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per approfondimenti vedi anche:
Corte dei Conti <---> ultime pronunce Sez. CONTROLLO <---> ultime pronunce Sez. GIURISDIZIONALI

Banca dati pareri delle Sezz. di CONTROLLO e Banca dati sentenze delle Sezz. GIURISDIZIONALI <---> Sezione delle AUTONOMIE

dicembre 2013

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Anche in Sardegna, come nel resto d'Italia, l'incentivo al personale dipendente per le ipotesi di attività di pianificazione è intimamente connessa con la progettazione delle opere pubbliche.
La Sezione ritiene di non poter aderire alle argomentazioni in base alle quale tali recenti interpretazioni (ndr: della Corte dei Conti Veneto) giungono alla conclusione di poter riconoscere l’applicabilità della disciplina incentivante dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 anche agli atti di pianificazione generale non direttamente connessi con la realizzazione delle opere pubbliche.
Si deve infatti concludere, alla stregua di una corretta ricostruzione storico-sistematica dell’evoluzione normativa delle abrogate disposizioni dell’art. 18 della legge 109/1994, trasfuso poi nell’art. 92 del D.Lgs. 165/2001, che i commi 5 e 6 della predetta disposizione non prevedano due diverse ipotesi di incentivazione, distinte quanto a presupposti operativi. Bensì, semplicemente, due diverse modalità di incentivazione, differentemente regolate per via del differente contenuto dell’attività tecnica espletata nei due casi contemplati, ma in ogni caso sempre direttamente legate alla realizzazione di un’opera pubblica.
---------------
In Sardegna già nel passato si era già indicato, alla luce della collocazione sistematica, che “E’ di tutta evidenza, poi, che la normativa contenuta nella citata L.R. sarda n. 5/2007, inclusa la previsione di cui all’art. 12 relativa agli incentivi per la progettazione, non possa trovare applicazione al di fuori della materia degli appalti pubblici”.
Aveva inoltre osservato la Sezione “… che la norma in esame ha carattere tassativo e che il suo ambito di applicazione è limitato all’attività di progettazione di opere e lavori pubblici e che, pertanto, non è possibile estendere analogicamente tale deroga all’onnicomprensività della retribuzione dei pubblici dipendenti nel caso di contratti di servizio o di forniture”.
Riferendosi al dato testuale dell’art. 12 qui in esame, occorre premettere che la norma regionale, salvo il suo periodo finale, non riveste particolari peculiarità rispetto alle disciplina statale di cui all’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006. E del resto non potrebbe così non essere, considerato che la disciplina dei compensi incentivanti di cui all’art. 92 del D.lgs. 163/2006 è stata ritenuta dalla Corte Costituzionale una materia di ordinamento civile con le sentenze n. 341/2009 e n. 401/2007, come tale rimessa all’ordinamento statale quanto meno per la determinazione dei suoi presupposti applicativi.
Conseguentemente la previsione di compensi incentivanti al di là delle ipotesi espressamente consentite dalla disciplina statale porrebbe non pochi problemi di coordinamento con i principi costituzionali.

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Il Presidente della Regione Sardegna ha richiesto un parere sulla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006 n. 163 e dell’art. 12, comma 3, della L.R. 07.08.2007 n. 5 avvalendosi delle previsioni dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003 n. 131 che conferiscono alle Sezioni regionali della Corte dei conti un potere/dovere di natura consultiva nella materia della contabilità pubblica.
Ha premesso il Presidente della Regione Sardegna che alcune Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti avrebbero recentemente prospettato un’interpretazione restrittiva delle disposizioni statali, riconoscendo l’incentivabilità delle prestazioni tecniche del personale dipendente unicamente in presenza di atti di pianificazione contestualizzati nell’ambito dei lavori pubblici ed in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche.
Poiché tuttavia non risulta intervenuto alcun pronunciamento interpretativo con riferimento alla disciplina regionale contenuta nell’art. 12, comma 3, della L.R. 07.08.2007 n. 8, regolante la medesima fattispecie in ambito regionale, chiede che la Sezione voglia fornire chiarimenti in merito all’interpretazione della predetta norma, specialmente con riferimento all’individuazione degli “atti di pianificazione comunque denominati” la cui redazione, ai sensi della normativa regionale, consente l’erogazione dell’incentivo.
...
3. Nel merito è opportuno, in via preliminare, esaminare il testo della normativa statale al fine di verificarne poi i tratti comuni e differenziali rispetto alla previsione regionale.
4. L’art. 92 del D.Lgs. 163/2006, rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”, è inserito nel testo normativo all’interno della Sezione I del Capo IV, relativa alla “Progettazione interna ed esterna, livelli di progettazione” nella materia dei lavori pubblici, come anche reso palese dall’art. 90 del decreto, cui l’art. 92 implicitamente effettua riferimento, regolando i riflessi incentivanti delle attività tecniche affidate ai dipendenti della pubblica amministrazione.
5. Il comma 6 dell’art. 92 citato, in particolare, prevede che “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
La disposizione è stata coerentemente interpretata dall’orientamento pressoché univoco delle Sezioni di controllo della Corte dei conti quale disciplina regolante gli incentivi al personale dipendente per le ipotesi di attività pianificazione intimamente connessa con la progettazione delle opere pubbliche. In tal senso i precedenti più recenti, che la Sezione condivide, sono contenuti nel parere 15.10.2013 n. 442 della Sezione Lombardia, parere 23.10.2013 n. 125 della Sezione Umbria, parere 11.11.2013 n. 80 della Sezione Liguria, parere 23.10.2013 n. 276 della Sezione Toscana. La lettura di tali precedenti rende immediatamente percepibile l’esistenza di un’interpretazione oramai consolidata che la Sezione di controllo della Sardegna ritiene debba essere ribadita.
Infatti non solo la collocazione sistematica della disposizione, ma anche ulteriori elementi interpretativi, conducono a tale conclusione: ci si riferisce sia ad aspetti prettamente testuali, poiché il riferimento alle “amministrazioni aggiudicatrici” non può che indicare la necessità di una pianificazione connessa alla realizzazione ed all’affidamento di un appalto per la realizzazione dell’opera pubblica, sia ad aspetti logico-sistematici: la mera pianificazione territoriale rientra tra i compiti d’ufficio ed è dunque soggetta al principio di onnicomprensività della retribuzione, così come al contrario l’eccezionalità della previsione normativa che legittima l’attribuzione di compensi incentivanti non ne consente in via interpretativa la sua applicazione oltre i casi espressamente contemplati.
Sui precedenti aspetti valga il richiamo alle precedenti deliberazioni adottate dalle diverse Sezioni regionali che hanno compiutamente esaminato la citata disciplina, fermo restando che il primo incontrovertibile criterio interpretativo è quello contenuto nell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile che espressamente prevede che “Nell’applicare una legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore”.
Or bene,
il senso delle parole utilizzate dal legislatore, e l’esame delle intenzioni del legislatore rese palesi attraverso l’esame sistematico dell’art. 92 del D.lgs. 163/2006, come detto, non possono che condurre all’interpretazione che gli incentivi alla progettazione, sia nell’ipotesi di cui al comma 5 dell’art. 92, che in quella qui in esame del comma 6, sono entrambe indissolubilmente e strettamente legate alla pianificazione, alla progettazione ed alla realizzazione delle opere pubbliche.
6. Non ignora la Sezione l’esistenza di alcune diverse interpretazioni, assolutamente minoritarie, che ricostruiscono diversamente l’art. 92, comma 6 citato (
parere 26.07.2011 n. 337 della Sezione di controllo della Corte dei conti Sezione Veneto e i successivi parere 22.11.2013 n. 361, parere 03.12.2013 n. 380, parere 03.12.2013 n. 381, parere 03.12.2013 n. 382, parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12 dell'AVCP, parere 20.06.2013 dell'ANCI Toscana), conferendo ad esso il rilievo di consentire l’erogazione di incentivi al personale tecnico anche per la redazione di atti di pianificazione anche solo mediatamente legati alla realizzazione di opere pubbliche.
Anche alla luce di tali difformi precedenti l’Autorità di Vigilanza dei Contratti Pubblici -che per la verità con il suo citato parere del 21.11.2012 si preoccupava più di escludere dalla possibile applicazione delle disposizioni incentivanti le pianificazioni non legate, neanche mediatamente, con la realizzazione delle opere pubbliche, piuttosto che ricomprendervi gli atti di pianificazione generale solo indirettamente legati alla loro realizzazione– ha formulato l'atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 al Governo avvalendosi della speciale procedura di cui all’art. 6, comma 7, lettera f, del D.lgs. 163/2006.
7. Pur condividendo la prospettata esigenza di chiarificazione, la Sezione ritiene di non poter aderire alle argomentazioni in base alla quale tali recenti interpretazioni giungono alla conclusione di poter riconoscere l’applicabilità della disciplina incentivante dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 anche agli atti di pianificazione generale non direttamente connessi con la realizzazione delle opere pubbliche. Si deve infatti concludere, alla stregua di una corretta ricostruzione storico-sistematica dell’evoluzione normativa delle abrogate disposizioni dell’art. 18 della legge 109/1994, trasfuso poi nell’art. 92 del D.Lgs. 165/2001, che i commi 5 e 6 della predetta disposizione non prevedano due diverse ipotesi di incentivazione, distinte quanto a presupposti operativi. Bensì, semplicemente, due diverse modalità di incentivazione, differentemente regolate per via del differente contenuto dell’attività tecnica espletata nei due casi contemplati, ma in ogni caso sempre direttamente legate alla realizzazione di un’opera pubblica.
Sotto altro profilo, con riferimento ai profili retributivi del personale dipendente, occorre considerare che la retribuzione delle professionalità interne all’amministrazione è oggi assolutamente garantita da diverse previsioni contrattuali di comparto (si vedano, ad esempio, gli artt. 10 ed 11 del CCNL 22.01.1994).
8. Ritiene per altro la Sezione non necessario sviluppare tali argomentazioni in ragione della specificità delle previsioni dell’art. 12 della L.R. 07.08.2007 n. 5 -in riferimento al quale è stata proposta la richiesta di parere– il cui contenuto conferma che l’incentivo in questione è stato previsto esclusivamente per il caso in cui l’attività di pianificazione, comunque denominata, sia direttamente connessa alla realizzazione di un’opera pubblica.
9. La norma trova collocazione sistematica nel titolo II della legge regionale n. 5/2007, rubricato “Programmazione e progettazione di lavori, forniture e servizi pubblici”. Il comma 3 della citata disposizione prevede che “Il 35 per cento della tariffa professionale, al lordo di tutti gli oneri accessori connessi all’erogazione, compresa la quota a carico dell’amministrazione erogante, relativo alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità previste dal regolamento di cui al comma 1, tra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano redatto. Nelle more dell’emanazione di tale regolamento, le amministrazioni applicano quello del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti”.
10. La Sezione Regionale di controllo si era in qualche modo già espressa sulla previsione regionale, senza tuttavia affrontare direttamente l’esegesi del testo normativo.
Nondimeno
si era già indicato, alla luce della collocazione sistematica, che “E’ di tutta evidenza, poi, che la normativa contenuta nella citata L.R. n. 5/2007, inclusa la previsione di cui all’art. 12 relativa agli incentivi per la progettazione, non possa trovare applicazione al di fuori della materia degli appalti pubblici” (deliberazione n. 73/2009). Aveva inoltre osservato la Sezione… che la norma in esame ha carattere tassativo e che il suo ambito di applicazione è limitato all’attività di progettazione di opere e lavori pubblici e che, pertanto, non è possibile estendere analogicamente tale deroga all’onnicomprensività della retribuzione dei pubblici dipendenti nel caso di contratti di servizio o di forniture” (deliberazione n. 99/2012).
11. Riferendosi al dato testuale dell’art. 12 qui in esame, occorre premettere che la norma regionale, salvo il suo periodo finale, non riveste particolari peculiarità rispetto alle disciplina statale di cui all’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006. E del resto non potrebbe così non essere, considerato che la disciplina dei compensi incentivanti di cui all’art. 92 del D.lgs. 163/2006 è stata ritenuta dalla Corte Costituzionale una materia di ordinamento civile con le sentenze n. 341/2009 e n. 401/2007, come tale rimessa all’ordinamento statale quanto meno per la determinazione dei suoi presupposti applicativi. Conseguentemente la previsione di compensi incentivanti al di là delle ipotesi espressamente consentite dalla disciplina statale porrebbe non pochi problemi di coordinamento con i principi costituzionali.
Gli unici profili dissonanti rispetto al testo della previsione statale, al di là del la percentuale della tariffa applicata per la determinazione dell’incentivo (35% in luogo del 30%), sono costituiti dall’inciso che gli emolumenti incentivanti debbono ritenersi al lordo degli oneri accessori (principio comunque applicato anche in ambito statale alla luce di diverse disposizioni interpretative delle leggi finanziarie), e soprattutto dalla previsione finale che dispone l’applicazione del regolamento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nelle more dell’emanazione del regolamento interno.
12. Lasciando da parte i primi due aspetti (percentuale della tariffa professionale e ammontare, lordo, del compenso incentivante), ritiene la Sezione di doversi soffermare sulla previsione espressa che, per l’ipotesi di mancata adozione del regolamento interno, si debba fare applicazione delle previsioni del regolamento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
In tale peculiare previsione della legge regionale, che connota il quesito posto dalla Regione Sardegna rispetto alla tematica in ambito statale,
si deve infatti ritrovare ulteriore conferma che gli atti di pianificazione rilevanti ai fini della liquidazione del compenso incentivante, anche secondo la disciplina regionale, siano solo ed esclusivamente quelli connessi alla realizzazione delle opere pubbliche. Ciò in quanto il regolamento vigente all’epoca dell’introduzione della norma, ovvero il D.M. 02.11.1999 n. 555 del Ministero dei Lavori Pubblici, esauriva il suo campo di applicazione con riguardo “…alla sola progettazione esecutiva e, comunque, ai soli lavori effettivamente appaltati, compresa l’eventuale redazione di perizie di variante e suppletive (art. 1 del regolamento), prendendo in considerazione le sole attività pianificatorie o progettuali direttamente connesse con la realizzazione delle opere pubbliche.
Analoga finalità è oggi confermata dall’art. 1 del vigente regolamento del Ministero delle Infrastrutture, adottato con D.M. 17.03.2008 n. 84, il cui art. 1 ribadisce che il regolamento stesso si applica “…nei casi di redazione di progetti di opere o lavori a cura del personale interno (Corte dei Conti, Sez. controllo Sardegna, parere 20.12.2013 n. 85).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Al R.U.P. non spetta l'incentivo se l'attività di progettazione è data all'esterno dell'ente.
Il diritto ad ottenere il compenso incentivante di cui all’art. 92 D.lgs. n. 163/2006 è ancorato alla circostanza che la redazione dell’atto di progettazione sia avvenuta all’interno dell’ente.
Qualora sia avvenuta all’esterno, essa non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli uffici tecnici dell’ente, né, tantomeno, in capo al responsabile unico del procedimento.

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Il Comune intende procedere alla modifica del regolamento nella parte relativa alle modalità di erogazione del fondo incentivante della progettazione interna di cui agli artt. 90 e ss. Del D.lgs. n. 163/2006 nel caso in cui la progettazione venga affidata all’esterno, non essendo tale parte del regolamento sufficientemente chiara.
In particolare, l’Ente riconoscerebbe al solo r.u.p. una percentuale del fondo in parola variabile dal 15 al 25 per cento, in relazione alla complessità dell’opera, dando facoltà al medesimo di riconoscere ad eventuali collaboratori (tecnici o amministrativi) una percentuale fino al 5% da prelevarsi sulla quota già destinata al r.u.p..
Si chiede se tale modifica del regolamento sia in linea con le norme e la giurisprudenza in materia.
...
Nella specie, la richiesta di parere attiene alle spese per il personale sotto il determinato profilo degli incentivi per le progettazioni, in relazione al quale la Sezione ha già dato indicazioni di carattere generale, che pare opportuno qui di seguito richiamare.
Per la ripartizione degli incentivi alla progettazione spettanti ai dipendenti delle stazioni appaltanti, l’art. 92, comma 5, del D.lgs. n. 163/2006 dispone che una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione “è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché' tra i loro collaboratori”.
Il fondo incentivante, dunque, è ripartito tra i vari aventi diritto secondo le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e recepiti in un regolamento adottato dall'amministrazione. Le modalità di ripartizione del fondo, pertanto, oltre ad attenere alle scelte discrezionali dell’amministrazione, ovviamente nei limiti tracciati dal dettato legislativo, devono essere oggetto di contrattazione collettiva e solo successivamente confluiscono nel regolamento.
La richiesta di parere pone lo specifico quesito se sia possibile corrispondere l’incentivo ivi disciplinato al responsabile del procedimento, e, quindi, ai vari collaboratori, in caso in cui la progettazione venga affidata all’esterno.
Come ricordato, la Sezione si è già pronunciata sulla questione con specifico riguardo all’attività di pianificazione (art. 92, comma 6), esprimendo principi che possono valere anche per l’attività di progettazione (art. 92, comma 5) (cfr.
parere 30.08.2012 n. 290).
La norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto sia avvenuta all’interno dell’ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli uffici tecnici dell’ente.
Con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.), occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche.
Occorre sottolineare, però, che la sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione.
In sostanza,
qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 19.12.2013 n. 434).

INCARICHI PROFESSIONALI: Incarichi di consulenza e di collaborazione conferiti a soggetti esterni alla pubblica amministrazione.
I presupposti di legittimità per il ricorso ad incarichi di collaborazione sono specificamente richiamati nel testo dell’art. 7 del d.lgs. 30.03.2001, n. 165.
I medesimi presupposti costituiscono la trasposizione normativa dell’ampia elaborazione pretoria riferita al conferimento di atti riferiti all’estesa tipologia di spese soggette a controllo da parte della Sezione (le consulenze, gli studi, le ricerche, le spese per relazioni, rappresentanza, mostre, convegni, pubblicità) e, pertanto, devono ritenersi esigibili anche per questi ultimi.
In particolare, la norma sopra citata prevede che:
a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell'amministrazione conferente;
b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;
c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo; l'eventuale proroga dell'incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell'incarico;
d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

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L'affidamento di incarichi di consulenza e/o di collaborazione da conferire a soggetti esterni alla Pubblica amministrazione non può prescindere dal preventivo svolgimento di una selezione comparativa adeguatamente pubblicizzata
.
Pertanto, il ricorso a procedure comparative adeguatamente pubblicizzate può essere derogato con affidamento diretto nei limitati casi individuati dalla giurisprudenza:
a) procedura comparativa andata deserta;
b) unicità della prestazione sotto il profilo soggettivo;
c) assoluta urgenza determinata dalla imprevedibile necessità della consulenza in relazione ad un termine prefissato o ad un evento eccezionale, ricordando che la “particolare urgenza” deve essere “connessa alla realizzazione dell’attività discendente dall’incarico”
.
Non può ritenersi legittima, quindi, la previsione di affidamenti di incarichi senza procedura comparativa al di sotto di una soglia individuata in valore monetario (o di un numero massimo di ore della prestazione richiesta al collaboratore), poiché “la materia è del tutto estranea a quella degli appalti di lavori, di beni o servizi, pertanto non può farsi ricorso neppure per analogia a detti criteri”, in particolare agli affidamenti in economia.
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Infine, si rammentano gli obblighi di pubblicizzazione sul sito web da parte degli enti che si avvalgono di collaboratori esterni o che affidano incarichi di consulenza, ai sensi dell’art. 15 del d.lgs. 14.03.2013, n. 33, il cui contenuto precettivo ha sostituito quanto già disposto dall’art. 1, comma 127, della legge n. 662/1996.
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L’art. 1, comma 173, della legge 23.12.2005, n. 266, ha previsto che gli atti di spesa relativi ai precedenti commi 9, 10, 56 e 57 di importo superiore a 5.000 euro devono essere trasmessi alla competente sezione della Corte dei conti per l'esercizio del controllo successivo sulla gestione. La finalità di tale previsione normativa è riconducibile all’accertamento, di tipo collaborativo, da parte della Corte, dell’idoneità dell’attività amministrativa posta in essere dagli enti controllati a raggiungere determinati risultati, attraverso una verifica della sua efficacia, efficienza ed economicità, che non può comunque prescindere da un riscontro della conformità della stessa a norme giuridiche.
I presupposti di legittimità per il ricorso ad incarichi di collaborazione sono specificamente richiamati nel testo dell’art. 7 del d.lgs. 30.03.2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). I medesimi presupposti costituiscono la trasposizione normativa dell’ampia elaborazione pretoria riferita al conferimento di atti riferiti all’estesa tipologia di spese soggette a controllo da parte della Sezione (le consulenze, gli studi, le ricerche, le spese per relazioni, rappresentanza, mostre, convegni, pubblicità) e, pertanto, devono ritenersi esigibili anche per questi ultimi (in tal senso, si richiama la recente deliberazione 25.10.2013 n. 362 di questa Sezione).
In particolare,
la norma sopra citata prevede che:
a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell'amministrazione conferente;
b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;
c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo; l'eventuale proroga dell'incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell'incarico;
d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

Si prescinde dal requisito della comprovata specializzazione universitaria in caso di stipulazione di contratti di collaborazione di natura occasionale o coordinata e continuativa per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell'arte, dello spettacolo, dei mestieri artigianali o dell’attività informatica nonché a supporto dell’attività didattica e di ricerca, per i servizi di orientamento, compreso il collocamento, e di certificazione dei contratti di lavoro di cui al decreto legislativo 10.09.2003, n. 276, purché senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, ferma restando la necessità di accertare la maturata esperienza nel settore.
A questo richiamo è necessario far seguire alcune specificazioni.
In primo luogo, con riguardo al presupposto della rispondenza dell’incarico agli obiettivi dell’amministrazione, la magistratura contabile ha già avuto occasione di chiarire che “
il requisito della corrispondenza della prestazione alla competenza attribuita dall’ordinamento all’amministrazione conferente è determinato dal poter ricorrere a contratti di collaborazione autonoma solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla legge o previste dal programma approvate dal Consiglio dell’ente locale ai sensi dell’art. 42 del D.lvo 267/2000” (Sez. contr. Reg. Lombardia, n. 37/2009 e n. 244/2008).
L’obbligo di seguire procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione è puntualmente declinato nel comma 6-bis del richiamato art. 7 D.Lgs. n. 165/2001. Tale obbligo deve ritenersi generalizzato, in ossequio ai principi generali di trasparenza, pubblicità e massima partecipazione: una parte della Giurisprudenza amministrativa ha ricordato che “
l'affidamento di incarichi di consulenza e/o di collaborazione da conferire a soggetti esterni alla Pubblica amministrazione non può prescindere dal preventivo svolgimento di una selezione comparativa adeguatamente pubblicizzata” (Cons. St., sent. 28.05.2010, n. 3405).
Pertanto,
il ricorso a procedure comparative adeguatamente pubblicizzate può essere derogato con affidamento diretto nei limitati casi individuati dalla giurisprudenza:
a) procedura comparativa andata deserta;
b) unicità della prestazione sotto il profilo soggettivo;
c) assoluta urgenza determinata dalla imprevedibile necessità della consulenza in relazione ad un termine prefissato o ad un evento eccezionale, ricordando che la “particolare urgenza” deve essere “connessa alla realizzazione dell’attività discendente dall’incarico
(ex plurimis, deliberazione Sez. Contr. Lombardia n. 67/2012/IADC).
Non può ritenersi legittima, quindi, la previsione di affidamenti di incarichi senza procedura comparativa al di sotto di una soglia individuata in valore monetario (o di un numero massimo di ore della prestazione richiesta al collaboratore), poiché “la materia è del tutto estranea a quella degli appalti di lavori, di beni o servizi, pertanto non può farsi ricorso neppure per analogia a detti criteri”, in particolare agli affidamenti in economia (Sez. contr. Reg. Lombardia, n. 37/2009; Sez. contr. Prov. Trento, n. 2/2010 e n. 8/2010).
Infine, si rammentano gli obblighi di pubblicizzazione sul sito web da parte degli enti che si avvalgono di collaboratori esterni o che affidano incarichi di consulenza, ai sensi dell’art. 15 del d.lgs. 14.03.2013, n. 33, il cui contenuto precettivo ha sostituito quanto già disposto dall’art. 1, comma 127, della legge n. 662/1996.
Richiamati i suddetti principi legislativi e giurisprudenziali in materia, si osserva che la deliberazione in esame qualifica in modo espresso la tipologia dell’incarico conferito al soggetto esterno quale consulenza economico-finanziaria, con predisposizione di elaborati a seguito dell’esame e studio di documentazione. Pertanto l’Amministrazione è tenuta ad osservare il dettato legislativo e regolamentare per l’affidamento di tale tipologia di incarico esterno all’Ente.
Sul punto si richiama la necessità di esperire una procedura comparativa per l’affidamento delle consulenze in discorso, modalità di selezione che, dalla deliberazione stessa e dalla risposta ai rilievi istruttori mossi in merito a tale criticità, si evince che sia stata disattesa in favore di un’individuazione diretta dell’affidatario. A quanto sopra si aggiunga che lo stesso atto di conferimento non riconduce neppure la prestazione in oggetto nell’alveo degli incarichi di progettazione di cui alla parte III del D.P.R. 05.10.2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»), essendo il medesimo qualificato come “studio di prefattibilità”.
Al contrario, nell’atto è espressamente affermato che la medesima consulenza esula dall’ambito degli affidamenti di incarichi di cui all’art. 14 del Regolamento richiamato, relativo allo studio di fattibilità, ed è esplicitato che “occorrerà in seguito procedere al conferimento di un incarico di consulenza e assistenza economico-finanziaria in materia di affidamento di concessione di lavori pubblici con il sistema del Project Financing”.
Inoltre,
è principio fondamentale in materia di contabilità e contrattualistica pubblica che la volontà della Pubblica Amministrazione, intesa ad instaurare un qualsiasi rapporto negoziale –nel caso in esame un contratto di consulenza per la realizzazione di un nuovo polo sanitario- non può essere desunta per implicito da atti o fatti, ma deve essere manifestata nelle stesse forme richieste dalla legge, tra le quali, in primo luogo, l'atto scritto ad substantiam (artt. 16 e 17 R.D. 18.11.1923, n. 2440; Cass. 11.01.2000, n. 188 e 12.07.2000, n. 9246).
Nella fattispecie, come si evince dall’atto stesso e come confermato dalla risposta dell’ente in fase istruttoria, l’affidamento della consulenza è avvenuto “per vie brevi” (come testualmente riportato nella nota dell’ente prot. n. 113560 del 31.10.2013), senza un previo conferimento formale dell’incarico in atto scritto e firmato per accettazione dal consulente contraente.
Peraltro, dalla documentazione allegata alla medesima nota di risposta dell’ente, emerge che, proprio in conseguenza di tale affidamento informale, i contenuti dell’attività oggetto d’incarico sono riportati soltanto, ex post, nella relazione finale presentata dal consulente stesso (unitamente al dettaglio del proprio onorario) a cui ha fatto seguito la deliberazione in esame. Tale circostanza evidenzia come
nella fattispecie non risulta rispettato il disposto dell’art. 7 del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nella parte in cui prevede che debbano essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.
Infine, l’esame complessivo dell’iter procedimentale seguito dagli Uffici dell’Azienda Ospedaliera per conseguire la consulenza, evidenzia una carenza nelle azioni di programmazione dell’attività contrattuale dell’ente, posto che il conferimento diretto ed informale dell’incarico in discorso, nell’anno 2012, ha comportato una passività sopravvenuta nell’anno finanziario successivo, alla quale ha fatto fronte la deliberazione scrutinata
(Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 19.12.2013 n. 421).

INCARICHI PROFESSIONALISecondo un recente arresto della giurisprudenza amministrativa, che questa Sezione condivide, gli enti locali non hanno l’obbligo di esperire una “gara” per affidare un singolo incarico di patrocinio legale, poiché sussistono profonde differenze tra i generici servizi legali e l’incarico di patrocinio/difesa legale, cioè tra l’attività continuativa o comunque non episodica di assistenza e consulenza giuridica, caratterizzata dalla complessità dell’oggetto, da una specifica organizzazione rapportata alla predeterminazione della durata, dalla predeterminazione del compenso, e l’espletamento del singolo incarico di patrocinio legale.
Con la decisione sopra indicata, il giudice amministrativo di appello, ribaltando la decisione del tribunale di prime cure, ha infatti ritenuto che
il conferimento del singolo incarico episodico non costituisce un appalto di servizi, ma integra un contratto d’opera intellettuale che esula dalla disciplina codicistica in materia di procedure di evidenza pubblica, precisando in particolare: “...il servizio legale, per essere oggetto di appalto, richiede un elemento di specialità, per prestazione e per modalità organizzativa, rispetto alla mera prestazione di patrocinio legale. L’affidamento di servizi legali è, a questa stregua, configurabile allorquando oggetto del servizio non si esaurisca nel patrocinio legale a favore dell’Ente, ma si configuri quale modalità organizzativa di un servizio, affidato a professionisti esterni, più complesso e articolato, che può anche comprendere la difesa giudiziale ma in essa non si esaurisce....”.
Al contrario,
il contratto di conferimento del singolo e puntuale incarico legale, presidiato dalle specifiche disposizioni comunitarie volte a tutelare la libertà di stabilimento del prestatore in quanto lavoratore, non può soggiacere, neanche nei sensi di cui all’articolo 27 del codice dei contratti pubblici, ad una procedura concorsuale di stampo selettivo che si appalesa incompatibile con la struttura della fattispecie contrattuale, qualificata, alla luce dell’aleatorietà dell’iter del giudizio, della non predeterminabilità degli aspetti temporali, economici e sostanziali della prestazioni e della conseguente assenza di basi oggettive sulla scorta delle quali fissare i criteri di valutazione necessari in forza della disciplina recata dal codice dei contratti pubblici.
Su posizioni analoghe si era già attestata la Sezione Autonomie della Corte di conti, osservando, tra l’altro, come “
appare possibile ricondurre la rappresentanza/patrocinio legale nell'ambito dell'appalto di servizi, dovendosi fare in generale riferimento alla tipologia dei "servizi legali" di cui all'allegato 2B del d.lgs. n. 163/2006, che costituisce, ai sensi dell'art. 20 del decreto, uno dei contratti d'appalto di servizi cosiddetti "esclusi", assoggettato alle sole norme del codice dei contratti pubblici richiamate dal predetto art. 20, nonché i principi indicati dal successivo art. 27 (trasparenza, efficacia, non discriminazione)”.
Nella medesima linea interpretativa si colloca l’indirizzo consolidato della giurisprudenza di legittimità secondo il quale “
il conferimento dell'incarico di patrocinio legale comprende normalmente anche quello di prestare assistenza stragiudiziale alla medesima parte, in relazione alle medesime vicende cui si riferisce l'incarico di patrocinio; che anche nell'ambito di una procedura giudiziale civile il professionista può prestare, in relazione alla stessa pratica, sia attività giudiziale sia attività stragiudiziale, comprendendosi in quest'ultima quelle prestazioni che non risultino strettamente connesse e strumentali all'attività propriamente processuale”, nonché la giurisprudenza amministrativa, la quale ha ritenuto che “Il conferimento all'avvocato di incarico di patrocinio giudiziale comprende normalmente anche quello di prestare assistenza stragiudiziale alla medesima parte, in relazione alle medesime vicende cui si riferisce l'incarico di patrocinio”.
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Il ricorso alle collaborazioni esterne (nella specie, ad un avvocato del libero foro, già avvocato capo del Comune) per la difesa e la rappresentanza in giudizio dell’ente locale, anche presso le magistrature superiori, per la gestione di un contenzioso vasto e non limitato nel tempo, è sottoposto dalla legge (D.Lgs. 165/2001 e altre leggi sopra indicate) a precisi limiti e condizioni.
A tale riguardo
le SS..RR. della Corte dei conti in sede di controllo hanno elaborato i seguenti criteri per valutare la legittimità degli incarichi e delle consulenze esterni:
   a) rispondenza dell’incarico agli obiettivi dell’amministrazione;
   b) inesistenza, all’interno della propria organizzazione, della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico, da accertare per mezzo di una reale ricognizione;
   c) indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell’incarico;
   d) indicazione della durata dell’incarico;
   e) proporzione fra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’amministrazione.

In conclusione,
il conferimento ad un avvocato del libero foro dell’intero contenzioso dell’ente già curato dal medesimo professionista in qualità di capo dell’avvocatura comunale, trattandosi di attività non riconducibile ad un incarico di studio, ricerca o consulenza, non soggiace alla normativa vincolistica contenuta nell’art. 5, comma 9, del D.L. 95 del 2011, ma è subordinata alla sussistenza dei succitati presupposti di legittimità nonché alla disciplina dettata dal D.Lgs. 163/2006, Allegato II B, per gli appalti dei servizi compresi nei cosiddetti settori esclusi.
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Con la nota indicata in premessa il Sindaco del Comune di Terni, dopo aver premesso che:
- oggetto della richiesta di parere concerne l'affidamento di un incarico per la rappresentanza e difesa in giudizio degli interessi dell'Ente e, in particolare, l'esatta natura giuridica di tale incarico al fine di escludere o meno l'applicazione dell'art. 5, comma 9, del D.L. 95/2011;
- l'incarico di cui trattasi avrà ad oggetto il contenzioso presso le magistrature superiori e il contenzioso già pendente e attualmente gestito dall'avvocato capo, per il periodo successivo al suo pensionamento;
- la corretta interpretazione della norma richiamata implicherà importanti riflessi sulla gestione finanziaria dell'Ente, in ragione di esigenze di contenimento della spesa del personale e di mantenimento dei livelli di efficacia, efficienza e, soprattutto, economicità dell'avvocatura comunale,
chiede di conoscere se il divieto sancito dall’art. 5, comma 9, del D.L. 95/2012, "di attribuire incarichi di studio e di, consulenza a soggetti già appartenenti ai ruoli delle stesse e collocati in quiescenza, che abbiano svolto, nel corso dell'ultimo anno di servizio, funzioni e attività corrispondenti a quelle oggetto dello stesso incarico di studio e di consulenza”, riguardi anche gli incarichi per il patrocinio legale dell'Ente e quindi gli ex dipendenti che hanno ricoperto il ruolo di avvocati comunali.
...
Quanto al merito, il Comune di Terni intende conoscere l’avviso di questa Corte in merito alla possibilità di conferire l’incarico di patrocinio legale di detto ente all’ex capo dell’avvocatura comunale, per il periodo successivo al suo pensionamento, per la gestione del contenzioso presso le magistrature superiori e il contenzioso già pendente e attualmente gestito dal medesimo avvocato, in deroga al divieto contenuto nell’art. 5, comma 9, del D.L. 95/2012, "di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già appartenenti ai ruoli delle stesse e collocati in quiescenza, che abbiano svolto, nel corso dell'ultimo anno di servizio, funzioni e attività corrispondenti a quelle oggetto dello stesso incarico di studio e di consulenza”.
La risposta al quesito induce il Collegio ad approfondire natura e contenuto dell’incarico di patrocinio legale e la sua riconducibilità o meno allo schema normativo dell’incarico di studio o di consulenza, come disciplinato dall’art. 5, comma 9, del citato D.L. 95/2012, il quale recita “È fatto divieto alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 nonché alle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31.12.2009, n. 196 nonché alle autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti, già appartenenti ai ruoli delle stesse e collocati in quiescenza, che abbiano svolto, nel corso dell'ultimo anno di servizio, funzioni e attività corrispondenti a quelle oggetto dello stesso incarico di studio e di consulenza”.
Detto decreto legge chiude un percorso legislativo, avviato con l’art. 110, comma 6, del TUEL (D.Lgs. 18.08.2000, n. 267) e proseguito con il D.Lgs. 165 del 2001, con svariate leggi finanziarie, a partire dalla legge finanziaria per il 2005 (legge 311 del 2004) passando per la legge finanziaria per il 2008 e successive, volto a porre vincoli sempre più stringenti alle pubbliche amministrazioni, compresi gli enti locali, per ovvie esigenze di contenimento della spesa pubblica, nel fare ricorso a collaborazioni esterne per l’assolvimento delle funzioni istituzionali.
L’art. 110, co. 6, del Tuel stabilisce, infatti, che le province e i comuni possono inserire, nei propri regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, disposizioni che prevedano “per obiettivi determinati e con convenzioni a termine” il ricorso a collaborazioni esterne “ad alto contenuto di professionalità”. Gli enti locali perciò, oltre al conferimento degli incarichi esterni ai sensi dell’articolo 7, comma 6, d.lgs. n. 165/2001, possono ricorrere a collaborazioni esterne, nei casi in cu sia necessario avvalersi di un contributo d’alta professionalità, a condizione che la facoltà sia stata prevista nei loro regolamenti.
La legge finanziaria per il 2005 (legge 311 del 2004, art. 1, commi 11 e 42) consente alle amministrazioni pubbliche, comprese le regioni, le province e i comuni, di conferire, ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, corrispondente all’articolo 7 d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni, incarichi individuali ad esperti di “provata competenza” per “esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio”.
La legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007, art. 3, comma 55) prevede che l'affidamento da parte degli enti locali di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione può avvenire solo nell'ambito di un programma approvato dal Consiglio ai sensi dell'art. 42, comma 2, lett. b), T.U.E.L.
Con particolare riferimento all’incarico di patrocinio legale da conferire ad un avvocato libero professionista, esterno all'Amministrazione, il Collegio non può che condividere l’orientamento espresso dalla Sezione delle Autonomie di questa Corte dei conti con la deliberazione 24.04.2008 n. 6/2008, nella quale viene nettamente distinta l'ipotesi della richiesta di una consulenza, studio o ricerca, destinata sostanzialmente a sfociare in un parere legale, rispetto alla rappresentanza e patrocinio giudiziale.
Secondo l’autorevole avviso di detta Sezione, la prima ipotesi rientra sicuramente nell'ambito di previsione dell'art. 3, commi da 54 a 57, della legge 244/2007 (legge finanziaria per il 2008), che disciplina gli incarichi di studio, ricerca e consulenza. La seconda, invece, esorbita concettualmente dalla nozione di consulenza, e quindi ad essa non potrà applicarsi la disciplina della sopra indicata legge finanziaria.
Nella richiesta di parere oggetto di esame si evince chiaramente che l’Amministrazione comunale di Terni intende conferire all’attuale capo dell’Avvocatura comunale, per il periodo successivo al suo pensionamento, l’intero contenzioso presso le magistrature superiori e il contenzioso già pendente e attualmente gestito dal medesimo. Sicché non si tratta all’evidenza di un incarico episodico od occasionale, bensì di un vero e proprio rapporto di collaborazione professionale destinato a durare, presumibilmente, fino alla conclusione, processuale ed extraprocessuale, di tutto il contenzioso attualmente gestito dall’avvocato capo del comune.
Ritiene la Sezione che
un incarico di siffatta portata, sebbene non riconducibile, per quanto sopra detto, alla tipologia della consulenza, essendo in esso del tutto preminente l’attività di rappresentanza e difesa in giudizio, non possa comunque prescindere dall’osservanza delle norme e delle procedure previste dal codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 163/2006, Allegato II B) per l’affidamento dell’appalto di servizi nei ccdd. settori esclusi, nei quali sono compresi i servizi legali.
Secondo un recente arresto della giurisprudenza amministrativa (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 11.05.2012 n. 2730), che questa Sezione condivide,
gli enti locali non hanno l’obbligo di esperire una “gara” per affidare un singolo incarico di patrocinio legale, poiché sussistono profonde differenze tra i generici servizi legali e l’incarico di patrocinio/difesa legale, cioè tra l’attività continuativa o comunque non episodica di assistenza e consulenza giuridica, caratterizzata dalla complessità dell’oggetto, da una specifica organizzazione rapportata alla predeterminazione della durata, dalla predeterminazione del compenso, e l’espletamento del singolo incarico di patrocinio legale.
Con la decisione sopra indicata, il giudice amministrativo di appello, ribaltando la decisione del tribunale di prime cure, ha infatti ritenuto che
il conferimento del singolo incarico episodico non costituisce un appalto di servizi, ma integra un contratto d’opera intellettuale che esula dalla disciplina codicistica in materia di procedure di evidenza pubblica, precisando in particolare: “...il servizio legale, per essere oggetto di appalto, richiede un elemento di specialità, per prestazione e per modalità organizzativa, rispetto alla mera prestazione di patrocinio legale. L’affidamento di servizi legali è, a questa stregua, configurabile allorquando oggetto del servizio non si esaurisca nel patrocinio legale a favore dell’Ente, ma si configuri quale modalità organizzativa di un servizio, affidato a professionisti esterni, più complesso e articolato, che può anche comprendere la difesa giudiziale ma in essa non si esaurisce....”.
Al contrario,
il contratto di conferimento del singolo e puntuale incarico legale, presidiato dalle specifiche disposizioni comunitarie volte a tutelare la libertà di stabilimento del prestatore in quanto lavoratore, non può soggiacere, neanche nei sensi di cui all’articolo 27 del codice dei contratti pubblici, ad una procedura concorsuale di stampo selettivo che si appalesa incompatibile con la struttura della fattispecie contrattuale, qualificata, alla luce dell’aleatorietà dell’iter del giudizio, della non predeterminabilità degli aspetti temporali, economici e sostanziali della prestazioni e della conseguente assenza di basi oggettive sulla scorta delle quali fissare i criteri di valutazione necessari in forza della disciplina recata dal codice dei contratti pubblici.
Su posizioni analoghe si era già attestata la Sezione Autonomie della Corte di conti con la richiamata deliberazione 24.04.2008 n. 6/2008, osservando, tra l’altro, come “
appare possibile ricondurre la rappresentanza/patrocinio legale nell'ambito dell'appalto di servizi, dovendosi fare in generale riferimento alla tipologia dei "servizi legali" di cui all'allegato 2B del d.lgs. n. 163/2006, che costituisce, ai sensi dell'art. 20 del decreto, uno dei contratti d'appalto di servizi cosiddetti "esclusi", assoggettato alle sole norme del codice dei contratti pubblici richiamate dal predetto art. 20, nonché i principi indicati dal successivo art. 27 (trasparenza, efficacia, non discriminazione)”.
Nella medesima linea interpretativa si colloca l’indirizzo consolidato della giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass., Sez. II, sent. 16016/2003; Cass., sent. 4411/1979) secondo il quale “
il conferimento dell'incarico di patrocinio legale comprende normalmente anche quello di prestare assistenza stragiudiziale alla medesima parte, in relazione alle medesime vicende cui si riferisce l'incarico di patrocinio; che anche nell'ambito di una procedura giudiziale civile il professionista può prestare, in relazione alla stessa pratica, sia attività giudiziale sia attività stragiudiziale, comprendendosi in quest'ultima quelle prestazioni che non risultino strettamente connesse e strumentali all'attività propriamente processuale”, nonché la giurisprudenza amministrativa (cfr. C.d.S., Sez. IV, sent. 825/2007), la quale ha ritenuto che “Il conferimento all'avvocato di incarico di patrocinio giudiziale comprende normalmente anche quello di prestare assistenza stragiudiziale alla medesima parte, in relazione alle medesime vicende cui si riferisce l'incarico di patrocinio”.
Va, inoltre, evidenziato che il ricorso alle collaborazioni esterne (nella specie, ad un avvocato del libero foro, già avvocato capo del Comune) per la difesa e la rappresentanza in giudizio dell’ente locale, anche presso le magistrature superiori, per la gestione di un contenzioso vasto e non limitato nel tempo, è sottoposto dalla legge (D.Lgs. 165/2001 e altre leggi sopra indicate) a precisi limiti e condizioni.
A tale riguardo
le SS..RR. della Corte dei conti in sede di controllo, con la delibera 15.02.2005 n. 6/2005, hanno elaborato i seguenti criteri per valutare la legittimità degli incarichi e delle consulenze esterni:
   a) rispondenza dell’incarico agli obiettivi dell’amministrazione;
   b) inesistenza, all’interno della propria organizzazione, della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico, da accertare per mezzo di una reale ricognizione;
   c) indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell’incarico;
   d) indicazione della durata dell’incarico;
   e) proporzione fra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’amministrazione.

In conclusione,
il conferimento ad un avvocato del libero foro dell’intero contenzioso dell’ente già curato dal medesimo professionista in qualità di capo dell’avvocatura comunale, trattandosi di attività non riconducibile ad un incarico di studio, ricerca o consulenza, non soggiace alla normativa vincolistica contenuta nell’art. 5, comma 9, del D.L. 95 del 2011, ma è subordinata alla sussistenza dei succitati presupposti di legittimità nonché alla disciplina dettata dal D.Lgs. 163/2006, Allegato II B, per gli appalti dei servizi compresi nei cosiddetti settori esclusi (Corte dei Conti, Sez. controllo Umbria, parere 19.12.2013 n. 137).

APPALTI FORNITURE E SERVIZIL’acquisizione di beni e servizi secondo modalità diverse da quelle previste dal novellato art. 1, comma 450, della L. 296/2006 sono causa di nullità del contratto stipulato con configurazione di un illecito disciplinare e di una fattispecie di responsabilità amministrativa, “non potendo revocarsi in dubbio che il Me.PA, sia ascrivibile al genus degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip Spa”.
Tuttavia,
la lettura coordinata e sistematica del summenzionato comma 450 con l’immediatamente precedente comma 449 della L. 296/2006 per cui, per l’acquisto di beni e servizi “Le restanti amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165 e s.m., possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma …. ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. ….” , comporta che “l’obbligo di ricorrere agli strumenti di approvvigionamento descritti va mitigato ogni qualvolta il ricorso all’esterno persegue la ratio di contenimento della spesa pubblica contenuta nella norma”.
Quanto sopra pur, evidentemente, nella indispensabile giustificazione delle oggettive motivazioni del mancato esperimento della procedura della richiesta di offerta e/o della mancata adesione alla procedura da parte dell’offerente migliore, che dovrà, comunque, rispettare, ai sensi dell’art. 327 del D.P.R. 207/2010, i requisiti generali e di idoneità professionale previsti dagli artt. 38 e 39 del codice dei contratti pubblici.
---------------

Il Presidente della Provincia di Parma ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 131/2003, una richiesta di parere in merito all’ambito di applicazione dell’art. 1, comma 450, della Legge 27.12.2006, n. 296 per cui “Dal 01.07.2007, le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all’articolo 328, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207. Fermi restando gli obblighi e le facoltà previsti al comma 449 del presente articolo, le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328. Per gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le università statali, tenendo conto delle rispettive specificità, sono definite, con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, linee guida indirizzate alla razionalizzazione e al coordinamento degli acquisti di beni e servizi omogenei per natura merceologica tra più istituzioni, avvalendosi delle procedure di cui al presente comma. A decorrere dal 2014 i risultati conseguiti dalle singole istituzioni sono presi in considerazione ai fini della distribuzione delle risorse per il funzionamento”.
Specificamente viene richiesto “se possa risultare possibile l’accesso al libero mercato, qualora l’indagine nell’ambito del mercato elettronico della pubblica amministrazione, ovvero di atri mercati elettronici istituiti ai sensi dell’articolo 328 del decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010 n. 207, evidenzi la disponibilità dei beni e servizi necessari ma a prezzi superiori rispetto a quelli normalmente praticati nel contesto commerciale di riferimento.
...
La soluzione del quesito si fonda sull’interpretazione da fornire all’inciso del comma 450 dell’art. 1 della finanziaria 2007 e s.m.i. per cui “le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328”.
Il richiamato art. 328 del D.P.R. 207/2010 ne prevede tre tipologie diverse: quello della stessa stazione appaltante, quello realizzato dal Ministero dell’economia e delle finanze tramite il sistema Consip, quello realizzato dalle centrali di committenza di cui all’art. 33 del codice dei contratti pubblici.
Peraltro, oltre al già ampio spettro di scelta tra le summenzionate tipologie di mercato elettronico normativamente previste, l’eventualità di prezzi inferiori reperibili sul mercato, rispetto a quelli catalogati, per i beni e servizi necessari, trova una risposta adeguata nel vigente testo normativo. Infatti, il sistema si configura come un “mercato aperto cui è possibile l’adesione da parte di imprese che soddisfino i requisiti previsti dai bandi relativi alla categoria merceologica o allo specifico prodotto e servizio e, quindi, anche di quella asseritamente in grado di offrire condizioni di maggior favore rispetto a quelle praticate sul Me. PA … . D’altro canto …nell’ambito dello stesso è prevista una duplicità di modalità d’acquisto: così, oltre all’ordine diretto che permette di acquisire sul Mercato Elettronico i prodotti/servizi con le caratteristiche e le condizioni contrattuali già fissate, è prevista la richiesta di offerta (cd. R.d.O.) con la quale è possibile negoziare prezzi e condizioni migliorative o specifiche dei prodotti/servizi pubblicati su cataloghi on line” (cfr. Sezione regionale di controllo Marche n. 169/2012).
A tal proposito, infatti, il comma 4 dell’art. 328 del D.P.R.207/2010 prevede che le stazioni appaltanti, servendosi del mercato elettronico, possano effettuare acquisti di beni e servizi sotto soglia “a) attraverso un confronto concorrenziale …..delle offerte ricevute sulla base di una richiesta di offerta rivolta ai fornitori abilitati; ….”.
Pertanto, attraverso la procedura della richiesta di offerta, pur nell’ambito del sistema del mercato elettronico, sono acquisibili prezzi più convenienti per i beni e servizi pur disponibili nei cataloghi on-line.
L’inderogabilità della richiamata procedura è suffragata dall’interpretazione letterale del dato normativo di cui al comma 450 dell’art. 1 della finanziaria 2007 e s.m.i. che non ammette deroghe neppure per gli enti locali, nonché alla luce della ratio di tutela della trasparenza e della concorrenzialità cui l’automaticità del meccanismo di aggiudicazione, normativamente previsto, è sotteso.
Ad ulteriore conferma, infine, il fatto che
l’acquisizione di beni e servizi secondo modalità diverse da quelle previste dal novellato art. 1, comma 450, della L. 296/2006 saranno causa di nullità del contratto stipulato con configurazione di un illecito disciplinare e di una fattispecie di responsabilità amministrativa, “non potendo revocarsi in dubbio che il Me.PA, sia ascrivibile al genus degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip Spa (cfr. Sezione regionale di controllo per le Marche n.169/2012).
Altresì,
la lettura coordinata e sistematica del summenzionato comma 450 con l’immediatamente precedente comma 449 della L. 296/2006 per cui, per l’acquisto di beni e servizi “Le restanti amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165 e s.m., possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma …. ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. ….” , comporta che “l’obbligo di ricorrere agli strumenti di approvvigionamento descritti va mitigato ogni qualvolta il ricorso all’esterno persegue la ratio di contenimento della spesa pubblica contenuta nella norma (cfr. Sezione regionale di controllo per la Toscana n. 151/2013).
Quanto sopra pur, evidentemente, nella indispensabile giustificazione delle oggettive motivazioni del mancato esperimento della procedura della richiesta di offerta e/o della mancata adesione alla procedura da parte dell’offerente migliore, che dovrà, comunque, rispettare, ai sensi dell’art. 327 del D.P.R. 207/2010, i requisiti generali e di idoneità professionale previsti dagli artt. 38 e 39 del codice dei contratti pubblici (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 17.12.2013 n. 286).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.
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Il Sindaco del Comune di Campagna Lupia (VE), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006, in particolare:
- “se il riferimento ad "un atto di pianificazione" contenuto al comma 6 dell'art. 92 è da intendersi limitato agli atti che abbiano ad oggetto la pianificazione collegata alla realizzazione di opere pubbliche (es. varianti per la localizzazione di un'opera) con esclusione, quindi, degli atti di pianificazione generale quali il Piano di Assetto del Territorio e il Piano degli Interventi di cui alla L.R. 11/2004”;
- “se il Piano degli Interventi di cui alla L.R. 11/2004 art. 17, dovendosi rapportare con il Bilancio Pluriennale Comunale, con il programma triennale delle opere pubbliche e con altri strumenti comunali settoriali previsti da leggi statali e regionali, nonché prevedendo al suo interno l'individuazione di ambiti destinati ad opere pubbliche a seguito di accordi pubblico/privato e di accordi di programma di cui agli artt. 6 e 7 della medesima legge, possa essere comunque considerato oggetto di pianificazione collegato alla realizzazione di opere pubbliche”;
- “se l'attività di redazione di un Piano di cui alla L.R. 11/2004 (Piano di Assetto del Territorio - Piano degli Interventi) possa essere affidata in parte al personale interno e in parte attribuita all'esterno riducendo proporzionalmente il premio incentivante attribuito ai dipendenti.”
A tal fine il legale rappresentante del comune premette che: “L'art. 92 del decreto legislativo 12/04/2006 n. 163 con riferimento all'incentivo al personale per la progettazione interna, al comma 6 disciplina tale incentivo con riferimento agli atti di pianificazione, disponendo solamente che "Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto".
Con deliberazione n. 337/2011/PAR codesta Corte ha sottolineato la presenza dell'aspetto urbanistico degli "atti di pianificazione" citati dalla norma in questione: "come nell'individuazione, scaturente dalla formulazione della norma, dei soggetti potenzialmente beneficiari dell'incentivo, puntualmente remunerati in materia di lavori pubblici, in materia urbanistica si ha invece un impreciso e generico riferimento ai "dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che .... abbiano redatto"... "un atto di pianificazione comunque denominato" nonché "la maggiore complessità che appare, come detto, nella valutazione del legislatore, superiore nel caso di pianificazione urbanistica rispetto a quella di progettazione di opera pubblica".
In base a recenti pareri di altre Sezioni della Corte dei Conti (Puglia n. 1/2012, Lombardia n. 72 e n. 452/2012, Toscana n. 213/2011, Piemonte n. 290/2012) sembrerebbe che l'applicazione della possibilità di premio relativa "alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato" sia esclusiva al solo settore dei lavori pubblici, escludendo le attività pianificatorie non attinenti alla progettazione di opere pubbliche
”.
...
4. Conclusivamente
la Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica
(Corte dei Conti, Sez. controllo veneto, parere 03.12.2013 n. 382).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.

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Il Sindaco del Comune di Bassano del Grappa (VI), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 che prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, sia ripartito tra i dipendenti che lo hanno redatto.
In particolare si chiede “se l'attività di pianificazione (pianificazione urbanistica (P.A.T., P.I., P.A.T.I.) e relative varianti ovvero atti di pianificazione come il piano del traffico urbano, il piano acustico comunale, il piano di illuminazione pubblica, progetti di accordo pubblico-privato di rilevante interesse pubblico da recepire nello strumento urbanistico ex art. 6 L.R.V. n. 11/2004, atti tutti ultimi citati di pianificazione comunque denominata che si contemperano e si integrano con la pianificazione urbanistica generale) debba essere direttamente ed immediatamente collegata alla progettazione e realizzazione di una puntuale opera pubblica o di rilevante interesse pubblico; o se, invece, l'attività di pianificazione può essere ricondotta alla progettazione e realizzazione, in via generale ed astratta, "anche" di opere pubbliche o di rilevante interesse pubblico in via mediata ed in una prospettiva prodromica e funzionale alle stesse, così assolvendo alla sua tipica funzione di pianificazione complessa, variegata e multidisciplinare necessariamente futura e generale del tessuto urbano che contempla, quindi, anche lavori e opere pubbliche.
In quest'ultimo senso, difatti, sì è espressa anche I'AVCP con parere 21.11.2012 n. 22 (AG 22/12) con il quale ha sostenuto l'inerenza, sia pure in forma mediata, alle opere ed impianti pubblici della pianificazione urbanistica” (…..…) ”Se, infatti, la ratio della norma in oggetto è quella di incentivare i dipendenti pubblici a svolgere attività di progettazione interna agli uffici attinente alla realizzazione di opere pubbliche (art. 92, comma 5) e ad atti di pianificazione (art. 92, comma 6); di valorizzare la complessità e diretta redazione di tali atti quale maggior valore aggiunto e di carattere aggiuntivo rispetto all'ordinaria attività d'ufficio; di diminuire i costi di detta progettazione auspicando quindi prima il ricorso al personale interno e solo dopo a professionisti esterni; che, quindi, in definitiva, la ratio della norma è quella di valorizzare, premiandolo, il valore aggiunto e la professionalità del personale interno realizzando nel contempo economie di spesa, visto che l'affidamento all'esterno sarebbe maggiormente oneroso. Allora, se è vero quanto sopra, nelle ipotesi delineate dovrebbe essere legittimo, previo incarico aggiuntivo, corrispondere al personale interno tale incentivo
”.
In definitiva, si chiede “se l'incarico di redazione di atti di pianificazione comunque denominati (pianificazione urbanistica (P.A.T., P.I., P.A.T.1.) e relative varianti ovvero atti di pianificazione come il piano del traffico urbano, il piano acustico comunale, il piano di illuminazione pubblica, progetti di accordo pubblico-privato di rilevante interesse pubblico da recepire nello strumento urbanistico ex art. 6 L.R.V. n. 11/2004, atti questi ultimi di pianificazione comunque denominata che si contemperano e si integrano con la pianificazione urbanistica generale) costituisce deroga al principio generale della onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici e pertanto se può essere incentivato ai sensi dell'art. 92, comma 6.
...
4. Conclusivamente
la Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali – a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica - non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica
(Corte dei Conti, Sez. controllo veneto, parere 03.12.2013 n. 381).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica- non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.

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Il Sindaco del Comune di Dueville (VI), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 che prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, sia ripartito tra i dipendenti che lo hanno redatto.
Nello specifico si chiede “quali atti di pianificazione urbanistica possano essere oggetto di attribuzione dell'incentivo di cui all'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici e, in particolare, se possano essere compresi atti diversi da quelli "intimamente connessi" alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
Il Sindaco premette che “sulla corretta applicazione della disposizione di cui all'art. 92, comma 6, del Codice dei contratti, in merito alla previsione incentivante la progettazione urbanistica, si è formato nel tempo un contrasto interpretativo:
- Secondo una tesi più restrittiva, è stata esclusa la possibilità di riconoscere l'incentivo alla progettazione urbanistica ex se, dovendo concorrere -insieme alla redazione dell'atto di pianificazione- requisito ulteriore individuato nella "intima connessione” tra lo strumento urbanistico in corso di formazione e la realizzazione di un'opera pubblica, per cui l’incentivo spetta all'Ufficio solo ove sussista progettazione finalizzala alla costruzione dell'Opera pubblica progettata e, quindi, il diritto all'incentivo sussiste solo per l'attività di redazione interna della variante puntuale propedeutica all'approvazione dell'opera pubblica, non invece in ipotesi di variante generale allo strumento urbanistico o territoriale (cfr. ex plurimis, Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Piemonte, delibera n. 290/2012/SRCPIE/PAR del 29.08.2012; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 452/2012/PAR del 23.10.2012 e delibera n. 72/2013/PAR del 26.02.2013);(…..)
- Secondo altra ricostruzione, invece, viene affermata l’applicabilità dell’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti alle attività di pianificazione "comunque denominata", a prescindere dalla natura (puntuale o generale) dello strumento in corso di formazione (cfr. Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, deliberazione 21.11.2012, AG22/2012). Anche taluni pronunciamenti delle Sezioni regionali della Corte dei Conti si sono espressi in senso non difforme dall'AVLP: tra le altre, codesta ill.ma Sezione di controllo per il Veneto, con deliberazione n. 337/2011/PAR del 25.07.2011, ha ritenuto che “(….) il comma 6 (…) (dell’art. 92 del Codice, n.d.r.) ha una valenza ben più ampia, esprimendo la qualificazione operata dalla vigente normativa dell’attività di pianificazione urbanistica e la similitudine con la progettazione di lavori pubblici (…)”. (…). In conclusione, secondo l'orientamento ora richiamato, la redazione di uno strumento urbanistico o di una variante fa sorgere il diritto all'incentivo anche ove non puntuale, anche se non strumentale alla sola realizzazione di una singola opera pubblica.
- Sul contrasto interpretativo si è espressa recentemente anche l'ANCI della Regione Toscana che, in un documento del 20.06.2013, ha ritenuto che concorrenti e sostanziali ragioni inducono a fondare, nell'art. 92, comma 6, D.lgs. 163/2006 il diritto del pubblico dipendente che ha redatto l'atto a compartecipare, secondo i criteri e le modalità stabilite nella fonte regolamentare locale, all'incentivo per la progettazione Urbanistica o territoriale prestata, anche ove di carattere non puntuale: in questo senso inducono, inequivocabilmente, la ratio legis, l'interpretazione costituzionalmente orientata della norma, l'evoluzione della previsione legislativa e l'esame dei lavori preparatori, nonché -non per ultime- evidenti ragioni sistematiche concernenti la straordinarietà dell'impegno conseguente all'affidamento interno dell'incarico di progettazione urbanistica generale”.
...
4. Conclusivamente
la Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica- non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica
(Corte dei Conti, Sez. controllo veneto, parere 03.12.2013 n. 380).

novembre 2013

APPALTI - ATTI AMMINISTRATIVI: Se occorre, o meno, il parere preventivo del Revisore dei Conti sull'atto di transazione.
L'art. 239 del d.Lgs. 267/2000 individua sette materie nelle quali è obbligatoria la resa del parere dell’Organo di revisione. Si tratta di materie che, in base all’art. 42 ed all’art. 194 del TUEL, appartengono alla competenza funzionale del Consiglio. Fra esse, al n. 6, risulta obbligatorio il parere in relazione alle “proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni”.
Con specifico riferimento al parere in merito alle proposte di transazione,
l’elemento da considerare al fine di individuare i casi nei quali l’Organo di revisione deve esprimere il proprio avviso è la competenza consiliare a deliberare in merito alla conclusione della transazione, e non la natura di quest’ultima.
In altri termini,
non è rilevante se l’Ente intenda procedere alla definizione di un contenzioso giudiziale o stragiudiziale, quanto se, in ordine all’atto conclusivo del procedimento, debba pronunciarsi o meno il Consiglio, considerato che, come si è visto sopra, il parere deve essere reso all’Organo consiliare, il quale è tenuto “ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall’organo di revisione”.
La natura del parere, funzionale allo svolgimento delle competenze consiliari, evidenzia che l’obbligo riguarda principalmente le proposte di transazione riferite a:
   - passività in relazione alle quali non è stato assunto uno specifico impegno di spesa, vale a dire quelle che possono generare un debito fuori bilancio nei casi previsti dalle lettere a, d ed e dell’art. 194, comma 1, del TUEL;
   - accordi che comportano variazioni di bilancio;
   - accordi che comportano l’assunzione di impegni per gli esercizi successivi (art. 42, comma 2, lett. i, del TUEL); accordi che incidono su acquisti, alienazioni immobiliari e relative permute (art. 42, comma 2, lett. l, del TUEL).

Da ultimo occorre osservare che
il TUEL all’art. 239, comma 6, prevede la possibilità che lo Statuto dell’Ente possa prevedere “ampliamenti delle funzioni affidate ai Revisori”. Ferma restando la specifica funzione di ausilio al Consiglio che si estrinseca con la resa dei pareri nelle materie indicate sopra, l’Ente può ampliare le competenze dell’Organo di revisione, anche prevedendo attività ulteriori, ivi compresa la resa di pareri in altre materie.
In conclusione,
i pareri dell’Organo di revisione sono funzionali allo svolgimento dei compiti del Consiglio e devono essere resi a quest’ultimo nelle materie indicate nell’art. 239, comma 1, lett. b, del TUEL, fra le quali è compresa quella riferita alle “proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni” (n. 6).
Al fine di individuare, in concreto, se l’atto debba essere preceduto dal parere dell’Organo di revisione, non è rilevante la natura della transazione (giudiziale o stragiudiziale) ma se si tratti di atto di procedimento che deve concludersi con delibera del Consiglio, rientrando fra le sue attribuzioni funzionali.

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Il Sindaco del Comune di Rutigliano (BA) chiede a questa Sezione “se il parere di competenza del Collegio dei Revisori, ai sensi dell’art. 239, comma 1, lett. b, punto 6, del D.lgs. n. 267/2000 debba essere richiesto in ogni ipotesi di transazione <letteralmente intesa> o piuttosto lo stesso debba essere limitatamente reso in riferimento alle transazioni per la definizione di un contenzioso giudiziario già formalmente instaurato”.
Espone, infatti, il Sindaco che l’Amministrazione sottopone periodicamente al Collegio dei Revisori le proposte di transazione che intende perfezionare ai sensi dell’art. 239, comma 1, lett. b, del TUEL. In alcuni casi si tratta di proposte di definizione di contenzioso giudiziario ed in altri casi di transazioni di questioni non ancora sfociate in un giudizio, riferite, principalmente, a piccoli danni richiesti da terzi.
Il Sindaco evidenzia poi che, da un confronto con l’Organo di revisione è emerso che, nei casi di transazione extragiudiziale, il parere non dovrebbe essere reso, non essendosi instaurato formalmente un contenzioso e non costituendo l’accordo transattivo un debito fuori bilancio.
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Prima di ogni considerazione, anche di carattere preliminare, preme al Collegio rilevare che il parere inviato dal Sindaco ricalca letteralmente ed in ogni singola parte quello già proposto dal Sindaco del Comune di Chieri alla Sezione regionale di controllo per il Piemonte, questione sulla quale detta Sezione si è di recente pronunciata con parere 26.09.2013 n. 345.
L’interrogativo riguardava “
se il parere di competenza del Collegio dei Revisori, ai sensi dell’art. 239, comma 1, lett. b), punto 6, del DLgs. 267/2000 debba essere richiesto in ogni ipotesi di transazione <<letteralmente intesa>> o piuttosto lo stesso debba essere limitatamente reso in riferimento alle transazioni per la definizione di un contenzioso giudiziario già formalmente instaurato”.
In tale ipotesi, come evidenziato dai giudici torinesi, “al fine di meglio illustrare il quesito, il richiedente ha evidenziato che l’Amministrazione sottopone periodicamente al Collegio dei revisori le proposte di transazione che intende perfezionare ai fini dell’acquisizione del parere richiesto dall’art. 239, co. 1, lett. b, del TUEL. Ha specificato che in alcuni casi si tratta di proposte di definizione di un contenzioso giudiziario ed in altri di transazione di questioni non ancora sfociate in un giudizio, riferite, principalmente, a piccoli danni richiesti da terzi. Richiamata la prassi illustrata sopra, il Sindaco del Comune di Chieri ha precisato che è sorta una divergenza con il Collegio dei revisori che in relazione ai casi di transazione extragiudiziale non dovrebbe essere espresso alcun parere da parte dell’Organo di revisione poiché “non essendosi instaurato formalmente un contenzioso, il parere non debba essere reso a garanzia dell’autonoma valutazione dirigenziale di cui all’art. 107 del Dlgs 267/2000 ritenendo che la ratio della riforma della norma abbia come obiettivo di sottoporre al controllo gli accordi transattivi intervenuti in corso di causa che per loro natura non soggiacciono alla comunicazione successiva alla Corte dei conti non costituendo debito fuori bilancio”.
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Passando dunque ad analizzare il merito della richiesta, come evidenziato nella citata delibera della Sezione controllo Piemonte, il parere riguarda l’interpretazione dell’art. 239, co. 1, lett. b), punto 6 del TUEL, e verte sul quesito concernente l’individuazione dei casi in cui l’Organo di revisione debba rendere il parere previsto dalla disposizione sulle proposte di transazione che l’Ente intende concludere.
La disciplina relativa alla composizione ed alle competenze dell’Organo di revisione è contenuta nel Titolo VII, parte seconda del TUEL (artt. 234-241). Nell’individuare le funzioni dell’Organo di revisione, l’art. 239 del TUEL rileva che è suo compito specifico la collaborazione con il Consiglio dell’Ente nei limiti precisati dallo Statuto e dal Regolamento dell’Ente stesso (comma 1, lett. a). In concreto, l’attività di collaborazione si esplica attraverso pareri, rilievi, osservazioni e proposte finalizzate a conseguire una migliore efficienza, produttività ed economicità della gestione. La lett. b del comma 1 dell’art. 239 specifica che, fra le funzioni obbligatorie dell’Organo di revisione, è compresa quella della resa di pareri nelle materie analiticamente indicate nella stessa disposizione, da svolgersi secondo le modalità indicate nel Regolamento.
L’esame di casi nei quali è richiesto il parere del Collegio conferma che si tratta di un’attività di collaborazione che riguarda le attribuzioni consiliari nelle materie economico–finanziarie, propedeutica all’assunzione delle delibere di competenza del Consiglio e strumentale alla funzione di vigilanza sull’andamento economico–finanziario, propria dell’Organo di revisione. Il successivo comma 1-bis dell’art. 239 precisa che i pareri sono espressi su proposte di deliberazioni che dovranno essere sottoposte all’esame del Con-siglio dell’Ente, il quale è tenuto “ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall’organo di revisione”.
La formulazione originaria dell’art. 239, comma 1, lett. b, è stata integrata nel 2012 ad opera del D.L. 10.10.2012, n. 174, conv. dalla legge 07.12.2012, n. 213. Il comma 1-bis è stato introdotto nel TUEL dall’art. 3, co. 1, lett. o, del medesimo D.L., ed ora la disposizione individua sette materie nelle quali è obbligatoria la resa del parere dell’Organo di revisione. Si tratta di materie che, in base all’art. 42 ed all’art. 194 del TUEL, appartengono alla competenza funzionale del Consiglio. Fra esse, al n. 6,
risulta obbligatorio il parere in relazione alle “proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni”.
Con specifico riferimento al parere in merito alle proposte di transazione,
l’elemento da considerare al fine di individuare i casi nei quali l’Organo di revisione deve esprimere il proprio avviso è la competenza consiliare a deliberare in merito alla conclusione della transazione, e non la natura di quest’ultima.
In altri termini,
non è rilevante se l’Ente intenda procedere alla definizione di un contenzioso giudiziale o stragiudiziale, quanto se, in ordine all’atto conclusivo del procedimento, debba pronunciarsi o meno il Consiglio, considerato che, come si è visto sopra, il parere deve essere reso all’Organo consiliare, il quale è tenuto “ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall’organo di revisione”.
La natura del parere, funzionale allo svolgimento delle competenze consiliari, evidenzia che l’obbligo riguarda principalmente le proposte di transazione riferite a:
   - passività in relazione alle quali non è stato assunto uno specifico impegno di spesa, vale a dire quelle che possono generare un debito fuori bilancio nei casi previsti dalle lettere a, d ed e dell’art. 194, comma 1, del TUEL;
   - accordi che comportano variazioni di bilancio;
   - accordi che comportano l’assunzione di impegni per gli esercizi successivi (art. 42, comma 2, lett. i, del TUEL); accordi che incidono su acquisti, alienazioni immobiliari e relative permute (art. 42, comma 2, lett. l, del TUEL).

Da ultimo occorre osservare che
il TUEL all’art. 239, comma 6, prevede la possibilità che lo Statuto dell’Ente possa prevedere “ampliamenti delle funzioni affidate ai Revisori”. Ferma restando la specifica funzione di ausilio al Consiglio che si estrinseca con la resa dei pareri nelle materie indicate sopra, l’Ente può ampliare le competenze dell’Organo di revisione, anche prevedendo attività ulteriori, ivi compresa la resa di pareri in altre materie.
In conclusione,
i pareri dell’Organo di revisione sono funzionali allo svolgimento dei compiti del Consiglio e devono essere resi a quest’ultimo nelle materie indicate nell’art. 239, comma 1, lett. b, del TUEL, fra le quali è compresa quella riferita alle “proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni” (n. 6). Al fine di individuare, in concreto, se l’atto debba essere preceduto dal parere dell’Organo di revisione, non è rilevante la natura della transazione (giudiziale o stragiudiziale) ma se si tratti di atto di procedimento che deve concludersi con delibera del Consiglio, rientrando fra le sue attribuzioni funzionali.
Con le esposte conclusioni, già espresse dalla Sezione controllo Piemonte nel citato parere 26.09.2013 n. 345, il Collegio ritiene di concordare (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 28.11.2013 n. 181).

APPALTI FORNITURE E SERVIZI - EDILIZIA PRIVATA1)– Non può escludersi la generale ammissibilità di mezzi di adempimento diversi dal pagamento nel caso di transazioni commerciali tra ente locale e privati, originate da contratti di servizi e forniture, ai sensi dell’art. 2, comma 4, del “Codice degli appalti pubblici” (D.Lgs.vo n. 163/2006). (In questo senso, è stato ritenuto che la disposizione ex art. 35, comma 3-bis, del D.L. n. 1/2012, sia applicabile anche agli EE.LL.).
La compensazione dei crediti commerciali non prescritti, certi, liquidi ed esigibili, con debiti tributari, trova le limitazioni contenute nelle specifiche norme in materia, non derogabili, che la ammettono su istanza del creditore o su sua specifica richiesta.
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2)- Nel caso della procedura di riequilibrio pluriennale non si rinvengono indicazioni specifiche, quali quelle prescritte per la procedura di dissesto, che impongano una particolare procedura di pagamento dei debiti, che possano essere ricondotte al principio della “par condicio creditorum”. (Nel parere si segnala, comunque, la disposizione contenuta all’art. 6 del D.L. n. 35/2013, che può fornire indicazioni di carattere generale e, dunque, non circoscritto alle sola ipotesi del riequilibrio pluriennale, sul corretto criterio di pagamento dei debiti delle pubbliche amministrazioni).
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3)- Allo stato attuale della legislazione e fino a tutto il 2014, l’utilizzo delle risorse rivenienti dalle concessioni edilizie e dalle sanzioni previste dal DPR n. 380/2001, fermo il presupposto che le spese non siano consolidate e ripetitive e che l’entrata sia accertata sulla base degli introiti effettivi, nel rispetto dei principi di sana gestione, continua a essere disciplinato nel modo previsto dalla legge n. 244/2007, ancora non trovando applicazione il nuovo vincolo di destinazione impresso dall’art. 4 comma 3, della legge n. 228 del 24/12/2012.
Permane pertanto la possibilità di utilizzare, per la quota del 50%, le entrate rivenienti nei contributi per permesso di costruzione per la pulizia delle strade e per fronteggiare il debito fuori bilancio dell’Ente nei confronti di creditori che abbiano effettuato interventi per l’emergenza neve e per la manutenzione delle strade comunali.

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Con la nota in epigrafe il Commissario Straordinario del Comune di San Fele, dopo aver premesso che l’Ente ha adottato un piano di riequilibrio finanziario pluriennale, pone i seguenti quesiti:
I- con riferimento alle norme in materia di compensazione di crediti non prescritti, certi, liquidi ed esigibili, maturati al 31.12.2012 nei confronti dei Comuni, si chiede se anche l’Ente possa legittimamente avvalersi di tale facoltà nei rapporti con i privati, anche allo scopo di prevenire danni da ritardo nei pagamenti ai propri creditori;
I.1- se, nel caso di risposta affermativa, sia corretto approvare preventivamente un atto di indirizzo/direttiva di Giunta per i responsabili dei settori e degli uffici;
II- se vi sono, e quali sono, le corrette azioni da intraprendere per non violare il principio della par condicio creditorum nell’attuazione della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale;
III- se le entrate derivanti dai contributi per permesso di costruzione possano legittimamente essere destinate a fronteggiare il debito dell’Ente nei confronti di creditori che abbiano effettuato interventi per l’emergenza neve e per la manutenzione delle strade comunali (prestazioni di servizi).
...
(... segue) (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, deliberazione 27.11.2013 n. 123).

ATTI AMMINISTRATIVIIn tema di riconoscimento di debiti fuori bilancio deve ritenersi che la dizione “sentenze esecutive” di cui alla lett. a) del primo comma dell’art. 194 del TUEL possa ricomprendere i provvedimenti giudiziari esecutivi da cui derivino debiti pecuniari e, conseguentemente, i decreti ingiuntivi esecutivi.
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Con nota prot. n. 4057 del 21.11.2013 il Sindaco del comune di Campomaggiore, dopo aver premesso che l’Ente, «… con deliberazione di Giunta Comunale del 2001, al fine di dotare l'Amministrazione Comunale di una specifica ed alta professionalità in campo legale, sia per fornire un supporto consulenziale legale e sia per la redazione di pareri su casi legali e amministrativi, deliberava di affidare a professionista esterno l'espletamento delle suddette attività per un periodo di dodici mesi, con tacito rinnovo, e approvava relativa bozza di convenzione, sottoscritta dall'allora Sindaco pro tempore e dal professionista esterno», ha rappresentato che «…è stato notificato al Comune di Campomaggiore decreto ingiuntivo da parte del professionista per il credito, a suo dire, vantato in forza della convenzione suddetta».
Con la stessa nota, dopo essere stato tra l’altro specificato che «… il Comune nei termini di legge ha proposto opposizione al decreto ingiuntivo», che «… nel corso del giudizio di opposizione, sebbene richiesta, non è stata sospesa la esecuzione provvisoria del decreto ingiuntivo» e che «… il professionista ha avviato l’espropriazione presso terzi, oggi in corso», è stato chiesto di conoscere l’avviso di questa Sezione regionale di controllo «… in ordine:
1. all'obbligo di procedere al riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell'art. 193, comma 2, del D.lgs. 267/2000 nel caso di obbligazioni pecuniarie nascenti da decreto ingiuntivo del quale nel corso del giudizio di opposizione, sebbene richiesta, non sia stata sospesa la provvisoria esecuzione, atteso che lo stesso non rientra nella categoria di cui all'art. 194, comma 1, lett. a), del D.lgs. 267/2000;
2. all'obbligo di riconoscere il debito fuori bilancio in presenza di eventuale ordinanza di assegnazione emessa ai sensi dell'art. 553 c.p.p.,» (recte: 553 c.p.c.) «in favore del creditore che procede al pignoramento presso terzi, sebbene l'ordinanza de qua, ancorché presupponga la necessaria verifica da parte del Giudice dell'esecuzione dell'esistenza del titolo esecutivo e della correttezza della quantificazione del credito operata dal creditore in precetto, non abbia alcuna attitudine ad acquisire valore di cosa giudicata, in quanto il Giudice dell'esecuzione non risolve una controversia nei modi della cognizione con una decisione che fa stato tra le parti, ma esaurisce il suo accertamento nell'ambito della procedura esecutiva».
Si è chiesto, infine, «… di conoscere se l'attuale assetto legislativo consente di non riconoscere il debito secondo la procedura di cui all'art. 193 D.lgs. 267/2000, in pendenza di giudizio di opposizione ex art. 645 c.p.p.,» (recte: 645 c.p.c.) «nel quale l'Ente potrebbe vedere riconosciute le sue ragioni, senza arrecare danni patrimoniali all'Ente locale».
...  
L’art. 194 del D.lgs. n. 267/2000 (TUEL) detta la disciplina regolante il riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio, stabilendo che, in occasione della deliberazione con cui l’Organo consiliare effettua la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi e verifica se permangono gli equilibri generali di bilancio (art. 193, secondo comma, del TUEL), o con la diversa periodicità prevista dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti, tra l’altro, dalle sentenze esecutive, contemplate dalla lett. a) del primo comma del predetto art. 194.
Si osserva, preliminarmente, come il legislatore non richieda che l’accertamento recato dalla sentenza sia connotato dalla definitività del giudicato, visto che, in conseguenza dell’ultima formulazione dell’art. 282 del codice di procedura civile, le sentenze di primo grado sono provvisoriamente esecutive.
Le disposizioni recate dal predetto art. 194 sono ritenute di carattere eccezionale e, quindi, se non ammettono il ricorso all’analogia, per ius receptum sono suscettibili di intepretazione estensiva.
Alcuni recenti pareri resi dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai sensi dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003 hanno espresso un orientamento, da cui questo Collegio non ritiene doversi discostare, secondo il quale la dizione “sentenze esecutive” possa ricomprendere i provvedimenti giudiziari esecutivi da cui derivino debiti pecuniari e, conseguentemente, i decreti ingiuntivi esecutivi.
È stato evidenziato che ciò che pare «
… escludere decisamente l’ipotesi che il Legislatore abbia voluto limitare l'applicazione della disposizione eccezionale, di cui alla lett. a) dell’art. 194, alle sole sentenze esecutive è il carattere garantistico del procedimento solutorio previsto dalla norma de qua, in quanto imperniato sulla presa di conoscenza, da parte dell’Organo Consiliare dell’Ente locale, dell’esistenza dell’obbligazione in questione e sulla rimodulazione, da parte di detto Organo, delle previsioni di bilancio, quale unica e tipica procedura per la riconduzione della spesa de qua nell’alveo della contabilità dell’Ente.
In considerazione delle particolari caratteristiche di trasparenza contabile cui … è informato il procedimento di cui all’art. 194, non si ha, dunque, motivo di ipotizzare -nell’assenza di specifiche disposizioni di legge- che il Legislatore abbia inteso ancorare il pagamento di debiti pecuniari derivanti da altri (rispetto alle sentenze esecutive) provvedimenti giudiziari esecutivi -quali, appunto, i decreti ingiuntivi- all’adozione di diversi procedimenti giuscontabili, meno garantistici o comunque più complessi e tortuosi; così come sarebbe decisamente paradossale sospettare che il medesimo Legislatore abbia voluto propiziare il rinvio della “solutio” ad altro esercizio, viste le immancabili conseguenze che ne deriverebbero in termini di inutili lungaggini e di lievitazione della spesa, per effetto dell’instaurazione di procedimenti esecutivi e, comunque, per la maturazione, nel tempo, degli accessori di legge
» (parere n. 384/2011 del 26.07.2011 della Sez. reg. contr. per la Campania; nello stesso senso cfr. la deliberazione n. 242/2013/PAR del 25.06.2013 della Sez. reg. contr. per l’Emilia Romagna).
Ulteriori utili indicazioni possono trarsi dal Principio contabile n. 2 per gli Enti locali, approvato dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti locali il 28.11.2008, nel quale, al punto 94, trovasi sottolineata la obbligatorietà, ove sussistano i presupposti, dell’adozione tempestiva della procedura di riconoscimento «… onde evitare, la formazione di ulteriori oneri aggiuntivi a carico dell’ente come eventuali interessi o spese di giustizia». Allo stesso punto è stato, peraltro, evidenziato che «La mancata tempestiva adozione degli atti amministrativi necessari è astrattamente idonea a generare responsabilità per funzionari e/o amministratori».
Con riferimento all’ipotesi di cui alla lettera a) del primo comma del predetto art. 194, poi, non sussistono, in capo al Consiglio dell’ente, margini di discrezionalità nella delimitazione della debitoria oggetto del riconoscimento. Nel caso di debiti derivanti da sentenza esecutiva, infatti, il significato del provvedimento del Consiglio non è quello di riconoscere la legittimità del debito, il cui accertamento è effettuato aliunde in quanto riservato alla sede giurisdizionale, ma quello di
«ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso» (punto 101).
Altra funzione della delibera consiliare deve, in ogni caso, essere individuata nel «… ruolo di accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità. Del resto, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio agli organi di controllo e alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. 289/02) delle delibere in esame (in tal senso, cfr. Corte dei conti, sez. contr. Lombardia, 1/2007)» (parere n. 15/2013 del 31.01.2013 della Sez. reg. contr. per la Campania).
Si consideri, d’altro canto, che il Comune non potrebbe, a tutela delle proprie finanze, ritardare oltre i termini di legge il pagamento di quanto ingiunto con formula esecutiva, essendo allo stesso pagamento astretto dalla necessità di rispettare l’ordine del giudice.
Infatti, «
Nel caso di sentenza esecutiva al fine di evitare il verificarsi di conseguenze dannose per l’ente per il mancato pagamento nei termini previsti decorrenti dalla notifica del titolo esecutivo, la convocazione del Consiglio per l’adozione delle misure di riequilibrio deve essere disposta immediatamente e in ogni caso in tempo utile per effettuare il pagamento nei termini di legge ed evitare la maturazione di oneri ulteriori a carico del bilancio dell’ente» (punto 103).
La necessità di regolarizzazione contabile, poi, diventa ancor più stringente nell’ipotesi concernente pagamenti effettuati direttamente dal Tesoriere a seguito di procedure esecutive. In tal caso, infatti, «…l’ente deve immediatamente provvedere al riconoscimento e finanziamento del debito e alla regolarizzazione del pagamento avvenuto». Ad ogni modo, «Tale procedura non costituisce … impedimento all’attivazione delle azioni a tutela dell’ente» (punto 95).
A tale ultimo scopo, comunque, sono rivolti anche i principi derivanti dal punto 102, che ha stabilito quanto segue: «
Il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva non costituisce acquiescenza alla stessa e pertanto non esclude l’ammissibilità dell’impugnazione. Il medesimo riconoscimento, pertanto, deve essere accompagnato dalla riserva di ulteriori impugnazioni ove possibili e opportune».
Al fine di assicurare la maggior tutela possibile alle casse dell’Ente appare necessaria, in ogni caso, l’adozione da parte dell’amministrazione comunale di tutte le possibili misure idonee a garantire il recupero di quanto risultasse non dovuto all’esito della definizione dei procedimenti giurisdizionali pendenti.
Ovviamente, nel caso in cui l’esecutività della sentenza di primo grado o la provvisoria esecutività del decreto ingiuntivo opposto fossero sospese nel giudizio di appello o di opposizione non sussisterebbe l’obbligo al riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi della lett. a sopra citata. In ogni caso, però, «… l’ente potrebbe accantonare in via prudenziale e nel rispetto dei principi di una sana e corretta gestione finanziaria, idonee risorse atte a garantire la copertura del debito in caso di eventuale soccombenza» (parere n. 15/2013 della Sez. reg. controllo per la Campania).
Anche in tal caso, però, il Consiglio comunale dovrebbe comunque verificare se, per il rapporto sostanziale sotteso all’azione giudiziale, sussista la riconoscibilità sulla base di altre ipotesi previste dal primo comma dell’art. 194 citato (ad esempio alla lett. e -che contempla l’acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191 del TUEL, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza- sempre ovviamente che non ricorra la fattispecie di cui al quarto comma dell’art. 191 del TUEL, e quindi l’ingresso del debito nella sfera patrimoniale dell’ente non possa verificarsi perché il rapporto debba ritenersi instaurato tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura o che, per le esecuzioni reiterate o continuative, abbiano reso possibili le singole prestazioni) (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, deliberazione 27.11.2013 n. 121).

SEGRETARI COMUNALI: La responsabilità del segretario comunale in caso di danni erariali accertati dalla Corte dei Conti.
Il Giudice contabile può, e anzi deve, considerare incidenter tantum eventuali corresponsabilità di soggetti che non sono parti del giudizio, ai fini della quantificazione del danno concretamente attribuibile ai soggetti chiamati in giudizio. Invero, l’art. 1, comma 1-quater, della legge n. 20/1994, introdotto dall’art. 3 del d.l. n. 543/1996 convertito dalla legge n. 639/1996, stabilisce infatti: “se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso”.
E nella fattispecie, vanno peraltro anche considerate le presumibili carenze nell’assistenza giuridica fornita agli amministratori comunali, nella vicenda in esame, dal segretario comunale.
Sul punto, va rilevato che all’epoca dei fatti in questione le funzioni del segretario comunale erano disciplinate, in modo non organico, dal testo unico approvato con r.d. n. 383/1934 e dal regolamento approvato con r.d. n. 297/1911, ma anche da altre disposizioni legislative e regolamentari.
Sulla base dell’art. 59 del r.d. n. 297/1911 (il segretario “assiste alle sedute della giunta, ha voto consultivo circa la legalità di ogni proposta e deliberazione e redige il verbale dell’adunanza”) e dell’art. 81 dello stesso r.d. (“il segretario è responsabile degli adempimenti di legge spettanti all’ufficio comunale, e della esecuzione delle deliberazioni del Consiglio e della Giunta, in conformità delle disposizioni del sindaco”), veniva comunque pacificamente riconosciuta al segretario comunale anche un’importante attività di “consulenza tecnico-giuridica”, che nella fattispecie non risulta in effetti convenientemente assicurata.
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Nel caso di compartecipazione di più soggetti a un'unica vicenda dannosa per un’amministrazione pubblica, la giurisprudenza di gran lunga prevalente esclude una responsabilità cumulativa unitaria e pertanto un litisconsorzio necessario in applicazione dell'art. 102 c.p.c. (ex plurimis: SS.RR. n. 13/QM/2003, Prima Sezione n. 101/2005, Seconda Sezione n. 361/2005, Terza Sezione n. 16/2007, Appello Sicilia n. 126/2010 etc.).
Peraltro il Giudice può, e anzi deve, considerare incidenter tantum eventuali corresponsabilità di soggetti che non sono parti del giudizio, ai fini della quantificazione del danno concretamente attribuibile ai soggetti chiamati in giudizio. L’art. 1, comma 1-quater, della legge n. 20/1994, introdotto dall’art. 3 del d.l. n. 543/1996 convertito dalla legge n. 639/1996, stabilisce infatti: “se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso”.
Nella fattispecie, la Sezione molisana ha già considerato le possibili corresponsabilità di due assessori, addebitando al sig. F.R. solo la terza parte del danno accertato (e riducendo altresì ulteriormente del 10% l’importo della sua quota di danno).
Ad avviso del Collegio, vanno peraltro anche considerate le presumibili carenze nell’assistenza giuridica fornita agli amministratori comunali, nella vicenda in esame, dal segretario comunale.
Sul punto, va rilevato che all’epoca dei fatti in questione le funzioni del segretario comunale erano disciplinate, in modo non organico, dal testo unico approvato con r.d. n. 383/1934 e dal regolamento approvato con r.d. n. 297/1911, ma anche da altre disposizioni legislative e regolamentari. Sulla base dell’art. 59 del r.d. n. 297/1911 (il segretario “assiste alle sedute della giunta, ha voto consultivo circa la legalità di ogni proposta e deliberazione e redige il verbale dell’adunanza”) e dell’art. 81 dello stesso r.d. (“il segretario è responsabile degli adempimenti di legge spettanti all’ufficio comunale, e della esecuzione delle deliberazioni del Consiglio e della Giunta, in conformità delle disposizioni del sindaco”), veniva comunque pacificamente riconosciuta al segretario comunale anche un’importante attività di “consulenza tecnico-giuridica”, che nella fattispecie non risulta in effetti convenientemente assicurata.
Va poi anche considerata, come ulteriore concausa nella produzione del danno o almeno ai fini di una più congrua applicazione del potere riduttivo dell’addebito previsto dagli artt. 52 del r.d. n. 1214/1934 e 1 della legge n. 20/1994, l’approvazione senza rilievi della deliberazione n. 165/1980 da parte del Comitato Regionale di Controllo, cui l’art. 59 della legge n. 62/1953 attribuiva il “controllo di legittimità” delle deliberazioni comunali (Corte dei Conti, Sez. II giurisdiz. centrale d'appello, sentenza 22.11.2013 n. 716).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L'incentivo alla progettazione previsto a favore dei dipendenti pubblici che materialmente redigono atti di pianificazione spetta sempre e comunque, a prescindere dal fatto che sia collegata o meno al compimento di opere pubbliche.
La Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.
Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica- non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica.

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Il Sindaco del Comune di Cadoneghe (PD), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in merito alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006.
La predetta disposizione prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, sia ripartito tra i dipendenti che lo hanno redatto, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento in materia approvato dall’Amministrazione.
La richiesta di parere verte sull’individuazione del campo di applicazione del sopra richiamato art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006, in particolare “se tale dettato riguardi anche la redazione degli atti di pianificazione urbanistica non esclusivamente finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica, come è stato recentemente confermato dall’Avcp – Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture con parere n. AG 22/12 del 21.11.2012.
...
2. Il quesito proposto a questa Sezione involge alcune questioni di carattere generale e altre più specifiche tra le quali rileva, in primo luogo, la portata del principio di onnicomprensività, avuto specificamente riguardo al fatto che l'art. 92, comma 6, del D.L. n. 163/2006 prevede che "Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto".
In termini generali, la Sezione sottolinea che la questione va risolta alla luce delle disposizioni che regolano la materia della retribuzione corrisposta ai dipendenti come controprestazione del proprio apporto professionale all’amministrazione, ove vige come regola generale il principio di onnicomprensività:
il trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 24 del D.Lgs. 165/2001 remunera «tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa», mentre per il personale non dirigente, esso trova la sua enunciazione nella norma contenuta nell’art. 45 del D.Lgs. n. 165/2001.
In virtù di tale principio, nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio (cfr. Corte dei Conti Puglia, Sezione giurisdizionale,
sentenza 20.07.2010 n. 464, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487).
Il principio si coniuga con quello, previsto parimenti dalle norme citate, della riserva alla contrattazione collettiva in tema di determinazione del corrispettivo delle prestazione dei dipendenti: ne consegue, da un lato, che solo il contratto collettivo nazionale può fissare onnicomprensivamente il trattamento economico, mentre quello decentrato assume rilevanza nei limiti di quanto disposto dalle fonti nazionali.
Al di là dei casi citati,
solo la legge può derogare a tale sistema, prevedendo talora ulteriori specifici compensi (cfr.
parere 26.07.2011 n. 337 di questa Sezione) o addirittura la possibilità di una diversa strutturazione del trattamento economico (cfr., ad esempio, gli artt. 24 e 45 del D.Lgs. n. 165 del 2001), sia sul piano qualitativo che su quello quantitativo: con la conseguenza che il contratto individuale o una determinazione unilaterale dell’ente (ad esempio un regolamento) non possono determinare il corrispettivo e, dall’altro, che tale corrispettivo retribuisce ogni attività che ricade nei doveri d’ufficio (principio di onnicomprensività: cfr., ex multis, parere 16.01.2013 n. 22 di questa Sezione).
Premesso quindi che la materia è demandata alle leggi ed ai contratti collettivi nazionali, non derogabile a livello regolamentare locale, l’interrogativo cui è chiamata a rispondere la Sezione concerne propriamente l’individuazione della previsione normativa che consente l’attribuzione di tale compenso derogatorio nel caso di che trattasi, e verte altresì sul significato del rinvio alla norma regolamentare operato dal comma 6 al comma 5 dell’art. 92 D.Lgs. 165/2001.
Al riguardo, questa Sezione aveva osservato (
parere 26.07.2011 n. 337, cit.) che la norma di legge che regola tale disciplina, contenuta nell’art. 92, comma 6, rappresenta una autonoma e distinta previsione di legge che legittima la erogazione dell’incentivo per l'attività di pianificazione, oltretutto commisurato in modo diverso, rispetto a quanto previsto in tema in caso di progettazione interna dal comma 5 ivi citato: l’attribuzione di tale incentivo prescinde dal collegamento con la progettazione di una opera pubblica e il rinvio al comma 5 concernerebbe solo le modalità, da stabilirsi con regolamento, di erogazione.
3. Venendo al merito della richiesta giova premettere come il Collegio non ignora, peraltro, che l’indirizzo giurisprudenziale prevalente (Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia,
Lombardia, parere 24.10.2012 n. 452; Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, cfr. parere 30.08.2012 n. 290; Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, Toscana, parere 18.10.2011 n. 213; Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, con il parere 27.11.2012 n. 389) abbia escluso dall'incentivazione la pianificazione di strumenti urbanistici non connessi ad un’opera pubblica, optando per una interpretazione che fa leva sull’individuazione di un’unica previsione normativa di incentivazione, contenuta nell’art. 92 citato.
Secondo la richiamata posizione,
l’esclusione della incentivazione delle attività pianificatorie, non attinenti alla progettazione di opere pubbliche sembrerebbe trovare supporto nella formulazione letterale della norma dell’art. 92, comma 6, che fa riferimento ad una Amministrazione aggiudicatrice, presupponendo -secondo tale ottica- la realizzazione di un'opera pubblica da attuare mediante evidenza pubblica: la qual cosa risulterebbe confermata dalla sedes materiae della disciplina, ricompresa nella Sezione I del Capo IV del Codice dei contratti relativa alla progettazione interna ed esterna delle opere pubbliche.
Nel restringere l’ipotesi di incentivazione ai soli atti di pianificazione collegati alla realizzazione di un’opera pubblica, un indirizzo siffatto postula, in ragione della sedes materiae, e della locuzione Amministrazione aggiudicatrice contenuta nell'art. 92, comma 6, la necessaria ascrizione della attività di progettazione urbanistica ai compiti istituzionali degli Uffici, ricompresa nei doveri d’ufficio (art. 53 del D.Lgs. n. 165/2001) e pertanto non suscettibile della liquidazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del D.lgs. n. 163/2006.
Sul punto, la Sezione è di diverso avviso e, in questa sede, non può che ribadire il proprio precedente orientamento che appare supportato da una serie di argomenti di seguito evidenziati.
3.1. Argomento letterale
La Sezione ritiene, in primo luogo, di non aderire alla interpretazione secondo cui la formulazione letterale della norma presuppone necessariamente l’esistenza di un'opera pubblica, da realizzare mediante evidenza pubblica, senza possibilità di estensione analogica della previsione incentivante.
Al riguardo, questa Sezione ha già avuto modo di sottolineare che "il comma 6... [dell'art. 92 del Codice] ha una valenza ben più ampia, esprimendo la qualificazione operata dalla vigente normativa dell'attività di pianificazione urbanistica e la similitudine con la progettazione di lavori pubblici" che esplicita il necessario collegamento con l'affidamento della progettazione urbanistica: essa rientra, al pari della progettazione delle opere pubbliche, nel Codice dei contratti, tanto che è ricompresa nella categoria degli appalti pubblici di servizi elencati nell’allegato IIA del Codice dei contratti pubblici (C. Conti Sez. controllo, Veneto,
parere 26.07.2011 n. 337) e deve essere affidata mediante un appalto (ex multis C. Conti Sez. controllo, Veneto, deliberazione 11.06.2013 n. 146).
Al contrario, è proprio la stessa formulazione letterale, nell’utilizzo della locuzione atto di pianificazione “comunque denominato”, lungi dall’autorizzare interpretazioni restrittive, a consentire di ascrivere all’ambito oggettivo della norma ogni atto di pianificazione, prescindendo dal suo collegamento alla progettazione di un’opera pubblica: anzi, al contrario, il legislatore non ha inteso fare un distinguo tra le tipologie di redazione degli elaborati tecnici, generali o particolari, intendendo utilizzare una dizione sufficientemente generale ed aperta quale “atto di pianificazione comunque denominato”, senza entrare nel merito di ulteriori distinzioni. Il Collegio non ignora nemmeno che tale distonia interpretativa è stata posta in evidenza, da ultimo, nell’atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 dall’Autorità di Vigilanza dei contratti pubblici.
In particolare, l’Autorità, richiamando la
determinazione 25.09.2000 n. 43, la deliberazione 13.06.2000 ed il parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10 e parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12, ha sottolineato che l’applicazione della norma è particolarmente ampia al punto che possano essere ritenuti assoggettati alla categoria di “atti di pianificazione comunque denominati” i piani di lottizzazione, i piani per insediamenti produttivi, i piani di zona, i piani particolareggiati, i piani regolatori, i piani urbani del traffico, e tutti quegli atti aventi contenuto normativo e connessi alla pianificazione, quali i regolamenti edilizi, le convenzioni, purché completi per essere approvati dagli organi competenti, ribadendo la considerazione, svolta nelle citate note precedenti, che “tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano“.
L’Autorità ha, dunque, sottolineato il nesso comunque esistente tra pianificazione urbanistica e realizzazione di opere pubbliche (“…i piani regolatori contengono tra le altre previsioni di c.d. zonizzazione …sia norma di localizzazione di aree destinate a formare spazi di uso pubblico, ovvero riservate ad edifici pubblici o di uso pubblico…”). In tale atto, l’Autorità ha segnalato al Governo ed al Parlamento la necessità di superare il predetto contrasto ermeneutico e la contestuale opportunità di procedere ad un definitivo chiarimento interpretativo dell’art. 92, comma 6, del Codice, volto ad individuare in maniera chiara la tipologia di atti di pianificazione in relazione ai quali è possibile riconoscere l’incentivo ivi contemplato in favore dei tecnici interni che li hanno redatti.
In realtà,
come può evincersi dal tenore letterale della norma (ed è sottolineato dalla citata delibera della Autorità), la stessa non individua la tipologia di documenti pianificatori la cui redazione dà luogo al riconoscimento dei predetti compensi, ma ne fornisce una definizione generica, tale da ricomprendere in tale categoria gli atti di pianificazione “comunque denominati”: di talché, è la norma ad affidare l’individuazione degli atti di pianificazione che possono dar luogo al riconoscimento del predetto compenso incentivante all’autonomia regolamentare dell’amministrazione interessata.
Peraltro, anche la giurisprudenza delle Sezioni riunite per la Regione Sicilia in sede consultiva (
parere 03.01.2013 n. 2) ha ricompreso nell'atto di pianificazione comunque denominato "qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi (es. norme tecniche d'attuazione) finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale".
Tuttavia,
anche a volere accedere alla interpretazione avversata, è utile richiamare che "la natura stessa e il contenuto della pianificazione urbanistica e in particolare dei piani regolatori consente l'erogazione dell'incentivo ex art. 92, comma 6, del Codice dei contratti a favore dei dipendenti che abbiano partecipato alla redazione di tali strumenti urbanistici, in quanto tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l'ubicazione nel tessuto urbano" (
parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12).
Questa Sezione, del resto, ha già avuto modo di sottolineare (cfr. pareri n. 148/2013, n. 150/2013, n. 151/2013, n. 155/2013) che la “conformazione della proprietà”, condizione necessaria del procedimento di esproprio, (…) nasce proprio dalle prescrizioni urbanistiche contenute nei piani, in guisa che tra i due procedimenti, pianificatorio ed espropriativo, esiste un legame molto stretto ed ineludibile. La richiamata evoluzione in senso sociale della proprietà privata ha condotto ad un notevole sviluppo delle regole cd. conformative che disciplinano e limitano le facoltà di godimento del bene (si pensi alla zonizzazione urbanistica, alle prescrizioni in materia edilizia, ai vincoli paesaggistici e di rispetto, alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria ecc.): in guisa, dunque, che qualsiasi limitazione o divieto che incida su uno dei due elementi –nella specie, procedimento di esproprio ma (…) non solo– si ripercuoterà anche sull’altro.
Il registro prettamente letterale della disposizione di legge in questione ("atto di pianificazione comunque denominato") non può quindi che far propendere per un'applicazione dell'istituto premiale estesa a ogni atto di pianificazione, anche di carattere mediato.
3.2. Argomento “storico sistematico”
La posizione interpretativa della Sezione viene corroborata anche dalla interpretazione “storico-sistematica” della disposizione in questione che solamente una accurata disamina analitica consente di confermare.
Ai fini di un corretto inquadramento della questione è d’obbligo pertanto un rapido excursus sull’evoluzione normativa dell’istituto de quo.
Va premesso che la disciplina normativa vigente sul punto, vale a dire l’art. 92 del c.d. Codice dei contratti, rappresenta la trasposizione del testo dell’art. 18 della legge n. 109/1994, la cui versione primigenia, prevedeva la possibilità di erogazione degli incentivi, limitatamente agli autori del progetto esecutivo di un’opera o lavoro e per una percentuale non superiore all’1%.
Con l’art. 6 del D.L. n. 101/1995, il suddetto incentivo era stato esteso anche ai progetti (di opere o lavori) preliminari e definitivi, alle indagini geologiche e geognostiche nonché agli studi di impatto ambientale, ed all’aggiornamento dei progetti già esistenti “di cui sia riscontrato il perdurare dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera”. Il testo prevedeva che: “le amministrazioni competenti destinano una quota complessiva non superiore al 10 per cento del totale degli stanziamenti stessi alle spese necessarie alla stesura dei preliminari di progetto, nonché dei progetti definitivi ed esecutivi, incluse indagini geologiche e geognostiche, studi di impatto ambientale od altre rilevazioni, e agli studi per il finanziamento dei progetti, nonché all'aggiornamento ed adeguamento alla normativa sopravvenuta dei progetti già esistenti d'intervento di cui sia riscontrato il perdurare dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera.”
Successivamente, la Legge 15.05.1997, n. 127 disponeva (con l'art. 6, comma 13) la modifica dell'art. 18, comma 1, e l'introduzione del comma 1-bis prevedendo che: "1. L'1 per cento del costo preventivato di un'opera o di un lavoro ovvero il 50 per cento della tariffa professionale relativa a un atto di pianificazione generale, particolareggiata o esecutiva sono destinati alla costituzione di un fondo interno da ripartire tra il personale degli uffici tecnici dell'amministrazione aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione, qualora essi abbiano redatto direttamente i progetti o i piani, il coordinatore unico di cui all'articolo 7, il responsabile del procedimento e i loro collaboratori.
1-bis. Il fondo di cui al comma 1 è ripartito per ogni singola opera o atto di pianificazione, sulla base di un regolamento dell'amministrazione aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione, nel quale vengono indicati i criteri di ripartizione che tengano conto delle responsabilità professionali assunte dagli autori dei progetti e dei piani, nonché dagli incaricati della direzione dei lavori e del collaudo in corso d'opera
."
La novella del 1997 estendeva quindi, inequivocabilmente, alla pianificazione urbanistica generale od attuativa l’incentivo già riconosciuto in favore degli Uffici che avessero svolto attività di progettazione di opere pubbliche (ovvero studi di impatto ambientale o indagini geognostiche): in questo senso assume rilevanza sia l’espressa disgiunzione recepita dal Legislatore (opera “ovvero” atto di pianificazione), sia il riferimento esteso alla “Amministrazione titolare dell’atto di pianificazione”.
Una siffatta voluntas legis emerge, inoltre, dall'esame dei lavori preparatori in Commissione parlamentare ove si desume con sufficiente chiarezza l’intento normativo di riconoscere il 50% della tariffa professionale in favore degli Uffici che avevano redatto atti di pianificazione generale, senza qualificazione o restrizione alcuna.
La Legge 16.06.1998, n. 191, all’art. 2, comma 18, modificava l’articolato prevedendo l’inserimento di “… criteri di ripartizione che tengano conto delle responsabilità professionali assunte dagli autori dei progetti e dei piani, nonché dagli incaricati della direzione dei lavori e del collaudo in corso d'opera".
Successivamente, la legge 17.05.1999, n. 144, art. 13, comma 4, sostituiva i commi 1, 1-bis e 2 dell'articolo 18 della legge 11.02.1994, n. 109, e successive modificazioni, con il seguente testo “1. Una somma non superiore all'1,5 per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 16, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile unico del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo dell'1,5 per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all’entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. Le quote parti della predetta somma corrispondenti a prestazioni che non sono svolte dai predetti dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, costituiscono economie. I commi quarto e quinto dell'articolo 62 del regolamento approvato con regio decreto 23.10.1925, n. 2537, sono abrogati. I soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, lettera b), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri.
2. Il 30 per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 1, tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto
".
La Sezione non può quindi fare a meno di rilevare che l’entrata in vigore del Codice dei contratti (decreto legislativo 12.04.2006, n. 163), non ha alterato in alcun modo il suddetto quadro definitorio, posto che il testo sopraccitato è stato fedelmente recepito continuando ad usare la dizione “atto di pianificazione comunque denominato”: anche i più recenti interventi normativi (cfr., ad esempio, il Decreto 22.04.2013, n. 66) hanno privilegiato il dettaglio di aspetti estranei alla questione in esame.
A partire dalla novella introdotta nel 1999, ad opera della legge 144, e rimasta immutata nel corpus normativo del codice dei contratti, il Legislatore ha provveduto quindi ad articolare in due diversi commi le due previsioni originariamente contenute in un'unica proposizione, l'una dedicata agli incentivi dovuti per le opere (art. 18, comma 1, L. n. 109/1994), l'altra concernente la progettazione urbanistica (art. 18, comma 2, L. n. 109/1994).
In altri termini,
a partire dal 1999, gli incentivi per la progettazione delle opere pubbliche e gli incentivi spettanti per la pianificazione urbanistica sono oggetto di due autonome, distinte previsioni, disponendo altresì che il diritto all'incentivo spetti per gli atti di pianificazione "comunque denominati".
Il Collegio osserva quindi, al riguardo, che la formulazione del 1999, recepita nel Codice dei contratti del 2006 (art. 92, commi 5 e 6, del D.Lgs. n. 163/2006), è rimasta in concreto invariata sino ad oggi e che non a caso, fin dal 2000, l’AVCP aveva già avuto modo di assumere la posizione favorevole ad un'interpretazione estensiva riguardo all'art. 18 del codice dei contratti (
determinazione 25.09.2000 n. 43), mentre, più di recente (parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12), ha ritenuto che esso “riguardi anche la redazione degli atti di pianificazione urbanistica non esclusivamente finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica”.
In questo quadro definitorio,
non assume rilievo, ad avviso del Collegio, la circostanza della collocazione sedes materiae della disposizione, atteso che la norma riproduce la disposizione vigente sin dal 1997 volta a ricomprendere tra le attività incentivate anche la pianificazione urbanistica generale od attuativa, alla luce della formulazione all’epoca recepita: né d’altro canto, in nessun passo della previsione originaria relativa alla progettazione urbanistica (art. 18, comma 2, L. 109/1994), il Legislatore àncora la spettanza dell'incentivo all’adozione di una variante puntuale, propedeutica all’approvazione del progetto di opera pubblica.
3.3. Fonti dell’incentivo
Come si è avuto modo di vedere, è dunque dal 1997 e poi nel 1999, ad opera della legge 144, che il Legislatore individua due autonome, distinte previsioni, volte ad incentivare rispettivamente la progettazione delle opere pubbliche e la pianificazione urbanistica.
Il recepimento nel Codice dei contratti del 2006 (art. 92, commi 5 e 6, del D.Lgs. n. 163/2006), della previsione del comma 1-bis del medesimo art. 18 della legge Merloni consacra quindi una diversa articolazione, in due diversi commi, delle due previsioni originariamente contenute in un'unica proposizione, l'una dedicata agli incentivi dovuti per le opere (art. 18, comma 1, L. n. 109/1994), l'altra concernente la progettazione urbanistica (art. 18, comma 2, L. 109/1994). Il Codice dei contratti ripropone, infatti, all'art. 92, commi 5 e 6, la previgente disciplina senza sostanziali innovazioni: in particolare, l'ambito applicativo della previsione incentivante non pare aver subito delimitazioni ulteriori a quelle già desumibili dall'art. 18, comma 2, della legge Merloni, come innovato nel 1999, che all’epoca, imponeva l’incentivo per gli strumenti urbanistici (generali od attuativi) redatti dall’Amministrazione titolare dell’atto di pianificazione comunque denominato.
La formulazione del 1999, rimasta in concreto invariata sino ad oggi, induce pertanto a ritenere che vi siano due distinte ipotesi di incentivazione. Non si tratta quindi di una unica previsione normativa di deroga al principio di onnicomprensività, collegabile alla progettazione di opera pubblica, ma di due distinte ipotesi che trovano riferimento in norme diverse e che, non a caso, sono compensate in modo del tutto differente.
3.4. Sotto un profilo sostanziale, le disposizioni in esame devono essere interpretate, ai fini del rispetto del canone di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e dei principi generali di tutela del lavoro (artt. 35 e 36 Cost. e D.Lgs. n. 165 del 2001).
L’interpretazione secondo cui il compenso incentivante spetta solo in caso di pianificazione urbanistica collegata alla progettazione di un’opera pubblica reca infatti con se un insanabile vulnus ai principi dettati dall'art. 36 della Costituzione, la cui diretta applicabilità al rapporto di pubblico impiego non può non implicare “l'obbligo di integrare il trattamento economico del dipendente nella misura della quantità del lavoro effettivamente prestato (Corte Cost. 23.02.1989 n. 57; Corte Cost. ord. 26.07.1988 n. 908; Corte Cost. 27.05.1992 n. 236; Corte Cost. 19.06.1990 n. 296).
Superato infatti l’antico orientamento della giurisprudenza amministrativa volto al diniego dell'applicabilità dell'art. 36 Cost. al pubblico impiego -sul presupposto che la suddetta norma volta al rispetto della giusta retribuzione dovessero prevalere gli artt. 97 e 98 Cost. (cfr. per tale indirizzo ex plurimis: Cons. Stato, Sez. V, 28.02.2001 n. 1073; Cons. Stato, Sez VI, 04.12.2000 n. 6466; Cons. Stato, Sez. V, 12.10. n. 1438; Cons. Stato, Sez. VI, 29.09.1999 n. 1291)- il principio della corrispondenza ex art. 36 Cost. della retribuzione dei lavoratori alla qualità e quantità del lavoro prestato, non può non trovare applicazione sulla base dell’insegnamento del giudice delle leggi anche nel caso di specie.
Sul versante fattuale, poi, l'estensione della norma costituzionale nei sensi innanzi precisati richiede in ogni caso che la ben più complessa attività di pianificazione generale non possa avere un trattamento deteriore rispetto alla attività di modesta pianificazione in variante collegata alla realizzazione di un’opera pubblica.
Le anzidette circostanze ben possono ritenersi provate sulla base del dettato normativo che richiede, nel primo caso, unicamente la documentazione inerente all’approvazione in Consiglio Comunale dell’opera pubblica e degli elaborati grafici inerenti la variante urbanistica, una relazione tecnico-esplicativa, una tavola di confronto del P.R.G./P.I. con l’indicazione della modifica della destinazione di zona, una copia delle tavole planimetriche dell'area.
Nel secondo caso, invece, le norme specifiche richiedono una documentazione ben più ampia ed approfondita. Sul piano oggettivo la variante urbanistica va normalmente ad interessare vari aspetti: il dimensionamento ai sensi del D.M. 1444/1968; la verifica della compatibilità con agli strumenti di pianificazione superiore (P.T.R.C. - P.T.P.C. - Piani Paesaggistici, ecc.); la verifica delle invarianti di natura paesaggistica, ambientale, storica, monumentale ed architettonica; la dimostrazione dell'eventuale modifica della SAT (superficie agricola trasformabile), oltre a tutta una serie di elaborati grafici per la lettura delle modifiche di Z.T.O., della viabilità e quant'altro necessario, ovviamente anche sul piano normativo (Norme Tecniche di Attuazione).
Sul piano soggettivo, le anzidette elaborazioni sono, inoltre, frutto di competenze espresse a vario titolo da varie professionalità: a titolo esemplificativo, la norma dell’art. 10 della L.R. n. 11/2004 richiede un quadro conoscitivo, preliminare alla progettazione, inteso come “il sistema integrato delle informazioni e dei dati necessari alla comprensione delle tematiche svolte dagli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica. Le basi informative che costituiscono il quadro conoscitivo sono parte del sistema informativo comunale, provinciale, regionale e dei soggetti pubblici e privati, ivi compresi i soggetti gestori di impianti di distribuzione di energia, che svolgono funzioni di raccolta, elaborazione e aggiornamento di dati conoscitivi e di informazioni relativi al territorio e all'ambiente; dette basi informative contengono dati ed informazioni finalizzati alla conoscenza sistematica degli aspetti fisici e socio-economici del territorio, della pianificazione territoriale e della programmazione regionale e locale”.
Orbene,
attribuire il compenso incentivante solo nel caso in cui si elabori una variante puntuale e non attribuirlo nel caso di variante complessa appare, oltreché irragionevole, palesemente in contrasto con i canoni costituzionali sopra ricordati; i quali canoni invece postulano che, nell'ipotesi di un particolare ulteriore impegno -il quale (pur riconducibile nell’ambito del rapporto di lavoro) richieda, continuativamente o per un determinato periodo di tempo, un'abnegazione di particolare intensità e l'assunzione di specifiche responsabilità- debba essere compensato mediante un adeguamento della prefissata retribuzione ai sensi dell'art. 36, primo comma, Cost., in quanto norma applicabile ad ogni categoria di lavoratori (Cassazione Sezione Lavoro sentenza 05.03.1987, n. 2350 nonché n. 28728 del 23.12.2011).
3.5. Né, al fine di patrocinare una interpretazione del dato normativo diversa da quella seguita sulla scia della giurisprudenza costituzionale, è utile prospettare la possibilità di ritenere ascrivibile tout court alle specifiche professionalità del personale tecnico la elaborazione di una analisi che richiede una complessità superiore, frutto del necessario, imprescindibile apporto di una pluralità di professionalità.
Osta a ciò il chiaro dettato normativo che esplicitamente prevede l’erogazione di un compenso per l’attività di pianificazione comunque denominata e, soprattutto, il necessario discrimine stabilito dalla legge circa le competenze dei diversi ordini professionali, il cui eventuale superamento rileva sul piano privatistico come causa di nullità dell’incarico professionale (Cons. Stato, Sez. IV 28.11.2012 n. 6036).
Va peraltro sottolineato che, secondo la prevalente giurisprudenza (cfr. TAR Brescia, sez. I, 29.10.2008 n. 1466, Cons. St. Sez. IV 03.09.2001 n. 4620) la redazione di un piano di lottizzazione e, in genere, di uno strumento di programmazione urbanistica costituisce attività che richiede una competenza specifica in tale settore attraverso una visione di insieme e la capacità di affrontare e risolvere i problemi di carattere programmatorio che postulano valutazioni complessive non rientranti nella competenza professionale del geometra, così come definita dall'art. 16 del R.D. n. 274 del 1929 (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 01.09.2010 n. 3354).
Occorre poi sottolineare l’ampiezza delle competenze riconosciute -rispettivamente- agli ingegneri ed agli architetti ai sensi del combinato disposto dagli articoli 51 e 52 del regio decreto 23.10.1925, n. 2537 (“Approvazione del regolamento per le professioni di ingegnere e di architetto”), la cui disciplina, contemplata dal citato regio decreto n. 2537 del 1925, è stata più volte vagliata dalla giurisprudenza, che ne ha dovuto sottolineare con maggior dettaglio le fattispecie comprese. Parimenti, è devoluta alla fonte legislativa la disciplina delle competenze professionali dell’agronomo (Legge 07.01.1976 n. 3, modificata ed integrata dalla legge 10.02.1992 n. 152 e dal D.P.R. 08.07.2005, n. 169).
Dal quadro così risultante si palesa che le indicate attività professionali non possono che restare limitate alle specifiche previsioni normative, che non implicano alcuna possibilità di estensione, anche in considerazione di motivi di ordine pubblico e di tutela della sicurezza collettiva (Cons. St., Sez. V, n. 25 del 13.01.1999; n. 3 del 03.01.1992; Cass. civ. sez. II 14.04.2005 n. 7778).
In conseguenza del complesso quadro sopra descritto non può, per le ragioni sopra riferite, aderirsi alla tesi di quella parte della giurisprudenza della Corte dei Conti, che, argomentando proprio sulla natura di “attività vincolata espressamente prevista dalla normativa di riferimento”, assume che “se l’attività rientra nelle funzioni istituzionali dell’ente, il dipendente che abbia redatto materialmente l’atto “svolge un’attività lavorativa ordinaria che deve essere ricompresa nei compiti e nei doveri d’ufficio (art. 53 del D.lgs. n. 165/2001) non suscettibile della liquidazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del D.lgs. n. 163/2006 (Sezione regionale di controllo della Corte dei conti della Lombardia, Lombardia,
parere 30.05.2012 n. 259).
Al contrario, l’attività di che trattasi, sia che essa sia svolta all’interno o che sia affidata all’esterno, per via della necessaria ed inderogabile competenza professionale ex lege, implica una non trascurabile attività di coordinamento delle diverse attività, della platea d'interventori esterni e di verifica tecnica degli elaborati predisposti da progettisti esterni, ai fini dell'approvazione di tali documenti da parte dei competenti organi politici: ma assai spesso una siffatta attività è preceduta da un’attività extra ordinem, di ricerca, organizzazione e/o rielaborazione di dati storici a carattere edilizio, urbanistico e ambientale, da mettere a disposizione degli incaricati esterni.
Ne deriva, da un lato, la palese non conformità al dettato di legge della tesi che ascrive senz’altro alle competenze d’ufficio l’attività di pianificazione, obliterando il quadro normativo che richiede il necessario coinvolgimento di molteplici figure professionali: alle “Analisi urbanistiche di rito” (edificazioni, urbanizzazioni primarie, servizi secondari, edilizia pubblica, presenza di aree e/o manufatti di interesse ambientale, storico, monumentale, archeologico, interessate da una puntuale schedatura), si aggiungono, come si è visto, le prescritte analisi ambientali, idrogeologiche e sull’inquinamento affidate ex lege a professionalità specifiche e non surrogabili.
Diviene allora maggiormente rispondente alla voluntas legislatoris, considerata anche alla luce dei provvedimenti legislativi approvati successivamente al D.L. n. 78/2010 in tema di contrazione della spesa degli incarichi, una soluzione che consenta comunque di operare un risparmio -quantificato già dalla norma nel “massimo” del 70 per cento della tariffa professionale- rispetto all’affidamento all’esterno: di talché solamente un’interpretazione logico-sistematica delle due disposizioni permette di ritenere che la contrattazione delegata possa prevedere l’attribuzione di compensi incentivanti al personale, operando nel contempo un sensibile risparmio rispetto all’attingimento all’esterno delle professionalità richieste, e rispettando in tal modo la ratio della normativa in questione.

3.6. La medesima soluzione, peraltro, trova anche dei referenti indiretti di matrice costituzionale negli artt. 97 e 2 della Carta fondamentale in quanto, ponendosi in linea con le finalità di economicità dell’azione amministrativa, consente una compiuta e meditata attuazione di tale principio che deve reggere l’azione amministrativa. Già da queste riflessioni, sinteticamente riportate, si può inferire, ad avviso del Collegio, come sia in realtà il principio solidaristico ex art. 2 Cost. a fungere da ago valoriale di riferimento per operare, in un’ottica di necessario risparmio delle risorse utilizzate, l’indispensabile bilanciamento con i diritti riconosciuti ai singoli dalla nostra carta costituzionale, ma anche con gli altri principi fondanti della stessa.
Questa Sezione ha già avuto modo di sottolineare in passato (deliberazione n. 185/2012/PAR) sul piano pratico, che, per attingere a risorse esterne in ambito tecnico e legale, l’Amministrazione ben può (e anzi deve) ricorrere a procedure di appalto (cfr., per la progettazione,
parere 26.07.2011 n. 337 di questa Sezione nonché Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) Determinazione n. 4/2007 e Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, Deliberazione n. 296 - Adunanza del 25.10.2007; cfr., per la resistenza in giudizio Corte dei conti, Sezione Basilicata deliberazione n. 19/2009/PAR; Corte dei conti, Sezione Veneto deliberazione n. 7/2009/PAR; TAR Puglia-Lecce, II Sez., n. 5023 del 25/10/2006).
Ove per l’espletamento di un determinato servizio si possa attingere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato (Corte dei conti SS.RR.QM
deliberazione 04.10.2011 n. 51), l’Amministrazione può e deve effettuare una valutazione sull’economicità della spesa affidando tale servizio a risorse interne e compensandole in modo specifico, escludendo nel contempo che le risorse siano potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa (Corte dei conti SS.RR.QM deliberazione 04.10.2011 n. 51).
L’alternativa make or buy che connota imprescindibilmente quindi (nella lettura datane dalle SS.RR. -volta a garantire un più economico uso delle risorse mediante il suo approvvigionamento interno)- la ratio delle esclusioni alle ipotesi sancite dall’art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010, sembra senz’altro praticabile all’attività di pianificazione, dove il legislatore prefissa la quantificazione dell’economia nella misura del trenta per cento della tariffa professionale.
La ragione è chiara:
ove per l’espletamento di un determinato servizio si possa attingere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato (Corte dei conti SS.RR.QM
deliberazione 04.10.2011 n. 51) -il che solo spiega anche il riferimento testuale, contenuto nella norma del comma 6, ai dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice- l’Amministrazione può e deve effettuare una valutazione sull’economicità della spesa affidando tale servizio a risorse interne e compensandole in modo specifico, escludendo nel contempo che le risorse siano potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa (Corte dei conti SS.RR.QM deliberazione 04.10.2011 n. 51).
Proprio per questo, l’attingimento a risorse interne, congiunto all’applicazione dell’altro principio in precedenza evidenziato secondo cui non potrebbe attribuirsi un trattamento economico deteriore oltretutto a chi svolge un’attività ben più complessa rispetto a una semplice variante puntuale, non deve tuttavia obliterare altri principi: in primis quello in base al quale le prestazioni affidate a personale esterno all’organico dell’Ente determinano corrispondenti economie di bilancio (Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per la Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008), né tantomeno, in nessun caso, assorbire l'incentivazione correlata all’apporto di liberi professionisti o di altre Amministrazioni pubbliche.
E’ stato chiarito, del resto, sia pure nell’ambito della realizzazione di un'opera pubblica, che costituisce danno erariale la liquidazione integrale dell'incentivo ex art. 18, comma 1, L. n. 109 del 1994 (ora art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 193 del 2006) quando parte delle prestazioni progettuali sono affidate a tecnici esterni all'Amministrazione (Corte dei conti, sezione Calabria, sentenza 28.09.2007 n. 801).
L’analisi dell’evoluzione normativa su descritta fa emergere, in primis, che evidente e costante è stato nel tempo l’intento del legislatore di affidare la redazione di atti tecnici all’interno della PA, incentivando economicamente tali attività: ciò nell’ottica del contenimento dei costi pubblici, derivante dal mancato affidamento a liberi professionisti interni e, al contempo, della valorizzazione del personale interno altamente qualificato.
La esplicita previsione testuale della normativa de qua di un ammontare “massimo” dell'incentivo pari al 30% della tariffa professionale attribuibile al personale interno giustifica allora la conclusione secondo cui spetterà stabilire, con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata, la misura della quota parte spettante al responsabile del procedimento tecnico, senza che a questi possa essere liquidata, in caso di mancato svolgimento dell’attività da parte di questi, la quota relativa alla pianificazione esterna o che questa possa essere in essa assorbita.
Discende, invero, dal precetto normativo che
la pianificazione, se affidata a privati professionisti (cd. esterna) o ad uffici di altre amministrazioni pubbliche di cui l’ente si possa avvalere (cd. interna), determina comunque economie di bilancio nell’applicazione dell’incentivo e presuppone l’utilizzo degli ulteriori fondi previsti (in termini, cfr. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008). L’analogia con il comma 5 in caso di lavori implica quindi il doveroso frazionamento dell’incentivo totale della “redazione di atti urbanistici” in quote di prestazioni parziali, sì da poter corrispondere l’incentivo -anche in caso di prestazioni parzialmente esternalizzate- limitatamente a quelle svolte da personale interno.
Milita a favore della suddetta conclusione uno specifico argomento testuale. Non è un caso, infatti, che il rinvio operato dal comma 6 alla previsione del comma 5 non sia integrale, ma riguardi espressamente unicamente “le modalità e i criteri previsti nel regolamento”, e non già l’ambito dell’attività, cui ancorare l’incentivazione: modalità e criteri tra i quali si annovereranno -in base ai criteri contenuti nel comma 5- quelli riferiti, secondo la norma, all’accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti, nonché, inter alios, le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima.
Si spiega solamente così, ad avviso del Collegio, la collocazione sedes materiae della disposizione, atteso che la norma riproduce la disposizione vigente sin dal 1997 volta a ricomprendere tra le attività incentivate anche la pianificazione urbanistica generale od attuativa, alla luce della formulazione all’epoca recepita.
In altri termini,
una attenta lettura della disposizione dimostra che il rinvio da essa operato non concerne l’an, ovverosia l’ambito (che per i motivi sopradescritti non è riferibile alla necessaria progettazione dell’opera pubblica, bensì alla pianificazione urbanistica), ma solamente il quomodo (ovverosia, secondo l’esplicito tenore testuale della norma, le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5) della incentivazione.
4. Conclusivamente la Sezione ritiene che la previsione dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori.
Tale conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti.
Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche.

Tali attività di elaborazione sono pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione.
Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica- non sono ascrivibili alla specifica competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma 6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente.
La stessa commisurazione del compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera pubblica
(Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 22.11.2013 n. 361).

ENTI LOCALICorte conti: i municipi devono risparmiare almeno il 20%. Nuovi enti strumentali solo riducendo i costi.
Gli enti locali non possono costituire nuovi enti strumentali, né aderire ad enti già costituiti, se non garantiscono una riduzione dei costi almeno pari al 20%. Per gli enti che in passato non abbiano sostenuto spese analoghe, il divieto è assoluto.

Lo ha affermato la Corte dei Conti, Sez. controllo Umbria, nel parere 21.11.2013 n. 129, chiarendo la portata dell'art. 9, comma 1 e 6, del dl 95/2012.
La prima disposizione ha previsto che «al fine di assicurare il coordinamento e il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento della spesa e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative, le regioni, le province e i comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20%, enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali o (altre) funzioni amministrative». Ai sensi del comma 6, invece, «è fatto divieto agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite».
In precedenza, su tale disciplina si era pronunciata la Corte Costituzionale, che con la sentenza n. 236/2013 ne ha fornito un'interpretazione costituzionalmente orientata ritenendo legittimo il divieto di cui al comma 6 solo se teleologicamente connesso agli obiettivi di riduzione della spesa di cui al precedente comma 1. Ne deriva che il divieto di istituire nuovi enti strumentali opera solo nei limiti della necessaria riduzione del 20% dei costi relativi al loro funzionamento, così che se, complessivamente, le spese restano al di sotto dell'80% dei precedenti oneri finanziari, esso non opera.
In questa prospettiva, restava incerta la situazione degli enti che non abbiano, in passato, sostenuto spese del genere. Il parere dei giudici contabili umbri risolve i dubbi sostenendo che in tali casi non è consentita né la costituzione di nuovi organismi né l'adesione a entità già esistenti. Diversamente, gli oneri, quand'anche di modesta consistenza, si configurerebbero come del tutto nuovi e quindi, nel rapporto percentuale con quelli precedenti, finirebbero per avere il valore assoluto del 100%, violando la lettera e lo scopo delle norme citate.
Si tratta di una lettura assai più restrittiva di quella fornita dalla Corte dei conti rispetto ad altre norme di analogo tenore. Per esempio, la sezione regionale di controllo per la Lombardia (parere n. 227/2011), chiamata a pronunciarsi sull'art. 6, comma 7, del dl 78/2010, che ha limitato la spesa per consulenze al 20% di quella fatta registrare da ciascun ente nel 2009, ha affermato che, laddove in tale anno la spesa fosse stata pari a 0, è necessario riferirsi a un diverso parametro di riferimento (nel caso di specie individuato nella spesa strettamente necessaria per gli incarichi assolutamente necessari).
Ciò in quanto il legislatore non ha inteso vietare agli enti locali la possibilità di conferire incarichi esterni quando ne ricorrono i presupposti di legge e sarebbe scorretto penalizzare proprio le amministrazioni che in passato ne hanno contenuto il numero. Analoghe argomentazioni sembrano valere anche per le norme oggetto del parere in commento, per cui pare auspicabile un ripensamento da parte della magistratura contabile (articolo ItaliaOggi del 13.12.2013).

CONSIGLIERI COMUNALI - ENTI LOCALI: La festa di Natale può essere «illegittima». Controlli. No alla spesa di rappresentanza.
Niente festeggiamenti natalizi per gli anziani con le spese di rappresentanza, perché non accrescono il prestigio dell'ente verso l'esterno.
La Corte dei conti, sezione Lombardia, con il parere 20.11.2013 n. 495 ha dichiarato non conformi le spese sostenute per una festa di scambio degli auguri natalizi con gli anziani.
L'ente aveva organizzato un evento per lo scambio di auguri natalizi con in cittadini ultrasettantenni, accompagnato da un buffet (con costi limitati). La Corte ha evidenziato che esulano dall'attività di rappresentanza le spese non strettamente finalizzate a mantenere o accrescere il prestigio dell'ente verso l'esterno nel rispetto della diretta inerenza ai propri fini istituzionali.
Il Comune si è giustificato specificando che con l'organizzazione dell'evento intendeva perseguire una finalità assistenziale. Nella delibera, però, la Corte rileva come il fatto che l'evento sia destinato ai cittadini «ultrasettantenni» non giustifichi in sé la sussistenza della finalità «assistenziale»; piuttosto, l'amministrazione comunale ha il dovere di palesare in modo inequivoco nella motivazione del provvedimento quali sono le ragioni per le quali intende far fronte alle necessità di categorie sociali bisognose
 (articolo Il Sole 24 Ore del 16.12.2013).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOFormazione. Via libera agli sforamenti. L'anticorruzione evita i tetti di spesa.
La centralità della formazione nell'ambito delle procedure volte a prevenire la corruzione e l'illegalità nella Pubblica amministrazione consente agli enti di derogare dal vincolo di spesa ordinariamente previsti.

Si trattava di capire se, anche in tema di anticorruzione, si dovesse applicare l'articolo 6, comma 13, del Dl. 78/2010, per il quale il budget destinato annualmente alla formazione non può superare il 50% della spesa 2009.
Sul punto, gli orientamenti delle Corte dei Conti regionali ritenevano la norma immediatamente applicabile a meno che si trattasse di un'attività formativa richiesta ex lege e, quindi, avulsa dal potere discrezionale dell'ente (Friuli Venezia Giulia, delibera n. 106/2012, e Lombardia, delibera n. 116/2011). Riprendendo queste posizioni, la sezione dell'Emilia Romagna, con il
parere 20.11.2013 n. 276, ricostruisce il contesto nel quale si inserisce la disciplina anticorruzione.
Gli adempimenti in materia prevedono numerosi momenti formativi. Un primo obbligo è stabilito in capo al responsabile dell'anticorruzione nella predisposizione del piano triennale. È previsto, infatti, che, entro il 31 gennaio di ogni anno il responsabile definisca procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti che operano nei settori a più alto rischio. Inoltre devono essere identificati programmi rivolti a tutti i dipendenti sui temi dell'etica e della legalità. Il doppio livello di intervento è confermato nel piano nazionale. Infine, anche per quanto riguarda il codice di comportamento, le Pa sono obbligate a organizzare percorsi formativi volti alla conoscenza e alla corretta applicazione.
Ritornando al piano nazionale, quel documento evidenzia come il coinvolgimento di tutta la struttura rappresenta un elemento imprescindibile per ridurre il rischio che l'illecito sia commesso inconsapevolmente e per precostituire le basi necessarie all'attuazione di un secondo pilastro della norma, vale a dire la rotazione del personale.
Il quadro delineato non può che portare alla conclusione della obbligatorietà della formazione in tema di anticorruzione. Obbligatorietà che non solo trova conferma nelle responsabilità dirigenziali in caso di comportamenti omissivi su questo aspetto, ma che gioca un ruolo determinante quando sia accertato, con sentenza passata in giudicato, un reato in materia di corruzione. In questa fattispecie, il responsabile anticorruzione potrà discolparsi solo se dimostra di aver adempiuto agli obblighi formativi, oltre all'aver adottato il piano triennale e aver vigilato sull'applicazione dello stesso.
Concludendo, la formazione in campo anticorruzione, essendo obbligatoria e non discrezionale, non viene intaccata dal limite previsto dall'articolo 6, comma 13, del Dl 78/2010. In modo analogo, sono escluse le spese di formazione inerenti la sicurezza sul lavoro e la sicurezza alimentare
(articolo Il Sole 24 Ore del 09.12.2013).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Formazione in materia di anticorruzione e limiti di spesa.
Il Comune può legittimamente derogare, per l’attività formativa in materia di anticorruzione, al tetto di spesa definito dall’art. 6, comma 13, del D.L. 78/2010, con l’avvertenza, peraltro, che le iniziative formative devono tenere conto anche del possibile contributo degli operatori interni, “inseriti come docenti nell’ambito di percorsi di aggiornamento e formativi in house” (da Piano Nazionale Anticorruzione).
Un'ulteriore avvertenza sta nel fatto che
la previsione del comma 13 dell’art. 6 del D.L. 78/2010, nell’ottica della necessarietà del contenimento della spesa pubblica, con l’introduzione di un tetto di spesa per le attività formative, evidenzia, comunque, “la volontà del Legislatore di indurre le Amministrazioni a procedere ad un’attenta attività di programmazione dei fabbisogni formativi e di correlata individuazione delle risorse finanziarie all’uopo necessarie, realizzando per tale via obiettivi di razionalizzazione dell’azione amministrativa, oltre che di risparmio di spesa” con limitazione, pertanto, della deroga, all’esigenza assoluta di effettuare la formazione obbligatoria in un determinato esercizio, ovvero “limitatamente alle spese necessarie per corrispondere a precisi obblighi normativi che non possano essere disattesi o differiti ad altro esercizio.
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Il Sindaco del Comune di Pellegrino Parmense ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 131/2003, una richiesta di parere in merito all’applicazione del limite delle spese di formazione, statuito all’art. 6, comma 13, del D.L. 78/2010, all’attività formativa prevista dalla L. 190/2012 recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, ovvero se questa debba considerarsi obbligatoria e quindi sottratta ai summenzionati vincoli di spesa.
...
Ai fini della soluzione del quesito occorre, preliminarmente, richiamare l’ambito di applicazione del comma 13 dell’art. 6 del D.L. 78/2010 per cui “A decorrere dall’anno 2011 la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31.12.2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, per attività esclusivamente di formazione, deve essere non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2009. ….”.
Al proposito, si sono già espresse, in modo assolutamente uniforme, più Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti secondo le quali
il contenimento della spesa per attività di formazione implica che l’ente pubblico sia titolare di un potere discrezionale circa la relativa assunzione. Pertanto, nell’ipotesi di attività formativa richiesta ex lege, in assenza di discrezionalità circa l’autorizzazione della spesa relativa, si è fuori dell’ambito applicativo della normativa surrichiamata (cfr. ex multis, Sezione regionale di controllo per il Friuli Venezia Giulia n. 106/2012 e Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 116/2011).
Per rispondere compiutamente al quesito, si procede, quindi, ad un’esegesi del dato normativo di cui alla L. 190/2012 circa ogni eventuale prescrizione di attività formativa del personale, con il consequenziale carattere vincolato della spesa necessaria per il relativo espletamento.
Occorre, altresì, premettere che, circa la cogenza della normativa anche per i Comuni, il comma 59 dell’art. 1 della L. 190/2012, testualmente recita che “Le disposizioni di prevenzione della corruzione di cui ai commi da 1 a 57 del presente articolo, di diretta attuazione del principio di imparzialità di cui all’articolo 97 della Costituzione, sono applicate in tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, e successive modificazioni”.
In tema di formazione, il comma 8 dell’art. 1 prescrive che il responsabile della prevenzione della corruzione, entro il 31 gennaio di ogni anno, definisca “procedure appropriate per selezionare e formare, ai sensi del comma 10, i dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione. ….”; il comma 10 statuisce, inoltre, che il responsabile della prevenzione della corruzione provveda anche “c) ad individuare il personale da inserire nei programmi di formazione di cui al comma 11”, ovvero sui temi dell’etica e della legalità ed, infine, il comma 44, rubricato “codice di comportamento”, prescrive che “le pubbliche amministrazioni verificano annualmente lo stato di applicazione dei codici e organizzano attività di formazione del personale per la conoscenza e la corretta applicazione degli stessi”.
L’attività formativa, normativamente prescritta, trova una concreta articolazione nel Piano triennale di prevenzione della corruzione adottato dalle amministrazioni pubbliche e per cui è richiesto, altresì, ai sensi della lettera b) del comma 9, di prevedere “meccanismi di formazione idonei a prevenire il rischio di corruzione”.
Come puntualmente richiamato dal Piano nazionale anticorruzione -che definisce gli ambiti/macro settori che devono essere presenti all’interno del Piano triennale per una sua adeguata articolazione- avente per destinatari tutte le P.A di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001, oggetto di recente approvazione da parte della Civit “
Le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 debbono programmare adeguati livelli di formazione, tenendo presente una strutturazione su due livelli: livello generale, rivolto a tutti i dipendenti: riguarda l’aggiornamento delle competenze (approccio contenutistico) e le tematiche dell’etica e della legalità (approccio valoriale); livello specifico, rivolto al responsabile della prevenzione, ai referenti, ai componenti degli organismi di controllo, ai dirigenti e funzionari addetti alle aree a rischio: riguarda le politiche, i programmi e i vari strumenti utilizzati per la prevenzione e tematiche settoriali, in relazione al ruolo svolto da ciascun soggetto nell’amministrazione. I fabbisogni formativi sono individuati dal responsabile della prevenzione in raccordo con i dirigenti responsabili delle risorse umane e le iniziative formative vanno inserite anche nel P.T.F. di cui all’art. 7-bis del d.lgs. n. 165 del 2001. ….”.
In sintesi, il necessario oggetto dell’azione formativa si articola in:
1) un livello generale, per tutti i dipendenti, afferente l’aggiornamento delle competenze, i temi dell’etica e della legalità e i codici di comportamento;
2) un livello specifico, per il responsabile anticorruzione, i componenti degli organismi di controllo, i dirigenti e funzionari addetti alle aree a rischio, che afferisce temi settoriali, in relazione al ruolo svolto da ciascun soggetto nell’amministrazione.
Il carattere imprescindibile della summenzionata attività formativa è, tra le altre motivazioni, desumibile anche dalla finalità della stessa, testualmente richiamata nell’allegato 1 al Piano nazionale anticorruzione, per cui “la formazione riveste un’importanza cruciale nell’ambito della prevenzione della corruzione”. Infatti si riduce il rischio che l’illecito sia commesso inconsapevolmente; si crea una omogenea base di conoscenze, che è presupposto indispensabile per rendere operativo una coerente programmazione di rotazione del personale e per la creazione di specifiche competenze nelle aree operative a più alto rischio corruttivo; si diffondono buone pratiche amministrative ed orientamenti giurisprudenziali su vari aspetti dell’esercizio della funzione amministrativa; si diffondono valori etici, con insegnamento di “principi di comportamento eticamente e giuridicamente adeguati”.
Da ultimo, la cogenza della specifica attività formativa è imposta dalle richiamate fattispecie di responsabilità delineate nell’ipotesi di una sua mancanza. Infatti, il comma 8 dell’art. 1 stabilisce che “La mancata predisposizione del piano e la mancata adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti costituiscono elementi di valutazione della responsabilità dirigenziale”, ma, ancora più rilevante è il comma 12 per cui, nell’ipotesi di un reato di corruzione commesso da personale dell’amministrazione e accertato con sentenza passata in giudicato, si configura, per il responsabile anticorruzione, un’ipotesi di responsabilità dirigenziale e disciplinare nonché per danno erariale e all’immagine dell’ente di afferenza, salvo la prova dell’adozione del Piano triennale di prevenzione della corruzione e la previsione degli obblighi di formazione specifica e generale, nonché di aver vigilato sul funzionamento e sull’osservanza del piano (“a- di aver predisposto, prima della commissione del fatto, il piano di cui al comma 5 e di aver osservato le prescrizioni di cui ai commi 9 e 10 del presente articolo; b- di aver vigilato sul funzionamento e sull’osservanza del piano”).
Alla luce dell’impianto normativo richiamato e della salvaguardia dei valori costituzionali consacrati dall’art. 97 della Costituzione cui è funzionale anche tale tipologia di attività di formazione, si rileva il carattere obbligatorio del suo svolgimento e, stante l’assenza di discrezionalità circa l’autorizzazione della spesa relativa, nella fattispecie si è fuori dell’ambito applicativo di cui al comma 13 dell’art. 6 del D.L. 78/2010.
Peraltro, come puntualmente richiamato, recentemente, dalla Sezione regionale di controllo per il Friuli Venezia Giulia n. 106/2012,
la previsione del comma 13 dell’art. 6 del D.L. 78/2010, nell’ottica della necessarietà del contenimento della spesa pubblica, con l’introduzione di un tetto di spesa per le attività formative, evidenzia, comunque, “la volontà del Legislatore di indurre le Amministrazioni a procedere ad un’attenta attività di programmazione dei fabbisogni formativi e di correlata individuazione delle risorse finanziarie all’uopo necessarie, realizzando per tale via obiettivi di razionalizzazione dell’azione amministrativa, oltre che di risparmio di spesa” con limitazione, pertanto, della deroga, all’esigenza assoluta di effettuare la formazione obbligatoria in un determinato esercizio, ovvero “limitatamente alle spese necessarie per corrispondere a precisi obblighi normativi che non possano essere disattesi o differiti ad altro esercizio (Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna n. 18/2011).
In conclusione,
il Comune potrà legittimamente derogare, per l’attività formativa di cui al quesito e con l’avvertenza di cui al punto precedente, al tetto di spesa definito dall’art. 6, comma 13, del D.L. 78/2010, con l’ulteriore avvertenza, peraltro, che le iniziative formative devono tenere conto anche del possibile contributo degli operatori interni, “inseriti come docenti nell’ambito di percorsi di aggiornamento e formativi in house” (da Piano Nazionale Anticorruzione) (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 20.11.2013 n. 276).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Non sempre la mobilità con altri enti pubblici è neutra per il Comune.
La mobilità, come strumento per una più razionale distribuzione del personale tra le diverse amministrazioni –preliminare alla decisione di bandire procedure concorsuali e prima di procedere alla immissione in ruolo di nuovo personale, nei limiti consentiti dall’ordinamento– può essere configurata in termini di neutralità di spesa (e, quindi non assimilabile ad una assunzione o dimissione dal rapporto di lavoro), solo se intervenga tra amministrazioni, entrambe, sottoposte a dei vincoli assunzionali. Dunque, il requisito per riconoscere il carattere di neutralità di una procedura di mobilità è costituito dalla sussistenza o meno di un regime vincolistico in materia di assunzione di personale per gli enti coinvolti dall’operazione.
D
iverso è invece il caso in cui l’ente sottoposto a limitazioni dia l’assenso al trasferimento di un proprio dipendente presso amministrazioni non soggette a vincoli assunzionali. In questo caso, infatti, “per l’ente ricevente, la mobilità in entrata si configura a tutti gli effetti come ingresso di una nuova unità di personale, risultato che potrebbe essere alternativamente ottenuto attraverso il ricorso alle normali procedure di reclutamento, non ponendosi il problema dell’imputazione del trasferimento ad un non previsto contingente di nuove assunzioni”.
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La mobilità intercompartimentale tra un ente locale soggetto al rispetto del patto di stabilità ed un ente del Servizio sanitario nazionale, afferente ad un regione non soggetta all’attuazione di un piano di rientro dal disavanzo sanitario, non può essere configurata in termini di neutralità.

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Il Sindaco del Comune di Arzignano, con la nota indicata in epigrafe, ha posto un quesito in ordine alla possibilità di attuare, in condizioni di neutralità finanziaria, un trasferimento di un proprio dipendente, dirigente tecnico con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, verso un’Azienda ULSS del Servizio sanitario nazionale e circa le possibilità assunzionali che avrebbe il Comune nel caso in cui il dipendente transitasse nei ruoli dell’Azienda ULSS richiedente.
A questo proposito, il Sindaco richiama l’art. 1, comma 47, della legge 30.12.2004, n. 311 che prevede che “in vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l'anno precedente”, evidenziando la diversa disciplina che regola il regime assunzionale per i comparti coinvolti dall’operazione di mobilità in questione.
Infatti, la disciplina relativa all’acquisizione delle risorse umane negli enti del comparto del servizio sanitario nazionale è contenuta nell’art. 2, commi 71, 72 e 73 della legge 23.12.2009, n. 191 e nell’art. 15, comma 21, del decreto legge 06.07.2012, n. 95, conv. dalla legge 07.08.2012, n. 135 che, sostanzialmente, applicano agli enti del servizio sanitario nazionale il vincolo che per gli enti locali è previsto dall’art. 1, comma 557 e 562 della citata legge n. 296/2006 e che attiene essenzialmente ad un vincolo di spesa.
Nell’ambito della disciplina in materia di spesa di personale del comparto degli enti locali, però, accanto ai vincoli di spesa di cui al citato comma 557, sono previsti ulteriori vincoli assunzionali, come quelli di cui all’art. 76, comma 7, del decreto legge 25.06.2008, n. 112, conv. dalla legge 06.08.2008, n. 133 (che, con riferimento alle assunzioni a tempo indeterminato, consente assunzioni nel limite del 40% della spesa corrispondente alle cessazioni intervenute nell’esercizio precedente, a condizione che l’incidenza delle spese di personale non superi il 50% delle spese correnti), attualmente non previsti per gli enti appartenenti al servizio sanitario nazionale.
Pertanto, alla luce di tali considerazioni, il Sindaco del comune di Arzignano pone alla Sezione un duplice quesito.
Innanzitutto, si chiede se, ai sensi del citato art. 1, comma 47, della L 311/2004, sia possibile cedere il contratto di lavoro a tempo indeterminato di un proprio dirigente ad un’Azienda del Servizio sanitario nazionale nel rispetto della c.d. neutralità finanziaria (senza, cioè, che tale cessione possa configurarsi come cessazione del rapporto di lavoro) oppure, al contrario, essendo tale cessione realizzata nei confronti di un’Azienda Ulss, soggetta ad una diversificata disciplina in termini di assunzioni a tempo indeterminato, non possa essere considerata neutrale e si configuri per l’ente cedente come una cessazione del rapporto di lavoro.
In subordine, qualora la mobilità in questione possa essere considerata neutrale, si chiede se il Comune possa coprire il profilo professionale dirigenziale attuando una contestuale mobilità in entrata di un dirigente di ruolo presso una Comunità montana, senza che tale operazione configuri una nuova assunzione per l’ente medesimo.
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Sulla portata interpretativa ed applicativa dell’istituto della mobilità –anche intercompartimentale– questa Sezione si è già espressa con una serie deliberazioni, in particolare con le deliberazioni n. 287/2011/PAR, n. 281/2012/PAR, n. 65/2013/PAR e 162/2013/PAR, le cui considerazioni si intendono integralmente richiamate nelle presente pronuncia.
Con riferimento al caso specifico della mobilità intercompartimentale, cioè la mobilità di personale tra amministrazioni appartenenti a comparti diversi, il Collegio richiama, innanzitutto, la norma fondamentale di cui all’art. 1, comma 47, della L 311/2004 in base alla quale “
in vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l'anno precedente”. La ratio di questa disposizione va individuata nell’intenzione di garantire una più razionale distribuzione delle risorse tra la pubbliche amministrazioni, senza tuttavia generare una variazione della spesa complessiva del comparto del pubblico impiego e favorendo, in questo modo, la stabilità dei livelli occupazionali in modo da evitare incrementi incontrollati di spesa, non solo in relazione al singolo ente ma all’intero comparto.
Questo permette di evitare che il trasferimento per mobilità possa essere utilizzato quale operazione per instaurare nuovi rapporti di lavoro al di fuori dei limiti numerici e di spesa previsti dalla disciplina vigente.
La giurisprudenza consultiva della corte dei conti ha chiarito la portata interpretativa ed applicativa della norma in questione.
Nella deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 59/CONTR/2010, è stato chiarito, infatti, che
la mobilità, come strumento per una più razionale distribuzione del personale tra le diverse amministrazioni –preliminare alla decisione di bandire procedure concorsuali e prima di procedere alla immissione in ruolo di nuovo personale, nei limiti consentiti dall’ordinamento– può essere configurata in termini di neutralità di spesa (e, quindi non assimilabile ad una assunzione o dimissione dal rapporto di lavoro), solo se intervenga tra amministrazioni, entrambe, sottoposte a dei vincoli assunzionali. Dunque, il requisito per riconoscere il carattere di neutralità di una procedura di mobilità è costituito dalla sussistenza o meno di un regime vincolistico in materia di assunzione di personale per gli enti coinvolti dall’operazione.
Nella medesima deliberazione viene, inoltre, precisato che
diverso è invece il caso in cui l’ente sottoposto a limitazioni dia l’assenso al trasferimento di un proprio dipendente presso amministrazioni non soggette a vincoli assunzionali. In questo caso, infatti, “per l’ente ricevente, la mobilità in entrata si configura a tutti gli effetti come ingresso di una nuova unità di personale, risultato che potrebbe essere alternativamente ottenuto attraverso il ricorso alle normali procedure di reclutamento, non ponendosi il problema dell’imputazione del trasferimento ad un non previsto contingente di nuove assunzioni”.
Tornando al caso in questione di mobilità intercompartimentale, bisognerà verificare se, sia per l’ente cedente l’unità di personale che per l’ente ricevente, la disciplina dei rispettivi settori di appartenenza preveda, in entrambi i comparti, dei vincoli assunzionali.
Come ben evidenziato dal Sindaco del Comune di Arizgnano, nel caso di mobilità intercompartimentale tra enti locali e ed enti appartenenti al Servizio sanitario nazionale, tale reciprocità manca. Mentre, infatti, per l’ente locale soggetto al rispetto del patto di stabilità sono previsti una serie di vincoli di spesa e di limitazioni assunzionali, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti al solo obiettivo della riduzione della spesa del personale.
Infatti, l’art. 1, comma 565, della legge 296/2006, stabilendo le misure con cui quest’ultimi sono tenuti a concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica in relazione alla propria spesa complessiva del personale, ha disposto che le spese del personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, non debbano superare per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009, il corrispondente ammontare dell’anno 2004 diminuito dell’1,4%.
Tale disposizione è stata ribadita anche dalla legge 23.12.2009, n. 191 (legge finanziaria 2010) per il triennio 2010–2012 (art. 2, commi da 71 a 73) e, successivamente, per il triennio 2013–2015, dall’art. 15, comma 1, del d.l. 06.07.2012, n. 95, conv. dalla legge 07.08.2012, n. 135.
La Sezione, inoltre, fa presente che su tale questione si è espresso anche
il Dipartimento della Funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con il parere 13731 del 19.03.2013 che, sulla base delle argomentazioni sopra illustrate, ha escluso gli enti del Servizio sanitario nazionale dal novero delle amministrazioni sottoposte a regime di limitazione, ai sensi dell’articolo unico, comma 47, della legge 311/2004, a meno che non afferiscano a Regioni soggette all’attuazione di piani di rientro dal disavanzo sanitario (nel qual caso, sono previste specifiche misure limitative delle assunzioni), condizione che dovrà essere verificata di volta in volta.
La conclusione che
la mobilità intercompartimentale tra un ente locale soggetto al rispetto del patto di stabilità ed un ente del Servizio sanitario nazionale, afferente ad un regione non soggetta all’attuazione di un piano di rientro dal disavanzo sanitario, non possa essere configurata in termini di neutralità, esclude la rilevanza del secondo quesito proposto dal Comune di Arzignano.
Infine, la Sezione richiama l’attenzione dell’amministrazione comunale a quanto disposto dall’art. 14, comma 7, del citato d.l. 95/2012. In tale norma, infatti, viene espressamente stabilito che
le cessazioni dal servizio per processi di mobilità, limitatamente al periodo di tempo necessario al raggiungimento dei requisiti previsti dall'art. 24 del d.l. 06.12.2011, n. 201, conv. dalla legge 22.12.2011, n. 214 -ai fini del diritto all'accesso e alla decorrenza del trattamento pensionistico- non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l'ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle limitazioni del turn-over (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 19.11.2013 n. 357).

LAVORI PUBBLICI: Parere - debiti fuori bilancio.
Il verificarsi di una mancata entrata, che era stata precedentemente accertata, con conseguente impegno della relativa spesa in conto capitale ed aggiudicazione dei lavori, non costituisce un debito fuori bilancio, ma determina la necessità di ripristinare l’equilibrio finanziario del bilancio, adottando i provvedimenti previsti dall’art. 193 Tuel.
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Con nota n. 8416 in data 26.09.2013, trasmessa per il tramite del Consiglio delle Autonomie (nota n. 30261/2013) e pervenuta in data 03.10.2013, il sindaco del comune di Nole pone un quesito in materia di debiti fuori bilancio.
Premesso che in data 18/12/2009 è stata stipulata una convenzione con l’ASL T04 di Chivasso (TO) per la locazione di un fabbricato di proprietà comunale con obbligo da parte del comune di eseguire i lavori di ristrutturazione, il cui costo, pari a complessivi € 1.400.000,00, sarebbe stato parzialmente anticipato dall’ASL per € 933.000,00, scomputandolo dal canone, e che dopo l’aggiudicazione dei lavori l’ASL ha chiesto, a modifica della convenzione, la riduzione degli spazi locati e la conseguente riduzione proporzionale della quota del costo dei lavori di propria competenza, riducendola a complessivi € 513.000,00, l’amministrazione comunale chiede se il rifinanziamento dei lavori, applicando l'avanzo di amministrazione per € 336.000,00, sia da considerarsi debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194 del TUEL.
...
Com’è noto con il termine di “debito fuori bilancio” si intende un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali (Principio contabile n. 2, paragrafo 91). Si tratta di un fenomeno riconducibile al concetto di “sopravvenienza passiva”, trattandosi di debiti sorti al di fuori dell’impegno di spesa costituito secondo le prescrizioni dell’art. 191 Tuel e in assenza di una specifica previsione nel bilancio di esercizio in cui i debiti si manifestano.
L’art. 194 del individua le tipologie di debiti fuori bilancio che è possibile riconoscere, imputando l’obbligo insorto in capo all’ente, con l’adozione di apposita deliberazione del Consiglio.
Il primo comma della suddetta norma così testualmente dispone: "1. Con deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:
a) sentenze esecutive;
b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di cui all'articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;
d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità;
e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'àmbito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza
.".
Secondo la costante giurisprudenza l’elencazione contenuta nella predetta norma ha carattere tassativo, sicché non è possibile riconoscere debiti fuori bilancio che non rientrano nelle tipologie individuate (ex multis delibera 314/2012 di questa sezione e precedenti ivi richiamati).
Con riferimento al caso di specie, fermo restando che questa Sezione non può che limitarsi all’esame degli aspetti contabili e ad indicazioni di carattere generale, rimanendo riservate alla esclusiva competenza dell’Amministrazione le valutazioni e le decisioni del caso concreto, si osserva che, secondo quanto riferito, al momento dell’aggiudicazione i lavori erano stati regolarmente finanziati ed era stato previsto in bilancio il relativo stanziamento.
Pertanto, la Sezione ritiene che non si tratti di un debito fuori bilancio, ma del verificarsi di una mancata entrata, che era stata precedentemente accertata, con la conseguente necessità di ripristinare l’equilibrio finanziario del bilancio, adottando i provvedimenti previsti dall’art. 193 Tuel (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 12.11.2013 n. 383).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Monetizzazione delle ferie.
Le ferie spettanti al dipendente e da questi non godute entro i limiti legali e/o contrattuali, a tal fine, previsti nel singolo comparto di appartenenza prima della vigenza del d.l. 95/2012 (convertito), non possano ritenersi assoggettate al divieto di monetizzazione, trattandosi di un diritto ormai sorto ovvero di una fattispecie già perfezionata, della quale, cioè, sono venuti ad esistenza tutti i presupposti (ove, naturalmente, ciò sia effettivamente accaduto, secondo le disposizioni contrattuali e di legge, in concreto, operanti nel caso specifico).
In mancanza di una disciplina “intertemporale” che abbia esteso gli effetti del divieto anche alle ferie non più fruibili alla data di entrata in vigore della norma –come nella specie– dunque, non può che concludersi nel senso della esclusione delle stesse (e del conseguente diritto alla monetizzazione) dalla relativa previsione.
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Il Sindaco del Comune di Porto Tolle, con la suindicata nota, ha sollecitato l’esercizio della funzione consultiva da parte di questa Sezione, ponendo i seguenti quesiti:
- se sia possibile riconoscere, in favore di una dipendente del comune, collocata in quiescenza per inabilità totale al lavoro, la monetizzazione delle ferie maturate e non godute prima della entrata in vigore dell’art. 5, comma 8, del D.L. n. 95 del 06.07.2012, conv. nella Legge n. 135 del 07.08.2012, a norma del quale “le ferie, i riposi ed i permessi spettanti al personale … sono obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi”) ovvero se tale riconoscimento sia suscettibile di generare, in capo al responsabile del servizio finanziario che ne disponga la liquidazione, responsabilità disciplinare ed amministrativa, così come previsto dall’ultimo capoverso della citata disposizione;
- se il suddetto riconoscimento possa estendersi anche alle ferie maturate dopo l’entrata in vigore del citato Decreto, in ragione del fatto che la mancata fruizione delle stesse debba imputarsi alla cessazione del rapporto per sopravvenuta inabilità al lavoro e, dunque, per causa non imputabile alla dipendente.
...
Nel caso di specie, i quesiti formulati, sia pure in forma estremamente concreta e circostanziata, vertono, in ultima analisi, sulla interpretazione ed applicazione di una norma vincolistica avente quale finalità quella di conseguire una riduzione della spesa di personale, in un’ottica di razionalizzazione e di contenimento della spesa pubblica, di sicura rilevanza rispetto alla nozione di contabilità dianzi delineata.
La Sezione, tuttavia, onde non travalicare i limiti della funzione consultiva e non esprimersi su di una vicenda concreta, suscettibile di avere ripercussioni sia sul piano delle scelte gestionali dell’ente, sia su quello della responsabilità amministrativo-contabile, si limiterà ad esprimere alcune considerazioni generali sull’ambito di operatività della disposizione.
Quest’ultima, come si è detto, al fine di conseguire un’ulteriore razionalizzazione della spesa pubblica, ha introdotto il divieto di “monetizzazione”, tra l’altro, delle ferie maturate e non godute dal personale dipendente delle pubbliche amministrazioni, escludendo la corresponsione di qualsivoglia trattamento sostitutivo e rendendo obbligatoria la fruizione delle ferie medesime nei tempi e nei modi previsti dai singoli comparti di contrattazione.
La stessa, inoltre, ha espressamente esteso il divieto ai casi di mancata fruizione per cessazione del rapporto di lavoro, mobilità, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di età, prevedendo, tra l’altro, la cessazione dell’applicazione, a decorrere dalla entrata in vigore del decreto, di tutte le disposizioni “più favorevoli”, sia di natura normativa che di natura contrattuale.
In forza del generale principio di irretroattività, le leggi “in materia civile” –per quelle in materia penale, il principio è di rango costituzionale (art. 25 Cost.)– dispongono, di norma, solo per l’avvenire e non possono investire fattispecie che abbiano già prodotto o esaurito i loro effetti, applicandosi soltanto a fattispecie, status e situazioni esistenti o sopravvenute alla data di entrata in vigore della legge medesima e, in quest’ultimo caso, anche se scaturenti da un fatto verificatosi anteriormente, quando debbano essere prese in considerazione in se stesse, prescindendo dal fatto che le ha generate (art. 11 delle Disposizioni sulla legge in generale, preliminari al codice civile).
Sulla scorta di tale principio,
è evidente che le ferie spettanti al dipendente e da questi non godute entro i limiti legali e/o contrattuali, a tal fine, previsti nel singolo comparto di appartenenza prima della vigenza del decreto legge (convertito), non possano ritenersi assoggettate al divieto di monetizzazione, trattandosi di un diritto ormai sorto ovvero di una fattispecie già perfezionata, della quale, cioè, sono venuti ad esistenza tutti i presupposti (ove, naturalmente, ciò sia effettivamente accaduto, secondo le disposizioni contrattuali e di legge, in concreto, operanti nel caso specifico).
In mancanza di una disciplina “intertemporale” che abbia esteso gli effetti del divieto anche alle ferie non più fruibili alla data di entrata in vigore della norma –come nella specie– dunque, non può che concludersi nel senso della esclusione delle stesse (e del conseguente diritto alla monetizzazione) dalla relativa previsione. Nello stesso senso, peraltro, si è espresso anche il Dipartimento della Funzione Pubblica, nella nota del 06.08.2012, in risposta ad analogo quesito dell’ANCI.
In merito al secondo quesito ed, in generale, alla estensione del divieto anche alle ipotesi nelle quali la mancata fruizione delle ferie sia dovuta al sopravvenire di una vicenda estintiva del rapporto di lavoro non “dipendente dalla volontà dell’interessato” (nella specie, collocamento in quiescenza per inabilità assoluta alla prestazione lavorativa),
deve rilevarsi come proprio la formulazione della norma, oltre a ragioni di equità e di ragionevolezza, conducano alla esclusione di una interpretazione di tal genere.
L’espressa individuazione dei casi nei quali l’intervenuta cessazione del rapporto di lavoro non fa venir meno la preclusione alla monetizzazione, all’evidenza, è indice della volontà del Legislatore di lasciare al di fuori dell’ambito di operatività della norma le ipotesi non contemplate; inoltre, la natura dei casi indicati –fattispecie nelle quali il dipendente determina o concorre a determinare, con propri atti o comportamenti, la cessazione del rapporto o, comunque, nelle quali è ben possibile, in previsione dell’evento, pianificare il godimento delle ferie (mobilità, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di età)– lascia chiaramente intendere che
la prevedibilità e, quindi, la riconducibilità, anche mediata, della fattispecie estintiva alla volontà del dipendente costituisca elemento determinate ai fini della delimitazione della portata del divieto di corresponsione di trattamenti economici “sostitutivi”; divieto che, dunque, non può ritenersi operante, in generale, per le ferie delle quali, nel singolo contesto normativo e contrattuale del comparto di riferimento, non è più possibile godere in ragione della sopravvenuta interruzione del rapporto di impiego per cause diverse da quelle previste dalla norma in esame (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 12.11.2013 n. 342).

ENTI LOCALIPartecipate, no eccezioni sulla spending review.
Gli enti locali devono procedere alla verifica dei reciproci rapporti di debito/credito anche rispetto alle società da essi partecipate indirettamente ovvero per quote minimali.

Lo ha precisato la Sezione regionale di controllo della Corte conti Lombardia nel parere 11.11.2013 n. 479, chiarendo la portata dell'art. 6, c. 4, del dl 95/2012 (spending review).
Tale disposizione prevede che, a decorrere dallo scorso esercizio finanziario, i comuni e le province debbano allegare al rendiconto della gestione una nota informativa contenente la verifica dei crediti e debiti con le proprie società partecipate. La nota deve evidenziare analiticamente e motivare eventuali discordanze, nel qual caso occorre adottare senza indugio, e comunque non oltre il termine dell'esercizio finanziario in corso, i necessari provvedimenti di riconciliazione.
Nell'ottica di un sempre maggiore controllo sugli strumenti societari, spesso utilizzati (come ricorda il parere) per scopi poco nobili (ovvero per dribblare i vincoli di finanza pubblica), la suddetta norma mira, quindi, ad arginare il disallineamento delle poste debitorie e creditorie che spesso si riscontra nei bilanci. L'obiettivo, pertanto, è quello di offrire dati certi circa i rapporti finanziari tra l'ente pubblico e la partecipata e di stimolare, se serve, correzioni di eventuali discordanze. Se questa è la ratio dell'intervento normativo, è allora evidente, secondo i giudici, che la latitudine oggettiva della norma non può essere circoscritta alle sole partecipazioni di primo grado, con esclusione di tutte le partecipazioni indirette.
Per le stesse ragioni, il focus non può essere limitato alle partecipazioni qualificate, ma deve essere esteso anche ai casi in cui l'ente detiene quote minimali. Unica soluzione in grado di offrire una rappresentazione trasparente e veritiera dei rapporti finanziari ente pubblico-partecipate (articolo ItaliaOggi del 20.11.2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONEGli atti di pianificazione indicati dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 non possono che riferirsi ed essere collegati alla realizzazione di lavori pubblici con la conseguenza che i corrispettivi previsti a favore dei dipendenti che materialmente redigono atti di pianificazione devono essere collegati al compimento di opere pubbliche.
Nella specie, la partecipazione alla predisposizione del piano di azione e della mappatura acustica, i quali sono atti solo potenzialmente e non specificamente collegati alla realizzazione di singole opere pubbliche, rientra nell’espletamento di un’attività riconducibile ad una funzione istituzionale, rispetto alla quale il dipendente che abbia materialmente redatto l’atto svolge un’attività lavorativa ordinaria che è da ricomprendersi nei compiti e doveri d’ufficio (art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2011) e come tale non suscettibile della liquidazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006.
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Dato il carattere multidisciplinare dell’attività di pianificazione delle opere pubbliche, l’incentivo può essere riconosciuto a tutti i soggetti che hanno partecipato alla redazione dell’atto, senza che sia necessario assumere il ruolo di progettista del piano.
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Il Commissario Straordinario della Provincia di Genova ha formulato una richiesta di parere in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163, che prevede la corresponsione di incentivi a favore del personale dipendente dell’amministrazione aggiudicatrice che abbiano partecipato alla redazione di un atto di pianificazione, nell’ipotesi di attività previste dal d.lgs. 19.08.2005, n. 194 relative alla bonifica acustica della rete viabile.
La Provincia, nel formulare la richiesta di parere, muove da un precedente di questa Sezione (parere 21.12.2012 n. 109), in occasione del quale è stato affermato che i corrispettivi previsti a favore dei dipendenti per la partecipazione alla redazione di atti di pianificazione devono essere collegati al compimento di opere pubbliche. Ritiene al riguardo la Provincia che questa Sezione, nel citato parere, abbia inteso affermare uno stretto collegamento tra pianificazione e progettazione di opere pubbliche laddove in altri precedenti di diverse Sezioni regionali sembrerebbe –ad avviso della Provincia– ammettersi la corresponsione dell’incentivo correlato all’attività di pianificazione anche nel caso di prestazione affidata a professionisti esterni, qualora alcune attività siano comunque svolte dai dipendenti pubblici (Sez. regionale di controllo per il Veneto
parere 26.07.2011 n. 337).
Riferisce, inoltre, la Provincia che la normativa relativa alle attività di bonifica acustica della rete viabile, nel prevedere una serie di adempimenti che consistono in una mappatura acustica e nella definizione di un piano di azione per le zone con supero, la cui mancata adozione è dalla legge sanzionata, configura tali atti nel loro insieme come attività di pianificazione e programmazione finalizzate a valutare il sistema infrastrutturale provinciale dal punto di vista delle criticità acustiche, definendo tali atti gli obiettivi a medio e lungo termine ed identificando gli interventi e la stima presuntiva dei costi oltreché il grado di priorità esecutiva per ciascun intervento. Sicché il piano di azione comporta interventi di risanamento acustico che possono anche riguardare la realizzazione di opere (posizionamento di barriere antirumore, ecc.) riconducibili alle categorie dei lavori pubblici previste dal d.P.R. 05.10.2010, n. 207 e che in ogni caso devono essere recepiti nel piano triennale delle opere pubbliche.
Di qui il primo quesito concernente la possibilità o meno di riconoscere l’incentivo al personale che partecipa alla predisposizione del piano di azione e della mappatura acustica che ne costituisce il presupposto.
Il secondo quesito, subordinato al primo, che muove da un orientamento della Sezione regionale di controllo per la Lombardia (deliberazioni n. 9 del 2009 e n. 430 del 2011), secondo cui gli atti di pianificazione richiamati dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006, devono presentare un contenuto tecnico documentale rientrante nelle competenze professionali degli architetti e degli ingegneri, concerne, invece, la possibilità o meno che l’incentivo sia riconosciuto a tutte le professionalità necessarie per la redazione del piano d’azione e cioè non solo agli architetti ed agli ingegneri.
A sostegno della tesi prospettata, la Provincia richiama il precedente citato della Sezione regionale di controllo per il Veneto (
parere 26.07.2011 n. 337), nel quale si afferma il carattere multidisciplinare dell’attività di pianificazione con la possibilità, quindi, che l’incentivo possa essere riconosciuto a tutti i soggetti che hanno partecipato alla redazione dell’atto, senza che sia necessario assumere il ruolo di progettista del piano.
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Nel merito, occorre richiamare il comma 6 dell’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006, secondo cui “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Sulla portata applicativa della norma si sono più volte pronunciate, in sede consultiva, diverse Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (Sez. contr. Puglia
parere 16.01.2012 n. 1, Sez. contr. Campania n. 14 del 2008, Sez. contr. Toscana parere 18.10.2011 n. 213), tra cui anche questa Sezione con il parere 21.12.2012 n. 109, richiamato nella richiesta di parere.
E’ stato al riguardo affermato che l’analisi delle fattispecie non può prescindere dalla collocazione sistematica della norma nel Codice dei contratti e più specificatamente nella Sezione I del Capo IV dedicata alla progettazione interna ed esterna relativa a lavori pubblici. Sicché, come precisato da questa Sezione nel citato parere n. 109 del 2012,
gli atti di pianificazione indicati dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006 non possono che riferirsi ed essere collegati alla realizzazione di lavori pubblici con la conseguenza che i corrispettivi previsti a favore dei dipendenti che materialmente redigono atti di pianificazione devono essere collegati al compimento di opere pubbliche.
Nella specie,
la partecipazione alla predisposizione del piano di azione e della mappatura acustica, i quali sono atti solo potenzialmente e non specificamente collegati alla realizzazione di singole opere pubbliche, rientra nell’espletamento di un’attività riconducibile ad una funzione istituzionale, rispetto alla quale il dipendente che abbia materialmente redatto l’atto svolge un’attività lavorativa ordinaria che è da ricomprendersi nei compiti e doveri d’ufficio (art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2011) e come tale non suscettibile della liquidazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006.
Rimane, pertanto, assorbito il secondo quesito concernente la possibilità o meno che l’incentivo sia riconosciuto a tutte le professionalità necessarie per la redazione del piano d’azione e cioè non solo agli architetti ed agli ingegneri, fermo restando che –ad avviso del Collegio– vale quanto affermato dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto nel citato
parere 26.07.2011 n. 337 a proposito della pianificazione e progettazione delle opere pubbliche, secondo cui, dato il carattere multidisciplinare dell’attività di pianificazione delle opere pubbliche, l’incentivo può essere riconosciuto a tutti i soggetti che hanno partecipato alla redazione dell’atto, senza che sia necessario assumere il ruolo di progettista del piano (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 11.11.2013 n. 80).

ENTI LOCALI: Spending review, no all’erogazione di contributi pubblici ad associazioni che svolgono servizi per la PA.
Le associazioni che svolgono attività a favore della cittadinanza non rientrano nel divieto di legge, dacché quest’ultimo si applica nel solo caso di attività prestate direttamente alla PA.
Il parere 07.11.2013 n. 379
della Corte dei Conti, Sez. controllo per il Piemonte, ha il pregio di chiarire il significato e le implicazioni di un divieto che si cela tra le pieghe della c. spending review, e che non sempre viene tenuto in debita considerazione dagli Enti locali, nonostante i profili di responsabilità erariale che l’impiego illegittimo delle risorse pubbliche può di regola comportare per funzionari e amministratori.
Il divieto in questione è contenuto nell’art. 4, comma 6, del DL 95/2012, convertito in legge 07.08.2012, n. 135, ai sensi del quale gli enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del codice civile (fondazioni, associazioni, comitati e società) che forniscono servizi a favore dell’Amministrazione, anche a titolo gratuito, non possono ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche.
La norma prosegue recando numerose eccezioni che però –come sempre– confermano la regola, stabilendo che sono esclusi dal divieto de quo vari soggetti i quali, per natura giuridica e attività svolta, sono ritenuti meritevoli del beneficio di deroga, tra cui, a titolo esemplificativo, le fondazioni istituite per promuovere lo sviluppo tecnologico, le associazioni operanti nel campo dei servizi socio-assistenziali e culturali, le associazioni di promozione sociale, gli enti di volontariato e le cooperative, le organizzazioni non governative e le associazioni sportive dilettantistiche).
La ratio di un siffatto divieto che, a livello di territorio locale, sembra davvero destinato a sovvertire il fragile equilibrio tra le aggregazioni sociali e la PA, è illustrato nella prima parte del sesto comma del suddetto art. 4, là dove si afferma la necessità che gli Enti locali acquisiscano i servizi di cui abbisognano “esclusivamente in base a procedure previste dalla normativa nazionale in conformità con la disciplina comunitaria”.
Il rigore di tale disposto deve essere comunque inquadrato nella cornice del parere in commento, che in qualche misura ne precisa e ne tempera la portata.
Il giudice contabile chiarisce, infatti, che le associazioni che svolgono attività a favore della cittadinanza non rientrano nel divieto di legge, applicandosi quest’ultimo nel solo caso di attività prestate direttamente alla PA.
Si tratta perciò di operare, alla luce di queste indicazioni, una disamina caso per caso, finalizzata ad accertare i presupposti per l’erogazione di contributi e vantaggi economici da parte degli Enti, con la consapevolezza che le relative procedure meritano una cura speciale, in considerazione delle finalità di pubblico interesse che la PA deve sempre garantire, allorché gestisce le cospicue risorse a sua disposizione
 (commento tratto da www.leggioggi.it).
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Con la nota richiamata in epigrafe il Presidente della Provincia di Torino ha posto alla Sezione una richiesta di parere in merito alla corretta interpretazione dell’art. 4, comma 6, del D.L. n. 95/2012. In particolare, la richiesta di parere chiede chiarimenti in merito:
a) all'ammissibilità o meno di una ricostruzione della norma che escluda dal divieto i contributi che, quand'anche erogati ad operatori economici che abbiano prestato, o prestino, servizi a favore della pubblica amministrazione, costituiscano mera attuazione di una previsione legislativa generalizzata a tutta la platea dei possibili beneficiari ovvero a soggetti selezionati all'esito di una procedura ad evidenza pubblica;
b) all'ammissibilità di conclusione analoga a quella che precede possa essere adottata quando il beneficio economico non sia previsto da una disposizione legislativa ma costituisca l'esito di politiche attive autonomamente decise dalla Provincia ed attuate previa l'individuazione dei destinatari all'esito di procedure pubbliche selettive;
c) alla qualificazione, quindi, della nozione di contributo accolta dal legislatore della norma finanziaria del 2012 nell'ottica di definire se gli stessi siano stati riferiti solo ai contributi assolutamente discrezionali, od alle quote associative o statutarie ovvero facciano riferimento a tutta la gamma delle possibili sovvenzioni al mondo delle imprese;
d) all'individuazione dei servizi considerati dal precetto di che trattasi nell'ottica di definire se gli stessi siano riferiti ai soli servizi strumentali ovvero anche a quelli rivolti all'utenza (es. servizi pubblici locali di trasporto);
e) alla esigibilità del divieto solo nell'ipotesi in cui l'amministrazione che eroga il beneficio coincida con quella che si avvale della prestazione del servizio ovvero se il divieto operi anche in assenza di tale coincidenza.
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La richiesta di parere attiene all’interpretazione dell’art. 4, comma 6, del D.L. n. 95/2012, ai sensi del quale “a decorrere dal 01.01.2013, le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 possono acquisire a titolo oneroso servizi di qualsiasi tipo, anche in base a convenzioni, da enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del codice civile esclusivamente in base a procedure previste dalla normativa nazionale in conformità con la disciplina comunitaria. Gli enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del codice civile, che forniscono servizi a favore dell'amministrazione stessa, anche a titolo gratuito, non possono ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche. Sono escluse le fondazioni istituite con lo scopo di promuovere lo sviluppo tecnologico e l'alta formazione tecnologica e gli enti e le associazioni operanti nel campo dei servizi socio-assistenziali e dei beni ed attività culturali, dell'istruzione e della formazione, le associazioni di promozione sociale di cui alla legge 07.12.2000, n. 383, gli enti di volontariato di cui alla legge 11.08.1991, n. 266, le organizzazioni non governative di cui alla legge 26.02.1987, n. 49, le cooperative sociali di cui alla legge 08.11.1991, n. 381, le associazioni sportive dilettantistiche di cui all'articolo 90 della legge 27.12.2002, n. 289, nonché le associazioni rappresentative, di coordinamento o di supporto degli enti territoriali e locali”.
In merito alla corretta applicazione della norma richiamata, la Sezione di Controllo per la Lombardia, con il parere n. 89/2013, ha espresso il proprio avviso -condiviso da questo Collegio- secondo cui
le associazioni che svolgono attività in favore della cittadinanza non rientrano nel divieto di legge: quest’ultimo è riferito “agli enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del codice civile che forniscono servizi a favore dell'amministrazione stessa anche a titolo gratuito”.
La Sezione lombarda della Corte ha osservato che
il predetto divieto di erogazione di contributi “ricomprende l’attività prestata dai soggetti di diritto privato menzionati dalla norma in favore dell’Amministrazione Pubblica quale beneficiaria diretta; risulta, invece, esclusa dal divieto di legge l’attività svolta in favore dei cittadini, id est della “comunità amministrata”, seppur quale esercizio -mediato- di finalità istituzionali dell’ente locale e dunque nell’interesse di quest’ultimo. Il discrimine appare, in sostanza, legato all’individuazione del fruitore immediato del servizio reso dall’associazione”.
Come messo in luce dalla Sezione di Controllo per la Regione Marche nel parere n. 39/2013,
con la disposizione in esame il legislatore ha inteso obbligare le pubbliche amministrazioni ad acquisire servizi resi da soggetti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del cod. civ. soltanto mediante “procedure previste dalla normativa nazionale in conformità con la disciplina comunitaria”, e ha inteso riaffermare la prevalenza del diritto dell’Unione europea con riferimento alle varie tipologie di accordi, convenzioni, contratti, aventi come oggetto l’acquisizione di servizi a titolo oneroso da parte delle pubbliche amministrazioni, ribadendo la doverosa applicazione della normativa nazionale secondo una interpretazione conforme al diritto dell’Unione europea.
La ratio della norma non attribuisce rilevanza al profilo del principio di sussidiarietà orizzontale. Invero, “
ciò che conta è la decisione di un’amministrazione pubblica di “acquisire a titolo oneroso servizi di qualsiasi tipo”, ritenendo cioè tale acquisizione conforme alle proprie finalità istituzionali e perciò meritevole di finanziamento con proprie risorse. Una volta che la p.a. si sia determinata in tal senso, la norma ribadisce che qualsiasi modulo contrattuale (con l’espressione esemplificativa “anche in base a convenzioni”) concluso con enti di diritto privato (fondazioni, associazioni, comitati, ma anche società, stante il richiamo all’art. 13 cod. civ.) deve essere preceduto dalla procedura applicabile in punto di individuazione del contraente. (…) La disposizione contiene, quindi, un precetto attuativo del principio di parità di trattamento degli operatori economici che contrattano con la pubblica amministrazione nonché del principio di buon andamento e imparzialità dell’attività amministrativa…” (parere n. 39/2013 cit.).
Inoltre, “
nel primo periodo dell’art. 4, comma 6, il soggetto della frase sono le amministrazioni pubbliche, mentre nel secondo periodo lo sono gli enti di diritto privato. La terza frase indica una serie di soggetti che “sono esclusi”. Pur non essendo chiaro se tale espressione si riferisca a entrambe le previsioni normative che la precedono, è indubbio che tutti gli enti ivi indicati possono ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche anche qualora forniscano servizi alla stessa amministrazione. La motivazione risiede nella meritevolezza delle finalità che tali soggetti perseguono. Non pare automatico, però, che nei confronti degli stessi enti le pp.aa. possano pattuire tout court acquisizioni di servizi a titolo oneroso in via diretta, e cioè in deroga al disposto del primo periodo. Per alcune figure si rinvengono riferimenti normativi che lo consentono (cfr. art. 5, comma 1, l. 08.11.1991, n. 381 in materia di cooperative sociali), ma una interpretazione che escluda tutti i predetti soggetti, per la sola appartenenza alla elencazione de quo, dalla portata applicativa del primo periodo appare contraddittoria con la ratio e la portata precettiva dello stesso. In ogni caso, resta fermo che, in materia di contributi, sovvenzioni e comunque di attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere, la disciplina in concreto applicabile dovrà rinvenirsi anche nelle fonti regolamentari adottate dagli enti ai sensi dell’art. 12 l. n. 241 del 1990 nonché nelle disposizioni di cui all’art. 18 d.l. 22.06.2012, n. 83 convertito, con modificazioni, in l. 07.08.2012, n. 134” (parere n. 39/2013 cit.).
Conclusivamente, il tenore letterale della norma e la presenza di eccezioni al divieto di ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche, tassativamente elencate, non può condurre all’introduzione di deroghe alla medesima in via interpretativa.
L’applicabilità del precetto contenuto nell’art. 4, comma 6, del d.l. n. 95/2012 alla specifica casistica elencata nel quesito proveniente dal Presidente della Provincia di Torino, richiede la valutazione delle singole fattispecie e dei relativi puntuali contorni, anche con riferimento al contenuto delle convenzioni tra l’ente locale e gli enti di diritto privato interessati, non scrutinabile in termini generali in questa sede consultiva, ma rimessa all’ente richiedente, che a tal fine potrà fare applicazione dei principi sopra enucleati (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 07.11.2013 n. 379).

SEGRETARI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO: Il segretario comunale non deve esimersi dal controllare l'operato dei vari uffici.
Ciò che radica la responsabilità (anche) del segretario comunale (circa il fatto che la dirigente non aveva provveduto ad iscrivere a ruolo le contravvenzioni del c.d.s. con la conseguente perdita del credito erariale) non è certo il non avere controllato minuziosamente l’attività della responsabile d'area, adempimento che non poteva essergli richiesto, ma il fatto di non avere mai effettuato dei controlli, sia pure a campione, di essersi del tutto disinteressato dell’andamento di quel settore di attività amministrativa, sino alla scoperta dei fatti, consentendo che per un lunghissimo periodo di tempo un adempimento fondamentale, come quello dell’iscrizione a ruolo delle somme dovute a seguito di verbali non pagati, fosse pretermesso, ignorando, così, un fenomeno di dimensioni assolutamente abnormi, che una corretta attività di vigilanza avrebbe sicuramente individuato per tempo.
Le conseguenze della mancata iscrizione a ruolo delle contravvenzioni, infatti, non possono non ricadere anche sul segretario comunale V., il quale, in assenza della figura del responsabile dell’Area Vigilanza, nominato nella persona del dott. N. con determina n. 14/2007 del Commissario straordinario, ha omesso, come esposto, sia l’attività di vigilanza che l’adozione di atti surrogatori per evitare che le contravvenzioni cadessero in prescrizione; tale doverosa attività, tenuto conto del regolamento comunale, non comporta certamente alcuna dipendenza gerarchica del Corpo di Polizia Municipale dalla sua figura.
In effetti, ciò che, ad avviso del Collegio, radica la responsabilità del V. non è certo il non avere controllato minuziosamente l’attività della N.V., adempimento che non poteva essergli richiesto, ma il fatto di non avere mai effettuato dei controlli, sia pure a campione, di essersi del tutto disinteressato dell’andamento di quel settore di attività amministrativa, sino alla scoperta dei fatti, consentendo che per un lunghissimo periodo di tempo un adempimento fondamentale, come quello dell’iscrizione a ruolo delle somme dovute a seguito di verbali non pagati, fosse pretermesso, ignorando, così, un fenomeno di dimensioni assolutamente abnormi, che una corretta attività di vigilanza avrebbe sicuramente individuato per tempo (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. d'appello Siciliana, sentenza 05.11.2013 n. 309).

ENTI LOCALIDismissioni, l'holding non salva. Illegittimo costituire una capogruppo per dribblare i tagli. La Corte conti Lombardia sull'obbligo di mettere in liquidazione le società strumentali.
Niente escamotage sulla dismissione delle società partecipate. Non basta infatti costituire una holding per dribblare gli obblighi che impongono (entro il 31 dicembre) ai comuni sotto i 30.000 abitanti di liberarsi di tutte le società strumentali, lasciando al contempo agli enti tra 30.000 e 50.000 abitanti la possibilità di mantenere la partecipazione in una sola società detenuta. Se infatti si consentisse ai comuni di avere una partecipazione diretta in una società la quale a sua volta ne controlla svariate altre, si legittimerebbe una condotta elusiva di una norma di legge. Poiché la ratio dell'art. 14, comma 32 del dl 78/2010 è quella di ridurre le partecipazioni societarie detenute dai comuni.

Lo ha chiarito con il parere 04.11.2013 n. 474 la Corte dei Conti della Lombardia, Sez. controllo.
A rivolgersi ai giudici contabili è stato il comune di Bollate (Mi) che chiedeva un parere sulla legittimità di un'operazione realizzata nel 2007, ma divenuta a rischio alla luce del dl 78/2010. L'ente aveva costituito una srl, interamente partecipata, la quale, a seguito di trasferimento di quote, era salita fino a detenere il 100% di due ulteriori società: una, affidataria di servizi socio-assistenziali e delle farmacie comunali e un'altra affidataria di servizi per il territorio. Nella richiesta di parere, il sindaco chiedeva se fosse possibile unificare le due partecipazioni trasformando la società partecipata in una holding (detentrice di sole partecipazioni e quindi connotabile come holding strategica). Ma l'operazione ha ricevuto l'altolà della Corte conti lombarda.
I giudici erariali hanno sottolineato che le società strumentali per essere tali devono avere un oggetto sociale esclusivo. Se infatti si consentisse a questo tipo di società la possibilità di svolgere ulteriori attività a favore di altri soggetti pubblici o privati, «si verificherebbe un'alterazione o comunque una distorsione della concorrenza all'interno del mercato locale». Ma la gestione di partecipazioni societarie esula dal concetto di «oggetto sociale esclusivo», perché non è ammissibile che «la stessa società che opera in house svolga, per conto di uno o più enti, sia attività strumentali sia di gestione di servizi pubblici locali».
Ma a parte questo vizio di fondo, l'operazione congegnata dal comune di Bollate è da cassare soprattutto perché «collide con la disposizione prevista dall'art. 14, comma 32, del dl 78/2010 e con il principio di eliminazione quantitativa delle partecipazioni societarie detenute e non più detenibili». L'unica chance per gli enti è ampliare la compagine societaria coinvolgendo altri comuni in modo da superare i limiti demografici previsti. Una possibilità già ammessa dalla stessa Corte conti Lombardia (delibera n. 66/2013) (articolo ItaliaOggi del 14.11.2013).

ottobre 2013

APPALTI SERVIZI: Opere e servizi pubblici o di pubblico interesse - Contratti di partenariato pubblico privato - Spesa di indebitamento e spesa di investimento - Criteri Eurostat - Rischi concretamente assunti dalle parti - Sussistenza e contabilizzazione.
Nel contratto di partenariato pubblico privato almeno due dei tre rischi indicati dall’Eurostat devono essere “effettivamente” assunti dal privato.
Con la decisione in rassegna un sindaco pugliese ha chiesto alla Corte dei conti un parere avente a oggetto la possibilità di affidare, previa una regolare gara, l’intero servizio d’illuminazione pubblica e la relativa manutenzione della rete a un soggetto privato a fronte del pagamento di un canone annuale che il comune dovrebbe versare per dieci anni all’aggiudicatario e come debba essere contabilizzata tale operazione.
In base a quanto prospettato dall’amministrazione locale, risulterebbero a carico del vincitore della gara i costi immediati di ammodernamento degli impianti e tutte le spese per la manutenzione e l’erogazione del servizio di energia elettrica.
Il progetto esposto dall’ente locale potrebbe configurare a parere della Corte un’ipotesi di partenariato pubblico privato (“publicprivate partnership” od anche “Ppp”) riconducibile all’art. 3, comma 15-ter, del Dlgs n. 163/2006. In base a tale norma, alle operazioni di partenariato pubblico privato si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat.
L’art. 14, comma 1, lett. c), del Dpr n. 207/2010 (Regolamento di esecuzione e attuazione del codice dei contratti pubblici) in ordine al ricorso ai Ppp prevede un apposito studio di fattibilità composto da una relazione illustrativa del progetto.
Il legislatore è intervenuto più volte nel corso degli ultimi anni sulle fattispecie contrattuali ascrivibili ai Ppp, sia per la possibilità di integrare le competenze del settore pubblico con quello privato, sia in considerazione delle ridotte risorse finanziarie a disposizione delle stazioni appaltanti.
Ai fini della riconduzione di una determinata operazione nell’alveo dei Ppp risulta necessario strutturare il contratto in modo tale che i rischi vengano allocati alla parte che sia meglio in grado di controllarli (cfr. Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, determinazione n. 4, del 22.05.2013).
Ai fini di tale esame occorre fare riferimento ai criteri contenuti nelle decisioni Eurostat e in particolare alla decisione “Treatment of publicprivate partnership” dell’11.02.2004, con la quale sono state fornite indicazioni specifiche per il trattamento nei conti economici nazionali per i Ppp.
Secondo la decisione dell’Eurostat
tali tipologie di partenariato devono essere caratterizzate da un rapporto contrattuale di lungo periodo tra pubblico e privato, avente a oggetto la costruzione di una nuova infrastruttura o la ristrutturazione di una già esistente. L’opera deve riguardare i settori in cui la pubblica amministrazione possiede un forte interesse pubblico, ovvero deve essere l’acquirente principale dei servizi. I beni oggetto di tali operazioni non devono essere registrati nei conti delle pubbliche amministrazioni ai fini del calcolo dell’indebitamento netto e del debito soltanto se vi è un sostanziale trasferimento di rischio dalla parte pubblica a quella privata, ovvero circostanza che si ha nel caso in cui il soggetto privato assuma il rischio di costruzione e almeno uno dei due rischi di disponibilità o di domanda.
Il rischio di disponibilità attiene alla fase operativa ed è connesso a una scadente o insufficiente gestione dell’opera pubblica a seguito della quale la qualità e/o quantità del servizio reso risultano inferiori ai livelli previsti nell’accordo contrattuale. Pertanto, affinché il rischio sia effettivamente trasferito sul privato è necessario che i pagamenti pubblici siano correlati all’effettivo ottenimento del servizio reso e la possibilità per il soggetto pubblico di ridurre i propri pagamenti nel caso in cui i parametri stabiliti ex ante non siano effettivamente raggiunti. La previsione di pagamenti costanti indipendentemente dal volume e dalla qualità dei servizi erogati implica, viceversa, un’assunzione di rischio di disponibilità da parte del soggetto pubblico.
Il rischio di domanda invece deve essere considerato come quello connesso alla variabilità della stessa, non dipendente dalla qualità del servizio prestato. Il rischio si considera assunto dal privato qualora i pagamenti pubblici siano correlati all’effettiva quantità domandata dall’utenza per un dato servizio, mentre è assunto dal soggetto pubblico nel caso di pagamenti garantiti anche per prestazioni non erogate. Tale è peraltro il rischio tipico delle “opere calde”, ovvero le opere o i servizi pubblici capaci di produrre flussi di cassa derivanti dal pagamento da parte di altri utenti di un canone o di una tariffa legati alla gestione economica della stessa opera.

La nuova versione del SEC ’95, pubblicata dall’Eurostat nell’ottobre del 2012, individua le differenti forme di finanziamento pubblico. Fra le stesse, qualora il costo del capitale è prevalentemente coperto dalla pubblica amministrazione (in misura superiore al 50 per cento) la maggioranza dei rischi è assunto dalla pubblica amministrazione e l’asset deve essere contabilizzato “on balance”.
Anche le garanzie, ove assicurino l’integrale copertura del debito o un rendimento certo del capitale investito dal privato e unitamente al contributo pubblico superino il 50 per cento del costo dell’opera, determinano la contabilizzazione dell’asset “on balance”, così come anche qualora si concordi un prezzo che l’amministrazione dovrà pagare alla scadenza del contratto superiore al valore di mercato, o inferiore perché la stessa ha già pagato ex ante per l’acquisizione.
Il trattamento contabile delle forme pure di Ppp consente quindi di non considerarle (almeno astrattamente) quali forme di indebitamento, anche se l’ampio margine lasciato all’autonomia negoziale può rendere difficoltoso profilare una ripartizione di rischi coerente con lo schema delineato nella decisione Eurostat e, pertanto, il corretto inquadramento di ciascuna di tali operazioni deve scaturire da una valutazione delle singole fattispecie (cfr. Corte dei conti, sez. riunite, deliberazione n. 6/2013 del 23 maggio, con cui è stato approvato il Rapporto 2013 sul coordinamento della finanza pubblica).
Tra le diverse forme di Ppp deve essere ricompreso anche l’appalto di servizi con finanziamento tramite terzi (Ftt) definito dall’art. 2, comma 1, lett. m), del Dlgs n. 115/2008, recante l’attuazione della direttiva 2006/32/Ce relativa all’efficienza degli usi finali dell’energia e i servizi energetici. La nozione di indebitamento può essere ricavata dalla legislazione vigente all’art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003. La nozione di investimento è invece data dal successivo diciottesimo comma.
La Corte costituzionale ha precisato altresì che la nozione di spesa di investimento non può essere determinata a priori, e in modo assolutamente univoco, sulla base della sola disposizione costituzionale ma essa va desunta dai principi della scienza economica e dalle regole di contabilità.
Le definizioni di spesa di investimento e di indebitamento offerte dal legislatore derivano da scelte di politica economica e finanziaria effettuate in stretta correlazione con i vincoli di carattere sovrannazionale, cui anche l’Italia è assoggettata in forza dei Trattati europei e dei criteri politico-economici e tecnici adottati dall’Unione europea.
Poiché la normativa in materia di Ppp non prevede uno schema rigido e ben definito, secondo anche l’orientamento già espresso dalla stessa sezione della Corte dei conti con la delibera n. 66 del 31 maggio 2012,  il corretto inquadramento dell’operazione di Ppp, anche ai fini contabili di ciascuna operazione, non può che scaturire da un’attenta valutazione, caso per caso, delle singole fattispecie.
Gli enti pertanto nella redazione del capitolato prestazionale del bando di gara e delle conseguenti clausole contrattuali dovranno ben valutare le categorie di rischio onde fissare in maniera certa, trasparente e conforme ai criteri elaborati in sede europea la distribuzione dei rischi e dei rendimenti sottostanti il contratto di partenariato pubblico privato.
Secondo la decisione Eurostat, affinché l’operazione possa essere considerata “off balance” rispetto ai tre rischi di costruzione, di domanda e di disponibilità, almeno due (normalmente quelli di costruzione e di domanda negli interventi relativi alla realizzazione di opere pubbliche) devono pienamente sussistere a carico del privato in senso sostanziale e non solo formale.
Diversamente, l’operazione non ha realmente la natura di partenariato con utilizzo di risorse private ma, di fatto, rientra nella piena disponibilità e rischio dell’ente pubblico.
In assenza di tali condizioni quindi, l’operazione contrattuale non può essere considerata un Ppp e, dovendo essere inserita nel calcolo del disavanzo e del debito nazionale, analogamente deve essere qualificata come operazione di indebitamento dell’ente territoriale.
Ove non sussistano i requisiti sopra indicati, l’assunzione dell’obbligo del pagamento di un canone rientra quindi, a pieno titolo, nella nozione di indebitamento (cfr., sez. riunite, delib. n. 49/CONTR/2011 del 16.09.2011).
Qualora pertanto lo schema contrattuale possegga solo il nomen o gli aspetti meramente formali di un Ppp ma integri di fatto una vera e propria forma di finanziamento, il canone versato dall’ente locale dovrà essere allocato al titolo III, tra le spese per rimborso prestiti, per la quota afferente le opere di manutenzione straordinaria, mentre dovranno essere allocate al titolo I, tra la spesa corrente, le restanti quote del canone inerenti alla spesa per i consumi di energia elettrica e per manutenzione ordinaria.
L’ente dovrà altresì tenere conto del fatto che i contratti di servizi o gli altri aspetti posti in essere dalle regioni e dagli altri enti locali che si configurano elusivi del Patto di stabilità interno sono nulli (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 31.10.2013 n. 161 - commento tratto da Diritto e Pratica Amministrativa n. 1/2014).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Vigenza del divieto di assunzione per le province.
La Corte dei Conti, sezione delle Autonomie, esamina le questioni di massima rimesse dalla sezione regionale di controllo per l'Emilia-Romagna (deliberazione n. 207/2013/PAR).
Il primo quesito riguarda l'attuale vigenza del divieto introdotto dall'art. 16, comma 9, d.l. 95/2012 (convertito in legge 135/2012) a tenore del quale: "nelle more dell'attuazione delle disposizioni di riduzione e razionalizzazione delle province è fatto comunque divieto alle stesse di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato".
Le considerazioni svolte in proposito sono le seguenti:
"... appare condivisibile l'interpretazione data dalla Sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna: non vi sono elementi giuridici per affermare che il processo di riordino delle province si è arrestato, in quanto, a seguito della mancata conversione del D.L. 188 del 2012, il legislatore ha procrastinato al 31.12.2013 il termine entro il quale il riordino dovrà essere attuato e l'art. 1, comma 115, della L. 228 del 2012 al terzo periodo prevede che: ‘nei casi in cui in una data compresa tra il 15.11.2012 e il 31.12.2013 si verifichino la scadenza naturale del mandato degli organi delle province, oppure la scadenza dell'incarico di Commissario straordinario delle province nominato ai sensi delle vigenti disposizioni ... o in altri casi di cessazione anticipata del mandato degli organi provinciali ... è nominato un commissario straordinario...per la provvisoria gestione dell'ente fino al 31.12.2013'. Inoltre il Governo in data 20.08.2013 ha presentato alla Camera dei Deputati un disegno di legge costituzionale per l'Abolizione delle province. Il riordino delle province non appare né arrestato né abbandonato, il legislatore ha provveduto a procrastinarne il termine finale al 31.12.2013 ; l'art 16, comma 9, del D.L. 16.07.2012, n. 95 convertito con modificazioni nella L. 07.08.2012, n. 135 è vigente, non essendo stato abrogato né colpito dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale, pertanto le province non possono assumere personale a tempo indeterminato";
Il secondo quesito, attiene a "... se lo stesso (divieto) ricomprenda anche le assunzioni di unità di personale aventi diritto al collocamento obbligatorio, disposto dalla legge 68/1999; ciò nel caso in cui l'ente debba procedere ad assunzioni, allo scopo di raggiungere la copertura della prevista quota d'obbligo".
L'esame della sezione reca queste motivazioni:
"La disposizione di cui all'art. 16, comma 9, del DL 95 del 2012 impone un divieto assoluto d'assunzione con contratto a tempo indeterminato. Le ragioni di tale divieto sono da ricercarsi nella disciplina che prevede il riordino e la razionalizzazione (con conseguente riduzione) delle province ... Le considerazioni -a fondamento della prevalenza per materia della legislazione che prevede l'assunzione obbligatoria di soggetti appartenenti alle ‘categorie protette' sulla legislazione che prevede il divieto di assunzione per limitare la spesa di personale- non paiono estensibili con riguardo alla norma che vieta alle province di effettuare assunzioni a tempo indeterminato nelle more del processo di riduzione/razionalizzazione delle medesime; si tratta, infatti, di una disposizione che esula da motivazioni strettamente finanziarie per collocarsi su un piano di razionalità organizzativa: stante la possibile soppressione dell'ente datore di lavoro, il Legislatore ha ritenuto corretto e doveroso cristallizzare la struttura burocratica (nel comparto risorse umane) dello stesso, in vista dell'accennata ‘soppressione' ed ancora che ‘In definitiva, la norma, nelle more dell'attuazione delle disposizioni di riduzione e razionalizzazione delle province, mira ad anticipare giuridicamente la stessa condizione di impossibilità di fatto all'assunzione che deriverebbe dall'eventuale estinzione dell'ente'. Pertanto, per le considerazioni suesposte, non è possibile assumere con contratto a tempo indeterminato lavoratori rientranti nelle categorie protette entro la quota d'obbligo di cui alla L. n. 68/1999, alla luce del divieto generale stabilito dalla menzionata norma di cui all'art. 16, comma 9, del D.L. n. 95/2012, convertito dalla L. n. 135/2012".
Si perviene, quindi, alla formulazione del seguente principio:
"
Il divieto, posto a carico delle province, di assumere personale a tempo indeterminato, di cui all'art. 16, comma 9, del D.L. 06.07.2012, n. 95, convertito con modificazioni nella L. 07.08.2012, n. 135, è tuttora in vigore. Tale divieto ricomprende anche le unità di personale aventi diritto al collocamento obbligatorio disposto dalla L. 12.03.1999, n. 68, nel caso in cui l'ente debba assumerle per raggiungere la copertura della quota d'obbligo prevista dalla legge medesima" (Corte dei Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 29.10.2013 n. 25 - tratto da www.publika.it).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOLe province non possono più assumere.
Il processo di riduzione e razionalizzazione delle province, varato dal decreto legge della spending review dello scorso anno, non si è certo arrestato, ma ha subito soltanto uno spostamento temporale. Ne discende che, ad oggi, è operante in capo alle province il divieto alle stesse di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato. Inoltre, in considerazione della ratio della disposizione legislativa, che è quella di «cristallizzare» la struttura delle risorse umane delle province in vista della loro soppressione, non è altrettanto possibile assumere a tempo indeterminato personale appartenente alle cosiddette categorie protette, ex legge n. 68/1999.

Non ammette repliche la conclusione cui è pervenuta la sezione autonomie della Corte dei conti, nel testo della deliberazione 29.10.2013 n. 25, con cui ha fatto chiarezza su un aspetto particolare del travagliato iter di riduzione e soppressione delle province, rispondendo a due quesiti posti dalla Corte conti Emilia Romagna.
Il primo, se sia ancora vigente il divieto di assumere personale a tempo indeterminato da parte delle province. Il secondo, se tale divieto ricomprenda anche le unità di personale aventi diritto al collocamento obbligatorio, quale appartenenti alle categorie protette previste dalla legge n. 68/1999.
Come si ricorderà, con l'articolo 16, comma 9 del dl n. 95/2012, le province, nelle more dell'attuazione delle disposizioni di riduzione e razionalizzazione, si è disposto il divieto per le province di assumere personale a tempo indeterminato. Con il dl n. 188/2012, poi, si era provveduto a dare corso a queste disposizioni, ma tale dl non fu poi convertito in legge. L'obiettivo del legislatore di provvedere alla riduzione e soppressione degli enti provinciali non è stato abbandonato, in quanto, nella legge di stabilità per il 2013 (all'articolo 1, comma 115), a causa della mancata conversione in legge del predetto dl n. 188, si è rinviato al 31.12.2013, l'attuazione delle norme di razionalizzazione e riduzione degli enti provinciali.
Sulla scorta di questo quadro normativo, la sezione regionale di controllo dell'Emilia Romagna della Corte ha chiesto una pronuncia definitiva della sezione autonomie, posto che altra sezione regionale della Corte (Corte conti Lombardia, nel parere n. 44/2013) ha ammesso le assunzioni di personale a tempo indeterminato, in quanto «il ridimensionamento delle province doveva intendersi arrestato».
La sezione autonomie non ha condiviso tale assunto. L'articolo 16 del decreto legge n. 95/2012 è tuttora in vigore, non appare né arrestato né abbandonato, anzi, procede con le migliori intenzioni, tenuto conto che il 20 agosto scorso il governo ha depositato un ddl recente misure di abolizione delle province. Il legislatore ha solamente rinviato l'adozione delle misure di ridimensionamento delle province al 31.12.2013, con la conseguenza che le stesse non possono assumere personale a tempo indeterminato.
Sulla stessa lunghezza d'onda le considerazioni relative all'assunzione di personale appartenente alle categorie protette. Nonostante la legge n. 68/1999 ne disponga l'obbligatorietà, ci si trova di fronte al volere del legislatore di «cristallizzare» il personale delle province, in vista della loro soppressione (articolo ItaliaOggi dell'08.11.2013).

LAVORI PUBBLICI: Enti locali - Debiti fuori bilancio - Spese di “somma urgenza” - Competenze della Giunta - Attivazione della procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194 - Rinvio alla sola forma dell’atto - Limiti degli “accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente” - Insussistenza.
Per i lavori di “somma urgenza” ex art. 191, co. 3, del Tuel il rinvio all’art. 194 va riferito alla mera forma dell’atto e alla competenza del consiglio.
La Corte dei conti, sez. reg. controllo per il Piemonte, in risposta a un quesito posto dal Presidente della provincia, ha espresso un parere in merito alle spese “di somma urgenza” di cui all’art. 191 del Tuel, con particolare riferimento alle competenze in tal senso in seno alla Giunta.
L’art. 191 del Tuel dispone le regole che gli enti locali devono rispettare per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese.
Al primo comma della norma richiamata è stata prevista la procedura ordinaria, in base alla quale gli enti locali possono effettuare spese solo qualora sussista l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo di bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5. Solo dopo aver conseguito l’esecutività del provvedimento di spesa il responsabile del servizio comunica al terzo interessato l’impegno e la copertura finanziaria, ovvero contestualmente all’ordinazione della prestazione. Il successivo terzo comma predispone invece una procedura speciale da adottare qualora sussistano delle circostanze che richiedano un intervento immediato a tutela di interessi primari.
In quanto derogatoria alla disciplina ordinaria, la diversa procedura di cui al terzo comma dell’art. 191 del Tuel va applicata restrittivamente e deve, in ogni caso, essere seguita da una rigorosa regolarizzazione che riconduca tale spesa “anomala” nell’ambito della contabilità ordinaria dell’ente.
La ratio della norma va individuata nella volontà del legislatore di “consentire una deroga alla procedura ordinaria non ogni qualvolta vi siano lavori di somma urgenza ma solo allorquando non vi siano difatti, sufficienti fondi a tal fine stanziati” (cfr. sez. contr. Liguria, deliberazioni n. 12/2013 e n. 22/2013).
Di conseguenza, il dirigente responsabile del centro di costo su cui deve gravare la specifica spesa deve preliminarmente verificare la presenza in bilancio di risorse disponibili da utilizzare per i lavori di somma urgenza. In caso di esito positivo, lo stesso deve quindi predisporre la determinazione dirigenziale per l’assunzione dell’impegno dei fondi.
Qualora invece venga appurata, in tutto o anche parzialmente, l’indisponibilità di tali fondi nelle risorse in bilancio, il dirigente deve predisporre una proposta di deliberazione di riconoscimento della legittimità del debito  fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. e), del Tuel, nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio all’incolumità pubblica, sottoponendo tale delibera alla Giunta. L’organo esecutivo a sua volta, in base alla nuova formulazione dell’art. 191 del Tuel (così come modificato dall’art. 3, comma 1, lett. i), del Dl n. 174 del 10.10.2012, conv. con modificazioni, nella legge n. 213 del 07.12.2012) deve attivare la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194 di competenza dell’Organo consiliare entro il termine breve indicato dalla norma.
Che poi tali fondi vadano reperiti ex novo o possano trovarsi all’interno del bilancio dell’ente non interessa al fine della corretta applicazione della norma. Altro non farà l’ente, in sede di riconoscimento del debito, se non quello che è già previsto dagli artt. 175 (Variazioni al bilancio di previsione e al piano esecutivo di gestione) e 193 (Salvaguardia degli equilibri di bilancio) del Tuel” (cfr. sez. contr. Liguria, sopra cit.). La regolarizzazione delle spese di “somma urgenza” senza attivare la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio può pertanto essere disposta in tutti i casi in cui esistono stanziamenti in bilancio (anche ordinari) sufficientemente  capienti all’effettuazione della spesa di somma urgenza.
Qualora tali fondi non sussistano invece, la Giunta su proposta del responsabile del procedimento attiva la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio di competenza consiliare.
A parere della Corte, il rinvio all’art. 194 del Tuel deve ritenersi riferito alle mera forma dell’atto e alla  competenza del Consiglio e pertanto, in tali circostanze, in nessun caso deve operare per il riconoscimento della spesa il limite “degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente” (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 24.10.2013 n. 360 - commento tratto da Diritto e Pratica Amministrativa n. 1/2014).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Enti locali - Società “in house” - Nomina e revoca del dipendente pubblico in seno alle società a partecipazione pubblica - Status dei dipendenti pubblici anche per i dipendenti delle società controllate - Sussistenza.
SOCIETÀ IN HOUSE - Il dipendente nominato amministratore in seno a una società “in house” mantiene lo status proprio dei dipendenti pubblici.
Con la deliberazione in rassegna la Corte dei conti, sez. reg. controllo per il Piemonte, si è espressa in ordine alla qualificazione del rapporto tra il dipendente dell’ente locale e la società da questi controllata o partecipata in riferimento anche all’art. 4, commi 4 e 5, del Dl n. 95/2012 (conv. nella legge n. 135/2012). In particolar modo, il Presidente della provincia torinese chiedeva se, nella gestione della società partecipata, il dirigente preposto continui a operare nell’esercizio del rapporto funzionale con l’ente di appartenenza e possa pertanto godere, anche nell’esercizio di tali funzioni, delle tutele previste per i dipendenti pubblici, ivi inclusa la tutela legale.
Le norme contenute nel Dl n. 95/2012 si inseriscono nell’ambito di una serie di recenti disposizioni legislative con le quali sono state previste delle specifiche misure restrittive di spesa e organizzazione in materia di società partecipate dalle amministrazioni pubbliche. Con tali interventi il legislatore ha imposto dei limiti sia all’oggetto che al numero delle società costituite e/o mantenute dagli enti locali. Specifiche restrizioni sono altresì state previste in merito al numero e al compenso degli amministratori di dette società, oltreché alle modalità di reclutamento del personale.
Segnatamente, i commi 4 e 5 del decreto legge richiamato hanno previsto un numero massimo di membri del consiglio di amministrazione delle società strumentali, a totale o parziale partecipazione pubblica, sia quest’ultima esercitata in forma diretta che indiretta.
Ferme le disposizioni vigenti in materia di omnicomprensività del trattamento economico, i dipendenti dell’amministrazione titolare della partecipazione o di poteri di indirizzo e vigilanza, ovvero i dipendenti della società controllante nominati in seno alle società strumentali hanno l’obbligo di riversare i relativi compensi assembleari all’amministrazione, ove riassegnabili, in base alle vigenti disposizioni, al fondo per il finanziamento del trattamento economico accessorio e alla società di appartenenza.
La disciplina legislativa ulteriormente sopravvenuta, ovvero il Dlgs n. 39/2013 recante “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati di controllo pubblico, a norma dell’art. 1, commi 49 e 50, della legge 06.11.2012, n. 190” ha ulteriormente delimitato l’ambito soggettivo cui si riferiscono gli obblighi di nomina di cui all’art. 4, del Dl n. 95/2012.
Invero, dal combinato disposto degli artt. 9 e 12 del Dlgs n. 39/2013 con l’art. 4 del Dl n. 95/2012, si deve ritenere che nel caso di cui all’art. 4, comma 4, del Dl n. 95/2012, i due nominandi membri del consiglio di amministrazione possono essere anche dirigenti, purché non investiti della carica di Presidente con deleghe gestionali dirette o di amministratore delegato. Con specifico riguardo al quinto comma dell’art. 4 citato, nel caso di cinque componenti i tre designandi da parte dell’amministrazione non possono rivestire le summenzionate funzioni.
La giurisprudenza nel qualificare le cosiddette “società in house” come società esterne, ovvero soggettivamente separate, ha anche affermato che le stesse presentano caratteristiche tali da poterle comunque qualificare come una derivazione o una “longa manus” dell’ente stesso.
È peraltro proprio da tale inquadramento che ne è poi derivata l’espressione “in house”, la quale richiama per l’appunto una gestione comunque riconducibile allo stesso ente affidante o comunque a delle sue articolazioni.
La disciplina comunitaria degli appalti pubblici va quindi applicata solo se l’ente affidatario sia distinto dall’amministrazione aggiudicatrice non solo sul piano formale, ma anche sostanziale (Cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 1/2008).
La Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la  questione di costituzionalità di una legge regionale contenente l’obbligo del rispetto delle procedure a evidenza pubblica, imposte dagli enti locali per l’assunzione di personale dipendente, anche a carico di società a capitale interamente pubblico affidatarie di servizi pubblici, sulla base della considerazione che tale tipo di disposizione “non è volta a porre limitazioni alla capacità di agire delle persone giuridiche private, bensì a dare applicazione al principio di cui all’art. 97 della Costituzione rispetto a una società che, per essere a capitale interamente pubblico, ancorché formalmente privata, può essere assimilata, in relazione al regime giuridico, a enti pubblici” (cfr. Corte cost. n. 29/2006).
Ad avviso della Corte dei conti pertanto, in base a tale recente quadro legislativo e giurisprudenziale, anche nelle fattispecie di cui ai commi 4 e 5 dell’art. 4 del Dl n. 95/2012, si è comunque di fronte “a una forma di organizzazione pubblica imposta dal legislatore per il perseguimento di finalità pubbliche”.
In tale ambito quindi, anche la nomina o la revoca del dipendente pubblico quale amministratore in seno alle società ivi indicate sembra riconducibile all’esercizio di un potere amministrativo piuttosto che ad una potestà privatistico-commerciale.
Dunque, anche siffatta nomina non interrompe in capo al dipendente, per ciò stesso, il rapporto interorganico con l’amministrazione di appartenenza e nei suoi confronti deve conseguentemente essere ritenuto ancora  sussistente lo status proprio dei dipendenti pubblici (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 24.10.2013 n. 359 - commento tratto da Diritto e Pratica Amministrativa n. 1/2014).

APPALTI: In materia di regolarizzazione delle spese di "somma urgenza" e di debiti fuori bilancio.
La regolarizzazione delle spese “di somma urgenza” senza attivare la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio può essere disposta in tutti i casi in cui esistono stanziamenti in bilancio (anche ordinari) sufficientemente capienti all’effettuazione della spesa di somma urgenza.
Nel caso in cui non vi siano idonei stanziamenti in bilancio, la Giunta, su proposta del responsabile del procedimento, attiva la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio di competenza consiliare.
Il rinvio all’art. 194 TUEL è da intendersi unicamente riferito alla forma dell’atto e alla competenza dell’Organo (Consiglio) e quindi si ritiene che in nessun caso debba operare, per il riconoscimento della spesa, il limite “degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’Ente”.
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Con la nota indicata in epigrafe il Presidente della Provincia di Torino chiede:
1) se, ai sensi dell’art. 191 TUEL la regolarizzazione delle spese “di somma urgenza” possa essere disposta dalla Giunta solo ed esclusivamente nelle ipotesi di stanziamenti appositamente intestati a tale finalità;
2) se, invece, la competenza dell’esecutivo si possa ritenere radicata anche nell’ipotesi di ricorso agli ordinari stanziamenti di bilancio per la manutenzione ordinaria o straordinaria purché preesistenti, anche in ordine alla capienza, all’effettuazione della spesa regolarizzata;
3) se le regolarizzazioni di che trattasi costituiscono, sempre, debito fuori bilancio anche quando allocate sugli ordinari stanziamenti di bilancio o solo nell’ipotesi di competenza consiliare;
4) se, pertanto, le regolarizzazioni attuate con provvedimento dell’esecutivo siano indenni dall’onere del riconoscimento solo nei limiti dell’utilità conseguita;
5) se, in sede di prima applicazione della norma, le regolarizzazioni effettuate con deliberazione consiliare, anche quando potevano esserlo con provvedimento di giunta, possano essere ugualmente escluse dall’assimilazione ai debiti fuori bilancio facendo prevalere considerazioni di ordine sostanziale rispetto a quelle di ordine formale.
...
L’art. 191, comma 3, del TUEL, nel testo modificato dal D.L. n. 174/2012, convertito nella L. n. 213/2012 così dispone: “Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, qualora i fondi specificamente previsti in bilancio si dimostrino insufficienti, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento è adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare”.
Nella relazione illustrativa della nuova norma, come innovata dall’art. 3, comma 1, lett. i) del D.L. n. 174/2012, come convertito nella L. n. 213/2012, si evidenzia che “si prevede una maggiore responsabilizzazione degli organi di governo per l’effettuazione di lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile. La norma mira, infatti, a ricondurre al sistema di bilancio le spese effettuate con procedure non tipiche in considerazione dell’urgenza di realizzare gli interventi eccezionali ed imprevedibili”.
In effetti, l’art. 191, comma 3, del TUEL nel testo antecedente alla novella del 2012 prevedeva unicamente che “per i lavori di somma urgenza cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale od imprevedibile, l’ordinazione fatta a terzi è regolarizzata, a pena di decadenza entro trenta giorni e comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente alla regolarizzazione.”
Immutato invece è rimasto il tenore del comma 4 dell’art. 191 TUEL che prevede: “Comma 4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni”.
Come noto, l'art. 191 TUEL fissa le "Regole per l'assunzione di impegni e per l'effettuazione di spese".
Il primo comma dell’articolo individua l'ordinaria procedura di spesa per cui l'Ente può attivarsi solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5. Solo dopo il responsabile del servizio, conseguita l'esecutività del provvedimento di spesa, comunica al terzo interessato l'impegno e la copertura finanziaria, contestualmente all'ordinazione della prestazione.
Se questa, come detto, è la procedura ordinaria, il comma 3 dell’art. 191 risulta essere una deroga alla disciplina ordinaria, una sorta di "autorizzazione" da parte del legislatore a diversamente procedere in presenza di situazioni che richiedono un intervento immediato (somma urgenza) a tutela di interessi primari.
Tuttavia, proprio perché si tratta di una procedura derogatoria a quella ordinaria di spesa, deve essere applicata in maniera restrittiva e deve, in ogni caso, essere seguita da una rigorosa “regolarizzazione” a posteriori, che riconduca tale spesa anomala nell’ambito della contabilità ordinaria dell’Ente.
Nell’ambito della disciplina antecedente al D.L. n. 174/2012, la norma contenuta nel comma 3 dell’art. 191 TUEL, nello stabilire che, per i lavori di somma urgenza, l'ordinazione fatta a terzi andava regolarizzata dall'Ente locale improrogabilmente entro 30 giorni -e, comunque, entro la fine dell'esercizio, a pena di decadenza-, serviva ad evitare che, alla fine di ciascun esercizio s'accumulassero ordinativi di pagamento per lavori di somma urgenza che, non trovando debita copertura finanziaria, si trasformavano in debiti fuori bilancio (cfr. in tal senso Cass. n. 20763/2009; Cons. Stato, Sez. 5, 23/04/2001, n. 2419).
Nell’ambito di questa logica normativa ancora attuale, la finalità della novella legislativa del 2012 sembra essere quella di responsabilizzare maggiormente gli organi di governo dell’Ente.
Come già evidenziato da questa Corte, “appare chiara la volontà del legislatore di consentire una deroga alla procedura ordinaria non ogni qualvolta vi siano lavori di somma urgenza ma solo allorquando non vi siano difatti, sufficienti fondi a tal fine stanziati. In tale circostanza, non è possibile per l'Ente procedere all'impegno di somme sul competente capitolo o intervento di bilancio in quanto, appunto perché fondi non ve ne sono o non sono sufficienti" (Sez. controllo Liguria, deliberaz. n. 12/2013 e n. 22/2013).
Pertanto,
il dirigente responsabile del centro di costo su cui deve essere fatta gravare la spesa deve procedere a verificare la presenza in bilancio di risorse disponibili da utilizzare per i lavori di somma urgenza e, nel caso di esito positivo, deve predisporre la determinazione dirigenziale per l’assunzione dell’impegno dei fondi.
Nell’ipotesi, invece, in cui venga appurata l’indisponibilità, in toto o in quota parte, delle risorse in bilancio, il dirigente responsabile del centro di costo deve predisporre una proposta di deliberazione di riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. e), del TUEL, nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità, sottoponendo tale delibera alla Giunta, la quale, in base al nuovo dettato dell’art. 191 TUEL, deve attivare la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194 di competenza dell’Organo consiliare entro il termine breve indicato dalla norma.
Che poi tali fondi vadano reperiti ex novo o possano trovarsi all'interno del bilancio dell'Ente non interessa al fine della corretta applicazione della norma. Altro non farà l'Ente, in sede di riconoscimento del debito, se non quello che è già previsto dagli artt. 175 (Variazioni al bilancio di previsione ed al piano esecutivo di gestione) e 193 (Salvaguardia degli equilibri di bilancio) del TUEL
(Sez. controllo Liguria, deliberaz. n. 12/2013 e n. 22/2013).
Si ritiene, pertanto, che ai quesiti posti dall’Amministrazione provinciale possano essere date le seguenti risposte:
- la regolarizzazione delle spese “di somma urgenza” senza attivare la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio può essere disposta in tutti i casi in cui esistono stanziamenti in bilancio (anche ordinari) sufficientemente capienti all’effettuazione della spesa di somma urgenza;
- nel caso in cui non vi siano idonei stanziamenti in bilancio, la Giunta, su proposta del responsabile del procedimento, attiva la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio di competenza consiliare;
- il rinvio all’art. 194 TUEL è da intendersi unicamente riferito alla forma dell’atto e alla competenza dell’Organo (Consiglio) e quindi si ritiene che in nessun caso debba operare, per il riconoscimento della spesa, il limite “degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’Ente
(Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 24.10.2013 n. 360).

PATRIMONIO: Corte conti. Legittime le permute alla pari.
Solo le permute «pure» (in cui gli immobili vengono scambiati alla pari senza il pagamento di una differenza in termini di prezzo) sono escluse dal divieto che, ai sensi della legge di stabilità 2013, ha colpito tutte le amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della p.a. tenuto dall'Istat (e quindi anche gli enti locali).

Lo ha chiarito la Corte conti del Veneto nel parere 23.10.2013 n. 302, emessa su richiesta del comune di Chioggia che voleva sapere se fosse o meno legittima un'operazione che prevedeva l'acquisizione da parte dell'ente di un immobile di proprietà della Marina militare a fronte dell'impegno a realizzare (per un valore equivalente) un intervento di ristrutturazione su un immobile di proprietà della Marina.
La Corte ha richiamato la propria precedente giurisprudenza in materia che in più di un'occasione ha ristretto l'ambito applicativo del divieto ai soli acquisti «a titolo derivativo» tra privati. Sulla base di questo presupposto, la sezione veneta ha sempre escluso che la locuzione «acquisti a titolo oneroso», contenuta nella legge, potesse estendersi anche alle espropriazioni per pubblica utilità (che fanno acquisire la proprietà a titolo originario e senza il pagamento di un corrispettivo in senso tecnico).
La Corte estende l'esonero anche alle permute a parità di prezzo, in quanto le stesse rispettano «la ratio della norma vincolistica volta a escludere esborsi di denaro a titolo di corrispettivo».
Le tesi della Corte conti Veneto sono state recepite nel decreto sui pagamenti della p.a. (dl n. 35/2013, convertito nella legge n. 64) che all'art. 10-bis ha espressamente escluso dal divieto «le procedure relative agli acquisti a titolo oneroso di immobili o terreni effettuate per pubblica utilità, le permute a parità di prezzo» e infine le operazioni di acquisto programmate da delibere assunte dagli enti prima del 31.12.2012 (articolo ItaliaOggi del 29.10.2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa redazione di un piano di caratterizzazione ambientale non può dare luogo al riconoscimento degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006 (codice dei contratti).
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Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota prot. n. 12264/1.13.9 del 10.07.2013, una richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Carrara in materia di incentivi alla progettazione di cui all’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006 (codice dei contratti).
In particolare, si chiede:
a) se possa essere erogato l’incentivo alla progettazione in riferimento all’attività progettuale, svolta dal personale interno all’amministrazione, consistente nella redazione di un “piano di caratterizzazione ambientale” nell’ambito dell’attività di progettazione di bonifiche ambientali secondo quanto stabilito dal d.lgs. n. 152/2006 (codice dell’ambiente);
b) se, per l’eventuale quantificazione dell’incentivo, sia applicabile quanto previsto dal comma 6 del citato art. 92 del codice dei contratti, stante l’impossibilità di correlare l’impegno professionale all’importo del lavoro di bonifica.
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Nel merito, l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 (codice degli appalti) recita: “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, (…) è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare (…)”. L’art. 92, comma 6, del d.lgs. n.163/2006, prevede: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, (…) tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Questa Sezione si è già pronunciata sull’argomento in diverse occasioni (
parere 18.10.2011 n. 213 e ancor più di recente con il parere 27.11.2012 n. 389 e parere 12.12.2012 n. 459) e, da ultimo, con parere 29.07.2013 n. 252, ove ha chiarito che “l’art. 90 del d.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito <tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto> e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis siano ascrivibili solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”; ciò in sintonia, peraltro, con un parere di altra Sezione della Corte dei conti (Sez. reg. contr. Piemonte parere 30.08.2012 n. 290), che, in riferimento alla disciplina normativa di cui trattasi, ha affermato che: “La norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente”, essendo, dunque, necessario che l’attività di progettazione sia il presupposto di una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera pubblica.
Questa circostanza non appare ravvisabile con riferimento al piano di caratterizzazione ambientale, redatto a cura del responsabile dell’inquinamento, e disciplinato dall’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006 (codice dell’ambiente), rubricato “Procedure operative ed amministrative”, in quanto, in presenza di un superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), tale piano, consistente in un’attività d’indagine, è volto, in particolare, a definire le risultanze inerenti la determinazione dell’entità ed estensione della contaminazione, sulla base di parametri stabiliti, essendo assunto nel rispetto dei requisiti di cui all’allegato 2 alla parte quarta del citato codice. Si è in presenza, pertanto, di plurime attività d’indagine (quali sondaggi, campionamento dei terreni e delle acque sotterranee, analisi chimiche ecc...), finalizzate a ricostruire i fenomeni di contaminazione, onde acquisire le informazioni di base essenziali per il successivo processo decisionale da intraprendersi nell’ambito di un quadro realistico della situazione di contaminazione.
Inoltre, la successiva procedura di analisi del rischio, qualora presenti un esito negativo in riferimento al livello di concentrazione delle sostanze contaminanti, comporta la conclusione positiva del procedimento (art. 242, c. 5, del d.lgs. n. 152/2006), sussistendo l’obbligo di avviare la procedura di bonifica, ai sensi del comma 7 del citato art. 242, solo in caso di superamento della soglia di rischio di concentrazione dei contaminanti, con la conseguente redazione, da parte del soggetto responsabile, di un progetto operativo concernente gli interventi di bonifica o di messa in sicurezza ed eventuale ripristino ambientale, da sottoporre alla regione per l’approvazione, previ i prescritti pareri, con provvedimento autorizzativo che definisce anche le prescrizioni ed i tempi di esecuzione dei lavori pubblici previsti nel progetto di bonifica che sarà poi posto a base di gara dall’amministrazione competente, e solo riguardo al quale appare legittimo il riconoscimento degli incentivi previsti, per il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto e loro collaboratori, dall’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 (codice degli appalti).
Ad ulteriore sostegno del riconoscimento dell’incentivo agli incaricati della redazione di un atto di progettazione o pianificazione solo qualora questo abbia ad oggetto la realizzazione di un’opera pubblica, il decreto 22.04.2013 n. 66 del Ministero dell’interno, recante norme per la ripartizione dell’incentivo economico al personale del Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, detta disposizioni pregnanti anche ai fini della risoluzione del caso di specie, laddove prevede, all’art. 2, comma 2, che gli incentivi di cui all’art. 92, c. 5, del codice dei contratti “sono riconosciuti per le attività del responsabile del procedimento e degli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché dei loro collaboratori” e, al comma 3, che “sono riconosciuti soltanto quando i relativi progetti siano stati formalmente approvati e posti a base di gara e riguardino lavori pubblici di competenza dell'amministrazione, quali attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione straordinaria e ordinaria, comprese le eventuali progettazioni di connesse campagne diagnostiche e le eventuali redazioni di perizie di variante e suppletive nei casi previsti dall'art. 132, comma 1 del codice, ad eccezione della lettera e)”.
In conclusione,
il Collegio ritiene che la redazione di un piano di caratterizzazione ambientale non possa dare luogo al riconoscimento degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006 (codice dei contratti) (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 23.10.2013 n. 276).

INCARICHI PROFESSIONALI - PUBBLICO IMPIEGO: Riduzione dei compensi per incarichi di collaudo affidati a dipendenti di pubbliche amministrazioni.
In caso di incarico di collaudo conferito dall'ente locale ad un dipendente pubblico di altro ente, anche statale, opera l'obbligo di trattenuta del 50% sul 'compenso spettante' prevista dall'art. 61, comma 9, del d.l. n. 112 del 2008, convertito dalla legge n. 133 del 2008.
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La trattenuta si applica nei modi previsti dall'art. 61 ma a far data dall'entrata in vigore della legge. In considerazione di tale conclusione non dovrebbe determinarsi l'inconveniente adombrato da codesto Comune che si preoccupa di evidenziare come 'prima dell'entrata in vigore della disciplina in esame costituiva prassi tra i professionisti offrire un corrispettivo determinato da tariffa professionale e scontato di una percentuale oscillante tra il 30% ed il 40% (70% o 60% dell'onorario desumibile dalla tariffa professionale)'.
Sicché ove 'la riduzione del 50% si ritenesse applicabile all'onorario già scontato del 30% o del 40%, il professionista incaricato finirebbe per percepire (a titolo di compenso per gli affari affidatigli) soltanto la metà della somma (35% oppure 30%), a suo tempo convenuta con l'Amministrazione'. Tale conseguenza potrebbe esporre 'l'Amministrazione a costi ed oneri legali aggiuntivi'. Orbene, tale 'inconveniente' può ritenersi scongiurato dal fatto che la disposizione in parola spiega i suoi effetti dalla data della sua entrata in vigore dunque non ex tunc.
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Occorre premettere che la norma nella sua formulazione fa riferimento a collaudi conferiti nell'ambito dell'Amministrazione statale, anche se la Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 341 del 2009, ha chiarito che la disposizione è di generale applicazione e dunque riguarda anche gli enti locali; sicché si pone il problema di stabilire a quale ente pubblico debba essere riversata la metà del compenso professionale nel caso in cui il collaudatore sia terzo rispetto all'Amministrazione pubblica committente.
Circa la risoluzione del quesito occorre aggiungere che dall'istruttoria compiuta è emerso che, nel caso di specie, i compensi a tariffa professionale previsti per l'espletamento del collaudo sono a carico dell'Ente locale; in tale ipotesi deve ritenersi che i beneficiari del 'risparmio di spesa' per il Comune committente debbano essere i dipendenti dell'Ente locale medesimo, indipendentemente dal fatto che il collaudo sia conferito ad un soggetto terzo all'Ente.
La soluzione prospettata appare la più aderente alla ratio della norma intesa al contenimento della spesa corrente dell'Ente, che vede contestualmente alimentato il fondo di amministrazione dei dirigenti dell'Ente medesimo.
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La Corte dei Conti, sezione regionale Emilia-Romagna, esamina i seguenti quesiti del Comune di San Giovanni in Persiceto:
- "nel caso di incarico di collaudo conferito dall'ente locale ad un dipendente pubblico di altro ente, anche statale, opera la trattenuta del 50% sul 'compenso spettante' prevista dall'art. 61, comma 9, del d.l. 112 del 2008, convertito dalla legge n. 133 del 2008?";
- "ove la risposta al quesito precedente sia affermativa, la trattenuta prevista dall'art. 61, comma 9, del d.l. n. 112 del 2008, convertito dalla legge n. 133 del 2008, va calcolata sull'importo spettante ai sensi della tariffa professionale vigente al momento del conferimento dell'incarico oppure sull'importo già scontato pattuito nel contratto di incarico stipulato tra l'ente locale e collaudatore pubblico di altra amministrazione?";
- "ove la risposta al primo quesito sia affermativa, il 50% del compenso spettante al collaudatore dipendente pubblico va versato in apposito capitolo di bilancio dell'Amministrazione conferente l'incarico oppure in apposito capitolo di bilancio dell'Amministrazione cui appartiene il dipendente pubblico incaricato del collaudo?".
...
Preliminarmente, la sezione rammenta che la Corte costituzionale, con sentenza n. 341 del 2009, ha evidenziato che la norma in contesto si applica a tutte le amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, in quanto concorre alla realizzazione di obiettivi di contenimento e razionalizzazione della spesa, imponendo una riduzione delle somme che, in aggiunta alla retribuzione, sono corrisposte, a titolo di incentivo o di compenso, a determinate categorie di dipendenti pubblici, per lo svolgimento di specifiche attività.
Altrettanto opportuno il richiamo testuale alla disposizione di cui si discorre (art. 61, comma 9, d.l. 112/2008, convertito in legge 133/2008), a mente del quale: "Il 50 per cento del compenso spettante al dipendente pubblico per l'attività di componente o di segretario del collegio arbitrale è versato direttamente ad apposito capitolo del bilancio dello Stato; il predetto importo è riassegnato al fondo di amministrazione per il finanziamento del trattamento economico accessorio dei dirigenti ovvero ai fondi perequativi istituiti dagli organi di autogoverno del personale di magistratura e dell'Avvocatura dello Stato ove esistenti; la medesima disposizione si applica al compenso spettante al dipendente pubblico per i collaudi svolti in relazione a contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai corrispettivi non ancora riscossi relativi ai procedimenti arbitrali ed ai collaudi in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto".
Quindi la precisazione del successivo comma 17 che prevede la non applicabilità agli enti territoriali dell'obbligo di versamento (delle riduzioni di spesa in commento) in apposito capitolo del bilancio dello Stato.
Conseguentemente delineato il quadro giuridico di riferimento, la sezione esprime i propri avvisi sugli aspetti inquadrati dall'ente istante, come segue:
- come detto "
... la Corte costituzionale ha ritenuto che la disposizione in esame sia di portata generale; essa pertanto si applica anche agli enti territoriali ad esclusione della parte in cui essa impone l'obbligo di versare ad apposito capitolo del bilancio dello Stato le riduzioni di spesa derivanti dalla misura in essa prevista. Ne discende che al primo quesito va data risposta affermativa e dunque in caso di incarico di collaudo conferito dall'ente locale ad un dipendente pubblico di altro ente, anche statale, opera l'obbligo di trattenuta del 50% sul 'compenso spettante' prevista dall'art. 61, comma 9, del d.l. n. 112 del 2008, convertito dalla legge n. 133 del 2008";
- quanto al secondo quesito,
"... la trattenuta si applica nei modi previsti dall'art. 61 ma a far data dall'entrata in vigore della legge. In considerazione di tale conclusione non dovrebbe determinarsi l'inconveniente adombrato da codesto Comune che si preoccupa di evidenziare come 'prima dell'entrata in vigore della disciplina in esame costituiva prassi tra i professionisti offrire un corrispettivo determinato da tariffa professionale e scontato di una percentuale oscillante tra il 30% ed il 40% (70% o 60% dell'onorario desumibile dalla tariffa professionale)'. Sicché ove 'la riduzione del 50% si ritenesse applicabile all'onorario già scontato del 30% o del 40%, il professionista incaricato finirebbe per percepire (a titolo di compenso per gli affari affidatigli) soltanto la metà della somma (35% oppure 30%), a suo tempo convenuta con l'Amministrazione'. Tale conseguenza potrebbe esporre 'l'Amministrazione a costi ed oneri legali aggiuntivi'. Orbene, tale 'inconveniente' può ritenersi scongiurato dal fatto che la disposizione in parola spiega i suoi effetti dalla data della sua entrata in vigore dunque non ex tunc";
- quanto al terzo quesito, "...
occorre premettere che la norma nella sua formulazione fa riferimento a collaudi conferiti nell'ambito dell'Amministrazione statale, anche se la Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 341 del 2009, ha chiarito che la disposizione è di generale applicazione e dunque riguarda anche gli enti locali; sicché si pone il problema di stabilire a quale ente pubblico debba essere riversata la metà del compenso professionale nel caso in cui il collaudatore sia terzo rispetto all'Amministrazione pubblica committente. Circa la risoluzione del quesito occorre aggiungere che dall'istruttoria compiuta è emerso che, nel caso di specie, i compensi a tariffa professionale previsti per l'espletamento del collaudo sono a carico dell'Ente locale; in tale ipotesi deve ritenersi che i beneficiari del 'risparmio di spesa' per il Comune committente debbano essere i dipendenti dell'Ente locale medesimo, indipendentemente dal fatto che il collaudo sia conferito ad un soggetto terzo all'Ente. La soluzione prospettata appare la più aderente alla ratio della norma intesa al contenimento della spesa corrente dell'Ente, che vede contestualmente alimentato il fondo di amministrazione dei dirigenti dell'Ente medesimo" (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 23.10.2013 n. 269 - tratto da www.publika.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Nessun compenso può essere corrisposto al personale tecnico comunale in occasione della redazione di atti di pianificazione del territorio (PRG, Piani Attuativi, ecc.) che non siano finalizzati alla realizzazione di specifiche opere pubbliche, come si evince dal comma 6 dell’art. 92 del Codice dei contratti (d.lgs. n. 163/2006).
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Con la nota indicata in premessa il Sindaco del Comune di Gualdo Cattaneo, dopo aver premesso che detto Comune è dotato di un regolamento interno in materia di incentivazione della progettazione interna che prevede esplicitamente la possibilità di elargire detto incentivo anche per la progettazione di tipo urbanistico (PRG, Piani Attuativi) e che l'Amministrazione intende valorizzare le figure presenti all'interno dell'Area Urbanistica, Edilizia e Sviluppo Economico, concedendo ai dipendenti di detta Area il beneficio dell'incentivo alla progettazione per la redazione di atti di natura urbanistica ai sensi dell’art. 92 del D.Lgs. 163/2006, chiede l’avviso di questa Sezione sulla legittimità della corresponsione di detto incentivo al personale interno nonché, in caso di risposta positiva, le relative condizioni.
...
Quanto al merito, il Comune di Gualdo Cattaneo intende conoscere l’avviso di questa Corte in merito alla possibilità di corrispondere al personale dipendente, come peraltro prevede il regolamento dell’Ente, l’incentivo di progettazione in relazione alla redazione di atti di natura urbanistica (PRG, Piani attuativi) ai sensi dell’art. 92 del D.Lgs. 163/2006.
Della tematica concernente la corresponsione al personale comunale dell’incentivo di progettazione per attività di pianificazione redazione (nel caso di specie, della “parte operativa” del piano regolatore generale), questa Sezione si è già occupata adottando una recentissima pronuncia (parere 09.07.2013 n. 119). In detta pronuncia, dalla quale non vi è motivo di discostarsi, la Sezione ha ritenuto di aderire all’orientamento diffuso presso altre Sezioni di controllo di questa Corte, secondo il quale
l’atto di pianificazione comunque denominato” indicato nel comma 6 dell’art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 si riferisce ad atti che abbiano ad oggetto la pianificazione del territorio collegata alla realizzazione di opere pubbliche (ad es. variante necessaria per la localizzazione di un’opera) e non si estende alla mera attività di pianificazione del territorio, quale la redazione del Piano regolatore o una variante generale.
A tale conclusione la Sezione è pervenuta anche sulla base di una attenta esegesi della normativa che disciplina l’erogazione del compenso incentivante per gli incarichi di pianificazione, osservando quanto segue: “Il comma 6 dell’art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.”
La norma succitata, nonché quella contenuta nel comma 5, esprime un preciso favor del legislatore per l’affidamento di incarichi concretanti prestazioni d’opera professionale a dipendenti di ruolo dell’ente locale, disponendo misure volte a remunerare le specifiche professionalità coinvolte e rinviando ai regolamenti comunali e alla contrattazione collettiva decentrata la determinazione di “criteri e modalità” di riparto del compenso.
Comportando una deroga al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici, tali disposizioni, secondo un condivisibile orientamento (ex multis, Sezione controllo Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008), costituiscono norme di stretta interpretazione, per le quali opera il divieto di analogia ai sensi dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile.
Va, quindi ben delimitato l’ambito di applicazione della succitata normativa derogatoria. In tale ottica appare necessario precisare, preliminarmente, l’esatto significato della locuzione “atto di pianificazione”, contenuta nel comma 6 della norma citata. L’indirizzo affermatosi al riguardo in seno alle Sezioni di controllo della Corte dei conti (ex multis, Sez. contr. Lombardia,
parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sez. contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sez. contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213 e parere 13.11.2012 n. 293; Sez. Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290), dal quale questa Sezione non ha motivo di discostarsi, è nel senso che “l’atto di pianificazione comunque denominato” indicato nel comma 6 del citato art. 92 si riferisce ad atti che abbiano ad oggetto la pianificazione del territorio collegata alla realizzazione di opere pubbliche (ad es. variante necessaria per la localizzazione di un’opera) e non si estende alla mera attività di pianificazione del territorio, quale la redazione del Piano regolatore o una variante generale.
A tale conclusione conduce peraltro, a giudizio di questa Corte, un’interpretazione sistematica della normativa che disciplina l’incentivo di progettazione, atteso che la previsione di cui al comma 6 va coordinata sia con i commi precedenti del medesimo art. 92 sia con l’art. 90 del codice dei contratti pubblici. Invero, l’intero impianto dell’art. 92, rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”, ruota intorno all’attività di progettazione di un’opera o di un lavoro che l’amministrazione pubblica, in veste di stazione appaltante, deve aggiudicare.
Nel comma 1 del citato art. 92 si parla di “compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad essa connesse all'ottenimento del finanziamento dell'opera progettata”. Il successivo comma 2 si occupa delle tabelle dei corrispettivi che la stazione appaltante può utilizzare quale criterio per determinare l’importo da porre a base dell’affidamento. Il comma 3 si occupa a sua volta dei criteri di calcolo dei corrispettivi dei vari livelli di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva). Il comma 5 dispone che “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori…”.
L’art. 90 del medesimo D.Lgs. 163/2006 dispone, in relazione alle “prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori, nonché alla direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente”, che tali attività siano espletate da risorse interne alla stazione appaltante, purché in possesso dei requisiti di abilitazione professionale. In effetti, l’affidamento a soggetti comunque interni al plesso pubblicistico viene considerato dal codice dei contratti preferenziale, tanto che il comma 6 dello stesso articolo 90 stabilisce i casi in cui l’incarico di progettazione preliminare può essere legittimamente affidato a professionalità esterne all’Amministrazione.
Le suesposte considerazioni consentono al Collegio di affermare che,
ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, assume rilevanza non già il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, bensì il suo contenuto specifico, intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica quale, ad esempio, una variante necessaria per la localizzazione di un’opera (cfr. Corte conti, sez. controllo Toscana
parere 18.10.2011 n. 213), ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Va ulteriormente precisato che
il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante è ancorato dalla normativa suindicata all’ulteriore presupposto che la redazione dell’atto di pianificazione -comunque riferibile alla realizzazione di opere pubbliche– avvenga interamente all’interno dell’Ent
e”.
La Sezione, nell’estendere alla fattispecie in esame le osservazioni, sopra riportate, svolte nel precedente parere 09.07.2013 n. 119, ribadisce
il preciso intento del legislatore di limitare la corresponsione del compenso di progettazione alle ipotesi di progettazione strettamente collegate alla realizzazione di un’opera pubblica. A tale conclusione conduce, in modo inequivoco, finanche la presenza, nel comma 6 dell’art. 92 del D.L.gs. 163/2006, della locuzione “amministrazione aggiudicatrice”. Elemento quest’ultimo che costituisce conferma ulteriore della validità della soluzione sopra esposta, sulla quale non può esplicare alcuna influenza la diversa previsione di una norma del regolamento comunale che espressamente riconosce al personale interno il diritto all’incentivo in parola, trattandosi, in ogni caso, di norma secondaria (regolamentare) confliggente con una disciplina successiva di fonte legislativa.
In conclusione,
la Sezione ritiene che nessun compenso possa essere corrisposto al personale comunale, ovviamente in possesso delle specifiche professionalità richieste dalla legge, in dipendenza della redazione di atti di pianificazione del territorio (PRG, Piani Attuativi, ecc.) che non siano finalizzati alla realizzazione di determinate opere pubbliche (Corte dei Conti, Sez. controllo Umbria, parere 23.10.2013 n. 125).

ENTI LOCALIEquilibri contabili da verificare in ogni ente locale. Corte dei conti. Le istruzioni.
La salvaguardia degli equilibri di bilancio deve essere effettuata in tutti gli enti locali, nonostante le proroghe e le deroghe che hanno seguito i rinvii dei termini per la chiusura del preventivo 2013, e i revisori dei conti devono effettuare una serie di verifiche ad hoc sulla gestione della spesa e la situazione del fondo cassa, con un occhio particolare all'utilizzo dei fondi vincolati.
La sezione Autonomie della Corte dei conti, con la deliberazione 17.10.2013 n. 23/2013 diffusa ieri, prova a rifare ordine in un quadro di finanza locale travolto dal diluvio di regole che ne hanno minato ogni certezza.
I magistrati contabili entrano in campo con una delibera inusuale, che sospende l'approvazione dei questionari sui preventivi 2013 (verranno diffusi insieme a quelli sui consuntivi, perché di fatto oggi la verifica è impossibile e l'accoppiamento dei due controlli può consentire una visione più organica delle dinamiche contabili) e non risparmia considerazioni dure nei confronti di Governo e Parlamento.
«La situazione dell'esercizio 2013», taglia corto la delibera riferendosi ai termini per il preventivo spostati a fine novembre, alle deroghe sugli obblighi di verifica degli equilibri e alle incertezze che ancora circondano Imu e Tares, si presenta «al limite dell'irragionevolezza». La possibilità di decidere a fine anno le aliquote 2013 «confligge con lo Statuto del contribuente», e i troppi punti interrogativi che circondano i bilanci locali «finiscono per collidere con il principio di coordinamento della finanza pubblica» fissato dalla Costituzione.
A sostegno di questa posizione la Corte ricorda gli inciampi della gestione provvisoria in dodicesimi, che misura le spese sugli stanziamenti dell'anno scorso mentre la spending review ha ridotto i fondi locali, con il risultato di aprire pericolosi disavanzi della gestione: ne sanno qualcosa al Comune di Roma, dove il rosso da recuperare in extremis sfiora i 900 milioni di euro, ma problemi analoghi in proporzione tornano in moltissimi bilanci locali.
Per evitare il peggio, la Corte chiede ad amministratori e revisori di rifarsi al principio contabile della «prevalenza della sostanza sulla forma», prima di tutto con la verifica della permanenza degli equilibri in corso d'esercizio.
Un controllo particolare dovrà poi concentrarsi sulle spese ordinarie che nell'ultimo bilancio erano state coperte con entrate eccezionali, perché se riproposte quest'anno devono trovare una nuova fonte di finanziamento. Sul fondo cassa, invece, occorre distinguere la quota alimentata da fondi vincolati, perché il loro utilizzo per finanziare spese correnti finisce per minare gli equilibri fondamentali dei conti
 (articolo Il Sole 24 Ore del 19.10.2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa giurisprudenza della Sezione ha concluso che l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
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L’art. 92 del dlgs 163/2006 presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata.
Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili”.

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Il Commissario Straordinario della Provincia di Como ha formulato alla Sezione una richiesta di parere in merito alla corresponsione dell’incentivo alla progettazione ex art. 92 d.lgs. n. 163/2006 per alcune attività svolte dagli Uffici Tecnici dell’Ente, del seguente testuale tenore.
Con riferimento al
parere 06.03.2013 n. 72 già pronunciato da questa Corte, l’organo rappresentativo dell’ente chiede –a miglior chiarimento della tematica ed evidenziate le modalità attuative utilizzate in merito dalla Provincia- se sia corretto corrispondere l’incentivo di cui al prefato art. 92 a personale dipendente interno dell’Ufficio Tecnico coinvolto nella progettazione di opere e di lavori di manutenzione ordinaria sulle strade di competenza quali:
Manutenzione ordinaria delle strade provinciali e loro pertinenze;
Manutenzione ordinaria della segnaletica;
Manutenzione ordinaria di opere del verde;
Manutenzione ordinaria di pareti rocciose, reti e barriere paramassi.
Il Commissario precisa che le attività prestate dal personale interno consistono nell’esecuzione delle procedure previste per la realizzazione delle opere pubbliche in tutte le fasi a partire dalla predisposizione di progetti nei livelli necessari all’appalto: progettazione preliminare, definitiva/esecutiva, passando per lo svolgimento di gara pubblica, sino al conseguente svolgimento delle attività di direzione lavori e coordinamento della sicurezza (ai sensi dei Titoli II – X – parte II del DPR 207/2010).
I progetti sono redatti in conformità all’art. 105 “Lavori di manutenzione” del D.P.R. 207/2010 e sono costituiti dagli elaborati previsti dal medesimo: Relazione generale, Elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, computo metrico estimativo, Piano di sicurezza e di coordinamento con l’individuazione analitica dei costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso nonché da Schema di Contratto, Capitolato speciale d’appalto, Cronoprogramma dei lavori, Corografia ed elaborati grafici di dettaglio ove necessari.
L’Amministrazione evidenzia come la redazione di progetti di manutenzione delle strade sia una necessità inderogabile e non sostituibile dalla sola mera programmazione generale, dettata dall’esteso patrimonio viario -circa 560 Km di strade- dalla complessità e variabilità geomorfologica, planoaltimetrica e tipologica delle strade provinciali e relative strutture ed opere viarie quali rilevati stradali, ponti e viadotti, muri di sostegno, muri di controriva e di sottoscarpa, opere di contenimento di pareti, reti paramassi, etc..
Precisa infine che l’ammontare complessivo della manutenzione ordinaria si attesta annualmente su importi di circa Euro 800.000,00/1.000.000,00 Euro la cui realizzazione è prevista con inserimento nel programma triennale dei lavori pubblici, e quindi trattasi di somme di non modesta rilevanza economica, elemento che pare quanto meno di rilievo nel 
parere 13.11.2012 n. 293 della Corte dei Conti della Toscana .
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Nel merito, l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 recita: “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri”.
Il comma 6 del medesimo articolo 92 recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, (…) tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
La fattispecie in esame è stata già oggetto di delibazione in sede consultiva da parte di questa Sezione (
parere 06.03.2013 n. 72), come peraltro rammentato dalla medesima Amministrazione istante; dagli approdi di cui alla predetta delibera -nel prosieguo testualmente richiamati– non vi è ragione per discostarsi in questa sede.
Orbene,
il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, rappresenta un’eccezione legale al principio per cui il trattamento economico dei dipendenti pubblici è fissato dai contratti collettivi, in quanto attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Corte dei Conti, Sezione reg. controllo Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008).
Come evincibile dalla littera legis, la disposizione pone alcuni “paletti” per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al
parere 30.05.2012 n. 259 di questa Sezione) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché, come sarà meglio specificato, il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza, la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione: obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione.
Sulla base di tali criteri, venendo più specificamente alla fattispecie oggetto del quesito,
la giurisprudenza della Sezione ha concluso che l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione (
parere 06.03.2013 n. 72, diffusamente riportato in questa sede). Tale approdo interpretativo è, ormai, consolidato nell’ambito della giurisprudenza contabile: sul punto, ex multis, si richiama la successiva pronuncia -resa in sede consultiva- dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana, parere 19.03.2013 n. 15, secondo cui “l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata. Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili” (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 15.10.2013 n. 442).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Con la liberalizzazione operata ex lege n. 179/1992 l’unico vincolo per la dismissione degli immobili nelle zone Peep è il divieto di alienazione quinquennale.
La Corte dei conti, sez. reg. controllo per la Toscana, si è espressa sulla richiesta di parere proveniente dal sindaco di un comune avente a oggetto l’individuazione della disciplina applicabile alle alienazioni degli alloggi costruiti sulle aree Peep (piani di edilizia economica e popolare) prima dell’entrata in vigore della legge n. 179 del 17.02.1992.
Invero, la legge da ultimo richiamata ha abrogato il diciassettesimo comma dell’art. 35 della legge n. 865 del 22.10.1971, in base al quale in seguito al trasferimento della proprietà di tali immobili conseguiva l’obbligo di pagamento a favore del comune o del consorzio di comuni che a suo tempo avevano ceduto tale area, della differenza tra il valore di mercato della stessa al momento dell’alienazione e il prezzo di acquisizione a suo tempo corrisposto.
Secondo l’indirizzo dell’ente locale che ha richiesto il parere il periodo di riferimento ai fini dell’individuazione della disciplina applicabile sarebbe non già la data dell’alienazione del bene ma la data della stipula della convenzione di concessione
delle aree Peep, ovvero l’unica fonte dei rapporti giuridici fra la stessa e gli assegnatari degli alloggi. In base a tale orientamento ne conseguirebbero quindi l’applicazione delle condizioni di acquisto, dei divieti di alienazione e degli obblighi degli alienanti nei confronti del comune, previsti dalle convenzioni stipulate in conformità della disciplina anteriore alla legge n. 179/1992.
L’art. 20, comma 1, della legge n. 179/1992, così come sostituito dall’art. 3 della legge n. 85 del 28.01.1994, stabilisce che, a decorrere dalla data di entrata in vigore della stessa legge, gli alloggi di edilizia agevolata “possono essere alienati o locati, nei primi cinque anni decorrenti dall’assegnazione o dall’acquisto e previa autorizzazione della regione, quando sussistano gravi, sopravvenuti e documentati motivi.
Decorso tale termine, gli alloggi stessi possono essere alienati o locati
”.
Pertanto, in assenza di norme transitorie, è stata consentita la libera alienabilità di tale tipo di alloggi a far data dal primo giorno del sesto anno dalla loro assegnazione o acquisto. Dalla stessa data, come anche affermato dalla Cassazione, risultano travolte “le clausole, contenute in provvedimenti amministrativi o in strumenti convenzionali, contrastanti con tale regime di libera alienabilità postquinquennale degli immobili. Infatti, le convenzioni intercorse tra enti territoriali e pubblici, in generale, con le cooperative di costruzione di tali alloggi, che si siano ispirate alle più restrittive condizioni stabilite nell’art. 35, legge n. 865/1971 (…) sono cadute inesorabilmente con l’abrogazione di tali disposizioni e con la loro sostituzione” da parte del nuovo regolamento liberistico (Cfr. Cass., sez. I, n. 26915 del 10.11.2008).
Dello stesso indirizzo risulta peraltro anche la giurisprudenza amministrativa, la quale ha ritenuto che in ragione della sopravvenuta modifica operata direttamente dal legislatore e trattandosi di materia protetta da riserva di legge, “deve ritenersi nulla e sostituita di diritto ai sensi degli artt. 1339 e 1419 c.c., la clausola della convenzione attuativa del programma Peep che contenga una disciplina limitativa del regime di commerciabilità degli alloggi di edilizia residenziale pubblica più restrittiva” (cfr. Tar Lombardia, sez. III, sent. n. 5458 del 01.12.2003).
Ad avviso della Corte dei conti quindi, la circostanza che la convenzione abbia data anteriore al 1992 è del tutto irrilevante ai fini dell’applicazione della normativa previgente abrogata, in quanto la nuova normativa, nel liberalizzare pressoché integralmente le operazione di dismissione di tali beni da parte dei proprietari o degli assegnatari, ha sancito quale unico vincolo quello del rispetto di un termine di mantenimento quinquennale in proprietà (o assegnazione), peraltro derogabile.
In base a tali considerazioni quindi, il comune non ha alcun titolo per richiedere il pagamento della differenza di prezzo tra il valore di mercato dell’area al momento dell’alienazione e il prezzo originario di acquisizione dell’area stessa (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 15.10.2013 n. 274 - tratto da Diritto e Pratica Amministrativa n. 11-12/2013).

INCARICHI PROGETTUALINel nostro ordinamento trova accoglimento il principio giuridico secondo cui l’esternalizzazione delle attività sarebbe consentito solo nel caso di constatata impossibilità o inidoneità della struttura pubblica a svolgere una determinata attività e che il ricorso alle prestazioni intellettuali di soggetti estranei all’amministrazione può essere ritenuto legittimo nei casi in cui si debbano risolvere problemi specifici aventi carattere contingente e speciale e difettando nell’apparato burocratico strutture organizzative idonee e professionalità adeguate.
Tuttavia devesi condividere la corretta impostazione della Procura attrice, che sottende all’odierno atto di citazione, secondo cui tali ipotesi non devono porsi in contrasto con il precetto normativo che impone di limitare il ricorso a professionalità esterne solo a casi eccezionali e per attività professionali che non possono essere effettuate dal personale interno, limiti che nella prospettazione attorea sono stati, invece, sostanzialmente elusi in tutti i casi contrattuali contestati.
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Risponde a principi di economicità e ragionevolezza la vigenza, in via generale, dell'obbligo delle pubbliche amministrazioni di far fronte alle ordinarie competenze istituzionali con il migliore e il più produttivo impiego delle risorse umane e professionali di cui esse dispongono, rendendosi ammissibile il ricorso ad incarichi e consulenze professionali esterne soltanto in presenza di specifiche condizioni quali la straordinarietà e l'eccezionalità delle esigenze da soddisfare, la carenza di strutture e/o di personale idoneo, il carattere limitato nel tempo e l'oggetto circoscritto dell'incarico e/o della consulenza.
Sostanzialmente, in materia di consulenze esterne o di affidamento di incarichi all’esterno dell’amministrazione, è stato ripetutamente affermato dal giudice contabile che la P.A., in conformità del dettato costituzionale, deve uniformare i propri comportamenti a criteri di legalità, economicità, efficienza e imparzialità, dei quali è corollario, per ius receptum, il principio per cui essa, nell'assolvimento dei compiti istituzionali, deve avvalersi prioritariamente delle proprie strutture organizzative e del personale che vi è preposto.
In proposito la giurisprudenza di questa Corte si è più volte pronunciata indicando i parametri entro i quali tali rapporti e le correlative spese sono da ritenersi lecite e ha ritenuto per lo più antigiuridico e produttivo di danno erariale -giova ribadire- certamente il conferimento di incarichi per attività alle quali si può far fronte con personale interno dell'ente e, a maggior ragione, per attività estranee ai suoi fini istituzionali, ovvero troppo onerose in rapporto alle disponibilità di bilancio.
Di converso, in casi particolari e contingenti, è stata ammessa la legittimazione della P.A. ad affidare il perseguimento di determinate finalità all'opera di estranei, purché dotati di provata capacità professionale e specifica conoscenza tecnica della materia di cui vengono chiamati ad occuparsi, ogni volta che si verifichino:
a) la straordinarietà e l'eccezionalità delle esigenze da soddisfare;
b) la mancanza di strutture e di apparati preordinati al loro soddisfacimento, ovvero, pur in presenza di detta organizzazione, la carenza, in relazione all'eccezionalità delle finalità, del personale addetto, sia sotto l'aspetto qualitativo che quantitativo.
Tali parametri, se da un lato attestano che nell'ordinamento non sussiste un generale divieto per la P.A. di ricorrere ad esternalizzazioni per l'assolvimento di determinati compiti, dall'altro, tuttavia, confermano che la utilizzazione del modulo negoziale non può concretizzarsi se non nel rispetto delle condizioni e dei limiti sopra specificati.

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Gli illegittimi affidamenti di c.d. “supporto” (all'attività interna istituzionale), se non effettivamente necessitati da specifiche e contingenti esigenze, realizzano degli squilibri di competenze interne all’apparato amministrativo, dirigenziali e non, e una inevitabile diseconomicità, atteso che l’attività e le competenze proprie della dirigenza interna, per realizzare una “buona amministrazione”, devono vertere in maniera significativa sulla capacità organizzativa e gestionale delle strutture amministrative e della forza lavoro assegnate alle relative strutture.

La vicenda all’esame attiene, come esposto in narrativa, ad una ipotesi di responsabilità amministrativa per il danno erariale conseguito all’ANAS a seguito di pagamenti relativi a contratti di acquisizioni di servizi e conferimento di incarichi e consulenze con soggetti esterni per attività rientranti nelle funzioni ricoperte in seno al medesimo Ente.
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Al riguardo si rileva che la fattispecie di danno erariale portata all'esame della Sezione involge in via generale, come desumibile da quanto esposto in narrativa, la problematica sottesa al conferimento di incarichi a personale esterno e, in particolare, le modalità di pratica attuazione di tali scelte operative, non improntate, in sostanza, al perseguimento degli obiettivi di economicità ed efficienza, e anzi rivelatesi produttive di un danno concreto a carico dell'Amministrazione, oltre che in violazione della disciplina anche comunitaria vigente in materia.
Dalla contestazione mossa ai convenuti emerge innanzitutto la violazione del principio costituzionale di buon andamento dell'attività della P.A. e nello specifico, l’aver stipulato l’ANAS, nelle persone in alcuni casi del suo vertice e, in altri, di alti dirigenti, una serie di contratti, con soggetti estranei all’amministrazione, per l’espletamento di attività, che, peraltro, potevano e dovevano essere svolte da personale dipendente dell’azienda medesima.
Vero è che nel nostro ordinamento trova accoglimento il principio giuridico secondo cui l’esternalizzazione delle attività sarebbe consentito solo nel caso di constatata impossibilità o inidoneità della struttura pubblica a svolgere una determinata attività e che il ricorso alle prestazioni intellettuali di soggetti estranei all’amministrazione può essere ritenuto legittimo nei casi in cui si debbano risolvere problemi specifici aventi carattere contingente e speciale e difettando nell’apparato burocratico strutture organizzative idonee e professionalità adeguate. Tuttavia devesi condividere la corretta impostazione della Procura attrice, che sottende all’odierno atto di citazione, secondo cui tali ipotesi non devono porsi in contrasto con il precetto normativo che impone di limitare il ricorso a professionalità esterne solo a casi eccezionali e per attività professionali che non possono essere effettuate dal personale interno, limiti che nella prospettazione attorea sono stati, invece, sostanzialmente elusi in tutti i casi contrattuali contestati.
Pertanto, ai fini della definizione della domanda di responsabilità per le vicende contrattuali dedotte in giudizio e delle diverse posizioni delle parti, il Collegio, in primo luogo, ribadisce la piena adesione alla giurisprudenza di questa Corte e, in particolare, di questa Sezione, che già in precedenti giudizi (ricordati anche da parte attrice) si è pronunciata in maniera del tutto analoga alla ormai costante giurisprudenza, che si richiama interamente in motivazione anche nel caso all’esame (cfr., tra tutte, Sez. giur. Lazio 14.12.2009, n. 1922 e 03.08.2010, n. 1598).
Risponde a principi di economicità e ragionevolezza la vigenza, in via generale, dell'obbligo delle pubbliche amministrazioni di far fronte alle ordinarie competenze istituzionali con il migliore e il più produttivo impiego delle risorse umane e professionali di cui esse dispongono, rendendosi ammissibile il ricorso ad incarichi e consulenze professionali esterne soltanto in presenza di specifiche condizioni quali la straordinarietà e l'eccezionalità delle esigenze da soddisfare, la carenza di strutture e/o di personale idoneo, il carattere limitato nel tempo e l'oggetto circoscritto dell'incarico e/o della consulenza.
Sostanzialmente, in materia di consulenze esterne o di affidamento di incarichi all’esterno dell’amministrazione, è stato ripetutamente affermato dal giudice contabile che la P.A., in conformità del dettato costituzionale, deve uniformare i propri comportamenti a criteri di legalità, economicità, efficienza e imparzialità, dei quali è corollario, per ius receptum, il principio per cui essa, nell'assolvimento dei compiti istituzionali, deve avvalersi prioritariamente delle proprie strutture organizzative e del personale che vi è preposto.
In proposito la giurisprudenza di questa Corte si è più volte pronunciata indicando i parametri entro i quali tali rapporti e le correlative spese sono da ritenersi lecite e ha ritenuto per lo più antigiuridico e produttivo di danno erariale -giova ribadire- certamente il conferimento di incarichi per attività alle quali si può far fronte con personale interno dell'ente e, a maggior ragione, per attività estranee ai suoi fini istituzionali, ovvero troppo onerose in rapporto alle disponibilità di bilancio.
Di converso, in casi particolari e contingenti, è stata ammessa la legittimazione della P.A. ad affidare il perseguimento di determinate finalità all'opera di estranei, purché dotati di provata capacità professionale e specifica conoscenza tecnica della materia di cui vengono chiamati ad occuparsi, ogni volta che si verifichino:
a) la straordinarietà e l'eccezionalità delle esigenze da soddisfare;
b) la mancanza di strutture e di apparati preordinati al loro soddisfacimento, ovvero, pur in presenza di detta organizzazione, la carenza, in relazione all'eccezionalità delle finalità, del personale addetto, sia sotto l'aspetto qualitativo che quantitativo.
Tali parametri, se da un lato attestano che nell'ordinamento non sussiste un generale divieto per la P.A. di ricorrere ad esternalizzazioni per l'assolvimento di determinati compiti, dall'altro, tuttavia, confermano che la utilizzazione del modulo negoziale non può concretizzarsi se non nel rispetto delle condizioni e dei limiti sopra specificati.
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Anche per tutti i suddetti incarichi descritti al sopracitato punto 3 la domanda attorea si appalesa fondata in quanto risulta per tabulas che trattasi di fattispecie contrattuali poste in essere senza procedure comparative con altri potenziali contraenti e in assenza di qualsiasi indicazione circa la necessità di specifiche competenze professionali e, comunque, di verifica sulla presenza di figure professionali interne e in servizio idonee allo svolgimento degli incarichi esternalizzati; in disparte la considerazione che, stando all’oggetto degli incarichi, hanno riguardato attività riservate all’apparato amministrativo e sono consistite in un generico c.d. “supporto tecnico-specialistico”, che, in diversi casi e per gran parte, non si è tradotto nella produzione di lavori e/o documentazione a corredo dell’attività svolta, precludendo, peraltro, il ragionevole riscontro sul relativo adempimento contrattuale.
In realtà, in qualche caso (come per la fattispecie contrattuale di cui alla sopracitata lett. a) del punto 3, alla luce dei reports prodotti, si è trattato di elaborazione di meri dati statistici e di competenze proprie del personale dirigente ANAS (quale appunto l’organizzazione e ottimizzazione delle risorse, umane e materiali) e, comunque, di attività riservate all’apparato amministrativo.
Al riguardo il Collegio condivide la richiamata giurisprudenza (Sez. giur. Trentino Alto Adige n. 8/2010) in base alla quale devesi ritenere che gli illegittimi affidamenti di c.d. “supporto”, quali quelli di specie, se non effettivamente necessitati da specifiche e contingenti esigenze, realizzino, viceversa, degli squilibri di competenze interne all’apparato amministrativo, dirigenziali e non, e una inevitabile diseconomicità, atteso che l’attività e le competenze proprie della dirigenza interna, per realizzare una “buona amministrazione”, devono vertere in maniera significativa sulla capacità organizzativa e gestionale delle strutture amministrative e della forza lavoro assegnate alle relative strutture.
Analoghe argomentazioni valgono del resto anche per tutti gli altri incarichi e, segnatamente, per quelli di cui alle lett. e) ed f) del punto 3, atteso che rientrano appieno nella sfera dirigenziale l’organizzazione e l’ottimizzazione delle risorse, umane e materiali in cui in sostanza consistono.
Valgono per tutte le relative fattispecie, anche le considerazioni generali e le rilevate violazioni circa l’attività di fatto scarsamente tecnica commissionata, circa l’assenza di proporzionalità economica dei compensi e la liquidazione forfettaria sindacata dalla giurisprudenza già citata intervenuta in casi del tutto analoghi (Sez. giur. Lazio n. 1598/2010 e Sez. I Centrale d’Appello n. 145/2009).
Inoltre, per quanto riguarda, in particolare, i contratti indicati alle lett. c) e d) del punto 3, aventi ad oggetto attività connesse ai compiti ex d.lgs. n. 231/2001, in condivisione con l’assunto attoreo, si appalesa altresì inidonea a supportare la scelta la motivazione dei conferimenti basata sulla generica affermazione dell’ANAS di “non disporre di risorse interne atte a garantire in tempi rapidi l’identificazione dei processi/aree aziendali a rischio” o, comunque, di ricorrere agli Organismi già istituiti. Infatti, a riprova della ritenuta responsabilità dei convenuti, occorre evidenziare, oltre alle contestazioni già formulate, anche il fatto che in tali casi esisteva un Organismo interno e, cioè, un apposito Auditing che era stato già costituito, dopo la istituzione di un apposito Gruppo di lavoro, nonché l’Organismo di Vigilanza composto da professionisti esterni e supportato da apposito staff, formato da diversi avvocati e dall’Auditing interno aziendale (tutte attività adeguatamente remunerate, come si evince dalle note nn. 317, 318, 319 e 320 del 06.10.2003 del Presidente ANAS).
A conferma del suddetto convincimento giova anche richiamare le premesse dell’Ordine di Servizio n. 01 del 02.02.2004 (adottato, prima del conferimento degli incarichi in questione dal Direttore Generale Sabato per la istituzione un apposito Gruppo di lavoro che “…provveda a completare il sistema di procedure in attuazione del d.lgs. 231/2001”), nel quale si legge testualmente che “….l’Auditing Interno, con la istituzione dell’Organismo di Vigilanza, ne è divenuto operativamente Ufficio strumentale e che deve quindi svolgere le conseguenti complesse funzioni di verifica sul corretto rispetto delle procedure attualmente vigenti”.
Si rileva, infine, che le attività affidate rientrano appieno tra i compiti che l’art. 6 del d.lgs. n. 231/2001 affidati direttamente all’Organo dirigente dell’Ente e all’Organismo di Vigilanza e Controllo
(Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Lazio, sentenza 14.10.2013 n. 683).

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Va condannato, per danno erariale, il responsabile del servizio finanziario per aver liquidato al Segretario Comunale il compenso in qualità di Presidente del Nucleo di Valutazione.
L’art. 41, comma 6, del CCNL del 16/05/2001 stabilisce il principio di onnicomprensività della retribuzione di posizione del Segretario comunale, a corredo del quale è prevista –altresì– la possibilità di riconoscere una maggiorazione di detto emolumento, che con il contratto integrativo stipulato il 21/12/2003 è stata fissata fino ad un massimo del 50%, in ragione della riscontrata presenza di condizioni di natura soggettiva ed oggettiva, indicate nel medesimo accordo.
Tra dette condizioni rientra anche la partecipazione al Nucleo di valutazione e, già nell’agosto del 2003, l’ARAN –in risposta a specifico quesito– indicava chiaramente che è ammissibile una remunerazione separata (e aggiuntiva) per tale attività soltanto qualora essa si collochi al di fuori delle competenze ordinarie del segretario, altrimenti la stessa può solo concorrere al riconoscimento della maggiorazione di cui sopra.
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Va posto quindi –doverosamente- l’accento sulla qualifica dirigenziale rivestita dal responsabile del servizio finanziario, in relazione alla quale s’impongono requisiti di professionalità e conoscenza che la stabile giurisprudenza di questa Corte reputa non legittimino alcuna forma di ignorantia legis, men che mai nel settore di specifica competenza.
Nel caso di specie, non può ammettersi che il responsabile dell’ufficio finanziario di un Comune non abbia piena cognizione e padronanza delle norme che regolano la corresponsione dei trattamenti economici dei dipendenti e del segretario comunale, così come non è ammissibile che non faccia uso della propria autonomia decisionale per svolgere un’istruttoria pur minima rispetto alla richiesta di un compenso aggiuntivo, ovvero non ritenga di poter/dover interloquire formalmente sulla questione con il segretario comunale richiedente.
A ben vedere la situazione del segretario comunale era assolutamente chiara: rivestendo di diritto il ruolo di Presidente del Nucleo di valutazione e beneficiando –nel periodo contestato– della maggiorazione massima della retribuzione di posizione, a nessun titolo ed in alcuna forma era possibile riconoscerle un ulteriore remunerazione per quell’incarico.
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Con atto di citazione depositato in data 11/05/2011, la Procura Regionale ha convenuto in giudizio il sig. D.C.F., per sentirlo condannare –in qualità di Responsabile del Servizio finanziario del Comune di Montecorvino Pugliano– al pagamento della somma di € 5.400,00, a titolo di danno erariale cagionato all’amministrazione comunale, in relazione alla corresponsione in favore del Segretario comunale p.t. (B.G.), di un compenso aggiuntivo, nel triennio 2003/2006, per il suo incarico di Presidente del Nucleo di valutazione.
...
Nel merito, la condotta del convenuto si palesa gravemente colposa, per un duplice ordine profili, oggettivi e soggettivi.
Innanzitutto è importante ribadire –anche in questa vicenda– come il quadro normativo, ermeneutico ed applicativo di riferimento sia sostanzialmente chiaro ed intellegibile nei suoi contenuti. L’art. 41, comma 6, del CCNL del 16/05/2001 stabilisce, infatti, il principio di onnicomprensività della retribuzione di posizione del Segretario comunale, a corredo del quale è prevista –altresì– la possibilità di riconoscere una maggiorazione di detto emolumento, che con il contratto integrativo stipulato il 21/12/2003 è stata fissata fino ad un massimo del 50%, in ragione della riscontrata presenza di condizioni di natura soggettiva ed oggettiva, indicate nel medesimo accordo. Tra dette condizioni rientra anche la partecipazione al Nucleo di valutazione e, già nell’agosto del 2003, l’ARAN –in risposta a specifico quesito– indicava chiaramente che è ammissibile una remunerazione separata (e aggiuntiva) per tale attività soltanto qualora essa si collochi al di fuori delle competenze ordinarie del segretario, altrimenti la stessa può solo concorrere al riconoscimento della maggiorazione di cui sopra.
Nel descritto contesto, il Regolamento, approvato dal Comune di Montecorvino Pugliano nel 2002 per disciplinare l’istituzione e il funzionamento dei servizi di controllo interno e, in particolare, del Nucleo di valutazione, prevede –all’art. 6, comma 3– che detto organo “...è un collegio composto dal Segretario comunale, che lo presiede e da n° 2 membri esperti esterni di provata qualificazione...”. Come rilevato dal Requirente, il tenore di questa disposizione non lascia spazio a dubbi circa il fatto che la presidenza del Nucleo sia attribuita al segretario comunale di diritto, ovverosia senz’altro ratione officii, non trovando pertanto alcun riscontro gli assunti difensivi secondo i quali, al contrario, la dott.ssa G. avrebbe ricevuto quell’incarico per specifiche competenze amministrative, non menzionate (né richieste) nella norma.
Altro dato pacifico nella fattispecie all’esame, è la percezione da parte di costei –nel periodo considerato– della misura massima della retribuzione di posizione, nonché di un compenso separato per l’espletamento delle funzioni di Direttore generale dell’ente.
A fronte dei summenzionati elementi fattuali e giuridici, va posto quindi –doverosamente- l’accento sulla qualifica dirigenziale rivestita dal D.C., in relazione alla quale s’impongono requisiti di professionalità e conoscenza che la stabile giurisprudenza di questa Corte reputa non legittimino alcuna forma di ignorantia legis, men che mai nel settore di specifica competenza. Nel caso di specie, non può ammettersi che il responsabile dell’ufficio finanziario di un Comune non abbia piena cognizione e padronanza delle norme che regolano la corresponsione dei trattamenti economici dei dipendenti e del segretario comunale, così come non è ammissibile che non faccia uso della propria autonomia decisionale per svolgere un’istruttoria pur minima rispetto alla richiesta di un compenso aggiuntivo, ovvero non ritenga di poter/dover interloquire formalmente sulla questione con il segretario comunale richiedente.
A ben vedere la situazione della dott.ssa G. era assolutamente chiara: rivestendo ella di diritto il ruolo di Presidente del Nucleo di valutazione e beneficiando –nel periodo contestato– della maggiorazione massima della retribuzione di posizione, a nessun titolo ed in alcuna forma era possibile riconoscerle un ulteriore remunerazione per quell’incarico. In proposito –diversamente da quanto dedotto dalla difesa del convenuto- si palesa corretto e conferente il richiamo, operato dalla Procura, alla sentenza di questa Sezione n. 1775/2010, in cui detta affermazione è suffragata da ampie argomentazioni, pienamente condivise dall’odierno Collegio giudicante.
Nei descritti termini va accolta, altresì, l’identificazione del danno erariale nell’intero ammontare delle somme conferite. Come osservato più volte da questa Corte, infatti, in fattispecie come queste non può trovare ingresso il principio della compensatio lucri cum damno, con cui è possibile dare rilievo ai risultati comunque conseguiti dall’organo contestato nell’interesse della comunità amministrata: il vizio che colpisce la struttura e/o i poteri di un organo pubblico, infatti, fa sì che gli oneri finanziari da questo generati siano completamente e irrimediabilmente contra legem, e perciò costituiscano integralmente danno erariale, restando così preclusa qualsivoglia operazione compensativa.
Anche su questo punto, dunque, gli assunti difensivi vanno respinti
(Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Campania, sentenza 11.10.2013 n. 1347).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Gli enti che corrispondono compensi incentivanti per la progettazione ovvero compensi professionali alle avvocature interne sono tenuti, sul piano contabile, a prevedere e accantonare nei rispettivi fondi gli importi necessari a fronteggiare il pagamento dell’IRAP (che sul piano dell’obbligazione giuridica grava esclusivamente sull’ente), rendendoli indisponibili.
Sicché,
l’onere per il pagamento dell’Irap afferente ai compensi incentivanti dovuti ai tecnici dipendenti grava sul datore di lavoro e non sul lavoratore ma, tenuto conto delle modalità di copertura di “tutti gli oneri”, va finanziato con i fondi lordi appositamente stanziati, non potendo costituire un onere finanziario “aggiuntivo” per l’ente.
Pertanto, le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l’Irap) si riflettono, in sostanza, sulle disponibilità dei fondi per la progettazione ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell’onere Irap gravante sull’amministrazione.

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Con richiesta di parere ex art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, il Sindaco del Comune di Venosa (PZ) ha chiesto un parere in ordine alla corretta determinazione dei compensi dovuti ai dipendenti del profilo tecnico per l’attività di progettazione e direzione dei lavori ai sensi dell’art. 92, comma 5, D.Lgs. 163/2006.
In particolare l’Ente ha chiesto «… come si debba correttamente applicare il dettato normativo, ai fini della determinazione dei compensi dovuti ai dipendenti di profilo tecnico, ossia se:
a) la quota non superiore al 2 per cento della somma posta a base d'asta di un'opera o di un lavoro debba essere comprensiva anche dell'IRAP, oltre che degli oneri previdenziali ed assistenziali a carico dell'Amministrazione, riducendo così l'importo netto percepito dai dipendenti tecnici;
b) l'importo corrispondente all'IRAP debba essere quantificato "al di fuori ed in aggiunta" alla quota non superiore al 2 per cento di cui sopra, senza incidere sull'importo dell'incentivo percepito dagli interessati
».
...
L’art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, dispone che “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione … è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori”.
Su tale norma e su quella di cui all’art. 1, comma 208, della legge 23.12.2005, n. 266, sono sorti, in passato, alcuni dubbi interpretativi legati all’esigenza di chiarire se i compensi dovuti dall’amministrazione ai propri dipendenti (personale tecnico e personale dell’avvocatura interna) debbano essere corrisposti al netto o al lordo dell’Irap e, cioè, se l’Irap debba rimanere a carico del lavoratore ovvero dell’amministrazione.
Nel senso della determinazione del compenso professionale senza la trattenuta, nei confronti del dipendente, della quota Irap (dovendo detta imposta rimanere a carico dell’amministrazione), si sono pronunciate le Sezioni regionali di controllo dell’Emilia-Romagna (deliberazione n. 34 del 27.06.2007 concernente specificamente gli avvocati), dell’Umbria (deliberazione n. 11 del 22.10.2007, anch’essa relativa specificamente agli avvocati, e deliberazione n. 1 del 28.02.2008, concernente l’incentivo per i tecnici), del Veneto (deliberazioni n. 22 del 21.05.2008 e n. 49 del 3 luglio 2008, concernenti entrambe le fattispecie), della Puglia (deliberazione n. 31 del 30.10.2008, concernente specificamente i tecnici), della Basilicata (deliberazione n. 185 del 26.11.2008) e del Molise (deliberazione n. 6 del 24.02.2009, relativa all’incentivo per i tecnici).
Di segno diverso sono state le considerazioni espresse sul punto dalla Sezione regionale della Lombardia (deliberazioni n. 4 dell’11.02.2008 e n. 101 del 04.12.2008), la quale, rilevando che i fondi relativi alle diverse competenze aggiuntive spettanti al personale già ricomprendono quanto l’amministrazione pubblica dovrà versare all’erario sia per i contributi assistenziali e previdenziali sia a titolo di Irap, ha ritenuto che il compenso professionale deve essere corrisposto al dipendente al netto degli “oneri riflessi”, intendendo con tale locuzione “tutti gli oneri”, ivi inclusa la quota Irap.
La questione è stata tuttavia risolta dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti
con la deliberazione 30.06.2010 n. 33/2010, adottata in funzione nomofilattica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto legge 01.07.2009, n. 78.
Con tale deliberazione le Sezioni Riunite delle Corte, richiamando anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 33 del 26.01.2009, hanno chiarito che nell’espressione “oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione” di cui all’art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 (così come in quella di “oneri riflessi” di cui all’art. 1, comma 208, della legge 23.12.2005, n. 266) non debba essere ricompresa l’Irap, che costituisce, invece, un onere fiscale a carico esclusivo dell’amministrazione.
Afferma la citata deliberazione che “….anche l’interpretazione sistematica delle disposizioni all’esame è confermativa della soluzione che esclude la riconducibilità dell’IRAP nell’ambito degli “oneri riflessi”. Sia la Corte dei conti (nelle deliberazioni citate), che il Consiglio di Stato (adunanza plenaria sent. n. 32 del 1994) ritengono che i compensi professionali da corrispondere a titolo di onorari ai dipendenti comunali appartenenti all’Avvocatura interna, oltre che del personale tecnico, costituiscono parte della retribuzione; sicché, per detti soggetti, non si realizzano i presupposti per l’applicazione dell’IRAP, dato che tali soggetti sono privi di autonoma organizzazione … Infatti, il presupposto impositivo dell’IRAP si realizza in capo all’ente che eroga il compenso di lavoro dipendente, il quale rappresenta il soggetto passivo dell’imposta, cioè colui che, nella valutazione del legislatore, in quanto titolare di detta organizzazione è tenuto a concorrere alle spese pubbliche, ai fini di detto tributo; conseguentemente l’onere fiscale non può gravare sul lavoratore dipendente in relazione a compensi di natura retributiva (Agenzia delle Entrate, Risoluzione n. 123/E del 02.04.2008) bensì unicamente sul datore di lavoro”.
Resta fermo, naturalmente, che
gli enti che corrispondono compensi incentivanti per la progettazione ovvero compensi professionali alle avvocature interne sono tenuti, sul piano contabile, a prevedere e accantonare nei rispettivi fondi gli importi necessari a fronteggiare il pagamento dell’IRAP (che sul piano dell’obbligazione giuridica grava esclusivamente sull’ente), rendendoli indisponibili.
Alla luce delle argomentazioni che precedono,
l’onere per il pagamento dell’Irap afferente ai compensi incentivanti dovuti ai tecnici dipendenti grava sul datore di lavoro e non sul lavoratore ma, tenuto conto delle modalità di copertura di “tutti gli oneri”, va finanziato con i fondi lordi appositamente stanziati, non potendo costituire un onere finanziario “aggiuntivo” per l’ente.
Pertanto,
le disposizioni sulla provvista e la copertura degli oneri di personale (tra cui l’Irap) si riflettono, in sostanza, sulle disponibilità dei fondi per la progettazione ripartibili nei confronti dei dipendenti aventi titolo, da calcolare al netto delle risorse necessarie alla copertura dell’onere Irap gravante sull’amministrazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, deliberazione 09.10.2013 n. 115).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione evidenzia che “l’abrogazione delle tariffe professionali non ha eliminato la necessità di una normativa che disciplini sia la liquidazione del compenso di un professionista da parte di un organo giurisdizionale, sia la determinazione degli importi da porre a base di gara, nell’affidamento dei servizi di progettazione” e che tale questione si correla a quella del compenso nel caso di progettazione interna.
Orbene è a dirsi che
se, da un lato, “la liquidazione dei compensi riconosciuti dagli organi giurisdizionali ai progettisti è stata regolamentata dal Ministro della giustizia, in esecuzione di quanto previsto dall’art. 9, comma 2, mediante decreto 20.07.2012, n. 140 (c.d. “decreto parametri”), dall’altro, per quanto concerne, invece, gli importi da porre a base di gara nell’affidamento dei contratti pubblici di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, alla quale è connessa la questione del compenso conseguente all’attività di progettazione interna, l’atteso regolamento (“decreto parametri-bis”) non è stato ancora approvato”.
Di qui l’impossibilità di applicare direttamente le tariffe professionali per determinare l’ammontare degli incentivi di cui all’art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006 –che pur non può ritenersi abrogato per effetto del sopravvenuto art. 9 comma 6 D.L. 1/2012– essendo le stesse utilizzabili, nelle more, ai soli fini della liquidazione delle spese giudiziali.

Nondimeno “gli enti locali, nell’esercizio della propria discrezionalità, individueranno, in via regolamentare, i parametri provvisori da utilizzare come base per calcolare il trenta per cento, da riconoscere ai dipendenti quale incentivo alla progettazione interna. A tal fine, potrebbero essere riproposte provvisoriamente le abrogate tariffe professionali o, in alternativa, essere utilizzati i criteri già elaborati dal Ministero della Giustizia”.
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Il Comune di San Costanzo con nota a firma del suo Sindaco ha formulato, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della L. 131/2003, una articolata richiesta di parere in relazione alla corretta interpretazione della disciplina recata dall’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici in tema di incentivi per la pianificazione, alla enucleazione dei presupposti oggettivi in costanza dei quali possa legittimamente procedersi alla corresponsione dei predetti compensi nonché alla modalità per la determinazione degli stessi.
Richiamato, in particolare, l’orientamento espresso dalla giurisprudenza contabile circa il nesso di necessaria strumentalità, ai fini del riconoscimento degli emolumenti di cui al menzionato art. 92, comma 6, tra la attività di pianificazione e la realizzazione di opere pubbliche nonché le indicazioni rese dalla Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici il Comune istante chiede di conoscere il motivato parere della Sezione in ordine:
a) alla possibilità di riconoscere l’incentivo di cui trattasi per un atto di pianificazione generale evidenziandosi, a sostegno, come la pianificazione urbanistica, anche se in forma mediata, inerisca a opere ed impianti pubblici in ragione della c.d. zonizzazione e degli effetti che alla stessa devono annettersi anche a fini espropriativi;
b) alla possibilità di corrispondere l’emolumento in parola per la pianificazione interna di varianti urbanistiche e per i progetti di iniziativa pubblica allorché riguardino esclusivamente aree assoggettate a pianificazione attuativa collegata alla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria da realizzarsi da privati richiamandosi –a favore di una interpretazione estensiva– la circostanza che detta facoltà sia specificamente prevista dall’art. 16, comma 2-bis, D.P.R. 380/2001;
c) alla necessità che l’Ente provveda a specifica modifica del regolamento per il riconoscimento degli incentivi enucleando i singoli interventi suscettivi di essere ricompresi nell’ambito di applicabilità dell’art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006 ricostruito alla stregua degli indirizzi interpretativi resi in materia;
d) alla modalità con cui procedere alla quantificazione del compenso ed alla correttezza del riferimento al parametro del 30% della tariffa atteso il disposto di cui all’art. 9, comma 5, D.L. 1/2012;
...
La richiesta di parere formulata dal Comune di San Costanzo evoca plurimi profili interpretativi ed applicativi della disciplina recata dall’art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006 su cui è maturato un orientamento, sostanzialmente, univoco della giurisprudenza contabile che il Collegio ritiene di non disattendere.
A tal riguardo giova, in primo luogo, evidenziare come preliminare rispetto alla delibazione delle diverse questioni prospettate dal Comune istante si appalesi l’individuazione della ratio sottesa alla disciplina di cui all’art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006 in tema di c.d. incentivi alla progettazione/pianificazione interna.
Come noto
la stessa disciplina –che non rappresenta, peraltro, un’assoluta novità del Codice dei contratti rinvenendo un precedente in omologhe disposizioni della legge Merloni (artt. 17 e 18 L. 109/1994 s.m.i.)– mira, al pari di quella previgente, a ricondurre la progettazione e la redazione degli atti di pianificazione nell’ambito delle attività delle stazioni appaltanti in vista, da un lato, di una valorizzazione delle professionalità esistenti all’interno dell’Ente e, dall’altro, del conseguimento di risparmi connessi al limitato ricorso a soggetti esterni alla Amministrazione.
Ciò conformemente al “principio –che informa l’affidamento degli incarichi tecnico-professionali in materia di contratti pubblici (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 d.lgs. 163/2006) e più, in generale, il conferimento di incarichi nel Testo unico sul pubblico impiego (cfr. art. 7, comma 6, d.lgs. 165/2001)– per cui
i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane” (Sezione di controllo per la Regione Lombardia,
parere 06.03.2013 n. 72).
Nondimeno la disposizione di cui trattasi –in ragione della prevista corresponsione del c.d. compenso incentivante– importa una deroga al principio di determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e di omnicomprensività del trattamento economico e, pertanto, si atteggia come norma di stretta interpretazione rispetto alla quale è precluso il ricorso all’analogia giusta il disposto di cui all’art. 12 delle preleggi (cfr. Sezione controllo per la Regione Umbria, parere 09.07.2013 n. 119, Sezione controllo per la Regione Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008).
In questa prospettiva, in vista di una corretta perimetrazione dell’ambito oggettivo di applicabilità della norma in esame e della individuazione dell’atto di pianificazione comunque denominato, per la cui redazione il dipendente matura il diritto al relativo incentivo,
la giurisprudenza contabile è pacifica nell’evidenziare come, le fattispecie riconducibili alla previsione di cui al comma 6, postulino un nesso di necessaria strumentalità tra l’atto medesimo e la realizzazione di opere pubbliche che la Amministrazione debba affidare quale stazione appaltante.
Di qui l’esclusione della mera attività di pianificazione del territorio quale la redazione del Piano regolatore o di una variante generale (cfr. ex pluribus Sezione di controllo per la Regione Umbria, parere 09.07.2013 n. 119; Sezione di controllo per la Regione Lombardia,
parere 06.03.2013 n. 72; Sezione di controllo per la Regione Emilia Romagna, parere 25.06.2013 n. 243, Sezione di controllo per la Regione Toscana, parere 12.12.2012 n. 459 e 293/PAR/2012; Sezione di controllo per il Piemonte parere 30.08.2012 n. 290).
Depone, in tal senso, una interpretazione letterale della disposizione in parola nonché una lettura sistematica della stessa atteso che “la previsione di cui al comma 6 va coordinata sia con i precedenti commi del medesimo art. 92 –il cui impianto ruota intorno alla attività di progettazione di un’opera o di un lavoro che l’amministrazione pubblica, in veste di stazione appaltante, deve aggiudicare (cfr. comma 1 laddove si richiamano compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico amministrative ad essa connesse)– sia con il precedente art. 90 (cfr. pronunce citate).
Dirimente ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante si appalesa, pertanto, ”non il nomen iuris attribuito all’atto di pianificazione quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione della attività istituzionale dell’Ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante (Sezione Regionale di controllo per la Regione Lombardia,
parere 06.03.2013 n. 72).
Tale ricostruzione trova, peraltro, puntuale riscontro nel percorso argomentativo delle Sezioni Riunite per la Regione Siciliana in sede consultiva che in un recente parere, pur valorizzato da taluni Commentatori per accreditare un preteso revirement della giurisprudenza contabile, dopo aver precisato che “per atto di pianificazione comunque denominato debba intendersi qualunque elaborato complesso previsto dalla legislazione statale o regionale composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi finalizzato a programmare, definire e regolare in tutto o in parte il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le altre prescrizioni normative e con la pianificazione territoriali degli altri livelli di governo”, hanno, in perfetta coerenza interpretativa con le coordinate interpretative dianzi richiamate, ribadito che “l’attività di pianificazione debba prevedere una localizzazione di interventi pubblici e di opere di pubblico interesse in relazione alle quali l’ente agirà in veste di stazione appaltante nei termini previsti dal Codice dei contratti e dalle direttive n. 2004/17/CE e 2004/18/CE (Sezioni Riunite in sede consultiva per la Regione Siciliana
parere 03.01.2013 n. 2).
Le stesse Sezioni Riunite evidenziano, altresì, come “in ogni caso competerà alla fonte regolamentare prevista dall’art. 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 chiarire l’esatta portata ermeneutica del concetto di atto di pianificazione comunque denominato magari attraverso idonea elencazione delle fattispecie di riferimento che, in assenza di chiari riferimenti testuali o ermeneutici alla sua natura meramente esemplificativa, si ritiene debba ritenersi tassativa (cfr. Sezioni Riunite in sede consultiva per la Regione Siciliana, cit.).
Evidentemente, pur nel rispetto degli ambiti di discrezionalità dell’Ente, siffatta enucleazione potrà essere orientata dagli indirizzi interpretativi invalsi nella giurisprudenza contabile (cfr. Sezione di controllo per la Regione Campania, parere 10.04.2013 n. 141) che, in questa ottica, assolve ad una valida funzione di ausilio e di collaborazione rispetto all’esercizio della potestà regolamentare che, nella specifica materia, il Codice dei contratti intesta agli Enti locali.
La fonte regolamentare rileva, peraltro, anche ai fini della individuazione dei criteri e delle modalità con cui procedere alla quantificazione del compenso incentivante: a tal riguardo l’Ente istante formula specifica questione volta a verificare se, ed in che misura, l’avvenuta abrogazione delle tariffe professionali ed il disposto di cui all’art. 9, comma 5, D.L. 1/2012 –a mente del quale “sono abrogate le disposizioni vigenti che, per la determinazione del compenso del professionista rinviano alle tariffe di cui al comma 1”- abbia inciso la disciplina di cui al più volte citato art. 92, comma 6, che testualmente recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.”
Condivisibili appaiono, sul punto, le conclusioni cui è pervenuta la Sezione di controllo per la Regione Emilia Romagna alla stregua di una puntuale ricostruzione del più ampio quadro normativo di riferimento entro cui la problematica va a collocarsi (cfr. parere 25.06.2013 n. 243).
Così richiamato l’art. 9, comma 1 del decreto legge 24.01.2012, n. 1, rubricato “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività” (c.d. “decreto sviluppo 2012”), convertito, con modificazioni, dalla legge 24.03.2012, n. 27, in forza del quale “Sono abrogate le tariffe delle professioni regolamentate nel sistema ordinistico” si evidenzia come il successivo comma 2 abbia, tuttavia, ha previsto che, ”ferma restando l’abrogazione di cui al comma 1, nel caso di liquidazione da parte di un organo giurisdizionale, il compenso del professionista è determinato con riferimento a parametri stabiliti con decreto del Ministro vigilante, da adottare nel termine di 120 giorni successivi alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto (…) Ai fini della determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara nelle procedure di affidamento di contratti pubblici dei servizi relativi all’architettura e all’ingegneria di cui alla parte II, titolo I, capo IV del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, si applicano i parametri individuati con il decreto di cui al primo periodo, da emanarsi, per gli aspetti relativi alle disposizioni di cui al presente periodo, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti; con il medesimo decreto sono altresì definite le classificazioni delle prestazioni professionali relative ai predetti servizi. I parametri individuati non possono condurre alla determinazione di un importo a base di gara superiore a quello derivante dall’applicazione delle tariffe professionali vigenti prima dell’entrata in vigore del presente decreto” e come il comma 3 stabilisca che “Le tariffe vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto continuano ad applicarsi, limitatamente alla liquidazione delle spese giudiziali, fino alla data di entrata in vigore dei decreti ministeriali di cui al comma 2…” mentre ai sensi del comma 5 “sono abrogate le disposizioni vigenti che, per la determinazione del compenso del professionista, rinviano alle tariffe di cui al comma 1”.
Ciò posto
la Sezione evidenzia che “l’abrogazione delle tariffe professionali non ha eliminato la necessità di una normativa che disciplini sia la liquidazione del compenso di un professionista da parte di un organo giurisdizionale, sia la determinazione degli importi da porre a base di gara, nell’affidamento dei servizi di progettazione” e che tale questione si correla a quella del compenso nel caso di progettazione interna.
Orbene è a dirsi che
se, da un lato, “la liquidazione dei compensi riconosciuti dagli organi giurisdizionali ai progettisti è stata regolamentata dal Ministro della giustizia, in esecuzione di quanto previsto dall’art. 9, comma 2, mediante decreto 20.07.2012, n. 140 (c.d. “decreto parametri”), dall’altro, per quanto concerne, invece, gli importi da porre a base di gara nell’affidamento dei contratti pubblici di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, alla quale è connessa la questione del compenso conseguente all’attività di progettazione interna, l’atteso regolamento (“decreto parametri-bis”) non è stato ancora approvato”.
Di qui l’impossibilità di applicare direttamente le tariffe professionali per determinare l’ammontare degli incentivi di cui all’art. 92, comma 6, d.lgs. 163/2006 –che pur non può ritenersi abrogato per effetto del sopravvenuto art. 9 comma 6 D.L. 1/2012– essendo le stesse utilizzabili, nelle more, ai soli fini della liquidazione delle spese giudiziali.

Nondimeno “gli enti locali, nell’esercizio della propria discrezionalità, individueranno, in via regolamentare, i parametri provvisori da utilizzare come base per calcolare il trenta per cento, da riconoscere ai dipendenti quale incentivo alla progettazione interna. A tal fine, potrebbero essere riproposte provvisoriamente le abrogate tariffe professionali o, in alternativa, essere utilizzati i criteri già elaborati dal Ministero della Giustizia (così Sezione controllo per la Regione Emilia Romagna, cit.) (Corte dei Conti, Sez. controllo Marche, parere 04.10.2013 n. 67).

CONSIGLIERI COMUNALI: Non c'e' danno erariale se l'Ente acquista un dono con finalità di rappresentanza.
Secondo la Corte dei Conti del Lazio, che affronta la delicata questione delle spese di rappresentanza sostenute in ambito pubblico, gli acquisti volte ad accrescere il prestigio dell'ente pubblico, dandogli lustro nel contesto sociale in cui opera, sono legittimi.
Le spese finalizzate a soddisfare la funzione rappresentativa esterna dell'ente pubblico, allo scopo di accrescere il prestigio dell'immagine dello stesso e darvi lustro nel contesto sociale in cui opera, sono legittime, in quanto rientrano in quelle di rappresentanza. In caso contrario si configura responsabilità erariale del Dirigente che ha disposto la spesa e del collegio sindacale che non vi si oppone.

La vicenda
In occasione della partecipazione di rappresentanti di un Ospedale ad un’udienza generale del Papa tenutasi in Vaticano, venivano donate al Pontefice tre vetrate artistiche con telaio in legno, del costo di circa € 26.000. Il P.M. contabile evocava in giudizio:
- il Direttore sanitario, il Direttore amministrativo ed il Direttore generale dell’Azienda Sanitaria, i quali avevano emesso la delibera con la quale era stato autorizzato l’ufficio competente a pagare ad un artigiano la somma per la realizzazione delle vetrate;
- i membri del collegio sindacale, in quanto pur avendo visionato la delibera non avevano sollevato alcuna obiezione al riguardo.
In particolare la Procura sosteneva che detta delibera era illegittima poiché non era stata effettuata alcuna procedura per la scelta dell’esecutore dell’opera, con la quale, inoltre, non era stato stipulato alcun contratto formale e si era ottenuto solo un preventivo orale.
Allo stesso tempo la struttura ospedaliera, precedentemente all’emanazione dell’atto relativo al pagamento, non aveva emesso alcun provvedimento concernente sia l’utilità di donare al Papa l’opera, sia l’opportunità di procedere alla sua costruzione.
Dunque i primi tre soggetti sarebbero responsabili a titolo di dolo, mentre i sindaci a titolo di colpa grave.
Si chiedeva pertanto la condanna degli stessi alla restituzione della somma spesa per le opere suindicate.
I convenuti si costituivano eccependo innanzitutto che la trattativa privata nella scelta dell’artigiano era consentita dall’art. 57 D.Lgs. 163/2006.
Inoltre le tre vetrate artistiche, essendo copie di quelle già esistenti nella cappella dell’Ospedale, erano state commissionate allo stesso soggetto che aveva realizzato quelle originali.
Per quanto concerne l’inutilità della spesa contestata dalla Procura, i convenuti rilevavano come la stessa fosse stata imputata al capitolo di bilancio relativo alle spese di rappresentanza in occasione della visita al Vaticano per partecipare all’udienza del Pontefice; pertanto il dono a quest’ultimo trovava ragion d’essere nel collegamento ai rapporti tra sanità pubblica ed organismi religiosi, segno tangibile di riconoscenza verso enti religiosi, congregazioni di suore e sacerdoti che forniscono assistenza volontaria e gratuita alle aziende sanitarie. Inoltre i membri del collegio sindacale eccepivano di non aver mai preso visione della delibera e pertanto non ci sarebbe stato un omesso controllo.
La decisione
La Corte dei Conti ha rigettato la richiesta di condanna dei convenuti, assolvendoli.
In particolare i Giudici, confermando quanto dedotto dalle difese, hanno ritenuto che si trattasse di spesa di rappresentanza, caratterizzata all’esigenza dell’Ospedale, in rapporto ai propri fini istituzionali, di intrattenere pubbliche relazioni con soggetti estranei, allo scopo di mantenere o di accrescere il proprio prestigio all’esterno.
Tali spese sono legittime altresì nel caso in cui siano destinate a “soddisfare la funzione rappresentativa esterna dell’ente pubblico allo scopo di accrescere il prestigio dell’immagine dello stesso e darvi lustro nel contesto sociale in cui opera”.
Conclusioni
La questione delle spese di rappresentanza è stata oggetto di molte pronunce della Corte dei Conti.
Dette spese sono finalizzate, per natura, a rapporti con soggetti esterni all'ente che le dispone; quindi devono avere una qualche proiezione esterna atta a migliorare le pubbliche relazioni concernenti l'ente stesso, come nel caso della sentenza sopra riportata.
Si ricorda ad esempio che non rientrano in tale categoria:
- le spese disposte dal presidente del Consiglio regionale per donativi natalizi ai membri del Consiglio e al personale (sentenza n. 417/11);
- gli omaggi d'inizio anno effettuati da un ente in favore di propri amministratori e componenti di organi di controllo (sentenza n. 106/02);
- spese per l’invio in missione della squadra di calcio del corpo dei vigili urbani per la partecipazione ad un torneo (sentenza n. 118/98) (commento tratto da www.ipsoa.it - Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Lazio, sentenza 03.10.2013 n. 661).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOAssunzioni da altre Pa anche se manca l'intesa. Personale. Sì all'utilizzo di graduatorie «esterne».
LA CONDIZIONE/ La chance è ammessa solo se le posizioni lavorative ricercate e quelle offerte sono omogenee.

Per le assunzioni i Comuni possono utilizzare le graduatorie di altre amministrazioni pubbliche anche se non è stata raggiunta una intesa preventiva rispetto all'indizione del concorso o almeno all'approvazione dei suoi esiti e se questa volontà non è contenuta nel bando.
È questa l'indicazione contenuta nel parere 03.10.2013 n. 124 della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti dell'Umbria.
In tal modo si consolida l'interpretazione estensiva del dettato legislativo (articolo 3, comma 61, legge n. 350/2003), con tutti i rischi di possibili abusi, come il pescare dalle graduatorie di altri enti in modo arbitrario. Rischi che sono ben presenti nel parere. Per evitarli vengono fornite specifiche raccomandazioni. Ricordiamo che, sempre con riferimento alle assunzioni a tempo indeterminato, l'utilizzazione della graduatoria dello stesso ente è invece obbligatoria.
Il parere è motivato con argomentazioni di tipo sostanziale. Vi si legge che: «La lettera e lo scopo della norma non consentono interpretazioni tanto restrittive da ancorare il previo accordo» alla sua conclusione entro una data prefissata. E ancora, la stessa disposizione prevede la proroga di tali graduatorie, per cui appare illogica e contraddittoria la eventuale limitazione della utilizzazione delle stesse.
Il parere prosegue affermando che: «Ai fini della corretta applicazione, non è tanto (e non è solo) la data in cui le amministrazioni interessate devono raggiungere il previo accordo, quanto piuttosto che l'accordo stesso (che comunque deve intervenire prima dell'utilizzazione della graduatoria) si inserisca in un chiaro e trasparente procedimento di corretto esercizio del potere di utilizzare graduatorie concorsuale di altri enti, così da escludere ogni arbitrio e/o irragionevolezza e, segnatamente, la violazione delle regole di concorsualità per l'accesso ai pubblici uffici».
Da sottolineare infine che i magistrati contabili subordinano l'utilizzazione delle graduatorie di altre Pa al ricorso a posizioni lavorative «omogenee».
E questa condizione non si considera nel parere soddisfatta nel caso di un concorso indetto per assunzioni a tempo pieno e utilizzazione della graduatoria per assunzioni in part-time (articolo Il Sole 24 Ore del 28.10.2013).

ENTI LOCALIDelibera della Corte conti: monitoraggio accurato della gestione. Bilanci, avviso ai comuni. Esercizio per dodicesimi senza eccezioni.
La Corte dei conti lancia un avviso per i bilanci dei comuni nel ricorrere all'esercizio provvisorio. In un contesto caratterizzato da continui rinvii del termine di approvazione del bilancio di previsione, gli enti locali dovranno vigilare sul particolare regime delle spese nella misura non superiore di un dodicesimo delle somme previste nell'ultimo bilancio approvato. Per evitare rischi della tenuta dei conti, è prudente che gli enti locali provvedano in corso d'anno a controllare e a monitorare l'intera gestione finanziaria.

È quanto ha rilevato, ieri con la deliberazione 02.10.2013 n. 22/2013, la Sezione autonomie della Corte dei conti, nel rendere note le proprie indicazioni per la gestione delle risorse nel caso del protrarsi dell'esercizio provvisorio e gli indirizzi relativi al bilancio di previsione 2013.
Un documento, questo, che a causa dei continui rinvii dei termini di legge, la stessa magistratura contabile ha statuito di dover ritenere sostitutivo delle consuete linee guida elaborate annualmente dopo la legge finanziaria del 2006. Operando in regime di esercizio provvisorio e mancando l'approvazione del bilancio 2013, gli enti devono sapere che maggiore è il periodo di provvisorietà, maggiore sarà la parte del bilancio di previsione che risulterà già impegnata in termini di spesa.
Un rischio che potrà essere evitato se l'ente provvederà più volte, in corso d'anno, ad effettuare il controllo a salvaguardia degli equilibri di bilancio, previsto al 30 settembre dall'art. 193, comma 2 Tuel e che oggi, invece, il legislatore, per effetto dell'articolo 12-bis del dl n. 93/2013, ammette come facoltativo per gli enti che hanno approvato o approveranno il bilancio di previsione dopo il 1° settembre.
Un monitoraggio che non deve essere disatteso in quanto l'ente deve essere vigilante sulla gestione dei residui, dei debiti fuori bilancio e di altre passività che potrebbero portarlo alla bancarotta. Sul versante degli equilibri di cassa, la Corte ammette che un ricorso all'anticipazione dal tesoriere è un indicatore di criticità degli equilibri e della gestione che evidenzia «l'incapacità dell'ente di costituire un normale flusso di cassa nel corso della gestione annuale».
Infine, la Corte ricorda agli enti l'osservanza delle norme varate in questi anni per ridurre la spesa corrente. Il riferimento va al taglio sulle spese per convegni, pubblicità, a quello sulle vetture di rappresentanza, nonché al giro di vite sull'acquisto di immobili ed arredi. Senza dimenticare che è necessario verificare annualmente la dotazione organica del personale in relazione alle esigenze funzionali dell'ente e, soprattutto, alle risorse di cui si dispone (articolo ItaliaOgggi del 19.10.2013).

ENTI LOCALIPre-dissesto, procedura rigida. No alla revoca, spirati i termini del piano di riequilibrio. Deliberazione della Corte dei conti chiarisce dubbi sollevati dalle sezioni regionali.
Gli enti locali non possono revocare la deliberazione di ricorso alla procedura di «pre-dissesto» una volta scaduto il termine perentorio di 60 giorni per la presentazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale. L'approvazione di quest'ultimo deve obbligatoriamente essere preceduta dal varo del bilancio annuale di previsione e del rendiconto nei termini di legge.
Sono questi i due principali chiarimenti forniti dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti nella deliberazione 02.10.2013 n. 22/2013, pubblicata ieri e adottata per sciogliere i dubbi sollevati da alcune sezioni regionali di controllo sulla corretta interpretazione dei nuovi artt. 243-bis, 243-ter e 243-quater del Tuel.
Come noto, tali disposizioni sono state introdotte dal dl 174/2012 per fornire un'ultima ancora di salvezza agli enti locali che presentano gravi squilibri strutturali di bilancio, prima dell'apertura del dissesto.
Per accedere alla procedura (che può contare anche su un fondo statale in grado di erogare anticipazioni di liquidità per tamponare i buchi di cassa), le province e i comuni interessati devono adottare un'apposita deliberazione consiliare, che, entro cinque giorni dalla data di esecutività, va trasmessa alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti e al ministero dell'interno.
Tale iniziativa ha un duplice effetto sospensivo: da un lato, essa preclude l'avvio del procedimento per la dichiarazione esterna di dissesto ai sensi dell'art. 6, comma 2, del dlgs 149/2011, congelando la possibilità per la magistratura contabile di fissare il termine per l'adozione delle misure correttive; dall'altro, sospende le procedure esecutive già intraprese nei confronti degli enti richiedenti.
Nel termine perentorio di 60 giorni dall'esecutività della precedente deliberazione di adesione alla procedura, il consiglio degli enti che ambiscono al pre-dissesto deve adottare formalmente un piano di riequilibrio finanziario pluriennale contenente le misure di risanamento.
La giurisprudenza contabile aveva già precisato che entro lo stesso termine può essere esercitata anche la facoltà di revocare l'istanza di ricorso alla procedura. Ciò che non è consentito, chiarisce ora la sezione autonomie, è procedere alla revoca dopo la scadenza dei 60 giorni: in tal caso, infatti, scatta automaticamente il cosiddetto «dissesto guidato», con l'assegnazione al consiglio dell'ente, da parte del prefetto, di un termine non superiore a 20 giorni per deliberare il default.
L'altro chiarimento riguarda, invece, la fase precedente di presentazione dell'istanza: essa non solo non sospende i termini di legge per l'approvazione dei documenti contabili (come accade, invece, per il dissesto vero e proprio), ma deve essere preceduta dall'approvazione del bilancio di previsione per l'anno corrente e dell'ultimo rendiconto. Tali adempimenti, precisa la pronuncia in commento, pur non costituendo condizioni legali di ammissibilità del piano, rappresentano «essenziali e imprescindibili elementi istruttori» destinati alla commissione ministeriale che deve esaminarlo in prima battuta. La loro mancanza, quindi, «costituisce oggettivo elemento di perplessità» in grado di condizionare la decisione della sezione regionale di controllo, cui spetta l'ultima parola sull'approvazione o sul diniego del pre-dissesto (articolo ItaliaOggi del 09.10.2013).

ENTI LOCALIIl ritardo nel riequilibrio porta l'ente al dissesto. Corte dei conti. La procedura «anti-default».
La mancata presentazione del piano di riequilibrio entro 60 giorni dalla pubblicazione della delibera con cui il Comune o la Provincia decidono di aderire alla procedura «anti-dissesto» blocca tutto l'iter, e impone alle sezioni regionali di controllo di aprire la strada che porta al dissesto guidato. L'approvazione del rendiconto e del bilancio di previsione, poi, sono condizioni essenziali per aderire alla procedura, perché senza gli ultimi documenti contabili è impossibile valutare l'entità degli squilibri da sanare e, di conseguenza, le misure da mettere in campo per riportare i conti dell'ente in una condizione di equilibrio strutturale.

Con la deliberazione 02.10.2013 n. 22/2013, la sezione Autonomie della Corte dei conti risponde a una serie di dubbi interpretativi sollevati da diverse sezioni regionali sulle tappe della procedura introdotta dal decreto «salva-enti» (Dl 174/2012) per venire in soccorso delle amministrazioni locali a rischio "fallimento".
Nelle loro risposte, i giudici della sezione Autonomie ribadiscono come regola generale il rispetto rigoroso di tempi e requisiti, per sottrarre la sorte degli enti locali interessati alle differenze interpretative sorte sul territorio. Un «diverso apprezzamento» su casi particolari è sempre possibile, ma non può aprire le maglie di un iter che il legislatore ha definito nei dettagli: quando i requisiti non sono rispettati, l'alternativa consiste solo nell'applicazione del decreto legislativo su «premi e sanzioni» (Dlgs 149/2011, articolo 7), che impone lo scioglimento di Giunta e Consiglio (articolo Il Sole 24 Ore del 09.10.2013).

ENTI LOCALIIl tirocinio formativo è spesa di personale. Corte conti Emilia Romagna. Il limite del 50% del 2009.
I tirocini formativi sono spesa di personale e devono rientrare tra le tipologie lavorative da contenere nel limite del 50% dell'anno 2009.
La conclusione giunge dalla Corte dei conti dell'Emilia Romagna che, con il parere 02.10.2013 n. 268, risponde ad un sindaco che intende attivare tirocini formativi, mediante convenzioni con l'amministrazione provinciale.
Due sono le questioni principali. Innanzitutto, i giudici contabili sono chiamati a esprimersi sulla nozione di "spesa di personale" specificando, tra l'altro, se in tale aggregato vanno ricomprese le spese per praticantati e/o apprendistati.
A tale proposito è inevitabile il riferimento all'articolo 36 del Dlgs 165/2001, che prevede, al secondo comma, che le amministrazioni pubbliche possono avvalersi, per esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale, delle forme di lavoro flessibile. Tra queste sono esplicitamente richiamati gli "altri rapporti formativi". A parere della Corte dei conti, tale locuzione porta a una interpretazione che non può che essere ampia, ricomprendendo al suo interno qualunque forma di rapporto con intento formativo. Se la fattispecie è rapportata all'articolo 36, difficilmente si può sostenere che tale spesa non ricada tra i costi del personale; di conseguenza va conteggiata sia per la riduzione in valore assoluto (rispetto all'anno precedente per gli enti soggetti a patto) sia per determinare il rapporto tra spese di personale e spese correnti.
Il secondo aspetto preso in esame riguarda, invece, il contenimento delle forme di lavoro flessibile nel limite del 50% di quanto speso nell'anno 2009, come previsto dall'articolo 9, comma 28, del Dl 78/2010. Tale norma utilizza, ancora una volta, il termine "rapporti formativi" e, pertanto, la conclusione dei giudici contabili è inevitabile. Il tirocinio formativo, pur non costituendo un rapporto di lavoro in senso proprio, instaura un rapporto tra amministrazione e soggetto dal quale derivano specifici obblighi e diritti. In questo modo si instaura una relazione che può considerarsi rientrante nel concetto di rapporto formativo in senso ampio.
Va però ricordato che la Corte Costituzionale, con la sentenza 173/2012, ha precisato che ciascun ente locale può determinare se e quanto ridurre la spesa relativa a ogni singola tipologia contrattuale, ferma restando la necessità di osservare il limite della riduzione del 50 per cento della spesa complessiva rispetto a quella che è stata sostenuta nel 2009 (articolo Il Sole 24 Ore del 07.10.2013).

settembre 2013

CONSIGLIERI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO: Responsabilità degli amministratori e dei funzionari degli enti locali per transazioni illegittime su spese giudiziali.
La responsabilità degli amministratori di un comune e del segretario comunale per l’intervenuta parziale refusione delle spese legali in favore di un dipendente -artefice di un patteggiamento per omicidio colposo e poi condannato in sede civile per il risarcimento danni in favore dei congiunti del deceduto- non è affievolita dal fatto che la transazione con il dipendente scaturisca da una proposta del Collegio di conciliazione presso la Provincia Autonoma di Trento, la cui funzione era meramente propositiva e non decisionale a differenza di quella svolta dai convenuti amministratori, e che determinava comunque l’importo transattivo in misura del 50% delle spese legali, sull’evidente ed erronea premessa -peraltro ininfluente ai fini della sussistenza del diritto al rimborso- della corrispondente corresponsabilità della vittima dell’incidente.
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Il caso
La vicenda rimessa al vaglio dei giudici contabili trae origine da un tragico incidente occorso in danno di un dipendente comunale mentre prestava servizio con un collega. Quest’ultimo, in particolare, quale autista di un autocarro, ha parcheggiato il pesante mezzo su una strada in salita senza apprestare le dovute cautele indicate dalla normativa sulla circolazione stradale (attivazione del freno di stazionamento, inserimento del rapporto di marcia più basso, sterzamento delle ruote); all’avviata retrocessione del mezzo ha cercato di porre rimedio l’altro dipendente finendo, tuttavia, per essere investito dall’autocarro, con il conseguente decesso della vittima.
In seguito alla vicenda l’autista è stato sottoposto a procedimento penale per il reato di omicidio colposo, culminato in una sentenza di patteggiamento resa ai sensi dell’art. 444, c.p.p. Successivamente si è tenuto il procedimento civile instaurato dai parenti della vittima per ottenere il ristoro dei danni causati dalla grave perdita familiare: in tale frangente, si è registrato un disallineamento tra la statuizione del giudice di prime cure -il quale ha riconosciuto un concorso di colpa tra danneggiante e danneggiato- e quella della Corte d’appello, secondo cui l’autista del mezzo doveva ritenersi l’unico responsabile dell’evento mortale.
Esauriti i procedimenti a suo carico, il dipendente ha chiesto il rimborso delle spese legali, peritali e di giustizia dallo stesso sostenute ai sensi dell’art. 36 della L.R. n. 4/1993, il quale impone all’ente la restituzione di tutte le somme sostenute dal dipendente nel corso di giudizi penali o civili ove questi sia rimasto coinvolto per fatti o cause di servizio. La norma richiamata, tuttavia, conosce un’importante eccezione: l’obbligo di rimborso viene meno ove siano state inflitte ‘‘condanne’’ per azioni od omissioni commesse con dolo e colpa grave. Ed è proprio per siffatta eccezione che la domanda di rimborso è stata a lungo rigettata dall’amministrazione, fino a quando, adito il Giudice del lavoro, ed avviata la fase conciliativa, il comune, con delibera della Giunta e il successivo avvallo del Segretario comunale, ha optato per l’adesione ad una proposta transattiva formulata dal Collegio di conciliazione provinciale, riconoscendo circa la metà dell’importo rivendicato dal dipendente.
L’accordo transattivo è stato tacciato di illegittimità dal Procuratore presso la Corte dei Conti in quanto lesivo della disciplina in materia di rimborso delle spese giudiziarie sul presupposto della pregressa sentenza di patteggiamento assieme a quella (di condanna) pronunciata in sede civile dalla Corte territoriale, che avrebbero confermato l’essenza -gravemente colposa- della condotta serbata dal dipendente come tale indegna della copertura economica a carico dell’ente in punto spese giudiziali.
I convenuti nel giudizio contabile hanno resistito alla richiesta di condanna avanzata dalla Procura, eccependo l’impossibilità, nel caso di specie, di accertare l’elemento soggettivo della condotta del dipendente, e ciò tanto in sede penale -tenuta presente la ‘‘neutralità’’ della sentenza di patteggiamento- quanto in sede civile ove, pure, si era registrata una certa incertezza per avere il giudice di primo grado (e solo questo) rinvenuto profili di responsabilità colposa addebitabili alla vittima dell’incidente.
Gli stessi convenuti hanno poi richiamato il costante orientamento della giurisprudenza contabile in materia di responsabilità dell’autista secondo cui deve escludersi la responsabilità, per mancanza dell’elemento psicologico, ove la condotta del dipendente in esame ‘‘sia pur colpevole, sia stata improntata ad una logica di ragionevolezza’’, e l’evento si sia prodotto ‘‘anche per l’imprudenza e la corresponsabilità della vittima’’.
Da ultimo, è stata rimarcata la convenienza, in ogni caso, dell’accordo transattivo se comparato all’estrema incertezza della sentenza del giudice del lavoro.
La soluzione
La Corte dei Conti, Sez. giuris. Trentino Alto Adige-Trento, pronunciatasi con sentenza 30.09.2013 n. 41, ha ritenuto illegittima la transazione stipulata in recepimento della proposta conciliativa, per l’effetto condannando i componenti della Giunta assieme al Segretario comunale a risarcire il danno erariale cagionato all’ente di appartenenza.
La decisione, seppur sfavorevole nell’an, è stata grandemente temperata sotto il profilo del quantum. I giudici contabili hanno, infatti, ridotto considerevolmente l’ammontare della somma individuata a titolo di danno erariale, all’uopo motivando l’esercizio del potere riduttivo sul presupposto della ‘‘peculiarità della questione’’, connotata da un complesso di circostanze ambientali e soggettive non trascurabili, fra tutte ‘‘la lunghissima e dolorosa controversia’’ e la tragicità dell’incidente da cui scaturiva lo stesso giudizio contabile. In altri termini, la violazione cristallizzata nella delibera in ordine all’accordo transattivo sarebbe stata fortemente influenzata, a giudizio della Corte, dalla componente emotiva dei convenuti, fermi nel cercare una soluzione alla lite con il dipendente quanto più ‘‘accomodata’’, anche al costo di forzarne i presupposti legittimanti.
Problemi e prospettive
La pronuncia in commento affronta la questione riguardante il perimetro applicativo della soluzione transattiva allorché vi sia la necessità di farne uso per la liquidazione delle spese di giudizio sostenute dal dipendente pubblico in occasione di giudizi su condotte tenute nel corso del rapporto di servizio.
La conclusione cui si perviene discende da una chirurgica analisi dei dati fattuali atti alla ricostruzione dell’elemento soggettivo, e finalizzati a escludere o includere la sussistenza del diritto al rimborso.
Preliminarmente è il caso di osservare come, nell’economia della pronuncia, assuma un ruolo centrale il tema della possibilità per i giudici contabili di porre in essere un giudizio sulla ragionevolezza dell’accordo transattivo.
Se, infatti, il semplice ricorso da parte dell’amministrazione allo strumento di composizione della lite non pare oggetto di contestazione (a condizione -sia chiaro- che vi sia effettivamente una controversia giuridica da comporre, la legittimazione soggettiva delle parti, la disponibilità dell’oggetto, unitamente ai requisiti specificatamente riconducibili al diritto pubblico, e cioè la natura del rapporto tra privati e pubblica amministrazione) non altrettanto vale per quel che concerne il suo ambito applicativo e, ancora, l’eventualità stessa che l’accordo raggiunto sia messo in discussione.
Su quest’ultimo problema si è di recente pronunciata la Sezione controllo della Corte dei Conti per la Regione
Piemonte, con deliberazione n. 20/2012 (pure richiamata dalla difesa dei convenuti) ove si evidenzia come il giudizio di ragionevolezza non possa spingersi fino al punto di apprezzare l’opportunità e la convenienza per l’ente dell’accordo medesimo, di talché è sempre necessario evitare qualsiasi forma di sovrapposizione con le scelte gestionali di esclusiva competenza e responsabilità degli organi dell’amministrazione: ‘‘la scelta se proseguire un giudizio o addivenire ad una transazione e la concreta delimitazione dell’oggetto della stessa’’ -si  legge nel precedente citato- ‘‘spetta all’Amministrazione nell’ambito dello svolgimento della ordinaria attività amministrativa e come tutte le scelte discrezionali non è soggetta a sindacato giurisdizionale’’.
La stessa Corte piemontese, tuttavia, ha avuto cura di evidenziare come un certo sindacato del giudice possa, di contro, dirsi ammissibile sotto il (diverso) profilo ‘‘dell’individuazione, in linea generale, dei limiti all’applicabilità della transazione agli enti pubblici’’, e tanto al fine di assicurare la rispondenza degli accordi ai criteri di razionalità, congruità e prudente apprezzamento, ai quali deve ispirarsi l’azione amministrativa.
Sul crinale di queste premesse la Corte altoatesina ha censurato la transazione intercorsa tra i componenti della Giunta e il dipendente, smentendo l’impossibilità di ricostruire l’effettiva portata dell’elemento soggettivo della condotta causativa dell’incidente, ritenuto desumibile con chiarezza dall’esito dei procedimenti tenutisi prima di quello contabile. E invero, con riferimento, anzitutto, alla valenza della sentenza di patteggiamento, è stata rimarcata la previsione secondo cui al giudice penale è concesso formalizzare l’accordo tra accusa e imputato nei limiti in cui non sussistano motivi di proscioglimento indicati all’art. 129, c.p.p.; quanto, invece, all’esito del giudizio civile è stato sottolineata la subvalenza della decisione emessa dal giudice di primo grado -che, come osservato sopra, ha riconosciuto la corresponsabilità del danneggiante e del danneggiato nella causazione dell’evento- rispetto a quella resa dalla Corte d’appello, ferma nel disegnare il nesso di causalità in direzione del solo danneggiante, senza rescissione alcuna per via di altra causa concorrente.
Queste considerazioni hanno convinto i giudici contabili a ritenere la delibera comunale (e, il conseguente, ‘‘bene stare’’ del Segretario) violativa, oltre che dei doveri di servizio, dei generali doveri di diligenza di cui agli artt. 1176, cod. civ. e 43, cod. pen., posto che i convenuti, nelle rispettive funzioni, ben avrebbero potuto dedicare maggiore attenzione e cautela alla ricostruzione della vicenda e alle (prevedibili) ripercussioni negative sul patrimonio dell’ente. Di singolare importanza è, peraltro, la precisazione secondo cui dette ripercussioni non potevano in alcun modo dirsi giustificate dal fatto che il provvedimento censurato si limitava a ratificare la proposta conciliativa elaborata dalla Commissione provinciale.
La decisione in rassegna, in conclusione, dev’essere collocata nel novero degli interventi chiarificatori sulla valenza delle transazioni concluse dalle amministrazioni pubbliche (cfr. ex pluribus, Corte Conti, sez. Piemonte,
parere del 17.06.2010, n. 44; id., parere del 05.10.2006, n. 4; id., sez. Lombardia, parere del 05.10.2007, n. 21; id. parere del 18.03.2008, n. 14; id., parere del 18.12.2009, n. 1116), e merita particolare attenzione per la materia nella quale l’accordo è immerso, ossia quella lavorista-conciliativa, già caratterizzata da una certa sensibilità che discende dalla stessa importanza del tema di indagine
(Corte dei Conti, Sez. giurisd. Trentino Alto Adige-Trento, sentenza 30.09.2013 n. 41 - commento tratto da Azienditalia, Enti Locali, n. 12/2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Al fine di determinare il corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del D. Lgs. 12.04.2006, n. 163, la Sezione richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte a tenore del quale l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione (quale è ad esempio la variante al vigente P.G.T.).
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Il sindaco del comune di Legnano (MI), mediante nota n. 24233/2013, pervenuta alla Sezione in data 31.07.2013, chiede di conoscere il parere della Corte circa la possibilità di riconoscere l'incentivo previsto dall’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 in favore del personale del comune incaricato di redigere una variante allo strumento urbanistico generale.
Tale incarico prevede una revisione parziale dei documenti del vigente P.G.T., trattandosi, nella fattispecie, di una prestazione, non strettamente rientrante fra i compiti d'ufficio, e consiste nella “diretta redazione di un atto di pianificazione”, benché non correlata alla realizzazione di un’opera pubblica.
Il sindaco sottolinea che la valorizzazione delle professionalità interne dell’ente eviterebbe il ricorso ad onerosi incarichi esterni.
...
Il quesito ripropone questioni che rientrano in un consolidato orientamento consultivo delineato dalla Sezione, posto che, a partire dalla deliberazione SRC Lombardia n. 1023/2010/PAR, l’orientamento della Sezione ha avuto ad oggetto i requisiti di legge per poter affidare ai dipendenti gli incarichi di progettazione, piuttosto che la qualificazione giuridica degli atti di pianificazione ai sensi dell’art. 93, comma 6, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163, a proposito della quale, il collegio si è espresso in termini potenziali e generali.
Al fine di determinare il corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del D.Lgs., 12.04.2006, n. 163, la Sezione richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte (cfr.
parere 30.08.2012 n. 290, riportato nel precedente SRC Lombardia, deliberazione n. 453/2012/PAR. In termini SRC Lombardia deliberazione n. 452/2012), a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione (quale è ad esempio la variante al vigente P.G.T.).
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione),
si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non a meri atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente (In termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia,
parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
Si osserva, inoltre, che
l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, quale presupposto per l’erogazione di compensi incentivanti al personale in servizio per la redazione di progetti, è testualmente previsto nell’art. 92 comma 7 del D.Lgs. 12.04.2006, n.163, quale criterio da prendere in considerazione per lo stanziamento dei fondi necessari al finanziamento delle spese progettuali in sede di stesura dei bilanci dello Stato, delle amministrazioni statali, delle regioni e delle autonome locali.
In conclusione,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività d’ufficio per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante, senza attribuzione per legge di un ulteriore compenso specifico.
Non sussistono pertanto motivi per discostarsi dagli orientamenti già espressi in materia (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 27.09.2013 n. 391).

ATTI AMMINISTRATIVITransazioni, esame dei revisori solo sugli atti del Consiglio. Corte conti. Il chiarimento della sezione di controllo del Piemonte.
La Sezione di Controllo della Corte dei Conti per il Piemonte, con il parere 26.09.2013 n. 345, va in soccorso dei revisori (e delle amministrazioni comunali), circoscrivendo con chiarezza il contenuto dell'articolo 239, comma 1, lettera b), del Tuel, la norma che stabilisce su quali atti sia necessario il parere dell'organo di controllo.
Il Dl 174/2012 ha rivisto infatti le attribuzioni dell'organo di revisione, ridefinendone e ampliandone i contenuti, ma suscitando dubbi e incertezze, in particolare sui pareri, con il risultato che i revisori sono stati inondati di richieste sulle questioni più varie.
La Corte dei conti del Piemonte risponde a un Comune che chiede se sia compito del collegio esprimersi o meno su tutte le proposte di transazione. Rispondendo, i magistrati contabili ribadiscono l'importante principio di carattere generale che: «L'esame di casi nei quali è richiesto il parere del Collegio conferma che si tratta di un'attività di collaborazione che riguarda le attribuzioni consiliari nelle materie economico-finanziarie, propedeutica all'assunzione delle delibere di competenza del Consiglio».
In sostanza, il Collegio si deve esprimere solo quando la competenza degli atti è consiliare. Pertanto, l'obbligo di parere è limitato a pochi e specifici casi, ovvero, ad esempio, le proposte di transazione riferite a passività per le quali non è stato assunto uno specifico impegno di spesa, gli accordi che comportano variazioni di bilancio, l'assunzione di impegni per gli esercizi successivi (articolo 42, comma 2, lettera i), del Tuel) o ancora le transazioni che incidono su acquisti, alienazioni immobiliari e relative permute (articolo 42, comma 2, lettera l) del Tuel).
Sempre in tema di transazioni, è utile ricordare che da tempo la Corte dei conti distingue con nettezza le transazioni dai debiti fuori bilancio, sottolineando che gli accordi transattivi non necessariamente comportano un atto di Consiglio comunale. È sintomatica la delibera 132/2010 della sezione di controllo per la Toscana, che, nell'ambito della sua «Relazione generale sul fenomeno dei debiti fuori bilancio e linee di orientamento in materia» precisa che «gli accordi transattivi presuppongono la decisione dell'Ente di pervenire ad un accordo con la controparte per cui è possibile per l'Ente definire tanto il sorgere dell'obbligazione quanto i tempi dell'adempimento».
In ragione di ciò, «nel caso in cui l'ente a fronte di una sentenza esecutiva, voglia (...) pervenire ad un accordo transattivo, non si rende necessario il riconoscimento della legittimità del debito che peraltro risulterebbe contraddittorio rispetto al contenuto della volontà transattiva che si vuole porre in essere».
In sostanza, le transazioni che devono essere sottoposte a parere obbligatorio dell'organo di revisione sono solo quelle destinate a essere oggetto di una decisione di Consiglio comunale, e non anche gli accordi che si concludono in determinazioni dirigenziali o atti di Giunta. Ancora, non dando necessariamente luogo a debiti fuori bilancio non dovranno, a differenza di questi ultimi, essere comunicati alla Procura della Corte dei conti (e quindi l'organo di revisione non dovrà neppure preoccuparsi di verificare ciò).
Gli orientamenti della Corte sono molto utili non solo ai revisori, che si liberano così di una incombenza, ma soprattutto alle amministrazioni comunali, perché da una parte contribuiscono a rimuovere le remore a stipulare transazioni, dall'altra a semplificare la procedura degli accordi transattivi (articolo Il Sole 24 Ore del 04.11.2013).

ATTI AMMINISTRATIVI - ENTI LOCALI: Enti locali - Limiti alle transazioni degli enti pubblici - Disponibilità dei diritti oggetto della transazione - Discrezionalità amministrativa - Necessità di reciproche concessioni ai fini della sussistenza di una transazione - Potere sanzionatorio e misure afflittive.
È escluso che possano concludersi accordi transattivi con la parte privata destinataria degli interventi sanzionatori dell’amministrazione.
La Corte dei conti, sez. reg. controllo per il Piemonte, ha avuto modo di evidenziare i limiti a cui gli enti pubblici devono attenersi qualora decidano di fare ricorso a una transazione nei rapporti con i privati.
La Corte ha preliminarmente respinto la richiesta di parere con la quale veniva richiesto da parte di un comune piemontese se poteva ritenersi legittima una transazione avente a oggetto la rinuncia parziale del credito vantato dall’ente nei confronti di un privato, derivante dall’applicazione di una sanzione per un abuso edilizio, ex art. 34, comma 2, Dpr n. 380/2001.
Invero, in base ai principi consolidati e più volte espressi dalla Corte dei conti, la richiesta di parere non può essere rivolta a ottenere indicazioni specifiche per l’attività gestionale concreta. Diversamente, l’attività consultiva si risolverebbe di fatto in una sorta di coamministrazione.
Tuttavia, pur dichiarando la richiesta di parere inammissibile la Corte piemontese, in un’ottica collaborativa, ha comunque evidenziato i limiti a cui gli enti pubblici devono attenersi ove decidano di effettuare una transazione. Partendo dalla premessa che, di norma, anche gli enti pubblici possono transigere le controversie delle quali siano parte, ex art. 1965 c.c., sono stati posti in luce i seguenti principi:
I) qualora una parte della transazione sia un ente pubblico, quest’ultimo oltre ai limiti previsti per ogni soggetto dell’ordinamento giuridico (legittimazione soggettiva e disponibilità dell’oggetto), soggiace anche agli specifici limiti derivanti dal diritto pubblico e, pertanto, i negozi giuridici conclusi con i privati non possono condizionare l’esercizio del potere della pubblica amministrazione sia rispetto all’interesse dell’intera comunità che alla tutela delle posizioni soggettive dei terzi, secondo il principio di imparzialità che deve caratterizzare l’azione amministrativa;
II) la scelta se proseguire un giudizio o addivenire a una transazione (e la concreta delimitazione del relativo oggetto) spetta all’amministrazione nell’ambito dello svolgimento della ordinaria attività amministrativa e, quale scelta discrezionale, non è soggetta al sindacato giurisdizionale, salvo i limiti della rispondenza della scelta ai criteri di razionalità, congruità, e prudente apprezzamento ai quali deve ispirarsi l’azione della pubblica amministrazione. Tra gli elementi che l’ente deve considerare alla base di tale scelta risulta di primaria importanza (ma non essenziale) la convenienza economica della transazione, in relazione all’incertezza del giudizio, ovvero in riferimento alla natura delle pretese, alla chiarezza della situazione normativa ed agli eventuali orientamenti giurisprudenziali;
III) ai fini dell’ammissibilità della transazione è necessaria l’esistenza di una controversia giuridica (e non di un mero conflitto economico) che sussiste quando vengano a contrapporsi pretese configgenti di cui non sia possibile a priori stabilire quale delle stesse sia giuridicamente fondata;
IV) la transazione è valida solo se ha a oggetto diritti disponibili ex art. 1966, comma 2, c.c., ovvero quando le parti hanno il potere di estinguere il diritto in forma negoziale. Diversamente, la stessa deve considerarsi nulla.

In riferimento allo specifico caso esposto dal comune piemontese, secondo la Corte il potere sanzionatorio dell’amministrazione e le misure afflittive che ne sono l’espressione, possono farsi rientrare nel novero delle potestà e dei diritti indisponibili, in relazione ai quali è escluso che possano concludersi accordi transattivi con la parte privata destinataria degli interventi sanzionatori (Cfr. sez. controllo Lombardia, parere n. 1116 del 18.12.2009) (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 26.09.2013 n. 344 - commento tratto da Diritto e Pratica Amministrativa n. 11-12/2013).

ATTI AMMINISTRATIVI: Resistere in giudizio, a tutti i costi, costa caro.
Il Sole delle Alpi costa caro al comune di Adro.
L'apposizione del simbolo leghista del «Sole delle Alpi» sulle vetrate e all'ingresso della scuola di Adro, costa cara alla giunta locale che, nel 2010, decise di tappezzarne l'intero plesso scolastico, nonostante le rimostranze e le lamentele della comunità locale prima e dell'opinione pubblica nazionale successivamente.
Dovranno pertanto mettere mano al portafogli, per un importo di poco superiore a 10 mila euro, gli amministratori leghisti del comune bresciano per aver deliberato non tanto l'apposizione del simbolo, quanto piuttosto per aver deciso di resistere in giudizio innanzi al giudice del lavoro, interpellato sul punto da una sigla sindacale rappresentativa dei lavoratori del plesso scolastico con un dettagliato esposto.
Giudizio che si concluse con la soccombenza dell'amministrazione comunale e l'addebito del pagamento delle spese processuali.

Così ha deciso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti Lombardia, nel testo della sentenza 18.09.2013 n. 222 che, nel ripercorrere la vicenda che tanto scalpore destò in quei giorni del 2010, ha stigmatizzato l'operato della giunta comunale, «insensibile ai richiami della comunità locale che non attribuiva al simbolo di cui sopra alcuna valenza di identità culturale, ma solamente un significato di appartenenza politica».
Questi richiami, cui la giunta si mostrò sorda, dovevano costituire per gli amministratori «un doveroso terreno di riflessione e di verifica, circa l'effettiva rispondenza delle proprie scelte al comune sentire della collettività», ancor prima che le diverse autorità, anche a livello centrale, si esprimessero per invitare gli organi competenti alla rimozione.
Non essendo avvenuto alcun ravvedimento, la Corte lombarda ha rimarcato sulla condotta degli amministratori che, al contrario, hanno pervicacemente mantenuto la loro posizione violando i propri obblighi di servizio e, in particolare, l'onere di rappresentare l'intera collettività che li ha eletti e il dovere di improntare il proprio comportamento all'imparzialità e alla correttezza. Un'amministrazione corretta, rileva la Corte, è quella che si mostra imparziale, non solo nelle scelte compiute, ma anche in quelle dove l'intera comunità possa riconoscersi nei suoi rappresentanti politici.
Ne è prova che il Viminale, interpellato sul punto ha rilevato che il sindaco rappresenta tutti i cittadini, non solo gli elettori appartenenti alla sua compagine politica e che i soli segni distintivi di un comune, sono lo stemma e il gonfalone, non certo altri simboli «fuorvianti dell'identità collettiva». La decisione di condanna, poi, appare evidente anche sotto un altro profilo. Ovvero quello della violazione dell'obbligo di rispettare il principio di economicità dell'azione, l'obbligo di verificare i costi di un'azione amministrativa e i risultati che si intendono raggiungere.
Nessuno degli amministratori ha minimamente valutato il rischio (concreto) di una possibile soccombenza in giudizio, percorrendo invece la strada della resistenza innanzi al giudice per sottrarsi agli obblighi di rimuovere il simbolo contestato (articolo ItaliaOggi del 27.09.2013).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Sulla gestione associata delle funzioni comunali.
Il recente D.L. 06.07.2012, n. 95 (convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 07.08.2012, n. 135) all’art. 19 ha variato la normativa diretta al contenimento delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni, apportando modificazioni alla disciplina di cui ai commi 25 e seguenti dell’art. 14 del D.L. 31.05.2010, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 30.07.2010, n. 122).
Il predetto articolo 14 –dopo aver premesso che le disposizioni dettate dai commi da 26 a 31 sono dirette ad assicurare il coordinamento della finanza pubblica e il contenimento delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni– ha stabilito (comma 26) che “L'esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni è obbligatorio per l'ente titolare”. Tali sono, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, le funzioni indicate al comma 27.
Tuttavia, l’obbligatorietà della funzione non legittima e non giustifica, di per sé, alcuna deroga sia al divieto di assunzione, sopra esaminato, sia all’obbligo di riduzione della spesa di personale dell’Ente locale.
In altre parole, qualora l’Ente non disponga e non possa assumere risorse lavorative sufficienti o idonee all’assolvimento (di tutte o di parte) delle funzioni fondamentali indicate, deve avvalersi della possibilità di aderire a un diverso assetto organizzativo per il loro svolgimento che, per gli enti di più piccole dimensioni diventa obbligo.
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Quello che qui conta mettere in evidenza è che
le prescrizioni sopra indicate hanno una finalità ben più ampia di quella meramente riduttiva della spesa, in quanto esigono che le funzioni siano svolte “secondo i principi di efficacia, economicità, di efficienza e di riduzione delle spese”.
In altre parole, il fenomeno associativo che doverosamente e progressivamente interesserà tutte le funzioni fondamentali dei comuni rientranti nella fascia demografica di cui trattasi comporta che ad esso ci si rivolge non solo per tamponare una momentanea e transitoria carenza di risorse, finanziarie o umane, da destinare alla funzione da assolvere, ma assume i caratteri di un assetto organizzativo stabile. Tale assetto organizzativo deve essere necessariamente in grado di programmare e coordinare la gestione del servizio e di misurarne i risultati, secondo indicatori che ne attestino l’efficacia e l’efficienza.

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In definitiva, il legislatore chiede di spostare l’angolo di attenzione dal livello di spesa di ogni singolo comune al livello di spesa per il servizio associato, commisurandolo alla efficacia e alla maggiore efficienza dello stesso rispetto a quanto singolarmente assicurato da ciascun ente in precedenza. In questa ottica si tratta di un significativo mutamento di prospettiva: la gestione di un servizio associato non può più essere rappresentata sotto il profilo dei meri risultati contabili che rifluiscono sui conti del singolo Ente, ma deve essere considerata nel suo complesso e valutata con riferimento al raggiungimento di risultati gestionali predeterminati.

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3.6 – Tanto chiarito, la questione da affrontare può riassumersi nei seguenti termini: posto un Comune che non abbia nei propri ruoli personale idoneo da adibire allo svolgimento di una funzione fondamentale ed essenziale, né possa procedere ad assunzioni avendo superato la soglia massima del rapporto spesa di personale/spesa corrente, ci si chiede se possa ugualmente assicurare detta funzione aderendo a una Convenzione che ne regoli l’esercizio in comune, assumendo a carico del proprio bilancio la spesa occorrente alla remunerazione (pro quota) di personale alle dipendenze di altro Ente ma adibito al servizio associato.
4.1 – Al quesito può darsi risposta affermativa, con le precisazioni che seguono.
4.2 - L’obiettivo di ridurre o, quanto meno, contenere, l’incidenza delle spese di personale negli enti locali è ritenuto, da sempre, obiettivo prioritario di finanza pubblica. Ad esso, nel tempo, si sono ispirate diverse norme finalizzate, prima di tutto, a razionalizzare e riordinare le strutture organizzative degli Enti e, ove necessario, a imporre limiti e vincoli di spesa.
A tale ultima categoria appartiene la disposizione contenuta nell’art. 76, comma 7, D.L. n. 112/2008 (come oggi vigente per effetto di successive modifiche), sopra citata, che fa appunto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale (comprese le spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica) è pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale.
Gli enti che non hanno superato detta soglia possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente, fatta eccezione per le assunzioni del personale destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di polizia locale (oltre che di istruzione pubblica e del settore sociale) per i quali è calcolato, ai fini assunzionali, l’onere nella misura ridotta del 50 per cento. In ogni caso, le predette assunzioni continuano a rilevare per intero ai fini del calcolo delle spese di personale come sopra previsto (primo periodo del comma 7).
Per gli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 40 per cento, le assunzioni per turn-over che consentano l'esercizio delle funzioni fondamentali previste dall'articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 05.05.2009, n. 42. Dette assunzioni, comunque, sono ammesse nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno e fermo restando i limiti di contenimento complessivi delle spese di personale.
4.3 - La disposizione sopra riportata va collocata come necessario completamento di quelle, più risalenti, contenute ai commi 557 e 562 dell’articolo unico della legge n. 296/2006, che da tempo hanno chiamato le autonomie regionali e locali (siano esse soggette o meno al patto di stabilità) a concorrere al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica mediante il contenimento del costo del personale. Contenimento da raggiungere riducendo l'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso la parziale reintegrazione dei cessati e contenendo la spesa per il lavoro flessibile; la razionalizzazione e lo snellimento delle strutture burocratico-amministrative, e l’accorpamento di uffici; il contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa.
Solo laddove queste misure non siano state sufficienti a raggiungere i risultati-obiettivo e fino a quando non si saranno liberati spazi assunzionali, l’estrema soluzione adottata dal legislatore è stata individuata, come sopra detto, nel vietare le assunzioni e, per quelle ammesse, limitare comunque l’incidenza delle spese.
4.4 – Di recente l’attenzione del legislatore è tornata a occuparsi di modalità organizzative per l’erogazione dei servizi e delle funzioni intestate agli Enti Locali, soprattutto con riferimento a quelli di più piccole dimensioni, al fine di superare l’estrema polverizzazione degli Enti in comunità di pochi abitanti nei confronti dei quali l’assolvimento dei compiti fondamentali deve essere adeguato e differenziato anche in relazione alla capacità finanziaria dell’Ente medesimo.
4.5 -
Il recente D.L. 06.07.2012, n. 95 (convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 07.08.2012, n. 135), contenente “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”, all’art. 19 ha variato la normativa diretta al contenimento delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni, apportando modificazioni alla disciplina di cui ai commi 25 e seguenti dell’art. 14 del D.L. 31.05.2010, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 30.07.2010, n. 122).
Il predetto articolo 14 –dopo aver premesso che le disposizioni dettate dai commi da 26 a 31 sono dirette ad assicurare il coordinamento della finanza pubblica e il contenimento delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni– ha stabilito (comma 26) che “L'esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni è obbligatorio per l'ente titolare”. Tali sono, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, le funzioni indicate al comma 27, tra cui (lett. i), quella di polizia municipale o di polizia amministrativa locale.
4.6 -
Tuttavia, l’obbligatorietà della funzione non legittima e non giustifica, di per sé, alcuna deroga sia al divieto di assunzione, sopra esaminato, sia all’obbligo di riduzione della spesa di personale dell’Ente locale.
In altre parole, qualora l’Ente non disponga e non possa assumere risorse lavorative sufficienti o idonee all’assolvimento (di tutte o di parte) delle funzioni fondamentali indicate, deve avvalersi della possibilità di aderire a un diverso assetto organizzativo per il loro svolgimento che, per gli enti di più piccole dimensioni, come nel caso del Comune di Cirigliano, diventa obbligo.
A questo riguardo la disciplina in esame (comma 28) ha stabilito che i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, sono obbligati a esercitare in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni di cui al comma 27, ad esclusione della funzione di tenuta dei registri dello stato civile, della funzione anagrafica ed elettorale. Ai comuni è precluso di svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata e la medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa.
La normativa statale in argomento impone anche termini rigorosi entro i quali procedere. I comuni interessati devono assicurare, infatti, l'attuazione delle disposizioni di cui sopra: a) entro il 01.01.2013 con riguardo ad almeno tre delle funzioni fondamentali; b) entro il 01.01.2014 con riguardo alle restanti funzioni fondamentali.
4.7 - Quello che qui conta mettere in evidenza è che
le prescrizioni sopra indicate hanno una finalità ben più ampia di quella meramente riduttiva della spesa, in quanto esigono che le funzioni siano svolte “secondo i principi di efficacia, economicità, di efficienza e di riduzione delle spese”.
In altre parole, il fenomeno associativo che doverosamente e progressivamente interesserà tutte le funzioni fondamentali dei comuni rientranti nella fascia demografica di cui trattasi comporta che ad esso ci si rivolge non solo per tamponare una momentanea e transitoria carenza di risorse, finanziarie o umane, da destinare alla funzione da assolvere, ma assume i caratteri di un assetto organizzativo stabile. Tale assetto organizzativo deve essere necessariamente in grado di programmare e coordinare la gestione del servizio e di misurarne i risultati, secondo indicatori che ne attestino l’efficacia e l’efficienza.

Ed infatti, posto che l’esercizio in forma associata delle funzioni si fonda su convenzioni della durata almeno triennale, “ove alla scadenza del predetto periodo, non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell'interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali, i comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante unione di comuni” (comma 31-bis).
Ciò è vero sia con riferimento alle forme associative che sorgono nell’ambito della dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica individuata dalla Regione (comma 30), con un limite demografico comunque non inferiore a 10.000 abitanti, sia con riferimento a ogni altra forma associativa che sorga nelle more dell’intervento regionale ma in attuazione delle prescrizioni di legge.
In definitiva, il legislatore chiede di spostare l’angolo di attenzione dal livello di spesa di ogni singolo comune al livello di spesa per il servizio associato, commisurandolo alla efficacia e alla maggiore efficienza dello stesso rispetto a quanto singolarmente assicurato da ciascun ente in precedenza. In questa ottica si tratta di un significativo mutamento di prospettiva: la gestione di un servizio associato non può più essere rappresentata sotto il profilo dei meri risultati contabili che rifluiscono sui conti del singolo Ente, ma deve essere considerata nel suo complesso e valutata con riferimento al raggiungimento di risultati gestionali predeterminati.
4.8 - Da quanto sopra argomentato se ne ricava che, sul piano del rispetto della normativa vincolistica in materia di assunzioni di personale, il Comune di Cirigliano ben può usufruire del servizio di polizia locale reso dall’Associazione dei Comuni alla quale partecipa senza dover assumere proprio personale. Peraltro, sul piano della contabilità dell’Ente neppure rileva come spesa di personale, da porre in rapporto alla spesa corrente, il pagamento della quota parte della spesa complessiva del servizio associato, dal momento che la spesa del personale impiegato è contabilizzata per intero da ciascun Ente al quale detto personale è legato da rapporto organico di lavoro.
A tal proposito si dovrebbe prendere in considerazione la opportunità che, simmetricamente, la spesa sostenuta a titolo di rimborso a favore del servizio reso dalla gestione associata debba essere neutralizzata ai soli fini del calcolo del rapporto spesa di personale/spesa corrente. Diversamente, tale rapporto verrebbe ad essere alterato due volte: una prima volta, per la mancata iscrizione al numeratore (spesa di personale) degli oneri corrisposti per il servizio; una seconda volta, per il mantenimento al denominatore (spesa corrente) dei medesimi oneri.
In ogni caso è possibile che, per il Comune di Cirigliano, il rapporto spesa di personale/spesa corrente torni ad essere, nel 2013, inferiore al 50%, così da aprire, a partire dal 2014, nuovi spazi assunzionali mentre, a parità di tutte le altre condizioni, rimarrebbe costante la rigidità della spesa di personale per gli Enti associati che abbiano fornito il personale necessario all’assolvimento del servizio.
Tale opportunità deve, tuttavia, conciliarsi con quanto osservato da questa stessa Sezione in occasione della citata delibera n. 51/2013/PAR che sul punto così si esprime: “Si consideri, infatti, preliminarmente che, salvo che un ente non sia animato (avendone la possibilità) da spirito oblativo, le convenzioni –che, come si è visto, per dettato normativo hanno ad oggetto “funzioni e servizi determinati”– normalmente non saranno unidirezionali, e quindi ciascuno dei vari enti convenzionati potrà fornire il personale necessario per l’esercizio delle singole funzioni da associare, e quindi assumerne la delega o distaccare le risorse umane necessarie all’ufficio comune. Conseguentemente, gli enti locali che accettino di rinunciare a parte della prestazione lavorativa di un proprio dipendente in favore di altri enti convenzionati, pur dovendo computarne integralmente la spesa ai fini della predetta norma, riceveranno beneficio dal mancato conteggio della quota necessaria a retribuire la prestazione svolta in favore dei propri cittadini dal personale di altri enti”.
Ciò per significare che
in un contesto associativo, che pure non ha ancora assunto quegli elementi di spiccata personalità propria dell’Unione, l’analisi dei fabbisogni di personale e la conseguente programmazione deve necessariamente essere orientata verso un orizzonte più ampio di quello del singolo comune, che tenga conto, cioè, dell’ambito associativo e abbia come obiettivo il conseguimento dei risultati della gestione, di cui si è detto (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, deliberazione 18.09.2013 n. 113).

PATRIMONIO: Il vantaggio indiretto per il Comune esclude il danno erariale.
Non determina alcun danno erariale il dirigente comunale che concede un immobile del Comune in uso gratuito a un'associazione privata se da ciò deriva un corrispettivo indiretto all'ente come lo svolgimento di servizi e attività di utilità pubblica, nonché obblighi di gestione e di manutenzione dell'immobile in capo all'associazione stessa.
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Il danno azionato in giudizio deriverebbe, secondo la prospettazione di parte attrice, dalla concessione a titolo gratuito di un immobile del patrimonio del Comune di Cagliari a una associazione privata.
In proposito, occorre preliminarmente osservare che
la normativa in materia di concessione di beni pubblici prevede espressamente l'affidamento in concessione, anche gratuita, o in locazione a canone ridotto di beni immobili demaniali e patrimoniali, destinati ad uso diverso da quello abitativo. In questi termini, dispone il D.P.R. 13.09.2005, n. 296 (che ha abrogato la legge n. 390 del 1986 e successive modifiche), agli artt. 9, 10 e 11, con riguardo a particolari categorie di immobili (tra cui quelli d’interesse culturale) ed a specifiche tipologie di soggetti (organizzazioni non lucrative di utilità sociale, associazioni di promozione sociale) … per finalità di interesse pubblico connesse all'effettiva rilevanza degli scopi sociali perseguiti in funzione e nel rispetto delle esigenze primarie della collettività e in ragione dei principi fondamentali costituzionalmente garantiti, a fronte dell'assunzione dei relativi oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria.
Con riguardo al patrimonio indisponibile degli Enti locali, specifiche disposizioni stabiliscono:
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la concessione in uso di beni immobili per il perseguimento di “scopi sociali” che in concreto possono comportare la fissazione di canoni inferiori a quelli di mercato (art. 32, comma 8, della legge n. 724 del 1994);
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la previsione di canoni meramente ricognitori (art. 3, comma 66, della legge n. 549 del 1995) nella concessione di aree e di impianti sportivi in favore delle associazioni o società sportive dilettantistiche e senza scopo di lucro o agli enti di promozione sportiva;
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la concessione in comodato ad associazioni di promozione sociale e ad organizzazioni di volontariato, per lo svolgimento delle loro attività istituzionali (art. 32, comma 1, della legge n. 383 del 2000).
Alla stregua della disciplina di cui sopra va esaminata la concessione del bene del patrimonio comunale denominato Chiesetta Aragonese, il cui rilievo storico culturale non appare, all’evidenza, suscettibile di un uso per scopi commerciali o comunque economicamente lucrativi estranei a finalità pubbliche nelle quali, viceversa, come previsto dall’art. 2 della concessione, trova giustificazione prevalente l’affidamento in uso.
Risulta dagli atti di causa e, in particolare, dalla determinazione n. 9718, del 22.09.2010, che, stante la necessità di provvedere a un servizio di gestione del bene per garantirne la fruibilità e l’accesso al pubblico ed evitare atti vandalici e il nuovo degrado del sito, è stato richiesto, con nota del 27.07.2010, alle associazioni interessate di presentare un progetto di gestione e utilizzo della Chiesetta Aragonese.
Entro i termini stabiliti nella nota di cui sopra, hanno partecipato alla selezione l’Associazione ISARDI e l’Associazione CUM - Centro Universitario Musicale: al progetto presentato dalla prima Associazione è stato attribuito il punteggio di 8/10 e quello presentato dalla seconda è stato valutato con il punteggio di 7/10 (doc. 83 e 84 allegati alla citazione). Si legge nella parte motiva della determinazione che il progetto dell’Associazione ISARDI è stato ritenuto meglio rispondente alle esigenze dell’Amministrazione … in quanto prevede numerose attività, non incentrate su un unico argomento, ma diversificate e spazianti in più discipline, che, pur rispettando il valore storico culturale del sito, rendono lo stesso maggiormente fruibile da una molteplicità di cittadini.
Nella convenzione stipulata con l’Associazione e approvata con il provvedimento in esame –il quale prevede espressamente che la concessione del sito non comporta oneri di alcun genere per l’Amministrazione Comunale– viene stabilito che il concessionario è obbligato:
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a garantire l’apertura al pubblico dell’edificio della Chiesa Aragonese nei giorni e per le ore previsti dal calendario concordato con il Servizio Cultura del Comune, nonché in occasione di manifestazioni culturali, e a presentare trimestralmente allo stesso Servizio una dettagliata relazione sull’attività svolta e sul numero dei visitatori (art. 2);
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a gestire gli impianti a servizio dei locali concessi, assicurando la piena efficienza e funzionalità degli impianti stessi e assumendo a proprio carico la relativa responsabilità sia nei confronti del Comune che dei terzi (art. 5, c. 1);
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a farsi carico di tutte le spese occorrenti al funzionamento della struttura: fornitura dell’energia elettrica, riscaldamento, acqua potabile, pulizia, rimozione dell’immondizia, e ogni altra spesa necessaria all’esercizio stesso e, infine, a dotarsi di arredi e attrezzature consone al sito e previa approvazione del Servizio (art. 5, c. 2 e 3).
In convenzione
si prevede, infine, l’utilizzazione dell’immobile, oltre che per le finalità culturali di cui all’art. 2, anche per le finalità istituzionali dell’Associazione e per la realizzazione del programma di attività culturali e didattiche presentato ai fini della concessione (art. 3): attività queste di interesse dell’ente locale e svolte o da svolgersi senza oneri a carico del Comune.
Nel periodo di circa un anno di vigenza della concessione, l’Associazione interessata ha sostanzialmente assolto agli obblighi dedotti in convenzione. In ogni caso, nessuno specifico addebito è stato mosso al riguardo da parte attrice, fatta eccezione per le spese relative alla fornitura di energia elettrica sostenute dal Comune nel periodo, a causa della mancata voltura dell’utenza: spese che, peraltro, non sono state quantificate né hanno formato oggetto della pretesa risarcitoria.
Il concreto soddisfacimento delle finalità della concessione si evince proprio dalla determinazione n. 10218, in data 12.10.2011, di revoca della convenzione, nelle cui premesse si da atto che con nota del 23.09.2011 era stato contestato all’associazione il mancato rispetto delle prescrizioni di cui agli artt. 2 e 3 della convenzione citata e, in particolare, la mancata apertura della chiesa per diversi giorni nella settimana dal 12 al 17.07.2011 e nei giorni 6 e 07.09.2011, senza previa tempestiva comunicazione al pubblico e al Servizio del Comune concedente, e la mancata presentazione della relazione trimestrale.
In disparte la considerazione che tali osservazioni sono state formulate nell’imminenza del provvedimento di revoca della concessione e, probabilmente proprio in funzione della determinazione stessa, mentre in precedenza non risulta che sia stato formulato alcun rilievo circa la regolarità e la correntezza del servizio, vi è da dire che la mancata apertura al pubblico del monumento per soli otto giorni nell’arco di un anno, non appare sicuro indice di ulteriori gravi inadempienze dell’Associazione nell’esecuzione del rapporto concessorio.
Oltretutto, per quanto riguarda la gestione dell’immobile, dalla relazione, in data 04.04.2012, redatta dal funzionario tecnico incaricato dal Comune di verificare lo stato d’uso e manutenzione del sito, emerge che, a parte la presenza di macchie di umidità e di distacchi di tinteggiatura all'interno della struttura e la rottura del vetro della finestra del box esterno all’edificio (già esistente), non sono stati rilevati danni dovuti all'uso rispetto alla situazione del sito constatata all’atto della consegna dell’01/10/2010.
Per quanto riguarda il danno erariale, che la Procura attrice ha quantificato in € 13.041,60, pari alla somma dovuta al Comune nel periodo intercorrente dal 24.09.2010 al 24.04.2012, sulla base della stima peritale redatta dal tecnico del competente Servizio dell’Ente, la difesa ne ha eccepito l’infondatezza, contestando l’asserita gratuità della concessione d’uso del bene comunale perché l’obbligo di pagare un canone era sostituito dall’onere a carico del concessionario di effettuare molteplici prestazioni a favore dell’amministrazione comunale, gran parte delle quali erano estranee alle spese gestionali ordinarie e ai compiti di ordinaria manutenzione, rappresentando attività che, altrimenti, avrebbero dovuto essere svolte dal Comune, con accollo dei relativi costi.
In ogni caso, ha dedotto la sua non attualità, in quanto il Comune potrebbe ancora pretendere dall’associazione il pagamento del proprio credito, non essendo ancora intervenuto il termine prescrizionale dei cinque anni. Tale ultima argomentazione non è conferente, ove appena si consideri che, essendo stata espressamente prevista dal provvedimento di approvazione della convenzione la gratuità dell’assegnazione, nessun credito può vantare il Comune nei confronti dell’associazione.
E’ viceversa coerente con la realtà, risultante dagli atti di causa, l’assunto della sostanziale onerosità della concessione.
Si è detto in precedenza che,
in ragione delle sue peculiarità storiche e culturali, il monumento denominato Chiesetta Aragonese non è affatto assimilabile ad immobile suscettibile di redditività e/o da destinare a scopi economicamente lucrativi, rilevando piuttosto finalità di fruizione pubblica. E’, dunque, fuor di dubbio che con la sua concessione d’uso il Comune ha conseguito (o si è ripromesso di conseguire per la durata della concessione) un risparmio in termini di spese di gestione, di custodia e di manutenzione del sito, specie con riguardo alle spese del personale necessario per il compimento di tali attività, raggiungendo nello stesso tempo lo scopo di consentire la visita del monumento e di impedire atti vandalici e un nuovo degrado del sito (considerata anche la sua recente ristrutturazione).
La forma concessoria adottata si è rivelata funzionale a garantire la cura del bene, a consentirne la fruizione pubblica e a realizzare iniziative culturali e sociali, senza alcun onere per le finanze dell’Ente.
Si può, pertanto, fondatamente ritenere che la concessione di cui si tratta, ancorché conferita a titolo formalmente gratuito, non sia stata priva di congruo corrispettivo per la parte pubblica, in quanto sono stati espressamente previsti a carico del concessionario servizi e attività di utilità pubblica, e obblighi di gestione e di manutenzione ordinaria e straordinaria dell’immobile sicuramente comportanti oneri quantificabili anche monetariamente.
Sotto questo profilo,
nell’affidamento della gestione della Chiesetta Aragonese all’Associazione culturale ISARDI non è ravvisabile alcun danno patrimoniale per l’amministrazione comunale, atteso che, come si è detto più volte, l’amministrazione comunale, da un lato, ha potuto soddisfare l’interesse alla fruizione pubblica del sito e, dall’altro, ha conseguito l’altrettanto rilevante obiettivo della gestione, della vigilanza e della tutela del monumento, delle strutture annesse e dell'area verde circostante, senza onere alcuno a carico del bilancio del Comune.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, si deve, pertanto, pronunciare il proscioglimento del convenuto dalla domanda attrice
(Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Sardegna, sentenza 16.09.2013 n. 234).

APPALTI SERVIZIL’art. 113 del d.lgs 267/2000 prevede che i servizi pubblici locali di rilevanza economica possano essere gestiti solamente da:
a) soggetti allo scopo costituiti, nella forma di società di capitali con la partecipazione totalitaria di capitale pubblico cui può essere affidata direttamente tale attività, a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano;
b) imprese idonee, da individuare mediante procedure ad evidenza pubblica, ai sensi del comma 7.
In altre parole, il modello dell’azienda speciale non risulta più utilmente esperibile al fine di gestire direttamente i servizi connessi alla gestione dei rifiuti a vantaggio della collettività, residuando la più limitata possibilità che tali aziende speciali si limitino a svolgere le funzioni di centrali di committenza dell’affidamento dei servizi, funzione consentita e, anzi, incentivata dall’art. 33 del d.lgs. 133/2006; fermo restando, lo si ribadisce, che,
nelle more dell’istituzione degli a.t.o, da parte della Regione o in via surrogatoria da parte del Governo, l’effettiva gestione del ciclo dei rifiuti dovrebbe essere perseguita affidando poi il servizio:
i) o direttamente a soggetto in house (nella forma della società di capitali);
ii) ovvero esternalizzando il servizio a un terzo concessionario.

La modalità di gestione descritta sub i), tuttavia, contrasta con un’ulteriore previsione del vigente assetto normativo, e in particolare con l’art. 9, comma 6, del d.l. 06.07.2012, n. 95.
Tale disposizione prevede che “
E' fatto divieto agli enti locali di istituire enti, agenzie, e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell'art. 118, della Costituzione” (sulla portata del divieto cfr. la Sezione con del. 21.01.2013, n. 25).
In conclusione, e sempre nelle more dell’individuazione degli a.t.o. da parte della Regione o, in via surrogatoria da parte del Consiglio dei Ministri, ritiene la Sezione che l’unico assetto gestorio idoneo a conciliare il quadro normativo vigente con l’attuale modalità organizzativa del servizio sia quello di esternalizzare, tramite affidamento concorrenziale l’effettivo espletamento del servizio, mantenendo in capo all’azienda speciale operante le sole funzioni, in veste di centrale di committenza, di coordinamento degli affidamenti.

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Il comune espone in punto di fatto di essere ente consorziato dell’azienda speciale Consorzio dei Comuni dei Navigli (di seguito CCN); che detto consorzio è stato costituito ex artt. 114 e 31 DLgs 267/2000, in data 23.05.2000; e che ad esso partecipano, quali detentori di quote del capitale di dotazione e soggetti affidanti il ciclo dei rifiuti (raccolta, trasporto, spazzamento e smaltimento), ventidue Comuni di cui alcuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, e altri con popolazione superiore a 5.000 abitanti (per un bacino complessivo superiore ai 30.000 abitanti richiamati dall'art. 14, c. 32, del d.l. 31.05.2010, n. 78, convertito l. 30.07.2010, n. 122, in relazione al divieto di costituzione di società per ogni comune).
Tra ogni Comune e il CCN risulta sottoscritto un contratto di servizio con cui sono stati, tra l'altro, regolamentati i rapporti relativi alla gestione del ciclo dei rifiuti svolto dal CCN medesimo sul territorio comunale.
Il regime giuridico risulta quindi così ricostruibile:
a) gli enti locali sono, ad oggi, i soggetti che hanno conferito, tramite affidamento diretto, il servizio;
b) il CCN è il soggetto erogatore del servizio, in forma di azienda speciale consortile;
c) il CCN, per il materiale svolgimento del servizio, si avvale di appaltatori per la gestione caratteristica, e di propri dipendenti e collaboratori per la gestione amministrativa;
d) il CCN realizza la parte più importante della propria attività con gli enti pubblici che lo controllano e a livello statutario presenta le caratteristiche strutturali (tra cui il controllo analogo a quello esercitato sui propri uffici) richiesto per l’affidamento in house (a partire dalla pronunzia CGE 18.11.1999, C-107/98, Teckal).
Tanto premesso, e rappresentata l’incertezza sulla possibilità che, ai sensi della normativa vigente, singoli Comuni possano oggi procedere autonomamente con affidamenti afferenti al ciclo dei rifiuti, il comune richiede se possa proseguire la gestione del servizio con il delineato assetto, anche in attesa delle determinazioni della Regione in materia di ambiti territoriali ottimali, vale a dire con:
i) l'affidamento del servizio in house providing all'azienda speciale consortile CCN da parte dei Comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti;
ii) l'approvazione di una convenzione in tema di funzioni associate per i Comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti, e conseguente affidamento del servizio in house al CCN;
iii) l'utilizzo della medesima convenzione di cui sopra, ma con meccanismi decisionali dedicati, anche ai fini dell'esercizio del c.d. controllo analogo.
...
Al fine di un corretto inquadramento giuridico della questione occorre scindere le varie problematiche toccate dai quesiti posti dal comune, e contenute in un autentico ginepraio legislativo.
Deve essere premesso che la gestione del ciclo dei rifiuti (raccolta, trasporto, spazzamento e smaltimento) deve considerarsi un servizio pubblico locale, coerentemente con i principi desumibili dalla normativa vigente (tra gli altri, possono essere citati l’art. 23-bis del decreto legge 25.06.2008, n. 112, come convertito dalla legge 06.08.2008, n. 133 e l’art. 25, comma 4, del decreto legge 24.01.2012, n. 1, convertito dalla l. 24.03.2012, n. 27).
Peraltro, come ha già avuto modo di ricordare questa Sezione (Lombardia/531/2012/PAR del 17.12.2012), la giurisprudenza ritiene che “la natura del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti è quella di servizio pubblico locale di rilevanza economica in quanto reso direttamente al singolo cittadino, con pagamento da parte dell’utente di una tariffa, obbligatoria per legge, di importo tale da coprire interamente il costo del servizio (cfr. art. 238 d.lgs. n. 152/2006 e, prima, art. 49 d.lgs. n. 22/1997)”.
La natura di tale servizio è stata confermata in tali termini anche dalla giurisprudenza amministrativa (tra altre sentenze, si veda Cons. Stato, Sez. V, 08.03.2011, n. 1447), nonché da quella, consolidata, dell'Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato.
Questa conclusione non muta anche quando l'Amministrazione, invece della concessione, stipuli un contratto di appalto (rapporto bilaterale, con versamento diretto da parte del committente), sempre che l'attività sia rivolta direttamente all'utenza e quest’ultima sia chiamata a pagare un compenso, o tariffa, per la fruizione del servizio (Consiglio di Stato, Sez. V, 03/05/2012 n. 2537): infatti, secondo tale orientamento “il servizio pubblico locale di rilevanza economica è configurabile anche quando l'amministrazione, invece della concessione, pone in essere un contratto di appalto".
In sintesi, quindi,
i modelli astrattamente esperibili per l’affidamento del servizio di raccolta e gestione del ciclo dei rifiuti risultano a tutt’oggi quelli vigenti per i servizi di rilievo economico, e quindi:
- affidamento del servizio con gara ex art. 30 d.lgs. 12.04.2006, n. 163, nel rispetto dei principi del Trattato di funzionamento dell'Unione Europea;
- affidamento del servizio a società mista con socio operativo, secondo le indicazioni promananti a livello comunitario in materia di partnership tra pubblico e privato (si vedano, al riguardo, le pronunzie della Corte di Giustizia UE 15.10.2009 C-196/08) e recepite dalla giurisprudenza nazionale
(Cons. Stato, Ad. Plen., parere 18.04.2007, n. 456, e decisione del 03.03.2008, n. 456);
- affidamento del servizio a soggetto interamente pubblico in house, senza più alcun termine finale o limite di valore contrattuale: tanto alla luce della sentenza della Corte Costituzionale 17.07.2012, n. 199, che ha dichiarato illegittimo l’art. 4 del d.l. 13.08.2011, n. 138, convertito nella l. 14.09.2011, n. 148 e in particolare, per quello che in questa sede risulta conferente, del comma 13, che limitava il valore stesso entro i 200.000 euro annui; e del comma 32, lettera a) che individuava il 31.12.2012 quale termine di cessazione degli affidamenti assegnati in assenza di evidenza pubblica. Il tutto, evidentemente, sempre nel rispetto dei requisiti soggettivi (capitale totalmente pubblico, esercizio del controllo analogo sulla società da parte degli enti soci come avviene su un proprio ufficio, più parte dell'attività svolta in relazione al territorio dei comuni soci) individuati dalla citata giurisprudenza della Corte di Giustizia UE e già richiamati dall'abrogato art. 113, c. 5, lettera c), DLgs 267/2000.
Per quanto concerne gli ambiti territoriali ottimali nella gestione del ciclo dei rifiuti, occorre rilevare che
a partire dall’entrata in vigore dell’art. 200 del d.lgs. 03.04.2006, n. 152, con specifico riferimento alla materia in epigrafe, è stato peraltro previsto che la gestione dei rifiuti urbani sia organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali (a.t.o.).
Tuttavia,
all’interno della Regione Lombardia tali a.t.o. non risultano essere stati istituiti, essendosi la Regione avvalsa ab origine della facoltà, prevista dal comma 7 dello stesso art. 200 del d.lgs. 152/2006 di non individuare gli ambiti, purché il modello adottato rispettasse i principi ispiratori (di concorrenza e liberalizzazione), permanendo quindi in capo al singolo Comune il ruolo di ente concedente, salva la facoltà di associarsi volontariamente ai fini di svolgimento del servizio su base territoriale più ampia.
Il d.l. 1/2012, novellando con un art. 3-bis il d.l. 13.08.2011, n.138, convertito nella legge 14.09.2011, n. 148, ha peraltro disposto che “
A tutela della concorrenza e dell'ambiente, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano organizzano lo svolgimento dei servizi pubblici locali in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei individuati in riferimento a dimensioni comunque non inferiori alla dimensione del territorio provinciale e tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio, entro il termine del 30.06.2012. Decorso inutilmente il termine indicato, il Consiglio dei Ministri, a tutela dell'unità giuridica ed economica, esercita i poteri sostitutivi di cui all'art. 8 della legge 05.06.2003, n. 131, per organizzare lo svolgimento dei servizi pubblici locali in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, in riferimento a dimensioni comunque non inferiori alla dimensione del territorio provinciale e tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio”.
Tuttavia,
a tutt’oggi la Regione non ha ancora assunto determinazioni sul punto, né il Consiglio dei Ministri, a tutela dell'unità giuridica ed economica, ha provveduto in forza dei poteri sostitutivi di cui all'articolo 8 della legge 05.06.2003, n. 131.
Ulteriore profilo che deve essere scrutinato dalla Sezione è l’influenza sul quadro normativo sopra descritto del d.l. 06.07.2012, n. 95, convertito nella legge 07.08.2012, n. 135.
L'art. 19, comma 1, della legge in commento, infatti, novellando l’articolo 14 del d.l. 31.05.2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30.07.2010, n. 122, e successive modificazioni,
individua, tra le funzioni fondamentali dei comuni, alla lettera f), proprio l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani.
Sotto altro aspetto, la successiva novellazione del comma 28 della norma cennata
ormai prevede l’obbligo, per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, di esercitare obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali come sopra elencate.
Ai sensi del delineato quadro normativo,
il livello intercomunale della gestione del servizio di raccolta e gestione dei rifiuti come descritte in epigrafe risultano affatto conformi con l’assetto legislativo vigente, sia pure, ovviamente, in un periodo transitorio.
Resta ferma, infatti, la possibilità che in sede di definizione degli a.t.o. sia configurata una struttura territoriale parzialmente difforme, con il conseguente obbligo di adeguamento anche da parte dei comuni associati.
Se, per quanto riguarda il livello di gestione dei servizi si ha già avuto modo di apprezzare la sostanziale legittimità dell’assetto descritto, per quanto concerne il modulo organizzativo prescelto (azienda speciale) occorre pur tuttavia prendere atto del dato che
l’art. 113 del d.lgs 267/2000, più volte novellato, prevede che i servizi pubblici locali di rilevanza economica, come sopra descritti, possano essere gestiti solamente da:
a) soggetti allo scopo costituiti, nella forma di società di capitali con la partecipazione totalitaria di capitale pubblico cui può essere affidata direttamente tale attività, a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano;
b) imprese idonee, da individuare mediante procedure ad evidenza pubblica, ai sensi del comma 7.

In altre parole,
il modello dell’azienda speciale non risulta più utilmente esperibile al fine di gestire direttamente i servizi connessi alla gestione dei rifiuti a vantaggio della collettività, residuando la più limitata possibilità che tali aziende speciali si limitino a svolgere le funzioni di centrali di committenza dell’affidamento dei servizi, funzione consentita e, anzi, incentivata dall’art. 33 del d.lgs. 133/2006; fermo restando, lo si ribadisce, che, nelle more dell’istituzione degli a.t.o, da parte della Regione o in via surrogatoria da parte del Governo, l’effettiva gestione del ciclo dei rifiuti dovrebbe essere perseguita affidando poi il servizio:
i) o direttamente a soggetto in house (nella forma della società di capitali);
ii) ovvero esternalizzando il servizio a un terzo concessionario.

La modalità di gestione descritta sub i), tuttavia, contrasta con un’ulteriore previsione del vigente assetto normativo, e in particolare con l’art. 9, comma 6, del d.l. 06.07.2012, n. 95.
Tale disposizione prevede che “
E' fatto divieto agli enti locali di istituire enti, agenzie, e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell'art. 118, della Costituzione” (sulla portata del divieto cfr. la Sezione con del. 21.01.2013, n. 25).
In conclusione, e
sempre nelle more dell’individuazione degli a.t.o. da parte della Regione o, in via surrogatoria da parte del Consiglio dei Ministri, ritiene la Sezione che l’unico assetto gestorio idoneo a conciliare il quadro normativo vigente con l’attuale modalità organizzativa del servizio sia quello di esternalizzare, tramite affidamento concorrenziale l’effettivo espletamento del servizio, mantenendo in capo all’azienda speciale operante le sole funzioni, in veste di centrale di committenza, di coordinamento degli affidamenti (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 02.09.2013 n. 362).

agosto 2013

ENTI LOCALIUtilizzare l'avanzo non è tabù. Il divieto vale in caso di ricorso reiterato o continuativo. Dalla Corte conti Piemonte un utile chiarimento per gli enti alla prese con gli assestamenti.
Il divieto di utilizzare l'avanzo di amministrazione non vincolato per gli enti che fanno ricorso all'anticipazione di cassa non si pone in termini assoluti, ma solo in presenza di un ricorso reiterato o continuativo a tale forma di finanziamento. Esso, inoltre, opera esclusivamente in costanza di utilizzo dell'anticipazione stessa.

Il doppio chiarimento è stato fornito dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti per il Piemonte nel recente parere 29.08.2013 n. 310 e risulta particolarmente utile agli enti che si apprestano a procedere all'assestamento di bilancio.
Come noto, il comma 3-bis dell'art. 187 del Tuel, introdotto dall'art. 3, comma 1, lett. h), del dl 174/2012, vieta l'utilizzo, da parte degli enti locali, dell'avanzo di amministrazione non vincolato, nelle situazioni previste dagli artt. 195 (Utilizzo di entrate a specifica destinazione) e 222 (Anticipazioni di tesoreria) del Tuel, fuorché per i provvedimenti di riequilibrio di cui all'articolo 193 dello stesso Tuel.
Come rileva il parere in commento, la ratio della norma richiamata è quella di impedire che enti in condizioni di cassa deficitarie possano incrementare le spese per effetto della capacità autorizzatoria del bilancio di previsione, senza un corrispondente effettivo incremento delle entrate di competenza.
Analogo discorso vale per l'utilizzo delle entrate a specifica destinazione, non a caso consentito per un importo non superiore all'anticipazione disponibile e con insorgenza di un vincolo su quest'ultima per una quota corrispondente.
Oltre alla salvaguardia degli equilibri contabili, il legislatore ha contemplato una sola deroga espressa al divieto, a favore degli enti che hanno fatto ricorso all'anticipazione per compensare il mancato introito del gettito dell'Imu a seguito della sospensione dell'obbligo di pagamento della prima rata disposta, per alcune tipologie di immobili, dall'art. 1 del dl 54/2013.
La sezione piemontese, invece, sulla base di una condivisibile interpretazione sistematica, chiarisce opportunamente che il divieto non si applica neppure alle situazioni in cui l'ente, pur sopperendo a momentanee carenze di liquidità, quantitativamente limitate, mediante anticipazioni di cassa tempestivamente rimborsate, sia comunque in grado di acquisire entrate sufficienti a garantire i propri equilibri di bilancio durante l'esercizio finanziario.
La pronuncia ha anche il pregio di chiarire un ulteriore aspetto controverso della disciplina in esame, ovvero la portata temporale del divieto.
In effetti, il ricorso all'anticipazione di tesoreria (così come, analogamente, l'utilizzo delle entrate a specifica destinazione) non si cristallizza, per così dire, in un momento preciso, ma è normalmente variabile nel corso dell'esercizio finanziario, ovviamente nei limiti quantitativi autorizzati dalla deliberazione della giunta. In altri termini, nel corso del medesimo esercizio, l'ente può andare in anticipazione, rientrare, riattivarla e rientrare nuovamente. In simili casi, il divieto opera solo in costanza di utilizzo dell'anticipazione di cassa, situazione in cui versa l'ente locale che, avendo deliberato in merito, non abbia ancora provveduto al relativo rimborso.
Sempre in tema di utilizzo dell'avanzo, ricordiamo che il parere n. 437/2013 della Corte dei conti Lombardia ha precisato che quest'anno i comuni possono applicarlo in parte corrente anche in sede di bilancio di previsione se provvedono ad approvare contestualmente la variazione generale di assestamento ex art. 175 del Tuel (articolo ItaliaOggi dell'08.11.2013).

EDILIZIA PRIVATALa fattispecie di esonero dal contributo di costruzione ricorre quando l’opera non solo è conforme agli strumenti urbanistici bensì è anche espressamente contemplata come tale nello strumento urbanistico”.
Si annette efficacia dirimente ai fini dell’esenzione al nesso che deve intercorrere tra l’opera e lo strumento urbanistico atteso che “affinché possa trovare applicazione la disposizione invocata non è sufficiente la generica sussumibilità degli interventi nell’ambito delle opere di urbanizzazione” essendo esenti dal contributo, per espressa previsione normativa, solo quelle eseguite “in attuazione di strumenti urbanistici”. Ciò in quanto “la ratio della gratuità in termini di contributi di costruzione è quella di incentivare solo la dotazione di quelle infrastrutture che danno coerente attuazione alle previsioni urbanistiche espressamente previste dall’Autorità comunale”.
Ne consegue che “
affinché un intervento possa qualificarsi come opera di urbanizzazione eseguita in attuazione di strumenti urbanistici è necessario che, oltre a potersi qualificare opera di urbanizzazione, sia specificamente indicata nello strumento urbanistico corrispondendo ad una precisa indicazione dello stesso”.
Pertanto, è rimesso, se del caso mediante previa adozione di norme regolamentari, alla competenza ed alla discrezionalità dello stesso Ente –peraltro in possesso della necessaria conoscenza circa gli strumenti urbanistici vigenti– la verifica del se ed in che misura il singolo intervento sia ascrivibile al genu
s della opera di urbanizzazione e soddisfi compiutamente i presupposti rilevanti al fine dell’esenzione come dianzi ricostruiti.
Il Comune di Grottammare con nota a firma del suo Sindaco ha formulato, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della L. 131/2003, una articolata richiesta di parere in ordine alla corretta individuazione dell’ambito di applicabilità del disposto di cui all’art. 17, comma 3, lett. c), D.P.R. 380/2001 a mente del quale “il contributo di costruzione non è dovuto per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici.
Evidenziate le due distinte ipotesi tratteggiate dalla norma e, richiamato l’orientamento pressoché pacifico della giurisprudenza in merito ai presupposti –oggettivo e soggettivo– in costanza dei quali possa ritenersi integrata la prima fattispecie (impianti, attrezzature, opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti), il Comune istante chiede di conoscere il motivato avviso della Sezione in relazione alla diversa categoria delle “opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici.
Prospetta, in particolare, un dubbio interpretativo circa la sussumibilità nella anzidetta categoria di opere “dimensionate per soddisfare bacini di utenza più ampi di quelli locali (grandi attrezzature culturali)” nonché in ordine alla necessità, ai fini dell’esenzione, che “dette strutture restino nella proprietà del privato esecutore pur con specifico vincolo di destinazione ad uso pubblico.
...
La questione prospettata dall’Ente istante evoca una problematica su cui la giurisprudenza, non solo contabile, si è, a più riprese e sotto diversi profili prospettici, pronunciata fissando principi che la Sezione ritiene di non disattendere.
Rileva, a tal riguardo, tra gli altri il
parere 18.01.2012 n. 5 con il quale la Sezione Regionale di controllo per la Lombardia –nell’operare una minuziosa ricostruzione ermeneutica del disposto di cui all’art. 17, comma 3, lett. c), D.P.R. 380/2001 nella sua duplice articolazione– con specifico riguardo alla ipotesi che ne occupa (quella relativa alle opere di urbanizzazione eseguite anche da privati in attuazione di strumenti urbanistici) ha evidenziato come “secondo giurisprudenza amministrativa consolidata la fattispecie di esonero dal contributo di costruzione ricorre quando l’opera non solo è conforme agli strumenti urbanistici bensì è anche espressamente contemplata come tale nello strumento urbanistico”.
Valorizzando il portato letterale della norma e le coordinate interpretative rese dalla giurisprudenza amministrativa
si annette, dunque, efficacia dirimente ai fini dell’esenzione al nesso che deve intercorrere tra l’opera e lo strumento urbanistico atteso che “affinché possa trovare applicazione la disposizione invocata non è sufficiente la generica sussumibilità degli interventi nell’ambito delle opere di urbanizzazione” essendo esenti dal contributo, per espressa previsione normativa, solo quelle eseguite “in attuazione di strumenti urbanistici”.
Ciò in quanto “la ratio della gratuità in termini di contributi di costruzione è quella di incentivare solo la dotazione di quelle infrastrutture che danno coerente attuazione alle previsioni urbanistiche espressamente previste dall’Autorità comunale (Tar Lombardia – Sez. Brescia, n. 163/2005).
Ne consegue che “
affinché un intervento possa qualificarsi come opera di urbanizzazione eseguita in attuazione di strumenti urbanistici è necessario che, oltre a potersi qualificare opera di urbanizzazione, sia specificamente indicata nello strumento urbanistico corrispondendo ad una precisa indicazione dello stesso” (Tar Lombardia – Sez. Brescia, citata).
Ciò premesso, venendo agli specifici quesiti posti dal Comune richiedente, appare di tutta evidenza che
è rimesso, se del caso mediante previa adozione di norme regolamentari, alla competenza ed alla discrezionalità dello stesso Ente –peraltro in possesso della necessaria conoscenza circa gli strumenti urbanistici vigenti– la verifica del se ed in che misura il singolo intervento sia ascrivibile al genus della opera di urbanizzazione e soddisfi compiutamente i presupposti rilevanti al fine dell’esenzione come dianzi ricostruiti (in tal senso cfr. anche Sezione Regionale di controllo per la Lombardia, 5/PAR/2012 cit.) (Corte dei Conti, Sez. controllo Marche, parere 07.08.2013 n. 60).

luglio 2013

ENTI LOCALI: Sull'obbligo della gestione associata delle funzioni fondamentali per i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.
Lo svolgimento unitario di ciascuna funzione implica che la stessa sia espressione di un disegno unitario riconducibile alle aree individuate all’interno delle funzioni elencate al comma 27 dell’art. 14.
L’identificazione di dette aree non può essere effettuata, attraverso una interpretazione restrittiva delle funzioni di riferimento. Le funzioni per le quali è prevista la gestione associata sono, infatti, le stesse per le quali il comma 26 prescrive l’esercizio obbligatorio per l’Ente titolare.
Pertanto ogni interpretazione volta ad escludere la necessaria gestione associata per determinati servizi, implica disconoscere, per gli stessi, la riconducibilità a funzioni fondamentali da esercitarsi in ogni caso, in via obbligatoria, da parte dell’Ente.

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Il Comune istante formula una richiesta di parere in merito alla corretta interpretazione delle norme risultanti dall’art. 14, commi 25 – 31-quater del d.l. n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010 che stabiliscono l’obbligo della gestione associata delle funzioni fondamentali per i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (ovvero a 3.000 se il loro territorio ricade all’interno di Comunità montane conteggio del corrispettivo delle aree cedute in proprietà di cui all’art. 31, comma 48, della legge 23.12.1998).
In particolare chiede se sia corretto ritenere non incluse fra le funzioni del comune da gestire obbligatoriamente in forma associata quelle concernenti i seguenti servizi: ufficio tecnico; gestione dei beni demaniali e patrimoniali; mera attività di gestione dell’urbanistica e territorio.
...
Allo scopo di assicurare il coordinamento della finanza pubblica e il contenimento delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni, l’art. 14, comma 25 e segg. del d.l. 31.05.2010, n. 78, conv. dalla legge 30.07.2010, n. 122, come modificato ed integrato dall’art. 19 del d.l. 06.07.2012, n. 95, conv. dalla legge 07.08.2012, n. 135, ha previsto che
i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti sono tenuti, entro scadenze prefissate dal legislatore, ad esercitare “obbligatoriamente, in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni di cui al comma 27, ad esclusione della lettera l)” (art. 14, co. 27 e co. 28).
Per quanto maggiormente utile ai fini della soluzione del quesito posto,
i principi desumibili dalle disposizioni sopra indicate (come già evidenziato da questa Sezione nella delibera n. 304/2012) sono enucleabili come segue:
- l’esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni è obbligatorio per l’Ente titolare;
- sono funzioni fondamentali dei Comuni, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione, quelle elencate nel comma 27 dell’art. 14 del D.L. n. 78/2010, conv. nella L. n. 122/2010, come modificato dal D.L. n. 95/2012, conv. nella L. n. 135/2012;
- i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante Unione di Comuni o convenzione, le funzioni fondamentali;
- i Comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata e la medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa.

Tanto premesso, il Comune istante ritiene, sulla base di una scelta comune agli enti interessati, che non siano soggetti all’obbligo di gestione associata i servizi concernenti l’ufficio tecnico, la gestione dei beni demaniali e patrimoniali e la mera attività di gestione dell’urbanistica e territorio.
Motiva quanto asserito, sostenendo che: i primi due non possano essere ricompresi nella lettera a) delle funzioni di cui al comma 27 dell’articolo di riferimento “organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo”, non ravvisandosi un riferimento diretto nella dizione della norma e non risultando vincolante la struttura dei servizi disegnata dal DPR 31.01.1996, n. 194; il terzo non sarebbe riconducibile alla lettera d) dello stesso comma “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale”, facendosi ivi riferimento per l’appunto alla pianificazione e non alla gestione.
Al riguardo la Sezione evidenzia quanto segue, riprendendo e sviluppando quanto già illustrato nella delibera n. 9/2013.
In relazione alla concreta organizzazione di ciascuna funzione, gli Enti che intendono procedere unitariamente per attuare la previsione legislativa debbono unificare le attività e gli uffici in relazione alle aggregazioni specificamente individuate dal comma 27.
Lo svolgimento unitario di ciascuna funzione implica che la stessa sia espressione di un disegno unitario riconducibile alle aree individuate all’interno delle funzioni elencate al comma 27.
L’identificazione di dette aree non può essere effettuata, come prospettato dall’Ente, attraverso una interpretazione restrittiva delle funzioni di riferimento.
Tale lettura è tanto più da escludere, ove si osservi che (salve le eccezioni espressamente disposte), le funzioni per le quali è prevista la gestione associata sono le stesse per le quali il comma 26 prescrive l’esercizio obbligatorio per l’Ente titolare. In altri termini va considerato che ogni interpretazione volta ad escludere la necessaria gestione associata per determinati servizi, implica disconoscere, per gli stessi, la riconducibilità a funzioni fondamentali da esercitarsi in ogni caso, in via obbligatoria, da parte dell’Ente.
E’ pur vero che il legislatore ha indicato l’obiettivo dell’esercizio associato delle funzioni, da raggiungere progressivamente, ma non ha fornito indicazioni in merito ai rapporti con l’organizzazione del sistema di bilancio, disciplinata dal d.p.r. 31.01.1996, n. 194, recante “Regolamento per l’approvazione dei modelli di cui all’articolo 114 del decreto legislativo 25.02.1995, n. 77, concernente l’ordinamento finanziario e contabile degli Enti locali”.
In particolare, considerata la natura del d.p.r. n. 194 si deve ritenere che non vi sia coincidenza tra le funzioni ivi indicate e quelle che costituiscono oggetto di aggregazione che devono essere identificate dagli Enti in base alla loro attuale organizzazione, in concreto, in base alle indicazioni contenute nel co. 27 dell’art. 14 del d.l. n. 78, conv. dalla legge n. 122 del 2010.
Spetta quindi agli Enti interessati disegnare la nuova organizzazione delle funzioni, partendo dalle attività sinora svolte da ciascuno di essi, ma anche adottando un modello che non si riveli elusivo degli intenti di riduzione della spesa, efficacia, efficienza ed economicità perseguiti dal legislatore, non essendo sufficiente peraltro che il nuovo modello organizzativo non preveda costi superiori alla fase precedente nella quale ciascuna funzione era svolta singolarmente da ogni Ente (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 31.07.2013 n. 292).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’incentivo alla progettazione di cui all'art. 92, comma 5, dlgs 163/2006  può venire riconosciuto solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
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L’art. 92, comma 6, dlgs 163/2006 non può costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie:
a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio;
b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6.
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L’atto di pianificazione, comunque denominato, deve necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente”.
In conclusione, ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
La circostanza che nella fattispecie prospettata gli atti di pianificazione siano stati redatti da professionisti esterni esclude il diritto al compenso di cui al comma 6, art. 92, dlgs 163/2006.
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Il sindaco del comune di Casorate Primo, con nota n. 7926 del 02.07.2013, chiedeva all’adita Sezione l’espressione di un parere in ordine all’articolo 92, commi 5 e 6, del codice dei contratti.
In particolare, il Sindaco precisava quanto segue:
- che il comune di Casorate Primo (PV), nella seduta del Consiglio Comunale del 20/07/2010, con deliberazioni n. 40, 41, 42 e 43, ha approvato in via definitiva n. 4 Programmi Integrati di Intervento in variante al Piano Regolatore Generale;
- che gli atti di pianificazione suddetti sono stati predisposti da professionisti esterni all'Ente e prevedono, tra l'altro, la realizzazione di opere pubbliche sul territorio comunale, in aggiunta alle normali opere di urbanizzazione riferibili ai singoli Programmi di Intervento;
- che tali opere pubbliche saranno oggetto di separata progettazione e poi realizzate a seguito di espletamento di appalto di lavori pubblici da parte dell'Amministrazione comunale;
- che nell'ambito delle singole convenzioni urbanistiche sono stati posti a carico dell'operatore privato anche le spese riconducibili al compenso previsto dall'art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 e s.m.i., definite nelle convenzioni stesse quali generiche "spese tecniche".
Sulla base di tali premesse, il Sindaco dell’ente locale formulava i seguenti quesiti:
1) se può essere riconosciuto ai dipendenti che hanno istruito le pratiche inerenti i Programmi Integrati di Intervento specificati in premessa, l’incentivo di cui all'art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 in ragione della futura utilizzazione delle opere pubbliche individuate nei singoli programmi integrati di intervento;
2) se, in alternativa, deve essere riconosciuto ai dipendenti interessati l'incentivo di cui all’art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006 all'atto della futura progettazione interna e successivo appalto delle opere pubbliche riferite ai Programmi Integrati di Intervento in argomento;
3) se sia legittimo, qualora non si dovesse procedere al riconoscimento degli incentivi ex art. 92 D.Lgs. n. 163/2006 a favore del personale dipendenti, introitare definitivamente gli importi suddetti, destinando tali risorse al Bilancio dell'Ente per il potenziamento ed il miglioramento delle strutture tecniche dell'Ente stesso.
...
La questione in esame concerne la corretta interpretazione dell’articolo 92, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 63/2006, questione su cui la giurisprudenza di questa Sezione è ormai più che consolidata.
Più nel dettaglio, l’istanza di parere concerne separatamente il comma 5 citato (incentivi per la progettazione e l’appalto di opere pubbliche) ed il comma 6 (incentivi per la redazione di varianti allo strumento urbanistico generale), così da rendere opportuna una separata trattazione.
Seguendo l’ordine numerico, il menzionato comma 5 prevede che “una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, (…), è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti (…); le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
La disciplina in discorso è stata già oggetto di attenzione da parte di precedenti pronunce della Corte dei conti (cfr., fra le altre,
Sezione Autonomie delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57 e parere 30.05.2012 n. 259) alle cui motivazioni e conclusioni può farsi riferimento per l’analisi dei profili generali.
La norma va letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima (si rinvia agli artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, già codificato dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto,
nelle ipotesi ordinarie in cui gli incarichi tecnici sono espletati da personale interno, ai fini della loro remunerazione, occorre far riferimento alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010). Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione.
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008).
Come evincibile dalla lettera del comma,
la legge pone alcuni paletti per l’attribuzione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al
parere 30.05.2012 n. 259) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché, come sarà meglio specificato, il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all’aggiudicazione dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, Deliberazioni n. 315 del 13/12/2007, n. 70 del 22/06/2005, n. 97 del 19/05/2004;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alle Deliberazioni dell’Autorità di vigilanza n. 315 del 13/12/2007, n. 35 del 08/04/2009, n. 18 del 07/05/2008 e n. 150 del 02/05/2001).
Sulla base di quanto esposto si può così rispondere al quesito n. 2 formulato dal comune di Casorate Primo:
l’incentivo alla progettazione di cui al comma 5 può venire riconosciuto solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Ai sensi dell’articolo 92, comma 6, decreto legislativo n. 163/2003 “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Anche su tale disposto normativo la Sezione si è già più volte pronunciata con le deliberazioni n. 57, 259 e 440 del 2012 cui si rinvia per la completezza del quadro giurisprudenziale.
Richiamati le suesposte considerazioni sull’eccezionalità della previsione normativa, va ricordato che le condivisibili conclusioni di questa Sezione sono pertanto che “
l’art. 92, comma 6, non potrebbe costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni. Tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie:
a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio (cfr. la deliberazione del 27.01.2009, n. 9 di questa Sezione);
b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art. 90, comma 6
”.
Quanto al corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, la Sezione richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte (cfr.
parere 30.08.2012 n. 290), a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione.
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla pubblica amministrazione), si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente (in termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr. Lombardia, 30.05.2012, n. 259; 06.03.2012, n. 57; Sezione contr. Puglia,
parere 16.01.2012 n. 1; Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
In conclusione,
ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
La circostanza che nella fattispecie prospettata gli atti di pianificazione siano stati redatti da professionisti esterni esclude il diritto al compenso di cui al comma 6
(Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 29.07.2013 n. 351).

ENTI LOCALI: Risorse umane. La portata dei vincoli. Tetto al personale ad ampio raggio.
I vincoli di spesa del personale previsti per gli enti sottoposti al Patto di stabilità interno trovano immediata e uniforme applicazione anche nei piccoli Comuni con popolazione inferiore a 5mila abitanti, per i quali si applicano a decorrere da quest'anno le regole di finanza pubblica previste dall'articolo 16, comma 31, Dl 138/11 (convertito dalla legge 148/2011).

Con il parere 29.07.2013 n. 256, la sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Toscana, richiamando un parere precedentemente espresso dalla Sezione autonomie, sostiene che l'assenza di specifiche disposizioni di diritto intertemporale in ordine all'applicazione dei nuovi vincoli di spesa di personale «non consente di legittimare interpretazioni additive o derogatorie dell'articolo 76, comma 7, del Dl 112/2008».
I vincoli pubblicistici imposti agli enti soggetti al patto di stabilità si applicano dunque dal 2013 anche ai Comuni con popolazione compresa fra 1.001 e 5mila abitanti, indipendentemente dall'esistenza di eventuali procedure concorsuali perfezionate nell' esercizio precedente.
Anche i piccoli Comuni sono pertanto tenuti a osservare le regole dell'articolo 1, comma 557, della legge Finanziaria 2007, che impongono la riduzione della spesa di personale rispetto all'esercizio precedente, nonché l'articolo 76, comma 7, del Dl 112/2008 che fissa il tetto massimo per le assunzioni a tempo indeterminato nel 40% della spesa corrispondente alle cessazioni intervenute l'anno prima.
L'orientamento espresso dai magistrati contabili si contrappone all'interpretazione della Ragioneria generale dello Stato (nota del 26.02.2013, n. 927), con la quale si legittimava l'assunzione di personale all'esito di concorsi avviati nel 2012, nell'ambito di atti programmatori sul fabbisogno di personale, conclusi con l'approvazione della graduatoria finale nello stesso anno.
Secondo la Corte, le ragioni di contenimento della spesa pubblica devono essere considerate prioritarie rispetto a valutazioni di merito riferite alla fase di prima applicazione della nuova disciplina in capo ai piccoli enti.
L'estensione delle regole del Patto ai piccoli Comuni è infatti avvenuta, sostengono i giudici, assicurando comunque un congruo arco temporale durante il quale gli stessi enti hanno potuto riprogrammare i livelli di spesa e le procedure di reclutamento del personale (articolo Il Sole 24 Ore del 26.08.2013).

ENTI LOCALI: Patto di stabilità 2013: stretta dalla Corte dei Conti sulle assunzioni di personale.
Il Patto di stabilità 2013, in tema di limitazione alle assunzioni di personale, vincola i Comuni anche se l'assunzione discende da una procedura concorsuale già avviata, in stato avanzato e di cui addirittura è stata pubblicata la graduatoria. Infatti, non si rinvengono ragioni per sottrarre i Comuni all'immediata e uniforme applicazione dei limiti di spesa che, dall'anno 2013, impongono il contenimento delle assunzioni di personale.

A fornire queste precisazione è la Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo per la Toscana, con il parere 29.07.2013 n. 256.
IL CASO
Il Consiglio delle autonomie locali inoltrava alla Sezione Regionale di controllo per la Toscana della Corte dei Conti richiesta di parere formulata dal Sindaco di un Comune toscano, compreso tra i 1.001 e i 5.000 abitanti e sottoposto al patto di stabilità dal 2013, in materia di spesa di personale.
Nello specifico, il Sindaco chiedeva alla sezione contabile preposta al controllo se l’ente, impossibilitato dall’applicazione della nuova disciplina ad effettuare una nuova assunzione, potesse procedervi laddove essa conseguisse ad una procedura concorsuale già avviata, terminata con graduatoria pubblicata nel 2012 e rientrante nella pregressa programmazione.
LA NORMATIVA
La Legge 12.11.2011, n. 183, così come modificata dalla Legge 24.12.2012, n. 228 (Legge di stabilità 2013) disciplina le modalità operative del patto di stabilità, oltre che per il 2012, anche per le annualità dal 2013 al 2016.
Occorre sottolineare che tra gli enti locali sottoposti al patto, a partire dal 2013, sono compresi per la prima volta anche i Comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti.
In tema di limitazione della spesa di personale il legislatore ha dettato una disciplina specifica per gli enti in ragione della loro sottoposizione al patto di stabilità interno, stabilendo che per essi trova applicazione l’art. 1, comma 557, della L. n. 296/2006 (Legge finanziaria per il 2007) che impone una riduzione di spesa rispetto all’esercizio finanziario precedente, oltre che l’art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008 (conv. con L. n. 133/2008) che consente nuove assunzioni a tempo indeterminato solo ove il relativo onere sia contenuto entro il 40% della spesa corrispondente alle cessazioni intervenute nell’anno precedente.
LA NOTA DEL M.E.F.
L’ente richiedente, dando preliminarmente atto che sulla scorta della nuova disciplina esso nel 2013 non avrebbe potuto effettuare alcuna assunzione a tempo indeterminato, chiedeva di poter comunque assumere all’esito di procedura concorsuale legittimamente avviata nel 2012 -in conformità alla programmazione dell’ente stesso in tema di fabbisogno di personale- conclusasi con l’approvazione della graduatoria entro il medesimo anno.
A conforto di tale tesi, il Comune citava la nota n. 927 del 26.02.2013 del M.E.F. con cui, in riferimento al transito dalla pregressa alla nuova disciplina, si afferma che “Tenuto conto, dunque, da un lato, che il nuovo regime assunzionale è in una fase di prima applicazione e, dall’altro, della necessità per gli Enti locali di acquisire in organico figure professionali necessarie al corretto svolgimento delle proprie funzioni istituzionali, si ritiene che, coerentemente con la tempistica che la legge impone per l’adeguamento agli obblighi in parola (ovvero come sopra evidenziato, 01.01.2013, cfr. art. 16, comma 31, d.l. 138/2011), le medesime procedure potranno essere fatte salve soltanto laddove si trovino ad uno stadio avanzato di svolgimento, che può dirsi verosimilmente coincidente con l’avvenuta pubblicazione, al 31.12.2012, del calendario delle relative prove d’esame”.
IL PARERE DELLA CORTE DEI CONTI
Nonostante la nota del M.E.F., la Corte dei Conti, con la delibera n. 256/2013/PAR del 29.07.2013, ha fornito parere negativo.
La Sezione controllo per la Toscana cita, a tal proposito, una pronuncia della Sezione Autonomie della Corte (deliberazione n. 6/2012) che, pronunciandosi sulle sanzioni per la violazione del patto di stabilità interno e di spesa di personale, ha affermato che l’assenza di specifiche disposizioni di diritto intertemporale in ordine all’applicazione dei nuovi vincoli di spesa, non consente di legittimare interpretazioni additive o derogatorie dell’art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008.
La legge di stabilità è volta ad una riduzione della spesa pubblica anche in forza della grave crisi finanziaria in cui versa il Paese e, sebbene non siano state previste specifiche disposizioni di diritto intertemporale volte a regolare il passaggio tra i due assetti normativi, l’estensione della disciplina del Patto ai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti è avvenuta assicurando, comunque, un congruo arco temporale durante il quale gli stessi enti potranno provvedere a riprogrammare non soltanto le procedure di reclutamento, in linea con il preannunciato regime vincolistico, ma anche i livelli complessivi di spesa.
La Corte cita, inoltre, un precedente parere della Sezione controllo (n. 190/2013 del 18.06.2013) con cui i giudici, in un caso analogo, dando risposta negativa al quesito posto dall’ente, avevano ritento di non poter escludere i comuni dall’immediata e uniforme applicazione dei vincoli di contenimento della spesa che, dall’anno 2013, impongono il contenimento della spesa di personale.
Ora la nuova delibera (n. 256 del 2013) con la quale la Corte formula un nuovo parere negativo sulla possibilità di procedere all’assunzione di personale, anche sulla base di una procedura concorsuale già in stato avanzato e conclusasi con la pubblicazione della graduatoria.
Ciò anche in ragione del fatto che l’art. 12 delle Preleggi stabilisce che “Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore” e che la norma in esame –secondo la Corte- non offre all’interprete alcun appiglio testuale che consenta di accedere ad una interpretazione, quale quella operata dal M.E.F., che è conseguentemente contra legem (commento tratto da www.ipsoa.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONEUn atto regolamentare non può essere assimilato, per il suo contenuto intrinseco, ad un progetto di lavori comunque denominato mentre l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006, sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata".
A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che
l’incentivo alla progettazione venga ripartito <tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto” e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse>”.
Altresì, "La norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente”, dovendosi, pertanto, escludere dall’incentivo economico la redazione di atti di pianificazione urbanistica.

Ad ulteriore sostegno del riconoscimento dell’incentivo agli incaricati della redazione di un atto di progettazione o pianificazione solo qualora questo abbia ad oggetto la realizzazione di un’opera pubblica, il Decreto del Ministero dell’Interno 22.04.2013, n. 66, recante norme per la ripartizione dell’incentivo economico al personale del Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, detta disposizioni pregnanti anche ai fini della risoluzione del caso di specie, laddove prevede, all’art. 2, commi 2 e 3, che gli incentivi di cui all’art. 92, c. 5, del Codice dei contratti “sono riconosciuti per le attività del responsabile del procedimento e degli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché dei loro collaboratori.
Gli incentivi di cui al comma 1 del presente articolo sono riconosciuti soltanto quando i relativi progetti siano stati formalmente approvati e posti a base di gara e riguardino lavori pubblici di competenza dell'amministrazione, quali attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione straordinaria e ordinaria, comprese le eventuali progettazioni di connesse campagne diagnostiche e le eventuali redazioni di perizie di variante e suppletive nei casi previsti dall'art. 132, comma 1, del codice, ad eccezione della lettera e)”.

Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota prot. n. 11287/1.13.9 del 26.06.2013, una richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Borgo San Lorenzo, in materia di incentivi alla progettazione di cui all’art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti).
In particolare si chiede, alla luce delle diverse interpretazioni, se possa essere erogato l’incentivo “ai dipendenti facenti parte dell’ufficio di piano” costituito al fine di redigere il Regolamento urbanistico dell’ente, la cui attività di pianificazione è ritenuta strumentale alla progettazione di opere pubbliche.
...
Nel merito, l’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 (codice degli appalti) recita: “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, (…) è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare(…)”. L’art. 92, comma 6, del D.Lgs. 163/2006 (codice degli appalti) recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, (…) tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Questa Sezione si è già pronunciata su un quesito analogo a quello proposto con
parere 18.10.2011 n. 213 (come ricordato dall’ente richiedente) e ancor più di recente con il parere 27.11.2012 n. 389 e con il parere 12.12.2012 n. 459, ove ha chiarito che “un atto regolamentare non può essere assimilato, per il suo contenuto intrinseco, ad un progetto di lavori comunque denominato mentre l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006, sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata".
A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che
l’incentivo alla progettazione venga ripartito <tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto” e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse>”, in sintonia, peraltro, con un parere di altra sezione della Corte dei conti (Piemonte
parere 30.08.2012 n. 290), che, in riferimento alla disciplina normativa di cui trattasi, afferma: “La norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente”, dovendosi, pertanto, escludere dall’incentivo economico la redazione di atti di pianificazione urbanistica.
Ad ulteriore sostegno del riconoscimento dell’incentivo agli incaricati della redazione di un atto di progettazione o pianificazione solo qualora questo abbia ad oggetto la realizzazione di un’opera pubblica, il decreto 22.04.2013 n. 66 del Ministero dell'Interno, recante norme per la ripartizione dell’incentivo economico al personale del Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, detta disposizioni pregnanti anche ai fini della risoluzione del caso di specie, laddove prevede, all’art. 2, commi 2 e 3, che gli incentivi di cui all’art. 92, c.5, del Codice dei contratti “sono riconosciuti per le attività del responsabile del procedimento e degli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché dei loro collaboratori.
Gli incentivi di cui al comma 1 del presente articolo sono riconosciuti soltanto quando i relativi progetti siano stati formalmente approvati e posti a base di gara e riguardino lavori pubblici di competenza dell'amministrazione, quali attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione straordinaria e ordinaria, comprese le eventuali progettazioni di connesse campagne diagnostiche e le eventuali redazioni di perizie di variante e suppletive nei casi previsti dall'art. 132, comma 1, del codice, ad eccezione della lettera e)
”.

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti –Sezione regionale di controllo per la Toscana- in relazione alla richiesta formulata dal Sindaco del Comune di Borgo San Lorenzo per il tramite del Consiglio delle autonomie con nota prot. n. 11287/1.13.9 del 26.06.2013 (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 29.07.2013 n. 252).

ENTI LOCALI - SEGRETARI COMUNALISegretari, i costi non si dividono. Delibera Corte conti sulle convenzioni.
Le spese del personale relative al segretario comunale che opera anche in altri comuni in convenzione, devono essere classificate per intero nel bilancio dell'ente e non in quota parte. Infatti, il rapporto di servizio del segretario che presta la sua opera anche presso un ente diverso da quello di assegnazione principale rimane, sotto il profilo del rapporto organico, in capo al comune capofila e l'inscindibilità del rapporto stesso non consente di considerare la spesa per il dipendente solo per una quota parte.

È quanto ha affermato la sezione delle autonomie della Corte dei conti, nella deliberazione 26.07.2013 n. 17, facendo chiarezza su un aspetto delle disposizioni previste dall'articolo 76, comma 6, del dl n. 112/2008, in materia di rapporto tra spesa del personale e quella corrente.
La vicenda. Il comune di Terranova del Pollino ha in regime di convenzione con altri due enti il servizio del segretario comunale. Essendo comune capofila, anticipa per il predetto servizio l'intero onere finanziario, comprensivo di contributi fiscali e previdenziali, mentre gli altri due enti versano mensilmente a quest'ultimo la propria quota, a scadenze diverse.
Il comune afferma che le quote di rimborso provenienti dagli altri due enti andrebbero escluse in bilancio dalla voce «spese di personale», perché legate a prestazioni che il segretario svolge nell'interesse degli altri enti e che le stesse, per i limiti ex dl n. 112/2008, andrebbero considerate solo per la propria quota spettante, mentre le altre dovrebbero rientrare nelle spese per prestazioni di servizi.
La decisione. Per la Corte, anche se non esiste una disposizione attuale che indichi quali siano le componenti dell'aggregato spesa di personale per il vincolo che fa riferimento al rapporto spesa di personale e spesa corrente, si ritiene preferibile non ammettere l'esclusione.
Rafforza questa conclusione l'evidenza che il rapporto di servizio del segretario che presta la sua opera anche presso un ente diverso da quello di assegnazione principale rimane, in capo al comune capofila. Tale inscindibilità, pertanto, non consente di considerare la spesa per il dipendente solo per una quota parte (articolo ItaliaOggi del 31.07.2013).

URBANISTICAL’art. 31, comma 48, della legge n. 448/1998 così dispone: “Il corrispettivo delle aree cedute in proprietà è determinato dal comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato ai sensi dell'articolo 5-bis, comma 1, del decreto-legge 11.07.1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 08.08.1992, n. 359, escludendo la riduzione prevista dall'ultimo periodo dello stesso comma, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell'atto di cessione delle aree. Comunque il costo dell'area così determinato non può essere maggiore di quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in diritto di proprietà al momento della trasformazione di cui al comma 47”.
La suddetta disposizione deve essere intesa secondo la lettera della disposizione medesima e cioè nel senso che il calcolo per la determinazione del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà deve essere effettuato nella misura del 60 per cento del valore venale del bene con conseguente riduzione del 40 per cento.

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Il Comune di Ferrara, rappresentato dal Sindaco, con lettera del 16.05.2013, n. prot. 40015 del 20.05.2013, ha chiesto un parere a questa Sezione in materia di contabilità pubblica, ai sensi dell’art. 7 comma 8, della legge n. 131 del 2003, ed in particolare sulla corretta interpretazione ed applicazione dell’art. 31, comma 48, della legge n. 448 del 1998 (Finanziaria per il 1999), riguardante la determinazione del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà, anche in considerazione delle deliberazioni della Corte dei conti, Sezioni riunite n. 22/CONTR/11 del 14.11.2011 e Sezione Regionale per la Lombardia n. 1 del 2009.
Fa rilevare il Comune richiedente che “dalla lettura della normativa (art. 31, comma 48, della legge n. 448 del 1998) e dal disposto della Corte, appare una difformità in merito alla percentuale da applicare:
A) valore venale del bene calcolato al 60% e pertanto riduzione del 40% (secondo l’art. 31, comma 48, della legge n. 448 del 1998);
B) valore venale del bene calcolato al 40% e pertanto riduzione del 60% (secondo quanto scritto dalla Corte dei conti a Sezioni riunite che, peraltro, richiama la medesima normativa)
”.
...
Ai fini della soluzione del quesito occorre preliminarmente richiamare la lettera dell’art. 31, comma 48, della legge n. 448 del 1998: “Il corrispettivo delle aree cedute in proprietà è determinato dal comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato ai sensi dell'articolo 5-bis, comma 1, del decreto-legge 11.07.1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 08.08.1992, n. 359, escludendo la riduzione prevista dall'ultimo periodo dello stesso comma, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell'atto di cessione delle aree. Comunque il costo dell'area così determinato non può essere maggiore di quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in diritto di proprietà al momento della trasformazione di cui al comma 47”.
Con specifico riferimento all’esegesi della locuzione “Il corrispettivo delle aree cedute in proprietà è determinato dal comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento…” deve rilevarsi che il dubbio interpretativo sollevato dal Comune richiedente è solo apparente in quanto v’è nella sostanza coincidenza tra la lettera della norma citata e i deliberati della Corte, nel senso che il calcolo per la determinazione del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà deve essere effettuato nella misura del 60 per cento del valore venale del bene con conseguente riduzione del 40 per cento.
L’ipotesi della riduzione del 60 per cento del valore del bene deve essere dunque esclusa dalla lettura complessiva delle due citate deliberazioni che pure utilizzano un’impropria sintetica locuzione riportata peraltro sia nel dispositivo della deliberazione delle Sezioni riunite n. 22 del 2010: “…applicando la riduzione del 60 per cento al valore individuato facendo riferimento ai vigenti criteri di calcolo dell’indennità di espropriazione…” (punto 5 della pronuncia), sia in quello del parere reso dalla Sezione di controllo per la Lombardia n. 1 del 2009 al Sindaco di Bertonico: “…va affermato che nella determinazione del prezzo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà deve prendersi a base di calcolo l’equa riparazione stabilita dall’art. 2, comma 89, della Finanziaria per il 2008, da decurtare nei limiti del 60% come previsto dall’art. 31, comma 48, della Finanziaria per il 1999”.
Conclusivamente
la disposizione di cui all’art. 31, comma 48, della legge n. 448 del 1998 deve essere intesa secondo la lettera della disposizione medesima e cioè nel senso che il calcolo per la determinazione del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà deve essere effettuato nella misura del 60 per cento del valore venale del bene con conseguente riduzione del 40 per cento (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 25.07.2013 n. 258).

INCARICHI PROFESSIONALI: Il maggior onere finanziario che l’ente locale deve sostenere per il pagamento, a saldo, di parcelle di avvocati esterni che hanno assunto il patrocinio dell’ente in un giudizio non costituisce una fattispecie di debito fuori bilancio, ex art. 191, lett. e), TUEL, tutte le volte in cui, essendoci la capienza del capitolo di bilancio relativo al pagamento delle spese legali, possa essere disposta una integrazione dell’originario atto di impegno registrato nel momento di conferimento dell’incarico professionale.
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Il Sindaco del Comune di Parma ha formulato alla Sezione una richiesta di parere con la quale intende conoscere quale sia il corretto procedimento di natura contabile da seguire per poter assumere il maggior onere finanziario relativo al pagamento, a saldo, delle parcelle di avvocati esterni incaricati della difesa giudiziale dell’Ente originato, rispetto alle previsioni iniziali, da imprevedibili complessità e peculiarità del giudizio penale.
In particolare, vengono posti i seguenti quesiti:
1) se, in ipotesi di inadeguata previsione di spesa da parte di un professionista incaricato della difesa dell’Ente –motivata dalla difficoltà di apprezzamento “a priori” delle prestazioni richieste, in ragione della peculiarità, complessità ed imprevedibilità del giudizio penale– la richiesta di pagamento della somma residua “non impegnata” costituisca -una volta intervenuta la sentenza che definisce il giudizio– un debito fuori bilancio;
2) "se, diversamente, in caso di capienza del capitolo destinato al pagamento delle spese legali, sia possibile procedere all’impegno della somma residua richiesta dal professionista a titolo di saldo parcella -quest’ultima regolarmente opinata dall’ordine forense-, facendola gravare, con determinazione dirigenziale di liquidazione, su esercizio finanziario successivo rispetto a quello in cui l’incarico si sia concluso.
...
Ai fini della soluzione del quesito posto occorre preliminarmente richiamare la deliberazione n. 311/2012/PAR nella quale questa Sezione si è ampiamente occupata del rapporto tra la procedura contabile “ordinaria” per l’assunzione di spese che gravano sui bilanci degli enti locali e la procedura per il riconoscimento dei cd. debiti fuori bilancio.
In tale pronuncia la Sezione ha rilevato, che gli enti locali, al pari di tutte le altre pubbliche amministrazioni, per poter legittimamente assumere a carico del proprio bilancio obbligazione giuridiche nei confronti dei terzi, devono seguire una procedura, articolata in più fasi, prevista e disciplinata negli articoli 182-185 e 191 TUEL. Tale ultima disposizione, al comma 1, stabilisce che gli enti locali possono effettuare spese solo a seguito dell’assunzione, da parte del responsabile del servizio finanziario, dell’atto di impegno da registrarsi sul pertinente intervento o capitolo di bilancio, munito dell’attestazione della relativa copertura finanziaria.
Il rispetto di tale procedura, oltre a garantire l’obbligo della copertura finanziaria degli atti da cui derivano impegni di spesa e la salvaguardia degli equilibri di bilancio, consente di evitare la formazione di debiti originati in via extracontabile.
Pur tuttavia, qualora vengano in essere obbligazioni giuridiche al di fuori della descritta procedura ordinaria, l’ordinamento giuscontabile prevede, comunque, la possibilità di ricondurle nella contabilità ordinaria dell’ente, purché si tratti di obbligazioni rientranti nelle fattispecie tassativamente elencate nell’articolo 191 TUEL e purché venga adottato un atto di riconoscimento del debito da parte dell’organo consiliare.
Ciò premesso, la Sezione rileva che,
in ossequio ai principi di prudenza e di sana gestione finanziaria, nel momento in cui l’ente locale assume obbligazioni giuridiche nei confronti dei terzi deve, contestualmente, procedere a determinare, secondo la stima più precisa possibile, le somme da corrispondere al fine di poter adottare i relativi atti della procedura contabile, evitando la formazione di debiti che si originano con una procedura extracontabile.
Per le ipotesi di assunzione di atti di impegno derivanti da contratti di prestazione d’opera intellettuale si richiama il principio contabile n. 2, cpv. 108, del Testo approvato dall’Osservatorio del Ministero dell’Interno il 12.03.2008, ai sensi del quale <l’ente deve determinare compiutamente, anche in fasi successive temporalmente, l’ammontare del compenso (esempio gli incarichi per assistenza legale) al fine di evitare la maturazione di oneri a carico del bilancio non coperti dall’impegno di spesa inizialmente assunto. Il regolamento di contabilità dell’ente potrà disciplinare l’assunzione di ulteriore impegno, per spese eccedenti l’impegno originario, dovute a cause sopravvenute ed imprevedibili>.
Ne deriva, pertanto, che
è onere dell’ente trovare, nel momento del conferimento dell’incarico professionale, la copertura finanziaria della spesa per gli onorari da pagare quale compenso per la prestazione resa che tenga conto non solo degli acconti, ma anche del saldo in modo da coprire la spesa complessiva e nella sua interezza.
Ciò nonostante
nell’ipotesi in cui vi sia uno scostamento tra la previsione di spesa iniziale (ricompresa nel formale atto di impegno) e quella finale, il cui superiore ammontare sia derivato, nella specie, da fatti sopravvenuti ed imprevedibili, quali la peculiarità, complessità e imprevedibilità del giudizio penale, questa Sezione, in conformità all’orientamento già formatosi presso altre Sezioni regionali di controllo (cfr. Sez. Lombardia, deliberazioni nn. 19/2009/PAR e 441/2012/PAR; Sez. Campania, deliberazione n. 9/2007; Sez. Sardegna deliberazione n. 2/2007), ritiene che il maggior onere di imprevedibile quantificazione debba essere coperto integrando l’originario atto di impegno di spesa, poiché è necessario solo aumentare l’importo delle somme da corrispondere al professionista, restando invariati il titolo giuridico e gli altri elementi dell’obbligazione assunta dall’Ente (atto di conferimento dell’incarico professionale, soggetto creditore).
Si rileva, infine, che,
pur potendo il conferimento di incarichi di natura professionale astrattamente rientrare nell’ipotesi di cui alla lettera e) all’articolo 191 TUEL, in quanto trattasi di acquisizione di un servizio, ritiene la Sezione che non sia necessario utilizzare la procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio nell’ipotesi, quale quella in esame, nei limiti dell’ipotesi di maggiori oneri di imprevedibile quantificazione, poiché l’incarico era stato regolarmente conferito ed il relativo impegno era stato assunto secondo la ordinaria procedura di spesa di cui all’art. 183 TUEL, seppur con un importo inferiore rispetto a quello necessario a soddisfare interamente la pretesa creditoria del professionista esterno.
Il presente parere ed i principi in esso espressi vengono resi dalla Sezione prescindendo dalla verifica, rimessa all’amministrazione istante, del rispetto della procedura di conferimento dell’incarico professionale, della valutazione circa la convenienza e congruità del compenso pattuito, nonché delle ragioni che non hanno consentito l’utilizzazione di risorse interne all’amministrazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 25.07.2013 n.
256).

URBANISTICA: Convenzioni. Condannata la Giunta. I costi dei privati non vanno trasferiti.
I Comuni devono porre grande attenzione alla puntuale esecuzione degli obblighi previsti nelle convenzioni urbanistiche.

La Corte dei conti della Lombardia (sentenza 25.07.2013 n. 198) ha duramente sanzionato il trasferimento sulle finanze comunali del costo di opere in origine a carico di operatori privati nell'ambito delle convenzioni.
Con delibere di giunta, previo parere positivo del responsabile del servizio, è stata posta a carico del bilancio comunale la spesa per l'esecuzione di plessi scolastici che, in base a precedenti convenzioni stipulate in attuazione di due programmi integrati di intervento (Pii), andavano eseguite dai privati senza oneri per l'ente. I Pii sono uno strumento urbanistico con cui i Comuni riqualificano il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale (articolo 87 l.r. Lombardia 12/2005). I privati possono proporre i Piani e, con le convenzioni attuative, possono essere posti a loro carico oneri come l'esecuzione di opere pubbliche. Nel caso, le convenzioni utilizzavano in modo esplicito l'espressione «chiavi in mano», che descrive un contratto in cui una parte si obbliga a fornire all'altra un'opera completa e pronta per l'uso (obbligazione di risultato), restando a carico del fornitore dell'opera il rischio che il costo sia superiore a quello preventivato.
Dopo l'approvazione dei progetti esecutivi, alcune delibere hanno trasferito sul Comune la realizzazione di alcune opere, con assunzione di mutui. La Giunta ha manifestato l'impegno a eseguire le opere di completamento dei plessi scolastici, approvando le spese, affermando che le opere non rientravano negli obblighi convenzionali. Le delibere hanno costituito la base per la contrazione dei mutui e l'affidamento dei lavori, avendo un ruolo decisivo nella produzione del danno
Le modifiche introdotte dall'ente al rapporto con i privati sono state ritenute dalla Corte del tutto illegittime e fonte di danno erariale e responsabilità amministrativa, poiché produttive di spese non dovute quali il costo delle opere e gli interessi pagati sui mutui contratti. I soggetti chiamati a risponderne, in quote uguali, sono stati il sindaco, i componenti della giunta e il responsabile del servizio che ha espresso parere favorevole, previa diminuzione del danno della parte (20%) teoricamente da porre in capo al segretario comunale (non citato dalla Procura), che sarebbe dovuto intervenire per segnalare l'illegittimità dei provvedimenti, data la natura essenzialmente giuridica della questione (articolo Il Sole 24 Ore del 30.09.2013).

APPALTI FORNITURE: La distinzione tra passività pregresse e debiti fuori bilancio. La corretta imputazione contabile.
La corretta modalità di contabilizzazione di debiti per fornitura di energia elettrica relativo a conguagli per il consumo di energia elettrica in esercizi finanziari differenti, è per competenza finanziaria riferibile solo all’anno delle liquidazione degli importi.
Pertanto l’imputazione al bilancio non può che avvenire nell’anno della comunicazione della fattura con la procedura ordinaria di spesa (art. 191 T.U.E.L.) e, in caso di incapienza dei capitoli, l’ente avrebbe dovuto effettuare necessarie variazioni di bilancio, sotto il controllo e il giudizio dell’organo deputato ad autorizzare e controllare la spesa, vale a dire il Consiglio comunale.
Nel caso in cui, invece, al pervenimento della fattura non sia seguito nello stesso anno regolare impegno e correlativa formazione di residui per gli anni successivi, esso costituirà debito fuori bilancio, riconoscibile nei termini e alle condizioni di cui all’art. 194 TUEL.
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Il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio è lo strumento giuridico per riportare un’obbligazione giuridicamente perfezionata ed esistente, all’interno della sfera patrimoniale dell’ente, ricongiungendo debito e volontà amministrativa sul piano dell’adempimento.
Il procedimento mira, da un lato, a consentire al Consiglio di vagliare la legittimità del titolo medesimo (in termini di “pertinenza”, cioè inerenza alle competenze di legge attribuite all’ente, e di “continenza”, vale a dire, di esercizio delle stesse in modo conforme all’ordinamento) e di sussistenza/reperimento dei mezzi di copertura (procedura ex art. 194 TUEL).
La funzione di tale procedura è quella di consentire a debiti sorti al di fuori della legittima procedura di spesa e di stanziamento di rientrare nella contabilità dell’ente.
Accanto a quelli definibili tecnicamente “debiti fuori bilancio”, si collocano le c.d. “passività pregresse” o arretrate, spese che, a differenze dei primi, riguardano debiti per cui si è proceduto a regolare impegno (amministrativo, ai sensi dell’art. 183 TUEL) ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo ad un debito in assenza di copertura (mancanza o insufficienza dell’impegno contabile ai sensi dell’art. 191 TUEL).
Proprio perché la passività pregressa si pone all’interno di una regolare procedura di spesa, esula dalla fenomenologia del debito fuori bilancio e costituiscono, invero, debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio di loro manifestazione. In tali casi, lo strumento procedimentale di spesa è costituito dalla procedura ordinaria di spesa (art. 191 TUEL), accompagnata dalla eventuale variazione di bilancio necessaria a reperire le risorse ove queste siano insufficienti (art. 193 TUEL).
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In contabilità finanziaria, un debito rileva nella misura in cui esso è certo, liquido e esigibile. Detto in altri termini, è assai frequente che vi sia un disallineamento tra esistenza giuridica e rilevanza contabile di un debito. Un debito, infatti, assume rilevanza contabile solo se sono venute a maturazione tutte le condizioni per il suo adempimento pecuniario, in particolare se il debito è “certo” (non contestato nell’an e/o nel quantum), liquidato o di pronta liquidazione (cioè è stato determinato nel suo ammontare) ed è esigibile (scadenza del termine). Solo la concorrenza di queste condizioni radica la “competenza finanziaria”.
In presenza di tali condizioni è possibile attivare l’ordinaria procedura di spesa (adozione del provvedimento amministrativo; assunzione dell’impegno di spesa; presenza e attestazione della copertura finanziaria; cfr. l’art. 191 T.U.E.L.), nei limiti degli stanziamenti autorizzati. Tale procedura di spesa consente non solo di dare rilevanza nel bilancio al debito, ma costituisce il titolo per l’imputazione istituzionale del debito.
Ciò comporta, altresì, che il tempo dell’esistenza giuridica di una posta passiva, della manifestazione finanziaria (competenza finanziaria) e quello della competenza economica tendono a disallinearsi, vale a dire l’imputazione temporale di un costo è di norma diversa da quella che caratterizza l’esigibilità del credito da parte del creditore.
La competenza finanziaria, infatti, va tenuta radicalmente distinta dalla competenza economica, secondo cui un debito non è rilevante in base alla sua dimensione di “spesa” (cioè l’essersi un debito manifestato finanziariamente, in quanto liquidabile ed esigibile) ma di “costo” (debito, anche di valore e non solo di valuta, sostenuto per l’acquisto dei fattori produttivi che hanno sostenuto il ciclo annuale di produzione). Detto in altri termini, a livello contabile, un debito può avere una competenza annuale (economica) disallineata rispetto alla sua manifestazione finanziaria (competenza finanziaria), che può essere anteriore o successiva.

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Il comune in epigrafe ha avanzato una richiesta di parere concernente la disciplina del riconoscimento di debiti fuori bilancio ai sensi del D.lgs. 267/2000, testo unico degli enti locali (TUEL), con riferimento alla qualificazione di debiti per la fornitura di energia elettrica, liquidati a conguaglio dal fornitore nell’anno corrente ma riferiti ad anni precedenti.
Segnatamente, l’ente chiede quale sia la corretta procedura d’imputazione a bilancio di fatture che riguardano conguagli relativi a consumi di anni precedenti (per un importo complessivo di € 34.502,73) dal 2008 al 2012, con le seguenti date e importi:
- fattura del 16.03.2012 per € 10.896,06;
- fattura del 16.01.2013 per € 18.622,73;
- fattura del 28.09.2012 per € 4.983,94.
Il Sindaco pone questione circa il trattamento contabile di debiti sorti e quindi sulla corretta procedura di imputazione a bilancio, in particolare chiede di sapere se le stesse fatture integrino passività pregresse ovvero debiti fuori bilancio da riconoscere ai sensi dell’art. 194 TUEL.
...
1. Il Comune intende conoscere quale sia la corretta modalità di contabilizzazione di debiti per fornitura di energia elettrica che, in termini di competenza economica, è riferibile ad esercizi precedenti, ma che, in termini di competenza finanziaria, si sono manifestati solo nell’esercizio in corso e in quello precedente, mediante la liquidazione, in fattura di conguaglio, degli importi dovuti.
Si deve ricordare che,
il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio è lo strumento giuridico per riportare un’obbligazione giuridicamente perfezionata ed esistente, all’interno della sfera patrimoniale dell’ente, ricongiungendo debito e volontà amministrativa sul piano dell’adempimento. Il procedimento mira, da un lato, a consentire al Consiglio di vagliare la legittimità del titolo medesimo (in termini di “pertinenza”, cioè inerenza alle competenze di legge attribuite all’ente, e di “continenza”, vale a dire, di esercizio delle stesse in modo conforme all’ordinamento) e di sussistenza/reperimento dei mezzi di copertura (procedura ex art. 194 TUEL). La funzione di tale procedura è quella di consentire a debiti sorti al di fuori della legittima procedura di spesa e di stanziamento di rientrare nella contabilità dell’ente.
Accanto a quelli definibili tecnicamente “debiti fuori bilancio”, si collocano le c.d. “passività pregresse” o arretrate, spese che, a differenze dei primi, riguardano debiti per cui si è proceduto a regolare impegno (amministrativo, ai sensi dell’art. 183 TUEL) ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo ad un debito in assenza di copertura (mancanza o insufficienza dell’impegno contabile ai sensi dell’art. 191 TUEL).
Proprio perché la passività pregressa si pone all’interno di una regolare procedura di spesa, esula dalla fenomenologia del debito fuori bilancio (cfr., in proposito, la recente deliberazione di questa Sezione in merito al caso delle prestazioni professionali, n. 441/2012/PAR) e costituiscono, invero, debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio di loro manifestazione. In tali casi, lo strumento procedimentale di spesa è costituito dalla procedura ordinaria di spesa (art. 191 TUEL), accompagnata dalla eventuale variazione di bilancio necessaria a reperire le risorse ove queste siano insufficienti (art. 193 TUEL).

2. Tanto premesso circa la funzione e l’effetto della procedura di riconoscimento e alla distinzione della fenomenologia delle passività pregresse e dei debiti fuori bilancio, per rispondere al quesito qui posto è opportuno rammentare i criteri attraverso cui, in contabilità finanziaria, i debiti assumono rilevanza e vanno imputati ai bilanci degli enti pubblici.
In base al principio dell’annualità, i documenti di bilancio devono rappresentare, a cadenza annuale, fatti che finanziariamente si riferiscano ad un periodo di gestione coincidente con l’esercizio finanziario, in modo che siano rese evidenti tutte le poste di entrata e di spesa che afferiscono in termini sostanziali al corso dell’anno di riferimento. Solo così il bilancio potrà servire correttamente alla sua funzionalità di controllo, sia in chiave autorizzatoria (bilancio di previsione) che ispettiva (rendiconto).
Si deve rammentare, infatti, che
in contabilità finanziaria, un debito rileva nella misura in cui esso è certo, liquido e esigibile. Detto in altri termini, è assai frequente che vi sia un disallineamento tra esistenza giuridica e rilevanza contabile di un debito. Un debito, infatti, assume rilevanza contabile solo se sono venute a maturazione tutte le condizioni per il suo adempimento pecuniario, in particolare se il debito è “certo” (non contestato nell’an e/o nel quantum), liquidato o di pronta liquidazione (cioè è stato determinato nel suo ammontare) ed è esigibile (scadenza del termine). Solo la concorrenza di queste condizioni radica la “competenza finanziaria”.
In presenza di tali condizioni è possibile attivare l’ordinaria procedura di spesa (adozione del provvedimento amministrativo; assunzione dell’impegno di spesa; presenza e attestazione della copertura finanziaria; cfr. l’art. 191 T.U.E.L.), nei limiti degli stanziamenti autorizzati. Tale procedura di spesa consente non solo di dare rilevanza nel bilancio al debito, ma costituisce il titolo per l’imputazione istituzionale del debito.
Ciò comporta, altresì, che il tempo dell’esistenza giuridica di una posta passiva, della manifestazione finanziaria (competenza finanziaria) e quello della competenza economica tendono a disallinearsi, vale a dire l’imputazione temporale di un costo è di norma diversa da quella che caratterizza l’esigibilità del credito da parte del creditore.
La competenza finanziaria, infatti, va tenuta radicalmente distinta dalla competenza economica, secondo cui un debito non è rilevante in base alla sua dimensione di “spesa” (cioè l’essersi un debito manifestato finanziariamente, in quanto liquidabile ed esigibile) ma di “costo” (debito, anche di valore e non solo di valuta, sostenuto per l’acquisto dei fattori produttivi che hanno sostenuto il ciclo annuale di produzione). Detto in altri termini, a livello contabile, un debito può avere una competenza annuale (economica) disallineata rispetto alla sua manifestazione finanziaria (competenza finanziaria), che può essere anteriore o successiva.

3. Tanto premesso,
quando nell’anno di competenza finanziaria non è stata attivata la procedura di spesa ordinaria, l’unico modo di riportare il debito nella contabilità dell’ente (con effetto vincolante per l’ente) è la procedura ex art. 194 T.U.E.L, peraltro, ammessa nei casi eccezionali ivi tipicamente indicati.
Orbene, appare evidente che
il debito in questione, relativo a conguagli per il consumo di energia elettrica in esercizi finanziari differenti, è per competenza finanziaria riferibile solo all’anno delle liquidazione degli importi; pertanto l’imputazione al bilancio non poteva che avvenire nell’anno della comunicazione della fattura con la procedura ordinaria di spesa (art. 191 T.U.E.L.) e, in caso di incapienza dei capitoli, l’ente avrebbe dovuto effettuare necessarie variazioni di bilancio, sotto il controllo e il giudizio dell’organo deputato ad autorizzare e controllare la spesa, vale a dire il Consiglio comunale.
Nel caso in cui, invece, al pervenimento della fattura non sia seguito nello stesso anno regolare impegno e correlativa formazione di residui per gli anni successivi, esso costituirà debito fuori bilancio, riconoscibile nei termini e alle condizioni di cui all’art. 194 TUEL
(Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 22.07.2013 n. 339).

APPALTI FORNITURE E SERVIZI: Il ricorso ai sistemi telematici o agli strumenti elettronici messi a disposizione dalla Regione Lombardia non debbono essere intese quale ulteriore specificazione delle fattispecie di acquisto autonomo (tanto nei casi in cui l’oggetto dell’acquisizione sia già presente sul MEPA, quanto nelle ipotesi in cui non sia ivi rinvenibile), bensì quale vera e propria forma equipollente di e-procurement che permette l’approvvigionamento di beni e servizi mediante procedure telematiche previste dalla legge.
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... il Presidente della Regione Lombardia mediante nota del 20.06.2013, ha posto un quesito sulla disciplina e sulle modalità di accesso da parte delle pubbliche amministrazioni lombarde al Sistema telematico regionale (Sintel), quale piattaforma tecnologica alternativa al MEPA, agli altri mercati elettronici descritti nell’art. 328 comma1 del regolamento al Codice degli Appalti (D.P.R. n. 207/2010), al ricorso alla centralizzazione degli acquisti tramite convenzioni Consip.
...
Tutto ciò premesso, si rileva che il Sistema Telematico “regionale”:
- rappresenta un’alternativa al MEPA o altri mercati elettronici di cui all'articolo 328, comma 1, del regolamento del Codice degli Appalti (DPR 2010, n. 207) nell’ipotesi prevista dal richiamato comma 450, articolo 1, della legge 27 dicembre 2006, n.296.
- rappresenta un’alternativa alla centralizzazione delle acquisizioni (anche in ambito di lavori) dettate per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti nell’ipotesi prevista dall’articolo 33, comma 3-bis del Dlgs n. 163/2006.
Tuttavia i pareri svolti dalla Corte dei Conti, Sezioni di Controllo della Regione Marche (n. 169/2012) e della Regione Lombardia sul tema (n. 165/2013 e n. 89/2013) non compiono alcun riferimento ai Sistemi Telematici messi a disposizione dalle Centrali di Committenza Regionali. Infatti tali pareri, nel descrivere le ipotesi in cui un Ente Locale è legittimato ad effettuare un acquisto autonomo, compiono riferimento unicamente alla fattispecie in cui l’oggetto dell’acquisizione non è presente nelle categorie merceologiche del MEPA o altro Mercato Elettronico non considerando l’alternativa fornita dai richiamati Sistemi Telematici delle centrali regionali.
...
Tutto ciò esposto e in particolare alla luce della differenza sia formale che sostanziale richiamata, si chiede pertanto a codesta spettabile Sezione di confermare l’ambito di alternativa/equipollenza rappresentato dalla predetta locuzione sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento (nelle diverse accezioni sopra elencate) con riguardo al concetto di Mercato Elettronico. In particolare si richiede di confermare la legittimità delle modalità di acquisto descritte nelle ipotesi sub a) e sub b) ovvero che l’ente locale possa adempiere al dettato normativo anche utilizzando la piattaforma telematica regionale Sintel. Tale invero sembra essere senza alcun dubbio l’intenzione del legislatore e cioè quello di promuovere l’utilizzo di strumenti telematici di acquisto, siano essi gestiti dalla centrale di committenza nazionale (MEPA, da Consip) siano essi gestiti da centrali di committenza regionali (Sintel, in Lombardia, da ARCA).
Analogamente, alla luce delle considerazioni svolte in merito alle differenze tra diversi sistemi, si chiede a codesta spettabile Sezione di confermare l’ambito di alternatività portato dall’articolo 33, comma 3-bis, del D.Lgs. n. 163/2006, per le acquisizioni di lavori, servizi e forniture dei Comuni con popolazione non superiore a 5.000, e segnatamente: in alternativa, gli stessi Comuni possono effettuare i propri acquisti attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre centrali di committenza di riferimento.
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L’amministrazione regionale ha delineato nel contesto del quesito il quadro normativo che disciplina il sistema degli acquisti in rete mediante il quale le pubbliche amministrazioni devono conformarsi nel procurarsi beni e servizi.
Con riferimento alle questioni di coordinamento fra le varie discipline che si sono stratificate a partire dall’art. 26, commi 1 e 3, della legge n.488/1999, per concludere con i precetti dell’art. 1 del D.L. n. 95/2012, è sufficiente rinviare all’ampia disamina del quadro normativo delineato nei precedenti consultivi di questa Sezione, cui la stessa amministrazione istante si è riferita, tanto con riferimento al (SRC Lombardia, deliberazione n. 89/2013/PAR; deliberazione n. 165/2013/PAR, ed in termini SRC Marche deliberazione n. 169/2012/PAR; SRC Piemonte, deliberazione n. 271/2012/PAR).
I pilastri su cui si fonda il sistema di e-procurement possono essere individuati in primo luogo, nel vincolo di benchmark rispetto alle convenzioni Consip; in secondo luogo, nell’utilizzo del MEPA. per la generalità degli acquisti ed, infine, nella possibilità di aderire ai sistemi telematici e agli strumenti elettronici di negoziazioni messi a disposizioni dalle Centrali di committenza regionali e/o da altre Centrali di committenza di riferimento.
Ciò posto, ai fini della tenuta complessiva del sistema di e-procurement via via delineato dal legislatore, occorre ribadire la natura vincolistica dei recenti interventi che hanno profondamente innovato il quadro normativo relativo agli acquisti di beni e servizi della Pubblica Amministrazione in genere. Di qui l’adozione di un’interpretazione rigorosa delle disposizioni di cui trattasi tale da non frustrarne o eluderne i sottesi principi informatori, con prioritario rilievo al criterio letterale.
In particolare, per quanto concerne le convenzioni Consip, ai sensi del sopracitato art. 1, comma 449, l. n. 296/2006, le amministrazioni pubbliche non statali di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, e successive modificazioni, possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma e al comma 456 del presente articolo, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti.
Ergo, in linea di principio, le sanzioni stabilite dall’art. 1, comma 1, del citato decreto legge n. 95 appaiono applicabili anche ai contratti stipulati dagli enti locali senza tener conto dei parametri prezzo-qualità delle convenzioni Consip quale limite massimo per l’acquisto di beni o servizi comparabili.
Per quanto concerne i Comuni di minore dimensione, dal momento dell’entrata in vigore dell’art. 33, comma 3-bis, del d.lgs. n. 163/2006 l’obbligo di avvalersi delle convenzioni Consip, degli strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre centrali di committenza di riferimento trova applicazione per tutti gli enti inferiori a 5.000 abitanti, quale possibilità alternativa al ricorso ad un’unica centrale di committenza nell’alveo di un’unione o di un consorzio di comuni.
Resta fermo il disposto dell’art. 1, comma 7, del D.L. n. 95/2012, relativo ad alcune tipologie specifiche di acquisti da parte delle amministrazioni pubbliche e delle società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1 della legge 31.12.2009, n. 196, a totale partecipazione pubblica diretta o indiretta (senza esclusioni soggettive). Siffatti enti, relativamente alle categorie merceologiche di energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile, sono tenuti ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali di riferimento (costituite ai sensi dell'articolo 1, comma 455, della legge 27.12.2006, n. 296), ovvero ad esperire proprie autonome procedure nel rispetto della normativa vigente utilizzando i sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione dai soggetti sopra indicati.
È fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette modalità, ma a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali. In tali casi i contratti dovranno comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai predetti corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico. La mancata osservanza delle disposizioni del presente comma rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale.
Passando al Mercato elettronico della P.A. (c.d. MEPA), il richiamato art. 1, comma 450, l. n. 296/2006 distingue il regime normativo delle “amministrazioni statali centrali e periferiche” rispetto a quello delle “altre amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 D.Lgs. n.165/2001”. Gli Enti locali, ai fini dell’affidamento di appalti pubblici di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, debbono obbligatoriamente ricorrere al mercato elettronico.
Cionondimeno, non sussiste un obbligo assoluto di ricorso al Mercato Elettronico della P.A. (c.d. MEPA), essendo espressamente prevista la facoltà di scelta tra le diverse tipologie di mercato elettronico richiamate dall’art. 328 del d.p.r. 207/2010: segnatamente, tra il mercato elettronico realizzato dalla medesima stazione appaltante e quello realizzato dalle centrali di committenza di riferimento di cui all’art. 33 del Codice dei contratti.
Emerge, dunque, evidente un favor del legislatore per modalità di acquisto effettuata mediante sistemi c.d. di e-procurement tali da assicurare alla amministrazione la possibilità di entrare in contatto con una più ampia platea di fornitori; ma, soprattutto, emerge l’esigenza di garantire la tracciabilità dell’intera procedura di acquisto ed una maggiore trasparenza della stessa, attesa l’automaticità del meccanismo di aggiudicazione con conseguente riduzione dei margini di discrezionalità dell’affidamento.
Giova osservare che, a parte la gamma di possibilità offerta alla stazione appaltante alla stregua del richiamato art. 328 del Regolamento di esecuzione ed attuazione, lo stesso MEPA., diversamente dal sistema delle Convenzioni Consip, si atteggia come un mercato aperto cui è possibile l’adesione da parte di imprese che soddisfino i requisiti previsti dai bandi relativi alla categoria merceologica o allo specifico prodotto e servizio e, quindi, anche di quella o quelle asseritamente in grado di offrire condizioni di maggior favore rispetto a quelle praticate sul MEPA ovvero un bene/servizio conforme alle esigenze funzionali della amministrazione procedente.
L’amministrazione regionale riferisce di una carenza previsionale, allo stato dell’arte, negli approdi consultivi delle varie Sezioni regionali di Controllo, ed in particolare nell’omissione di ulteriori casi di legittimo acquisto autonomo da parte dell’Ente Locale, oltre le ipotesi nelle quali il bene o il servizio richiesto non è presente nelle categorie merceologiche del MEPA o di altro mercato elettronico, non considerando l’alternativa fornita dai richiamati Sistemi telematici messi a disposizione dalle Centrali Acquisti Regionali.
Come si può notare, l’orientamento consultivo già espresso dalla Sezione nella citata deliberazione n. 89/2013/PAR, conteneva alcuni richiami espliciti “agli strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre centrali di committenza di riferimento”, quale forma alternativa di e-procurement previsto dal legislatore.
Orbene,
non vi è dubbio che la costituzione dell’Agenzia Regionale Centrale Acquisti, abbia ricevuto copertura legislativa attraverso la legge regionale n. 33/2007, quale organismo di committenza previsto dall’art. 33 del D.Lgs. n. 163/2006.
Il favor del legislatore per la costituzione e l’utilizzo delle centrali di committenza regionali è avallato dalla previsione testuale dell’art. 1, commi 449 e 450, della legge 27.12.2006, n. 296 e dall’art. 2, comma 574, della legge 24.12.2007, n. 244.
Peraltro, i servizi di centralizzazione presi in considerazione dalla norma di riferimento non si limitano all’acquisto centralizzato, ma anche alla predisposizione d’infrastrutture informatiche in grado di aumentare trasparenza, celerità e quindi economicità degli acquisti (piattaforme telematiche).
Ne consegue che
il ricorso ai sistemi telematici o agli strumenti elettronici messi a disposizione dalla Regione Lombardia non debbono essere intese quale ulteriore specificazione delle fattispecie di acquisto autonomo (tanto nei casi in cui l’oggetto dell’acquisizione sia già presente sul MEPA, quanto nelle ipotesi in cui non sia ivi rinvenibile), bensì quale vera e propria forma equipollente di e-procurement che permette l’approvvigionamento di beni e servizi mediante procedure telematiche previste dalla legge (sugli obblighi di utilizzare le strutture telematiche di e-procurement messe a disposizione dalla Regione per gli enti del Servizio Sanitario Regionale si veda il recente approdo del Consiglio di Stato, sentenza 18.01.2013, n. 288).
Occorre inoltre rilevare che
le funzionalità offerte dai sistemi telematici resi fruibili dalle centrali di committenza regionali alla platea delle amministrazioni locali possono garantire talune funzionalità aggiuntive rispetto ai cataloghi predefiniti di beni e di servizi presenti sul MEPA, consentendo l’individuazione selettiva di una categoria merceologica non presente nel sistema o nel mercato elettronico, ovvero la possibilità di utilizzare una piattaforma telematica per la gestione dell’intera procedura di acquisto, indipendentemente dalla forma di gara in concreto utilizzata.
Analogamente,
i Comuni con popolazione non superiore ai 5.000 abitanti, possono accedere ai sistemi telematici messi a disposizioni dalle amministrazioni regionali anche per l‘acquisizione di lavori, servizi e forniture di cui al richiamato art. 33, comma 3-bis, del D.Lgs. n.163/2006.
Quanto, infine, alla distinzione concettuale fra Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione e strumento telematico da utilizzare per le procedure di gara, c
orrettamente l’amministrazione istante individua nell’art. 289 del D.P.R. 05.10.2010, n. 207 la nozione di Sistema informatico di negoziazione quale piattaforma telematica strumentale mediante la quale possono essere gestite le diverse tipologie di procedure di gara disciplinate nel Codice degli Appalti, rispetto alla nozione di Mercato Elettronico richiamata dall’art. 328 del medesimo regolamento.
Va da sé, infine, sottolineare che
le piattaforme telematiche regionali debbano rispettare le condizioni legali di trasparenza, semplificazione ed efficacia delle procedure descritte nell’art. 295 del D.P.R. n. 207/2010, le caratteristiche tecniche delle comunicazioni telematiche previste dall’art. 77 del Codice degli Appalti, nonché l’utilizzo delle previsioni contenute nel D.Lgs. 07.03.2005, n. 82 (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 18.07.2013 n. 312).

PUBBLICO IMPIEGO: Corte dei conti. Il discarico. Spese illegittime, l'agente rimborsa.
L'economo che come agente contabile ha effettuato spese ritenute illegittime è condannato a rimborsarle.

È quanto emerge dalla sentenza 10.07.2013 n. 246 della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Toscana, che offre una fotografia utile per la gestione della cassa economale.
Entro 60 giorni dall'approvazione del rendiconto, i conti degli agenti contabili e del tesoriere vanno trasmessi alla Corte dei conti. Il caso in esame si inserisce nella fase post consegna e rileva per la contestazione da parte dei magistrati contabili delle spese considerate illegittime/illecite, in quanto contra legem e quindi non "discaricabili".
In dettaglio, l'economo deve rispondere per l'intera cifra relativa ad alcune spese illegittime, in relazione alle quali, per ragioni del suo ufficio, doveva conoscere il divieto disposto per legge, e per una parte (30%) delle spese la cui liquidazione è da imputarsi anche alla condotta di terzi.
Le spese a totale carico dell'economo riguardano: missioni; ricariche telefoniche; sanzione per violazione del codice della strada e penali per ritardati pagamenti. Queste ultime voci, ricorda la sentenza, «avrebbero dovuto essere poste a carico di chi aveva commesso l'illecito»; quindi la parte ancora non recuperata dai soggetti interessati rientra nella contestazione.
Le spese per ricariche telefoniche, pur riferendosi -secondo quanto affermato dall'economo in fase di audizione- agli autisti di scuolabus che, per esigenze di servizio, si sarebbero potuti trovare nell'eventualità di dover contattare i genitori dei bambini, non sono state giustificate, perché disposte «senza alcun provvedimento autorizzatorio e senza documentazione probante del traffico delle telefonate in uscita per ciascun soggetto interessato».
Le spese di rappresentanza sono state liquidate sulla base di una richiesta priva di documentazione giustificativa, e manca la dimostrazione della stretta connessione con i fini istituzionali dell'ente con un atto preventivo di autorizzazione riportante l'evento cui si riferisce la spesa e la delibera del governo dell'ente.
In relazione alle diverse casistiche di spese, in conclusione, la Corte dei conti ha contestato l'ammanco all'agente contabile, rettificato il conto della gestione nella parte pagamenti, dove non sono stati discaricati quelli illegittimi, e chiamato l'economo al rimborso della somma, più interessi e spese di giudizio.
La nota positiva, infine, riguarda la circostanza che sono stati discaricati alcuni pagamenti irregolari per aspetti procedurali, per essere stati eseguiti dall'economo e non per le ordinarie vie di spesa, ma comunque "dovuti" (articolo Il Sole 24 Ore del 09.09.2013).

PATRIMONIO: In merito alla possibilità o meno di stipulare “un contratto di comodato d’uso gratuito per il mantenimento nella propria cittadina della Tenenza dei Carabinieri”, la sussistenza di un rapporto di reciprocità tra Amministrazione dello Stato ed ente locale (cui fa riferimento il Sindaco interpellante, esponendo che, a sua volta, il Comune di Ercolano è “destinatario di un bene di proprietà statale trasferito a titolo gratuito”) costituisce elemento di valutazione, valorizzato dallo stesso testo di legge (cfr. prima parte dell’art. 1, comma 439, della legge n. 311 del 2004 cit.).
Tuttavia ciò non elide la necessità che le scelte discrezionali dell’Ente siano fondate al riguardo anche sulla completa e prudente disamina delle compatibilità finanziarie e gestionali già innanzi richiamate, oltre che sul soddisfacimento degli interessi della comunità locale.
Le concrete modalità di esercizio, nei sensi suindicati, della discrezionalità dell’Ente, vanno peraltro demandate all’esclusiva competenza degli Organi comunali a ciò preposti, senza possibilità di ingerenze o di previe, specifiche valutazioni della Sezione in questa sede consultiva.

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Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco del Comune di Ercolano (NAPOLI) ha rivolto a questa Sezione richiesta di parere avente ad oggetto la possibilità o meno di stipulare “un contratto di comodato d’uso gratuito per il mantenimento nella propria cittadina della Tenenza dei Carabinieri.
Ai riguardo il Sindaco interpellante, dopo aver richiamato la normativa in materia di alienazione e di valorizzazione del patrimonio immobiliare degli enti locali, in particolare facendo riferimento all’art. 3, comma 2-bis, del decreto legge 06.07.2012 n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 07.08.2012 n. 135 (per il quale, tra l’altro, “…Le Regioni e gli enti locali di cui al decreto legislativo 18.08.2000 n. 267, possono concedere alle Amministrazioni dello Stato, per le finalità istituzionali di queste ultime, l’uso gratuito di immobili di loro proprietà”), espone che:
- L’Ente è proprietario di un immobile, facente parte del proprio patrimonio disponibile, che attualmente versa in stato di abbandono;
- l’Ente stesso ha partecipato al bando “PIU Europa” (Programma di Integrazione Urbana previsto dalla Regione Campania nella propria strategia di sviluppo 2007-2013 con l’obiettivo di ridare competitività al’intero sistema regionale in linea con le indicazioni della Commissione europea), presentando un progetto, ammesso al relativo finanziamento, avente tra le proprie finalità quella dell’aumento della sicurezza sociale, individuata come volano attraverso il quale dar vita al complessivo progetto di riqualificazione territoriale, inserendo, nel piano presentato, l’allestimento di una Tenenza dei Carabinieri in linea con le esigenze dell’Arma e dello stesso Ente locale;
- l’Ente ha proceduto ad un’attenta valutazione comparativa degli interessi in gioco, ritenendo prudenzialmente che l’affidamento in comodato gratuito dell’immobile di che trattasi non solo consentirebbe di acquisire i proventi relativi al finanziamento del suindicato progetto, ma compenserebbe la mancata percezione di canoni di locazione con la valorizzazione del bene stesso conseguente alla sua ristrutturazione, nonché con i benefici sociali e di indotto connessi al mantenimento in loco di un presidio di forze dell’ordine;
- la possibilità -sancita dal surrichiamato art. 3, comma 2-bis, del decreto legge n° 95 del 2012, convertito nella legge n° 135 del 2012- di utilizzare nella fattispecie la formula contrattuale del comodato, andrebbe comunque a collocarsi nel rapporto di reciprocità già intrapreso dall’Ente e dallo Stato in subiecta materia, considerato che il Comune di Ercolano già risulta destinatario di un bene di proprietà statale trasferitogli a titolo gratuito;
- l’Ente ha comunque avviato un proficuo percorso di revisione, con contestuale rescissione contrattuale dei rapporti locativi passivi, allocando in immobili di proprietà comunale gli uffici comunali già ospitati presso strutture esterne.
...

L’ammissibilità oggettiva della richiesta di parere in trattazione va dunque limitata alla sola disamina, in astratto, della possibilità per l’Ente interpellante di concedere in comodato d’uso gratuito un immobile di proprietà comunale all’Arma dei Carabinieri per le finalità istituzionali di tale Arma, ferme restando, comunque, le esigenze di rispetto di eventuali obblighi e vincoli derivanti dalla partecipazione dell’Ente stesso al progetto “PIU Europa”, oltre che ogni altra necessità di preventiva e oculata pianificazione della gestione del patrimonio immobiliare comunale.
Passando dunque, con tali precisazioni, al merito della richiesta di parere de qua, va osservato che “
…rientra nella sfera di discrezionalità dell’Ente locale la scelta sulle modalità di gestione del proprio patrimonio disponibile, purché l’esercizio di detta discrezionalità avvenga previa valutazione e comparazione degli interessi della comunità locale, nonché previa verifica della compatibilità finanziaria e gestionale dell’atto dispositivo” (così, condividibilmente, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, 17.06.2010, n. 672/2010/PAR).
E’ peraltro evidente, come sostanzialmente evidenziato dallo stesse Ente interpellante nelle premesse della richiesta di parere, che
le scelte operate in proposito devono rientrare in un ambito programmatorio gestionale, anche al fine di operare previamente e con la necessaria tempestività le necessarie classificazioni dei beni immobili e di individuare il connesso regime giuridico applicabile.
La norma sopravvenuta citata dal Sindaco (art. 1, comma 439, della legge 30.12.2004 n. 311, quale modificato dal comma 2-bis dell’art. 3 del decreto-legge 06.07.2012 n. 95, come a sua volta modificato dalla legge di conversione 07.08.2012 n. 135), nel prevedere testualmente che “Le Regioni e gli enti locali di cui al decreto legislativo 18.08.2000 n. 267, possono concedere alle Amministrazioni dello Stato, per le finalità istituzionali di queste ultime, l’uso gratuito di immobili di loro proprietà”, ha introdotto una specifica disciplina in subiecta materia, che appare volta principalmente a contenere la spesa statale relativa ai canoni corrisposti per locazione di immobili di proprietà degli enti territoriali.
Non priva di rilevanza appare peraltro la circostanza che la norma in argomento, quale formulata all’art. 2 del testo originario del decreto legge n. 95 del 2012, introduceva l’obbligo (e non già la mera facoltà) per Regioni ed enti locali di concedere alle Amministrazioni dello Stato, per le finalità istituzionali di queste ultime, l’uso gratuito di immobili di loro proprietà, sicché le modifiche apportate in sede di conversione del suindicato decreto-legge hanno attenuato la portata precettiva della norma stessa, valorizzando in proposito l’esercizio della discrezionalità degli enti proprietari, con tutte le connesse implicazioni circa la necessità di oculate valutazioni e di attenta comparazione degli interessi coinvolti.
Certamente
la sussistenza di un rapporto di reciprocità tra Amministrazione dello Stato ed ente locale (cui fa riferimento il Sindaco interpellante, esponendo che, a sua volta, il Comune di Ercolano è “destinatario di un bene di proprietà statale trasferito a titolo gratuito”) costituisce elemento di valutazione, valorizzato dallo stesso testo di legge (cfr. prima parte dell’art. 1, comma 439, della legge n. 311 del 2004 cit.); tuttavia ciò non elide la necessità che le scelte discrezionali dell’Ente siano fondate al riguardo anche sulla completa e prudente disamina delle compatibilità finanziarie e gestionali già innanzi richiamate, oltre che sul soddisfacimento degli interessi della comunità locale (cfr. Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 672 del 2010 cit.).
Le concrete modalità di esercizio, nei sensi suindicati, della discrezionalità dell’Ente, vanno peraltro demandate all’esclusiva competenza degli Organi comunali a ciò preposti, senza possibilità di ingerenze o di previe, specifiche valutazioni della Sezione in questa sede consultiva (cfr. Sezione regionale di controllo per la Campania, 23.05.2013, n. 216) (Corte dei Conti, Sez. controllo Campania, parere 10.07.2013 n. 237).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOLavoro. Assimilazione alla controllante. Spesa di personale, per tutte le in house tetti uguali agli enti.
L'INDICAZIONE/ Per i giudici contabili anche le società fuori dall'elenco Istat rientrano nei vincoli previsti per il Comune.
Tutte le partecipate al 100% titolari di un affidamento in house che gestiscono servizi pubblici devono applicare procedure e regimi assunzionali delle Pa controllanti, adeguandosi agli obblighi contenimento degli oneri per personale e consulenze, a prescindere dal loro inserimento nel l'elenco Istat.

Lo ha chiarito la Corte dei conti, sezione di controllo del Lazio (parere 10.07.2013 n. 143); rispondendo a un quesito sulla disciplina applicabile a una società in house di trasporto regionale (100% pubblica e con fatturato da prestazione di servizi verso la Pa sotto il 90%), la Corte dapprima ne ha chiarito la natura di servizio pubblico di interesse generale a rilevanza economica, escludendo la qualifica di soggetto strumentale. La società è quindi esclusa dall'articolo 4 del Dl 95/2012, ma deve applicare l'articolo 18 del Dl 112/2008 e l'articolo 3-bis del Dl 138/2011, e deve quindi adottare criteri e modalità per il reclutamento di personale e per il conferimento di incarichi conformi ai principi di pubblicità, imparzialità ed economicità (articolo 35, comma 3, del Dlgs 165/2001).
La parte più rilevante del parere riguarda l'articolo 18, comma 2-bis, del Dl 112/2008, che prevede l'applicazione di una serie di vincoli per le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara, o che svolgano funzioni di interesse generale non industriali o commerciali, oppure per quelle dell'elenco Istat che svolgano attività nei confronti della Pa a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della Pa. I vincoli riguardano divieti o limitazioni alle assunzioni delle Pa controllanti, e l'adeguamento delle politiche di personale a quanto previsto per le Pa controllanti in tema di contenimento degli oneri contrattuali, degli stipendi e delle consulenze.
La Corte ha precisato che l'elenco Istat ha natura ricognitiva e non costitutiva dei requisiti per l'inclusione dei soggetti pubblici nel comparto Pa. I regimi assunzionali e i vincoli ai costi del personale, quindi, valgono a prescindere dal loro inserimento nominativo nel l'elenco Istat.
Queste società (fra cui anche la Cotral, a cui era relativo il quesito) sono quindi sottoposte al vincolo dell'articolo 9, comma 28 del Dl 78/2010 (oggetto della richiesta), che fissa per il personale a tempo determinato o con convenzioni o co.co.co il limite di spesa del 50% rispetto a quella del 2009.
Dalla natura ricognitiva del l'elenco Istat, tuttavia, possono derivare anche effetti più generali in tema di operatività delle norme di contenimento degli oneri contrattuali. Ad esempio, alle partecipate dovrebbe applicarsi, in contrasto con la tesi blandamente sostenuta dal ministero dello Sviluppo economico (nota 17/01/2013, n. 946), anche l'articolo 9, comma 2-bis, del Dl 78/2010, in cui si prevede che che, dal 2011 al 2013, l'ammontare delle risorse destinate al trattamento accessorio delle Pa non possa superare quello del 2010 e sia ridotto in proporzione alla diminuzione del personale in servizio. Un intervento legislativo che armonizzi e chiarisca vincoli di finanza pubblica e soggetti coinvolti sarebbe comunque opportuno (articolo Il Sole 24 Ore del 22.07.2013).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, assume rilevanza non già il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, bensì il suo contenuto specifico, intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica quale, ad esempio, una variante necessaria per la localizzazione di un’opera, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Inoltre, il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante è ancorato dalla normativa suindicata all’ulteriore presupposto che la redazione dell’atto di pianificazione -comunque riferibile alla realizzazione di opere pubbliche– avvenga interamente all’interno dell’Ente.
Da ultimo,
al personale interno non può essere corrisposto alcun incentivo per progettare il rinnovo delle previsioni di piano regolatore scadute, ai fini della reiterazione delle previsioni in esso contenute. Viceversa, l’incentivo di cui al comma 6 dell’art. 92 del D.Lgs. 163/2006 deve essere riconosciuto per la redazione di varianti al piano regolatore collegate alla realizzazione di opere pubbliche, sempre che il relativo incarico sia interamente affidato al personale comunale in possesso delle specifiche professionalità richieste dalla legge.
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Con la nota indicata in premessa il Comune di Cascia, dopo aver premesso che in sede di redazione della Variante Generale del vigente P.R.G., la cui "parte strutturale" è stata affidata all'esterno, l’Ente valuterà la possibilità di affidare la progettazione della “parte operativa” del piano medesimo al personale interno, ha formulato i seguenti quesiti:
1. se l'incarico di pianificazione urbanistica da affidare internamente, fermo restando la disponibilità tecnica, costituisce deroga rispetto al principio generate della onnicomprensività dei trattamento economico dei dipendenti pubblici e pertanto può essere incentivato. La considerazione scaturisce nell'ottica della complessità dell'attività svolta, nonché il carattere aggiuntivo dell'incarico, e in particolare per remunerare i dipendenti ed i dirigenti che svolgono direttamente l'attività di progettazione, considerando questa come il maggiore valore aggiunto;
2. se l'incarico di redazione della "parte operativa" del PRG possa essere inquadrata tra gli atti di pianificazione per i quali il comma 6 dell'art. 92 del D.Lgs 163/2006 riconosce l'incentivazione. Tale atto di pianificazione, infatti, individua e progetta in maniera puntuale e non separabile la localizzazione di infrastrutture e servizi necessari ai bisogni della collettività locale (in termini di Opere pubbliche e di pubblica utilità, servizi, pubblici, parcheggi; aree sportive, parchi pubblici, urbanizzazioni, ecc.);
3. se il rinnovo delle previsioni di piano regolatore scadute, ai fini della reiterazione delle previsioni, o la redazione di varianti puntuali per la realizzazione di opere pubbliche, affidate internamente agli uffici comunali, possono essere suscettibili di incentivazione ai sensi del comma 6 art. 92 del D.Lgs. 163/2006.
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Quanto al merito, con il primo quesito il Comune di Cascia intende conoscere l’avviso di questa Corte in merito alla possibilità di corrispondere, in deroga al principio normativo di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici, l’incentivo di progettazione al personale interno al quale venga conferito dall’ente un incarico di pianificazione urbanistica.
La risposta ai quesiti proposti dall’ente rende necessario enucleare preliminarmente la normativa che disciplina l’erogazione del compenso incentivante per gli incarichi di pianificazione.
Il comma 6 dell’art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.”
La norma succitata, nonché quella contenuta nel comma 5, esprime un preciso favor dl legislatore per l’affidamento di incarichi concretanti prestazioni d’opera professionale a dipendenti di ruolo dell’ente locale, disponendo misure volte a remunerare le specifiche professionalità coinvolte e rinviando ai regolamenti comunali e alla contrattazione collettiva decentrata la determinazione di “criteri e modalità” di riparto del compenso.
Comportando una deroga al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici, tali disposizioni, secondo un condivisibile orientamento (ex multis, Sezione controllo Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008), costituiscono norme di stretta interpretazione, per le quali opera il divieto di analogia ai sensi dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile.
Va quindi ben delimitato l’ambito di applicazione della succitata normativa derogatoria. In tale ottica appare necessario precisare, preliminarmente, l’esatto significato della locuzione “atto di pianificazione”, contenuta nel comma 6 della norma citata. L’indirizzo affermatosi al riguardo in seno alle Sezioni di controllo della Corte dei conti (ex multis, Sez. contr. Lombardia,
parere 30.05.2012 n. 259; parere 06.03.2012 n. 57; Sez. contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1; Sez. contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213 e parere 13.11.2012 n. 293; Sez. Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290, dal quale questa Sezione non ha motivo di discostarsi, è nel senso che l’atto di pianificazione comunque denominato” indicato nel comma 6 del citato art. 92 si riferisce ad atti che abbiano ad oggetto la pianificazione del territorio collegata alla realizzazione di opere pubbliche (ad es. variante necessaria per la localizzazione di un’opera) e non si estende alla mera attività di pianificazione del territorio, quale la redazione del Piano regolatore o una variante generale.
A tale conclusione conduce peraltro, a giudizio di questa Corte, un’interpretazione sistematica della normativa che disciplina l’incentivo di progettazione, atteso che la previsione di cui al comma 6 va coordinata sia con i commi precedenti del medesimo art. 92 sia con l’art. 90 del codice dei contratti pubblici. Invero, l’intero impianto dell’art. 92, rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”, ruota intorno all’attività di progettazione di un’opera o di un lavoro che l’amministrazione pubblica, in veste di stazione appaltante, deve aggiudicare.
Nel comma 1 del citato art. 92 si parla di “compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad essa connesse all'ottenimento del finanziamento dell'opera progettata”. Il successivo comma 2 si occupa delle tabelle dei corrispettivi che la stazione appaltante può utilizzare quale criterio per determinare l’importo da porre a base dell’affidamento. Il comma 3 si occupa a sua volta dei criteri di calcolo dei corrispettivi dei vari livelli di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva). Il comma 5 dispone che “Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori…”.
L’art. 90 del medesimo D.Lgs. 163/2006 dispone, in relazione alle “prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori, nonché alla direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente”, che tali attività siano espletate da risorse interne alla stazione appaltante, purché in possesso dei requisiti di abilitazione professionale. In effetti, l’affidamento a soggetti comunque interni al plesso pubblicistico viene considerato dal codice dei contratti preferenziale, tanto che il comma 6 dello stesso articolo 90 stabilisce i casi in cui l’incarico di progettazione preliminare può essere legittimamente affidato a professionalità esterne all’Amministrazione.
Le suesposte considerazioni consentono al Collegio di affermare che,
ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, assume rilevanza non già il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, bensì il suo contenuto specifico, intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica quale, ad esempio, una variante necessaria per la localizzazione di un’opera (cfr. Corte conti, sez. controllo Toscana
parere 18.10.2011 n. 213), ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Va ulteriormente precisato che
il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante è ancorato dalla normativa suindicata all’ulteriore presupposto che la redazione dell’atto di pianificazione -comunque riferibile alla realizzazione di opere pubbliche– avvenga interamente all’interno dell’Ente.
Alla luce di quanto sopra esposto, questa Sezione ritiene, pertanto, che nessun compenso possa essere corrisposto al personale interno nella fattispecie in esame, tanto più che l’incarico che l’ente intende conferire a detto personale riguarda la redazione della “parte operativa” della variante al piano regolatore generale, mentre l’incarico di redigere la “parte strutturale” del piano risulta già conferito dall’ente a professionalità esterne.
Quanto all’ultimo quesito proposto,
la Sezione ritiene, in applicazione delle suesposte coordinate interpretative, che al personale interno non può essere corrisposto alcun incentivo per progettare il rinnovo delle previsioni di piano regolatore scadute, ai fini della reiterazione delle previsioni in esso contenute. Viceversa, l’incentivo di cui al comma 6 dell’art. 92 del D.Lgs. 163/2006 deve essere riconosciuto per la redazione di varianti al piano regolatore collegate alla realizzazione di opere pubbliche, sempre che il relativo incarico sia interamente affidato al personale comunale in possesso delle specifiche professionalità richieste dalla legge (Corte dei Conti, Sez. controllo Umbria, parere 09.07.2013 n. 119).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La natura ed il contenuto della pianificazione urbanistica, e in particolare dei piani regolatori, consentono l’erogazione dell’incentivo, ex art. 92, comma 6, del Codice dei Contratti pubblici, a favore dei dipendenti che abbiano redatto tali strumenti urbanistici, se e nella misura in cui, sulla base dell’accertamento condotto dall’amministrazione procedente, tali atti afferiscono alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico.
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Il Sindaco del Comune di Cremona, con nota del 28.05.2013, ha formulato alla Sezione una richiesta di parere inerente la corretta applicazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs n. 163/2006.
Il quesito è posto anche al fine di chiarire la portata applicativa del precedente parere n. 72/2013, reso dalla scrivente Sezione regionale, in particolare laddove afferma che “ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante”.
Ciò premesso, il caso specifico del Comune di Cremona afferisce ad atti di pianificazione, redatti dagli uffici interni all’Ente, realizzati, nel corso del 2012, per addivenire alla variante al Piano regolatore generale. Gli atti di pianificazione sono stati realizzati dagli Uffici interni (scelta fatta in un contesto di valorizzazione delle professionalità dell’ente, garantendo, in tal modo, anche il contenimento della spesa). Alla luce della deliberazione della Sezione, sopra richiamata, il Comune ha ritenuto di sospendere, in attesa di chiarimenti, l’erogazione delle somme da ripartire tra il personale interno.
Il quesito sottoposto in questa sede, infatti, attiene all’ammissibilità dell’erogazione dei compensi di cui all’art. 92, comma 6, del D.Lgs n. 163/2006, nel caso di una serie di opere già sviluppate a livello progettuale e pronte per la loro realizzazione, ma non conformi al Piano regolatore previgente, ragion per cui si è reso necessario approntare una variante generale al fine di accompagnare e porre in relazione le trasformazioni sottese alla città ed al suo territorio.
Il Comune precisa che i contenuti della variante al Piano regolatore non sono intimamente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica, ma a diverse e molteplici opere pubbliche, presenti nell’atto di pianificazione, con diversi gradi di maturazione progettuale (come da apposito prospetto allegato all’istanza di parere).
Chiede, pertanto, se la fattispecie della redazione della variante urbanistica, con l'introduzione di molteplici opere pubbliche, rende ammissibile l'erogazione dell'incentivo di cui all'art. 92, comma 6, del d.lgs 163/2006, tenendo anche conto del recente parere normativo rilasciato dall'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici n. 22 del 21.11.2012, in base al quale "l'atto di pianificazione comunque denominato di cui al comma 6 dell'art. 92 del D.Lgs 163/2006…, anche in forma mediata, inerisce a opere o impianti pubblici. La natura stessa e il contenuto della pianificazione urbanistica e, in particolare, dei piani regolatori consente, pertanto, l’erogazione dell’incentivo ex art. 92, comma 6 del Codice dei contratti pubblici a favore dei dipendenti che abbiano partecipato alla redazione di tali strumenti urbanistici, in quanto tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano".
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Ai sensi dell’articolo 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2003, c.d. codice dei contratti pubblici, “il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
Su tale disposto normativo la Sezione si è più volte pronunciata. Non solo con la Deliberazione n. 73/2013, richiamata dal Comune istante, ma anche, per esempio, con le precedenti nn. 57, 259 e 440 del 2012, cui si fa rinvio.
La norma, alla pari di quella contenuta nel precedente comma 5, disciplinante il c.d. “incentivo alla progettazione”, va letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previsti dalla legislazione in materia di contratti pubblici. Quest’ultima (si rinvia agli artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio generale, già codificato dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale possono essere conferiti incarichi a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Il presupposto mira a preservare le finanze pubbliche oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi ordinarie, in cui gli incarichi tecnici siano espletati da dipendenti in organico, ai fini della loro remunerazione, occorre far riferimento alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010).
Il c.d. “incentivo alla progettazione” (art. 92, comma 5) e l’analogo compenso per la redazione di atti di pianificazione (art. 92 comma 6), previsti dal Codice dei contratti pubblici, costituiscono uno dei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce direttamente un compenso ulteriore.
Alla luce di tali considerazioni di carattere generale, inerenti il carattere eccezionale della previsione normativa, la Sezione aveva già concluso, nei pareri sopra richiamati, nel senso che l’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006 abilita a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico contrattualmente spettante, solo in presenza di due elementi: a) sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività variamente sussidiarie nel contesto dell’attività di governo del territorio, che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti; b) che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno (cfr.
parere 06.03.2013 n. 72, nonché in precedenza deliberazione n. 9/2009).
Quanto al corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione”, era stato richiamato l’orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte (cfr.
parere 30.08.2012 n. 290), a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque denominato, deve necessariamente riferirsi ed essere collegato alla progettazione di opere pubbliche e non essere un mero atto di pianificazione territoriale (cfr., altresì, la Sezione nel parere 30.05.2012 n. 259 e parere 06.03.2012 n. 57, oltre che le deliberazioni della Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n. 1, e Sezione contr. Toscana, parere 18.10.2011 n. 213).
A conclusioni non differenti sembra giungere il
parere sulla normativa 21.11.2012 - rif. AG-22/12 rilasciato dall'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, citato dal Comune istante, che, nel percorso motivazionale, richiama in modo ricorrente i precedenti pronunciamenti delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva.
Secondo l’Autorità di vigilanza, la pianificazione urbanistica, anche se in forma mediata, inerisce anche a opere o impianti pubblici. Infatti, i piani regolatori, strumento urbanistico di base per garantire un ordinato e corretto assetto del territorio, contengono, tra le altre, sia previsioni c.d. di zonizzazione, che suddividono il territorio comunale in zone omogenee (specificando quelle con vocazione edificatoria ed i vincoli da osservare in ciascuna di esse), sia norme di localizzazione di aree destinate a formare spazi di uso pubblico, ovvero riservate a edifici pubblici o di uso pubblico, a opere e impianti pubblici o di pubblico interesse (tanto che tali previsioni sono considerate dalla giurisprudenza ad effetto sostanzialmente espropriativo, se riguardanti beni di proprietà privata).
Pertanto la natura ed il contenuto della pianificazione urbanistica e, in particolare, dei piani regolatori consentono l’erogazione dell’incentivo, ex art. 92, comma 6, del Codice dei contratti pubblici, a favore dei dipendenti che abbiano redatto tali strumenti urbanistici, se e nella misura in cui, sulla base dell’accertamento condotto dall’amministrazione procedente, tali atti afferiscono alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 03.07.2013 n. 279).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Incremento orario del part-time e limitazioni alle assunzioni.
La Corte dei Conti, sezione regionale Veneto, con il parere 02.07.2013 n. 168 risponde al Comune di Povegliano Veronese circa la possibilità di non considerare come "assunzione" l'incremento orario di un proprio dipendente a tempo parziale elevandolo dal 70% al 92%.
Trattasi di dipendente assunto a tempo indeterminato e pieno da altro ente, presso il quale ha ottenuto la trasformazione del rapporto di lavoro a tempo parziale e, successivamente, passato all'istante mediante mobilità volontaria ex art. 30 d.lgs. 165/2001. L'amministrazione precisa di aver rispettato il patto di stabilità, il limite di cui all'art. 1, comma 557, legge 296/2006, ma di non poter procedere ad assunzioni di nuovo personale in base al disposto dell'art. 76, comma 7, del d.l. 112/2008, convertito in legge 133/2008.
Queste le conclusioni della sezione:
"... ritiene che
l'ipotesi di sola trasformazione della percentuale lavorativa di un dipendente, assunto con contratto full-time, a tempo indeterminato, e successivamente trasformato in contratto part-time a tempo indeterminato, non costituisca una nuova assunzione e può considerarsi ammissibile, nella misura in cui vengano rispettati i limiti ed i vincoli in materia di spesa per il personale di cui si ricorda, in particolare, l'obbl