve ritenere che il comune, a far data dall’entrata in vigore della legge di stabilità 2014, possa determinare il corrispettivo in parola sulla base dei nuovi criteri di calcolo con la conseguente facoltà di abbattere fino al 50 per cento l’importo corrispondente al valore venale del bene già ridotto del 60 per cento” escludendo la possibilità per il Comune di “rideterminare, sulla base dei medesimi criteri, i corrispettivi calcolati in applicazione della normativa previgente in modo da restituire l’eventuale eccedenza ai privati”.
A conforto del proprio percorso argomentativo
la stessa Sezione ha, peraltro, rilevato come una eventuale disparità di trattamento, rispetto a fattispecie analoghe regolate sulla base della disciplina previgente, sia la mera “conseguenza di una diversa valutazione di interessi operata direttamente dal legislatore nel definire i nuovi criteri di calcolo” e come, in ogni caso, l’Ente rimanga “libero di modulare la riduzione, legislativamente rimessa alla propria discrezionalità, in modo da allineare i valori tra i  corrispettivi attuali e quelli determinati in base ai precedenti criteri”.
   2. Così ricostruito il quadro normativo ed interpretativo di riferimento la Sezione ritiene che, al fine di individuare il valore su cui operare la riduzione del 50 per cento prevista dal comma 48, nella formulazione successiva alla riscrittura operata dal più volte citato comma 392 della legge di stabilità 2014, debba aversi esclusivo riguardo ai criteri fissati dall’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale e valorizzarsi, dunque, un’interpretazione strettamente incentrata sul dato testuale.
In questa prospettiva,
non appaiono condivisibili né le conclusioni cui è pervenuta la Sezione regionale di controllo per la Lombardia con il menzionato
parere 28.04.2014 n. 170 né le prospettazioni dell’Ente istante evidenziandosi, sotto tale ultimo profilo, che entrambi gli esempi di calcolo offerti muovono dell’erroneo presupposto che il novellato art. 31, comma 48, della legge n. 448/1998 introduca la facoltà per i Comuni di abbattere fino al 50 per cento, e dunque di poter –nell’ipotesi di maggior favore– dimezzare, l’importo ottenuto applicando al valore venale del bene la percentuale del 60 per cento.
Di contro, ad avviso della Sezione,
la disposizione in parola deve essere intesa nel senso che, al fine della determinazione del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà, è riconosciuta all’Ente la facoltà di abbattere sino al 50 per cento la percentuale da applicarsi al valore venale del bene e, dunque, correlativamente di elevare la già prevista riduzione del 40 per cento sino al 50 per cento.
A conforto si richiamano, peraltro, i contenuti della nota di lettura n. 26 del dicembre 2013 (atti Senato), relativa alla legge di stabilità 2014 laddove, con riguardo al comma 392 dell’articolo unico, si evidenzia come, per un verso, si incrementi il valore del bene al quale rapportare la percentuale di determinazione del corrispettivo di cessione e, per altro, si attribuisca ai Comuni la possibilità di ridurre tale percentuale sino al 50 per cento.

Tale ricostruzione, del resto, consente di contemperare le “finalità agevolative” sottese alla disposizione in parola –evidenziate dalle Sezioni riunite della Corte dei conti con riguardo alla disciplina previgente (cfr. deliberazione n. 22/CONTR/2011 cit.) ed ulteriormente enfatizzate dalle norme, di maggior favore, oggetto del recente intervento legislativo– con le esigenze di valorizzazione del patrimonio immobiliare che, parimenti, informano la normativa di cui trattasi.
La stessa appare, inoltre, idonea a garantire una sostanziale uniformità nella determinazione del prezzo di riscatto: sotto tale profilo non può, invero, sottacersi come, diversamente opinando e, dunque, applicando l’abbattimento secondo le modalità prospettate dal Comune richiedente o secondo quelle indicate dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia, si perverrebbe ad esiti applicativi tali da determinare un’irragionevole disparità di trattamento tra coloro che hanno già proceduto al riscatto e quelli che lo faranno in futuro, pur avendo pagato, all’origine, identico corrispettivo per il diritto di superficie.
Né, a tal proposito, appaiono persuasive le deduzioni svolte dalla Sezione Lombardia laddove si evidenzia che “una pretesa disparità di trattamento scaturente dall’applicazione della norma si rivela essere una diversa valutazione di interessi operata direttamente dal legislatore nel definire i nuovi criteri di calcolo” (cfr. deliberazione citata) essendo siffatta interpretazione estranea sia alla lettera che alla ratio della disposizione scrutinata.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, sulla questione di massima richiamata in premessa, posta dalla Sezione regionale di controllo per la Sardegna, con la deliberazione n. 58/2015/PAR, pronuncia il seguente principio di diritto: “
La disposizione di cui all’art. 31, comma 48, legge n. 448/1998, come novellata dall’art. 1, comma 392, legge n. 147/2013 deve essere intesa nel senso che, al fine della determinazione del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà, è data all’Ente la facoltà di abbattere sino al 50 per cento la quota percentuale da applicarsi al valore venale del bene e, dunque, correlativamente di elevare la già prevista riduzione del 40 per cento sino al 50 per cento.
Il citato comma 392 non immuta, per il resto, l’originaria formulazione del comma 48 e, pertanto, il corrispettivo in parola dovrà, altresì, essere determinato al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell'atto di cessione delle aree e non può essere superiore al costo stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in proprietà al momento della trasformazione di cui all’art. 31, comma 47, della legge n. 448/1998
” (Corte dei Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 24.03.2015 n. 10).

URBANISTICA: La valenza che le previsioni del Documento di Piano sono destinate ad assumere nel contesto della pianificazione urbanistica comunale è stata approfondita dalla giurisprudenza dalla Sezione, la quale ha avuto modo recentemente di chiarire che “Le previsioni contenute nel documento di piano non producono effetto diretto perché, trattandosi di disposizioni di massima, da sole non sono sufficienti a definire in modo compiuto le regole di carattere urbanistico-edilizio che disciplinano gli ambiti di trasformazione; essendo a tal fine necessario l’intervento del piano attuativo che, attraverso le regole di dettaglio, definirà in maniera puntuale il quadro giuridico ad essi applicabile, con norme (queste sì) aventi carattere prescrittivo”.
In questo quadro, è stato altresì indagato il livello di dettaglio che le previsioni del Documento di Piano possono raggiungere, pervenendo alla conclusione che “l’art. 8, terzo comma, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 (...) non vieta in maniera assoluta che nelle schede relative a tali ambiti siano contenute talune singole prescrizioni di dettaglio, ma vieta esclusivamente che la disciplina da esse scaturenti sia nel suo complesso talmente dettagliata da non lasciare alcun margine di adattabilità al piano attuativo (che diverrebbe a questo punto addirittura inutile) (...)”.
In coerenza con tale orientamento, che il Collegio pienamente condivide, il limite alla possibilità, per il Documento di Piano, di introdurre previsioni aventi contenuto dettagliato va dunque rinvenuto nella funzione propria dello strumento, che –con specifico riferimento agli ambiti di trasformazione– consiste nell’ampio inquadramento delle scelte attinenti alla trasformazione delle aree. Tale inquadramento comporta –per sua stessa natura– che accanto alla previsione di margini di flessibilità nelle modalità per la realizzazione degli obiettivi di trasformazione, vi possa essere spazio anche per l’individuazione delle “invarianti”, ossia dei profili ed aspetti che, nella visione strategica che presiede allo strumento, devono costituire i punti fermi della successiva negoziazione finalizzata alla predisposizione dei piani attuativi.
Tali aspetti non negoziabili, o soggetti a limitata negoziazione, sono da ritenere legittimamente individuabili, in particolare, in corrispondenza di scelte che assumono carattere essenziale, costituendo il cardine per la realizzazione degli obiettivi previsti per la trasformazione dell’ambito, oppure laddove indicazioni puntuali siano rese necessarie da esigenze correlate alla cura di interessi di rilievo costituzionale primario, quali quelli attinenti alla tutela della salute, dell’ambiente, del paesaggio e dei beni culturali.

2. Con il secondo motivo la ricorrente lamenta la violazione del principio di nominatività e tipicità degli strumenti urbanistici. Ciò in quanto, con riferimento all’ambito di trasformazione AT 5, il Documento di Piano del Comune di Corbetta non si limiterebbe a indicare criteri di negoziazione e indicazioni di massima per la successiva pianificazione attuativa, ma recherebbe disposizioni dettagliate e vincolanti.
Tale deviazione dal modello tipico sarebbe resa evidente, in particolare, dall’obbligo imposto al privato di cedere un bene individuato (l’ex Consorzio agrario). Ne deriverebbe la violazione dell’articolo 8, comma 3, della legge regionale n. 12 del 2005, in base al quale il Documento di Piano “non contiene previsioni che producano effetti diretti sul regime dei suoli”.
2.1 Giova tenere presente, al riguardo, che i contenuti del Documento di Piano attinenti alla disciplina degli ambiti di trasformazione sono stabiliti dall’articolo 8, comma 2, lettera e), della legge regionale n. 12 del 2005. La disposizione prevede, in particolare, che il DdP “individua, anche con rappresentazioni grafiche in scala adeguata, gli ambiti di trasformazione, definendone gli indici urbanistico-edilizi in linea di massima, le vocazioni funzionali e i criteri di negoziazione, nonché i criteri di intervento, preordinati alla tutela ambientale, paesaggistica e storico-monumentale, ecologica, geologica, idrogeologica e sismica, laddove in tali ambiti siano comprese aree qualificate a tali fini nella documentazione conoscitiva”.
La valenza che le previsioni del Documento di Piano sono destinate ad assumere nel contesto della pianificazione urbanistica comunale è stata approfondita dalla giurisprudenza dalla Sezione, la quale ha avuto modo recentemente di chiarire che “Le previsioni contenute nel documento di piano non producono effetto diretto perché, trattandosi di disposizioni di massima, da sole non sono sufficienti a definire in modo compiuto le regole di carattere urbanistico-edilizio che disciplinano gli ambiti di trasformazione; essendo a tal fine necessario l’intervento del piano attuativo che, attraverso le regole di dettaglio, definirà in maniera puntuale il quadro giuridico ad essi applicabile, con norme (queste sì) aventi carattere prescrittivo” (così TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 05.12.2014, n. 2971).
In questo quadro, è stato altresì indagato il livello di dettaglio che le previsioni del Documento di Piano possono raggiungere, pervenendo alla conclusione che “l’art. 8, terzo comma, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 (...) non vieta in maniera assoluta che nelle schede relative a tali ambiti siano contenute talune singole prescrizioni di dettaglio, ma vieta esclusivamente che la disciplina da esse scaturenti sia nel suo complesso talmente dettagliata da non lasciare alcun margine di adattabilità al piano attuativo (che diverrebbe a questo punto addirittura inutile) (...)” (così TAR Milano, n. 2971 del 2014, cit.).
In coerenza con tale orientamento, che il Collegio pienamente condivide, il limite alla possibilità, per il Documento di Piano, di introdurre previsioni aventi contenuto dettagliato va dunque rinvenuto nella funzione propria dello strumento, che –con specifico riferimento agli ambiti di trasformazione– consiste nell’ampio inquadramento delle scelte attinenti alla trasformazione delle aree. Tale inquadramento comporta –per sua stessa natura– che accanto alla previsione di margini di flessibilità nelle modalità per la realizzazione degli obiettivi di trasformazione, vi possa essere spazio anche per l’individuazione delle “invarianti”, ossia dei profili ed aspetti che, nella visione strategica che presiede allo strumento, devono costituire i punti fermi della successiva negoziazione finalizzata alla predisposizione dei piani attuativi.
Tali aspetti non negoziabili, o soggetti a limitata negoziazione, sono da ritenere legittimamente individuabili, in particolare, in corrispondenza di scelte che assumono carattere essenziale, costituendo il cardine per la realizzazione degli obiettivi previsti per la trasformazione dell’ambito, oppure laddove indicazioni puntuali siano rese necessarie da esigenze correlate alla cura di interessi di rilievo costituzionale primario, quali quelli attinenti alla tutela della salute, dell’ambiente, del paesaggio e dei beni culturali
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 02.03.2015 n. 596 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: L'istituto perequativo della cessione di aree, pur in assenza di una specifica previsione normativa, trova il suo fondamento "in due pilastri fondamentali" del nostro ordinamento, e cioè nella potestà conformativa del territorio di cui è titolare l'Amministrazione nell'esercizio della propria attività di pianificazione e, al contempo, nella possibilità di utilizzare modelli consensuali per il perseguimento di finalità di interesse pubblico, secondo quanto previsto dagli artt. 1, comma 1-bis e 11 della legge n. 241 del 1990. Non è quindi necessaria la presenza di puntuali norme che configurino in maniera specifica i modelli secondo i quali l’istituto stesso si può sostanziare.
Nell’esercizio della pianificazione, l’Amministrazione dispone di un ampio potere di delineare le previsioni aventi funzione perequativa, anche in certa misura adattando i modelli configurati dalla legislazione regionale al fine di renderli più aderenti alle proprie esigenze contingenti.
In conformità a tali precedenti, che il Collegio condivide, deve quindi escludersi che le previsioni normative in materia di perequazione urbanistica siano da reputare di stretta interpretazione.
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La Sezione ha da tempo chiarito quale sia la distinzione intercorrente tra gli istituti della “cessione perequativa” e della “cessione compensativa”.
Si è al riguardo affermato che “la cessione perequativa è prevista dall’art. 11, comma 1 e 2, della L.R. 12/2005 ed è alternativa all’espropriazione perché non prevede l’apposizione di un vincolo pre-espropriativo sulle aree destinate a servizi pubblici ma prevede che tutti i proprietari, sia quelli che possono edificare sulle loro aree sia quelli i cui immobili dovranno realizzare la città pubblica, partecipino alla realizzazione delle infrastrutture pubbliche attraverso l’equa ed uniforme distribuzione di diritti edificatori indipendentemente dalla localizzazione delle aree per attrezzature pubbliche e dei relativi obblighi nei confronti del Comune.
La cessione compensativa invece si caratterizza per l’individuazione da parte del pianificatore di aree, destinate alla costruzione della città pubblica, rispetto ai quali l’amministrazione non può rinunciare a priori al vincolo ed alla facoltà imperativa ed unilaterale di acquisizione coattiva delle aree. In queste aree, il Comune appone il vincolo pre-espropriativo ed entro il termine di cinque anni deve fare ricorso all'espropriazione con la possibilità di ristorare il proprietario mediante attribuzione di ‘crediti compensativi’ od aree in permuta in luogo dell’usuale indennizzo pecuniario”.
Ancor più esplicitamente, la Sezione ha recentemente chiarito che “L’istituto della compensazione, a differenza di quello della perequazione, non ha quale precipua finalità quella di mitigare le disuguaglianze che si producono con la pianificazione urbanistica: esso semplicemente mira ad individuare una forma di remunerazione alternativa a quella pecuniaria per i proprietari dei suoli destinati all’espropriazione, consistente nell’attribuzione di diritti edificatori che potranno essere trasferiti, anche mediante cessione onerosa (cfr. comma 4 dell’art. 11 cit.), ai proprietari delle aree destinate all’edificazione”.
Da tali indicazioni si evince chiaramente che il primo e fondamentale tratto distintivo tra la cessione perequativa e quella compensativa attiene alla circostanza che solo la seconda presuppone l’imposizione di una destinazione del suolo al soddisfacimento di esigenze di interesse pubblico, che è invece estranea alla prima.

Quanto alla natura degli istituti perequativi e delle fonti normative che li disciplinano, giova anzitutto richiamare l’orientamento già espresso dalla Sezione. In particolare, è stato recentemente evidenziato che, in coerenza con i principi enucleati dalla giurisprudenza, “(...) l'istituto perequativo della cessione di aree, pur in assenza di una specifica previsione normativa, trova il suo fondamento "in due pilastri fondamentali" del nostro ordinamento, e cioè nella potestà conformativa del territorio di cui è titolare l'Amministrazione nell'esercizio della propria attività di pianificazione e, al contempo, nella possibilità di utilizzare modelli consensuali per il perseguimento di finalità di interesse pubblico, secondo quanto previsto dagli artt. 1, comma 1-bis e 11 della legge n. 241 del 1990 (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 13.07.2010 n. 4545; si vedano anche TAR Campania, Salerno, sez. I, 05.07.2002 n. 670, TAR Veneto sez. I, 19.05.2009, n. 1504). Non è quindi necessaria la presenza di puntuali norme che configurino in maniera specifica i modelli secondo i quali l’istituto stesso si può sostanziare” (così TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 15.05.2014, n. 1282).
Si è quindi affermato che, nell’esercizio della pianificazione, l’Amministrazione dispone di un ampio potere di delineare le previsioni aventi funzione perequativa, anche in certa misura adattando i modelli configurati dalla legislazione regionale al fine di renderli più aderenti alle proprie esigenze contingenti (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 22.07.2014, n. 1975; Id. 11.06.2014, n. 1542).
In conformità a tali precedenti, che il Collegio condivide, deve quindi escludersi che le previsioni normative in materia di perequazione urbanistica siano da reputare di stretta interpretazione, come affermato invece dalla ricorrente.
3.2 Quanto all’inquadramento della fattispecie concreta, occorre altresì tenere presente che la Sezione ha da tempo chiarito quale sia la distinzione intercorrente tra gli istituti della “cessione perequativa” e della “cessione compensativa”.
Si è al riguardo affermato che “la cessione perequativa è prevista dall’art. 11, comma 1 e 2, della L.R. 12/2005 ed è alternativa all’espropriazione perché non prevede l’apposizione di un vincolo pre-espropriativo sulle aree destinate a servizi pubblici ma prevede che tutti i proprietari, sia quelli che possono edificare sulle loro aree sia quelli i cui immobili dovranno realizzare la città pubblica, partecipino alla realizzazione delle infrastrutture pubbliche attraverso l’equa ed uniforme distribuzione di diritti edificatori indipendentemente dalla localizzazione delle aree per attrezzature pubbliche e dei relativi obblighi nei confronti del Comune.
La cessione compensativa invece si caratterizza per l’individuazione da parte del pianificatore di aree, destinate alla costruzione della città pubblica, rispetto ai quali l’amministrazione non può rinunciare a priori al vincolo ed alla facoltà imperativa ed unilaterale di acquisizione coattiva delle aree. In queste aree, il Comune appone il vincolo pre-espropriativo ed entro il termine di cinque anni deve fare ricorso all'espropriazione con la possibilità di ristorare il proprietario mediante attribuzione di ‘crediti compensativi’ od aree in permuta in luogo dell’usuale indennizzo pecuniario
” (così TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 17.09.2009, n. 4671).
Ancor più esplicitamente, la Sezione ha recentemente chiarito che “L’istituto della compensazione, a differenza di quello della perequazione, non ha quale precipua finalità quella di mitigare le disuguaglianze che si producono con la pianificazione urbanistica: esso semplicemente mira ad individuare una forma di remunerazione alternativa a quella pecuniaria per i proprietari dei suoli destinati all’espropriazione, consistente nell’attribuzione di diritti edificatori che potranno essere trasferiti, anche mediante cessione onerosa (cfr. comma 4 dell’art. 11 cit.), ai proprietari delle aree destinate all’edificazione” (così TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 1542 del 2014, cit.).
Da tali indicazioni si evince chiaramente che il primo e fondamentale tratto distintivo tra la cessione perequativa e quella compensativa attiene alla circostanza che solo la seconda presuppone l’imposizione di una destinazione del suolo al soddisfacimento di esigenze di interesse pubblico, che è invece estranea alla prima
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 02.03.2015 n. 596 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Le disposizioni del precedente PRG non vincolano il Comune in occasione del nuovo esercizio della potestà pianificatoria, poiché l’Ente non è affatto tenuto a “riconoscere” le potenzialità edificatorie attribuite ai suoli dallo strumento previgente, potendo queste ultime essere limitate o escluse, laddove ciò risulti funzionale al perseguimento dell’interesse pubblico, in coerenza con gli obiettivi assegnati alla nuova pianificazione.
La giurisprudenza ha del resto chiarito che “l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli -non in astratto, bensì in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi–, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, sia delle esigenze economico–sociali della comunità radicata sul territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione “de futuro” sulla propria stessa essenza, svolta -per autorappresentazione ed autodeterminazione- dalla comunità medesima (...)”.

Al riguardo, deve tuttavia tenersi presente che le disposizioni del precedente PRG non vincolano il Comune in occasione del nuovo esercizio della potestà pianificatoria, poiché l’Ente non è affatto tenuto a “riconoscere” le potenzialità edificatorie attribuite ai suoli dallo strumento previgente, potendo queste ultime essere limitate o escluse, laddove ciò risulti funzionale al perseguimento dell’interesse pubblico, in coerenza con gli obiettivi assegnati alla nuova pianificazione.
La giurisprudenza ha del resto chiarito che “l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli -non in astratto, bensì in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi–, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, sia delle esigenze economico–sociali della comunità radicata sul territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione “de futuro” sulla propria stessa essenza, svolta -per autorappresentazione ed autodeterminazione- dalla comunità medesima (...)” (così Cons. Stato, Sez. IV, 10.05.2012, n. 2710)
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 02.03.2015 n. 596 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

febbraio 2015

URBANISTICAApplicabilità di misure di salvaguardia di assetto idrogeologico in mancanza di approvazione di una generale attività di pianificazione (parere 24.02.2015 n. 93026 di prot. - Rassegna Avvocatura dello Stato n. 1/2015).

gennaio 2015

PATRIMONIO - URBANISTICA: Sula realizzazione, e relativa cessione al Comune, di opere di urbanizzazione secondaria, realizzate a scomputo degli oneri derivanti dal permesso a costruire nell’attuazione di specifica convenzione con soggetti privati.
Se l’immobile, frutto dell’eventuale realizzazione a scomputo di opere di urbanizzazione, possa essere oggetto di concessione o cessione alle associazioni cittadine a titolo gratuito o in diritto di superficie.

Attualmente
non è più vigente la precedente norma preclusiva che, nel 2013, ha vietato l’acquisto di beni immobili, contenuta nel successivo comma 1-quater dell’indicato art. 12 del d.l. 98/2011, anch’essa introdotta dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012.

Pertanto, dal 2014, è stato introdotto un regime che, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, consente operazioni di acquisto di beni immobili solo in caso di comprovata indispensabilità ed indilazionabilità, presupposti necessariamente oggetto di esplicitazione nella motivazione del provvedimento adottato dall’Amministrazione, non passibile di valutazione, da parte della Sezione regionale di controllo, in sede di esercizio della funzione consultiva.
Elemento discretivo per l’applicabilità della descritta disciplina limitativa è dato dalla presenza di un contratto in cui “l’effetto traslativo, conseguenza immediata e diretta del rapporto giuridico, determini comunque un esborso finanziario a carico del soggetto pubblico”.
La formulazione della norma disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi, ai soli acquisti a titolo derivativo iure privatorum”.
La specifica questione posta dal comune trova risposta nella deliberazione della Sezione n. 220/2013/PAR, nella quale,
scrutinando l’eventuale soggezione dell’acquisizione al patrimonio comunale di opere di urbanizzazione a scomputo all’esposta disciplina limitativa, è stato precisato che la realizzazione di tali opere (sia primarie che secondarie) avviene a seguito di un contratto assimilato all’appalto di lavori pubblici (cfr. art. 32, comma 1, lett. g, e art. 122, comma 8, d.lgs. n. 163/2006). Tanto che al privato titolare del permesso di costruire è imposto di seguire le procedure di evidenza pubblica
(cfr. sentenza della Corte di Giustizia europea, 12.07.2001 C399/1998, "Scala 2001", poi recepita dal legislatore nazionale). Ne deriva che la riferita disciplina legislativa all’acquisto di beni immobili non appare conferente nei limiti in cui concerne un contratto di compravendita, e non di appalto.
E’ vero, infatti, che l’ente locale acquisisce al patrimonio un’opera pubblica, e quindi un bene immobile, ma l’art. 12 del d.l. n. 98/2011 vieta(va) l’acquisto di immobili a titolo oneroso, non la diversa ipotesi (in cui l’acquisto è mera conseguenza, differito nel tempo, dell’operazione) dell’appalto di lavori pubblici.
Anche la disciplina limitativa attualmente vigente (richiedente l’attestazione dell’indispensabilità e indilazionabilità dell’acquisto; la congruità del prezzo da parte dell’Agenzia del Demanio; la pubblicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito sul sito internet dell’ente)
appare riferita alla fattispecie civilistica della compravendita, non a quella dell’appalto.
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E' possibile richiamare i principi generali che devono presidiare eventuali attribuzioni patrimoniali a terzi, in particolare il conseguimento di finalità conformi alle missioni istituzionali di un ente locale
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Si è avuto modo di precisare che
se un’eventuale attribuzione (in termini finanziari o di concessione di diritti personali di godimento) è motivata dalla soddisfazione di esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dall’Ente, anche se apparentemente a fondo perduto, non equivale ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che percepisce il contributo.
Si è ricordato, sotto questo profilo, come l’art. 118 della Costituzione impone espressamente ai Comuni di favorire l’autonoma iniziativa di cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività d’interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
Naturalmente,
se un ente locale, al pari di ogni altro ente pubblico, ricorre a soggetti terzi per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosce loro benefici di natura patrimoniale, deve adottare specifiche cautele, anche al fine di garantire l’applicazione dei principi di buon andamento, parità di trattamento e non discriminazione, che devono caratterizzare l’attività amministrativa.
Sotto questo profilo, è necessario evidenziare i presupposti di fatto ed il percorso logico alla base dell’attribuzione di un contributo o altro beneficio a sostegno dell’attività svolta dal destinatario. Tale attribuzione, in ogni caso, deve risultare conforme al principio di congruità, mediante una valutazione comparativa degli interessi complessivi dell’ente locale.

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Il Sindaco del comune di Bottanuco, con nota del 13/11/2014, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l’eventuale ricorrenza del divieto di acquisto di immobili nel caso di convenzione urbanistica prevedente, a carico del privato, quale opera di urbanizzazione, la realizzazione di un’opera da destinare a uso pubblico.
Il Comune intende addivenire ad una convenzione urbanistica con un soggetto privato, ai sensi dell’art. 28 della legge 17.08.1942, n. 1150, e dell’art. 46 della legge regionale 11.03.2005, n. 12. A scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, intende fare eseguire al soggetto attuatore opere di urbanizzazione secondaria, di importo inferiore alla soglia comunitaria, con le modalità previste dal combinato disposto degli artt. 32, comma 1, lett. g), e 122, comma 8, del d.lgs. n. 163/2006.
L’Amministrazione riferisce di aver individuato, quale opera di urbanizzazione a carico del privato, la realizzazione, su area di proprietà comunale, di una struttura da concedere ad associazioni locali a titolo gratuito a fronte di prestazioni rivolte a conseguire fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile della comunità locale (quali la manutenzione e gestione di un parco in cui si inserisce la struttura stessa).
L’immobile, in relazione alle sue caratteristiche morfologiche, sarebbe classificato quale opera di urbanizzazione secondaria, secondo la definizione dall’art. 4 della legge n. 847/1964, come integrato dall’art. 44 della legge n. 865/1971, dall’art. 17 della legge n. 67/1988, dall’art. 26 della legge n. 38/1990 e dall’art. 58 del d.lgs. n. 22/1997.
Il sindaco precisa che la questione ha notevole incidenza sul bilancio dell’ente e sulla sua corretta formazione, attenendo ai principi ed ai limiti anche temporali imposti per l'obiettivo del contenimento della spesa pubblica. Pone pertanto i seguenti quesiti:
1) con il primo, articolato in tre istanze, chiede lumi sulla portata dell’art. 1, comma 138, della legge 24.12.2012 n. 228, laddove prevede che, a decorrere dal 01.01.2014, gli enti territoriali possano effettuare operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l’indilazionabilità, attestate dal responsabile del procedimento. In particolare chiede se:
   a) devono ritenersi rientranti nella disciplina limitativa ora esposta, la realizzazione, e relativa cessione al Comune, di opere di urbanizzazione secondaria, a scomputo degli oneri urbanistici, realizzate nell’attuazione di specifica convenzione con i soggetti privati;
   b) qualora la realizzazione dell’opera in premessa fosse compatibile con i vigenti dettami normativi, se l’immobile possa essere oggetto di concessione o cessione alle associazioni cittadine a titolo gratuito o in diritto di superficie;
2) con il secondo quesito, chiede se il Comune possa affidare al privato la realizzazione, in nome e per conto dell’amministrazione, dei lavori di cui trattasi.
...
Con il primo quesito il comune chiede lumi sulla portata dell’art. 1, comma 138, della legge di stabilità n. 228/2012, nella parte in cui prevede che, a decorrere dal 01.01.2014, gli enti territoriali possano effettuare operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate l'indispensabilità e l’indilazionabilità, attestate dal responsabile del procedimento.
Il quesito involge la corretta interpretazione del disposto di cui all’art. 12 del d.l. n. 98/2011, convertito con legge n. 111/2011, come novellato dall'art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012. La disposizione in commento è stata varie volte scrutinata dalla Sezione, da ultimo nelle deliberazioni n. 299/2014/PAR e n. 97/2014/PAR, ove è stato appunto chiarito come, a decorrere dal 01.01.2014, gli enti locali possano effettuare operazioni di acquisto di beni immobili nei limiti e con le modalità previste dal comma 1-ter del citato art. 12 del d.l. n. 98/2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012.
Attualmente, quindi, non è più vigente la precedente norma preclusiva che, nel 2013, ha vietato l’acquisto di beni immobili, contenuta nel successivo comma 1-quater dell’indicato art. 12 del d.l. 98/2011, anch’essa introdotta dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012.
Il comma 1-ter dell’art. 12 del d.l. 98/2011 dispone infatti che, “a decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente”.
Pertanto, dal 2014, è stato introdotto un regime che, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, consente operazioni di acquisto di beni immobili solo in caso di comprovata indispensabilità ed indilazionabilità, presupposti necessariamente oggetto di esplicitazione nella motivazione del provvedimento adottato dall’Amministrazione, non passibile di valutazione, da parte della Sezione regionale di controllo, in sede di esercizio della funzione consultiva.
In particolare, il Sindaco chiede se devono ritenersi rientranti nella disciplina legislativa limitativa ora esposta, la realizzazione, e relativa cessione al Comune, di opere di urbanizzazione secondaria, realizzate a scomputo degli oneri derivanti dal permesso a costruire nell’attuazione di specifica convenzione con soggetti privati.
Con riferimento all’ambito oggettivo di applicazione della disposizione, la Sezione, con la deliberazione n. 164/2013/PAR, ha precisato, in linea generale, che
elemento discretivo per l’applicabilità della descritta disciplina limitativa è dato dalla presenza di un contratto in cui “l’effetto traslativo, conseguenza immediata e diretta del rapporto giuridico, determini comunque un esborso finanziario a carico del soggetto pubblico”.
In aderenza, la Sezione regionale per il Veneto, con deliberazione n. 148/2013/PAR, ha ritenuto che “
la formulazione della norma disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi, ai soli acquisti a titolo derivativo iure privatorum” (in tal senso si è pronunciata, altresì, la Sezione regionale per la Puglia, con deliberazione n. 89/PAR/2013).
La specifica questione posta dal comune di Bottanuco trova risposta nella deliberazione della Sezione n. 220/2013/PAR, nella quale,
scrutinando l’eventuale soggezione dell’acquisizione al patrimonio comunale di opere di urbanizzazione a scomputo all’esposta disciplina limitativa, è stato precisato che la realizzazione di tali opere (sia primarie che secondarie) avviene a seguito di un contratto assimilato all’appalto di lavori pubblici (cfr. art. 32, comma 1, lett. g, e art. 122, comma 8, d.lgs. n. 163/2006). Tanto che al privato titolare del permesso di costruire è imposto di seguire le procedure di evidenza pubblica (cfr. sentenza della Corte di Giustizia europea, 12.07.2001 C399/1998, "Scala 2001", poi recepita dal legislatore nazionale). Ne deriva che la riferita disciplina legislativa all’acquisto di beni immobili non appare conferente nei limiti in cui concerne un contratto di compravendita, e non di appalto.
E’ vero, infatti, che l’ente locale acquisisce al patrimonio un’opera pubblica, e quindi un bene immobile, ma l’art. 12 del d.l. n. 98/2011 vieta(va) l’acquisto di immobili a titolo oneroso, non la diversa ipotesi (in cui l’acquisto è mera conseguenza, differito nel tempo, dell’operazione) dell’appalto di lavori pubblici.
Anche la disciplina limitativa attualmente vigente (richiedente l’attestazione dell’indispensabilità e indilazionabilità dell’acquisto; la congruità del prezzo da parte dell’Agenzia del Demanio; la pubblicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito sul sito internet dell’ente) appare riferita alla fattispecie civilistica della compravendita, non a quella dell’appalto.
Nell’ultima parte del quesito, il sindaco chiede se l’immobile, frutto dell’eventuale realizzazione a scomputo di opere di urbanizzazione, possa essere oggetto di concessione o cessione alle associazioni cittadine a titolo gratuito o in diritto di superficie.
Sul punto, come ricordato nella deliberazione n. 92/2014/PAR, la Sezione non può esprimere valutazioni preventive in merito ad una fattispecie concreta riguardante la disciplina dei rapporti, finanziari o patrimoniali, fra l’Ente ed altri soggetti, pubblici o privati. Tale verifica viene infatti effettuata nell’esercizio delle funzioni di controllo sulla gestione finanziaria, demandate dall’art. 148-bis del d.lgs. n. 267/2000 e dall’art. 1, commi 166 e 167, della legge n. 266/2005.
Tuttavia, come di recente affermato nella deliberazione n. 262/2014/PAR,
è possibile richiamare i principi generali che devono presidiare eventuali attribuzioni patrimoniali a terzi, in particolare il conseguimento di finalità conformi alle missioni istituzionali di un ente locale. Si rinvia, in generale, alle deliberazioni della Sezione n. 9/2006, n. 10/2006, n. 18/2006, n. 26/2007, n. 35/2007, n. 59/2007, n. 39/2008, n. 75/2008, n. 1138/2009, n. 1/2010, n. 981/2010, n. 530/2011, n. 262/2012, n. 218/2014/PAR.
In quelle occasioni si è avuto modo di precisare che
se un’eventuale attribuzione (in termini finanziari o di concessione di diritti personali di godimento) è motivata dalla soddisfazione di esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dall’Ente, anche se apparentemente a fondo perduto, non equivale ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che percepisce il contributo.
Si è ricordato, sotto questo profilo, come l’art. 118 della Costituzione impone espressamente ai Comuni di favorire l’autonoma iniziativa di cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività d’interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
Naturalmente,
se un ente locale, al pari di ogni altro ente pubblico, ricorre a soggetti terzi per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosce loro benefici di natura patrimoniale, deve adottare specifiche cautele, anche al fine di garantire l’applicazione dei principi di buon andamento, parità di trattamento e non discriminazione, che devono caratterizzare l’attività amministrativa.
Sotto questo profilo, è necessario evidenziare i presupposti di fatto ed il percorso logico alla base dell’attribuzione di un contributo o altro beneficio a sostegno dell’attività svolta dal destinatario. Tale attribuzione, in ogni caso, deve risultare conforme al principio di congruità, mediante una valutazione comparativa degli interessi complessivi dell’ente locale
(Corte dei conti, Sez. controllo Lombardia, parere 26.01.2015 n. 21).

URBANISTICA: Lo strumento della perequazione, che trova fondamento legislativo a livello locale nell’art. 11 della LR 12/2005, consente alle amministrazioni comunali di ottenere vantaggi superiori a quelli della tradizionale zonizzazione.
Due opportunità sono di particolare rilievo: (i) intercettare parte della rendita prodotta dalla zonizzazione a favore dei proprietari di aree edificabili; (ii) conformare in dettaglio la trasformazione della proprietà privata, indirizzandola verso obiettivi di utilità sociale.
Si tratta in entrambi i casi di risultati legittimi, ma solo a condizione che siano rispettati i principi della pianificazione e siano evitate soluzioni eccessivamente penalizzanti per i proprietari.
La premessa imprescindibile è che non tutte le aree sono uguali, né possono essere rese uguali con provvedimenti amministrativi (l’art. 8 comma 2-e della LR 12/2005 collega l’individuazione degli ambiti di trasformazione al rispetto delle vocazioni funzionali del territorio). È vero che i diritti edificatori non ineriscono alla proprietà e sono invece attribuiti dalla pianificazione, ma la loro base naturale risiede nelle caratteristiche fisiche e topografiche dei terreni, che li rendono più o meno adatti all’edificazione.
Una volta riconosciuta la base naturale dei diritti edificatori, è anche evidente che la sottrazione di una parte del valore economico di tali diritti non può superare limiti ragionevoli. In effetti, se il privato per poter realizzare una qualsiasi costruzione (ossia per non essere costretto a lasciare inedificato il terreno) deve monetizzare, al prezzo stabilito dal Comune, i diritti edificatori mancanti, questa situazione è assimilabile all’alternativa tra pagare o non pagare una tassa sulla costruzione.
Trattandosi di un peso economico che si aggiunge al vero e proprio contributo di costruzione (oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, contributo sul costo di costruzione), è necessario evitare che la somma di questi oneri abbia esiti confiscatori o determini di fatto un vincolo di inedificabilità.
Anche l’altro aspetto della perequazione, ossia la creazione di diritti edificatori utili esclusivamente a fini commerciali, in quanto non sfruttabili direttamente sul terreno che li genera, è sottoposto a limiti logici e normativi. In generale, si osserva che la perequazione non è uno strumento finalizzato a moltiplicare le rendite private.
Il vero obiettivo è la redistribuzione a tutta la collettività dei vantaggi derivanti a pochi proprietari dall’attribuzione di diritti edificatori: questo implica che sia l’amministrazione a incamerare l’eventuale differenza tra il “giusto diritto edificatorio” e il valore della costruzione, per riversarlo poi sul territorio sotto forma di servizi e infrastrutture.
Le indicazioni offerte dalla normativa sono interpretabili in questo senso. L’art. 11, comma 1, della LR 12/2005 prevede l’attribuzione di identici diritti edificatori nelle aree di trasformazione inserite in piani attuativi e in atti di programmazione negoziata.
In effetti, le posizioni dei proprietari coinvolti in questi interventi edilizi sono equivalenti, e dunque è ragionevole che tutti possano beneficiare nella stessa misura dei diritti edificatori, anche se le costruzioni vengono concentrate solo in un punto specifico.
Con una previsione più ampia e innovativa, il comma 2 dell’art. 11 della LR 12/2005 consente che a tutte le aree del territorio comunale, ad eccezione di quelle agricole e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica, siano attribuiti identici diritti edificatori, inferiori all’indice minimo fondiario.
Questo è il presupposto del vero e proprio mercato dei diritti edificatori, di cui i comuni devono tenere un registro pubblico e aggiornato. Essendo per definizione normativa un bene scarso, i diritti edificatori possono essere vantaggiosamente scambiati tra i privati, fino a raggiungere la soglia minima che permette l’edificazione. È però evidente che questo meccanismo enfatizza la rendita dei proprietari non interessati a costruire, e impone l’intervento calmieratore dell’amministrazione attraverso la monetizzazione dei diritti edificatori mancanti.
A questo punto, è anche evidente che la perequazione aumenta i costi delle costruzioni senza svolgere una funzione di contenimento dell’utilizzo del territorio. Da qui possono derivare effetti discriminatori, in quanto i proprietari più forti economicamente potranno permettersi di pagare un extracosto anche elevato, mentre gli altri dovranno rinunciare a edificare. È quindi necessario che il prezzo della monetizzazione sia attentamente ponderato, tenendo conto dell’evoluzione del mercato immobiliare.
La costituzione di una rendita nella forma di diritti edificatori è meno problematica quando corrisponda chiaramente a un interesse pubblico, in particolare quando sia effettuata a compensazione della cessione gratuita di aree al Comune, come previsto dall’art. 11, comma 3, della LR 12/2005. Analogamente, la concessione di diritti edificatori è ammissibile come indennizzo per le aree che siano sottoposte a un vincolo sostanzialmente espropriativo.
In questi casi si presenta il problema opposto a quello antispeculativo visto sopra, ossia è necessario che questi diritti siano effettivamente commerciabili in modo vantaggioso per i proprietari, in quanto devono compensare una perdita patrimoniale effettiva. A tale fine sono utili gli incentivi per i proprietari che acquistano da altri privati, rendendo meno conveniente l’alternativa della monetizzazione.
Vi sono poi gli incentivi legati alla tipologia dell’edificazione. Alcuni sono considerati ammissibili direttamente dall’art. 11, comma 5, della LR 12/2005 in relazione a obiettivi di interesse pubblico (riqualificazione urbana; edilizia residenziale pubblica; risparmio energetico; edilizia interamente biocompatibile). L’autonomia dei comuni può individuare ulteriori obiettivi.
Si osserva in proposito che più ci si allontana dagli aspetti costruttivi per puntare a finalità di altra natura (nuovi insediamenti produttivi; disponibilità di alloggi di edilizia convenzionata, a canone moderato o a canone sociale) più è necessario che vi sia un attento bilanciamento tra i diritti edificatori di base, ossia quelli generati dal terreno interessato dall’intervento, e i diritti edificatori reperibili tramite le incentivazioni.
Le condizioni per ottenere gli incentivi determinano infatti un incremento dei costi di costruzione e incidono sulla redditività dell’investimento. Può quindi determinarsi un effetto discriminatorio basato nuovamente sulla capacità economica di chi costruisce.

Sui limiti della perequazione
17. Lo strumento della perequazione, che trova fondamento legislativo a livello locale nell’art. 11 della LR 12/2005, consente alle amministrazioni comunali di ottenere vantaggi superiori a quelli della tradizionale zonizzazione.
Due opportunità sono di particolare rilievo: (i) intercettare parte della rendita prodotta dalla zonizzazione a favore dei proprietari di aree edificabili; (ii) conformare in dettaglio la trasformazione della proprietà privata, indirizzandola verso obiettivi di utilità sociale.
18. Si tratta in entrambi i casi di risultati legittimi, ma solo a condizione che siano rispettati i principi della pianificazione e siano evitate soluzioni eccessivamente penalizzanti per i proprietari.
19. La premessa imprescindibile è che non tutte le aree sono uguali, né possono essere rese uguali con provvedimenti amministrativi (l’art. 8, comma 2-e, della LR 12/2005 collega l’individuazione degli ambiti di trasformazione al rispetto delle vocazioni funzionali del territorio). È vero che i diritti edificatori non ineriscono alla proprietà e sono invece attribuiti dalla pianificazione, ma la loro base naturale risiede nelle caratteristiche fisiche e topografiche dei terreni, che li rendono più o meno adatti all’edificazione.
Una volta riconosciuta la base naturale dei diritti edificatori, è anche evidente che la sottrazione di una parte del valore economico di tali diritti non può superare limiti ragionevoli. In effetti, se il privato per poter realizzare una qualsiasi costruzione (ossia per non essere costretto a lasciare inedificato il terreno) deve monetizzare, al prezzo stabilito dal Comune, i diritti edificatori mancanti, questa situazione è assimilabile all’alternativa tra pagare o non pagare una tassa sulla costruzione.
Trattandosi di un peso economico che si aggiunge al vero e proprio contributo di costruzione (oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, contributo sul costo di costruzione), è necessario evitare che la somma di questi oneri abbia esiti confiscatori o determini di fatto un vincolo di inedificabilità.
20. Anche l’altro aspetto della perequazione, ossia la creazione di diritti edificatori utili esclusivamente a fini commerciali, in quanto non sfruttabili direttamente sul terreno che li genera, è sottoposto a limiti logici e normativi. In generale, si osserva che la perequazione non è uno strumento finalizzato a moltiplicare le rendite private.
Il vero obiettivo è la redistribuzione a tutta la collettività dei vantaggi derivanti a pochi proprietari dall’attribuzione di diritti edificatori: questo implica che sia l’amministrazione a incamerare l’eventuale differenza tra il “giusto diritto edificatorio” e il valore della costruzione, per riversarlo poi sul territorio sotto forma di servizi e infrastrutture.
21. Le indicazioni offerte dalla normativa sono interpretabili in questo senso. L’art. 11, comma 1, della LR 12/2005 prevede l’attribuzione di identici diritti edificatori nelle aree di trasformazione inserite in piani attuativi e in atti di programmazione negoziata.
In effetti, le posizioni dei proprietari coinvolti in questi interventi edilizi sono equivalenti, e dunque è ragionevole che tutti possano beneficiare nella stessa misura dei diritti edificatori, anche se le costruzioni vengono concentrate solo in un punto specifico.
22. Con una previsione più ampia e innovativa, il comma 2 dell’art. 11 della LR 12/2005 consente che a tutte le aree del territorio comunale, ad eccezione di quelle agricole e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica, siano attribuiti identici diritti edificatori, inferiori all’indice minimo fondiario.
Questo è il presupposto del vero e proprio mercato dei diritti edificatori, di cui i comuni devono tenere un registro pubblico e aggiornato. Essendo per definizione normativa un bene scarso, i diritti edificatori possono essere vantaggiosamente scambiati tra i privati, fino a raggiungere la soglia minima che permette l’edificazione. È però evidente che questo meccanismo enfatizza la rendita dei proprietari non interessati a costruire, e impone l’intervento calmieratore dell’amministrazione attraverso la monetizzazione dei diritti edificatori mancanti.
A questo punto, è anche evidente che la perequazione aumenta i costi delle costruzioni senza svolgere una funzione di contenimento dell’utilizzo del territorio. Da qui possono derivare effetti discriminatori, in quanto i proprietari più forti economicamente potranno permettersi di pagare un extracosto anche elevato, mentre gli altri dovranno rinunciare a edificare. È quindi necessario che il prezzo della monetizzazione sia attentamente ponderato, tenendo conto dell’evoluzione del mercato immobiliare.
23. La costituzione di una rendita nella forma di diritti edificatori è meno problematica quando corrisponda chiaramente a un interesse pubblico, in particolare quando sia effettuata a compensazione della cessione gratuita di aree al Comune, come previsto dall’art. 11, comma 3, della LR 12/2005. Analogamente, la concessione di diritti edificatori è ammissibile come indennizzo per le aree che siano sottoposte a un vincolo sostanzialmente espropriativo.
In questi casi si presenta il problema opposto a quello antispeculativo visto sopra, ossia è necessario che questi diritti siano effettivamente commerciabili in modo vantaggioso per i proprietari, in quanto devono compensare una perdita patrimoniale effettiva. A tale fine sono utili gli incentivi per i proprietari che acquistano da altri privati, rendendo meno conveniente l’alternativa della monetizzazione.
24. Vi sono poi gli incentivi legati alla tipologia dell’edificazione. Alcuni sono considerati ammissibili direttamente dall’art. 11, comma 5, della LR 12/2005 in relazione a obiettivi di interesse pubblico (riqualificazione urbana; edilizia residenziale pubblica; risparmio energetico; edilizia interamente biocompatibile). L’autonomia dei comuni può individuare ulteriori obiettivi.
Si osserva in proposito che più ci si allontana dagli aspetti costruttivi per puntare a finalità di altra natura (nuovi insediamenti produttivi; disponibilità di alloggi di edilizia convenzionata, a canone moderato o a canone sociale) più è necessario che vi sia un attento bilanciamento tra i diritti edificatori di base, ossia quelli generati dal terreno interessato dall’intervento, e i diritti edificatori reperibili tramite le incentivazioni.
Le condizioni per ottenere gli incentivi determinano infatti un incremento dei costi di costruzione e incidono sulla redditività dell’investimento. Può quindi determinarsi un effetto discriminatorio basato nuovamente sulla capacità economica di chi costruisce.
Conclusioni
25. Tornando al caso in esame, inquadrato economicamente come si è visto sopra, si ritiene che le modalità con cui il PGT ha attuato la perequazione presentino le seguenti criticità:
(a) vi è un intervallo eccessivo tra i diritti edificatori generati dall’area interessata dall’intervento e quelli da acquistare, monetizzare, o reperire mediante gli incentivi. Non è possibile stabilire, in mancanza di puntuali indicazioni normative, una ripartizione esatta, ma si può ritenere che almeno la metà dei diritti edificatori necessari per intraprendere una costruzione (indice di densità minimo) debba appartenere alla prima categoria. In questo modo il peso degli incentivi è relativizzato, e viene salvaguardata la libertà di scelta dei privati circa le caratteristiche della costruzione;
(b) con il prezzo iniziale della monetizzazione, e la conseguente necessità di utilizzare tutti gli incentivi, erano praticabili solo l’attività edificatoria dotata dei più elevati standard costruttivi (quindi più costosa) e quella finalizzata all’edilizia sociale (non facilmente gestibile da un privato o da un normale impresa di costruzioni).
In corso di causa è intervenuta la riduzione del prezzo della monetizzazione, ma rimane la necessità di un’indagine più precisa sulla situazione del mercato immobiliare e di un’analisi più dettagliata dei reali costi di costruzione (in particolare, delle voci che presentano rigidità, come lavoro e materiali);
(c) la disciplina del PGT non tiene adeguatamente conto della distinzione tra l’indice di densità minimo e quello massimo. Per raggiungere il primo, i diritti edificatori generati dall’area interessata dall’intervento non possono essere inferiori, come si è visto, alla metà del totale. Nello specifico, per contro, come si è detto, i diritti edificatori generati dall’area in questione sono stati fissati in 0,25 mq/mq e l’indice minimo di densità in 0,80 mq/mq, determinando un differenziale di diritti edificatori da colmare, per ogni mq edificato, pari a 0,55 mq/mq [0,80-0,25], che è alla base di quell’effetto distorsivo che la ricorrente giustamente censura;
(d) è invece in relazione al secondo indice di densità (quello massimo) che, una volta corretto il primo nel senso sopra chiarito, possono trovare maggiore spazio le politiche incentivanti del Comune, le quali, operando su questo segmento della capacità edificatoria, sono in grado di svolgere un’appropriata funzione premiale senza effetti inibitori o distorsivi.
26. Il ricorso deve quindi essere accolto, con il conseguente annullamento delle norme del PGT relative alla perequazione. L’effetto conformativo di questa pronuncia comporta l’obbligo per il Comune di riesaminare la disciplina in questione mediante un nuovo pronunciamento del consiglio comunale, nel rispetto delle indicazioni sopra esposte.
Per tale adempimento è fissato il termine di 90 giorni dal deposito della presente sentenza (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 09.01.2015 n. 21 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

novembre 2014

URBANISTICATutti i divieti di alienazione previsti dall’art. 35, commi 15 e ss., della L. n. 865/1971 e riprodotti nella convenzione P.E.E.P. qui in esame sono stati abrogati dall’art. 23, comma 2, della L. 17.02.1992, n. 179, con effetto dal 15.03.1992.
Ciò comporta che, a far data dal 15.03.1992, tutti gli alloggi realizzati in attuazione della convenzione P.E.E.P. stipulata il 09.05.1985 dal Comune con la cooperativa ... sono divenuti liberamente alienabili da parte dei rispettivi proprietari, non soggiacendo più ai divieti di alienazione sanciti a pena di nullità dalle previsioni abrogate dell’art. 35, pedissequamente riprodotte nella predetta convenzione.
Né è possibile ritenere che i divieti in questione, benché abrogati dall’art. 23, comma 2, della L. n. 179/1992, siano sopravvissuti e siano tuttora efficaci e vincolanti tra le parti, iure privatorum, in forza delle pattuizioni contenute nella convenzione de qua, dal momento che i divieti di cui discute non sono stati generati dalla convenzione ma direttamente dalla legge: come dimostra, sia l’espresso richiamo all’art. 35 L. 865/1971 contenuto nelle clausole convenzionali contemplanti i predetti divieti (“Come previsto dall’art. 35, comma 15, della legge n. 865 del 22.10.1971…”, cfr. art. 9 convenzioni), sia la riproduzione pressoché letterale in dette clausole del contenuto del citato comma 15 dell’art. 35, sia, infine, la circostanza che la violazione dei predetti divieti sia stata convenzionalmente sanzionata a pena di “nullità” dell’atto di disposizione, la quale non può avere fonte convenzionale ma solo legale.
Se, dunque, i divieti di alienazione degli alloggi realizzati sulle aree P.E.E.P. del Comune di Rivoli discendevano direttamente dalla legge e non dalla convenzione (la quale si è limitata a recepire la normativa di settore all’epoca vigente), ne consegue che, abrogata la legge fonte del divieto, è venuto meno anche il divieto (a far data dal 15.03.1992).
In tal senso si è pronunciato anche il Ministero dei Lavori Pubblici, Segretariato generale del Comitato per l’Edilizia residenziale, nella circolare 09.08.1993 prot. B/7418 e nella successiva circolare 07.06.1996 prot. n. 2166, fatte proprie dalla Regione Piemonte, Assessorato Urbanistica ed Edilizia Residenziale nella circolare 21.07.1997, prot. 24324/646/97.
Nello stesso senso si è pronunciata anche la Corte di Cassazione, sez, I, civ, con sentenza 10.11.2008 n. 26915.

... per l'annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Rivoli del 25.11.2004, n. 120, pubblicata all'albo pretorio del Comune per quindici giorni consecutivi a partire dal 02.12.2004, avente ad oggetto l'approvazione dello schema di modifica della convenzione per l'eliminazione dei vincoli e l'approvazione del metodo di stima e calcolo del corrispettivo per aree comprese in ambito p.e.e.p. o localizzate ai sensi dell'art. 51 della legge n. 865/1971 già concesse in diritto di proprietà, laddove determinano gli importi a carico dei ricorrenti, titolari di unità immobiliari della cooperativa edilizia, ora condominio, "Savarino";
...
Va osservato, infatti, che tutti i divieti di alienazione previsti dall’art. 35, commi 15 e ss., della L. n. 865/1971 e riprodotti nella convenzione P.E.E.P. qui in esame sono stati abrogati dall’art. 23, comma 2, della L. 17.02.1992, n. 179, con effetto dal 15.03.1992.
Ciò comporta che, a far data dal 15.03.1992, tutti gli alloggi realizzati in attuazione della convenzione P.E.E.P. stipulata il 09.05.1985 dal Comune di Rivoli con la cooperativa Savarino sono divenuti liberamente alienabili da parte dei rispettivi proprietari, non soggiacendo più ai divieti di alienazione sanciti a pena di nullità dalle previsioni abrogate dell’art. 35, pedissequamente riprodotte nella predetta convenzione.
Né è possibile ritenere che i divieti in questione, benché abrogati dall’art. 23, comma 2, della L. n. 179/1992, siano sopravvissuti e siano tuttora efficaci e vincolanti tra le parti, iure privatorum, in forza delle pattuizioni contenute nella convenzione de qua, dal momento che i divieti di cui discute non sono stati generati dalla convenzione ma direttamente dalla legge: come dimostra, sia l’espresso richiamo all’art. 35 L. 865/1971 contenuto nelle clausole convenzionali contemplanti i predetti divieti (“Come previsto dall’art. 35, comma 15, della legge n. 865 del 22.10.1971…”, cfr. art. 9 convenzioni), sia la riproduzione pressoché letterale in dette clausole del contenuto del citato comma 15 dell’art. 35, sia, infine, la circostanza che la violazione dei predetti divieti sia stata convenzionalmente sanzionata a pena di “nullità” dell’atto di disposizione, la quale non può avere fonte convenzionale ma solo legale.
Se, dunque, i divieti di alienazione degli alloggi realizzati sulle aree P.E.E.P. del Comune di Rivoli discendevano direttamente dalla legge e non dalla convenzione (la quale si è limitata a recepire la normativa di settore all’epoca vigente), ne consegue che, abrogata la legge fonte del divieto, è venuto meno anche il divieto (a far data dal 15.03.1992).
In tal senso si è pronunciato anche il Ministero dei Lavori Pubblici, Segretariato generale del Comitato per l’Edilizia residenziale, nella circolare 09.08.1993 prot. B/7418 e nella successiva circolare 07.06.1996 prot. n. 2166, fatte proprie dalla Regione Piemonte, Assessorato Urbanistica ed Edilizia Residenziale nella circolare 21.07.1997, prot. 24324/646/97.
Nello stesso senso si è pronunciata anche la Corte di Cassazione, sez, I, civ, con sentenza 10.11.2008 n. 26915.
Alla luce di tali rilievi, ritiene il collegio che, in accoglimento della censura dedotta dalla parte ricorrente con il secondo motivo dedotto, la deliberazione impugnata sia illegittima e debba essere annullata per violazione dell’art. 23 della L. 17.02.1992 n. 179 dal momento che essa ha inteso imporre, indebitamente, ai proprietari degli alloggi PEEP il pagamento di un corrispettivo per l’eliminazione di divieti di alienazione che, in realtà, sono già stati abrogati ex lege a far data dal 15.03.1992 (TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 28.11.2014 n. 1916 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Le scelte effettuate dall’Amministrazione in sede di approvazione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratte in via generale al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che “particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni”;
In sostanza, le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono date, oltre che da superamento degli standard minimi di cui al d.m. 02.04.1968, dalla lesione dell’affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.
Le scelte urbanistiche, invero, costituiscono valutazioni connotate da amplissima discrezionalità, sottratte come tali al sindacato di legittimità, per cui la valutazione dell’idoneità delle aree a soddisfare, con riferimento alle possibili destinazioni, specifici interessi urbanistici, rientra nei limiti dell’esercizio del potere discrezionale rispetto al quale, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità, non è neppure configurabile il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento basata sulla comparazione con la destinazione impressa agli immobili adiacenti.

Giova, invero, sul punto ricordare che -come costantemente e pacificamente affermato dalla giurisprudenza- le scelte effettuate dall’Amministrazione in sede di approvazione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratte in via generale al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che “particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni”; in sostanza, le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono date, oltre che da superamento degli standard minimi di cui al d.m. 02.04.1968, dalla lesione dell’affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.
Le scelte urbanistiche, invero, costituiscono valutazioni connotate da amplissima discrezionalità, sottratte come tali al sindacato di legittimità, per cui la valutazione dell’idoneità delle aree a soddisfare, con riferimento alle possibili destinazioni, specifici interessi urbanistici, rientra nei limiti dell’esercizio del potere discrezionale rispetto al quale, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità, non è neppure configurabile il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento basata sulla comparazione con la destinazione impressa agli immobili adiacenti
(TAR Abruzzo-Pescara, sentenza 14.11.2014 n. 449 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ottobre 2014

URBANISTICA: Comune di Gaeta - Parere in merito alla necessità di acquisire il parere regionale di cui all'art. 16 della legge 1150/1942 in merito a modifiche apportate a piani attuativi già approvati (Regione Lazio, parere 17.10.2014 n. 296506 di prot.).

settembre 2014

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: La giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che per “edificio di interesse pubblico”, proprio ai fini del rilascio del titolo edilizio in deroga, deve intendersi ogni manufatto edilizio idoneo, per caratteristiche intrinseche o per destinazione funzionale, a soddisfare interessi di rilevanza pubblica, potendo in tale categoria ricomprendersi anche una struttura alberghiera ed il suo ampliamento.
D’altra parte, se è vero che la concessione edilizia in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici, quale espressione di un potere di natura eccezionale, necessita di un’adeguata e congrua motivazione, è altrettanto vero che nel caso di specie la lettura della impugnata delibera consiliare (ed in particolare il contenuto degli interventi svolti dai consiglieri comunali sullo specifico argomento all’ordine del giorno) esclude, al di là di ogni ragionevole dubbio, la sussistenza del dedotto vizio di motivazione del predetto provvedimento, emergendo in modo chiaro ed in equivoco l’iter logico–giuridico che determinato la scelta dell’organo consiliare; tanto meno poi sono ictu oculi apprezzabili macroscopiche contraddittorietà della delibera in questione, esse non potendo coincidere con il soggettivo dissenso degli appellanti alla deroga concessa dall’amministrazione.
Neppure, sotto altro concorrente profilo, può condividersi l’assunto secondo cui la deroga non avrebbe riguardato le previsioni urbanistiche generali, bensì quelle contenute nel piano di recupero edilizio di iniziativa privata che disponeva l’obbligo di aderenza tra edifici ad una minore altezza, con sua conseguente illegittimità, manifestamente erronea essendo, sempre secondo gli appellanti, anche l’affermazione circa l’intervenuta scadenza del piano attuativo per decorso del termine decennale, tale scadenza riguardando esclusivamente gli interventi dichiarati di pubblica utilità.
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Va richiamata la giurisprudenza consolidata secondo cui il piano di recupero costituisce uno strumento attuativo delle previsioni urbanistiche contenute nel piano regolatore generale, equivalente ad un piano particolareggiato e di livello gerarchicamente subordinato.
E’ pertanto inconciliabile, dal punto di vista logico–giuridico, ammettere la derogabilità del piano regolatore generale e l’inderogabilità di quello attuativo, per sua natura subordinato al primo, ciò senza contare che nel caso di specie, come correttamente rilevato dai primi giudici, le deroghe (che concernono il distacco dai fabbricati contermini, indicato in ml. 3,80, anziché in aderenza, e l’altezza massima, prevista in ml. 13, come peraltro già disciplinato dalle N.T.A., indipendentemente dalla sagoma dei fabbricati contermini) non attengono affatto al piano di recupero (attuativo), ma alle stesse previsioni del piano regolatore generale ed alla sua concreta e particolare attuazione quanto alla specifica area interessata dalla concessione edilizia in deroga.

E’ innanzitutto destituita di fondamento la tesi degli appellanti circa l’inammissibilità del rilascio della concessione edilizia in deroga per un albergo, in quanto quest’ultimo non potrebbe essere considerato un edificio o impianto pubblico o di interesse pubblico, mancando in tal senso qualsiasi adeguata motivazione.
La giurisprudenza ha invero avuto modo di evidenziare che per “edificio di interesse pubblico”, proprio ai fini del rilascio del titolo edilizio in deroga, deve intendersi ogni manufatto edilizio idoneo, per caratteristiche intrinseche o per destinazione funzionale, a soddisfare interessi di rilevanza pubblica (Cons. St., sez. V, 20.12.2013, n. 6136), potendo in tale categoria ricomprendersi anche una struttura alberghiera ed il suo ampliamento (Cons. St., sez. IV, 29.10.2002, n. 5913; 28.10.1999, n. 1641; 15.07.1998, n. 1044).
D’altra parte, se è vero che la concessione edilizia in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici, quale espressione di un potere di natura eccezionale, necessita di un’adeguata e congrua motivazione (Cons. St., sez. V, 20.12.2013, n. 6136; sez. IV, 23.07.1999, n. 4664; 03.02.1981, n. 128), è altrettanto vero che nel caso di specie la lettura della impugnata delibera consiliare (ed in particolare il contenuto degli interventi svolti dai consiglieri comunali sullo specifico argomento all’ordine del giorno) esclude, al di là di ogni ragionevole dubbio, la sussistenza del dedotto vizio di motivazione del predetto provvedimento, emergendo in modo chiaro ed in equivoco l’iter logico–giuridico che determinato la scelta dell’organo consiliare; tanto meno poi sono ictu oculi apprezzabili macroscopiche contraddittorietà della delibera in questione, esse non potendo coincidere con il soggettivo dissenso degli appellanti alla deroga concessa dall’amministrazione.
Neppure, sotto altro concorrente profilo, può condividersi l’assunto secondo cui la deroga non avrebbe riguardato le previsioni urbanistiche generali, bensì quelle contenute nel piano di recupero edilizio di iniziativa privata che disponeva l’obbligo di aderenza tra edifici ad una minore altezza, con sua conseguente illegittimità, manifestamente erronea essendo, sempre secondo gli appellanti, anche l’affermazione circa l’intervenuta scadenza del piano attuativo per decorso del termine decennale, tale scadenza riguardando esclusivamente gli interventi dichiarati di pubblica utilità.
Al riguardo va richiamata la giurisprudenza consolidata secondo cui il piano di recupero costituisce uno strumento attuativo delle previsioni urbanistiche contenute nel piano regolatore generale, equivalente ad un piano particolareggiato e di livello gerarchicamente subordinato (ex multis, sez. IV, 29.12.2010, n. 9537; 29.07.2009, n. 4756; 05.03.2008, n. 922).
E’ pertanto inconciliabile, dal punto di vista logico–giuridico, ammettere la derogabilità del piano regolatore generale e l’inderogabilità di quello attuativo, per sua natura subordinato al primo, ciò senza contare che nel caso di specie, come correttamente rilevato dai primi giudici, le deroghe (che concernono il distacco dai fabbricati contermini, indicato in ml. 3,80, anziché in aderenza, e l’altezza massima, prevista in ml. 13, come peraltro già disciplinato dalle N.T.A., indipendentemente dalla sagoma dei fabbricati contermini) non attengono affatto al piano di recupero (attuativo), ma alle stesse previsioni del piano regolatore generale ed alla sua concreta e particolare attuazione quanto alla specifica area interessata dalla concessione edilizia in deroga
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 05.09.2014 n. 4518 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

agosto 2014

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICAPiù volte, sin dagli anni Novanta, questo Consiglio ha affermato che –quando uno strumento urbanistico subordina il rilascio di un titolo edilizio alla previa approvazione di uno strumento attuativo– né in sede amministrativa né in sede giurisdizionale possono essere effettuate indagini sulla situazione dei luoghi per verificare se l’area sia urbanizzata.
Una tale regola –già desumibile dalla legge n. 1150 del 1942– è stata espressamente prevista dall’art. 9 del testo unico sull’edilizia.
E’ dunque in palese contrasto con la legge ogni tesi che voglia sottoporre all’esame dell’amministrazione o del giudice amministrativo la verifica della situazione dei luoghi, al fine di escludere la necessità del piano attuativo, previsto dallo strumento urbanistico e che l’art. 9 del testo unico sull’edilizia ha espressamente qualificato come presupposto legale per l’edificazione.
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Per definizione la previsione della necessità di un piano di recupero mira proprio a far sì che tutte le modifiche della zona in questione si ispirino a criteri omogenei e a una ordinata modifica dei luoghi, per migliorare la vivibilità degli abitanti e per evitare che ognuno faccia ciò che voglia, senza attenersi alle regole volte al miglioramento dell’area.
Come ha già rilevato questo Consiglio, l’esistenza di una ‘edificazione disomogenea’ non solo giustifica la previsione urbanistica che subordina la modifica dei luoghi alla emanazione del piano di recupero, ma impone che questo piano vi sia e sia concretamente attuato, per restituire ordine all’abitato e riorganizzare il disegno urbanistico di completamento della zona.
In secondo luogo, questo Consiglio di Stato non può che ribadire quanto già chiarito più volte: è consentito derogare all'obbligo della previa emanazione dello strumento attuativo soltanto nell'ipotesi –per lo più di scuola– in cui per un’area complessivamente edificabile sia satura e si tratti “dell’ultimo lotto” integralmente inserito nel tessuto urbano, vale a dire di un’area di dimensioni limitate e totalmente inserita tra altri edifici.
L'esonero dal piano attuativo o da quello di lottizzazione, previsto dal P.R.G. e dalle relative N.T.A., non può avvenire, pertanto, in un caso come quello di specie, esposto al rischio della compromissione di valori urbanistici e in cui la pianificazione urbanistica può ancora conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto.
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Fino alla approvazione del piano di recupero è radicalmente vietato ogni ulteriore consumo di suolo.

Più volte, sin dagli anni Novanta, questo Consiglio ha affermato che –quando uno strumento urbanistico subordina il rilascio di un titolo edilizio alla previa approvazione di uno strumento attuativo– né in sede amministrativa né in sede giurisdizionale possono essere effettuate indagini sulla situazione dei luoghi per verificare se l’area sia urbanizzata.
Una tale regola –già desumibile dalla legge n. 1150 del 1942– è stata espressamente prevista dall’art. 9 del testo unico sull’edilizia.
E’ dunque in palese contrasto con la legge ogni tesi che voglia sottoporre all’esame dell’amministrazione o del giudice amministrativo la verifica della situazione dei luoghi, al fine di escludere la necessità del piano attuativo, previsto dallo strumento urbanistico e che l’art. 9 del testo unico sull’edilizia ha espressamente qualificato come presupposto legale per l’edificazione.
Neppure risulta fondata la tesi dell’appellante, secondo cui rileverebbe nella specie una ‘pressoché completa edificazione della zona’ addirittura incompatibile con un piano attuativo.
In primo luogo, per definizione la previsione della necessità di un piano di recupero mira proprio a far sì che tutte le modifiche della zona in questione si ispirino a criteri omogenei e a una ordinata modifica dei luoghi, per migliorare la vivibilità degli abitanti e per evitare che ognuno faccia ciò che voglia, senza attenersi alle regole volte al miglioramento dell’area.
Come ha già rilevato questo Consiglio, l’esistenza di una ‘edificazione disomogenea’ non solo giustifica la previsione urbanistica che subordina la modifica dei luoghi alla emanazione del piano di recupero, ma impone che questo piano vi sia e sia concretamente attuato, per restituire ordine all’abitato e riorganizzare il disegno urbanistico di completamento della zona (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 27.04.2012, n. 2470).
In secondo luogo, questo Consiglio di Stato non può che ribadire quanto già chiarito più volte: è consentito derogare all'obbligo della previa emanazione dello strumento attuativo soltanto nell'ipotesi –per lo più di scuola– in cui per un’area complessivamente edificabile sia satura e si tratti “dell’ultimo lotto” integralmente inserito nel tessuto urbano, vale a dire di un’area di dimensioni limitate e totalmente inserita tra altri edifici.
L'esonero dal piano attuativo o da quello di lottizzazione, previsto dal P.R.G. e dalle relative N.T.A., non può avvenire, pertanto, in un caso come quello di specie, esposto al rischio della compromissione di valori urbanistici e in cui la pianificazione urbanistica può ancora conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 15.05.2002, n. 2592).
Nella specie, come rilevato, ci si trova in un’area degradata da organizzare urbanisticamente e qualificare sotto il profilo ambientale e paesistico, recuperando le superfici minime previste dal D.M. n. 1144 del 1968, e che va assoggettata ad un piano di recupero, con obbligo di riqualificare l’intera superficie nei termini anzidetti, obbligo che non può che essere attuato con uno specifico piano di recupero, attuativo del P.R.G.
In tali aree, il piano di recupero si pone a presidio dello sviluppo programmato di aree ancora edificabili nell’ambito di zone degradate e non assolve la sola funzione di recupero edilizio di compendi immobiliari fatiscenti.
In altri termini, fino alla approvazione del piano di recupero è radicalmente vietato ogni ulteriore consumo di suolo (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 05.08.2014 n. 4133 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

luglio 2014

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Circa la necessità che la non ammissibilità di manufatti pertinenziali quali le piscine debba essere prevista espressamente (oltre che ragionevolmente) dal piano, la giurisprudenza ha statuito alcuni principi quali:
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in primo luogo è stato evidenziato come in linea generale l'installazione di una piscina di non rilevanti dimensioni oggettive (fatta salva la rilevanza paesaggistica per l’evidente trasformazione visiva) non integri di per sé, dal punto di vista edilizio, la violazione degli indici di copertura che riguardano interventi edilizi né degli standard, atteso che non si determina un aumento del carico urbanistico della zona, rilevando solo in termini di sistemazione esterna del terreno, e che i vani per impianti tecnologici sono per tale natura consentiti;
- in secondo luogo, la sezione ha già ribadito che la realizzazione di una piscina in generale costituisce opera pertinenziale che non implica consumo dei suoli per le sue caratteristiche;
- in terzo luogo, è già stato evidenziato (e con riferimento a contesti di particolare pregio, paesaggisticamente vincolati) che l'introduzione dell'elemento piscina di per sé non comporta l'eliminazione di essenze arboree e migliora significativamente l'impatto ambientale.
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In definitiva, rispetto alla genericità del diniego ed all’assenza di specifici divieti, vale il principio generale a mente del quale una piscina prefabbricata, di dimensioni normali, annessa ad un fabbricato ad uso residenziale sito in zona agricola, ha natura obiettiva di pertinenza e costituisce un manufatto adeguato all'uso effettivo e quotidiano del proprietario dell'immobile principale.
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Analogamente va concluso, con la prevalente giurisprudenza, che nella pianificazione urbanistica il vincolo a verde agricolo assolve essenzialmente la funzione di preservare una determinata area da un'eccessiva espansione edilizia che ne comprometta i valori ambientali, ma non preclude la realizzazione di specifici manufatti aventi una destinazione non agricola, ove gli stessi non rechino turbativa all'assetto territoriale, risultando ininfluente che l'opera realizzata (nella specie, una piscina scoperta) non sia destinata al servizio di una residenza rurale in senso stretto.

In linea generale, circa la necessità che la non ammissibilità di manufatti pertinenziali quali le piscine debba essere prevista espressamente (oltre che ragionevolmente) dal piano, vanno richiamati alcuni principi già espressi dalla giurisprudenza prevalente e dalla sezione.
In primo luogo è stato evidenziato come in linea generale l'installazione di una piscina di non rilevanti dimensioni oggettive (fatta salva la rilevanza paesaggistica per l’evidente trasformazione visiva) non integri di per sé, dal punto di vista edilizio, la violazione degli indici di copertura che riguardano interventi edilizi né degli standard, atteso che non si determina un aumento del carico urbanistico della zona, rilevando solo in termini di sistemazione esterna del terreno, e che i vani per impianti tecnologici sono per tale natura consentiti (cfr. ad es. CdS 1951/2014). In secondo luogo, la sezione ha già ribadito che la realizzazione di una piscina in generale costituisce opera pertinenziale che non implica consumo dei suoli per le sue caratteristiche (cfr. ad es. sent n. 299/2008). In terzo luogo, è già stato evidenziato (e con riferimento a contesti di particolare pregio, paesaggisticamente vincolati) che l'introduzione dell'elemento piscina di per sé non comporta l'eliminazione di essenze arboree e migliora significativamente l'impatto ambientale (cfr. ad es. Tar Campania 11565/2007).
Quanto da ultimo indicato conferma anche sotto un diverso angolo prospettico l’insufficienza, genericità ed inadeguatezza delle argomentazione svolte a fondamento del diniego circa la presunta necessità di mantenimento della ruralità e delle caratteristiche del contesto.
In proposito va evidenziato come nel caso di specie non sussista alcun vincolo paesaggistico, in relazione al quale la giurisprudenza, condivisa dal Collegio ha evidenziato che l’Amministrazione, nell'adottare un provvedimento di diniego del richiesto nulla osta per la costruzione in area soggetta a vincolo paesaggistico, non può limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe o formule stereotipate, ma tale motivazione deve contenere una sufficiente esternazione delle specifiche ragioni per le quali si ritiene che un'opera non sia idonea ad inserirsi nell'ambiente, attraverso l'individuazione degli elementi di contrasto; pertanto, occorre un concreto ed analitico accertamento del disvalore delle valenze paesaggistiche (cfr. ad es. Tar Lazio 8829/2008 proprio in tema di piscine in zona vincolata). A maggior ragione tale principio vale nei casi quale quello in esame di (invero rara, nelle zone di pregio della nostra Regione) area non vincolata.
Peraltro, tornando alla verifica della concreta fattispecie in esame, un attento studio della disciplina di piano sembra all’opposto, nei termini dedotti da parte ricorrente, ammettere espressamente la realizzabilità di piccole piscine, quale quella progettata dall’odierna parte ricorrente.
Infatti, la stessa norma invocata, cioè l’art. 18 nta, rinvia al successivo art. 23c –in tema di aree agricole– con esclusione di nuovi volumi di cui al comma 6; orbene, fra le disposizioni richiamate, contenute nella parte di art. 23c ammessa, si rinvia all’art. 23 che, a propria volta, fra le infrastrutture agrarie e i manufatti integrativi prevede in maniera indiretta ma evidente la possibilità di realizzazione di piscine, laddove si limita a non ammettere l’allaccio alla rete idrica comunale per la fornitura d’acqua a piscine di ogni genere.
In definitiva, l’unico richiamo espresso ai manufatti in questione nelle zone agricole, lungi dal manifestare quanto genericamente ed apoditticamente posto a fondamento del diniego, ne ammette pacificamente l’esistenza escludendone solo il possibile allaccio alla rete idrica comunale, con la conseguenza che le stesse dovranno essere riempite altrimenti.
In definitiva, rispetto alla genericità del diniego ed all’assenza di specifici divieti, vale il principio generale a mente del quale una piscina prefabbricata, di dimensioni normali, annessa ad un fabbricato ad uso residenziale sito in zona agricola, ha natura obiettiva di pertinenza e costituisce un manufatto adeguato all'uso effettivo e quotidiano del proprietario dell'immobile principale (cfr. ad es. Cons. Stato, Sez. V, 13.10.1993, n. 1041/1993 e 1951/2014 cit).
Analogamente va concluso, con la prevalente giurisprudenza, che nella pianificazione urbanistica il vincolo a verde agricolo assolve essenzialmente la funzione di preservare una determinata area da un'eccessiva espansione edilizia che ne comprometta i valori ambientali, ma non preclude la realizzazione di specifici manufatti aventi una destinazione non agricola, ove gli stessi non rechino turbativa all'assetto territoriale, risultando ininfluente che l'opera realizzata (nella specie, una piscina scoperta) non sia destinata al servizio di una residenza rurale in senso stretto (cfr. ad es. Tar Piemonte 2552/2009)
(TAR Liguria, Sez. I, sentenza 21.07.2014 n. 1142 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Al momento dell’entrata in vigore della legge di conversione n. 98/2013, il P.A. era mantenuto provvisoriamente in vita dall’istanza di proroga (antecedente alla scadenza del P.A.) sul quale il Comune non aveva ancora provveduto dichiarando la definitiva decadenza del medesimo piano attuativo, con la conseguenza che doveva trovare applicazione al caso in esame la proroga automatica prevista dall’art. 30, comma 3-bis, della L. n. 98/2013.
... per l'annullamento della deliberazione della Giuta Comunale di Vicenza n. 51/2014 (comunicata con nota del direttore del settore urbanistica del 01.04.2014, prot. n. 25648) con cui è stata respinta l'istanza di proroga dei termini di efficacia del PIRUEA "Pomari", del successivo provvedimento del direttore del settore urbanistica emesso in data 09/05/2014, prot. n. 36804, confermativo della delibera n. 51/2014, nonché di ogni altro atto connesso, presupposto ai provvedimenti impugnati, ivi compreso, per quanto necessario, della nota della Avvocatura Comunale n. 75477 del 09/10/2013.
...
Il ricorso è fondato.
In particolare merita accoglimento il primo motivo con il quale è stata dedotta la violazione dell’art. 30, comma 3-bis, della L. n. 98/2013, norma che ha disposto la proroga triennale dei piani e degli accordi stipulati fino al 31.12.2012.
Nel caso di specie il PIRUEA “Pomari” è stato approvato con delibera della Giunta Regionale n. 288 del 07.02.2003, pubblicata l’11.03.2003.
In data 10.01.2013, prima della scadenza del piano (11.03.2013), la ricorrente ha formulato motivata richiesta di proroga dei termini di scadenza del PIRUEA.
In data 20.08.2013 è entrata in vigore la L. n. 98/2013, che, nel convertire con modifiche il D.L. n. 69/2013, ha introdotto il meccanismo di proroga di cui si è detto.
Il Comune di Vicenza ha provveduto, nel marzo 2014, negando, con la delibera impugnata, la richiesta di proroga formulata dalla ricorrente.
In particolare il Comune ha ritenuto la legge suddetta inapplicabile al caso di specie, essendo il piano attuativo scaduto al momento dell’entrata in vigore della stessa legge di conversione.
Rileva, al contrario, il Collegio, come sia evidente che, al momento dell’entrata in vigore della legge di conversione n. 98/2013, il PIRUEA era mantenuto provvisoriamente in vita dall’istanza di proroga (antecedente alla scadenza del PIRUEA), sulla quale il Comune non aveva ancora provveduto dichiarando la definitiva decadenza del medesimo piano attuativo, con la conseguenza che doveva trovare applicazione al caso in esame la proroga automatica prevista dall’art. 30, comma 3-bis, della L. n. 98/2013.
Il ricorso deve pertanto essere accolto con l’annullamento dell’atto impugnato (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 16.07.2014 n. 1038 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: La proroga triennale dei piani attuativi prevista dall’art. 30, c. 3-bis, della legge 09.08.2013 n. 98 di conversione del D.L. 21.06.2013 n. 69 c.d. “del fare” riguarda i soli piani attuativi non ancora scaduti alla data di entrata in vigore (21.08.2013) della legge.
Nell'ambito di un piano attuativo,
presupposto per il rilascio dei permessi a costruire è dato dal fatto che lo stesso sia valido ed efficace.
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La proroga triennale dei piani attuativi prevista dall’art. 30, c. 3-bis, della legge 09.08.2013 n. 98 di conversione del D.L. 21.06.2013 n. 69 c.d. “del fare” riguarda i soli piani attuativi non ancora scaduti alla data di entrata in vigore (21.08.2013) della legge, con conseguente negazione nel caso di specie di qualsiasi pretesa ultrattività dei piani già irrimediabilmente decaduti a tal data.
Infatti, costituisce un principio pacifico che la proroga dei termini di efficacia stabiliti da un atto amministrativo, in generale, non è ammissibile qualora l’atto la cui efficacia si intenda prolungare sia già scaduto, richiedendosi cioè che il provvedimento da prorogare sia ad "efficacia durevole", cioè che gli effetti del provvedimento originario non siano definitivamente esauriti, essendo altrimenti possibile la "rinnovazione" del provvedimento originario, caratterizzata dalla necessaria ripetizione di tutte le fasi procedimentali e dalla completa rivalutazione di tutte le circostanze di fatto e di diritto rilevanti, attuata mediante un'adeguata ponderazione dei diversi interessi pubblici e privati coinvolti.
Tali considerazioni ermeneutiche, di valenza generale, risultano a volte espressamente codificate anche dal legislatore, ad esempio quanto alla proroga dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità o nell’ultimo capoverso del comma 5 dell’art. 13 del d.p.r. n. 327/2001 il quale richiede coerentemente la necessità, ai fini della proroga, della perdurante efficacia del termine.

Prive di pregio sono anche le doglianze di cui al III motivo.
Presupposto per il rilascio dei permessi a costruire richiesti dalla società ricorrente è dato dall’esistenza di un piano attuativo valido ed efficace.
Il piano attuativo approvato il 16.10.2002 risulta decaduto per decorso del termine di efficacia decennale il 16.10.2012, termine che non può certo dirsi sospeso o interrotto per effetto del solo avvio dell’istruttoria e del conseguimento dei pareri favorevoli della Commissione edilizia e della locale Soprintendenza, o tantomeno per la scelta effettuata dalla ricorrente di procastinare l’attuazione degli interventi all’ottenimento del contributo post sisma.
Non merita condivisione neppure la doglianza di mancata applicazione dell’art. 30, c. 3-bis, della legge 09.08.2013 n. 98 di conversione del D.L. 21.06.2013 n. 69 “Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia” c.d. “del fare” a norma del quale “Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31.12.2012, sono prorogati di tre anni.”
Sostiene la difesa della ricorrente che non operandosi secondo la “littera legis” alcuna distinzione tra piani validi e piani scaduti, la sopra citata norma dovrebbe dirsi applicabile anche ai piani scaduti -diversi dai piani di lottizzazione ma comunque assimilabili- e non ancora sostituiti da nuove disposizioni di attuazione del P.R.G., con conseguente ultrattività del piano attuativo.
Ritiene invece il Collegio l’inapplicabilità della norma al caso di specie, sotto un duplice profilo.
Anzitutto, perché secondo il quieto principio “tempus regit actum”, al momento dell’emanazione degli impugnati provvedimenti di archiviazione del 25.07.2013, il citato art. 30, c. 3-bis, non era ancora vigente; in secondo luogo, per l’inapplicabilità della disposta proroga triennale ai piani attuativi come quello di specie già scaduti.
Infatti, costituisce un principio pacifico (ex multis Consiglio di Stato sez V 18.09.2008, n. 4498; TAR Puglia-Bari sez. III, 29.09.2011, n. 1413) che la proroga dei termini di efficacia stabiliti da un atto amministrativo, in generale, non è ammissibile qualora l’atto la cui efficacia si intenda prolungare sia già scaduto, richiedendosi cioè che il provvedimento da prorogare sia ad "efficacia durevole", cioè che gli effetti del provvedimento originario non siano definitivamente esauriti, essendo altrimenti possibile la "rinnovazione" del provvedimento originario, caratterizzata dalla necessaria ripetizione di tutte le fasi procedimentali e dalla completa rivalutazione di tutte le circostanze di fatto e di diritto rilevanti, attuata mediante un'adeguata ponderazione dei diversi interessi pubblici e privati coinvolti.
Tali considerazioni ermeneutiche, di valenza generale, risultano a volte espressamente codificate anche dal legislatore, ad esempio quanto alla proroga dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità (in questo senso con riferimento ai termini di cui all'art. 13, l. 25.06.1865 n. 2359, Consiglio Stato, sez. IV, 22.12.2003, n. 8462, id. sez IV, 22.05.2006 n. 302) o nell’ultimo capoverso del comma 5 dell’art. 13 del d.p.r. n. 327/2001 il quale richiede coerentemente la necessità, ai fini della proroga, della perdurante efficacia del termine.
Tanto premesso, la proroga triennale dei piani attuativi prevista dall’art. 30, c. 3-bis, della legge 09.08.2013 n. 98 di conversione del D.L. 21.06.2013 n. 69 c.d. “del fare” riguarda i soli piani attuativi non ancora scaduti alla data di entrata in vigore (21.08.2013) della legge, con conseguente negazione nel caso di specie di qualsiasi pretesa ultrattività dei piani già irrimediabilmente decaduti a tal data (TAR Umbria, sentenza 10.07.2014 n. 381 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Assoggettabilità a concordato preventivo di un lotto inserito in un P.I.P..
In merito all'assoggettabilità alla procedura di concordato preventivo di un lotto ricompreso in un piano per insediamenti produttivi (P.I.P.) è dato riscontrare, in giurisprudenza, l'esistenza di pronunce volte ora a far prevalere l'interesse privato ora quello pubblico.
Secondo un primo filone interpretativo, la procedura diretta all'assegnazione di aree ricomprese in un piano per insediamenti produttivi andrebbe scissa in due fasi logicamente e cronologicamente distinte: il primo avente valenza pubblicistica il cui momento determinante è dato dall'espropriazione delle aree precedentemente inserite in un piano per gli insediamenti produttivi e che si concluderebbe con l'atto di trasferimento del lotto (in diritto di proprietà o in diritto di superficie) all'assegnatario; il secondo, di natura negoziale, che ha inizio con tale atto di assegnazione e che terminerebbe con la compiuta realizzazione dei lavori di costruzione.
Secondo altro orientamento, invece, l'intera procedura concernente l'assegnazione dei lotti inseriti in un'area P.I.P. e diretta alla realizzazione di determinati impianti sarebbe connotata da profili pubblicistici e dalla conseguente natura autoritativa dei poteri della pubblica amministrazione, che caratterizzerebbero non solo la fase che si conclude con l'espropriazione forzata delle aree ricomprese in un P.I.P. ma anche quella successiva che va dall'assegnazione del bene al privato fino alla realizzazione degli insediamenti produttivi.
Il divieto di assoggettamento a concordato preventivo sorgerebbe qualora si aderisse al secondo orientamento citato, stante il divieto di sottoporre a procedimento di esecuzione forzata (cui il concordato preventivo è riconducibile) tali aree, soggette ai poteri autoritativi della Pubblica Amministrazione.

Il Comune chiede di conoscere un parere in merito all'assoggettabilità alla procedura di concordato preventivo di un lotto ricompreso in un piano per insediamenti produttivi (P.I.P.).
Più in particolare, riferisce di aver ceduto in proprietà ad una ditta dei terreni da destinare a insediamenti produttivi
[1] ma che la convenzione-contratto, [2] benché trascritta nei pubblici registri immobiliari, non recava indicazione nella nota di trascrizione degli oneri posti a carico dell'acquirente. La convenzione conteneva, tra le altre, la puntuale prescrizione per cui 'il contratto di cessione potrà essere risolto unilateralmente dal Comune, fra gli altri, nel caso in cui il concessionario non osservi i termini di inizio ed ultimazione dei lavori di costruzione'.
I lavori, consistenti nella costruzione di un capannone ad uso magazzino e deposito, non sono stati portati a compimento nei termini stabiliti e successivamente prorogati. In conseguenza di un tanto, il Comune, con propria delibera, ha disposto di procedere alla risoluzione unilaterale del contratto di vendita, in applicazione della disposizione contenuta nella convenzione.
Tuttavia, in data antecedente la delibera della giunta comunale, la ditta in questione è stata posta in concordato preventivo, debitamente omologato dal Tribunale;
[3] nel decreto di omologazione il Tribunale ha nominato un liquidatore giudiziale il quale intende ora procedere alla vendita degli immobili in riferimento, posti a garanzia del pagamento dei creditori, concedendo al Comune la prelazione sull'acquisto a parità di prezzo.
Tutto ciò premesso, l'Ente chiede di sapere se la procedura di risoluzione unilaterale del contratto di vendita attivata dal Comune sia o meno opponibile alla procedura di concordato preventivo e, più in generale, quale delle due procedure debba considerarsi prevalente sull'altra.
Infine, chiede se l'articolo 12, comma 1-quater, del decreto legge 06.07.2011, n. 98 rubricato 'Acquisto, vendita, manutenzione e censimento di immobili pubblici' possa avere effetti limitativi rispetto alla procedura restitutoria come disciplinata nella convenzione-contratto in oggetto.
In via preliminare, nell'evidenziare la delicatezza della vicenda in esame, si osserva come non sia possibile fornire una soluzione univoca della questione posta, stante l'esistenza di pronunce volte ora a far prevalere l'interesse pubblico ora quello privato.
Di seguito, pertanto, si riportano, in chiave collaborativa, le pronunce espresse sull'argomento che possano orientare l'Ente nelle decisioni da assumere con riferimento alla vicenda in esame.
Secondo un primo filone interpretativo, la procedura diretta all'assegnazione di aree ricomprese in un piano per insediamenti produttivi andrebbe scissa in due fasi logicamente e cronologicamente distinte: il primo avente valenza pubblicistica il cui momento determinante è dato dall'espropriazione delle aree precedentemente inserite in un piano per gli insediamenti produttivi e che si concluderebbe con l'atto di trasferimento del lotto (in diritto di proprietà o in diritto di superficie) all'assegnatario; il secondo, di natura negoziale, che ha inizio con tale atto di assegnazione e che terminerebbe con la compiuta realizzazione dei lavori di costruzione.
Al riguardo, si considerino alcune pronunce, relative all'assegnazione di piani P.I.P, ancorché concernenti questioni diverse da quella in esame, nelle quali si afferma che: 'La P.A., nella realizzazione di un piano di insediamento produttivo (PIP), consistente nell'espropriazione di fondi da assegnare in proprietà ad imprenditori che intendano realizzarvi attività produttive, adotta atti e tiene comportamenti che costituiscono esercizio di poteri autoritativi e discrezionali, a fronte dei quali sussistono dei meri interessi legittimi pretensivi, fino a quando non sia formalizzato l'atto di trasferimento del fondo espropriato al legittimo assegnatario'
[4]. E ancora: 'Le convenzioni accessive (che servono a regolare i rapporti patrimoniali sorti col provvedimento) danno luogo ad una duplice serie di atti, l'una definita provvedimentale e l'altra definita negoziale, i cui rapporti sono regolati (in linea di massima) nel seguente modo: la P.A. è sempre libera di rideterminarsi in merito alla serie provvedimentale (ad esempio revocando l'atto di assegnazione), ma non può incidere autoritativamente su quella negoziale; i vizi del provvedimento si trasmettono al contratto (travolgendolo), ma non viceversa'. [5]
Se, dunque, a seguito del trasferimento del fondo espropriato all'assegnatario la funzione pubblicistica recede per lasciare spazio a quella privatistica, seguirebbe che le norme cui fare riferimento per la soluzione del caso in oggetto sarebbero quelle civilistiche in tema di priorità della trascrizione e di salvezza dei diritti dei terzi.
Atteso che il Comune non ha provveduto né a trascrivere la convenzione con i relativi pesi ed oneri né ha proceduto a comunicare all'acquirente dell'area la volontà, formalizzata in un atto di giunta, di voler applicare il disposto di cui all'articolo 5 della convenzione contenente la previsione di risoluzione unilaterale del contratto di vendita in caso di mancata ultimazione dei lavori entro il termine pattuito, seguirebbe l'inopponibilità alla procedura di concordato preventivo di detta clausola, sia che si qualifichi la stessa quale condizione risolutiva sia che la si consideri come clausola risolutiva espressa.
Più in particolare, qualora la clausola in oggetto fosse qualificata quale condizione risolutiva sarebbe dovuto seguire l'obbligo, non adempiuto, di sua annotazione nella nota di trascrizione del contratto di vendita, in conformità al disposto di cui all'articolo 2659, secondo comma, del codice civile,
[6] pena la sua inopponibilità ai terzi.
Regole diverse sussistono, invece, in relazione alla clausola risolutiva espressa. L'articolo 1456, del codice civile recita, infatti, che: 'I contraenti possono convenire espressamente che il contratto si risolva nel caso che una determinata obbligazione non sia adempiuta secondo le modalità stabilite. In questo caso, la risoluzione si verifica di diritto quando la parte interessata dichiara all'altra che intende valersi della clausola risolutiva'. In altri termini, tale clausola non deve essere annotata nei registri immobiliari per la sua opponibilità ai terzi. Tuttavia, la legge prevede che la parte venditrice, qualora voglia avvalersi di essa debba comunicare all'altra parte tale volontà. Nel caso di specie, una tale comunicazione pare non essere avvenuta; né alcun rilievo avrebbe una comunicazione effettuata ora, atteso che la stessa sarebbe posteriore all'omologazione della procedura di concordato preventivo nei cui confronti sarebbe ormai inopponibile tale clausola.
A diverse conclusioni si addiverrebbe qualora si affermasse che l'intera procedura concernente l'assegnazione dei lotti inseriti in un'area P.I.P. e diretta alla realizzazione di determinati impianti sia caratterizzata da profili pubblicistici e dalla conseguente natura autoritativa dei poteri della pubblica amministrazione, che caratterizzerebbero non solo la fase che si conclude con l'espropriazione forzata delle aree ricomprese in un P.I.P. ma anche quella successiva che va dall'assegnazione del bene al privato fino alla realizzazione degli insediamenti produttivi.
A tale riguardo, si osserva, in via generale, che il piano per gli insediamenti produttivi (PIP) 'oltre ad essere uno strumento di pianificazione urbanistica nel senso tradizionale, costituisce uno strumento di politica economica, con la funzione di incentivare le imprese, offrendo loro, ad un prezzo «politico», previa espropriazione ed urbanizzazione, le aree occorrenti per il loro impianto o la loro espansione'.
[7]
Come evidenziato anche dalla giurisprudenza, le aree comprese nei piani per gli insediamenti produttivi (ex art. 27 l. n. 865 del 1971) e, a tal fine, espropriate, entrano a far parte del patrimonio indisponibile del Comune: «Nella formulazione dell'art. 27 non figura la precisazione, contenuta invece nell'art. 35, che le aree espropriate entrano a far parte del patrimonio indisponibile del comune o del consorzio, ma non vi è dubbio che tale effetto si determini anche in relazione ai piani per gli insediamenti produttivi, posto che anche in tal caso il bene viene ad essere destinato direttamente al soddisfacimento di una specifica finalità d'interesse pubblico. Pertanto neppure le aree incluse nei piani di insediamento produttivo, debitamente approvato, possono essere sottratte alla loro destinazione, 'se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano' (art. 830, secondo comma, c.c.) e questo porta a ritenere che esse si trovino in una condizione giuridica che ne preclude l'assoggettamento ad espropriazione forzata»
[8]
Tale filone giurisprudenziale, in conseguenza delle considerazioni sopra esposte, afferma, ulteriormente, che 'Con riguardo alle aree comprese nei piani di insediamenti produttivi ai sensi della L. 22.10.1971, n. 865, art. 27 -che vengano acquisite dal comune con lo strumento espropriativo per la realizzazione di impianti produttivi di carattere industriale, artigianale, commerciale e turistico-, qualora il comune, in conformità con detta disposizione, ceda le aree in proprietà mediante deliberazione dei competenti organi comunali e successiva convenzione, gli acquirenti acquisiscono la posizione di concessionari di beni pubblici soggetti ai poteri autoritativi dell'ente fino a quando non sia realizzata la finalità pubblicistica cui la cessione è diretta; che, in altri termini, l'attuazione di un P.I.P. e l'assegnazione di un lotto ivi inserito concorrono a comporre la fattispecie complessa della concessione amministrativa preordinata al perseguimento dell'interesse pubblico di una distribuzione del territorio a vantaggio di determinate categorie produttive e istituiscono tra assegnante ed assegnatario un rapporto unitario nel quale il momento convenzionale è servente e strumentale al momento pubblicistico'.
[9]
Ciò affermato riguardo alla natura giuridica dei beni ricompresi nei P.I.P., ed al fine di fornire ulteriori elementi necessari per la disamina delle questioni poste dall'Ente, è necessario ora prendere in esame alcune caratteristiche proprie della procedura concordataria cui risultano essere stati sottoposti i beni della ditta assegnataria delle aree PIP.
In particolare, la giurisprudenza ha affermato che 'in generale, ma tanto più quando si sia proceduto alla nomina di un commissario liquidatore, con compiti per molti aspetti non dissimili da quelli di un curatore fallimentare anche la fase esecutiva del concordato per cessione dei beni è riconducibile ad una più vasta categoria di procedimenti di esecuzione forzata'.
[10]
Atteso il vincolo che caratterizza le aree in oggetto, come sopra già esplicitato, dovrebbe seguire la non assoggettabilità delle stesse a concordato preventivo con cessione dei beni ai creditori (c.d. concordato misto).
Nel caso in esame si deve, tuttavia, tenere in debita considerazione il fatto che dei pesi ed oneri contenuti nella convenzione stipulata tra il Comune e la ditta assegnataria dei lotti non è stata fatta menzione nella nota di trascrizione, di talché si pone il dubbio circa la loro opponibilità alla procedura concordataria.
A tal fine, la giurisprudenza, in relazione ad una fattispecie similare a quella in esame
[11], in cui, però, si era avuta la trascrizione dell'atto da cui risultavano i 'vincoli di indisponibilità del bene' anteriormente al pignoramento, ha affermato che: 'Emerge chiaramente che, nel caso di specie, l'atto dal quale risultano i vincoli di indisponibilità del bene a carico dell'acquirente erano stati trascritti in epoca anteriore al pignoramento e questo dispensa il collegio dall'affrontare l'ulteriore questione -peraltro già risolta positivamente da questa Corte (Cass. 06.08.1987, n., 6755)[12]- se il diverso valore déi due interessi in conflitto (da un lato, quello, tutto privato, al soddisfacimento del credito; dall'altro quello inerente alla conservazione della destinazione impressa al bene per una finalità d'interesse generale) renda (o meno) il vincolo opponibile al creditore procedente anche quando si manifesti in epoca successiva al pignoramento'.
Stando a quest'ultima pronuncia, sembrerebbe poter seguire l'opponibilità alla procedura concordataria.
Atteso il filone interpretativo in esame, volto a ritenere prevalente l'interesse pubblico nel corso dell'intera procedura relativa all'assegnazione dei lotti compresi in un'area P.I.P., sembrerebbe poter derivare la possibilità per il Comune di tutelare il suo interesse a rientrare nella disponibilità del bene.
[13]
Per completezza espositiva, si fa presente che, qualora venisse attuata la vendita dell'area in oggetto all'asta pubblica, l'aggiudicatario farebbe salvo il suo acquisto non potendosi più in tale sede ritenere prevalenti le esigenze di tutela dell'interesse pubblico su quello privato. Infatti, come la giurisprudenza ha avuto modo di osservare, 'l'applicazione espressa, fatta con l'art. 2929 c.c., del principio generale di tutela dell'affidamento incolpevole consente di ritenere che in base a tale principio vada appunto risolto il conflitto tra le ragioni di chi abbia acquistato in sede di vendita forzata e quelle del debitore espropriato o dell'eventuale terzo proprietario o titolare di diritti sul bene espropriato [...]. Quello dell'aggiudicatario è, dunque, un diritto soggettivo sul quale i rapporti tra debitore esecutato, creditore procedente ed eventuale terzo titolare di diritti sul bene assoggettato ad espropriazione non possono influire, neppure ove si sia trattato di rapporti di diritto pubblico implicanti l'esercizio di poteri autoritativi da parte dell'Amministrazione, trattandosi pur sempre di rapporti de iure terti e tale diritto non risultando in alcun modo connesso e, quindi, suscettibile d'essere affievolito, con i provvedimenti adottati da quest'ultima nei confronti di soggetti diversi, nell'ambito dei detti diversi rapporti'.
[14]
Passando a trattare dell'ultima questione posta, ovverosia l'applicabilità alla fattispecie in esame dei limiti all'acquisto di beni immobili sancito all'articolo 12 del decreto legge 06.07.2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15.07.2011, n. 111, si rileva, innanzitutto, che pare non pertinente il richiamo, effettuato dall'Ente, al comma 1-quater di tale articolo 12, in quanto esso afferisce agli acquisti effettuati nell'anno 2013. Diversamente, il precedente comma 1-ter, riguarda le operazioni di acquisto effettuate a decorrere dal 01.01.2014. Recita tale comma 1-ter: 'A decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente'.
Benché non competa allo scrivente Ufficio interpretare disposizioni statali, parrebbe che la norma in oggetto non trovi applicazione con riferimento alla fattispecie in esame.
In particolare, si osserva che, nel caso di specie, il Comune rientrerebbe nella proprietà del bene come effetto dell'intervenuta risoluzione del contratto: trattasi del cosiddetto effetto restitutorio discendente dall'intervenuta risoluzione contrattuale in relazione al quale pare manchino tanto il requisito dell' 'acquisto' quanto quello della corresponsione di un 'prezzo', richiesti dal comma in commento.
In ogni caso, ferma restando la valutazione autonoma dell'Ente, in base agli indirizzi giurisprudenziali richiamati, in ordine alla prevalenza dell'interesse pubblico o privato, e dunque alla possibilità o meno di attivarsi per rientrare nella disponibilità del bene, pare che la fattispecie in esame non rientri comunque nell'ambito applicativo dell'articolo 12, comma 1-ter, del D.L. 98/2011. A sostegno di un tanto depone la circostanza per cui la giurisprudenza, intervenuta in merito all'individuazione dell'ambito applicativo di tale disposizione ha affermato che: 'Con riferimento alla riconducibilità dell'istituto dell'espropriazione per pubblica utilità nell'ambito applicativo della norma, si ritiene che la stessa disciplini le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo d'acquisto, quindi ai soli acquisti a titolo derivativo iure privatorum e non alle procedure espropriative'.
[15]
Altra pronuncia afferma, ancora, che: 'Detta ricostruzione interpretativa, a parere del Collegio, varrebbe a escludere dal campo di applicazione della norma vincolistica tutte le ipotesi in cui non si discuta di acquisti iure privatorum: di talché la corresponsione di un indennizzo, che non può certo rappresentare un corrispettivo o un prezzo d'acquisto non rientrerebbe nel novero di quelle soggette al divieto di cui al più volte citato articolo [...]'.
[16]
Si nota, al riguardo, come l'articolo 5 della convenzione-contratto stipulata tra le parti, nell'individuare gli obblighi nascenti in capo al Comune a fronte della restituzione dell'area, li identifichi nella 'restituzione delle somme già incamerate, decurtate delle spese, tasse e di 2/5 del valore a titolo di penale' e in un obbligo di indennizzo relativamente alle eventuali opere realizzate dal concessionario.
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[1] L'articolo 27 della legge 22.10.1971, n. 865 prevede che i Comuni dotati di piano regolatore o di programma di fabbricazione approvati possono formare, previa autorizzazione della Regione, un piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi. Il sesto comma del medesimo articolo stabilisce, poi, che: 'Il comune utilizza le aree espropriate per la realizzazione di impianti produttivi di carattere industriale, artigianale, commerciale e turistico mediante la cessione in proprietà o la concessione del diritto di superficie sulle aree medesime'.
[2] L'ultimo comma dell'articolo 27 della legge 865/1971 recita: 'Contestualmente all'atto di concessione, o all'atto di cessione della proprietà dell'area, tra il comune da una parte e il concessionario o l'acquirente dall'altra, viene stipulata una convenzione per atto pubblico con la quale vengono disciplinati gli oneri posti a carico del concessionario o dell'acquirente e le sanzioni per la loro inosservanza'.
[3] Il decreto di omologazione risulta essere di data antecedente la delibera comunale di risoluzione unilaterale del contratto di vendita.
[4] Cassazione civile, Sezioni Unite, ordinanza del 17.03.2010, n. 6405.
[5] TAR Friuli Venezia Giulia, sez. I, sentenza del 16.11.2011, n. 533.
[6] Recita l'articolo 2659, secondo comma, c.c.: 'Se l'acquisto, la rinunzia o la modificazione del diritto sono sottoposti a termine o a condizione, se ne deve fare menzione nella nota di trascrizione.[...]'.
[7] Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza del 05.07.1995, n. 539. Si vedano, altresì, le sentenze del TAR Campania, Salerno, sez. I, del 22.06.2004, n. 1553 ove si afferma che il Piano per le aree da destinare a insediamenti produttivi (PIP), previsto dall'art. 27, l. 22.10.1971, n. 865, ha la funzione, di 'stimolo alla espansione industriale del territorio comunale' e del TAR Campania, Napoli, sez. I, del 29.12.2005, n. 20711 la quale afferma che nell'istituto PIP 'il momento tradizionale di strumento urbanistico volto alla corretta gestione del territorio convive con la più pregnante dimensione di strumento di politica economica volto ad incentivare le imprese'.
[8] Cassazione civile, sez. I, sentenza del 27.09.1997, n. 9508.
[9] Cassazione civile, Sezioni Unite, ordinanza del data 09.01.2013, n. 306. Interessante è anche Cassazione civile, sentenza 9508/1997 ove si afferma che: La disciplina pubblicistica ex art. 27 l. n. 865 cit. non si esaurisce alla fase di delimitazione, individuazione ed espropriazione delle aree ma caratterizza anche il trasferimento ai privati, da parte del Comune, delle aree suddette'. 'Il momento pianificatorio e quello convenzionale sono pertanto legati da un rapporto di interdipendenza: infatti, se la cessione trova il suo ineliminabile presupposto nell'esistenza del piano, quest'ultimo richiede, per la sua concreta attuazione, che l'area sia trasferita in proprietà (o concessa in superficie) ad un operatore economico. La cessione del bene non è quindi fine a sé stessa, ma concorre alla realizzazione dell'assetto urbanistico prefigurato nel piano'.
[10] Cassazione civile, Sezioni Unite, sentenza del 16.07.2008, n. 19506. Nello stesso senso, Tribunale di Udine, sentenza del 23.09.2011 ove si afferma che: 'A seguito della nuova formulazione dell'art. 169, R.D. n. 267/1942 (legge fallimentare), contenente espresso richiamo all'art. 45, R.D. n. 267/1942 (legge fallimentare), la procedura di concordato preventivo con cessione dei beni a fini di liquidazione è assimilabile, segnatamente nella fase della sua esecuzione, alla procedura di fallimento quale "procedimento di esecuzione forzata in senso lato". Anche nella procedura di concordato preventivo, infatti, la fase di esecuzione comporta l'imposizione di un vincolo indisponibile di destinazione sui beni del debitore al fine della soddisfazione dei creditori, lo spossessamento del debitore attraverso la nomina di un liquidatore ed il compimento degli atti in un contesto proceduralizzato.'
[11] La Corte di Cassazione nella sentenza 9508/1997 ha affrontato il problema della pignorabilità delle aree ricomprese nei piani per insediamenti produttivi ex art. 27, l. 865/1971 ed a tal fine espropriate. Si trattava di un caso in cui il Comune aveva trasferito ad un privato un lotto di terreno ricompreso nell'ambito di un PIP che era stato ipotecato e pignorato prima della realizzazione dell'impianto produttivo ad opera del privato cessionario. La convenzione tra comune e assegnatario recava tra le sue clausole quella per cui il comune avrebbe potuto procedere alla risoluzione dell'atto di trasferimento del terreno nel caso in cui l'opera non fosse stata ultimata entro un termine determinato. Diversamente dalla fattispecie in esame, tuttavia, si era avuta la trascrizione dell'atto da cui risultano i 'vincoli di indisponibilità del bene' in epoca anteriore al pignoramento.
[12] Si tratta della sentenza di Cassazione civile, sez. III, del 06.08.1987, n. 6755 relativa, tuttavia, a beni di proprietà comunale.
[13] A tale riguardo si riportano nuovamente alcuni punti della sentenza della Cassazione civile, n. 9508/1997, ove, dopo aver espresso l'assunto per cui le aree comprese nei P.I.P., ed a tale fine espropriate, entrano nel patrimonio indisponibile del Comune, si prosegue rilevando come la disciplina pubblicistica caratterizza anche la fase successiva del trasferimento dell'area e si esaurisce solo a seguito dell'avvenuta concreta attuazione degli obiettivi di piano con la realizzazione di un determinato insediamento produttivo. Afferma la sentenza che: 'Ne consegue che gli oneri e le sanzioni previste a carico dei privati nella convenzione relativa alla cessione sono preordinati alla tutela dell'interesse pubblico sicché il diritto (ndr: rectius divieto) di alienazione pattuito non ha efficacia meramente obbligatoria ex art. 1379 c.c. ma si estende anche nei confronti dei terzi; e la risoluzione decisa dal Comune non soggiace alla disciplina ex art. 1458, comma 2, c.c., che fa salvi i diritti dei terzi, tenuto conto che gli interessi dei privati (nello specifico caso quello del creditore pignorante) non possono prevalere, in assenza di espressa previsione di legge, su quelli pubblici'.
[14] Cassazione civile, Sezioni Unite, ordinanza del 09.09.2008, n. 22651.
[15] Corte dei Conti, delibera del 05.03.2014, n. 97.
[16] Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per il Veneto, deliberazione del 12.06.2013, n. 151
(09.07.2014 - link a www.regione.fvg.it).

URBANISTICALa pianificazione urbanistica costituisce un’attività a carattere discrezionale, per la quale, come più volte affermato da questo Consiglio, è sufficiente una motivazione per relationem con la relazione tecnica che contiene le indicazioni sugli obiettivi che si intende complessivamente perseguire: quest’ultima deve dare contezza circa la sincronia e la coerenza, rispettivamente, delle scelte pianificatorie adottate, degli obiettivi perseguiti e degli interessi pubblici ad essi sottesi.
Fatte salve le scelte incidenti su zone territorialmente circoscritte, in sede di adozione di uno strumento urbanistico l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione è di portata generale e risulta soddisfatto tramite l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte urbanistiche, senza necessità di una motivazione puntuale.
L'amministrazione comunale non è tenuta ad una particolareggiata motivazione in ordine ad ogni singola scelta urbanistica effettuata con il nuovo strumento di pianificazione, anche laddove la nuova scelta si discosti da destinazioni precedentemente impresse al territorio dal precedente strumento urbanistico, essendo sufficiente che emergano nel complesso le ragioni che sorreggono l'esercizio della potestà pianificatoria.
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La giurisprudenza è costante nel non ritenere necessario controdedurre singolarmente e puntualmente a ciascuna osservazione e opposizione presentata dai privati nell’ambito del procedimento volto all’adozione dello strumento urbanistico.
Al contrario, ciò che risulta necessario è che il Comune abbia effettivamente esaminato e preso atto delle osservazioni formulate.
Inoltre, poiché le osservazioni devono estrinsecare un apporto collaborativo dei cittadini in funzione di interessi generali e non individuali, il loro rigetto può essere soltanto l’effetto di un contrasto con gli interessi e le considerazioni generali sottese allo strumento urbanistico.

Quanto, poi, al lamentato difetto di motivazione, si ricorda che la pianificazione urbanistica costituisce un’attività a carattere discrezionale, per la quale, come più volte affermato da questo Consiglio, è sufficiente una motivazione per relationem con la relazione tecnica che contiene le indicazioni sugli obiettivi che si intende complessivamente perseguire: quest’ultima deve dare contezza circa la sincronia e la coerenza, rispettivamente, delle scelte pianificatorie adottate, degli obiettivi perseguiti e degli interessi pubblici ad essi sottesi.
Fatte salve le scelte incidenti su zone territorialmente circoscritte, in sede di adozione di uno strumento urbanistico l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione è di portata generale e risulta soddisfatto tramite l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte urbanistiche, senza necessità di una motivazione puntuale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20.02.2014 n. 793; id. 10.05.2012 n. 2710; id. 08.06.2011 n. 3497 e id. 03.11.2008 n. 5478).
L'amministrazione comunale non è tenuta ad una particolareggiata motivazione in ordine ad ogni singola scelta urbanistica effettuata con il nuovo strumento di pianificazione, anche laddove la nuova scelta si discosti da destinazioni precedentemente impresse al territorio dal precedente strumento urbanistico, essendo sufficiente che emergano nel complesso le ragioni che sorreggono l'esercizio della potestà pianificatoria (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 12/05/2011 n. 2863).
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Al riguardo, infatti, la giurisprudenza è costante nel non ritenere necessario controdedurre singolarmente e puntualmente a ciascuna osservazione e opposizione presentata dai privati nell’ambito del procedimento volto all’adozione dello strumento urbanistico (cfr. Consiglio di Stato sez. IV n. 2710 cit. e id. n. 1479 del 26.03.2014).
Al contrario, ciò che risulta necessario è che il Comune abbia effettivamente esaminato e preso atto delle osservazioni formulate. Inoltre, poiché le osservazioni devono estrinsecare un apporto collaborativo dei cittadini in funzione di interessi generali e non individuali, il loro rigetto può essere soltanto l’effetto di un contrasto con gli interessi e le considerazioni generali sottese allo strumento urbanistico (cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. IV n. 2443 del 07.05.2002 e id. n. 5492 del 26.10.2012)
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 01.07.2014 n. 3294 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

giugno 2014

URBANISTICA: In sede di adozione e/o approvazione di uno strumento urbanistico generale le scelte di zonizzazione dell’Amministrazione costituiscono apprezzamento di merito e/o sono caratterizzate da un amplissimo margine di discrezionalità, sottratto al sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo, eccetto i casi in cui siano inficiate da errori di fatto e/o da abnormi illogicità o palese irragionevolezza.
Inoltre, lo stesso orientamento giurisprudenziale precisa che le scelte discrezionali, contenute in uno strumento urbanistico generale, non necessitano di una motivazione specifica, eccetto alcuni casi, come per es. il superamento degli standards minimi di cui al D.M. n. 1444 del 02.04.1968 o con riferimento a terreni già oggetto di convenzione di lottizzazione e/o di provvedimenti di diniego di permesso di costruire, annullati dal Giudice Amministrativo.
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Le variazioni apportate allo strumento urbanistico adottato, derivanti dall’accoglimento delle osservazioni e/o opposizioni presentate dai soggetti privati, comportano l’obbligo di riadottare lo strumento urbanistico, con la ripetizione di una nuova fase di pubblicazione, per consentire ai soggetti privati la presentazione di eventuali ulteriori osservazioni e/o opposizioni, esclusivamente nell’ipotesi, insussistente nella specie, in cui l’accoglimento delle osservazioni abbia comportato una profonda deviazione dai criteri posti a base dello stesso piano.
Parimenti sussiste l’obbligo della riadozione dello strumento urbanistico e della sua nuova pubblicazione nel caso di variazioni delle previsioni dello strumento urbanistico adottato, che non derivano dall’accoglimento delle osservazioni e/o opposizioni dei soggetti privati o dalle osservazioni formulate dalla Regione, ma da modifiche apportate d’ufficio dal Comune, come quelle che per es. modificano il regime giuridico dei terreni da privato a pubblico, in quanto in tal caso i soggetti privati verrebbero privati del potere, garantito dall’ordinamento giuridico, di presentare osservazioni e/o opposizioni.

Il primo motivo di impugnazione non può essere accolto, in quanto, secondo un pacifico orientamento giurisprudenziale (sul punto cfr. le Sentenze di questo Tribunale nn. 596, 597, 598, 600 e 602 del 16.12.2011), in sede di adozione e/o approvazione di uno strumento urbanistico generale le scelte di zonizzazione dell’Amministrazione costituiscono apprezzamento di merito e/o sono caratterizzate da un amplissimo margine di discrezionalità, sottratto al sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo, eccetto i casi in cui siano inficiate da errori di fatto e/o da abnormi illogicità o palese irragionevolezza.
Inoltre, lo stesso orientamento giurisprudenziale precisa che le scelte discrezionali, contenute in uno strumento urbanistico generale, non necessitano di una motivazione specifica, eccetto alcuni casi, come per es. il superamento degli standards minimi di cui al D.M. n. 1444 del 02.04.1968 o con riferimento a terreni già oggetto di convenzione di lottizzazione e/o di provvedimenti di diniego di permesso di costruire, annullati dal Giudice Amministrativo (cfr. C.d.S. Ad. Plen. Sent. n. 1 dell’08.01.1986).
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Il terzo motivo di impugnazione non coglie nel segno, in quanto, secondo un condivisibile orientamento giurisprudenziale (cfr. C.d.S. Sez. IV Sent. n. 5357 dell’11.10.2007; C.d.S. Sez. IV Sent. n. 4984 del 05.09.2004; C.d.S. Sez. IV Sent. n. 4980 del 05.09.2004; C.d.S. Sez. IV Sent. n. 6178 del 20.11.2000; TAR Pescara Sent. n. 30 del 12.01.2009; TAR Piemonte Sez. I sent. n. 2074 del 25.09.2008; TAR Catania Sez. I sent. n. 1395 del 06.09.2007; TAR Brescia Sent. n. 862 del 04.07.2006; TAR Marche Sent. n. 1505 del 27.09.2004; TAR Pescara Sent. n. 16 del 15.01.2004; TAR Bologna Sez. I Sent. n. 2731 del 22.12.2003), le variazioni apportate allo strumento urbanistico adottato, derivanti dall’accoglimento delle osservazioni e/o opposizioni presentate dai soggetti privati, comportano l’obbligo di riadottare lo strumento urbanistico, con la ripetizione di una nuova fase di pubblicazione, per consentire ai soggetti privati la presentazione di eventuali ulteriori osservazioni e/o opposizioni, esclusivamente nell’ipotesi, insussistente nella specie, in cui l’accoglimento delle osservazioni abbia comportato una profonda deviazione dai criteri posti a base dello stesso piano.
Parimenti sussiste l’obbligo della riadozione dello strumento urbanistico e della sua nuova pubblicazione nel caso di variazioni delle previsioni dello strumento urbanistico adottato, che non derivano dall’accoglimento delle osservazioni e/o opposizioni dei soggetti privati o dalle osservazioni formulate dalla Regione, ma da modifiche apportate d’ufficio dal Comune, come quelle che per es. modificano il regime giuridico dei terreni da privato a pubblico, in quanto in tal caso i soggetti privati verrebbero privati del potere, garantito dall’ordinamento giuridico, di presentare osservazioni e/o opposizioni
(TAR Basilicata, sentenza 23.06.2014 n. 414 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

maggio 2014

URBANISTICA: Parere in merito alla validità delle previsioni di un piano urbanistico attuativo del PRG dopo il termine decennale di scadenza in caso di mancata esecuzione delle opere previste (Regione Lazio, parere 26.05.2014 n. 164265 di prot.).

URBANISTICA: La circostanza che la convenzione urbanistica preveda l’obbligo di asservire a parcheggio pubblico una parte della superficie, e che la spesa per la realizzazione di queste attrezzature sia stata posta a carico della ricorrente, non introduce elementi di irragionevolezza o di contraddittorietà.
L’adeguamento delle aree a standard è una prassi costante nel caso delle lottizzazioni, ed è espressamente previsto dall’art. 28 della legge 17.08.1942 n. 1150 e dall’art. 46 della LR 12/2005.
L’asservimento all’uso pubblico è un sostituto della cessione, gli oneri di adeguamento alla finalità pubblica sono assimilabili a quelli sostenuti per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
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Il contributo sul costo di costruzione non si presta a compensazioni con le spese sostenute dal privato per realizzare infrastrutture di uso pubblico.
Mentre gli oneri di urbanizzazione trovano una controprestazione nelle opere eseguite dall’amministrazione per urbanizzare l’area in cui si inserisce la nuova edificazione (e possono dunque essere in tutto o in parte sostituiti dall’esecuzione diretta dei lavori da parte del privato), il contributo sul costo di costruzione ha invece natura sostanzialmente tributaria. Con il contributo sul costo di costruzione viene infatti operato un prelievo sull’incremento di ricchezza immobiliare determinato dallo sfruttamento del territorio. Si tratta di un incremento presunto e parametrato a costi standard.
Non vi è quindi la possibilità di detrarre da un’imposta di tipo patrimoniale, dotata di una specifica base di calcolo, le spese effettivamente sostenute in esecuzione della convenzione urbanistica per realizzare i servizi necessari all’utilizzazione del nuovo edificio.

Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni:
...
(f) dunque il riconoscimento a posteriori della presenza della destinazione commerciale D8 su una parte del lotto non è idoneo a ricollegare l’edificio che presenta (in parte) la suddetta destinazione all’aliquota agevolata (5%) prevista dalla deliberazione consiliare n. 28/1990 per le zone D1-D3 (industriali e commerciali).
Tale disciplina di favore deve essere contestualizzata all’interno della pianificazione dell’epoca, e pertanto deve essere riferita (come espressamente indicato nelle motivazioni della predetta deliberazione) non ai singoli edifici ma alle zone urbanistiche dove l’amministrazione intendeva incentivare l’espansione mediante la realizzazione di grandi capannoni e depositi commerciali. Non vi sono ragioni per applicare in via analogica un simile incentivo a un lotto dove l’espansione perseguita è invece di natura prevalentemente residenziale ed è regolata autonomamente dalla disciplina speciale della convenzione urbanistica;
(g) la circostanza che la convenzione urbanistica preveda l’obbligo di asservire a parcheggio pubblico una parte della superficie, e che la spesa per la realizzazione di queste attrezzature sia stata posta a carico della ricorrente, non introduce elementi di irragionevolezza o di contraddittorietà.
L’adeguamento delle aree a standard è una prassi costante nel caso delle lottizzazioni, ed è espressamente previsto dall’art. 28 della legge 17.08.1942 n. 1150 e dall’art. 46 della LR 12/2005. L’asservimento all’uso pubblico è un sostituto della cessione, gli oneri di adeguamento alla finalità pubblica sono assimilabili a quelli sostenuti per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria;
(h) il contributo sul costo di costruzione non si presta a compensazioni con le spese sostenute dal privato per realizzare infrastrutture di uso pubblico.
Mentre gli oneri di urbanizzazione trovano una controprestazione nelle opere eseguite dall’amministrazione per urbanizzare l’area in cui si inserisce la nuova edificazione (e possono dunque essere in tutto o in parte sostituiti dall’esecuzione diretta dei lavori da parte del privato), il contributo sul costo di costruzione ha invece natura sostanzialmente tributaria (v. CS Sez. IV 20.12.2013 n. 6160; CS Sez. V 15.12.2005 n. 7140; TAR Brescia Sez. II 25.03.2011 n. 469; TAR Brescia Sez. I 03.12.2007 n. 1268). Con il contributo sul costo di costruzione viene infatti operato un prelievo sull’incremento di ricchezza immobiliare determinato dallo sfruttamento del territorio. Si tratta di un incremento presunto e parametrato a costi standard (v. TAR Brescia Sez. I 15.04.2009 n. 859).
Non vi è quindi la possibilità di detrarre da un’imposta di tipo patrimoniale, dotata di una specifica base di calcolo, le spese effettivamente sostenute in esecuzione della convenzione urbanistica per realizzare i servizi necessari all’utilizzazione del nuovo edificio (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 03.05.2014 n. 464 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

aprile 2014

URBANISTICA: Sulla corretta interpretazione dell’art. 31, comma 48, della legge 23.12.1998, n. 448 concernente la determinazione del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà.
Si deve ritenere che il comune, a far data dall’entrata in vigore della legge di stabilità per il 2014, possa determinare il corrispettivo in parola sulla base dei nuovi criteri di calcolo con la conseguente facoltà di abbattere fino al 50 per cento l’importo corrispondente al valore venale del bene già ridotto del 60 per cento.
Si deve viceversa escludere che il comune possa rideterminare, sulla base dei medesimi criteri, i corrispettivi calcolati in applicazione della normativa previgente in modo da restituire l’eventuale eccedenza ai privati.
La nuova disciplina del calcolo del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà, disponendo per l’avvenire non fornisce alcun titolo giuridico per la restituzione di somme legittimamente riscosse dall’ente in relazione ad atti conformi alla legge che hanno già esaurito la propria efficacia.
I provvedimenti con i quali l’ente faccia applicazione dei nuovi criteri di calcolo stabiliti dalla legge di stabilità per il 2014, in altri termini, non possono legittimare alcuna pretesa al recupero di quanto versato da parte dei cittadini che in precedenza abbiano già aderito alla proposta comunale conseguendo il diritto di proprietà.
Non vale nemmeno invocare, sotto questo profilo, una pretesa disparità di trattamento scaturente dall’applicazione della norma, che si rivela essere solo la conseguenza di fatto di una diversa valutazione di interessi operata direttamente dal legislatore nel definire i nuovi criteri di calcolo e posto che il comune rimane comunque libero di modulare la riduzione, legislativamente rimessa alla propria discrezionalità, in maniera tale da allineare i valori tra i corrispettivi attuali e quelli determinati in base ai precedenti criteri.

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Con la nota sopra citata, a firma del Sindaco del comune di Paderno Dugnano (MI), si richiede un parere sulla corretta interpretazione dell’art. 31, comma 48, della legge 23.12.1998, n. 448 concernente la determinazione del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà.
A tal fine si rappresenta quanto segue.
L’amministrazione comunale, a decorrere dal 2009, ha dato attuazione alla disciplina normativa che consente la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà̀, calcolando il corrispettivo, a decorrere dal mese di giugno 2011 (delibera Consiglio Comunale n. 50 del 28.06.2011), nella misura del 60 per cento del valore venale del bene e conseguente riduzione del 40 per cento (secondo l’art. 31, comma 48, della legge 23.12.1998, n. 448).
La legge 27.12.2013, n. 147, (legge di stabilità per il 2014), all’art. 1, comma 392, ha modificato l’art. 31, comma 48, della legge n. 448/1998 consentendo ai comuni di abbattere il valore venale fino al 50 per cento.
L’ente, avvalendosi di questa facoltà̀, ha deliberato che il corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà fosse determinato nei termini seguenti:
• valore venale dell'area abbattuto del 50 per cento;
• ulteriore abbattimento 60 cento;
• detrazione degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sul base ISTAT dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati verificati si tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell'atto di cessione delle aree;
• verifica che il costo risultante non sia superiore a quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in diritto di proprietà̀ al momento della trasformazione di cui all’art. 31, comma 47, della legge n. 448/1998.
Si rappresenta inoltre che, da una prima valutazione fatta dagli uffici, le stime redatte sulla base dei citati criteri risultano essere inferiori di almeno il 30 per cento rispetto a quelle redatte negli ultimi due anni sulla base dei vecchi criteri, con la conseguenza che coloro i quali nel recente passato hanno aderito alle proposte formulate dal comune si troveranno in una condizione di evidente disparità di trattamento rispetto a quanto aderiranno nel futuro, pur avendo all'origine pagato identico corrispettivo per il diritto di superficie.
Tutto ciò premesso, si chiede se sia legittimo procedere alla restituzione a quanti hanno già pagato e perfezionato l’atto di trasferimento di quanto corrisposto in più rispetto alle nuove stime che saranno predisposte con l'applicazione dei criteri dettati dalla legge di stabilità per il 2014 e della delibera consiliare adottata.
...
L’art. 31, comma 45, della legge 23.12.1998, n. 448, consente ai comuni di cedere in proprietà le aree comprese nei piani approvati a norma della legge 18.04.1962, n. 167, ovvero delimitate ai sensi dell'articolo 51 della legge 22.10.1971, n. 865, già concesse in diritto di superficie ai sensi dell'articolo 35, quarto comma, della medesima legge n. 865 del 1971.
Il successivo comma 47 precisa che la trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà sulle predette aree può avvenire a seguito di proposta da parte del comune e di accettazione da parte dei singoli proprietari degli alloggi, e loro pertinenze, per la quota millesimale corrispondente, dietro pagamento di un corrispettivo determinato ai sensi del comma 48.
Quest’ultimo, nella sua formulazione originaria, prevedeva che il corrispettivo delle aree cedute in proprietà̀ fosse determinato dal comune, in misura pari al 60 per cento di quello determinato ai sensi dell’art. 5-bis, comma 1, del decreto legge 11.07.1992 n. 333 convertito, con modificazioni, dalla legge 08.08.1992, n. 359, escludendo la riduzione del 40 per cento prevista dall’ultimo periodo dello stesso comma, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell'atto di cessione delle aree.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 348 del 2007 ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 5-bis, commi 1 e 2, del decreto legge 11.07.1992, n. 333.
Sulla questione concernente il criterio di calcolo da adottare per la determinazione del corrispettivo in questione a seguito della declaratoria di incostituzionalità delle disposizioni sopra richiamate, sono intervenute le Sezioni riunite della Corte dei conti che, con la deliberazione 14.04.2011 n. 22, hanno ritenuto che il rinvio operato dall’art. 31, comma 48, dovesse intendersi riferito ai vigenti criteri di calcolo dell’indennità̀ di espropriazione, ovvero all’art. 37, commi 1 e 2, del DPR 08.06.2001, n. 327, come modificati dalla legge 24.12.2007, n. 244, secondo cui l’indennità̀ di espropriazione di un area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene e quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, questa è ridotta del 25 per cento.
L’art. 1, comma 392, della legge 27.12.2013, n. 147 (legge di stabilità per il 2014) ha modificato il richiamato art. 31, comma 48, della legge n. 448/1998 il quale, nella formulazione attualmente in vigore, stabilisce che “il corrispettivo delle aree cedute in proprietà è determinato dal comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato attraverso il valore venale del bene, con la facoltà per il comune di abbattere tale valore fino al 50 per cento, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell'atto di cessione delle aree. Comunque il costo dell'area così determinato non può essere maggiore di quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in diritto di proprietà al momento della trasformazione di cui al comma 47”.
Alla luce dell’evoluzione del quadro normativo sopra descritto
si deve ritenere che il comune, a far data dall’entrata in vigore della legge di stabilità per il 2014, possa determinare il corrispettivo in parola sulla base dei nuovi criteri di calcolo con la conseguente facoltà di abbattere fino al 50 per cento l’importo corrispondente al valore venale del bene già ridotto del 60 per cento.
Si deve viceversa escludere, diversamente da quanto prospettato nella richiesta di parere in esame, che il comune possa rideterminare, sulla base dei medesimi criteri, i corrispettivi calcolati in applicazione della normativa previgente in modo da restituire l’eventuale eccedenza ai privati.
La nuova disciplina del calcolo del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà, disponendo per l’avvenire non fornisce alcun titolo giuridico per la restituzione di somme legittimamente riscosse dall’ente in relazione ad atti conformi alla legge che hanno già esaurito la propria efficacia.
I provvedimenti con i quali l’ente faccia applicazione dei nuovi criteri di calcolo stabiliti dalla legge di stabilità per il 2014, in altri termini, non possono legittimare alcuna pretesa al recupero di quanto versato da parte dei cittadini che in precedenza abbiano già aderito alla proposta comunale conseguendo il diritto di proprietà.
Non vale nemmeno invocare, sotto questo profilo, una pretesa disparità di trattamento scaturente dall’applicazione della norma, che si rivela essere solo la conseguenza di fatto di una diversa valutazione di interessi operata direttamente dal legislatore nel definire i nuovi criteri di calcolo e posto che il comune rimane comunque libero di modulare la riduzione, legislativamente rimessa alla propria discrezionalità, in maniera tale da allineare i valori tra i corrispettivi attuali e quelli determinati in base ai precedenti criteri (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 28.04.2014 n. 170).

URBANISTICA: VINCOLI PAESAGGISTICI.
Artt. 1497 e 1489 cod.civ.
Piano regolatore, vincoli paesaggistici, prescrizione di ordine generale a contenuto normativo.
I vincoli paesaggistici inseriti nelle previsioni del piano regolatore generale, una volta approvati e pubblicati nelle forme previste, hanno valore di prescrizione di ordine generale a contenuto normativo con efficacia erga omnes e quindi non sono invocabili dal compratore come fonte di responsabilità del venditore che non li abbia eventualmente dichiarati nel contratto.

Veniva sottoscritto un contratto preliminare per l’acquisto di un immobile in costruzione, con contestuale versamento di caparra confirmatoria.
Agiva in giudizio il promissario acquirente deducendo che, sebbene il promittente venditore aveva dichiarato di avere sanato l’illiceità dell’immobile, costruito senza licenza edilizia, avendo richiesto il condono ex legge n. 47 del 1985, l’immobile non era stato condonato e non era condonabile, in quanto sottoposto a vincolo paesaggistico ai sensi della legge n. 1497 del 1939.
L’attore affermava quindi che l’immobile risultava carente delle qualità essenziali per l’uso al quale era stato destinato, chiedendo dunque la risoluzione del contratto per inadempimento del promittente venditore, oltre al risarcimento dei danni e, in subordine, la declaratoria di legittimità del suo recesso con la condanna del convenuto ai sensi dell’art. 1385 cod. civ. alla restituzione del doppio della caparra.
Il promittente venditore, di contro, sosteneva che il vincolo paesaggistico non avrebbe impedito la concessione del condono.
La questione giunge innanzi alla Corte di Cassazione la quale, innanzitutto, ricorda che le qualità promesse (nella specie la sanatoria dell’abuso edilizio) devono sussistere al momento della conclusione del contratto definitivo, difatti:
– l’obbligazione assunta con il preliminare di vendita consiste nell’obbligo di stipulare il successivo contratto di vendita;
– il trasferimento si realizza solo al momento della conclusione del definitivo.
I Giudici di legittimità, poi, confermano che il vincolo paesaggistico in questione doveva in ogni caso essere conosciuto dal promissario acquirente.
Difatti, illustra la pronuncia in commento, «i vincoli paesaggistici, inseriti nelle previsioni del piano regolatore generale, una volta approvati e pubblicati nelle forme previste hanno valore di prescrizione di ordine generale a contenuto normativo con efficacia erga omnes, come tale assistita da una presunzione legale di conoscenza assoluta da parte dei destinatari». Da ciò discende che detti vincoli, a differenza di quelli inseriti con specifici provvedimenti amministrativi a carattere particolare, non possono qualificarsi come oneri non apparenti gravanti sull’immobile, secondo l’art. 1489 cod. civ., e quindi (si veda al riguardo anche Cass. n. 2737/2012), non sono invocabili dal compratore come fonte di responsabilità del venditore che non li abbia eventualmente dichiarati nel contratto.
Ciò considerato, la Cassazione precisa anche che la clausola (di stile) inserita nel contratto preliminare in questione, con la quale il promittente venditore garantisce la libertà del suolo in questione da «iscrizioni, trascrizioni pregiudizievoli, vincoli ed oneri in genere», si riferisce agli oneri e vincoli non apparenti, «rilevabili dal compratore solo attraverso particolari indagini»; tale clausola, invece, non poteva certo riferirsi «ai vincoli imposti da atti aventi forza di legge, assistiti da una presunzione legale di conoscenza da parte di tutti i cittadini».
Da ultimo, la pronuncia in parola osserva anche che, nel caso di specie, il contratto preliminare in questione, e la causa con la quale i contraenti chiedevano la risoluzione del medesimo, erano antecedenti ai decreti-legge sul condono edilizio (D.L. 24.01.1996, n. 30; D.L. 25.03.1996, n. 154) che hanno stabilito che, ai fini della commerciabilità del bene abusivamente costruito, occorre che nell’atto risulti, a pena di nullità, «il parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela dei vincoli per le opere di cui alla legge 28.02.1985, n. 47, art. 32, comma 3» (Corte di Cassazione, Sez. II civile, sentenza 24.04.2014 n. 9278 - tratto da Ambiente & Sviluppo n. 7/2014).

URBANISTICA Per espresso disposto di legge, “il vincolo preordinato all’esproprio, dopo la sua decadenza, può essere motivatamente reiterato” (art. 9, comma 4, d.P.R. n. 327/2001).
In giurisprudenza è stato, peraltro, chiaramente affermato che, in sede di pianificazione, l’esercizio del potere, da parte dell’amministrazione comunale, di reiterazione di un vincolo a contenuto espropriativo, può ritenersi legittimamente esercitato soltanto nel caso in cui abbia preventivamente svolto una idonea istruttoria ed abbia adeguatamente motivato la propria scelta, in misura idonea ad escludere un contenuto vessatorio o comunque ingiusto dei relativi atti, dimostrando di perseguire un pubblico interesse.
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Nel caso di specie, negli atti gravati non è rinvenibile alcuna motivazione idonea a sorreggere la reiterazione del vincolo di che trattasi e a tale scopo non paiono in grado di soccorrere nemmeno le controdeduzioni del progettista alle osservazioni degli odierni ricorrenti (alle quali fa rinvio la deliberazione di approvazione), atteso che l’enunciato obiettivo “di valorizzare una parte di territorio di interesse ambientale, paesistico e storico-culturale” pare, in effetti, inadeguato a giustificare l’apposizione di un vincolo espropriativo e, in ogni caso, estraneo alle finalità della pianificazione comunale, dato che pare perseguire obiettivi di tutela storico-ambientale.
La mancanza di adeguata motivazione s’appalesa, peraltro, particolarmente grave, anche in considerazione dell’illogicità che inficia la scelta dell’Amministrazione, atteso che la previsione della realizzazione di un fossato (anche solo simbolico) pare, invero, costituire un grave sacrificio imposto al privato che non trova bilanciamento né sotto il profilo della proporzionalità delle scelte, né dal punto di vista dell’interesse pubblico.

Il ricorso merita accoglimento.
Invero, ad avviso del Collegio, sono fondate e rivestono carattere assorbente rispetto alle ulteriori dedotte le censure contenute nel secondo motivo d’impugnazione, con cui i ricorrenti contestano la reiterazione del vincolo “scaduto” preordinato all’esproprio sull’area di loro proprietà/usufrutto, in assenza di idonea motivazione.
Con riguardo al profilo d’illegittimità denunciato, va evidenziato, infatti, che, per espresso disposto di legge, “il vincolo preordinato all’esproprio, dopo la sua decadenza, può essere motivatamente reiterato” (art. 9, comma 4, d.P.R. n. 327/2001).
In giurisprudenza è stato, peraltro, chiaramente affermato che, in sede di pianificazione, l’esercizio del potere, da parte dell’amministrazione comunale, di reiterazione di un vincolo a contenuto espropriativo, può ritenersi legittimamente esercitato soltanto nel caso in cui abbia preventivamente svolto una idonea istruttoria ed abbia adeguatamente motivato la propria scelta, in misura idonea ad escludere un contenuto vessatorio o comunque ingiusto dei relativi atti, dimostrando di perseguire un pubblico interesse (C.d.S., Ad. Plen., 24.05.2007, n. 7, e più recentemente Sez. IV, 06.05.2013, n. 2432; 12.05.2010, n. 2843, 19.03.2008, n. 1095).
Nel caso di specie, negli atti gravati non è rinvenibile alcuna motivazione idonea a sorreggere la reiterazione del vincolo di che trattasi e a tale scopo non paiono in grado di soccorrere nemmeno le controdeduzioni del progettista alle osservazioni degli odierni ricorrenti (alle quali fa rinvio la deliberazione di approvazione), atteso che l’enunciato obiettivo “di valorizzare una parte di territorio di interesse ambientale, paesistico e storico-culturale” pare, in effetti, inadeguato a giustificare l’apposizione di un vincolo espropriativo e, in ogni caso, estraneo alle finalità della pianificazione comunale, dato che pare perseguire obiettivi di tutela storico-ambientale.
La mancanza di adeguata motivazione s’appalesa, peraltro, particolarmente grave, anche in considerazione dell’illogicità che inficia la scelta dell’Amministrazione, atteso che la previsione della realizzazione di un fossato (anche solo simbolico) pare, invero, costituire un grave sacrificio imposto al privato che non trova bilanciamento né sotto il profilo della proporzionalità delle scelte, né dal punto di vista dell’interesse pubblico.
In definitiva, il ricorso va accolto e, per l’effetto, annullati i provvedimenti gravati (TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza 22.04.2014 n. 161 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICALaddove la legislazione regionale autorizzi la monetizzazione (delle aree a standard) è del tutto evidente che il vantaggio patrimoniale riveniente al privato -consistente nell'utilizzazione edilizia di aree altrimenti da cedere gratuitamente, con incremento dei volumi realizzabili e quindi anche dei valori economici ritraibili-, possa trovare, proprio sul piano della corrispettività, un punto di equilibrio nella loro commisurazione al valore di mercato delle aree aggiuntive così rese edificabili, che in sostanza sono per dir così "cedute" (in termini planovolumetrici di diritti edificatori, altrimenti preclusi dall'obbligo di cessione) dalla comunità locale.
Come è stato già chiarito da questa Sezione è affatto logico che "...il riferimento sia costituito dal valore delle aree che si sarebbero dovute cedere e che non sono state cedute, ed è ragionevole che le somme giungano ad importi anche molto consistenti, avuto riguardo all’elevato valore che le aree avrebbero in una libera contrattazione di mercato, del resto pari a quelle che il promotore lucrerà grazie allo sfruttamento edilizio ed alla commercializzazione degli immobili edificati sulle aree non cedute".
Né può sostenersi che la monetizzazione possa essere arbitrariamente imposta al privato -che invece preferisca cedere le aree a standards, e in disparte la circostanza che nel caso di specie essa è stata richiesta e consentita-, senza alcun limite posto che l'art. 46 l.r. 12/2005 precisa in modo del tutto chiaro i suoi presupposti, dovendo essa trovare giustificazione obiettiva, ovvero dovendo l'Amministrazione dar conto delle sue ragioni (nel senso che essa non risulti possibile -ad esempio per penuria degli spazi fisici- o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento), a cospetto delle quali l'interessato potrà tutelarsi in sede giurisdizionale, contestandole.
In altri termini, nel caso di specie, né può sostenersi che l'istituto in se considerato, e/o anche in relazione al criterio della "commisurazione" ivi enunciato costituisca prestazione patrimoniale di natura tributaria e/o paratributaria imposta, in violazione degli artt. 23 e 53 Cost., né essa può ritenersi contrastante con gli altri parametri costituzionali invocati (art. 3 e 97 Cost., art. 117 Cost., art. 41 e 42 Cost.), non risolvendosi nell'attribuzione alle Amministrazioni comunali di poteri discrezionali irragionevoli, arbitrari e/o non delimitati, né in alcuna forma di "espropriazione" senza indennizzo o di limitazione arbitraria all'iniziativa economica privata, e non esulando affatto la disposizione dall'ambito dei poteri legislativi regionali, né ponendosi in contrasto con principi fondamentali rivenienti dalla legislazione statale (che non esclude affatto la c.d. monetizzazione).
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In relazione all'esercizio di poteri di autotutela, intesi alla modifica di clausola dello schema di convenzione di lottizzazione, non può sostenersi alcuna violazione dell'obbligo di concludere il procedimento inteso alla stipula della convenzione secondo il testo originario, rientrando l'atto nella chiara e inequivoca competenza consiliare (onde del tutto inconferente è il richiamo alla competenza gestoria dirigenziale), né può seriamente sostenersi che fosse dovuta alcuna comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, trattandosi di procedimento di autotutela e quindi a iniziativa ex officio, o alcuna compressione delle facoltà partecipative dell'interessata, che aveva piena contezza della questione sin dall'approvazione del piano di lottizzazione e aveva avuto modo di rappresentare a suo tempo le proprie ragioni con nota di professionista legale di sua fiducia.
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La commisurazione dell'obbligazione pecuniaria alternativa alla cessione gratuita delle aree alla utilità economica è stata ragguagliata, in modo legittimo e corretto, al valore di mercato delle aree non cedute, ossia al valore edilizio che esse hanno acquisito per effetto della "liberazione" delle medesime dall'allocazione degli standards, posto che, secondo quanto testé rilevato, il costo di acquisizione di aree equivalenti era criterio suppletivo, applicabile soltanto qualora fosse risultato superiore al costo determinato in base al criterio principale del vantaggio economico conseguente alla utilizzazione edilizia delle aree non cedute.

... per la riforma della sentenza del TAR per la Lombardia, Sede di Milano, Sezione II, n. 3280 del 30.07.2010, resa tra le parti, notificata il 17.10.2010, con cui è stato rigettato il ricorso in primo grado nr. 1375/2008, proposto per l'annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Gorgonzola n. 27 del 27.02.2008, recante annullamento e sostituzione dell'art. 4 della bozza di convenzione relativa al piano di lottizzazione a iniziativa della società Continental Project S.r.l., denominato "Via Emilia Romagna", con compensazione delle spese e onorari del giudizio di primo grado.
...
2.) L'appello in epigrafe è destituito di fondamento giuridico e deve essere rigettato, con la conferma della sentenza impugnata.
2.1) In via pregiudiziale, il Collegio deve esaminare la questione di legittimità costituzionale dell'art. 46 della legge regionale 11.03.2005, n. 12, proposta dall'appellante, che, ancorché astrattamente rilevante, risulta peraltro sfornita del minimum di fumus boni juris atto a qualificarne il requisito della non manifesta infondatezza.
L'art. 46 della suddetta legge regionale dispone, in modo testuale (corsivi dell'estensore): "La convenzione, alla cui stipulazione è subordinato il rilascio dei permessi di costruire ovvero la presentazione delle denunce di inizio attività relativamente agli interventi contemplati dai piani attuativi, oltre a quanto stabilito ai numeri 3) e 4) dell'articolo 8 della legge 06.08.1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17.08.1942, n. 1150), deve prevedere:
a) la cessione gratuita, entro termini prestabiliti, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonché la cessione gratuita delle aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal piano dei servizi; qualora l'acquisizione di tali aree non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all'atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all'utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione di altre aree. I proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree sono utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l'acquisizione di altre aree a destinazione pubblica;
b) la realizzazione a cura dei proprietari di tutte le opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria o di quelle che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi; le caratteristiche tecniche di tali opere devono essere esattamente definite; ove la realizzazione delle opere comporti oneri inferiori a quelli previsti [distintamente] per la urbanizzazione primaria e secondaria ai sensi della presente legge, è corrisposta la differenza; al comune spetta in ogni caso la possibilità di richiedere, anziché la realizzazione diretta delle opere, il pagamento di una somma commisurata al costo effettivo delle opere di urbanizzazione inerenti al piano attuativo, nonché all'entità ed alle caratteristiche dell'insediamento e comunque non inferiore agli oneri previsti dalla relativa deliberazione comunale;
c) altri accordi convenuti tra i contraenti secondo i criteri approvati dai comuni per l'attuazione degli interventi (comma 1)
La convenzione di cui al comma l può stabilire i tempi di realizzazione degli interventi contemplati dal piano attuativo, comunque non superiori a dieci anni
" (comma 2).
La disposizione è sostanzialmente sovrapponibile a quella del previgente art. 12 della legge regionale lombarda 05.12.1977, n. 60, che pure prevedeva, al comma 1 lettera a), che: "....qualora l'acquisizione di tali aree non venga ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all'atto della stipula i lottizzanti corrispondano al comune una somma commisurata all'utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione di altre aree".
Orbene, la disposizione regionale costituisce svolgimento della vicenda normativa relativa agli standards urbanistici come definiti dalla disposizione statale dell'art. 41-quinquies, commi 8 e 9, della legge 17.08.1942, n. 1150, come introdotto dall'art. 17 della legge 06.08.1967, n. 765 (in relazione alla quale è stato poi emanato il d.m. 02.04.1968, n. 1444, a seguito del trasferimento alle regioni delle relative competenze ex art. con l’art. 1 del d.P.R. 15.01.1972, n. 8 e dei successivi artt. 79 e 80 del d.P.R. 24.07.1977, n. 616, attuativi della previsione dell'art. 118 Cost. relativo all'attribuzione alle regioni delle funzioni amministrative nelle materie di legislazione concorrente ex art. 117 (all'origine con riferimento alla "urbanistica", a seguito della novella di cui all'art. 3 della legge costituzionale 18.10.2001, n. 3 in relazione al "governo del territorio").
Peraltro assume rilievo anche l'art. 28 della legge n. 1150/1942, a sua volta modificato dall'art. 8 della legge 765/1967, che individua il contenuto minimo essenziale delle convenzioni di lottizzazione, tra cui la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e della quota parte delle aree per le opere di urbanizzazione secondaria.
In linea generale, è evidente che la regola è costituita dalla cessione gratuita delle aree, che consente di reperire le aree a standards in loco e quindi di assicurare uno sviluppo urbanistico equilibrato, costituendo la c.d. monetizzazione una eccezione e non risolvendosi la medesima in "...una vicenda di carattere unicamente patrimoniale e rilevante solo sul piano dei rapporti tra l’ente pubblico e il privato che realizzerà l’opera...", poiché non può ammettersi separazione tra "...i commoda (sotto forma di entrata patrimoniale per il Comune) dagli incommoda (il peggioramento della qualità di vita (dei residenti della zona)...", ciò che fonda il riconoscimento della legittimazione processuale di questi ultimi a dolersi della violazione della misura degli standards (in tal senso, tra le più recenti vedi Cons. Stato, Sez. IV, 04.02.2013, n. 644).
Peraltro, laddove la legislazione regionale autorizzi la monetizzazione è del tutto evidente che il vantaggio patrimoniale riveniente al privato -consistente nell'utilizzazione edilizia di aree altrimenti da cedere gratuitamente, con incremento dei volumi realizzabili e quindi anche dei valori economici ritraibili-, possa trovare, proprio sul piano della corrispettività, un punto di equilibrio nella loro commisurazione al valore di mercato delle aree aggiuntive così rese edificabili, che in sostanza sono per dir così "cedute" (in termini planovolumetrici di diritti edificatori, altrimenti preclusi dall'obbligo di cessione) dalla comunità locale.
Come è stato già chiarito da questa Sezione è affatto logico che "...il riferimento sia costituito dal valore delle aree che si sarebbero dovute cedere e che non sono state cedute, ed è ragionevole che le somme giungano ad importi anche molto consistenti, avuto riguardo all’elevato valore che le aree avrebbero in una libera contrattazione di mercato, del resto pari a quelle che il promotore lucrerà grazie allo sfruttamento edilizio ed alla commercializzazione degli immobili edificati sulle aree non cedute" (cfr. Sez. IV, 22.02.2013, n. 1106, in fattispecie relativa all'art. 32 della legge regionale veneta 23.04.2004, n. 11, peraltro ben più generica della disposizione dell'art. 46 della legge regionale lombarda in esame, perché contenente mero riferimento generico alla "monetizzazione").
Né può sostenersi che la monetizzazione possa essere arbitrariamente imposta al privato -che invece preferisca cedere le aree a standards, e in disparte la circostanza che nel caso di specie essa è stata richiesta e consentita-, senza alcun limite posto che l'art. 46 precisa in modo del tutto chiaro i suoi presupposti, dovendo essa trovare giustificazione obiettiva, ovvero dovendo l'Amministrazione dar conto delle sue ragioni (nel senso che essa non risulti possibile -ad esempio per penuria degli spazi fisici- o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento), a cospetto delle quali l'interessato potrà tutelarsi in sede giurisdizionale, contestandole.
In altri termini, nel caso di specie, né può sostenersi che l'istituto in se considerato, e/o anche in relazione al criterio della "commisurazione" ivi enunciato costituisca prestazione patrimoniale di natura tributaria e/o paratributaria imposta, in violazione degli artt. 23 e 53 Cost., né essa può ritenersi contrastante con gli altri parametri costituzionali invocati (art. 3 e 97 Cost., art. 117 Cost., art. 41 e 42 Cost.), non risolvendosi nell'attribuzione alle Amministrazioni comunali di poteri discrezionali irragionevoli, arbitrari e/o non delimitati, né in alcuna forma di "espropriazione" senza indennizzo o di limitazione arbitraria all'iniziativa economica privata, e non esulando affatto la disposizione dall'ambito dei poteri legislativi regionali, né ponendosi in contrasto con principi fondamentali rivenienti dalla legislazione statale (che non esclude affatto la c.d. monetizzazione).
2.2) Esaurito, in senso negativo, l'esame della questione pregiudiziale d'incostituzionalità, deve negarsi la fondatezza di tutti i motivi d'appello, a prescindere dall'eccepita tardività della riproposizione dell'eccezione pregiudiziale di inammissibilità per invocata acquiescenza e/o rinuncia con memoria difensiva dell'Amministrazione comunale depositata oltre il termine per la costituzione in giudizio (nel pacifico senso dell'inammissibilità, ai sensi dell'art. 101 comma 2 c.p.a. e anche del previgente art. 37 r.d. n. 1054/1924 vedi Cons. Stato, Sez. IV, 28.02.2012, n. 1120 e 18.08.2011, n. 4766 e Sez. V, 23.02.2012, n. 1058).
2.1.1) Quanto alle dedotte violazioni di natura procedimentale, di cui al primo motivo d'appello, è sufficiente rilevare che, in relazione all'esercizio di poteri di autotutela, intesi alla modifica di clausola dello schema di convenzione di lottizzazione, non può sostenersi alcuna violazione dell'obbligo di concludere il procedimento inteso alla stipula della convenzione secondo il testo originario, rientrando l'atto nella chiara e inequivoca competenza consiliare (onde del tutto inconferente è il richiamo alla competenza gestoria dirigenziale), né può seriamente sostenersi che fosse dovuta alcuna comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, trattandosi di procedimento di autotutela e quindi a iniziativa ex officio, o alcuna compressione delle facoltà partecipative dell'interessata, che aveva piena contezza della questione sin dall'approvazione del piano di lottizzazione e aveva avuto modo di rappresentare a suo tempo le proprie ragioni con nota di professionista legale di sua fiducia.
Ancora, con riferimento al primo motivo d'appello, deve recisamente negarsi che sussista il lamentato contrasto con la deliberazione consiliare n. 47 del 10.05.2004 (esibita dagli stessi appellanti), la cui relazione in ordine alla commisurazione della monetizzazione, come da relazione a essa allegata e approvata, dopo aver richiamato appunto l'art. 12 della l.r. 05.12.1977, n. 60, stabilisce testualmente, per quanto qui interessa, che (corsivi dell'estensore): "1. le somme della monetizzazione devono essere determinate volta per volta, con atto di cognizione tecnica, su base peritale, secondo il criterio principale enunciato del vantaggio economico, conseguito dal richiedente per effetto della mancata cessione (che è poi la differenza tra il valore del comparto senza la presenza fisica di aree pubbliche e con la presenza delle aree cedute a titolo gratuito);
2. le stesse somme saranno pari al costo di acquisizione di altre aree, equivalenti per estensione e comparabili per ubicazione e destinazione a quelle che dovrebbero essere cedute (non necessariamente determinate con i criteri espropriativi) solo se questo costo sia superiore al costo determinate come al punto precedente;
3.) il criterio principale del vantaggio economico potrà essere omesso nei casi di mutamenti di destinazione d'uso o in presenza di particolari difficoltà di elaborazione della stima
".
Ne consegue che la deliberazione n. 27 del 27.02.2008, con cui è stato modificato, in autotutela, l'art. 4 dello schema di convenzione, rideterminando il valore della monetizzazione delle aree a standards non cedute, non soltanto non contrasta con la predetta deliberazione n. 47/2004, sebbene ne conferma le previsioni e le attua con riferimento al piano di lottizzazione de quo.
2.1.2) I rilievi già svolti sub 2.1) e 2.1.1) denotano l'infondatezza anche del secondo motivo d'appello, poiché la commisurazione dell'obbligazione pecuniaria alternativa alla cessione gratuita delle aree alla utilità economica, anche secondo le indicazioni della deliberazione consiliare n. 47/2004 (non gravata), è stata ragguagliata, in modo legittimo e corretto, al valore di mercato delle aree non cedute, ossia al valore edilizio che esse hanno acquisito per effetto della "liberazione" delle medesime dall'allocazione degli standards, posto che, secondo quanto testé rilevato, il costo di acquisizione di aree equivalenti era criterio suppletivo, applicabile soltanto qualora fosse risultato superiore al costo determinato in base al criterio principale del vantaggio economico conseguente alla utilizzazione edilizia delle aree non cedute.
Né, come pure rilevato dall'Amministrazione comunale appellata, la società appellante ha contestato l'esattezza del calcolo delle aree e la congruità del valore di mercato a esse assegnato, che non risulta contrastato da elementi peritali di segno diverso.
3.) In conclusione, l'appello in epigrafe deve essere rigettato, confermandosi la sentenza impugnata (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 14.04.2014 n. 1820 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

marzo 2014

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: Ai fini dell’inquadramento di un atto amministrativo non assume rilievo dirimente l’autoqualificazione datane dall’amministrazione emanante, dovendosi invece aver riguardo al suo contenuto sostanziale ed alla funzione da esso perseguita.
Ciò premesso, l’istituto della rettifica consiste nella eliminazione di errori ostativi o di errori materiali in cui l’amministrazione sia incappata, di natura non invalidante ma che diano luogo a mere irregolarità.
Affinché ricorra un’ipotesi di errore materiale in senso tecnico-giuridico, occorre che esso sia il frutto di una svista che determini una discrasia tra manifestazione della volontà esternata nell’atto e volontà sostanziale dell’autorità emanante, obiettivamente rilevabile dall’atto medesimo e riconoscibile come errore palese secondo un criterio di normalità, senza necessità di ricorrere ad un particolare sforzo valutativo e/o interpretativo, valendo il requisito della riconoscibilità ad escludere l’insorgenza di un affidamento incolpevole del soggetto destinatario dell’atto in ordine alla corrispondenza di quanto dichiarato nell’atto a ciò che risulti effettivamente voluto.
Né alla rettifica si può far luogo oltre un congruo limite temporale, onde non pregiudicare la certezza dei rapporti, specie in caso di incidenza pregiudizievole sulla situazione giuridica del destinatario dell’atto.
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Con particolare riguardo alla materia urbanistica, una rettifica delle previsioni del piano urbanistico comunale adottato/approvato è ammissibile solo in presenza di un errore materiale nel senso sopra chiarito, il quale abbia inciso nella fase di redazione e/o assemblaggio dei diversi atti che formano lo strumento urbanistico, senza che lo stesso abbia influito sulla scelta urbanistica sottostante, dovendo la divergenza esistente tra previsioni solo apparentemente diverse dello strumento pianificatorio essere risolvibile per mezzo dell’individuazione, sulla base di un vincolato procedimento logico, di una soluzione univoca che s’imponga in modo manifesto ed immediato dalla lettura della documentazione del piano, senza dover ricorrere ad alcuna attività di interpretazione della volontà dell’amministrazione deliberante.
Si aggiunga che, per consolidato orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato, il provvedimento di rettifica è espressione di una funzione amministrativa di contenuto identico, seppure di segno opposto, a quella esplicata in precedenza. Tale funzione deve, dunque, articolarsi secondo gli stessi moduli già adottati, senza i quali rischia di risultare monca o, comunque, difettosa rispetto all’identica causa del potere, sicché l’amministrazione è tenuta a porre in essere un procedimento omologo, anche per quel che concerne le formalità pubblicitarie, di quello a suo tempo seguito per l’adozione dell’atto modificato, richiedendosi una speculare, quanto pedissequa, identità dello svolgimento procedimentale.

Premesso che ai fini dell’inquadramento di un atto amministrativo non assume rilievo dirimente l’autoqualificazione datane dall’amministrazione emanante, dovendosi invece aver riguardo al suo contenuto sostanziale ed alla funzione da esso perseguita, si osserva che l’istituto della rettifica consiste nella eliminazione di errori ostativi o di errori materiali in cui l’amministrazione sia incappata, di natura non invalidante ma che diano luogo a mere irregolarità.
Affinché ricorra un’ipotesi di errore materiale in senso tecnico-giuridico, occorre che esso sia il frutto di una svista che determini una discrasia tra manifestazione della volontà esternata nell’atto e volontà sostanziale dell’autorità emanante, obiettivamente rilevabile dall’atto medesimo e riconoscibile come errore palese secondo un criterio di normalità, senza necessità di ricorrere ad un particolare sforzo valutativo e/o interpretativo, valendo il requisito della riconoscibilità ad escludere l’insorgenza di un affidamento incolpevole del soggetto destinatario dell’atto in ordine alla corrispondenza di quanto dichiarato nell’atto a ciò che risulti effettivamente voluto. Né alla rettifica si può far luogo oltre un congruo limite temporale, onde non pregiudicare la certezza dei rapporti, specie in caso di incidenza pregiudizievole sulla situazione giuridica del destinatario dell’atto.
Con particolare riguardo alla materia urbanistica, una rettifica delle previsioni del piano urbanistico comunale adottato/approvato è ammissibile solo in presenza di un errore materiale nel senso sopra chiarito, il quale abbia inciso nella fase di redazione e/o assemblaggio dei diversi atti che formano lo strumento urbanistico, senza che lo stesso abbia influito sulla scelta urbanistica sottostante, dovendo la divergenza esistente tra previsioni solo apparentemente diverse dello strumento pianificatorio essere risolvibile per mezzo dell’individuazione, sulla base di un vincolato procedimento logico, di una soluzione univoca che s’imponga in modo manifesto ed immediato dalla lettura della documentazione del piano, senza dover ricorrere ad alcuna attività di interpretazione della volontà dell’amministrazione deliberante.
Si aggiunga che, per consolidato orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato, il provvedimento di rettifica è espressione di una funzione amministrativa di contenuto identico, seppure di segno opposto, a quella esplicata in precedenza. Tale funzione deve, dunque, articolarsi secondo gli stessi moduli già adottati, senza i quali rischia di risultare monca o, comunque, difettosa rispetto all’identica causa del potere, sicché l’amministrazione è tenuta a porre in essere un procedimento omologo, anche per quel che concerne le formalità pubblicitarie, di quello a suo tempo seguito per l’adozione dell’atto modificato, richiedendosi una speculare, quanto pedissequa, identità dello svolgimento procedimentale (v. in tal senso, per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 11.05.2007, n. 2306)
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 05.03.2014 n. 1036 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: Ai fini dell’inquadramento di un atto amministrativo non assume rilievo dirimente l’autoqualificazione datane dall’amministrazione emanante, dovendosi invece aver riguardo al suo contenuto sostanziale ed alla funzione da esso perseguita.
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L’istituto della rettifica consiste nella eliminazione di errori ostativi o di errori materiali in cui l’amministrazione sia incappata, di natura non invalidante ma che diano luogo a mere irregolarità.
Affinché ricorra un’ipotesi di errore materiale in senso tecnico-giuridico, occorre che esso sia il frutto di una svista che determini una discrasia tra manifestazione della volontà esternata nell’atto e volontà sostanziale dell’autorità emanante, obiettivamente rilevabile dall’atto medesimo e riconoscibile come errore palese secondo un criterio di normalità, senza necessità di ricorrere ad un particolare sforzo valutativo e/o interpretativo, valendo il requisito della riconoscibilità ad escludere l’insorgenza di un affidamento incolpevole del soggetto destinatario dell’atto in ordine alla corrispondenza di quanto dichiarato nell’atto a ciò che risulti effettivamente voluto. Né alla rettifica si può far luogo oltre un congruo limite temporale, onde non pregiudicare la certezza dei rapporti, specie in caso di incidenza pregiudizievole sulla situazione giuridica del destinatario dell’atto.
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Il provvedimento di rettifica è espressione di una funzione amministrativa di contenuto identico, seppure di segno opposto, a quella esplicata in precedenza. Tale funzione deve, dunque, articolarsi secondo gli stessi moduli già adottati, senza i quali rischia di risultare monca o, comunque, difettosa rispetto all’identica causa del potere, sicché l’amministrazione è tenuta a porre in essere un procedimento omologo, anche per quel che concerne le formalità pubblicitarie, di quello a suo tempo seguito per l’adozione dell’atto modificato, richiedendosi una speculare, quanto pedissequa, identità dello svolgimento procedimentale.
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Una rettifica delle previsioni del piano urbanistico comunale adottato/approvato è ammissibile solo in presenza di un errore materiale nel senso sopra chiarito, il quale abbia inciso nella fase di redazione e/o assemblaggio dei diversi atti che formano lo strumento urbanistico, senza che lo stesso abbia influito sulla scelta urbanistica sottostante, dovendo la divergenza esistente tra previsioni solo apparentemente diverse dello strumento pianificatorio essere risolvibile per mezzo dell’individuazione, sulla base di un vincolato procedimento logico, di una soluzione univoca che s’imponga in modo manifesto ed immediato dalla lettura della documentazione del piano, senza dover ricorrere ad alcuna attività di interpretazione della volontà dell’amministrazione deliberante.

Premesso che ai fini dell’inquadramento di un atto amministrativo non assume rilievo dirimente l’autoqualificazione datane dall’amministrazione emanante, dovendosi invece aver riguardo al suo contenuto sostanziale ed alla funzione da esso perseguita, si osserva che l’istituto della rettifica consiste nella eliminazione di errori ostativi o di errori materiali in cui l’amministrazione sia incappata, di natura non invalidante ma che diano luogo a mere irregolarità.
Affinché ricorra un’ipotesi di errore materiale in senso tecnico-giuridico, occorre che esso sia il frutto di una svista che determini una discrasia tra manifestazione della volontà esternata nell’atto e volontà sostanziale dell’autorità emanante, obiettivamente rilevabile dall’atto medesimo e riconoscibile come errore palese secondo un criterio di normalità, senza necessità di ricorrere ad un particolare sforzo valutativo e/o interpretativo, valendo il requisito della riconoscibilità ad escludere l’insorgenza di un affidamento incolpevole del soggetto destinatario dell’atto in ordine alla corrispondenza di quanto dichiarato nell’atto a ciò che risulti effettivamente voluto. Né alla rettifica si può far luogo oltre un congruo limite temporale, onde non pregiudicare la certezza dei rapporti, specie in caso di incidenza pregiudizievole sulla situazione giuridica del destinatario dell’atto.
Con particolare riguardo alla materia urbanistica, una rettifica delle previsioni del piano urbanistico comunale adottato/approvato è ammissibile solo in presenza di un errore materiale nel senso sopra chiarito, il quale abbia inciso nella fase di redazione e/o assemblaggio dei diversi atti che formano lo strumento urbanistico, senza che lo stesso abbia influito sulla scelta urbanistica sottostante, dovendo la divergenza esistente tra previsioni solo apparentemente diverse dello strumento pianificatorio essere risolvibile per mezzo dell’individuazione, sulla base di un vincolato procedimento logico, di una soluzione univoca che s’imponga in modo manifesto ed immediato dalla lettura della documentazione del piano, senza dover ricorrere ad alcuna attività di interpretazione della volontà dell’amministrazione deliberante.
Si aggiunga che, per consolidato orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato, il provvedimento di rettifica è espressione di una funzione amministrativa di contenuto identico, seppure di segno opposto, a quella esplicata in precedenza. Tale funzione deve, dunque, articolarsi secondo gli stessi moduli già adottati, senza i quali rischia di risultare monca o, comunque, difettosa rispetto all’identica causa del potere, sicché l’amministrazione è tenuta a porre in essere un procedimento omologo, anche per quel che concerne le formalità pubblicitarie, di quello a suo tempo seguito per l’adozione dell’atto modificato, richiedendosi una speculare, quanto pedissequa, identità dello svolgimento procedimentale (v. in tal senso, per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 11.05.2007, n. 2306) (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 05.03.2014 n. 1036 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICALe scelte espresse dall’Amministrazione nello strumento urbanistico generale sono connotate da amplissima discrezionalità e pertanto non necessitano di altra motivazione se non quella costituita dal riferimento operato dal Piano ai criteri tecnico- urbanistici seguiti nella sua redazione e rinvenibili nella relazione di accompagnamento.
Tale discrezionalità, inoltre, è sottratta al sindacato di legittimità non potendo il Giudice amministrativo interferire con le scelte riservate all’Amministrazione, se non nei limiti della verifica della loro manifesta irragionevolezza o arbitrarietà, dovendo comunque l’Amministrazione ispirarsi a criteri di ponderazione tra gli interessi pubblici e privati e di coerenza delle scelte pianificatorie con la funzione propria della programmazione urbanistica.

E’ principio consolidato, infatti, che le scelte espresse dall’Amministrazione nello strumento urbanistico generale sono connotate da amplissima discrezionalità e pertanto non necessitano di altra motivazione se non quella costituita dal riferimento operato dal Piano ai criteri tecnico- urbanistici seguiti nella sua redazione e rinvenibili nella relazione di accompagnamento (Cons. Stato, Sez. IV, 08.06.2011, n. 3497; 18.01.2011 n. 352; 09.12.2010 n. 8682).
Tale discrezionalità, inoltre, è sottratta al sindacato di legittimità non potendo il Giudice amministrativo interferire con le scelte riservate all’Amministrazione, se non nei limiti della verifica della loro manifesta irragionevolezza o arbitrarietà, dovendo comunque l’Amministrazione ispirarsi a criteri di ponderazione tra gli interessi pubblici e privati e di coerenza delle scelte pianificatorie con la funzione propria della programmazione urbanistica (Cons. Stato, Sez. IV, 27.07.2011, n. 4505; 09.07.2002, n. 3817; 06.02.2002, n. 664) (TAR Puglia-Lecce, Sez. III, sentenza 04.03.2014 n. 701 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

febbraio 2014

URBANISTICALa scadenza del termine quinquennale di efficacia del vincolo di destinazione di piano preordinato all’esproprio comporta il venir meno della regolamentazione urbanistica e l’applicazione delle norme di salvaguardia previste per i Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici generali (ai sensi dell’art. 9 D.P.R. 06.06.2001 n. 380), e la situazione di inedificabilità conseguente alla sopravvenuta inefficacia di talune previsioni di piano (cosiddetto vuoto urbanistico) è per sua natura provvisoria, avendo l’Autorità Comunale l’obbligo di reiterare il vincolo (con previsione di indennizzo) ovvero, in alternativa, di provvedere all’integrazione dello strumento urbanistico generale divenuto parzialmente inoperante, stabilendo (attraverso l’adozione di una apposita variante urbanistica) la nuova destinazione da assegnare alle aree interessate.
L’insegnamento giurisprudenziale consolidato ha, infatti, chiarito che, in materia urbanistica, la scadenza del termine quinquennale di efficacia del vincolo di destinazione di piano preordinato all’esproprio comporta il venir meno della regolamentazione urbanistica e l’applicazione delle norme di salvaguardia previste per i Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici generali (ai sensi dell’art. 9 D.P.R. 06.06.2001 n. 380), e che la situazione di inedificabilità conseguente alla sopravvenuta inefficacia di talune previsioni di piano (cosiddetto vuoto urbanistico) è per sua natura provvisoria, avendo l’Autorità Comunale l’obbligo di reiterare il vincolo (con previsione di indennizzo) ovvero, in alternativa, di provvedere all’integrazione dello strumento urbanistico generale divenuto parzialmente inoperante, stabilendo (attraverso l’adozione di una apposita variante urbanistica) la nuova destinazione da assegnare alle aree interessate (ex multis: Corte di Cassazione Civile, 31.03.2008 n. 8384) (TAR Puglia-Lecce, Sez. III, sentenza 26.02.2014 n. 642 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 7 del 14.02.2014, "Circolare in materia di dimensionamento di medie e grandi strutture di vendita e di commercio al dettaglio su area pubblica" (circolare regionale 10.02.2014 n. 3).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Zone di nuova espansione e piani attuativi.
Non sempre il piano generale comunale può essere immediatamente attuato attraverso singoli permessi di costruire, occorrendo in taluni casi l'ulteriore mediazione di uno strumento attuativo.
Da tale principio discende che -in mancanza di specifiche indicazioni legislative o dello strumento pianificatorio generale- nelle zone di nuova espansione o comunque in quelle edificabili scarsamente urbanizzate, per la necessità di soluzioni urbanistiche unitarie e non disorganiche, il piano attuativo (e tale è anche il piano di lottizzazione) si pone come condicio sine qua non per il rilascio dei singoli permessi di costruire
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 12.02.2014 n. 6629 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICAPRG e grafici allegati, chi stabilisce l’edificabilità del suolo in caso di discordanza?
In caso di contrasto tra le norme tecniche di attuazione (NTA) del PRG e le indicazioni grafiche contenute negli allegati, prevalgono sempre le norme tecniche attuative.

Questo è quanto stabilito dalla IV Sez. del Consiglio di Stato, sentenza 12.02.2014 n. 673, chiamato a far chiarezza in una situazione di incertezza e ambiguità della disciplina urbanistica di riferimento.
Nel caso preso in esame dal Consiglio di Stato, i proprietari di un suolo, inizialmente incluso in un piano di lottizzazione, avevano presentato ricorso contro il nuovo PRG che aveva escluso tali aree.
In particolare, il suolo in principio ricadeva in zona C3/1 nel comparto PL15 (edificazione subordinata alla predisposizione di un piano di lottizzazione), mentre il nuovo PRG aveva cambiato la destinazione dell’area in B3 e B4, ossia parchi e giardini di interesse ambientale con vincolo di inedificabilità.
Tuttavia, in un grafico allegato al PRG, il suolo di loro proprietà continuava a essere inserito nel comparto di lottizzazione.
Il primo ricorso al Tar Puglia era stato respinto per la scadenza dei termini; i ricorrenti facevano quindi appello al Consiglio di Stato.
Il CdS ha ricostruito tutta la vicenda, concludendo che occorre sempre far riferimento alla norma generale (PRG); i grafici e le tavole allegate servono solo a chiarire e completare i contenuti generali, ma non possono sovrapporsi ad esso.
Nel caso in esame, la discrepanza tra i contenuti del PRG e le tavole grafiche era dovuta solo ad una svista dei tecnici del Comune (commento tratto da www.acca.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 7 del 12.02.2013, "Criteri per la predisposizione dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali e per la definizione della documentazione minima a corredo delle proposte finalizzata alla semplificazione" (deliberazione G.R. 07.02.2014 n. 1343).

URBANISTICA: Sulla illegittimità della deliberazione consiliare che ha rigettato l’istanza di proroga della scadenza dei termini per l’inizio dei lavori di un Piano di lottizzazione.
L'amministrazione non può in maniera immotivata e repentina porre nel nulla procedimenti ed attività avviati di concerto con soggetti privati (ma il discorso vale anche quando il procedimento sia stato attivato unilateralmente dalla P.A. e nella misura in cui gli atti adottati sino ad un certo momento abbiano ingenerato un legittimo affidamento in capo ai privati) soprattutto quando a questi ultimi è stato chiesto di porre in essere attività di studio, ricerca, progettazione.
In un’ipotesi di annullamento del titolo abilitativo dopo un lungo lasso di tempo, è stato ravvisato “Un chiaro difetto di motivazione …. nel provvedimento …. siccome adottato dall'Amministrazione nell'esercizio del potere di annullamento, laddove la frustrazione dell'affidamento ingenerato in capo al destinatario non risulta in alcun modo presa in considerazione dall'Amministrazione, nemmeno per affermare in ipotesi che nessuna situazione di affidamento fosse da ponderarsi ai fini della necessaria comparazione dell'incisione delle posizioni in rilievo".
Sotto un profilo generale, la leale collaborazione, intesa correttamente, preclude all’Ente pubblico di emettere un atto sfavorevole quando può acquisire le informazioni mancanti e tuttavia il privato, ove interpellato in tal senso, ha l’onere di fornire l’assistenza documentale necessaria per una decisione ponderata e adeguata che presupponga la chiarezza del quadro fattuale: l’affidamento tutelabile deve accompagnarsi ad un comportamento diligente e gli obblighi di collaborazione tra privato ed Ente pubblico vanno intesi in senso “bidirezionale”, nel senso che come l’amministrazione è obbligata a cooperare con il privato, così quest’ultimo è tenuto ad informare prontamente l’amministrazione delle circostanze che possono influire sulle determinazioni che lo riguardano.

... per l'annullamento:
- DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE IN DATA 01/06/2005 N. 18, DI ESAME –CON ESITO SFAVOREVOLE– DELLA RICHIESTA DI PROROGA DEI TERMINI PER L’ATTUAZIONE DEL P.L. DI INIZIATIVA PRIVATA COMPARTO B4/4;
- DEL PARERE ESPRESSO DALLA COM