AGGIORNAMENTO AL 26.10.2015

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Tecnici Comunali (pubblici dipendenti) e quota annuale di iscrizione all'albo/ordine professionale a carico dell'ente: ecco una 1^ conferma (o condivisione che dir si voglia) della bontà della nostra tesi!!

     Con l'AGGIORNAMENTO AL 14.05.2015 davamo conto (a nostro sommesso parere) di come stessero esattamente i termini della questione a fronte di un 1° commento "a caldo" (invero avventato e dalle conclusioni perentorie) a firma del Consiglio Consiglio Nazionale degli Architetti Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori con la circolare 22.04.2015 n. 49 all'indomani della sentenza 16.04.2015 n. 7776 della Sez. lavoro della Corte di Cassazione alla quale è stata data eco da parte della stampa specializzata (articolo ItaliaOggi del 17.04.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).
     Successivamente, sempre il CNAPPC è intervenuto con un 2° commento "a freddo" (circolare 23.07.2015 n. 98) laddove ha svolto considerazioni più circostanziate (aggiustando parzialmente il tiro del 1° commento) nel senso che:
► ha ravvisato (non poteva essere diversamente) che in materia di lavori pubblici (D.Lgs. n. 163/2006) "l'art. 90, comma 4, del codice degli appalti dispone che è sufficiente per la sottoscrizione di un progetto la sola abilitazione all'esercizio della professione";
► ha evidenziato, tra l'altro, che "in numerosi punti del DPR 380/2001 viene affermato l'obbligo di iscrizione all'albo per il compimento di attività urbanistica ed edilizia",
pervenendo alla conclusione che "appare logico e ragionevole, a fronte di quanto esposto, ritenere che per i professionisti pubblici dipendenti l'iscrizione all'albo professionale sia a carico dell'Amministrazione di appartenenza".
     Ebbene, pochi giorni fa, anche il Consiglio Nazionale degli Ingegneri ha preso posizione sulla questione, con la circolare 21.10.2015 n. 615, a fronte di alcune richieste di chiarimenti riguardo la sentenza della Cassazione civile, Sez. lavoro, 16.04.2015 n. 7776, significando quanto segue:
● "...gli Ingegneri dipendenti pubblici e appartenenti agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti possono espletare (nell'ambito del Codice dei Contratti Pubblici) attività di progettazione per conto della PA con il requisito della (mera) abilitazione, senza necessità di iscrizione all’albo.
In questo caso, dunque, a differenza degli Avvocati, non si può affermare che l’iscrizione all’albo è presupposto indispensabile per svolgere l’attività a favore dell’Ente di appartenenza; ne deriva che viene meno la condizione per esigere il rimborso della quota di iscrizione eventualmente pagata dall’interessato",
e rappresentando, in definitiva, l’opinione non vincolante del Consiglio Nazionale in questi termini:
   a) la disposizione di cui all’art. 90, comma 4, d.lgs. n.163/2006 -che consente ai dipendenti di svolgere attività progettuale per conto della propria o di altra PA, senza necessità di essere iscritti all’albo,- deve ritenersi norma speciale di stretta interpretazione e non può quindi trovare applicazione al di fuori dei casi espressamente e puntualmente previsti (ex art. 14 disp. prel. c.c.);
   b) per tutte le ipotesi in cui la legge non prevede la mera abilitazione (e quindi il superamento dell’Esame di Stato), riprende vigore e si applica la regola generale dettata dall’art. 1 della legge 25/04/1938 n. 897 (confermato dagli articoli 2 e 3 DPR 328/2001): “Gli Ingegneri… non possono esercitare la professione se non sono iscritti negli albi professionali delle rispettive categorie, a termini delle disposizioni vigenti”;
   c) nel lavoro dipendente –afferma la giurisprudenza– si riscontra comunque l’assunzione, analoga a quella che sussiste nel mandato, a compiere un’attività per conto e nell’interesse altrui. E le spese sostenute dal lavoratore nell’interesse del datore di lavoro devono essere rimborsate al dipendente;
   d) per potersi predicare il diritto al rimborso della tassa di iscrizione all’albo da parte del dipendente occorre dunque:
I) che l’iscrizione sia funzionale allo svolgimento di una attività professionale e
II) vi sia un vincolo di esclusività, nell’ambito del rapporto di lavoro tra dipendente ed Ente pubblico datore di lavoro. Solamente al ricorrere di queste 2 condizioni, secondo la Cassazione, il dipendente è legittimato a richiedere alla propria Amministrazione il rimborso della quota di iscrizione all’albo.
   e) non appare quindi automaticamente estensibile agli Ingegneri dipendenti, senza ulteriori verifiche, il principio espresso dalla Cassazione civile, sezione Lavoro, n. 7776/2015.
   f) è evidente, in ogni caso, stante le peculiari caratteristiche del rapporto di lavoro (e del relativo contratto) intercorrente tra dipendente pubblico ed Ente pubblico -e l’obbligo per la PA del perseguimento del pubblico interesse- che la decisione finale sui singoli casi concreti è rimessa alla competenza delle Amministrazioni interessate, valutate tutte le circostanze di fatto e di diritto.

QUINDI??

     Quindi, in materia di lavori pubblici (D.Lgs. n. 163/2006) ora non c'è più alcun dubbio (veramente, non c'è mai stato!!): i tecnici dipendenti della P.A., per svolgere il proprio mansionario, NON abbisognano dell'iscrizione all'ordine/albo professionale, né l'ente di appartenenza è tenuto a sobbarcarsi la quota annuale di iscrizione (a richiesta degli stessi) poiché, altrimenti, si concretizzerebbe danno erariale.

Ma in materia edilizio-urbanistica, di cui al DPR n. 380/2001 (e non solo), come stanno le cose??

     Ed è proprio questo il punto dolente, siccome evidenziato anche dal CNAPPC nella suddetta circolare 23.07.2015 n. 98, laddove le conclusioni -già anticipate più sopra- porterebbero a sostenere la necessità dell'iscrizione all'ordine/albo professionale col conseguente onere finanziario (quota annuale) a carico dell'Amministrazione di appartenenza.
     Detto altrimenti e tanto per esemplificare, all'interno dell'Ufficio Tecnico:
Þ per la redazione del Piano di Governo del Territorio (P.G.T.) ovvero sue varianti,
Þ per la sottoscrizione degli elaborati progettuali di ristrutturazione edilizia del palazzo della Regione ovvero della Provincia da compiegare alla richiesta del permesso di costruire da inoltrare al comune capoluogo,
Þ per la progettazione/direzione/collaudo statico dei cementi armati,
Þ per la redazione di un frazionamento catastale ovvero l'accatastamento di un edificio pubblico presso l'Agenzia delle Entrate,
Þ per la progettazione degli impianti tecnologici (elettrico, riscaldamento, gas-metano, ecc.),
i tecnici progettisti sarebbero tenuti all'iscrizione. Ma se così fosse, quanti comuni, province, regioni sarebbero in regola?? Il sentore della risposta è verosimilmente devastante...
     Comunque, se vogliamo avere certezze non ci resta che attendere il riscontro da parte di alcuni Ministeri all'uopo interpellati da un comune sulla specifica questione.
26.10.2015 - LA SEGRETERIA PTPL

UTILITA'

VARI: E’ arrivato il momento di accendere i riscaldamenti. Ecco i limiti imposti dalle norme e come risparmiare sul riscaldamento.
Ecco il vademecum di Enea e Mise su come risparmiare sul riscaldamento, con le regole d’oro per ridurre i consumi e migliorare l’efficienza energetica, evitando sprechi e sanzioni (...continua) (22.10.2015 - link a www.acca.it).

SINDACATI & ARAN

PUBBLICO IMPIEGO: Cassazione - Il lavoratore vanta un diritto soggettivo ad astenersi dal lavoro in occasione delle festività infrasetimanali (CGIL-FP di Bergamo, nota 19.10.2015).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Dal 15 ottobre solo mobilità d'ufficio per le pubbliche amministrazioni (CGIL-FP di Bergamo, nota 14.10.2015).

PUBBLICO IMPIEGO: Il part-time non perde le ferie. Parere aran.
Il dipendente pubblico in regime di part-time orizzontale ha diritto al medesimo numero di giorni di ferie e festività soppresse spettanti nell'ambito del rapporto di lavoro a tempo pieno. Viceversa, in caso di part-time verticale, il numero di giorni di assenza retribuita dovrà essere riproporzionato in relazione alle giornate di lavoro effettivamente previste nel contratto individuale.
Il chiarimento è contenuto in un recente orientamento applicativo diffuso dall'Aran (parere 07.10.2015 n. RAL 1787).
Ricordiamo che nel lavoro a tempo parziale di tipo orizzontale il dipendente lavora tutti i giorni, ma a orario ridotto. Nel lavoro a tempo parziale di tipo verticale, invece, il dipendente lavora a tempo pieno, ma solo in alcuni giorni della settimana, del mese, o dell'anno.
Ebbene, nel primo caso (part-time orizzontale), i giorni di ferie e di festività spettanti sono gli stessi di chi lavora a tempo pieno. Ovviamente, il trattamento economico di ciascuna giornata di ferie è comunque commisurato alla durata della prestazione giornaliera. Nel secondo caso (part-time verticale) occorrerà procedere al riproporzionamento.
Per esempio, se la settimana lavorativa dei dipendenti a tempo pieno è articolata su 5 giorni, il dipendente che lavora 4 giorni su 5, matura, per ogni mese di servizio, 1,87 giorni di ferie [(28/12) x 4/5], e 0,27 giorni di ex festività [(4/12) x 4/5]. Nel caso di rapporto a tempo parziale di tipo misto, trovano applicazione entrambe le forme di riproporzionamento previste, sia quella per il tempo parziale verticale che quella per il tipo orizzontale.
Ai fini della quantificazione dei giorni di ferie e festività spettanti, pertanto, in considerazione dell'articolazione dell'orario solo su alcuni giorni della settimana rispetto a quelli previsti per il tempo pieno, troverà applicazione la medesima regola prevista per il tempo parziale verticale.
Per ciò che attiene al trattamento economico delle stesse, invece, troverà applicazione il riproporzionamento previsto per il tempo parziale orizzontale, nel senso che esso sarà commisurato alla durata della prestazione giornaliera (articolo ItaliaOggi del 16.10.2015).

PUBBLICO IMPIEGO: Costi degli Ordini e dei Collegi a carico del datore di lavoro? (CGIL-FP di Bergamo, nota 30.07.2015).

NOTE, CIRCOLARI E COMUNICATI

PUBBLICO IMPIEGO: Oggetto: DIPENDENTI PUBBLICI ISCRITTI ALL’ALBO – QUOTA ANNUALE DI ISCRIZIONE - SENTENZA CASSAZIONE CIVILE, SEZIONE LAVORO, 16.04.2015 N. 7776 – APPLICABILITÀ AI DIPENDENTI INGEGNERI – LIMITI - CONSIDERAZIONI (Consiglio Nazionale degli Ingegneri, circolare 21.10.2015 n. 615).

EDILIZIA PRIVATA: Oggetto: Nuova classificazione sismica del territorio lombardo – Nuova legge regionale in tema di costruzioni e vigilanza in zone sismiche (ANCE di Bergamo, circolare 16.10.2015 n. 206).

EDILIZIA PRIVATA: CHIARIMENTI IN MATERIA DI EFFICIENZA ENERGETICA IN EDILIZIA - Decreto 26.06.2015 cosiddetto “Decreto requisiti minimi” - Decreto 26.06.2015 cosiddetto “Decreto Linee guida APE” (Ministero dello Sviluppo Economico - Direzione generale per il mercato elettrico, le rinnovabili e l’efficienza energetica, il nucleare, ottobre 2015).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Oggetto: Applicazione articolo 9, comma 2-bis, del DL n. 78/2010 con riferimento alle posizioni organizzative a carico del bilancio (art. 11 CCNL 31.03.1999) (Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ragioneria Generale dello Stato, nota 10.08.2015 n. 63898 di prot.).

PUBBLICO IMPIEGO: Oggetto: Dipendenti pubblici iscritti agli albi - Contributo annuale iscrizione a carico della P.A. - Chiarimenti (Consiglio Nazionale degli Architetti Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori, circolare 23.07.2015 n. 98).

PUBBLICO IMPIEGO: Oggetto: Attività di collaudo degli Ingegneri dipendenti di pubbliche amministrazioni - art. 61, comma 9, del D.L. n. 112/2008 - ambito soggettivo di applicazione - richiesta parere - risposta Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato del 17/01/2012 - risposta Dipartimento della Funzione Pubblica del 13/02/2012 (Consiglio Nazionale degli Ingegneri, circolare 20.06.2012 n. 82).

DOTTRINA E CONTRIBUTI

TRIBUTI: Baratto amministrativo: i criteri per applicarlo ai tributi comunali (19.10.2015 - tratto da www.ipsoa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - CONSIGLIERI COMUNALI: M. De Paolis, Focus: diritto di accesso negli enti locali (Azienditalia - Enti Locali n. 12/2014).
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L’accesso negli enti locali, amministrazioni in prima linea, costituisce uno degli architravi su cui si fonda la trasparenza e la corretta erogazione dei servizi pubblici che assorbono una rilevante porzione delle risorse  di bilancio in continua fase di restrizione a causa della persistente crisi economia del nostro Paese.

PATRIMONIO: F. Caponi e A. Tavanti, Canone per l’uso di un bene comunale troppo basso: rispondono di danno sindaco e dirigente (Azienditalia - Enti Locali n. 12/2014).
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La gestione poco accorta di un bene comunale concesso a terzi con un canone d’affitto irrisorio determina per l’ente solo diseconomie, pertanto, il danno deve essere risarcito dal sindaco e dal dirigente responsabile.
La decisione di destinare alcuni spazi comunali a terzi deve comportare un’utilità per l’ente.

APPALTI: G. Cascone e N. Sivilia, Debiti fuori bilancio: evoluzioni normative, definitorie e giurisprudenziali (Azienditalia - Enti Locali n. 8-9/2014).
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La dottrina giuscontabile pubblica, per decenni, ci ha insegnato ad individuare il debito fuori bilancio attraverso la definizione delle procedure contabili delle spese e delle relative patologie, e con essa la giurisprudenza della Corte dei conti sempre in completa armonia: tant’è vero che l’elencazione tassativa, via via divenuta legge e poi trasfusa nell’art. 194 del Tuel consentiva agli operatori locali di inquadrare, agevolmente e con ragionevole certezza, la problematica emergente in una determinata fattispecie.
Spesso si sentiva parlare di debiti fuori bilancio e di passività pregresse e se ne esploravano le differenze, mentre oggi si assiste ad un chiaro disegno volto a cancellare queste ultime “dalla scena”; poi ad un tratto, un po’ a causa della maggiore presenza “consultiva” della Corte dei conti, vieppiù assidua ed incisiva, un po’ a causa di una non meglio identificata rivisitazione definitoria del concetto di debito fuori bilancio (che tutti davano per scontato), tutto è stato rimesso in discussione e le relative certezze nella materia di cui si dice sono state pressoché smantellate.
Non è raro, infatti, assistere ad alterchi interpretativi, anche all’interno di uno stesso ente, rispetto a “cosa è” e a “cosa non è” un debito fuori bilancio, con la conseguenza di un rallentamento dell’attività amministrativa.

VARI: Offerta al pubblico di compravendita immobiliare: l’applicazione all’asta privata, ancora non normata, di principi accettati (Consiglio Nazionale del Notariato, studio 20.06.2014 n. 153-2014/C).
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Sommario: 1. Il ruolo sempre nuovo del notaio; 2. L’incarico di gestione dell’asta privata; 3.1. Offerta al pubblico di contratto preliminare di vendita immobiliare e modalità di accettazione; 3.2. Offerta al pubblico e fattispecie consimili; 4.1 Le tipologie di asta normate; 4.2 L'asta privata come fattispecie non ancora normata. 5. Modulazione tecnica dell’offerta al pubblico con asta privata; 6. Il disciplinare ed il bando d’asta; 7. Il verbale di asta; 8. Esclusione del conflitto potenziale tra un siffatto incarico e l’attività di mediazione e le prerogative di imprenditorialità; 9. Maggiori vantaggi e garanzie per venditore ed acquirente; 10. Conclusioni.

ATTI AMMINISTRATIVI - PUBBLICO IMPIEGO: E. Gamberini e M. Mordenti, Strumenti per una gestione associata efficace e di qualità alla luce della legge Delrio - Gli schemi di convenzione per le funzioni obbligatorie. Gli indicatori di effettività, efficienza e qualità (Azienditalia - Enti Locali n. 6/2014).

ATTI AMMINISTRATIVI: M. Rossi, Decreti ingiuntivi, riconoscibili come sentenze esecutive ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a), del Tuel (Azienditalia - Enti Locali n. 5/2014).
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La disciplina dei debiti fuori bilancio costituisce un aspetto peculiare dell’ordinamento contabile degli enti locali, anche in relazione all’interpretazione dell’elencazione tassativa contenuta nell’art. 194 del Tuel.
Particolarmente rilevante si presenta l’individuazione del perimetro applicativo della lett. a) del comma 1 relativo alle «sentenze esecutive», nell’ambito del quale (anche sulla base delle interpretazioni della Corte dei conti) non rientrano gli accordi transattivi ma nel quale devono essere inclusi i decreti ingiuntivi.
Questi ultimi quindi dovranno essere riconosciuti ricorrendo alla procedura del riconoscimento del debito fuori bilancio, con i conseguenti obblighi di comunicazione alla Procura regionale della Corte dei conti competente per territorio.

APPALTI: P. Cosmai, ‘‘Trasparenza’’ e ‘‘Pubblicità’’ negli appalti secondo Itaca (Azienditalia - Enti Locali n. 3/2014).
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Con il susseguirsi, rapidi, dei decreti legislativi di attuazione della legge 06.11.2012, n. 190, recante ‘‘Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione’’, tra i quali, da ultimo il D.Lgs. 14.03.2013, n. 33, in vigore dal successivo 20 aprile, Itaca, l’Istituto per l’innovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale, cerca di dipanare il coacervo normativo in tema di prescrizioni sulla pubblicità e trasparenza degli atti afferenti la contrattazione pubblica, fissando delle pratiche linee guida, completate da tavole operative.

CONSIGLIERI COMUNALI: V. Giannotti, Rimborso delle spese legali agli amministratori. I recenti orientamenti della giurisprudenza contabile (Azienditalia - Enti Locali n. 3/2014).
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L’aleatorietà dei giudizi che dispongono la rimborsabilità delle spese legali agli amministratori locali ha recentemente aperto un nuovo dibattito da parte della giurisprudenza contabile, il cui obiettivo principale è quello di fornire agli enti locali corrette soluzioni affinché, tali spese, gravino in misura oculata nei bilanci, evitando in tal modo di creare potenziali futuri squilibri nella parte corrente.

CORTE DEI CONTI

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Le assunzioni a tempo determinato-conferimento incarichi dirigenziali, ex art. 110, 1° comma T.U.E.L., esulano dal campo di applicazione del comma 424, art. 1, l. 190/2014 perché “estranee alle disposizioni contenute nell’art. 1, comma 424, della legge n. 190/2014” e restano assoggettate ai divieti e limiti propri degli specifici istituti.
In particolare, i conferimenti di incarico dirigenziale, ai sensi dell’art. 110, comma 1, T.U.E.L., possono avvenire in misura non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e nei limiti di spesa previsti dall’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010, come modificato, da ultimo, dall’art. 11, comma 4-bis, d.l. n. 90/2014, e interpretato dalla deliberazione n. 2/2015 della Sezione delle autonomie.
Tuttavia, si ritiene utile richiamare l’ente a valutare con attenzione e cautela il ricorso a una forma di assunzione a tempo determinato per la copertura di un posto vacante in dotazione organica, che, secondo le modalità di configurazione concreta, potrebbe essere destinato ai fini assunzionali del citato comma 424, onde non eludere i vincoli ivi previsti.
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Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota prot. n. 22645/1.13.9, del 18.09.2015, protocollata in data 22.09.2015, una richiesta di parere del Sindaco del Comune di Arezzo che ha formulato il seguente quesito: se sia possibile prevedere, nell’ambito della pianificazione delle assunzioni di personale relative all’anno 2015, la destinazione di risorse alla copertura di un posto di dotazione organica mediante il conferimento di un incarico dirigenziale ai sensi dell’art. 110, comma 1, d.lgs. 267/2000, senza vanificare le previsioni normative sulla prioritaria ricollocazione del personale di area vasta, di cui all’art. 1, comma 424, della legge n. 190/2014.
...
L’art. 1, comma 424, l. n. 190/2014 ha introdotto, come ormai è ben noto, una disciplina particolare per le assunzioni a tempo indeterminato negli enti locali, derogatoria per gli anni 2015/2016 di quella generale, per consentire la completa ricollocazione delle unità soprannumerarie degli enti di area vasta, a seguito del processo di riforma previsto dalla l. n. 56/2014.
Il Comune istante chiede se tale normativa incida anche sulle possibilità di assunzione di personale a tempo determinato e in particolare sulla possibilità di conferire incarichi dirigenziali ex art. 110, comma 1, T.U.E.L., di cui al d.lgs. n. 267/2000.
Il medesimo quesito, insieme ad altri, sempre vertenti sulla corretta applicazione dell’art. 1, comma 424, l. n. 190/2014, è stato posto alla Sezione delle autonomie, che, con la deliberazione 04.06.2015, n. 19, si è espressa così: “il comma 424 contiene solo un espresso regime derogatorio a specifiche norme che regolano la fattispecie dei limiti e dei vincoli alle assunzioni a tempo indeterminato. Ciò comporta che la pronuncia di orientamenti interpretativi su altre disposizioni non toccate da alcuna novella legislativa esorbita dalla stessa funzione nomofilattica, attesa la diversità della disciplina e delle fattispecie considerate. Tali fattispecie, estranee alle disposizioni contenute nell’art. 1, comma 424, della legge 190/2014, restano confermate nella loro peculiare disciplina normativa anche per quello che attiene ai relativi vincoli previsti dalle leggi.
Gli specifici quesiti in argomento che si ricordano: il primo, teso a conoscere se sia possibile effettuare assunzioni a tempo determinato, nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge; il secondo, se sia possibile conferire un incarico dirigenziale ai sensi dell’art. 110, comma 1, del TUEL esorbitano, dunque, secondo i criteri appena enunciati, dal tema delle difficoltà interpretative ed applicative del comma 424; sugli stessi, quindi, non vi è luogo a deliberare”.
La Sezione delle autonomie ha, quindi, ritenuto che le fattispecie richiamate (assunzioni a tempo determinato-conferimento incarichi dirigenziali ex art. 110, 1° comma T.U.E.L.) esulano dal campo di applicazione del predetto comma 424, perché “estranee alle disposizioni contenute nell’art. 1, comma 424, della legge n. 190/2014” e restano assoggettate ai divieti e limiti propri degli specifici istituti.
In particolare, i conferimenti di incarico dirigenziale, ai sensi dell’art. 110, comma 1, T.U.E.L., possono avvenire in misura non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e nei limiti di spesa previsti dall’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010, come modificato, da ultimo, dall’art. 11, comma 4-bis, d.l. n. 90/2014, e interpretato dalla deliberazione n. 2/2015 della Sezione delle autonomie.
Questa Sezione, come evidenziato anche in altri pareri (Sez. contr. Piemonte n. 113/2015, Sez. contr. Toscana n. 244/2015), ritiene, però, anche, utile richiamare l’ente a valutare con attenzione e cautela il ricorso a una forma di assunzione a tempo determinato per la copertura di un posto vacante in dotazione organica, che, secondo le modalità di configurazione concreta, potrebbe essere destinato ai fini assunzionali del citato comma 424, onde non eludere i vincoli ivi previsti (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 20.10.2015 n. 447).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Relativamente alla posizione di dipendente di un ente locale che, in virtù di una convenzione stipulata ai sensi dell’art. 14 del CCNL 20.01.2004, presta il proprio servizio anche presso un comune diverso, ritiene il Collegio che siano applicabili estensivamente i medesimi principi posti a fondamento della normativa contrattuale prevista specificamente per i segretari comunali.
Invero, la casistica de qua potrebbe considerarsi riconducibile alla eadem ratio di limitare, mediante il riconoscimento di un rimborso ai dipendenti “convenzionati”, l’entità dei maggiori oneri derivanti dalle ulteriori e/o maggiori spese di viaggio, conseguenti alla necessità di raggiungere più sedi di servizio.
L’eventuale previsione del rimborso delle spese di viaggio, nonché la regolamentazione delle modalità, della tempistica e del quantum del riconoscimento devono essere disciplinati nell’ambito della convenzione medesima e, quindi, trovano la propria sedes materiae nell’accordo negoziale intercorrente tra gli enti locali interessati.
Osserva il Collegio che, ancorché lo strumento convenzionale è principalmente volto al miglioramento dell’organizzazione delle funzioni e dei servizi istituzionali, nell’osservanza dei principi di efficienza e di efficacia della pubblica amministrazione, questo non può sottrarsi alle regole che impongono agli enti locali il rigoroso rispetto dei principi di economicità e sana gestione finanziaria; pertanto, il riconoscimento del rimborso delle spese di viaggio convenzionalmente concordate, deve soggiacere ad alcune limitazioni.
In via del tutto esemplificativa, il Collegio rammenta la copiosa giurisprudenza del controllo in relazione all’utilizzo del mezzo proprio, con particolare riferimento alle connesse finalità di contenimento della spesa e degli oneri che vengono sostenuti in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto.
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Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco del comune di Sammichele di Bari (BA) ha presentato una richiesta di parere inerente alla possibilità che l’ente assuma l’onere del rimborso delle spese di viaggio sostenute dal personale dipendente di altro ente, ma utilizzato in convenzione presso il comune istante.
In particolare, il Rappresentante legale del comune ha precisato in via preliminare che:
• “…il Comune di Sammichele di Bari ha in essere duplice accordo convenzionale, stipulato ai sensi dell’art. 14 CCNL 22/01/2004 Comparto Regioni Enti Locali, con i Comuni di Bari e Molfetta.
• Tali accordi disciplinano l’utilizzo congiunto tra i Comuni aderenti di duplice unità di personale, rispettivamente n. 1 istruttore direttivo di vigilanza e n. 1 istruttore direttivo tecnico, entrambi titolari di posizione organizzativa.
• Le convenzioni sono state strutturate in modo tale che i due professionisti prestino la propria attività alternativamente nei comuni datori di lavoro ovvero in quello convenzionato. Non risulta previsto, in senso opposto, che nell’ambito della medesima giornata lavorativa sia necessario lo spostamento tra una sede d’ufficio e l’altra…”.
In considerazione di quanto suesposto il Sindaco chiede un parere affinché venga chiarito se “…sia corretto inserire nello stipulando accordo convenzionale clausola che consenta ai dipendenti, di cui è richiesto l’utilizzo congiunto, di ottenere il rimborso delle spese viaggio, necessarie per il raggiungimento di questa sede convenzionata. Ciò fermo restando, come in precedenza descritto, che le modalità di utilizzo del personale convenzionato escludono la necessità, salvo eccezionali situazioni, di mobilità tra le sedi municipali in accordo…”.
...
La questione sottoposta al vaglio consultivo della Sezione investe la possibilità, per i comuni che si avvalgono di personale “in convenzione” con altri enti, di riconoscere a tale tipologia di dipendenti il rimborso spese derivante dall’incombenza degli spostamenti fra le sedi istituzionali ove si presta servizio.
Preliminarmente, si rende necessario precisare che la giurisprudenza della Corte dei conti ha avuto già occasione di pronunciarsi in merito all’individuazione della normativa di riferimento per analoghe fattispecie.
In particolare, la deliberazione n. 9/CONTR/2011, delle Sezioni Riunite della Corte dei conti in sede di controllo, ha statuito la sostanziale inapplicabilità della disciplina sui limiti di spesa connessa al trattamento di missione (Cfr. art. 6 della legge n. 122 del 2010), al segretario comunale titolare di segreterie convenzionate per l’accesso alle diverse sedi, riconoscendo, di conseguenza, l’estraneità dell’istituto giuridico del “trattamento di missione”, rispetto al rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute e documentabili da parte del segretario in convenzione.
Quest’ultima ipotesi è stata esplicitamente contemplata dall’art. 45, comma 2 del CCNL 16.05.2001 dei Segretari comunali e provinciali, con il quale si è inteso, “…sollevare il segretario comunale o provinciale dalle spese sostenute per gli spostamenti fra le varie sedi istituzionali ove il medesimo è chiamato ad espletare le funzioni…” (cfr. SS.RR. n. 9/CONTR/2011).
Il successivo comma 3 del medesimo art. 45, prevede che la spesa per i trasferimenti tra i diversi enti interessati, sia ripartita secondo le modalità stabilite nella convenzione, palesando, all’evidenza, come tale onere assuma carattere negoziale e non risulti coincidente con la diversa ipotesi del trattamento di missione tout court (cfr. Sez. Regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 118/PAR/2013 e Sezione Regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 348/PAR/2014).
Per quel che concerne la fattispecie oggetto di richiesta di parere, ovvero la peculiare posizione di dipendente di un ente locale che, in virtù di una convenzione stipulata ai sensi dell’art. 14 del CCNL 20.01.2004 – Comparto Regioni Enti locali, presta il proprio servizio anche presso un comune diverso, ritiene il Collegio che siano applicabili estensivamente i medesimi principi posti a fondamento della normativa contrattuale suindicata, e prevista specificamente per i segretari comunali.
Invero, la casistica de qua potrebbe considerarsi riconducibile alla eadem ratio di limitare, mediante il riconoscimento di un rimborso ai dipendenti “convenzionati”, l’entità dei maggiori oneri derivanti dalle ulteriori e/o maggiori spese di viaggio, conseguenti alla necessità di raggiungere più sedi di servizio. L’eventuale previsione del rimborso delle spese di viaggio, nonché la regolamentazione delle modalità, della tempistica e del quantum del riconoscimento devono essere disciplinati nell’ambito della convenzione medesima e, quindi, trovano la propria sedes materiae nell’accordo negoziale intercorrente tra gli enti locali interessati.
Osserva il Collegio che, ancorché lo strumento convenzionale è principalmente volto al miglioramento dell’organizzazione delle funzioni e dei servizi istituzionali, nell’osservanza dei principi di efficienza e di efficacia della pubblica amministrazione, questo non può sottrarsi alle regole che impongono agli enti locali il rigoroso rispetto dei principi di economicità e sana gestione finanziaria; pertanto, il riconoscimento del rimborso delle spese di viaggio convenzionalmente concordate, deve soggiacere ad alcune limitazioni.
In via del tutto esemplificativa, il Collegio rammenta la copiosa giurisprudenza del controllo in relazione all’utilizzo del mezzo proprio, con particolare riferimento alle connesse finalità di contenimento della spesa e degli oneri che vengono sostenuti in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto (cfr. Sezione regionale per la Puglia, deliberazione n. 31/PAR/2012, Sezione regionale di controllo per il Piemonte n. 118/PAR/2013).
Da ultimo, si segnala che la questione relativa al rimborso delle spese di viaggio sostenute dal Segretario comunale per il raggiungimento delle sedi convenzionate, con specifico riferimento ai profili di responsabilità erariale, è stata recentemente oggetto di approfondimenti da parte della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Emilia-Romagna (cfr. sentenza 12.08.2015 n. 103).
La Sezione giurisdizionale ha esaminato i contenuti della convenzione congiuntamente alla normativa contrattuale in materia, definendo l’alveo interpretativo nel quale si dovrebbe correttamente collocare, nella casistica in argomento, l’istituto giuridico del rimborso spese di viaggio (Corte dei conti, Sez. controllo Puglia, parere 15.10.2015 n. 211).

PUBBLICO IMPIEGO: Il quesito (avente ad oggetto la possibilità, per un comune, di rimborsare a propri dipendenti la tassa di iscrizione ad un albo professionale, nell’ambito di una prestazione di lavoro dipendente caratterizzata dal vincolo di esclusività) deve essere considerato inammissibile in quanto la materia de qua esula dal concetto di contabilità pubblica.
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Il Sindaco del Comune di Gatteo (FC) ha inoltrato a questa Sezione una richiesta di parere avente ad oggetto la possibilità, per un comune, di rimborsare a propri dipendenti la tassa di iscrizione ad un albo professionale, nell’ambito di una prestazione di lavoro dipendente caratterizzata dal vincolo di esclusività.
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Sulla base di quanto evidenziato, la richiesta di parere dev’essere giudicata inammissibile sul piano oggettivo, in quanto la materia de qua esula dal concetto di contabilità pubblica come sopra delineato.
Si tratta di una fattispecie in cui i profili contabili non sono preminenti rispetto ad altre problematiche di ordine giuridico, che più propriamente devono essere risolte in diversa sede. Infatti, non si rinvengono i caratteri di specializzazione funzionale che caratterizzano la Corte dei conti in sede consultiva e che giustificano la relativa attribuzione da parte del legislatore.
La valutazione nel senso dell’inammissibilità della richiesta è conforme al contenuto della deliberazione 13.01.2011 n. 1 della Sezione delle autonomie, nonché al recentissimo parere reso da questa Sezione con parere 16.09.2015 n. 129, anch’esso avente ad oggetto la possibilità, per un comune, di rimborsare a propri dipendenti la tassa di iscrizione agli albi professionali.
Dalle considerazioni che precedono, consegue che il quesito deve essere considerato inammissibile; pertanto, il Collegio non può esaminarlo nel merito (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 15.10.2015 n. 136).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Comune, il responsabile tecnico deve essere interno. L'esternalizzazione ammessa solo verso un altro ente pubblico.
E illegittimo per un ente locale procedere all'affidamento di funzioni tecniche con un contratto stabile ad un professionista esterno. Va privilegiata la convenzione con altro comune ai sensi dell' articolo 30 del testo unico sugli enti locali.
È quanto ha affermato la Corte dei conti con il parere 30.07.2015 n. 61 della sezione regionale del controllo della Liguria.
La vicenda riguardava un sindaco che preliminarmente aveva chiesto alla Corte dei conti un parere inerente la possibilità di conferire l'incarico esterno di responsabile dell'Ufficio tecnico comunale (Utc), ai sensi dell'art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165 «stante la sempre più diffusa tendenza verso pratiche di outsourcing, al fine di razionalizzare e rendere efficiente l'uso di risorse umane ed economiche a disposizione».
Diversamente da ipotesi di convenzioni con altre amministrazioni o di unione con altri enti locali per gestire unitariamente le attività tecniche (che possono anche riguardare la programmazione, la progettazione e la direzione di lavori), l'ente locale aveva ipotizzato di affidare a terzi la funzione di responsabile dell'ufficio tecnico a seguito di «una rigorosa procedura comparativa».
Il caso esaminato dai magistrati può essere rapportato anche a quanto avviene nell'ambito degli appalti pubblici dove l'evoluzione in atto mostra chiaramente (con il ddl delega appalti) una tendenza a rivedere i ruoli e le funzioni delle amministrazioni, con una scelta netta verso la programmazione e il controllo e non più verso la progettazione, che viene anche disincentivata con l'eliminazione del due per cento a favore dei tecnici interni.
In questo disegno assume sempre maggiore rilievo la figura del responsabile unico del procedimento, un tecnico che risponde a molteplici attribuzioni che spesso ha difficoltà a svolgere e che oggi la legge prevede che possa essere soltanto supportato da terzi.
Ed è proprio alle fattispecie di inadeguatezza degli organici tecnici dell'amministrazione che si ricollega la determina della Corte dei conti, chiamata a decidere sulla possibilità di outsourcing delle attività di responsabile dell'ufficio tecnico a un professionista esterno.
Possibilità che anche nel ddl delega appalti viene ammessa nei casi di impossibilità a compiere tali attività con le risorse interne.
La sezione ligure della magistratura contabile esclude però in radice tale possibilità premettendo che in questi casi e cioè quando non risulti possibile, in considerazione dell'assoluta impossibilità oggettiva di utilizzare risorse umane disponibili all'interno della propria dotazione organica, si deve provvedere alla esternalizzazione del servizio ma a favore di altro ente pubblico, per esempio, stipulando una convenzione con un altro comune per usufruire congiuntamente del servizio dello stesso tecnico comunale.
Il vantaggio di questa soluzione, ha detto la Corte, è che si tratta di un percorso giuridico sicuramente meno complesso e più celere rispetto a quello comunque esperibile, dell'esercizio stabilmente associato della funzione dell'ufficio tecnico insieme ad un altro comune (articolo ItaliaOggi del 16.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Sull'individuazione della disciplina applicabile alla spesa resa necessaria per i trasferimenti per l’espletamento, presso diverse sedi istituzionali, delle funzioni e attività proprie del personale responsabile di servizi in convenzione fra più comuni.
Le Sezioni riunite hanno precisato che “l’art. 6 della legge n. 122 del 2010 ha limitato le spese connesse al trattamento di missione, ossia ai trasferimenti effettuati per conto dell’amministrazione di appartenenza per l’espletamento di funzioni ed attività da compiere fuori dalla sede.
Il rimborso previsto dall’art. 45, comma 2, del CCNL intende sollevare il segretario comunale o provinciale dalle spese sostenute per gli spostamenti fra le varie sedi istituzionali ove il medesimo è chiamato ad espletare le funzioni. L’art. 45, comma 3, ripartendo la spesa per suddetti trasferimenti tra “i diversi enti interessati secondo le modalità stabilite nella convenzione” dimostra come tale onere assuma carattere negoziale e non possa ricondursi all’interno del trattamento di missione tout court.
Deve pertanto ritenersi che le limitazioni al trattamento di missione introdotte dall’art. 6 della legge n. 122 del 2010 non comportino l’inefficacia dell’art. 45, comma 2, del CCNL del 16.05.2001 per i Segretari Comunale e Provinciali inerente il rimborso delle spese sostenute dal segretario titolare di sede di segreteria convenzionata”.
Gli stessi principi si ritiene debbano trovare applicazione anche al caso di specie, venendo in rilievo, anche in questo caso, la necessità di sollevare il personale di servizio dalle spese sostenute per gli spostamenti fra le varie sedi istituzionali ove vengono espletate le funzioni in convenzione.
Un onere, anche in questa fattispecie, che assume carattere negoziale e che come tale deve trovare in ciascuna convenzione la sua disciplina.
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Tanto chiarito resta da evidenziare come detta regolamentazione negoziale risulti in ogni caso vincolata.
In primo luogo, quanto all’autorizzazione all’utilizzo del mezzo proprio vale quanto sopra riferito. Per l’esercizio delle funzioni e delle attività correlate ai servizi in convenzione, nei soli casi in cui l’utilizzo del mezzo proprio risulti economicamente più conveniente per le amministrazioni, potranno disciplinarsi negozialmente forme di ristoro dei costi sostenuti che, però, dovranno necessariamente tenere conto delle finalità di contenimento della spesa e degli oneri che in concreto si sarebbero sostenuti per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto.
Come già precisato da questa Sezione, spetta agli Enti interessati disegnare la nuova organizzazione delle funzioni, partendo dalle attività sinora svolte da ciascuno di essi, adottando un modello che non si riveli elusivo degli intenti perseguiti dal legislatore ovvero il perseguimento di obiettivi di efficacia, efficienza, economicità, ma anche “di riduzione della spesa” (come si evince espressamente dal co. 30 del citato art. 14 del d.l. n. 78/2010). Non può pertanto ritenersi sufficiente che il nuovo modello organizzativo non preveda costi superiori alla fase precedente nella quale ciascuna funzione era svolta singolarmente da ogni Ente.
Pertanto, nel caso di specie, occorrerà assicurare anche che le spese in parola non siano in alcun modo di ostacolo, avuto riguardo a tutti gli effetti determinati dal nuovo modello organizzativo adottato, alla necessaria riduzione della spesa complessiva.
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Il Comune istante di Isola d’Asti (AT) ha stipulato con altri enti, ai sensi dell’art. 30 del TUEL, convenzioni per la gestione di servizi mediante l’utilizzo comune di dipendenti.
Chiede come debba qualificarsi la spesa resa necessaria per i trasferimenti per l’espletamento, presso diverse sedi istituzionali, delle funzioni e attività proprie del personale responsabile di servizio–titolare di posizione organizzativa, che opera in stretto contatto con gli amministratori (e per esigenze del territorio) anche in orari diversi. Dette funzioni sarebbero disciplinate dalla convenzione approvata dall’organo consiliare.
Si precisa che l’Ente non dispone di autovetture proprie da poter destinare, anche in considerazione dei limiti di spesa previsti dalle vigenti normative e che tra alcuni dei comuni interessati non sussistono servizi pubblici di trasporto rendendosi necessario l’utilizzo del mezzo proprio.
Tanto rappresentato, premesso che l’Ente non ritiene trattarsi di vere e proprie missioni, ma di spostamenti resi necessari dall’ordinario espletamento di un lavoro svolto su diverse sedi, chiede se –pur essendo noto che l’art. 6, comma 12, del D.L. 31.05.2010, n. 78, convertito in legge 30.07.2010, n. 122, ha disapplicato l’articolo 15 della legge 18.12.1973, n. 836 e l’articolo 8 della legge 26.07.1978, n. 417- sia possibile il rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute dai dipendenti, nella misura pari a 1/5 del prezzo della benzina ove non esista il mezzo pubblico o pari all’equivalente dell’uso del mezzo pubblico (o di i 1/5 del prezzo della benzina se più favorevole) negli altri casi.
In caso affermativo, si chiede inoltre se si renda necessaria una specifica regolamentazione interna o sia sufficiente che tale rimborso risulti disciplinato dalla convenzione.
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L’art. 6, comma 12, del decreto legge 31.05.2010, n. 78, convertito con la legge 30.07.2010, n. 122, prevede che le amministrazioni pubbliche non possono effettuare spese per missioni, anche all'estero, con esclusione delle missioni internazionali di pace e delle Forze armate, delle missioni delle forze di polizia e dei vigili del fuoco, del personale di magistratura, nonché di quelle strettamente connesse ad accordi internazionali ovvero indispensabili per assicurare la partecipazione a riunioni presso enti e organismi internazionali o comunitari, nonché con investitori istituzionali necessari alla gestione del debito pubblico, per un ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009.
Gli atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale.
Si precisa che il limite di spesa stabilito può essere superato in casi eccezionali, previa adozione di un motivato provvedimento adottato dall'organo di vertice dell'amministrazione, da comunicare preventivamente agli organi di controllo ed agli organi di revisione dell'ente.
Infine si statuisce che gli articoli 15 della legge 18.12.1973, n. 836 e 8 della legge 26.07.1978, n. 417 e relative disposizioni di attuazione, aventi ad oggetto la possibilità di consentire l'uso di un proprio mezzo di trasporto e la determinazione del quantum della dovuta indennità di trasferta, non si applicano al personale contrattualizzato di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 e cessano di avere effetto eventuali analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi.
Su queste disposizioni si sono pronunciate le Sezioni riunite di questa Corte, ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto legge 01.07.2009, n. 78 convertito in legge 03.08.2009, n. 102, con le seguenti delibere: n. 8/2011; n. 9/2011; n. 21/2011, chiarendo i seguenti principi.
In ordine alla possibilità, da parte dell’Amministrazione, di continuare ad autorizzare l’utilizzo del mezzo proprio, si è chiarito (del. 8/2011 e 21/2011) che, a seguito dell’entrata in vigore del disposto dell’art. 6, comma 12, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122 del 2010, il dipendente può ancora essere autorizzato all’utilizzo del mezzo proprio, con il limitato fine di ottenere la copertura assicurativa dovuta in base alle vigenti disposizioni, mentre non gli può più essere riconosciuto il rimborso delle spese sostenute nella misura antecedentemente stabilita dal disapplicato art. 8 della legge n. 417 del 1988, anche nell’ipotesi in cui tale mezzo costituisca lo strumento più idoneo a garantire il più efficace ed economico perseguimento dell’interesse pubblico (in tal senso anche la circolare della Ragioneria Generale dello Stato del 22.10.2010 n. 36).
Diversamente opinando, infatti, si svuoterebbe di significato la portata dell’innovazione introdotta dall’art. 6, comma 12, del decreto legge n. 78 del 2010, considerato che anche nel sistema pregresso, l’uso del mezzo proprio da parte del dipendente pubblico presupponeva un’accurata valutazione dei benefici per l’ente.
Coerentemente, viene affermata l’impossibilità per l’Amministrazione di reintrodurre, attraverso una regolamentazione interna, il rimborso delle spese sostenute dal dipendente sulla base delle indicazioni fornite dal disapplicato art. 8 della legge n. 417 del 1988. Tale modo di operare, infatti, costituirebbe una chiara elusione del dettato e della ratio del disposto del richiamato art. 6, comma 12, del decreto legge n. 78 del 2010.
Tuttavia, al fine anche di evitare i rischi del ricorso a soluzioni applicative che pur formalmente rispettose delle norme si pongano in contrasto con la ratio stessa della disposizione in esame (ridurre i costi degli apparati amministrativi), in quanto idonee a pregiudicare l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa o a comportare un incremento dei costi (ricorso ad autovetture di servizio, car sharing, noleggio auto, etc.), si è ritenuto possibile il ricorso a regolamentazioni interne volte a disciplinare, per i soli casi in cui l’utilizzo del mezzo proprio risulti economicamente più conveniente per l’Amministrazione, forme di ristoro del dipendente dei costi dallo stesso sostenuti che, però, dovranno necessariamente tenere conto delle finalità di contenimento della spesa e degli oneri che in concreto avrebbe sostenuto l’Ente per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto (del. 21/2011).
Richiamati i sopra enunciati principi, ritiene tuttavia questa Sezione che la fattispecie illustrata nella richiesta di parere in esame, rivesta aspetti di peculiarità rilevanti ai fini dell’individuazione della disciplina applicabile.
Come sopra precisato, si tratta di individuare la disciplina applicabile alla spesa resa necessaria per i trasferimenti per l’espletamento, presso diverse sedi istituzionali, delle funzioni e attività proprie del personale responsabile di servizi in convenzione fra più comuni.
Al riguardo, appare significativo richiamare quanto statuito, sempre dalla Sezioni Riunite, con riferimento all’art. 45, comma 2 del CCNL del 16.05.2001, per i Segretari Comunali e Provinciali titolari di segreteria convenzionata, essendosi ritenuto che detto articolo non è stato reso inefficace dall’entrata in vigore dell’art. 6, comma 12 della legge n. 122 del 2010, stante la diversità della fattispecie (del. 9/2011). Tale norma contrattuale prevede che “al segretario titolare di segreterie convenzionate, per l’accesso alle diverse sedi, spetta il rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute e documentabili”.
Le Sezioni riunite hanno precisato che “l’art. 6 della legge n. 122 del 2010 ha limitato le spese connesse al trattamento di missione, ossia ai trasferimenti effettuati per conto dell’amministrazione di appartenenza per l’espletamento di funzioni ed attività da compiere fuori dalla sede.
Il rimborso previsto dall’art. 45, comma 2, del CCNL intende sollevare il segretario comunale o provinciale dalle spese sostenute per gli spostamenti fra le varie sedi istituzionali ove il medesimo è chiamato ad espletare le funzioni. L’art. 45, comma 3, ripartendo la spesa per suddetti trasferimenti tra “i diversi enti interessati secondo le modalità stabilite nella convenzione” dimostra come tale onere assuma carattere negoziale e non possa ricondursi all’interno del trattamento di missione tout court.
Deve pertanto ritenersi che le limitazioni al trattamento di missione introdotte dall’art. 6 della legge n. 122 del 2010 non comportino l’inefficacia dell’art. 45, comma 2, del CCNL del 16.05.2001 per i Segretari Comunale e Provinciali inerente il rimborso delle spese sostenute dal segretario titolare di sede di segreteria convenzionata”.
Gli stessi principi si ritiene debbano trovare applicazione anche al caso di specie, venendo in rilievo, anche in questo caso, la necessità di sollevare il personale di servizio dalle spese sostenute per gli spostamenti fra le varie sedi istituzionali ove vengono espletate le funzioni in convenzione. Un onere, anche in questa fattispecie, che assume carattere negoziale e che come tale deve trovare in ciascuna convenzione la sua disciplina.
Tanto chiarito resta da evidenziare come detta regolamentazione negoziale risulti in ogni caso vincolata.
In primo luogo, quanto all’autorizzazione all’utilizzo del mezzo proprio vale quanto sopra riferito. Per l’esercizio delle funzioni e delle attività correlate ai servizi in convenzione, nei soli casi in cui l’utilizzo del mezzo proprio risulti economicamente più conveniente per le amministrazioni, potranno disciplinarsi negozialmente forme di ristoro dei costi sostenuti che, però, dovranno necessariamente tenere conto delle finalità di contenimento della spesa e degli oneri che in concreto si sarebbero sostenuti per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto.
Del resto va ricordato che l’art. 14, comma 27 e segg., del d.l. 31.05.2010, n. 78, convertito dalla legge 30.07.2010, n. 122, come modificato ed integrato dall’art. 19 del d.l. 06.07.2012, n. 95, convertito dalla legge 07.08.2012, n. 135 (recante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”), ha previsto che i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti sono tenuti, con diverse scadenze fissate dal legislatore, ad esercitare “obbligatoriamente, in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni di cui al comma 27, ad esclusione della lettera l)” (art. 14, co. 27 e co. 28).
Lo scopo è quello di migliorare l’organizzazione degli Enti interessati al fine di fornire servizi più adeguati sia ai cittadini che alle imprese, nell’osservanza dei principi di economicità, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa.
Come già precisato da questa Sezione (del. 9/2013), spetta agli Enti interessati disegnare la nuova organizzazione delle funzioni, partendo dalle attività sinora svolte da ciascuno di essi, adottando un modello che non si riveli elusivo degli intenti perseguiti dal legislatore ovvero il perseguimento di obiettivi di efficacia, efficienza, economicità, ma anche “di riduzione della spesa” (come si evince espressamente dal co. 30 del citato art. 14 del d.l. n. 78). Non può pertanto ritenersi sufficiente che il nuovo modello organizzativo non preveda costi superiori alla fase precedente nella quale ciascuna funzione era svolta singolarmente da ogni Ente.
Pertanto, nel caso di specie, occorrerà assicurare anche che le spese in parola non siano in alcun modo di ostacolo, avuto riguardo a tutti gli effetti determinati dal nuovo modello organizzativo adottato, alla necessaria riduzione della spesa complessiva (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 23.04.2013 n. 118).

QUESITI & PARERI

CONSIGLIERI COMUNALI: OSSERVATORIO VIMINALE/ Mozione di sfiducia doc. Deve essere sottoscritta dai 2/5 dei consiglieri. Per iscriverla all'ordine del giorno bisogna seguire le regole del Tuel.
Può essere rigettata, da parte del presidente del consiglio comunale, la richiesta di iscrizione all'ordine del giorno della mozione di sfiducia del sindaco, presentata da un gruppo consiliare, in quanto sottoscritta da un numero di consiglieri inferiore ai due quinti previsti dall'art. 52 del decreto legislativo n. 267/2000?
Nella fattispecie in esame viene contestata la riconduzione di tale richiesta nell'ambito del citato art. 52, trattandosi di «mozione di sfiducia politica» in quanto il sindaco è stato soltanto invitato a dimettersi. Il vigente ordinamento, però, non disciplina la sfiducia politica nei confronti del sindaco, essendo contenuta nella norma richiamata l'esclusiva procedura per la presentazione della «mozione di sfiducia» al sindaco.
La sottoposizione di tale atto all'esame e all'approvazione del consiglio, previa richiesta di iscrizione all'ordine del giorno, non può prescindere dal formalismo richiesto dalla legge. Pertanto, nel caso di specie, posto che il sindaco va escluso dal computo per espressa previsione della citata norma e il numero dei consiglieri assegnati è pari a 24, il novero dei due quinti è pari a 9,6.
In merito al criterio da seguire, nel caso in cui il computo dei due quinti dei consiglieri assegnati, necessario per la sottoscrizione della mozione di sfiducia di cui al più volte citato art. 52, assommi a una cifra decimale, in conformità a un costante indirizzo interpretativo, e in mancanza di apposite prescrizioni statutarie o regolamentari (lo statuto dell'ente si limita a ribadire che la mozione deve essere votata dalla maggioranza assoluta del consiglio senza computare il voto del sindaco), è legittimamente applicabile il criterio dell'arrotondamento aritmetico, in quanto richiamato espressamente, a vario titolo, in più disposizioni del citato decreto legislativo n. 267/00 (cfr. artt. 47, c. 1; 71, c. 8; 73, c.1; 75, c. 8).
Tale criterio implica che in caso di cifra decimale uguale o inferiore a 50, l'arrotondamento debba essere effettuato per difetto, mentre nel caso in cui essa sia superiore a 50 si procederà ad arrotondamento per eccesso. Nell'ipotesi specificata, pertanto, occorrerà la sottoscrizione di dieci consiglieri comunali (articolo ItaliaOggi del 23.10.2015).

CONSIGLIERI COMUNALI: OSSERVATORIO VIMINALE/ Cambio di denominazione.
È legittimo il mutamento di denominazione di una lista elettorale comunale nel corso del mandato, ovvero, in caso contrario, si deve procedere con l'annullamento o la rettifica di atti che hanno già formato oggetto di deliberazioni (mozioni) nei quali la predetta lista viene indicata con la nuova denominazione?
Il decreto legislativo n. 267/2000 utilizza il termine «lista» solo nel Capo III - Sistema elettorale, dall'art. 71 all'art. 76, individuando con tale vocabolo il raggruppamento di candidati che si presentano alla competizione elettorale. I candidati risultati eletti, una volta insediati nel consiglio comunale si organizzano, di norma, in gruppi consiliari che talvolta non coincidono perfettamente con l'esito del voto.
Dovendo fare riferimento, dunque, alla predetta terminologia, occorre comunque evidenziare che l'esistenza dei gruppi consiliari non è espressamente prevista dalla legge, ma si desume implicitamente proprio da quelle disposizioni normative che contemplano diritti e prerogative in capo ai gruppi o ai capigruppo (in particolare, art. 38, comma 3, art. 39, comma 4, e art. 125 del citato decreto legislativo n. 267/2000).
I mutamenti che possono sopravvenire all'interno delle forze politiche presenti in consiglio comunale per effetto di dissociazioni dall'originario gruppo di appartenenza, comportanti la costituzione di nuovi gruppi consiliari ovvero l'adesione a diversi gruppi esistenti, sono ammissibili. Tuttavia, la materia è regolata dalle apposite norme statutarie e regolamentari, adottate dai singoli enti locali nell'ambito dell'autonomia organizzativa dei consigli, riconosciuta espressamente agli stessi dall'art. 38 citato.
Di norma, la modifica della denominazione dei gruppi consiliari, in assenza di una specifica disposizione statutaria o regolamentare, che assimili tale modifica alla costituzione di un nuovo gruppo consiliare, subordinata alle eventuali regole individuate dalle stesse norme, appare rientrare nelle scelte proprie delle formazioni politiche presenti nel consiglio. Nel caso di specie, lo Statuto del comune in questione, demanda al regolamento la disciplina della costituzione dei gruppi consiliari.
In ordine alla disciplina di dettaglio dei predetti gruppi, sarà demandata all'ente interessato la verifica dell'effettiva possibilità della variazione della denominazione del gruppo, previa verifica delle indicazioni contenute nel regolamento.
Qualora non siano stati lesi diritti di terzi, riguardo all'eventuale rettifica o annullamento degli atti che hanno formato oggetto di deliberazione, l'art. 21-octies della legge 07.08.1990, n. 241, al comma 2 ha previsto che «non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato», mentre il successivo art. 21-nonies al comma 2 ha «fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole» (articolo ItaliaOggi del 23.10.2015).

CONSIGLIERI COMUNALI: Consiglieri comunali. Approvazione bilancio. Responsabilità.
La Corte dei conti ha affermato, in relazione al disposto dell'art. 1, comma 1-ter, della l. 20/1994, che l'esimente di responsabilità, nei confronti degli amministratori di enti locali, può operare soltanto quando l'atto generativo del danno ingiusto riguardi materie di particolare difficoltà tecnica e giuridica, dovendosi altrimenti ritenere che l'evidenza dell'erroneità dell'atto sia tale da escludere la stessa buona fede dei titolari dell'organo politico.
Il Comune ha chiesto di conoscere quali sarebbero le responsabilità dei consiglieri comunali in caso di approvazione di un bilancio corredato dei pareri favorevoli di regolarità tecnico-contabile del funzionario competente e del revisore dei conti. L'Ente si è inoltre posto la questione relativa alla possibile sussistenza, nel caso di specie, della c.d. 'esimente politica' prevista dall'art. 1, comma 1-ter, della l. 20/1994 in capo ai medesimi consiglieri.
In linea generale, si osserva che la responsabilità amministrativa in senso stretto è quella nella quale incorrono gli amministratori (e i dipendenti) degli enti locali che, nell'esercizio delle loro funzioni, con dolo o colpa grave, arrechino danno a contenuto patrimoniale ai predetti enti.
Nel procedimento di responsabilità amministrativa, per l'individuazione dei responsabili, si fa comunque riferimento alla situazione di fatto (reale) e non alle previsioni normative astratte. In altri termini, va individuato colui (o coloro) che hanno effettivamente tenuto il comportamento produttivo del danno e ciò a prescindere dal fatto che abbiano agito entro o oltre le competenze riconosciutegli dalla legge.
Per il riscontro concreto, in capo ad un soggetto, di profili di responsabilità amministrativa, è pertanto necessario verificare la sussistenza dei seguenti elementi:
a) il comportamento (fatto-condotta);
b) il dolo o la colpa grave (elemento soggettivo);
c) l'inosservanza degli obblighi di servizio (o di obblighi attribuiti dalla legge);
d) il nesso di causalità tra il comportamento ed il danno;
e) il pregiudizio (danno) arrecato alla pubblica amministrazione, che può essere anche diversa da quella di appartenenza.
Per quanto concerne nello specifico il comportamento degli amministratori degli enti locali, assume rilevanza l'aspetto relativo all'accertamento se l'attività svolta dai politici si sia mantenuta nei limiti generali ed astratti della programmazione e degli indirizzi, ovvero se abbia in qualche modo inciso sulla concreta attività di gestione.
Occorre pertanto che gli organi di governo, prima di operare, abbiano ben presenti le sfere di competenza loro attribuite dagli articoli 42 e seguenti del TUEL, e ciò al duplice scopo di operare nell'ambito delle proprie competenze e di verificare se l'attività che andranno a svolgere possa di per sé determinare conseguenze dannose per l'ente.
In relazione all'adozione degli atti deliberativi, potranno quindi essere chiamati a rispondere sia coloro che li hanno adottati, sia i funzionari responsabili di servizio che hanno espresso il prescritto parere in ordine alla regolarità tecnica [1].
La determinazione delle rispettive responsabilità -sempre qualora si dovesse accertare la sussistenza di un danno- può infatti variare in base all'apporto causale che la condotta degli organi politici e burocratici ha recato nel produrre il medesimo.
E' necessario quindi verificare, caso per caso:
a) il contenuto e gli effetti della deliberazione (quanto in quest'ultima vi sia di mero indirizzo o di indirizzo politico e quanto spazio sia riservato agli aspetti tecnici);
b) l'influenza del parere tecnico sulla deliberazione e sui suoi effetti;
c) l'autonomia di giudizio e di scelta dell'organo politico nell'adottare la deliberazione rispetto ai pareri tecnici espressi.
Soltanto nell'esame dello specifico caso concreto, al fine dell'accertamento delle responsabilità di ciascuno, si potrà verificare se, in considerazione degli aspetti prevalentemente tecnici, il parere sia stato decisivo ed abbia influenzato completamente l'organo di governo.
Ad ogni buon conto, in linea di principio, si può affermare che quando gli organi di governo esercitano una funzione loro propria l'apporto tecnico favorevole non ne esclude la responsabilità.
Tuttavia, preme rilevare che, in conseguenza della separazione tra sfera politica e sfera gestionale, l'art. 1, comma 1-ter, della l. 20/1994 ha previsto che: 'Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l'esecuzione'.
Si è osservato in proposito che, trattandosi di atti ricadenti nella sfera gestionale, non dovrebbero ricadere nell'oggetto di deliberazione degli organi di governo. Peraltro, al fine di chiarire la portata dell'esimente politica prevista dalla citata norma, pare utile riportare l'interpretazione elaborata dalla Corte dei conti, che ha precisato che l'esimente di responsabilità può operare soltanto quando l'atto generativo del danno ingiusto riguardi 'materie di particolare difficoltà tecnica e giuridica, dovendosi altrimenti ritenere che l'evidenza dell'erroneità dell'atto sia tale da escludere la stessa buona fede dei titolari dell'Organo politico' [2].
La predetta disposizione pertanto 'ha un senso logico solo ove venga interpretata come volta a sancire una irresponsabilità dei titolari degli organi politici ogniqualvolta, per la particolare difficoltà delle questioni tecniche e giuridiche sottese alle decisioni da prendere, non possano essere imputati agli stessi errori che avrebbero potuto essere evitati solo con il possesso di determinate conoscenze specialistiche.' [3].
Per quanto riguarda l'elemento soggettivo, il comportamento degli amministratori è stato ritenuto inescusabile, e connotato da colpa grave, nel caso di adozione di atti non conformi a inequivoca normativa di riferimento, nelle specifiche e varie materie, e non conformi a costante giurisprudenza [4].
Le considerazioni sopra esposte valgono anche nell'ipotesi di adozione di atti contabili quali l'approvazione del bilancio comunale.
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[1] Si veda, sulla questione in esame, la Risoluzione n. 13/2009 della Regione Piemonte - Settore Autonomie Locali.
[2] Cfr. Corte dei conti, sez. II giurisdizionale centrale, sentenza n. 303 del 2003.
[3] Così, Corte dei conti, sez. I giurisdizionale centrale, sentenza n. 282 del 2002.
[4] Cfr. Corte dei conti, sez. giurisd. per la Regione Lombardia, sentenza n. 142 del 2015.
In relazione al concetto di colpa grave con riferimento agli amministratori degli enti locali, si riporta quanto affermato da Bruno Prota, Presidente onorario della Corte dei conti, in 'Brevi cenni sulla responsabilità degli amministratori pubblici (degli enti locali)': 'La nozione di colpa grave -oggi rilevante- non è delle più semplici, ma si può così sintetizzare: una macroscopica e inescusabile negligenza ed imprudenza (...) nell'adempimento dei propri doveri istituzionali, cioè un atteggiamento di estrema superficialità, trascuratezza nella cura di beni e interessi pubblici (...)' (21.10.2015 - link a www.regione.fvg.it).

CONSIGLIERI COMUNALI: OSSERVATORIO VIMINALE/ Commissioni bilanciate. Tutti i gruppi devono essere rappresentati. Nel silenzio del legislatore, soccorre la giurisprudenza amministrativa.
Può ritenersi rispettato il criterio del principio di proporzionalità tra maggioranza e opposizione nel caso in cui la modifica del regolamento consiliare, con cui è stato ridotto il numero dei componenti delle commissioni permanenti del consiglio comunale di un ente, ha comportato l'estromissione di un gruppo di minoranza da una delle commissioni?
Nella fattispecie in esame, nel consiglio comunale dell'ente sono presenti tre commissioni, formate ciascuna da cinque consiglieri, a fronte di un consiglio comunale composto da 16 consiglieri.
Lo statuto comunale rinvia al regolamento la disciplina del numero delle commissioni permanenti, le materie di competenza e il funzionamento e le modalità di costituzione, e si limita a disporre che tali commissioni siano composte nel rispetto del criterio proporzionale.
Il regolamento comunale, come modificato, prevede che ciascuna commissione sia composta da cinque consiglieri, di cui almeno due assegnati ai gruppi di minoranza, in modo da assicurare la rappresentanza proporzionale tra maggioranza e minoranza.
Ogni consigliere ha diritto a essere nominato in almeno una commissione.
Le commissioni consiliari previste dall'articolo 38, comma 6, del decreto legislativo n. 267/2000, una volta istituite sulla base di una facoltativa previsione statutaria, sono disciplinate dal regolamento comunale con l'unico limite, posto dal legislatore, riguardante il rispetto del criterio proporzionale nella composizione.
Pertanto le forze politiche presenti in consiglio debbono essere il più possibile rispecchiate anche nelle commissioni, in modo che in ciascuna di esse sia riprodotto il loro peso numerico e di voto.
Quanto al rispetto del criterio proporzionale previsto dal citato articolo 38, comma 6, il legislatore non precisa come lo stesso debba essere declinato in concreto. Il regolamento, a cui sono demandate la determinazione dei poteri delle commissioni, nonché la disciplina dell'organizzazione e delle forme di pubblicità dei lavori, dovrebbe stabilire anche i meccanismi idonei a garantirne il rispetto.
L'indirizzo giurisprudenziale prevalente in materia, con l'eccezione della sentenza contraria del Tar Puglia-Lecce n. 516/2013, stabilisce che il criterio proporzionale può dirsi rispettato solo ove sia assicurata, in ogni commissione, la presenza di ciascun gruppo, anche se formato da un solo consigliere, presente in consiglio (Tar Lombardia Brescia 04.07.1992 n. 796; Tar Lombardia Milano 03.05.1996, n. 567).
Tale principio, peraltro, è stato ribadito dal Consiglio di stato il quale, con parere n. 04323/2009 del 14.04.2010 emesso su ricorso straordinario al presidente della repubblica, ha osservato che «come da consolidata giurisprudenza dalla quale la sezione non intende discostarsi, il criterio di proporzionalità di rappresentanza della minoranza non può prescindere dalla presenza in ciascuna commissione permanente di almeno un rappresentante di ciascun gruppo consiliare. In tal caso il criterio di proporzionalità si può esplicare attraverso il voto ponderato (v. anche Tar Lombardia sez. II, 19.11.1996, n. 1661) o plurimo assegnato a ciascun componente della commissione in ragione corrispondente a quello della forza politica rappresentata nel consiglio comunale, vale a dire corrispondente al numero di voti di cui dispone il gruppo di appartenenza in seno al consiglio, diviso per il numero dei rappresentanti della stessa lista nella commissione interessata» (articolo ItaliaOggi del 16.10.2015).

APPALTI SERVIZI: Concessione di servizi ex art. 30 del d.lgs. 163/2006. Modalità di individuazione del nuovo concessionario.
La procedura di scelta del concessionario, come delineata dall'art. 30, comma 3, del Codice dei contratti, è caratterizzata dal ricorso ad una gara informale a cui sono invitati almeno cinque soggetti (ammesso che sussistano in tale numero soggetti qualificati in relazione all'oggetto della concessione) con l'indicazione dei requisiti, che devono essere predeterminati e resi noti fin dal momento in cui viene avviata la procedura.
Devono comunque essere rispettati i principi di logicità, trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione tra i concorrenti, da garantire attraverso l'idonea pubblicità delle procedure selettive e la valutazione comparativa di più offerte. Per quanto attiene alle modalità di pubblicizzazione della gara informale, si può ritenere che il grado di pubblicità vada commisurato all'entità della concessione, in relazione alla sua rilevanza economica e, dunque, adeguato all'importo stimato dell'appalto.
Il Comune, nell'approssimarsi della scadenza del contratto di concessione relativo al servizio di accertamento, liquidazione e riscossione dell'imposta sulla pubblicità e della tassa di occupazione di aree e spazi pubblici, si accinge a bandire una procedura per l'individuazione del nuovo concessionario, ai sensi dell'art. 30 del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, che disciplina la concessione di servizi. L'Ente chiede quindi un parere con riferimento alle caratteristiche della procedura da utilizzare per l'individuazione dei concorrenti da invitare alla selezione e alle modalità di pubblicizzazione della gara informale.
L'art. 30, comma 1, del d.lgs. 163/2006, stabilisce che 'Salvo quanto disposto nel presente articolo, le disposizioni del codice non si applicano alle concessioni di servizi'; il successivo comma 3, dispone che 'La scelta del concessionario deve avvenire nel rispetto dei principi desumibili dal Trattato e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità, previa gara informale a cui sono invitati almeno cinque concorrenti, se sussistono in tale numero soggetti qualificati in relazione all'oggetto della concessione, e con predeterminazione dei criteri selettivi'.
La procedura di scelta del concessionario, come delineata dall'art. 30, comma 3 del Codice, è quindi caratterizzata:
1) dal ricorso ad una gara informale;
2) dall'invito ad almeno cinque soggetti (ammesso che sussistano in tale numero soggetti qualificati in relazione all'oggetto della concessione);
3) dall'indicazione dei requisiti, che devono essere predeterminati e resi noti fin dal momento in cui viene avviata la procedura.
Come ripetutamente chiarito dalla giurisprudenza, la gara informale di cui al citato art. 30, comma 3, consente ampia discrezionalità da parte dell'amministrazione nella fissazione delle regole selettive (con possibilità quindi di prescindere dalle regole interne e comunitarie dell'evidenza pubblica), fermi restando il rispetto dei principi di logicità, trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione tra i concorrenti, da garantire attraverso l'idonea pubblicità delle procedure selettive e la valutazione comparativa di più offerte; ne derivano una maggior speditezza e semplificazione procedimentale [1].
Laddove decidesse di inserire nel bando di gara disposizioni ulteriori rispetto al contenuto minimo previsto dalla legge, l'amministrazione aggiudicatrice eserciterebbe un potere attinente al merito amministrativo [2].
Di conseguenza, nel momento in cui l'amministrazione individua le regole per la selezione dei partecipanti e i criteri per l'aggiudicazione (ad esempio attraverso l'individuazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa), si autolimita rispetto alle prescrizioni di cui alla norma su riportata. Infatti, alle concessioni di servizi non si applicano le disposizioni del Codice degli appalti, salvo quelle espressamente richiamate dall'art. 30 (commi 1 e 7). Pertanto, l'applicazione di norme codicistiche non direttamente richiamate dall'art. 30 rientra nella facoltà decisionale della stazione appaltante, la quale può decidere autonomamente di assoggettarvisi [3].
Con riferimento alle modalità di pubblicizzazione di un eventuale avviso per manifestazione di interesse, premesso che non spetta a questo ufficio esprimere valutazioni che competono esclusivamente ai singoli enti in virtù della propria autonomia e discrezionalità, si forniscono i seguenti spunti di riflessione.
Come si è detto, il comma 1 dell'art. 30 dispone, per le concessioni di servizi, la non applicazione delle disposizioni codicistiche: ciò significa che non trovano applicazione nemmeno gli articoli 63 e seguenti, relativi a bandi, avvisi e inviti; tuttavia, come già rimarcato, l'affidamento di servizi in concessione deve rispettare i principi generali relativi ai contratti pubblici, tra i quali l'adeguata pubblicità e la proporzionalità, al fine di garantire il più ampio confronto concorrenziale [4].
In linea di principio, si può ritenere che il grado di pubblicità va commisurato all'entità della concessione, in relazione alla sua rilevanza economica e, dunque, adeguato all'importo stimato dell'appalto [5].
Tuttavia, con riferimento a concessioni di servizi in cui le amministrazioni aggiudicatrici avevano deciso di avvalersi della procedura aperta (e quindi autovincolandosi) per la selezione del concessionario, è dato riscontrare orientamenti giurisprudenziali divergenti.
Infatti, in alcune pronunce il Consiglio di Stato ha affermato che per le concessioni ex art. 30 non è richiesta la pubblicazione del bando in Gazzetta Ufficiale [6].
Per contro, in altre occasioni i giudici amministrativi hanno affermato che la pubblicazione del bando all'albo pretorio dell'amministrazione procedente è strumento inidoneo a garantire la possibilità di conoscenza alle imprese che operano nel settore e sono portatrici di un interesse differenziato e qualificato all'adozione di adeguate forme di pubblicità della gara allo scopo di prendervi parte [7]. Dello stesso avviso l'AVCP (ora ANAC), secondo cui: 'Non rispetta il principio di adeguata pubblicità la pubblicazione del bando di gara per l'affidamento di una concessione di servizi mediante procedura aperta sull'albo pretorio comunale, sul BUR e sui siti internet di alcune agenzie specializzate accessibili solo da parte di utenti abbonati, in quanto inidonea a consentire l'effettività della concorrenza.' [8]
Infine si osserva che, qualora l'amministrazione instante procedesse alla pubblicazione di un avviso per manifestazione di interesse a partecipare alla procedura per l'affidamento della concessione de qua e ricevesse un numero di richieste di operatori economici inferiore a quello indicato dall'art. 30, comma 3 [9], si ritiene che i principi richiamati dallo stesso articolo siano rispettati nel momento in cui si possa verificare il confronto fra una pluralità di offerte [10].
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[1] TAR Puglia, Lecce, sez. III, Sent. 1444/2012.
[2] TAR Puglia, Bari, sez. I, Sent. 70/2009.
[3] TAR Veneto, Venezia, Sez. I, sent. 1474/2012.
[4] AVCP, deliberazione n. 47 del 01/05/2011.
[5] TAR Puglia, Lecce, cit.; TAR Liguria, sez. II, Sent. 434/2013; TAR Molise, sez. I, Sent. 677/2008.
[6] Consiglio di Stato, sez. V, Sent. 2709/2011; sez. III, Sent. 3842/2011.
[7] TAR Puglia, Bari, sez. I, Sent. 995/2005; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, Sent. 1521/2011.
[8] Deliberazione n. 69 del 30/07/2009. Si veda anche la Deliberazione n. 207 del 21/06/2007, laddove si afferma, con riferimento alla 'concessione di servizi, ai sensi dell'art. 30 del d.lgs. 12.04.2006, n. 163. [che] È opportuno che le s.a. adottino comportamenti positivi, cioè misure concrete volte a instaurare procedure conformi ai principi fondamentali di trasparenza e libera concorrenza sanciti dal Trattato CE e dallo stesso d.lgs. 163/2006. È evidente che nei casi di concessione per i quali la concorrenza sarebbe suscettibile di esplicarsi prevalentemente a livello locale, assume maggior interesse, tra le possibili forme di pubblicità, l'affissione dell'avviso presso la sede della stazione appaltante e la pubblicazione sui giornali locali. Diversamente, nel caso di servizi economicamente rilevanti, dovrebbero essere utilizzate forme di pubblicità più consone alle specificità dei servizi e degli operatori interessati.'
[9] '...almeno cinque concorrenti, se sussistono in tale numero soggetti qualificati in relazione all'oggetto della concessione...'
[10] Si osserva al riguardo che, nel rispetto del principio di trasparenza, nulla vieta all'amministrazione procedente di stabilire già nell'avviso che, qualora non venisse raggiunto il numero minimo di richieste previsto dalla norma più volte richiamata, è sua facoltà procedere con un numero di soggetti inferiore a cinque ovvero procedere all'invito di ulteriori soggetti in possesso dei requisiti richiesti fino a raggiungere tale numero (14.10.2015 - link a www.regione.fvg.it).

ENTI LOCALI: Ammissibilità della concessione di contributi a soggetto estero.
L'art. 12 della L. 241/1990 dispone che l'attribuzione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ecc. da parte delle PP.AA. è subordinata all'adozione di apposito regolamento contenente i criteri e le modalità ai quali le stesse amministrazioni devono attenersi ed il cui rispetto deve risultare dai singoli provvedimenti di concessione dei benefici.
L'ammissibilità a contributo degli interventi deve fondamentalmente basarsi sulla valutazione dell'effettiva utilità che essi rivestono per la popolazione amministrata: si ritiene possa risultare a tal fine irrilevante che il soggetto destinatario delle risorse sia residente sul territorio nazionale o all'estero, fatta salva la facoltà del Comune di disporre diversamente in sede regolamentare.
Il Comune chiede di conoscere se risulti ammissibile assegnare un contributo ad un soggetto estero, volto alla realizzazione di un lungometraggio concernente una determinata vicenda, che ha interessato alcuni dei propri cittadini, rappresentando, al riguardo, che:
- l'Amministrazione riconosce il significativo valore dell'opera, quale strumento di valorizzazione della comunità locale;
- la regolamentazione adottata dall'Ente nella materia non prevede espressamente la fattispecie, ma nemmeno la esclude.
Occorre, anzitutto, ricordare che l'attività di consulenza giuridico-amministrativa alla quale è preposto questo Ufficio è finalizzata a fornire una ricostruzione degli istituti giuridici che -attraverso l'esame della normativa, della giurisprudenza e della dottrina- possa consentire di desumere princìpi di carattere generale, fermo restando che compete, invece, all'amministrazione procedente determinarsi in ordine alle scelte concrete da adottare caso per caso.
A tal fine, sentito il Servizio finanza locale, si esprimono le seguenti considerazioni.
L'art. 12 della legge 07.08.1990, n. 241, dispone che la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati «sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi» (comma 1) e che «L'effettiva osservanza» di tali criteri e modalità «deve risultare dai singoli provvedimenti» che concedono i benefici (comma 2).
Al riguardo, la giurisprudenza amministrativa osserva che:
- la norma «riveste carattere di principio generale dell'ordinamento giuridico ed, in particolare, della materia che governa tutti i contributi pubblici» [1];
- ai fini dell'adozione di provvedimenti volti a concedere sovvenzioni, contributi, sussidi, ecc., le PP.AA. devono attenersi ai criteri ed alle modalità stabilite dal proprio regolamento, giacché sia la predeterminazione di detti criteri, sia la dimostrazione del loro rispetto in sede di concessione dei benefici, «sono rivolte ad assicurare la trasparenza della azione amministrativa e si atteggiano a principio generale, in forza del quale l'attività di erogazione della pubblica Amministrazione deve in ogni caso rispondere a elementi oggettivi» [2];
- la predeterminazione e la pubblicazione dei criteri concernenti la destinazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici, oltre a costituire corollario del principio generale di trasparenza, «rappresenta la declinazione in via amministrativa delle finalità politico-sociali (o politico-economiche, a seconda dei casi), che l'intervento pubblico intende perseguire. Sotto tale profilo, la destinazione di un contributo secondo una finalità non conforme a quella perseguita sulla base dei criteri predeterminati dall'Ente, oltre a porsi in contrasto con il principio di legalità, determina uno sviamento della causa dell'intervento pubblico sotto il profilo funzionale proprio del contributo stesso» [3].
Le predette considerazioni inducono a ritenere che l'Ente non possa procedere all'attribuzione dei benefici contemplati dalla norma di legge in assenza di un'adeguata previsione regolamentare [4], alla quale poter ricondurre, in termini oggettivi, i vari interventi che si intendono finanziare.
Al riguardo, si osserva che nell'ambito delle previsioni regolamentari dell'Ente concernenti i 'Contributi per progetti ed iniziative' (v. Titolo IV - artt. 16-20), gli artt. 16 ('Soggetti ammessi') e 18 ('Criteri e modalità per la concessione') prevedono, in particolare, che:
- i contributi finalizzati alla realizzazione di specifici progetti ed iniziative riconducibili agli interessi generali o diffusi della comunità locale e rientranti nei fini istituzionali del Comune «possono essere concessi anche a persone fisiche non residenti nel Comune, o a soggetti privi di una sede nel territorio comunale» (art. 16, comma 4);
- l'Amministrazione può concedere contributi «anche per iniziative da realizzare al di fuori dei confini del territorio comunale», purché queste siano riferibili alle esigenze della comunità locale o volte a riaffermare il prestigio o il buon nome della medesima comunità (art. 18, comma 2);
- i beneficiari sono tenuti ad inserire, in tutti i materiali pubblicitari relativi alle iniziative ammesse a contributo, «apposita informazione, con la quale viene reso noto che esse si svolgono con il concorso economico del Comune» (art. 18, comma 4).
Occorre, poi, rammentare che l'azione comunale presuppone la competenza dell'ente, quale emerge, in via ordinaria [5], dagli artt. 8, comma 1, e 16, comma 1, della legge regionale 09.01.2006, n. 1, i quali prevedono, rispettivamente, che il comune «è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo» [6] ed «è titolare di tutte le funzioni amministrative che riguardano i servizi alla persona, lo sviluppo economico e sociale e il governo del territorio comunale, salvo quelle attribuite espressamente dalla legge ad altri soggetti istituzionali» [7].
Come viene osservato in dottrina, l'ente locale territoriale «trova nel territorio -e, quindi, nella comunità che vi risiede- il punto di riferimento per la sua azione ed il limite alla generalità dei suoi fini» [8].
Quanto alla giurisprudenza [9], essa afferma che, ai fini della legittimità di ogni intervento dell'ente locale, è necessario che ricorrano due condizioni:
1) che l'iniziativa si ponga in termini strumentali al perseguimento degli interessi della collettività di riferimento;
2) che la scelta amministrativa rappresenti l'espressione di un potere discrezionale [10] che possa ritenersi ragionevole e non arbitraria esplicazione di una scelta politica.
Pertanto, se è ben vero che i comuni, in coerenza con l'autonomia loro garantita dalla Costituzione, godono di ampia possibilità di scelta nel perseguimento degli interessi affidati alle loro cure, quanto a modi e priorità di graduazione della loro attuazione appare imprescindibile ed incomprimibile la necessità che ogni iniziativa amministrativa sia collegata con il proprio territorio, in termini di utilità, sia pure latamente intesa.
La scelta si deve, perciò, coniugare inscindibilmente con la concreta ponderazione della finalità da perseguire, nel senso che tale ponderazione è in grado di esprimere la buona gestione in termini di razionalità obiettiva.
In base alle norme ed alle considerazioni che precedono sembra potersi affermare che, ai fini dell'ammissibilità dell'intervento, rileva fondamentalmente la valutazione dell'effettiva utilità, per la propria popolazione, di acquisire il bene che verrebbe realizzato con il contributo comunale, a prescindere dalla circostanza [11] che il soggetto destinatario di tali risorse sia residente sul territorio nazionale o all'estero.
Va, infine, segnalato che la Corte dei conti, pur esprimendosi su fattispecie diverse da quella in esame [12], che ha comunque ricondotto alla più ampia problematica dei limiti dei finanziamenti comunali a soggetti privati, afferma che:
- i Comuni, sulla base della loro autonoma discrezionalità e 'secondo i principi della sana e corretta amministrazione', possono deliberare contributi a favore di enti che, pur non essendo affidatari di servizi, svolgono una attività che viene ritenuta utile per i propri cittadini [13];
- in ogni caso, l'attribuzione di benefici pubblici deve risultare 'conforme al principio di congruità della spesa', presupponente una valutazione comparativa degli interessi complessivi dell'ente locale [14];
- la facoltà degli enti territoriali di attribuire benefici patrimoniali a soggetti privati in ragione dell'interesse pubblico indirettamente perseguito, ammessa in via generale, rimane tuttavia 'subordinata ai limiti imposti da disposizioni di legge dirette al contenimento della spesa pubblica ed alle prescrizioni richieste dai principi contabili per garantire la corretta gestione delle risorse pubbliche' [15].
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[1] V., più recentemente, Consiglio di Stato - Sez. V, sentenza 17.03.2015, n. 1373 e sentenza 23.03.2015, n. 1552.
[2] V. TAR Puglia - Lecce, Sez. II, sentenza 25.10.2011, n. 1842.
[3] V. TAR Lombardia - Milano, Sez. III, sentenza 05.05.2014, n. 1142.
[4] Dotata, per sua natura, dei caratteri della generalità e dell'astrattezza.
[5] Potendo essere anche attribuita, in specifiche materie, da disposizioni di legge ad hoc.
[6] La disposizione ribadisce quanto già disposto dall'art. 3, comma 2, del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267.
[7] La previsione conferma sostanzialmente il contenuto dell'art. 13, comma 1, del D.Lgs. 267/2000.
[8] F. Staderini - A. Silveri «La responsabilità nella pubblica amministrazione (con particolare riguardo a quella locale)», CEDAM, 1998.
[9] Ci si riferisce, in particolare, a Corte dei conti - Sez. I centrale, sentenza 09.03.1999, n. 54/A, il cui testo integrale risulta irreperibile, ma il cui contenuto forma oggetto dell'articolo di F. Longo «Fissate le premesse per la legittimità delle iniziative comunali. La Corte dei conti detta i principi per i contributi alle associazioni», in Il Sole-24 Ore del lunedì, 24.05.1999, n. 140, pag. 30.
[10] Delineando i limiti di insindacabilità delle scelte discrezionali degli enti locali, la Corte di cassazione, con orientamento consolidato (cfr., ex multis, Sezz. unite civili, sentenze 29.01.2001, n. 33; 29.09.2003, n. 14448 e 10.03.2014, n. 5490), afferma che la Corte dei conti può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini dell'ente pubblico giacché, pur se l'art. 1, comma 1, della legge 14.01.1994, n. 20, prevede che l'esercizio in concreto del potere discrezionale degli amministratori pubblici costituisce espressione di una sfera di autonomia che il legislatore ha inteso salvaguardare dal sindacato del giudice contabile, l'art. 1, comma 1, della L. 241/1990 stabilisce che l'esercizio dell'attività amministrativa deve ispirarsi ai criteri di economicità e di efficacia, che costituiscono specificazione del più generale principio di buon andamento sancito dall'art. 97 della Costituzione e assumono rilevanza sul piano della legittimità (non della mera opportunità) dell'azione amministrativa, la verifica della quale impone la valutazione del rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti.
E la Corte dei conti - Sez. II centrale d'appello, sentenza 08.06.2015, n. 296, sostiene che l'attribuzione di un potere amministrativo discrezionale da parte della legge non implica la creazione di un'area di assoluta libertà decisionale in capo al titolare, ma esige pur sempre che tale potere venga esercitato nel rispetto dei fini per i quali è stato conferito, precisando, inoltre, che è lo stesso tenore letterale dell'art. 1, comma 1, della L. 20/1994 ad escludere dal sindacato giurisdizionale unicamente il 'merito' amministrativo e non la scelta discrezionale nella sua interezza che deve, in ogni caso, rispettare i c.d. 'limiti interni' della discrezionalità - interesse pubblico, causa del potere esercitato, osservanza dei precetti di logicità e di imparzialità - alla cui violazione si fa tradizionalmente risalire il vizio dell'eccesso di potere.
[11] Fatta salva la facoltà, per il Comune, di disporre diversamente nella propria disciplina.
[12] Nell'ambito delle quali è stata anche fornita l'interpretazione delle disposizioni che vietano l'assunzione di spese per sponsorizzazioni (art. 6, comma 9, del decreto-legge 31.05.2010, n. 78, convertito dalla legge 30.07.2010, n. 122) e la concessione di contributi ad enti che prestano servizi a favore delle pubbliche amministrazioni (art. 4, comma 6, del decreto-legge 06.07.2012, n. 95, come modificato dalla legge di conversione 07.08.2012, n. 135).
Al riguardo, la Corte dei conti ha osservato che ciò che assume rilievo per qualificare una contribuzione pubblica quale spesa di sponsorizzazione, a prescindere dalla sua forma, è la funzione: la spesa di sponsorizzazione presuppone la semplice finalità di segnalare ai cittadini la presenza dell'ente pubblico, così da promuoverne l'immagine. Non si configura, invece, quale sponsorizzazione il sostegno di iniziative di un soggetto terzo, riconducibili ai fini istituzionali dello stesso ente pubblico; tale profilo, però, deve essere esplicitato dall'ente locale in modo inequivoco nella motivazione del provvedimento.
[13] Sez. reg.le di controllo per la Lombardia, parere 226/2013.
[14] Sez. reg.le di controllo per la Lombardia, pareri 248/2014 e 79/2015.
[15] Sez. reg.le di controllo per la Lombardia, parere 121/2015 (02.10.2015 - link a www.regione.fvg.it).

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VARI: Vitalizio in cambio della casa. Per gli ultrasessantenni prestito garantito da ipoteca. Dal consiglio di stato il via libera al decreto che attua la legge n. 44 del 2015.
In dirittura il prestito vitalizio ipotecario.
Il Consiglio di Stato ha licenziato il parere favorevole allo schema di decreto attuativo della legge 44/2015 (Schema di decreto del Ministro dello sviluppo economico concernente il “Regolamento recante norme in materia di disciplina del prestito vitalizio ipotecario, ai sensi dell’art. 11-quaterdecies, comma 12-quinquies del decreto legge 30.09.2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 02.12.2005, n. 248, come modificato dall’art. 1, comma 1 della legge 02.04.2015, n. 44”), che ha disciplinato lo speciale finanziamento riservato agli ultrasessantenni.
Nello schema di provvedimento si prevedono garanzie per l'utente: deve essere messo a conoscenza di tutte le condizioni del contratto e non deve sostenere spese per ottenere l'informativa precontrattuale, coniugi e conviventi possono chiedere di cointestare il contratto (con possibilità, quindi, di far durare il contratto fino al decesso della parte più longeva).
Ma vediamo il dettaglio dello schema di decreto, che renderà possibile per gli anziani, che hanno una casa, di avere disponibilità liquide per le loro esigenze.
IL PRESTITO VITALIZIO
Si tratta di uno speciale finanziamento bancario e delle finanziarie dedicato a chi ha più di 60 anni, con possibilità di ricevere il prestito a tranche mensili e rimborso integrale in unica soluzione alla morte del soggetto debitore oppure anche prima del decesso se la casa viene venduta o ipotecata o di riduzione significativa del valore dell'immobile.
La restituzione in unica soluzione non è l'unica opzione. La legge prevede rimborsi rateali. Le banche sono comunque garantite da ipoteca di primo grado. Se entro un anno il finanziamento non è restituito dagli eredi o dal debitore, la casa viene venduta al prezzo di mercato e il ricavato viene usato per il rimborso del credito.
La legge 44/2015 ha rinviato a un decreto ministeriale la disciplina di dettaglio.
IL DECRETO
Lo schema di decreto prevede l'obbligo per il finanziatore di predisporre due prospetti esemplificativi, da sottoporre all'interessato, chiamati «simulazione del piano di ammortamento» che illustrano il possibile andamento del debito nel tempo.
Si stabilisce anche il divieto di esigere il pagamento delle spese sostenute dal finanziatore qualora il finanziato decida di non sottoscrivere il contratto.
Al finanziamento si accompagna una polizza assicurativa per l'immobile, ma il richiedente ha la facoltà di acquistare la polizza assicurativa anche presso un soggetto differente dal finanziatore, che annualmente deve consegnare un resoconto della propria posizione debitoria.
Il contratto deve prevedere la possibilità di procedere alla «co-intestazione» del contratto in caso di coniugi o di conviventi more uxorio.
La banca e la finanziaria hanno la possibilità, in alcuni casi, di richiedere il rimborso integrale del finanziamento.
Il decreto prevede tra queste ipotesi il decesso del soggetto finanziato o del soggetto finanziato più longevo in caso di «co-intestazione».
Lo stesso vale per i seguenti casi: trasferimento, in tutto o in parte, di diritti reali o di godimento sull'immobile dato in garanzia; compimento da parte del soggetto finanziato con dolo o colpa grave di atti che riducano significativamente il valore dell'immobile; la costituzione di «diritti reali di garanzia in favore di terzi»; effettuazione di modifiche strutturali all'immobile rispetto al suo stato originale, apportate senza previo accordo con il finanziatore; revoca dell'abitabilità dell'immobile dovuta a incuria del finanziato; ingresso nell'immobile, quali residenti, di soggetti diversi dai familiari del finanziato, qualora avvenuta dopo la stipula del contratto e l'esistenza di procedimenti conservativi o esecutivi o ipoteche giudiziali sull'immobile dato in garanzia.
IL PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO
Il parere 16.10.2015 n. 2791 del Consiglio di Stato, Sez. Consultiva per gli Atti Normativi, indica alcune modifiche da apportare al decreto. Tra queste si segnala l'inserimento di obblighi di informazione sulle conseguenze a carico degli eredi. Si segnala anche la necessità di limitare la possibilità di revoca del finanziamento nel caso in cui il debitore subisca atti conservativi o esecutivi.
Il decreto non specifica una soglia minima, con la conseguenza che azioni per crediti di piccolo importo comporterebbero l'estinzione del prestito e l'obbligo di restituire il finanziamento. Il consiglio di stato ritiene necessario specificare che tale effetto deriva da procedimento di valore pari o superiore a una percentuale del finanziamento o del valore dell'immobile (articolo ItaliaOggi del 24.10.2015).

TRIBUTI: Fisco/ Cassazione e qualifica dirigenziale di chi firma. La carenza non si rileva d'ufficio.
La carenza della qualifica dirigenziale di chi firma l'atto impositivo non è rilevabile d'ufficio ma nel ricorso introduttivo. Ma non solo: l'accertamento fiscale è valido anche quando al contribuente vengono concessi solo quindici giorni e non sessanta per fornire chiarimenti, nonostante l'invito sia consegnato «brevi manu» dalla Guardia di finanza in sede di ispezione.
Sono questi, in sintesi, i principi affermati dalla Corte di Cassazione che, con la sentenza 23.10.2015 n. 21615, ha respinto il ricorso di un avvocato.
Sul fronte del rispetto della dibattuta questione dei cosiddetti falsi dirigenti la sezione tributaria rende una motivazione più precisa e chiarisce che sull'eccezione di nullità dell'accertamento sollevata dal contribuente, avanzata, per la prima volta, in Cassazione, sono stati invocati gli effetti invalidanti, a suo dire rilevabili anche d'ufficio, della recente declaratoria d'illegittimità costituzionale di taluni strumenti normativi d'inquadramento dirigenziale del personale dell'Agenzia delle entrate.
Ma per la Cassazione, sul piano processuale, «la pretesa nullità dell'avviso di accertamento per l'asserita carenza dei requisiti (soggettivi) indicati nell'art. 42 dpr 600/1973 e nell'art. 56 dpr 633/1972 non è rilevabile d'ufficio e la relativa questione, se non prospettata nel giudizio di primo grado, o più esattamente nel ricorso introduttivo, non può essere introdotta successivamente».
Restano, dunque, ferme le preclusioni che derivano del peculiare regime di carattere impugnatorio del processo tributario (articolo ItaliaOggi del 24.10.2015).

VARI: Da febbraio canone Rai in bolletta. Pagamento in unica soluzione
Per il canone Rai si pagheranno 100 euro in bolletta e in una unica soluzione da febbraio. Mentre se il contratto della luce è intestato a una persona diversa del detentore della televisione il canone lo pagherà quest'ultimo ma con il conto corrente postale.
È questo uno dei chiarimenti, per il pagamento del canone tv nella bolletta elettrica, che arriva dalla relazione illustrativa della legge di stabilità trasmessa, ieri, al Quirinale e in Parlamento.
I punti fermi.
Il canone, dunque, passerà dall'attuale importo di 113,50 a 100 euro. Nella relazione illustrativa si legge che all'assetto normativo delle regole sul canone, disciplina risalente al 1938, si aggiunge l'indicazione che il pagamento del canone sarà effettuato in via ordinaria nel contesto del pagamento dei corrispettivi delle forniture dell'energia elettrica.
Alle norme è aggiunta una presunzione per cui «l'esistenza di una fornitura di energia elettrica nel luogo ove è situata la residenza fa presumere la detenzione o l'utenza di un apparecchio atto o adattabile alla ricezione del servizio pubblico radiotelevisivo». La presunzione può essere superata con un'autocertificazione da presentarsi all'Agenzia delle entrate, in cui il titolare del contratto di energia elettrica dichiari di non possedere un televisore.
Il pagamento del canone avverrà, si legge nel testo, mediante addebito con una distinta voce non imponibile ai fini fiscali sulle fatture dell'elettricità.
È precisato che il canone è dovuto una volta sola in relazione a tutti gli apparecchi detenuti dai componenti della famiglia anagrafica, nei luoghi di residenza e dimora. Tutta la fase attuativa è poi demandata a un decreto congiunto del ministero dello sviluppo economica, ministero dell'economia e delle finanze, Autorità per l'energia elettrica, entro 45 giorni dall'entrata in vigore della legge.
Nel decreto troveranno spazio le disposizioni sui termini e le modalità con cui, le società che erogano i servizi di energia, riversano il canone all'erario. Inoltre nel decreto sarà affrontato il problema dei ritardi di pagamento e dell'applicazione di eventuali interessi moratori da parte degli utenti.
I controlli saranno effettuati attraverso lo scambio di informazioni tra Anagrafe, Autorità per l'energia elettrica, ministero dell'interno, comuni, nonché altri soggetti pubblici e privati che hanno la disponibilità delle informazioni relative alle famiglie anagrafiche.
Infine la norma prevede che, per gli anni dal 2016 al 2018, le eventuali maggiori entrate, versate a titolo di canone, saranno destinate al fondo per la riduzione della pressione fiscale. Le sanzioni attualmente previste dalla legge del 1938 non sono modificate (articolo ItaliaOggi del 24.10.2015).

TRIBUTI: Congelata anche la «super-Tasi». Aliquota dello 0,8 per mille sulle seconde case solo se già applicata oggi.
Il blocco agli aumenti delle tasse locali si estende anche alla «super-Tasi», l’aliquota aggiuntiva dello 0,8 per mille che potrà essere applicata l’anno prossimo solo da chi l’aveva introdotta già quest’anno su seconde case e altri immobili (escludendo i terreni agricoli oltre alle abitazioni principali). Insomma: per il 2016 il congelamento del fisco locale e regionale diventa a tutto tondo, ed esclude solo gli aumenti automatici in caso di extradeficit sanitario (Regioni) e pre-dissesto (Comuni) e quelli legati al piani di restituzione da parte dei governatori delle anticipazioni sblocca-debiti ottenute dal ministero dell’Economia.
La novità è spuntata nell’ultimo testo della manovra, inviato ieri al Quirinale dopo un lungo lavoro sulle bozze che nella fase finale si è concentrato proprio sul fisco locale e sulle ipotesi di “salva-Regioni”.
Per capire le conseguenze di queste misure è utile un riassunto delle puntate precedenti. La manovra abolisce la tassazione delle abitazioni principali, con l’eccezione di quelle «di lusso» a cui viene applicata l’aliquota fissa del 4 per mille con esenzione di 200 euro, e dei macchinari «imbullonati» delle imprese, mentre per i terreni agricoli riporta la distribuzione dei Comuni fra montani e non alla situazione pre-2014 (dunque con più enti classificati come «montani», e quindi privi di tassazione su tutti i terreni) e applica anche in pianura l’esenzione per quelli di proprietà di imprenditori agricoli professionali, coltivatori diretti e società. L’Imu, infine, scompare anche dai terreni nelle isole minori e in quelli a proprietà collettiva indivisibile.
La seconda gamba della manovra è rappresentata dai rimborsi ai Comuni per il mancato gettito. A questo scopo vengono destinati 3.668,09 milioni, che si aggiungono al fondo di solidarietà comunale e saranno distribuiti sulla base dei gettiti Imu/Tasi di quest’anno, mentre il fondo “tradizionale” scende a quota 2.768,8 milioni. Altri 115 milioni servono a compensare i Comuni per la loro quota di Imu sugli «imbullonati» (il gettito ad aliquota standard è statale), e altri 390 milioni vanno a replicare il «fondo Tasi» introdotto dalla legge di stabilità per il 2014, e progressivamente ridotto negli anni, per chiudere i conti.
Su questo impianto si è sviluppata l’incognita sulla «super-Tasi», cioè l’aliquota aggiuntiva dello 0,8 per mille che i sindaci hanno finora potuto introdurre a patto di finanziare qualche detrazione sull’abitazione principale. In questi due anni i Comuni hanno potuto collocare questo tassello fiscale aggiuntivo sia sulla prima casa, alzando l’aliquota fino al 3,3 per mille, sia sugli altri immobili, portando la somma di Imu e Tasi all’11,4 per mille.
La caduta di questa opzione avrebbe determinato l’esigenza di trovare altri 360 milioni per garantire ai sindaci il rimborso totale promesso a più riprese dal Governo; la sua replica, d’altra parte, avrebbe aperto la porta a qualche manovra strumentale da parte dei Comuni che, dopo aver chiesto la «super-Tasi» alle abitazioni principali, avrebbero potuto spostarla il prossimo anno sugli altri immobili, ottenendo per questa via sia il rimborso dello 0,8 per mille applicato quest’anno sia il gettito aggiuntivo dello 0,8 per mille spostato l’anno prossimo sulla base ancora imponibile.
Di qui l’estensione del congelamento fiscale anche alla super-Tasi, che potrà tornare l’anno prossimo solo nei Comuni dove già ora era applicata su seconde case e altri immobili: l’elenco di questi Comuni non è lunghissimo, ma ha un alto peso specifico perché si apre con Roma e Milano.
Quest’ultima mossa blinda dunque la manovra da ogni possibilità di aumento della pressione fiscale locale, con un meccanismo simile a quello impiegato nel 2008 quando venne cancellata l’Ici sulla prima casa. In questo caso il congelamento fiscale è previsto per un anno, in attesa dell’unione di Imu e Tasi e del riordino dei tributi minori che quest’anno il Governo non ha voluto portare avanti per non “inquinare” l’operazione Imu-Tasi (articolo Il Sole 24 Ore del 23.10.2015).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Commissari per le Regioni che non attuano la «Delrio». Province. Spostamenti «automatici» di funzioni e personale.
Prima la minaccia delle sanzioni finanziarie, per le Regioni che arriveranno al 31 ottobre senza aver attuato la riforma delle Province. Poi il commissariamento, se la resistenza passiva proseguirà anche dopo gennaio 2016. In questi casi, a riorganizzare gli ordinamenti locali ci penserà un commissario di Palazzo Chigi, che sposterà in Regione tutte le funzioni «non fondamentali» di Province e Città.
La manovra interviene quindi anche ad affinare le armi per tradurre in pratica la riforma Delrio, visto che la «collaborazione istituzionale» avviata con l’accordo del settembre 2014 non ha portato molti frutti. Ancora oggi, otto Regioni su 15 a Statuto ordinario non hanno completato le leggi che ridisegnano le funzioni locali e che di conseguenza dovrebbero spostare il personale dai vecchi enti di area vasta.
Ma ora, con i decreti sulla mobilità che hanno terminato il loro iter, per il Governo è tempo di accelerare, anche per evitare la diffusione dei casi di dissesto fra le Province e le Città metropolitane che hanno subito il taglio miliardario disposto dalla manovra dell’anno scorso.
Nel tentativo di risolvere i problemi di bilancio è intervenuto il decreto enti locali, secondo il quale le Regioni inadempienti dovranno mettere mano al portafoglio e pagare i costi di funzioni e personale rimasti a carico delle Province proprio a causa del mancato riordino. La scadenza è fra otto giorni, ma c’è da scommettere su una forte opposizione da parte dei Governatori, già alle prese con grossi problemi di bilancio e con le incognite sul varo effettivo del salva-Regioni, il meccanismo per spalmare i disavanzi creati dagli errori di contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità ottenute dall’Economia per pagare i fornitori (si veda anche pagina 8). Con premesse di questo genere, è scontata l’opposizione dei Governatori a una norma non semplice da far dialogare con la loro autonomia finanziaria.
La manovra gioca allora la carta del commissariamento. Dove le riforme locali saranno latitanti anche dopo fine gennaio, dovrà intervenire un commissario governativo, che anche senza l’accordo con le Regioni (la norma parla di una semplice consultazione) dovrà attuare la riforma che i territori hanno lasciato a bagnomaria.
Naturalmente il commissario non potrà decidere da solo come redistribuire servizi locali e dipendenti, quindi la sua “riforma” dovrà portare in Regione tutte le funzioni «non fondamentali» di Province e Città metropolitane: per quel che riguarda il personale, dovrà fare i conti con le «capacità assunzionali» dei vari enti territoriali, dal 2016 ridotte dal turn-over al 25% previsto dalla manovra per tutta la Pubblica amministrazione (si veda anche Il Sole 24 Ore di ieri).
Ma per sfoltire l’elenco degli “esuberi” in lunga attesa di ricollocazione la manovra arruola anche il ministero della Giustizia, prevedendo che il personale collocato in posizione utile nel bando lanciato nei mesi scorsi da Via Arenula sia inquadrato entro fine gennaio nell’organico ministeriale, cancellando l’obbligo di assenso da parte dell’ente di provenienza. In linea con i programmi già fissati dalla legge di stabilità 2015, poi, la Giustizia dovrà acquisire nei prossimi due anni un contingente di altre mille persone, sempre provenienti da Province e Città, per «supportare il processo di digitalizzazione in corso presso gli uffici giudiziari».
Questa accelerazione suona come un tentativo urgente di evitare il fallimento a catena delle Province, dopo che il taglio aggiuntivo da 750 milioni in programma per l’anno prossimo è stato ridotto di soli 150 milioni, da destinare a edilizia scolastica e strade (quello da 250 milioni per le Città è stato invece azzerato). Una conferma della febbre dei bilanci, e del rischio stipendi per il personale di alcune Province, arriva dalla stessa manovra, che convoglia 100 milioni di euro per sostenere le buste paga dei dipendenti in attesa di spostamento (articolo Il Sole 24 Ore del 23.10.2015).

VARI: Casa all'asta con la garanzia. Offerta al pubblico dopo l'incarico del bando al notaio. Studio del Consiglio nazionale del notariato sull'opportunità offerta dall'art. 1336 cc.
Vendere all'asta la propria abitazione, incaricando un notaio di occuparsi della faccenda. È una possibilità con parecchi vantaggi, tra cui la sicurezza per venditore e acquirente che l'immobile ha tutte le carte in regola. Questo può avvenire sfruttando l'articolo 1336 del codice civile, sull'offerta al pubblico di vendita di immobili.
Ad approfondire le modalità pratiche dell'operazione è il Consiglio nazionale del notariato con lo studio 20.06.2014 n. 153-2014/C, che studia le condizioni di legittimità di una facoltà che potrebbe anche dare una mano a sbloccare il mercato immobiliare.
In sostanza il venditore che dà incarico al notaio di bandire l'asta, sottoscrivendo contemporaneamente un'offerta al pubblico in forma pubblica.
Al notaio è richiesta, a questo punto, un'attività di verifica e controllo, prima della predisposizione del bando d'asta, non soltanto per garantire la perfetta conformità dell'immobile e la sua assoluta assenza di vizi, ma anche, quando è il caso, per rendere evidenti nel bando gli eventuali vizi urbanistici o di altra natura riscontrati e quali siano le garanzie prestate dal venditore.
Il notaio, quindi, bandisce l'asta e redige il verbale di aggiudicazione, individuando l'aggiudicatario e determinando il prezzo di aggiudicazione. Seguono altri adempimenti per perfezionare la conclusione del contratto.
Lo studio notarile elenca le possibili modalità di svolgimento dell'asta. Ci può essere quella con offerte segrete, senza incanto o con incanto, in cui si renderà aggiudicatario il miglior offerente (asta inglese); in tale ipotesi la vendita viene aggiudicata a colui che ha proposto la migliore offerta, partendo dal prezzo minimo indicato dal venditore; oppure un'asta con offerte segrete, cui può seguire un incanto a determinate condizioni (ad esempio, possono essere ammesse a partecipare all'incanto solo le migliori offerte segrete).
L'asta potrebbe essere con offerte al ribasso (asta olandese), da valutare con eventuale incanto, solo in assenza di offerte pari o superiori alla base d'asta: la vendita viene aggiudicata al miglior offerente, partendo dal prezzo massimo indicato dal venditore; c'è poi l'asta con riserva, in cui la vendita viene aggiudicata solo se le offerte abbiano raggiunto o superato il prezzo minimo stabilito e l'asta con il metodo Vickrey, nella quale l'aggiudicazione è fatta al miglior offerente per il prezzo di acquisto del secondo migliore offerente.
Lo studio esclude il conflitto tra l'incarico al notaio di organizzare e gestire l'asta privata e l'attività di mediazione, considerando vietata al professionista l'organizzazione di vendite all'asta, su base commerciale o qualsivoglia attività di tipo commerciale.
Secondo lo studio il sistema dell'asta privata garantisce al venditore maggiori possibilità di vendita, la soluzione dei problemi operativi posti dalla vendita (controlli svolti dal notaio e dai tecnici incaricati prima della sottoscrizione dell'offerta al pubblico); è un sistema flessibile che consente di modulare le esatte regole del gioco nei limiti previsti nell'offerta e sino all'accettazione, salvo che si preveda l'irrevocabilità.
Il venditore può anche avvantaggiarsi della certezza nell'individuazione dell'acquirente, della correttezza nel meccanismo di selezione dell'acquirente e conseguente determinazione del prezzo di vendita, della trascrizione del preliminare e conseguenti garanzie, ma, soprattutto, può contare di spuntare il prezzo più conveniente.
Anche l'acquirente non rimane a bocca asciutta, visto che non avrà sorprese dall'immobile (vagliato da notaio e tecnici), ha maggiori possibilità di scelta, gode di benefici giuridici (trascrizione del contratto preliminare all'esito dell'accettazione e più agevole di esercizio dell'azione ex articolo 2932 codice civile) e di minori rischi in ipotesi di revocatoria (ordinaria o fallimentare).
L'asta potrebbe svolgersi online con accessi riservati e delegando al notaio la verifica della legittimazione, dell'onorabilità e dell'affidabilità dei partecipanti, anche sotto il profilo della normativa in materia di lotta anti-riciclaggio ed alla criminalità organizzata (articolo ItaliaOggi del 23.10.2015).

EDILIZIA PRIVATA: I requisiti minimi Ape legati alla richiesta.
I requisiti minimi per la redazione dell'attestato di prestazione energetica da rispettare dipendono dalla data di richiesta del titolo abilitativo. La procedura e la normativa da seguire è quella in vigore a tale data. La redazione dell'Ape a cura del direttore dei lavori avverrà secondo le procedure e le metodologie di calcolo vigenti alla data della richiesta del permesso a costruire. L'attestato di prestazione energetica deve essere redatto seguendo la legislazione e la normativa in vigore al momento della produzione dell'attestato. Dal 01.10.2015 vale quindi solo la nuova procedura (dm interministeriale 26.06.2015) di redazione dell'Ape.
Questi i chiarimenti (ottobre 2015) forniti dal Ministero dello sviluppo economico in materia di efficienza energetica in edilizia.
Ai fini della compilazione dell'Ape e nell'ambito del dm interministeriale 26.06.2015, tra gli edifici di categoria E.1, si considerano «non residenziali» le seguenti sottocategorie: collegi, conventi, case di pena, caserme, gli edifici adibiti ad albergo, le pensioni e attività similari.
Si considerano «residenziali» solamente le seguenti sotto-categorie: abitazioni adibite a residenza con carattere continuativo, quali abitazioni civili e rurali; abitazioni adibite a residenza con occupazione saltuaria, quali case per vacanze, fine settimana e simili. I servizi di illuminazione e trasporto vanno considerati per tutti gli edifici non residenziali.
Per quanto riguarda i servizi energetici da considerare a seconda della destinazione d'uso, si consideri che gli alberghi, le pensioni e attività similari rientrano nel «settore terziario», per cui i servizi energetici di illuminazione e trasporto vanno considerati ai fini della prestazione energetica dell'edificio (cfr. definizione di «prestazione energetica di un edificio» contenuta nella legge n. 90/2013).
L'obbligo di determinazione dell'indice di prestazione per l'illuminazione degli ambienti è esteso anche per collegi, conventi, case di pena e caserme (appartenenti alla categoria E.1) (articolo ItaliaOggi del 23.10.2015).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO - TRIBUTI: Enti, bloccate aliquote e tariffe. Niente aumenti per il 2016 a eccezione della Tari.
LEGGE DI STABILITÀ 2016/ In senato pronta la sanatoria delle delibere 2015.
Blocco degli aumenti tributari e tariffari per tutto il 2016. Abbassamento del turnover al 25%. Nuovo freno alla contrattazione decentrata.
Sono queste le principali novità per gli enti locali inserite in questi ultimi giorni nel testo del ddl stabilità 2016 (atteso oggi in parlamento), che vanno ad aggiungersi a quelle presenti fin dalle prime stesure, come l'ennesimo restyling del prelievo immobiliare e il passaggio dal Patto al pareggio di bilancio.
Su Imu e Tasi, l'ultima versione del testo (si veda ItaliaOggi di ieri) esclude dalla detassazione le prime case di lusso (ossia quelle accatastate in A1, A8 e A9) e reintroduce la maggiorazione dello 0,8 per mille senza più l'obbligo per i comuni (in molti casi eluso nella pratica) di destinarne i proventi al finanziamento di detrazioni.
Proprio per compensare la maxi aliquota, si è deciso di congelare per tutto il prossimo anno la possibilità di aumentare aliquote e tariffe, che dunque potranno essere solo ridotte o restare ai livelli attuali. Il che rende ancora più urgente l'approvazione della sanatoria per le delibere adottate nel 2015 oltre la scadenza per l'approvazione del bilancio.
Restano fuori dal blocco la Tari (che in base alle regole europee deve coprire al 100% i costi del servizio rifiuti) e gli aumenti deliberati dagli enti in pre-dissesto. I fondi per le compensazioni ai sindaci si riducono ulteriormente, scendendo a circa 4,2 miliardi, di cui 3,6 per abitazioni principali e terreni, 155 per gli imbullonati e 390 di ex fondo Imu-Tasi.
Delibere in ritardo, la soluzione nel decreto sulla voluntary
La soluzione per risolvere il pasticcio delle delibere approvate fuori tempo massimo potrebbe arrivare non nella manovra, ma dal senato che sta esaminando il dl n. 153/2015 sulla proroga della voluntary disclosure.
Il provvedimento, conclusi i lavori in commissione, arriverà in aula martedì ed è già pronto un emendamento del Pd (a firma dei senatori Daniele Borioli e Federico Fornaro) che per il 2015 salva le delibere sui tributi locali adottate dai comuni entro il 31 agosto (purché pubblicate sul Portale del federalismo fiscale del Mef entro il 28 ottobre per Imu e Tasi ed entro il 20 dicembre per l'addizionale comunale Irpef).
Gli enti che non hanno deliberato entro fine agosto dovranno invece applicare le aliquote e le tariffe applicate nel 2014. L'emendamento, accolto favorevolmente dal governo che tuttavia, in aula, si rimetterà alla decisione dell'assemblea, ha molte chance di essere approvato. E questo darebbe un po' di respiro ai comuni sull'esercizio finanziario 2015.
Le altre modifiche
Le altre new entry riguardano il personale, con la riduzione del turnover per tutti gli enti (virtuosi e non), che per i prossimi due anni potranno destinare a nuove assunzioni solo il 25% della spesa dei cessati nell'anno precedente (oltre agli eventuali resti) e il nuovo tetto al fondo per la contrattazione decentrata, che non potrà superare l'importo 2015 e dovrà essere automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio.
Confermato l'addio al Patto, che dal prossimo anno sarà sostituito dal pareggio di competenza in versione light: gli enti (compresi i comuni con meno di 1.000 abitanti, finora esclusi dai vincoli) dovranno conseguire un saldo non negativo fra entrate e spese finali in termini di sola competenza (accertamenti e impegni). Nessuna limitazione sull'uso della cassa, mentre per avanzi e debito lo sblocco è parziale e riguarda le sole spese per l'edilizia scolastica entro un budget massimo di 500 milioni per il 2016.
Infine, da segnalare il giro di vite sull'obbligo di comunicare mediante piattaforma elettronica le fatture pagate e l'estensione a tutti i comuni della possibilità di procedere ad acquisti in autonomia fino a 40.000 euro (si veda altro approfondimento a pag. 37) (articolo ItaliaOggi del 23.10.2015).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Statali, un ritorno al passato. Congelati i fondi decentrati, bloccato il turn-over.
LEGGE DI STABILITÀ 2016/ Sul personale la manovra ripropone ricette del 2010.
Per il pubblico impiego tornano sostanzialmente in auge le ricette del 2010, quelle del dl 78/2010 convertito in legge 122/2010, all'origine del dello stop all'operatività della riforma Brunetta e del blocco della contrattazione.
L'ennesima «versione aggiornata» del disegno di legge di stabilità per il 2016 pesca dal passato misure che le amministrazioni pubbliche ormai conoscono bene e che poco più di un anno fa il governo aveva provato a superare col dl 90/2014.
Spesa di personale decrescente. La spesa destinata al pubblico impiego è pari a poco più di 160 miliardi, circa il 20% della spesa pubblica totale. Si tratta praticamente dell'unico aggregato di spesa che negli anni si riduce (ancora poco meno di dieci anni fa ammontava a 172 miliardi), grazie alle decisioni di impedire le assunzioni o di contenere in maniera piuttosto drastica i costi contrattuali.
Non è, evidentemente, possibile permettersi che la dinamica della spesa per il personale aumenti. Le scelte del ddl di stabilità dunque ripropongono le ricette ben note.
Congelamento dei fondi decentrati. È durato per il solo 2015 lo sblocco dei fondi destinati alla contrattazione decentrata, che l'articolo 9, commi 1 e 2-bis, del dl 78/2010 avevano congelato al tetto di spesa del 2010, da ridurre annualmente in proporzione al personale cessato.
Il ddl di stabilità ripristina il meccanismo, prendendo a riferimento, però, il 2015. L'attuale testo dispone che a decorrere dal 01.01.2016, l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale non potrà superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2015 ai sensi dell'articolo 9, comma 2-bis secondo periodo del decreto-legge 31.05.2010, n. 78 e successive modificazioni aggiungendo che deve essere automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa vigente.
Ancora una volta il legislatore non stabilisce espressamente quale algoritmo di calcolo occorre utilizzare per assicurare la riduzione dei fondi.
Blocco del turn-over. Un altro «classico» delle manovre di finanza pubblica in tempi di crisi è il contenimento delle assunzioni. Il ddl di stabilità prevede che le amministrazioni statali negli anni 2016, 2017 e 2018, potranno assumere personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite del 25% della spesa del personale cessato l'anno precedente. Nel caso di qualifiche dirigenziali, il turn-over sarà del 50% per il 2016, dell'80% nel 2017 e del 100% nel 2018.
Per gli enti locali resta salvo il 2016: il turn-over sarà dell'80% del costo delle cessazioni dell'anno precedente. Tuttavia, negli anni 2017 e 2018 gli enti locali potranno effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite del 25% della spesa relativa al personale cessato nell'anno precedente. Il ddl di stabilità intende disapplicare, negli anni 2017 e 2018 anche il «premio» per gli enti virtuosi, previsto dall'articolo 3, comma 5-quater, che consente di portare al 100% la soglia della spesa per turn-over.
Province. Ovviamente, sulle nuove regole relative alla spesa del personale continua ad incombere l'irrisolto problema della ricollocazione dei dipendenti in sovrannumero delle province e delle città metropolitane. Di fatto, nel 2016 il turnover continuerà ad essere bloccato.
Il ddl prevede di «forzare» il sistema con l'idea di commissariare le regioni che non abbiano riordinato le funzioni non fondamentali delle province entro 30 giorni dalla sua entrata in vigore. Il commissario assicurerà il completamento degli adempimenti necessari a rendere effettivo, entro il 30.06.2016, il trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie relative alle funzioni non fondamentali delle province e delle città metropolitane, in attuazione della riforma Delrio.
Perdurando l'assenza di disposizioni legislative regionali e fatta salva la loro successiva adozione, il ddl di stabilità attribuisce automaticamente alla regione le funzioni non fondamentali delle province e città metropolitane. Il commissario trasferirà il personale sovrannumerario nei limiti della capacità di assunzione e delle relative risorse finanziarie della regione ovvero della capacità di assunzione e delle relative risorse finanziarie dei comuni che insistono nel territorio della provincia o città metropolitana interessata.
Nel frattempo, il ddl prevede di rendere indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del dlgs 165/2001 vacanti alla data del 15.10.2015 e non coperti alla data del 31.12.2015 (articolo ItaliaOggi del 23.10.2015).

PATRIMONIO: I solai delle scuole ai raggi X. Stanziati 40 milioni per gli interventi degli enti locali. Destinatarie dei fondi Miur sono le amministrazioni proprietarie. Domande fino al 18/11.
Ammonta a 40 milioni di euro lo stanziamento del ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca a valere sull'avviso pubblico per il finanziamento in favore di enti locali di indagini diagnostiche dei solai degli edifici scolastici.
I fondi potranno essere utilizzati dagli enti locali proprietari degli edifici scolastici al fine di finanziare indagini diagnostiche relative a elementi strutturali e non strutturali di solai e controsoffitti con riferimento a immobili pubblici adibiti a uso scolastico.
Potranno presentare richiesta di finanziamento tutti gli enti locali proprietari di edifici scolastici di ogni ordine e grado. Ogni ente locale potrà presentare la propria candidatura con riferimento a uno o più edifici scolastici di cui è proprietario o rispetto al quale abbia la competenza.
La scadenza per presentare domanda è fissata al 18.11.2015. Con questo bando il ministero punta ad avere una radiografia delle condizioni dei solai degli istituti per prevenire i rischi di crollo e garantire al meglio la sicurezza degli studenti.
Contributo fino a 9 mila euro per indagine
Sono ammesse a finanziamento le indagini diagnostiche relative a elementi strutturali ovvero a elementi non strutturali dei solai. L'importo massimo del contributo per le indagini relative agli elementi non strutturali è pari a 4 mila euro per le scuole del primo ciclo e a 6 mila euro per le scuole del secondo ciclo.
L'importo massimo del contributo per le indagini relative agli elementi strutturali è pari a 7 mila euro per le scuole del primo ciclo e a 9 mila euro per le scuole del secondo ciclo. Gli enti locali beneficiari del contributo dovranno affidare le indagini, pena la revoca del contributo, entro e non oltre il 31.12.2015. Le indagini dovranno essere affidate a soggetti qualificati.
Domande dal 26 ottobre al 18.11.2015
Gli enti locali interessati, tramite il legale rappresentante o suo delegato, dovranno inviare la propria candidatura entro e non oltre le ore 23.59 del giorno 18.11.2015. L'invio deve avvenire utilizzando esclusivamente la piattaforma informativa a tal fine realizzata, denominata Ides collegandosi al link http://ext.pubblica.istruzione.it/IdesCandidatura/login. Nella domanda dovranno essere inseriti la denominazione dell'ente (comune, provincia o città metropolitana), gli edifici scolastici che si intende candidare al finanziamento per indagini diagnostiche in ordine di priorità di intervento.
Deve essere evidenziata la tipologia di indagine strutturale o non strutturale, l'importo complessivo dell'indagine comprensivo della quota di cofinanziamento. Dovranno essere indicati l'anno di costruzione dell'immobile, l'eventuale quota di cofinanziamento in relazione all'importo complessivo dell'indagine di cui il contributo ministeriale è parte, l'indice di rischio sismico ovvero, se non conosciuto, la relativa zona sismica.
I richiedenti dovranno predisporre una dichiarazione di assenza o meno di finanziamento negli ultimi cinque anni per interventi strutturali o per indagini diagnostiche. Il portale per l'inserimento dei dati sarà accessibile dal 26.10.2015 fino alle ore 23.59 del giorno 18.11.2015.
Concessione in base a una graduatoria
I contributi saranno concessi sulla base di una graduatoria di merito, pertanto non saranno rilevanti la data e l'ora di presentazione della domanda.
In particolare, saranno presi in considerazione la vetustà degli edifici adibiti a uso scolastico, con particolare riferimento agli edifici costruiti prima del 1970, la quota di cofinanziamento per l'espletamento di ciascuna indagine, l'indice dì rischio sismico e l'assenza di finanziamento negli ultimi cinque anni per interventi strutturali o per indagini diagnostiche.
L'erogazione del contributo avverrà nell'esercizio finanziario 2016 direttamente da parte del ministero in favore degli enti locali beneficiari, mediante trasferimento sulle contabilità di tesoreria unica degli enti stessi, in un'unica soluzione (articolo ItaliaOggi del 23.10.2015).

APPALTI: Acquisti liberi fino a 40 mila. Enti locali: obbligo di gare Consip anche per le manutenzioni. Il ddl stabilità stabilisce per tutti i comuni questo limite per l'affidamento di appalti in autonomia.
Tutti i comuni potranno affidare contratti di valore inferiore a 40 mila senza ricorso alle centrali di committenza e le gare telematiche Consip si faranno anche per lavori di manutenzione e deroga all'obbligo di gare Consip se i corrispettivi sono inferiori del 10% rispetto a quelli stabiliti dalla centrale di committenza.
Sono queste alcune delle novità contenute nell'ultima bozza di legge di stabilità approvata dal consiglio dei ministri il 15 ottobre scorso che prevede anche l'obbligo per le amministrazioni di elaborare il programma biennale degli acquisiti e prezzi massimi di aggiudicazione fissati dall'Anac in caso di mancanza di convenzioni Consip o di prezzi standard.
Per gli enti locali la novità di maggiore rilievo e attesa da diversi mesi (la misura fu richiesta dall'Anci in più occasioni e in più decreti-legge) riguarda gli acquisti fino a 40 mila euro.
Ad oggi soltanto i comuni con popolazione superiore a 10 mila abitanti possono evitare di passare attraverso centrali di committenza, soggetti aggregatori della domanda o unioni di comuni per potere affidare contratti di modesto importo (inferiore a 40 mila euro).
Il disegno di legge di stabilità per il 2016 elimina il divieto di procedere autonomamente agli acquisiti di beni, servizi e lavori fino a 40 mila euro per i comuni con popolazione al di sotto dei 10 mila abitanti con la conseguenza che, fino a 40 mila euro, tutti i comuni senza alcuna distinzione potranno procedere in autonomia e non fare ricorso alla centrale di committenza.
Altra importante novità, se verrà confermata nel testo definitivo che sarà trasmesso in parlamento, è quella che consentirà di utilizzare «gli strumenti di acquisto e di negoziazione messi a disposizione da Consip spa anche per le attività di manutenzione qualificabili come lavori pubblici».
In sostanza, si amplia l'ambito di applicazione delle procedure Consip anche ai contratti che prevedono l'esecuzione di lavori di manutenzione e non soltanto alle forniture di beni e servizi.
Il disegno di legge prevede inoltre una deroga, per tutto il 2016, all'obbligo di ricorso alle procedure Consip a condizione che gli acquisiti conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica e prevedano corrispettivi inferiori almeno del 10% rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip e dalle centrali di committenza regionali.
In questi casi, però, la norma fa salva la possibilità per il contraente privato di tornare alla convenzione Consip, se più favorevole.
L'articolato introduce poi l'obbligo per tutte le amministrazioni di approvare, entro il mese di ottobre di ciascun anno, il programma biennale e suoi aggiornamenti annuali degli acquisti di beni e di servizi di importo stimato superiore a un milione di euro. Il programma dovrà essere predisposto sulla base dei fabbisogni di beni e servizi dell'amministrazione e dovrà indicare le prestazioni oggetto dell'acquisizione, la quantità, ove disponibile, il numero di riferimento della nomenclatura e le relative tempistiche.
Da notare che l'inadempimento a quest'obbligo sarà valutato ai fini della performance della amministrazione e che le acquisizioni non comprese nel programma e nei suoi aggiornamenti non potranno ricevere forme di finanziamento, eccezione fatta per le acquisizioni imposte da eventi imprevedibili o calamitosi. Il disegno di legge prevede anche la soppressione dell'articolo 271 del dpr 207/2010 (regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici) che prevede soltanto il programma annuale degli acquisti.
Viene poi affidato all'Anac il compito di elaborare l'adeguamento prezzi delle vecchie convenzioni, laddove manchino le convenzioni Consip e i prezzi standard. I valori definiti dall'Autorità costituiranno «prezzo massimo di aggiudicazione per il periodo temporale indicato dall'autorità medesima» (articolo ItaliaOggi del 23.10.2015).

INCARICHI PROFESSIONALI: Consulenze, l'esperienza non può essere premiante. Restringe la concorrenza nella redazione degli elenchi di professionisti.
Viola i principi di concorrenza e non discriminazione un criterio che, per la formazione di elenchi di professionisti per l'affidamento di incarichi anche di limitato importo, premia l'esperienza pregressa su un determinato territorio e richiede l'iscrizione all'albo provinciale o regionale.
Questo è uno degli elementi contenuti nella segnalazione AS1213 del 30.09.2015 (REGIONE MARCHE-ELENCHI DI PROFESSIONISTI PER INCARICHI DI MICROZONAZIONE SISMICA E ANALISI DELLA CONDIZIONE LIMITE PER L'EMERGENZA) dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato (pubblicata sul bollettino dell'Antitrust del 12.10.2015) che ha preso in esame alcuni profili problematici inerenti la formazione di elenchi di professionisti costituiti al fine di affidare incarichi di consulenza tecnica (nel caso specifico si trattava di un albo istituito da una centrale di committente per incarichi, tutti di valore al di sotto dei 20 mila euro, di microzonazione sismica e di analisi della condizione limite per l'emergenza in comuni a rischio).
L'elenco veniva costituito con un avviso pubblico nel quale si prevedevano come requisiti premianti le esperienze pregresse maturate sul territorio (cui si assegnavano 35 punti su 100) e l'iscrizione all'albo provinciale o regionale.
A tale riguardo l'Antitrust evidenzia le distorsioni della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato dei servizi professionali che derivano dalle disposizioni concernenti la formazione degli elenchi di affidatari.
In particolare, il criterio della documentata «conoscenza approfondita del territorio» in cui dovrà essere svolto l'incarico introducono, si legge nella segnalazione, una ingiustificata restrizione alla prestazione dei servizi a vantaggio del professionista in grado di documentare, anche mediante autocertificazione, sia pregressi lavori effettuati sul territorio, sia la propria iscrizione all'albo professionale regionale o provinciale.
L'Autorità fa presente come «ogni professionista, anche attivo in altri ambiti territoriali ma con esperienza nei servizi affidati, sarebbe in grado, avvalendosi della tecnologia in uso nel settore, di acquisire la necessaria conoscenza delle caratteristiche geologiche e strutturali del territorio, a prescindere dall'ambito nel quale ha svolto la propria attività pregressa».
Il tutto senza considerare che ogni aspirante affidatario dovrebbe comunque adoperarsi per approfondire la massima conoscenza dello stato di fatto in cui dovrà essere svolta la prestazione.
Per l'Antitrust, quindi, il criterio di selezione premiante la conoscenza del territorio viola il principio di non discriminazione, che vieta di effettuare una selezione di concorrenti, privilegiando arbitrariamente coloro che esercitano prevalentemente la loro attività nell'ambito territoriale in cui devono essere svolte le prestazioni, benché l'importo complessivo dell'affidamento, per ciascun comune, sia ampiamente inferiore a 40 mila euro e consenta in base all'articolo 125, comma 11, del Codice dei contratti pubblici di procedere con affidamenti diretti nelle procedure in economia o di cottimo fiduciario.
Pur non applicandosi le norme europee, per l'Antitrust si è in presenza di una violazione dei «principi di liberalizzazione delle attività economiche sanciti, in particolare, dagli articoli 10 e 12 del dlgs n. 59/2010, che recepisce la cosiddetta Direttiva servizi» (articolo ItaliaOggi del 23.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).

ENTI LOCALI: Mini-enti, manovra beffa. Vincoli per i comuni sotto i 1.000 abitanti. LEGGE DI STABILITÀ 2016/ Pareggio di bilancio light ma per tutti.
Dal prossimo anno, anche i comuni al di sotto dei 1.000 abitanti saranno pienamente soggetti ai vincoli di finanza pubblica.
Lo prevede il ddl di Stabilità 2016, nel quadro del passaggio dal Patto al nuovo meccanismo del pareggio di bilancio.
Finora, i mini-enti sono sempre stati tenuti fuori dalla partita, sia per non appesantirli di adempimenti troppo gravosi, sia in considerazione del loro modesto peso finanziario sul bilancio consolidato delle pubbliche amministrazioni.
Una prima, parziale inversione di tendenza si è avuta col il dl 138/2011, che aveva esteso il Patto anche agli enti appartenenti alla fascia compresa fra 1.000 e 5.000 abitanti (e tentato di applicarlo anche a quelli minori, attraverso l'obbligo, poi cancellato, di costituire le cd unioni speciali). Anche così, si è trattato di una mezza rivoluzione, che ha complicato fortemente la vita delle piccole amministrazioni, alle prese generalmente con bilanci più rigidi e con una minore capacità di programmazione rispetto a quelle medie e grandi.
Non a caso, quindi, la richiesta di ripristinare l'esenzione piena fino alla fatidica soglia dei 5.000 residenti è stata, in questi anni, la più gettonata dopo quella di una cancellazione tout court del Patto.
Ora che quest'ultima sembra finalmente a portata di mano, con l'imminente debutto della versione light del pareggio di bilancio (in quanto limitato al solo equilibrio di competenza fra entrate e spese finali; si veda ItaliaOggi del 17/10/2015), ecco la doccia fredda: il nuovo obbligo avrà un'applicazione generalizzata, senza limitazioni demografiche.
Lo si evince dal richiamo che la norma sul pareggio opera all'art. 9, comma 1, della legge 243/2012 (ossia la legge rinforzata approvata dal Governo Monti in attuazione dell'art. 81 Cost.), che a sua volta menziona espressamente, oltre a regioni, province e città metropolitane, anche tutti i comuni.
Dal 1° gennaio, quindi, anche i mini-enti dovranno entrare nel sistema e rispettare tutti i numerosi adempimenti che esso prevede, dal prospetto che deve essere allegato al bilancio di previsione, all'accredito alla piattaforma del Mef, fino al monitoraggio e alla certificazione finale. E ovviamente saranno soggetti alle sanzioni (tagli, tetto alle spese correnti, blocco dell'indebitamento e delle assunzioni, decurtazioni delle indennità degli amministratori) previste in caso di sforamento dell'obiettivo.
Non si tratta di uno scherzo, se si pensa che le amministrazioni interessate sono circa 2 mila e che finora non hanno mai applicato il Patto e quindi non sono del tutto preparate al cambiamento, anche perché spesso hanno non più di un dipendente costretto a svolgere da solo tutte le incombenze d'ufficio. Eppure, nessuno, a livello politico, sembra essersi posto il problema, né a livello centrale, né nelle varie associazioni degli enti locali.
Invero, il problema nasce proprio dalla 243, che di per sé non potrebbe essere rivista da una legge ordinaria. Eppure, il ddl stabilità di fatto ne modifica il tenore, ma finora si è dimenticato di tutelare i piccoli comuni. Rimangono esenti, invece, le unioni di comuni e, in generale, gli enti locali diversi da quelli menzionati dal richiamato art. 9.
Merita segnalare, infine, la necessità di chiarire un altro aspetto fondamentale. Finora, la dicotomia fra enti soggetti e enti non soggetti al Patto è stata utilizzata anche per differenziare il regime di limiti alla spesa di personale e al turnover, nel primo caso disciplinato dal comma 557 e nel secondo dal comma 562 della legge 296/2006. Ora, tale distinzione pare superata, per cui si tratta di capire quale sia il regime effettivamente applicabile: un altro elemento di incertezza in vista della programmazione 2016-2018, che dovrà trovare la sua sintesi nel Dup.
I piccoli comuni possono invece festeggiare per l'estensione della deroga all'obbligo di acquisti centralizzati per importi inferiori a 40 mila euro. La possibilità di effettuare acquisti in autonomia, oggi riconosciuta solo ai comuni con più di 10 mila abitanti, viene estesa a tutti i municipi indipendentemente dalla classe demografica (articolo ItaliaOggi del 21.10.2015).

PUBBLICO IMPIEGO: Tagli. Manager, misure incoerenti.
Sulla dirigenza pubblica il disegno di legge di Stabilità contiene una serie di incoerenze.
Il ddl aumenta a dismisura le responsabilità dei dirigenti, connesse, ad esempio, al rispetto dei tempi di pagamento o al nuovo obbligo di pubblicare la programmazione biennale di servizi e forniture di importo superiore al milione di euro.
In particolare, il regime di responsabilità contempla regolarmente la rilevanza dell'eventuale mancato rispetto degli obiettivi fissati, ai fini dell'erogazione della retribuzione di risultato. Tuttavia, proprio sulla retribuzione di risultato si concentra l'idea della legge di stabilità di finanziare l'esiguo stanziamento (200 milioni) previsto per i rinnovi contrattuali del pubblico impiego: in sostanza, si tratta di ridurre in modo rilevante i fondi destinati alla retribuzione di risultato dei dirigenti pubblici, con un taglio del 10%. Le incoerenze non si fermano certo qui.
Un intervento di simile natura sulla retribuzione di risultato dei dirigenti finisce per scontrarsi frontalmente sia con la riforma-Brunetta, il dlgs 150/2009, rendendo sostanzialmente inutili i complessi sistemi di valutazione della performance della dirigenza; sia anche con le indicazioni della legge-Madia, la 124/2015 di delega per la riforma della p.a., che proprio sulla valutazione della dirigenza pubblica e sul «merito», punta per potenziare e rendere ancora più evidenti gli effetti della riforma Brunetta.
Ancora, l'idea di intervenire sul trattamento economico dei dirigenti ormai è presente da anni e già nei testi preparatori del dl 66/2014 erano emerse proposte per la determinazione di «tetti» variabili a seconda delle fasce dirigenziali. Tuttavia, immaginare di incidere drasticamente sui fondi di risultato dei dirigenti, apre il rischio di attivare un altro contenzioso, probabilmente perdente, con la Corte costituzionale.
La Consulta, infatti, pochi anni fa ebbe modo di stroncare un intervento simile: il contributo «di solidarietà» richiesto ai trattamenti economici dirigenziali complessivi anche della retribuzione di risultato, superiori ai 90 mila euro (articolo ItaliaOggi del 21.10.2015).

PUBBLICO IMPIEGO: Dirigenti a contratto salvi dalla cura dimagrante.
Incarichi dirigenziali a contratto salvi dalla cura dimagrante imposta alle dotazioni organiche dei dirigenti pubblici.
Il disegno di legge di Stabilità per il 2016 puntualmente lascia fuori i dirigenti incaricati direttamente dalla politica, quelli previsti dall'articolo 19, comma 6, del dlgs 165/2001.
Dirigenti a contratto. Nonostante la legge intenda contenere il numero e il costo dei dirigenti in servizio, non si rinuncia allo strumento principale col quale la politica coopta, senza concorsi, dirigenti dall'esterno delle dotazioni organiche, esponendosi per altro a rilievi e rischi gestionali come quelli manifestatisi per le Agenzie fiscali, che hanno attinto a piene mani a questo tipo di incarichi.
Sta di fatto che il ddl di stabilità prevede che «la riduzione della dotazione organica degli uffici dirigenziali non generali non ha effetto sul numero degli incarichi conferibili ai sensi dell'articolo 19, commi 5-bis e 6 del decreto legislativo n. 165 del 2001», allo scopo «di garantire la continuità dell'azione amministrativa», nella inusitata visione secondo la quale la continuità dell'azione amministrativa dipenda da incarichi a tempo determinato.
Riduzione delle dotazioni. La previsione appare piuttosto incoerente, se si pensa che il ddl impone la riduzione delle dotazioni organiche dirigenziali nella misura del 50%, tenendo conto «del numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio, del personale dirigenziale in posizione di comando, distacco o aspettativa per altro incarico presso una diversa amministrazione».
Il legislatore è, dunque, consapevole che molti dirigenti stanno nel limbo senza incarichi o con incarichi privi di rilevanza gestionale, eppure continua ad ammettere il ricorso a soggetti esterni, che impediscono una più corretta collocazione operativa di questi dirigenti.
Non subiranno riduzioni le dotazioni dirigenziali delle figure non contrattualizzate di cui all'articolo 3 del dlgs 165/2001 (prefetti, diplomatici, docenti universitari, magistrati, avvocati dello stato); niente taglio anche per i dirigenti delle città metropolitane e delle province adibiti all'esercizio di funzioni fondamentali, degli uffici giudiziari, dell'area della dirigenza medica e del ruolo sanitario. È escluso altresì il personale delle agenzie fiscali.
Dirigenti delle province e città metropolitane. Il ddl fa salvi i posti destinati alla ricollocazione del personale dirigenziale delle città metropolitane e delle province calcolati in misura corrispondente alle cessazioni di personale dirigenziale intervenute nell'anno 2014, nonché, ove necessario, quelli destinati alle assunzioni delle 150 «eccellenze».
L'intento è, dunque, permettere la ricollocazione dei dirigenti delle «aree vaste» in sovrannumero, anche se sin qui non risulta sia stata fatta alcuna ricognizione dei posti ai quali sarebbero da destinare.
Ricognizioni. Le amministrazioni dello stato dovranno effettuare una ricognizione delle dotazioni organiche, dalle quali laddove emergessero disomogeneità dei rapporti tra personale dirigente e personale dell'area delle qualifiche deriverebbero provvedimenti di riorganizzazione interna, per riequilibrare dette percentuali. Anche regioni ed enti locali dovranno effettuare la ricognizione.
In particolare, si intendono superare le rigidità al conferimento degli incarichi dirigenziali nelle avvocature e nei corpi di polizia municipali imposte da discutibili sentenze del Consiglio di stato, consentendo di conferire gli incarichi dirigenziali «senza alcun vincolo di esclusività anche al dirigente dell'avvocatura civica e della polizia municipale». La flessibilizzazione degli incarichi giustifica, secondo il ddl, anche la sottrazione degli enti locali di piccole dimensioni, tali da non consentire la rotazione dei dirigenti come misura anticorruzione prevista dall'articolo 1, comma 5, della legge 190/2012.
Ulteriori tagli. Dal 2016 per le amministrazioni statali saranno ridotte del 20% una serie di risorse aggiuntive destinate al salario accessorio, per confluire nei fondi della retribuzione di posizione e di risultato.
Sempre con la stessa decorrenza, tutte le amministrazioni, anche regioni ed enti locali, dovranno ridurre del 10% rispetto alla consistenza dei fondi 2014 le risorse destinate annualmente ai fondi per il finanziamento della retribuzione di risultato dei dirigenti.
I risparmi conseguiti costituiscono economie di bilancio per le amministrazioni dello Stato e concorrono, per gli enti diversi dalle amministrazioni statali, al miglioramento dei saldi di bilancio. Pertanto, non potranno essere più utilizzati per gli incentivi (articolo ItaliaOggi del 21.10.2015).

TRIBUTI: Il baratto esclude i debiti pregressi. Tributi locali. I chiarimenti dell’Ifel sui lavori socialmente utili in cambio di sconti sulle tasse.
Non è possibile avere sconti sulle tasse in cambio di lavori socialmente utili se si tratta di debiti tributari pregressi.
Lo ha chiarito l’Ifel (fondazione Anci) con una nota di approfondimento 16.10.2015 sull’inquadramento del «baratto amministrativo» nei tributi comunali.
L’Ifel aderisce a una posizione intermedia tra chi sostiene che le agevolazioni siano limitate a specifici tributi (Tari e Tosap) e chi invece le ritiene estensibili a tutti i debiti tributari accertati o iscritti a ruolo: in questo senso peraltro si sono orientati la maggior parte dei Comuni che hanno finora scritto il regolamento sul tema.
L’Ifel fa ora chiarezza sulla portata applicativa dell’articolo 24 del Dl 133/2014, che consente ai Comuni di deliberare riduzioni o esenzioni di tributi a fronte di interventi per la riqualificazione del territorio, da parte di cittadini o associazioni. Si tratta di uno strumento che consente ai cittadini che non riescono a far fronte al pagamento dei tributi comunali di ottenere sconti prestando ore di lavoro in favore della comunità.
L’Ifel ritiene possibile deliberare l’agevolazione per ogni tributo di riferimento (Imu, Tasi, Tari, Tosap eccetera) anche se in apparenza non direttamente ricollegabile al tipo di attività posta in essere.
L’Ifel sottolinea che non è invece possibile prevedere riduzioni o esenzioni anche con riferimento ad eventuali debiti tributari del contribuente, se si considera il principio di indisponibilità e di irrinunciabilità al credito tributario cui soggiacciono tutte le entrate tributarie comunali (articolo Il Sole 24 Ore del 20.10.2015).

TRIBUTI: Niente baratto per pagare i tributi locali. L'ifel circoscrive l'ambito di applicazione dell'istituto.
Niente baratto amministrativo per estinguere i debiti tributari verso i comuni. La possibilità per i cittadini e le associazioni di godere di riduzioni o esenzioni di imposta a fronte di interventi di riqualificazione del territorio (pulizia delle strade, cura del verde, recupero di aree dismesse ecc.) va circoscritta a pochi e limitati casi perché così è previsto dalla legge (dl n. 133/2014).
A mettere i paletti all'istituto (finora rimasto più teorico che reale ma rimbalzato agli onori della cronaca dopo la decisione del comune di Milano di consentire lo scambio tra tasse non pagate e lavori socialmente utili) è l'Ifel (con la nota di approfondimento 16.10.2015), l'Istituto per la finanza locale dell'Anci che mette in guardia: «Non appare coerente con la ratio della norma la possibilità di prevedere riduzioni o esenzioni anche con riferimento a eventuali debiti tributari del contribuente». Perché questo contrasterebbe con il principio dell'indisponibilità e irrinunciabilità del credito tributario cui soggiacciono tutti i tributi locali.
Stop dunque alle tentazioni di estendere il baratto oltre quanto previsto dall'art. 24 del dl 133 che invece è norma molta circoscritta. A beneficiare del baratto dovranno essere, in via prioritaria, le associazioni di cittadini che presentino progetti di riqualificazione del territorio e, solo in casi eccezionali, i singoli componenti dell'associazione.
E ancora, gli enti locali non potranno riconoscere le agevolazioni in relazione a qualsiasi intervento dei cittadini, ma solo per premiare gli interventi tassativamente elencati nella norma. L'esenzione, inoltre, dovrà essere concessa per un periodo limitato e definito «in ragione dell'esercizio sussidiario» di attività da parte dei cittadini, ossia per attività «rispetto alle quali il comune si astenga dall'intervenire».
Per godere dell'agevolazione, infine, i tributi da cui i contribuenti potranno risultare esenti dovranno essere «inerenti il tipo di attività posta in essere». Questo requisito, secondo l'Ifel, può, invece, essere interpretato estensivamente perché «la ratio sottesa alla norma consente di collegare la delibera di agevolazione al tributo di riferimento (Imu, Tasi, Tari, Cosap ecc.) anche se in apparenza non direttamente ricollegabile al tipo di attività posta in essere». L'importante, spiega l'Ifel, è che in sede di predisposizione della delibera di agevolazione vi sia una corrispondenza tra il beneficio reso e l'agevolazione concessa.
«In quest'ottica», chiarisce l'Istituto, «non si profilano particolari limitazioni ai tributi per i quali potranno essere previste agevolazioni, purché siano adeguatamente giustificate e legate a presupposti impositivi propri di ciascun tributo» (articolo ItaliaOggi del 20.10.2015).

EDILIZIA PRIVATA: Costruzioni, permessi standard. Operativa la superDia, con una modulistica unificata. Prosegue lo snellimento delle procedure per le ristrutturazioni edilizie e urbanistiche.
Per le nuove costruzioni e le ristrutturazioni edilizie, dal 14 ottobre, si utilizza la superDia con un modello standard utilizzabile su tutto il territorio italiano. La superDia deve essere presentata allo sportello unico per l'edilizia o allo sportello unico per le attività produttive per gli interventi di ristrutturazione edilizia, di nuova costruzione e di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi.
Col nuovo modulo standard uguale in tutti gli enti locali, per le imprese e i professionisti diventa quindi più semplice svolgere incarichi di progettazione in più comuni, senza dover utilizzare modulistiche sempre diverse tra di loro.
Il 14 ottobre, infatti, sono scattati i 90 giorni dall'approvazione, avvenuta il 16 luglio scorso, in conferenza unificata del modello unico per la superDia. L'approvazione della super Dia si inserisce nel percorso di semplificazione in materia edilizia.
L'obbligo di adeguare le normative regionali alla nuova superDia vigerà solamente per le regioni a statuto ordinario. Le regioni a statuto speciale invece conserveranno una sorta di potestà legislativa per quanto concerne le materie legate all'edilizia.
Informazioni da inserire nella modulistica superDia. Nel nuovo modulo della superDia vanno inserite le informazioni volte a identificare il tipo di lavoro nella sua completezza, i dati delle persone coinvolte (committente, progettisti, tecnici e imprese), l'area interessata con i relativi dati catastali e i geometrici dell'area interessata dal progetto.
Vanno allegati al modello superDia la relazione tecnica asseverata del progettista (nella quale vanno descritti i dettagli dell'intervento e dei lavori che vengono effettuati, la conformità edilizia e urbanistica del progetto, confermata che non siano presenti vincoli paesaggistici, storici o ambientali ostativi alla realizzazione del progetto, specificato se vengono effettuati interventi di abbattimento delle barriere architettoniche e di ottimizzazione dei consumi energetici), gli elaborati grafici che consentono di descrivere il progetto e le ricevute attestanti l'avvenuto pagamento dei diritti di segreteria e degli oneri proporzionali in base al tipo di intervento.
Documentazione da presentare. I documenti da presentare allo sportello unico per l'edilizia o allo sportello unico per le attività produttive per gli interventi di ristrutturazione edilizia sono la richiesta di provvedere all'acquisizione degli atti di assenso necessari per eseguire intervento edilizio (avanzata prima della presentazione della segnalazione certificata di inizio di attività edilizia), il modulo superDia, compilato dal proprietario o avente titolo e dagli eventuali contitolari e asseverata da un tecnico abilitato, gli elaborati progettuali previsti dal regolamento edilizio in relazione al tipo di intervento e alla zona di Prg, a firma di un tecnico abilitato, in triplice copia, le autocertificazioni che attestano la presenza dei requisiti di legge necessari per la realizzazione dell'intervento edilizio, i pareri delle amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli ambientali, paesaggistici o culturali (es. parere della soprintendenza dei beni culturali, autorizzazione paesaggistica), la ricevuta dell'avvenuto pagamento dei diritti di segreteria di 70 euro e ogni altro documento elencato tra gli allegati nella modulistica della Scia, ove ricorra il caso a fine lavori è necessario presentare certificato di collaudo.
Le diverse tipologie di interventi. La superDia dal 14 ottobre può essere utilizzata in luogo del permesso di costruire in tre diversi tipi di interventi: ristrutturazione edilizia, nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica.
Ristrutturazione edilizia. In alternativa al permesso di costruzione è possibile utilizzare la superDia nel caso di interventi di ristrutturazione edilizia che portino a un immobile in tutto o in parte diverso dal precedente. Può inoltre essere utilizzata nel caso in cui la ristrutturazione edilizia comporti un aumento di unità immobiliari, le modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso.
Ristrutturazione urbanistica. In questo caso la superDia può essere impiegata qualora gli interventi siano disciplinati da piani attuativi, che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti.
Controlli da parte dello sportello unico. L'attività può essere iniziata dalla data di presentazione della superDia. L'amministrazione comunale tuttavia, nei 30 giorni successivi alla data della presentazione, può effettuare le verifiche e i controlli e, in caso di irregolarità, qualora sia possibile, invita il privato interessato a rendere l'intervento conforme alla normativa vigente entro un termine prefissato.
In caso di carenza dei presupposti, o qualora l'interessato non provveda ad adeguare l'intervento alla normativa, l'amministrazione può vietare, con motivato provvedimento, la prosecuzione dell'attività e disporre la rimozione dei suoi effetti dannosi.
Trascorsi i 30 giorni, il comune può intervenire sempre, in caso dichiarazioni false e mendaci e solo in presenza di pericolo di danno per il patrimonio artistico e culturale, per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale, qualora non sia possibile regolarizzare l'attività.
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I casi in cui presentare la Cila.
Il modello standard per la comunicazione di inizio lavori, deve essere presentato quando si eseguono lavori rientranti nella cosiddetta edilizia libera. Il modello standard per la Comunicazione di inizio lavori asseverata (Cila) deve essere presentato, invece, quando si eseguono interventi di manutenzione straordinaria non riguardanti parti strutturali.
Ricordiamo che il 18.12.2014 sono stati approvati dalla conferenza unificata i modelli unici per la compilazione della comunicazione inizio lavori e comunicazione inizio lavori asseverata. I due modelli possono essere utilizzati dal 16 marzo. La comunicazione inizio lavori asseverata può essere presentata dal proprietario, comproprietario, usufruttuario dell'immobile su cui viene eseguito l'intervento (più in generale, chiunque sia titolare di un «diritto reale» sull'immobile), oppure dall'inquilino che utilizza l'immobile in base a un contratto di affitto con il consenso del proprietario dell'immobile (in questo caso si parla di «diritto personale» compatibile con l'intervento da realizzare).
Il modulo unico per la presentazione della comunicazione di inizio lavori asseverata (Cila) per interventi di edilizia libera prevede la richiesta delle stesse informazioni su tutto il territorio nazionale, con sezioni variabili che tengono conto delle differenze dovute alle diverse normative regionali. In una realtà caratterizzata da un'accentuata differenziazione delle procedure a livello regionale e locale, con moduli utilizzati per la presentazione delle pratiche edilizie diversi da comune a comune, il modello unificato rappresenta una novità assoluta perché elimina le richieste di informazioni già in possesso delle pubbliche amministrazioni e favorisce l'interpretazione uniforme delle norme in materia edilizia, anche grazie alle istruzioni predisposte per agevolare cittadini e imprese nella compilazione e presentazione della Cila.
La Cila deve essere presenta sempre prima dell'inizio dei lavori oggetto della comunicazione, a meno che non si tratti di opere già eseguite, in tal caso, la presentazione della comunicazione (c.d. «in sanatoria») richiede il pagamento di una sanzione di 1000 euro, da versare all'amministrazione comunale (la ricevuta di versamento deve essere allegata alla comunicazione). Puoi presentare la Cila anche a lavori già iniziati (e ancora in corso); anche in questo caso, hai l'obbligo di pagare una sanzione, anche se ridotta a 333 euro.
Se l'intervento riguarda l'edilizia non residenziale (relativa quindi a immobili da utilizzare per lo svolgimento di attività produttive), la Cila deve essere presentata allo sportello unico per le attività produttive, l'unico punto di accesso per tutte le attività commerciali, produttive e di servizi che si rivolgono alla pubblica amministrazione (articolo ItaliaOggi Sette del 19.10.2015).

ENTI LOCALI: Opere e ambiente, decide lo stato. Alle regioni soltanto la competenza sull'urbanistica. Il ddl Boschi sopprime la cosiddetta legislazione concorrente e la legge obiettivo.
Allo stato la competenza legislativa esclusiva su infrastrutture strategiche, grandi reti di trasporto e di navigazione, porti e aeroporti di interesse nazionale e internazionali, nonché in materia di tutela dei beni paesaggistici e ambiente; l'urbanistica alle regioni.
Sono queste alcune delle principali novità in tema di riparto della legislazione fra stato e regioni contenute nel disegno di legge costituzionale (cosiddetto ddl Boschi - Atto Senato n. 1429-B) approvato dall'aula del Senato che adesso dovrà ottenere l'ultimo e scontato via libera parlamentare.
Nel provvedimento si prevede il cosiddetto «Senato dei 100» che sarà composto da 74 consiglieri regionali, 21 sindaci e 5 componenti di nomina del presidente della repubblica e si mantiene il bicameralismo per le leggi di rango costituzionale, così come per il referendum, per la legge elettorale e per i trattati con l'Unione europea. Tutte le altre leggi verranno esaminate e approvate dalla camera.
Di particolare rilievo le norme che incidono sul riparto delle competenze fra stato e regioni, già oggetto di riforma nel 2001 quando si ritoccò l'articolo 117 della costituzione.
In primo luogo la novità più rilevante è costituita dalla soppressione della cosiddetta legislazione concorrente fra stato e regioni: la competenza legislativa sarà quindi o dello stato o delle regioni. Viene così recepita l'indicazione più volte espressa dalla giurisprudenza costituzionale in occasione dei conflitti di attribuzione che hanno visto contrapporsi in tutti questi anni lo stato alle regioni.
Quando il ddl Boschi passerà l'ultimo scoglio del referendum confermativo, lo stato avrà la competenza esclusiva sul coordinamento della finanza pubblica, sulle politiche attive del lavoro, sulla promozione della concorrenza e sulla disciplina dell'ambiente e delle infrastrutture strategiche.
In particolare, passa allo stato la materia delle «infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione d'interesse nazionale e relative norme di sicurezza; porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale». Va notato che il riferimento alle «infrastrutture strategiche» non necessariamente comporta che si tratti di opere di grandi dimensioni, ben potendo essere oggetto di legislazione statale esclusiva anche la disciplina di opere strategiche ma di piccolo o medio taglio. Va poi segnalato che il riferimento a queste opere appare sganciato da ogni riferimento anche indiretto alla cosiddetta legge obiettivo (riferita alle «grandi» infrastrutture strategiche), di cui peraltro nel disegno di legge delega sugli appalti si prevede l'abrogazione.
Spetterà allo stato legiferare in via esclusiva in tema di protezione civile e di norme generali sul governo del territorio, mentre la pianificazione territoriale sarà compito delle regioni.
Si attribuisce poi in via esclusiva allo stato la materia della tutela dei beni paesaggistici e dell'ambiente. Viene prevista, come norma di chiusura, una disposizione che attribuisce in via residuale alle regioni la competenza legislativa in materie non riservate alla competenza statale esclusiva indicate a titolo esemplificativo; è questo il caso mentre la materia urbanistica passa alle regioni in via residuale.
A fronte di tale clausola il ddl ne introduce un'altra cosiddetta «di supremazia» in base alla quale la legge statale, su proposta del governo che se ne assume, dunque, la responsabilità, può intervenire su materie o funzioni che non siano di competenza legislativa esclusiva dello stato, allorché lo richiedano esigenze di tutela dell'unità giuridica o economica della repubblica, o lo renda necessario la realizzazione di programmi o di riforme economico-sociali di interesse nazionale (articolo ItaliaOggi del 16.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).

GIURISPRUDENZA

EDILIZIA PRIVATA: L'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare” (cfr. Cons. Stato, IV, 20.07.2011, n. 4403, che segnala il carattere dovuto dell’ordine di demolizione, emanato “in mera dipendenza dall’accertamento dell’abuso e dalla riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge, con la conseguenza che il provvedimento sanzionatorio non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente la mera rappresentazione del carattere illecito dell’opera realizzata; né è necessaria una previa comparazione dell’interesse pubblico alla repressione dell’abuso, che è "in re ipsa”, con l’interesse del privato proprietario del manufatto; e ciò anche se l’intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell’abuso, ove il medesimo non sia stato oggetto di sanatoria in base agli interventi legislativi succedutisi nel tempo”).
Segue da ciò che in questa materia non occorre il previo invio della comunicazione di avvio del procedimento, peraltro esclusa anche alla luce dell'art. 21-octies comma 2, l. 07.08.1990, n. 241.
Su quest’ultima violazione procedimentale, in primo luogo, e in termini generali, va ribadito che dalla natura dovuta del potere repressivo degli abusi edilizi discende la non necessità dell'invio dell’avviso di avvio del procedimento.
Va poi considerata l'innovazione apportata dalla legge 11.02.2005, n. 15 che, nel modificare la l. n. 241 del 1990, ha introdotto l'art. 21-octies il quale al comma 2 dispone che "non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'Amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato".
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Ai fini della verifica di legittimità dell’emanazione di un ordine di rimozione di un immobile abusivo realizzato su area demaniale, la qualità di "utilizzatore" del manufatto sia sufficiente per essere destinatari dell’ordine medesimo, senza che necessiti l’accertamento su chi abbia effettivamente realizzato l'abuso.
In questo senso, per "responsabile" dell'abuso deve intendersi non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata ma anche colui che è subentrato nella titolarità del bene, in modo da potersi avvalere nel tempo successivo alla realizzazione dell'utilità derivante dal bene stesso senza titolo: sicché il fatto che il soggetto che attualmente ha la disponibilità materiale del bene non sia l’autore materiale dell'abuso preesistente non lo esime dal dovere immanente di ripristino dello stato dei luoghi, restando ai rapporti interprivati l’eventuale facoltà di rivalsa nei confronti del responsabile dell’abuso.
La figura del responsabile dell'abuso edilizio non si identifica cioè solo in colui che ha materialmente eseguito l'opera ritenuta abusiva, ma si riferisce, necessariamente, anche a colui che di quell'opera ha la successiva materiale disponibilità e pertanto, quale detentore e utilizzatore, deve provvedere alla demolizione restaurando così l'ordine violato.
Diversamente opinando, attraverso il passaggio del bene ad altro soggetto sarebbe facilmente eludibile la regola che impone il ripristino dello stato dei luoghi, “si perverrebbe alla situazione paradossale per cui le opere abusive dovrebbero ritenersi immuni da eventuali misure ripristinatorie (e quindi di fatto sanate) per effetto della mera alienazione da parte di colui che le ha realizzate”.
Del resto, l’abuso edilizio costituisce alterazione permanente dell’ordine urbanistico e l’ordinanza di demolizione persegue lo scopo di ripristinare l’ordine medesimo e con esso di tutelare l’interesse pubblico leso a prescindere dall’individuazione dell’autore dell’abuso medesimo: e per applicare queste misure di amministrazione attiva è superfluo l’accertamento del dolo o dalla colpa, che sono elementi propri dell’illecito penale e del suo accertamento.
In modo legittimo, dunque, l’ordine di rimozione di opere abusive eseguite su area demaniale ha come destinatario il soggetto “utilizzatore”, il quale ha la disponibilità materiale del manufatto, indipendentemente dal fatto che l’abbia concretamente realizzato (cfr. Cons. Stato, IV, 12.04.2011, n. 2266, in tema di impugnazione di ordinanza di demolizione di opere abusive realizzate su terreno demaniale: “…l’ordine di demolizione deve essere rivolto nei confronti di chi abbia la disponibilità dell'opera, indipendentemente dal fatto che l'abbia concretamente realizzata, cosa che potrebbe rilevare sotto il profilo della responsabilità penale, ma non ai fini della legittimità dell'ordine di demolizione….”).
La sentenza sul punto merita di essere confermata.
E difatti:
- sull’illegittimità derivata, è sufficiente rinviare alle considerazioni sviluppate sulle censure relative al diniego di condono (v. sopra, p. 7.1. ss.);
- sul X e il XII motivo, riproposti ed esaminabili in maniera congiunta dato che riguardano, nella sostanza, vizi d’insufficiente motivazione, in primo luogo occorre precisare che l’ordine di rimozione delle opere abusive non solo richiama in modo esplicito il diniego di condono edilizio che ne costituisce il presupposto, ma consta di diverse pagine, nelle quali viene ricostruito l'iter che ha condotto l'Amministrazione a emanare il provvedimento in contestazione, con l’indicazione delle ragioni per le quali le opere in argomento sono state considerate illegittime, dell'attività istruttoria svolta, delle caratteristiche del chiosco e delle opere che compongono l'organismo edilizio da considerarsi nel suo complesso e in modo unitario –cosa che la sentenza non ha mancato di sottolineare (v. pag. 9)- e delle sanzioni applicate con le disposizioni di riferimento.
E’ comunque il caso di ribadire, con la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (v., ex plurimis, Cons. Stato, V, 11.01.2011, n. 79 e, ivi, numerosi riferimenti giurisprudenziali aggiuntivi), che “l'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare” (conf. Cons. Stato, IV, 20.07.2011, n. 4403, che segnala il carattere dovuto dell’ordine di demolizione, emanato “in mera dipendenza dall’accertamento dell’abuso e dalla riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge, con la conseguenza che il provvedimento sanzionatorio non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente la mera rappresentazione del carattere illecito dell’opera realizzata; né è necessaria una previa comparazione dell’interesse pubblico alla repressione dell’abuso, che è "in re ipsa”, con l’interesse del privato proprietario del manufatto; e ciò anche se l’intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell’abuso, ove il medesimo non sia stato oggetto di sanatoria in base agli interventi legislativi succedutisi nel tempo”);
- segue da ciò che in questa materia non occorre il previo invio della comunicazione di avvio del procedimento, peraltro esclusa anche alla luce dell'art. 21-octies comma 2, l. 07.08.1990, n. 241 (cfr. motivo sub XIII, su ordine di demolizione del battuto di cemento e asserita violazione dei diritti partecipativi).
Su quest’ultima violazione procedimentale, in primo luogo, e in termini generali, va ribadito che dalla natura dovuta del potere repressivo degli abusi edilizi discende la non necessità dell'invio dell’avviso di avvio del procedimento (v., “ex multis”, Cons. Stato, IV, 17.02.2014, n. 734, ed ivi, indicazioni giurisprudenziali ulteriori).
Va poi considerata l'innovazione apportata dalla legge 11.02.2005, n. 15 che, nel modificare la l. n. 241 del 1990, ha introdotto l'art. 21-octies il quale al comma 2 dispone che "non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'Amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato".
In tema di applicazione del citato art. 21-octies, secondo comma, alle ingiunzioni di demolizione, e di “dequotazione” dei vizi formali del procedimento, che non incidono sul contenuto sostanziale del provvedimento finale, specie se quest’ultimo ha natura vincolata, v. Cons. Stato, IV, 13.03.2014, n. 1208, cui si rinvia anche ai sensi degli articoli 74 e 88, comma secondo, lett. d), Cod. proc. amm..
Nel caso in esame, dalle considerazioni in diritto compiute sopra emerge che, anche in presenza di un formale avviso di avvio del procedimento riferito al “battuto di cemento”, il contenuto finale dell’ordinanza emanata, stante il carattere unitario delle opere, da considerare nel loro complesso, come è stato puntualmente rilevato in sentenza (v. fine pag. 14), non avrebbe potuto essere diverso da quello che è stato in concreto adottato, tenuto conto della “modificazione del territorio per l’innanzi inedificato” conseguente alla realizzazione del “battuto di cemento” (v. sent. cit.), eseguito per poter installare le opere abusive oggetto del diniego di condono. Inoltre l’appellante non fornisce alcuna indicazione sul contenuto specifico delle osservazioni, pertinenti all’oggetto del procedimento, che avrebbe potuto presentare al Comune a questo riguardo;
- sub XI (ingiunzione di rimozione non preceduta dal parere della Commissione locale per il paesaggio), rilevato in via preliminare che l’art. 2, lett. e), della legge regionale Liguria 05.06.2009, n. 22 -Attuazione degli articoli 159, comma 1, 148 e 146, comma 6, del decreto legislativo 22.01.2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) e successive modifiche e integrazioni, prevede che “le Commissioni esprimono pareri obbligatori in relazione ai procedimenti… e) di irrogazione dei provvedimenti sanzionatori di cui all’articolo 167 del Codice”, ai fini del rigetto del motivo è decisivo osservare, prima di tutto, che la non conformità edilizia dell’opera costituisce ragione che sorregge in via autonoma la sanzione urbanistica demolitoria, e in secondo luogo che il cenno all’art. 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio contenuto nelle premesse dell’ordine di rimozione è del tutto marginale alla luce dell’“impianto motivazionale complessivo" sul quale si basa il provvedimento medesimo, il quale si concreta in un ordine di demolizione senza che sia contemplata, per converso, alcuna misura rivolta alla tutela diretta di profili di carattere paesaggistico.
Infine, come è stato ricordato sopra, al p. 7.2., cui si rinvia, la Commissione locale per il paesaggio si era espressa –in modo legittimo- in sede consultiva sull’istanza di condono: di qui la condivisibilità di argomentazioni e statuizioni della sentenza sul punto, sembrando evidente il carattere “pleonastico e sovrabbondante” di un parere aggiuntivo della Commissione.
7.5. Da tutte le considerazioni su esposte e a fronte della legittimità dei provvedimenti impugnati non residua alcun margine per accogliere la richiesta di risarcimento dei danni, reiterata con l’appello.
8. Come si è accennato sopra, ai punti 2. e 4., il Comune ha proposto appello in via incidentale contestando la sentenza nella parte in cui, in accoglimento del motivo aggiunto, ha disposto l’annullamento dell’ordine di rimozione delle opere per cui è causa in quanto rivolto alla signora El.Mi. quale legale rappresentante della Ra. s.a.s., poiché “il sistema sia del testo unico dell’edilizia sia della legge regionale 16/2008 contempl(a) come unico destinatario dell’ordine di demolizione dell’abuso realizzato su aree demaniali o di enti pubblici il responsabile dell’abuso (art. 35 d.p.r. 380/2001 e art. 51 l.r. 16/2008) (sicché, secondo il Tribunaleamministrativo,) accertata la sostanziale estraneità della ricorrente alla realizzazione dell’abuso l’amministrazione non poteva ingiungere la demolizione dell’opera nell’esercizio dei suoi poteri di vigilanza e repressione dell’abusivismo edilizio…” (v. pag. 15 sent.).
L’appello incidentale è fondato e va accolto.
Il motivo aggiunto proposto in primo grado andava respinto.
In modo legittimo l’ordine di rimozione risulta impartito alla signora Mi., quale legale rappresentante della Ra., vale a dire al soggetto che ha la disponibilità materiale del manufatto abusivo e al quale spetta di rimuovere l’opera, quantunque sia incontroverso che il chiosco non sia stato materialmente realizzato dalla Mi..
L’appellata in via incidentale sostiene di non essere né proprietaria, né responsabile dell’esecuzione dell’opera da rimuovere realizzata, come detto, su area demaniale.
Ora, il Collegio non ignora che l’art. 31, comma secondo, del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 - Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, prevede che il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali ingiunge “al proprietario e al responsabile dell'abuso” la rimozione o la demolizione. La norma si riferisce alle opere realizzate su area privata. E che l’art. 35 del t.u. n. 380 del 2001, invece, nel disciplinare il caso specifico degli interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici, qualora sia accertata la realizzazione di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, dispone che il dirigente o il responsabile dell'ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina “al responsabile dell'abuso” la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all'ente proprietario del suolo. In altre parole al proprietario deve solo essere data comunicazione dell’ordine.
Né s’ignora che la legge regionale della Liguria 06.06.2008, n. 16 (Disciplina dell'attività edilizia), all’art. 51, intitolato “interventi abusivi realizzati da privati su suoli di proprietà dello Stato o di Enti pubblici”, richiamato nelle premesse dell’ordine di rimozione, dispone che “qualora sia accertata la realizzazione, da parte di soggetti privati, di interventi in assenza di permesso di costruire o di DIA obbligatoria o alternativa al permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dai medesimi, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di Enti pubblici, il responsabile dello SUE ordina al responsabile dell'abuso la demolizione o il ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell'articolo 56, dandone comunicazione all'ente proprietario del suolo”.
Il Collegio anzitutto rileva -coerentemente al costante orientamento giurisprudenziale in tema di c.d. sanzioni edilizie, e quale che sia il riferimento normativo tra i testé ricordati- la natura reale delle misure ripristinatorie in questione, tese alla oggettiva reintegrazione dell’ordine violato: dunque tali da prescindere dall’imputazione soggettiva del comportamento di realizzazione dell’abuso, e da seguire la titolarità del bene anche nei passaggi successivi al momento della realizzazione.
Ritiene coerentemente il Collegio che, ai fini della verifica di legittimità dell’emanazione di un ordine di rimozione di un immobile abusivo realizzato su area demaniale, la qualità di "utilizzatore" del manufatto sia sufficiente per essere destinatari dell’ordine medesimo, senza che necessiti l’accertamento su chi abbia effettivamente realizzato l'abuso.
In questo senso, per "responsabile" dell'abuso deve intendersi non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata ma anche colui che è subentrato nella titolarità del bene, in modo da potersi avvalere nel tempo successivo alla realizzazione dell'utilità derivante dal bene stesso senza titolo: sicché il fatto che il soggetto che attualmente ha la disponibilità materiale del bene non sia l’autore materiale dell'abuso preesistente non lo esime dal dovere immanente di ripristino dello stato dei luoghi, restando ai rapporti interprivati l’eventuale facoltà di rivalsa nei confronti del responsabile dell’abuso.
La figura del responsabile dell'abuso edilizio non si identifica cioè solo in colui che ha materialmente eseguito l'opera ritenuta abusiva, ma si riferisce, necessariamente, anche a colui che di quell'opera ha la successiva materiale disponibilità e pertanto, quale detentore e utilizzatore, deve provvedere alla demolizione restaurando così l'ordine violato.
Diversamente opinando, attraverso il passaggio del bene ad altro soggetto sarebbe facilmente eludibile la regola che impone il ripristino dello stato dei luoghi, “si perverrebbe alla situazione paradossale per cui le opere abusive dovrebbero ritenersi immuni da eventuali misure ripristinatorie (e quindi di fatto sanate) per effetto della mera alienazione da parte di colui che le ha realizzate” (così il Comune, in modo condivisibile).
Del resto, l’abuso edilizio costituisce alterazione permanente dell’ordine urbanistico e l’ordinanza di demolizione persegue lo scopo di ripristinare l’ordine medesimo e con esso di tutelare l’interesse pubblico leso a prescindere dall’individuazione dell’autore dell’abuso medesimo: e per applicare queste misure di amministrazione attiva è superfluo l’accertamento del dolo o dalla colpa, che sono elementi propri dell’illecito penale e del suo accertamento.
In modo legittimo, dunque, l’ordine di rimozione di opere abusive eseguite su area demaniale ha come destinatario il soggetto “utilizzatore”, il quale ha la disponibilità materiale del manufatto, indipendentemente dal fatto che l’abbia concretamente realizzato (conf. Cons. Stato, IV, 12.04.2011, n. 2266, in tema di impugnazione di ordinanza di demolizione di opere abusive realizzate su terreno demaniale: “…l’ordine di demolizione deve essere rivolto nei confronti di chi abbia la disponibilità dell'opera, indipendentemente dal fatto che l'abbia concretamente realizzata, cosa che potrebbe rilevare sotto il profilo della responsabilità penale, ma non ai fini della legittimità dell'ordine di demolizione….”).
Da ciò discende la riforma, in parte qua, della sentenza (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 23.10.2015 n. 4880 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - TRIBUTI: In materia di cartelloni pubblicitari posti sul muro di recinzione del campo sportivo comunale.
Ogni qualvolta venga in rilievo l’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione, avente per oggetto un bene pubblico (demaniale o patrimoniale indisponibile) e contestato dal privato, la controversia è devoluta senza dubbio al giudice amministrativo.
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La realizzazione o l’installazione di qualsiasi manufatto sul suolo pubblico è consentita solo se è preventivamente rilasciato un atto concessorio.
Infatti, da un lato occorre il consenso dell’Amministrazione titolare del bene, perché vi sia una tale realizzazione o installazione, dall’altro vi è una costante e plurisecolare tradizione giuridica (corroborata da un costante quadro normativo e giurisprudenziale), per il quale qualsiasi atto dell’Amministrazione –di gestione di un proprio bene pubblico, demaniale o patrimoniale indisponibile– ha natura pubblicistica e provvedimentale.
Sul punto, il Collegio osserva che:
- per una indiscussa giurisprudenza, il «campo sportivo» di cui è titolare il Comune –comunque sia denominato e qualsiasi consistenza abbia- ha natura di bene patrimoniale indisponibile (mirando al soddisfacimento di interessi della collettività locale);
- la regola della necessità del rilascio di una concessione –perché vi sia un qualsiasi manufatto incidente sullo stato dei luoghi– si applica pure quando si tratti della collocazione di cartelli pubblicitari (la cui disciplina non è regolata soltanto alle disposizioni del codice della strada, ma anche dagli artt. 3 e 12, del d.lgs. n. 507 del 1993), per effettuare la quale non è sufficiente la presentazione della relativa domanda, dovendosi, al riguardo, pienamente esplicare da parte dell'Amministrazione un'attività valutativa e discrezionale, che si manifesta con atti incidenti su posizioni di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo;
- specularmente, anche l'esercizio del potere di ritiro dell’atto di natura concessoria –e che dispone la rimozione di cartelloni pubblicitari- attiene a posizioni di interesse legittimo.
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Il Comune ha comunicato alla società appellata che intendeva ritornare in possesso degli spazi occupati dai cartelli pubblicitari e dai pannelli luminosi, la cui installazione era stata autorizzata con precedenti provvedimenti, ed ha richiesto, ai sensi degli artt. 1809 e 1810 del c.c., alla società «la restituzione dell'area con la contestuale rimozione degli impianti», entro un fissato termine, perché non risultava alcun titolo specifico per l’utilizzo delle aree.
Non è fondata, sotto tale aspetto, la tesi difensiva della società, per la quale a suo tempo vi era stato un contratto di «comodato»: un tale contratto non può essere giuridicamente posto in essere quando si tratti di un bene pubblico, rispetto al quale –al più– può esservi il rilascio di una concessione a titolo gratuito (la quale, peraltro, a sua volta è configurabile solo quando la concessione sia espressamente rilasciata a tale titolo e purché –beninteso– un tale rilascio sia consentito da una norma giuridica e sussistano i relativi presupposti, dovendosi comunque applicare altrimenti il principio per cui l’Amministrazione deve poter ottenere un corrispettivo per l’utilizzo di un proprio bene).
Nella specie, la richiesta di restituzione dell’area occupata dagli impianti dei quali è stata ordinata la rimozione con atto di natura autoritativa è da considerarsi la dovuta conseguenza dell’emanazione dell’ordine di rimozione e, in quanto con esso inscindibilmente connessa, risulta essa stessa espressione del potere autoritativo del Comune, sicché va rilevata la sussistenza della giurisdizione amministrativa (per di più esclusiva, ai sensi dell’art. 133 del c.p.a.), circa il provvedimento inerente alla gestione del bene pubblico.
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Parallelamente al canone dovuto ex art. 62 del d.lgs. n. 446 del 1997 per l'installazione di cartelloni e di insegne pubblicitarie, l'art. 7 del d.lgs. n. 507 del 1993 ha previsto la debenza di una imposta, determinata in base alla superficie della minima figura piana geometrica in cui è circoscritto il mezzo pubblicitario, per la diffusione di messaggi pubblicitari effettuata attraverso forme di comunicazione visive o acustiche, diverse da quelle assoggettate al diritto sulle pubbliche affissioni, in luoghi pubblici o aperti al pubblico o che sia da tali luoghi percepibile, al cui pagamento, ai sensi del precedente art. 6, è tenuto il soggetto che dispone a qualsiasi titolo del mezzo attraverso il quale il messaggio pubblicitario viene diffuso.
L’avvenuto pagamento dell’imposta sulla pubblicità da parte della società appellata non può quindi rilevare come titolo per l’occupazione del muro di cinta dello stadio su cui erano situati gli impianti pubblicitari, che ha reso la società adempiente dei soli obblighi previsti dal d.lgs. n. 507 del 1993 per l’esposizione dei cartelli pubblicitari, ma ha fatto salva la tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche ed il pagamento di canoni di locazione o di concessione.
In caso di pubblicità effettuata su impianti installati su beni appartenenti al Comune o da questo dati in detenzione, l'applicazione dell'imposta sulla pubblicità non esclude infatti quella della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, nonché il pagamento di canoni di locazione o di concessione, atteso il chiaro tenore letterale dell'art. 9, comma 7, del d.lgs. n. 507 del 1993, in quanto l'imposta comunale sulla pubblicità ha presupposti diversi dalla tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, come emerge dal confronto fra gli art. 5 e 38 del d.lgs. citato, che individuano il presupposto impositivo, rispettivamente, nel mezzo pubblicitario disponibile e nella sottrazione dell'area o dello spazio pubblico al sistema della viabilità e, quindi, all'uso generalizzato.
Deve consequenzialmente rilevarsi l’infondatezza della tesi posta a base dell’impugnata sentenza, secondo cui le autorizzazioni alla affissione degli impianti in questione potessero interpretarsi come titoli abilitanti anche all’uso anche del muro di cinta.
E comunque il fatto che il Comune non abbia richiesto preventivamente alcun corrispettivo per l’uso del muro suddetto non dimostra che esso abbia interpretato le anzidette autorizzazioni come comprensive della fruizione del muro stesso (né il Comune avrebbe potuto dare una tale interpretazione, non potendo l’Amministrazione rinunciare a percepire quanto spettante).
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Spettano alla giurisdizione del giudice ordinario non solo le controversie relative al canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (Cosap) ma anche quelle relative a qualsivoglia altra tipologia di canone che l'Ente locale potrebbe pretendere per la concessione di spazi ed aree per l'installazione di impianti pubblicitari.
In particolare è stato ritenuto dalla giurisprudenza formatasi in materia in tema di giurisdizione che rientrano nell’ambito della giurisdizione delle commissioni tributarie le controversie aventi ad oggetto la debenza del canone previsto per l'installazione di mezzi pubblicitari, dall'art. 62 d.lgs. n. 446 del 1997, che costituisce una mera variante dell'imposta comunale sulla pubblicità di cui al d.lgs. n. 507 del 1993 e conserva, quindi, la qualifica di tributo propria di quest'ultima, mentre spettano alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative al canone per la concessione di spazi ed aree per l'installazione di impianti pubblicitari.
Posto quindi che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo al riguardo solo in materia di impugnazione di delibere comunali di determinazione delle tariffe relative agli impianti pubblicitari, va ritenuto che sulla domanda riconvenzionale dedotta in giudizio, volta ad ottenere la condanna della società di cui trattasi ad indennizzare il Comune della diminuzione patrimoniale subita, consistente nel mancato introito del canone per l’uso degli spazi in questione, deve dichiarasi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, essendo competente riguardo alla pretesa in esame il giudice ordinario.
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1.- Il Responsabile dell'Ufficio Economico Finanziario del Comune di Ponte San Pietro, con nota prot. 8970 del 10.04.2002, ha comunicato alla s.p.a. IGPDECAUX Affissioni che intendeva ritornare in possesso degli spazi occupati da tre cartelli pubblicitari e da tre pannelli luminosi siti nel Comune, alla via Trento e Trieste, la cui installazione era stata autorizzata con atti prot. 5597 del 13.07.1982, prot. 6942 del 04.12.1987 e prot. 3033 del 19.04.1991, ed ha richiesto, ai sensi degli artt. 1809 e 1810 del c.c., alla società «la restituzione dell'area con la contestuale rimozione degli impianti» (concedendo per l’incombente un termine di tre mesi), dal momento che non risultava alcun titolo specifico per l’utilizzo delle aree, assegnate in comodato (come sarebbe stato comprovato dalla circostanza che non risultavano pagamenti a favore del Comune per l’utilizzo dello spazio in questione).
2.- La società ha proposto il ricorso di primo grado, chiedendo l’annullamento di tale provvedimento e per il risarcimento del danno al TAR Lombardia, sezione di Brescia, che, con la sentenza in epigrafe indicata, ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa del Comune ed ha accolto il ricorso, ritenendo che il Comune, non avendo chiesto alcun corrispettivo per l’uso del bene nel periodo dall’anno 1982 all’anno 2002, aveva dimostrato di avere costantemente interpretato le autorizzazioni all’affissione dei cartelli pubblicitari come comprensive della fruizione del muro di cinta del campo sportivo comunale.
Il TAR ha inoltre respinto la domanda riconvenzionale, proposta dal Comune.
3.- Con il ricorso in appello in esame, il Comune di Ponte San Pietro ha chiesto la riforma della sentenza del TAR, deducendo i seguenti motivi: ...
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9.1.- Osserva la Sezione che, al fine di accertare se con il provvedimento impugnato il Comune abbia inteso esercitare prerogative di natura privata o pubblica, va innanzi tutto rilevato che l'art. 133, comma 1, lett. b), del c.p.a., nell'elencare le materie oggetto giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sottrae alla sua cognizione esclusivamente le controversie concernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi» e quelle attribuite ai Tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche; di conseguenza (posto che appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie di natura meramente patrimoniale), ogni qualvolta venga in rilievo l’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione, avente per oggetto un bene pubblico (demaniale o patrimoniale indisponibile) e contestato dal privato, la controversia è devoluta senza dubbio al giudice amministrativo.
Ciò posto, va osservato che la realizzazione o l’installazione di qualsiasi manufatto sul suolo pubblico è consentita solo se è preventivamente rilasciato un atto concessorio.
Infatti, da un lato occorre il consenso dell’Amministrazione titolare del bene, perché vi sia una tale realizzazione o installazione, dall’altro vi è una costante e plurisecolare tradizione giuridica (corroborata da un costante quadro normativo e giurisprudenziale), per il quale qualsiasi atto dell’Amministrazione –di gestione di un proprio bene pubblico, demaniale o patrimoniale indisponibile– ha natura pubblicistica e provvedimentale.
Sul punto, il Collegio osserva che:
- per una indiscussa giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. V, 04.11.1994, n. 1257), il «campo sportivo» di cui è titolare il Comune –comunque sia denominato e qualsiasi consistenza abbia- ha natura di bene patrimoniale indisponibile (mirando al soddisfacimento di interessi della collettività locale);
- la regola della necessità del rilascio di una concessione –perché vi sia un qualsiasi manufatto incidente sullo stato dei luoghi– si applica pure quando si tratti della collocazione di cartelli pubblicitari (la cui disciplina non è regolata soltanto alle disposizioni del codice della strada, ma anche dagli artt. 3 e 12, del d.lgs. n. 507 del 1993), per effettuare la quale non è sufficiente la presentazione della relativa domanda, dovendosi, al riguardo, pienamente esplicare da parte dell'Amministrazione un'attività valutativa e discrezionale, che si manifesta con atti incidenti su posizioni di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo;
- specularmente, anche l'esercizio del potere di ritiro dell’atto di natura concessoria –e che dispone la rimozione di cartelloni pubblicitari- attiene a posizioni di interesse legittimo (Cons. Stato, sez. V, 17.06.2015, n. 3066).
Non rileva invece esaminare quale sia l’ambito di applicazione dell’art. 23, comma 11, del codice della strada, che riguarda lo specifico caso di opposizione alla sanzione amministrativa e alla conseguente misura della rimozione di un impianto abusivo (e che non è suscettibile di applicazione analogica, risultando una norma eccezionale, di deroga al principio attualmente sancito dall’art. 7 del codice del processo amministrativo, per il quale i provvedimenti espressione di un potere pubblicistico sono impugnabili innanzi al giudice amministrativo).
Nel caso di specie con l’atto impugnato il Comune ha comunicato alla società appellata che intendeva ritornare in possesso degli spazi occupati dai cartelli pubblicitari e dai pannelli luminosi, la cui installazione era stata autorizzata con precedenti provvedimenti, ed ha richiesto, ai sensi degli artt. 1809 e 1810 del c.c., alla società «la restituzione dell'area con la contestuale rimozione degli impianti», entro un fissato termine, perché non risultava alcun titolo specifico per l’utilizzo delle aree.
Non è fondata, sotto tale aspetto, la tesi difensiva della società, per la quale a suo tempo vi era stato un contratto di «comodato»: un tale contratto non può essere giuridicamente posto in essere quando si tratti di un bene pubblico, rispetto al quale –al più– può esservi il rilascio di una concessione a titolo gratuito (la quale, peraltro, a sua volta è configurabile solo quando la concessione sia espressamente rilasciata a tale titolo e purché –beninteso– un tale rilascio sia consentito da una norma giuridica e sussistano i relativi presupposti, dovendosi comunque applicare altrimenti il principio per cui l’Amministrazione deve poter ottenere un corrispettivo per l’utilizzo di un proprio bene).
Nella specie, la richiesta di restituzione dell’area occupata dagli impianti dei quali è stata ordinata la rimozione con atto di natura autoritativa è da considerarsi la dovuta conseguenza dell’emanazione dell’ordine di rimozione e, in quanto con esso inscindibilmente connessa, risulta essa stessa espressione del potere autoritativo del Comune, sicché va rilevata la sussistenza della giurisdizione amministrativa (per di più esclusiva, ai sensi dell’art. 133 del c.p.a.), circa il provvedimento inerente alla gestione del bene pubblico.
Va respinto dunque il primo motivo d’appello.
10.- Con il secondo motivo di gravame, il Comune ha lamentato l’erroneità della sentenza appellata, nella parte in cui essa ha argomentato nel senso che le autorizzazioni a suo tempo rilasciate erano titoli idonei ad escludere la natura abusiva delle affissioni, come risulterebbe anche dal fatto che non è stato chiesto alcun corrispettivo per l’uso del muro di cinta del campo sportivo, per il periodo dall’anno 1982 all’anno 2002.
Ad avviso dell’appellante, il TAR avrebbe sovrapposto due piani da tenere invece distinti (cioè il profilo delle autorizzazioni amministrativa all’esposizione e alla diffusione di messaggi pubblicitari e quello della fruizione di aree e di immobili di proprietà pubblica, ma non destinati all’utilizzazione pubblica generalizzata) e non avrebbe tenuto conto dei principi riguardanti la necessità della forma scritta ad substantiam, quando si tratti di contratti con le pubbliche amministrazioni.
Inoltre, è dedotto che:
- l’area in questione, in quanto appartenente al patrimonio disponibile e quindi fruttifero, non sarebbe stata soggetta a concessione di suolo pubblico, dovendosi invece ritenere necessaria la stipula di un contratto, la cui mancanza evidenzierebbe la natura abusiva delle installazioni effettuate;
- contrariamente a quanto affermato dal TAR, il Comune non ha mai ‘autorizzato’ per facta concludentia la installazione;
- l’avvenuto pagamento della imposta sulla pubblicità (ai sensi del d.lgs. n. 507 del 1993) non rileva quale titolo per l’occupazione degli spazi in questione, risultando anche dovuta la tassa per l’occupazione di spazi e di aree pubbliche ovvero dei canoni di locazione o di concessione (ex art. 13, u.c., del medesimo d.lgs.), come previsto anche dall’art. 18 del Regolamento comunale per la pubblicità;
- il Comune fondatamente ha preteso il pagamento del corrispettivo per l’uso di fatto del bene.
10.1.- Ritiene la Sezione che il motivo è fondato, per la parte in cui ha dedotto l’infondatezza delle censure formulate in primo grado, avverso il provvedimento di autotutela.
Vanno previamente respinte le deduzioni con cui il Comune ha dedotto che per l’utilizzo del bene in questione sarebbe stata necessaria la stipula di un contratto: come si è sopra rilevato in sede di reiezione della deduzione per cui non sussisterebbe la giurisdizione amministrativa, il provvedimento a suo tempo emesso va qualificato come concessione (di utilizzo) di un bene pubblico.
Quanto alla deduzione sulla spettanza di un corrispettivo per l’uso del bene, il collegio ritiene che, alle considerazioni sopra riportate, vadano aggiunte quelle dopo esposte in occasione dell’esame della domanda riconvenzionale, formulata dal Comune innanzi al TAR.
Risulta invece fondata la deduzione del Comune, secondo cui l’avvenuto pagamento della imposta sulla pubblicità dovrebbe far considerare insussistente il presupposto (l’occupazione senza titolo) che ha condotto all’emanazione dell’atto impugnato in primo grado.
L'art. 3, comma 149, lettera g), della legge n. 662 del 1996 ha attribuito ai Comuni la «facoltà, con regolamento, di escludere l'applicazione dell'imposta sulla pubblicità», di cui al d.lgs. n. 507 del 1993, e «di individuare le iniziative pubblicitarie che incidono sull'arredo urbano o sull'ambiente prevedendo per le stesse un regime autorizzatorio e l'assoggettamento al pagamento di una tariffa», nonché la «possibilità di prevedere, con lo stesso regolamento, divieti, limitazioni e agevolazioni e di determinare la tariffa secondo criteri di ragionevolezza e di gradualità, tenendo conto della popolazione residente, della rilevanza dei flussi turistici presenti nel comune e delle caratteristiche urbanistiche delle diverse zone del territorio comunale».
L'art. 52 del d.lgs. n. 446 del 1997 disciplina l'attività regolamentare dei Comuni in materia di entrate proprie; il seguente art. 54 abilita il Comune a fissare le tariffe e i prezzi pubblici ai fini dell'approvazione del bilancio di previsione e il successivo art. 62 (riproducendo in sostanza la disposizione della l. n. 662 del 1996 sopra richiamata) affida ai Comuni il compito di disciplinare con proprio regolamento il nuovo regime autorizzatorio in materia di pubblicità con il pagamento di un canone in base a tariffa, facendo riferimento -per quel che riguarda la «individuazione della tipologia dei mezzi di effettuazione della pubblicità esterna che incidono sull'arredo urbano o sull'ambiente»- alle disposizioni del codice della strada n. 285 del 1992 e del suo regolamento di attuazione (d.P.R. n. 495 del 1992); nella stessa disposizione è previsto che il regolamento debba disciplinare le «procedure per il rilascio e per il rinnovo dell'autorizzazione», indicare le «modalità di impiego dei mezzi pubblicitari», determinare la tariffa con criteri di ragionevolezza e gradualità in relazione agli indicati parametri, nonché che possa fissare «con carattere di generalità divieti, limitazioni e agevolazioni» (al comma 3); prevede infine (al comma 4) che il Comune procede alla rimozione dei mezzi pubblicitari privi di autorizzazione o installati in difformità da essa.
Parallelamente al canone dovuto ex art. 62 del d.lgs. n. 446 del 1997 per l'installazione di cartelloni e di insegne pubblicitarie, l'art. 7 del d.lgs. n. 507 del 1993 ha previsto la debenza di una imposta, determinata in base alla superficie della minima figura piana geometrica in cui è circoscritto il mezzo pubblicitario, per la diffusione di messaggi pubblicitari effettuata attraverso forme di comunicazione visive o acustiche, diverse da quelle assoggettate al diritto sulle pubbliche affissioni, in luoghi pubblici o aperti al pubblico o che sia da tali luoghi percepibile, al cui pagamento, ai sensi del precedente art. 6, è tenuto il soggetto che dispone a qualsiasi titolo del mezzo attraverso il quale il messaggio pubblicitario viene diffuso.
L’avvenuto pagamento dell’imposta sulla pubblicità da parte della società appellata non può quindi rilevare come titolo per l’occupazione del muro di cinta dello stadio su cui erano situati gli impianti pubblicitari, che ha reso la società adempiente dei soli obblighi previsti dal d.lgs. n. 507 del 1993 per l’esposizione dei cartelli pubblicitari, ma ha fatto salva la tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche ed il pagamento di canoni di locazione o di concessione.
In caso di pubblicità effettuata su impianti installati su beni appartenenti al Comune o da questo dati in detenzione, l'applicazione dell'imposta sulla pubblicità non esclude infatti quella della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, nonché il pagamento di canoni di locazione o di concessione, atteso il chiaro tenore letterale dell'art. 9, comma 7, del d.lgs. n. 507 del 1993, in quanto l'imposta comunale sulla pubblicità ha presupposti diversi dalla tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, come emerge dal confronto fra gli art. 5 e 38 del d.lgs. citato, che individuano il presupposto impositivo, rispettivamente, nel mezzo pubblicitario disponibile e nella sottrazione dell'area o dello spazio pubblico al sistema della viabilità e, quindi, all'uso generalizzato (Cassazione civile, sez. trib., 27.07.2012, n. 13476).
Deve consequenzialmente rilevarsi l’infondatezza della tesi posta a base dell’impugnata sentenza, secondo cui le autorizzazioni alla affissione degli impianti in questione potessero interpretarsi come titoli abilitanti anche all’uso anche del muro di cinta.
E comunque il fatto che il Comune non abbia richiesto preventivamente alcun corrispettivo per l’uso del muro suddetto non dimostra che esso abbia interpretato le anzidette autorizzazioni come comprensive della fruizione del muro stesso (né il Comune avrebbe potuto dare una tale interpretazione, non potendo l’Amministrazione rinunciare a percepire quanto spettante).
Deve in conclusione ritenersi la legittimità dell’ordine di restituzione dell'area con contestuale rimozione degli impianti.
10.2. Né, comunque, un titolo concessorio si sarebbe potuto ritenere sussistente anche nel caso di effettivo pagamento delle somme di cui il Comune lamenta la mancata corresponsione, poiché il pagamento di tali importi non sarebbe stato comunque equipollente al rilascio del necessario provvedimento espresso, abilitativo dell’uso dell’impianto.
10.3. Considerato che non sono state ritualmente riproposti nel giudizio di appello, entro il termine per la costituzione in giudizio, da parte della IGPDECAUX Affissioni s.p.a., i motivi di ricorso di primo grado dichiarati assorbiti dal primo giudice, nei limiti sopra esposti l’appello va accolto e va conseguentemente respinto il ricorso di primo grado introduttivo del giudizio, perché infondato.
11.- Con il terzo motivo d’appello, il Comune ha riproposto la domanda riconvenzionale respinta dal TAR, chiedendo, ai sensi dell’art. 2041 del codice civile, la condanna della società ad indennizzare il Comune della diminuzione patrimoniale subita, consistente nel mancato introito del canone per l’affitto degli spazi in questione ed ammontante, come risulta da una certificazione del responsabile del Settore finanziario del Comune del 03.04.2003, a circa € 1.277 per l’occupazione dello spazio con un cartello pubblicitario di dimensioni pari a mt. 6x3.
Tenuto conto che l’area in questione è stata occupata con sei cartelli pubblicitari di tali dimensioni, ad avviso del Comune il canone annuo da corrispondere all’Amministrazione ammonterebbe ad € 7.662, da moltiplicare per il numero di anni di occupazione abusiva, “allo stato” pari a 20, per una somma complessiva di € 153.240,00, oltre i relativi accessori.
Con una memoria depositata il 28.05.2015, il Comune ha quantificato l’importo dovuto dalla società in € 229.860,00, oltre a rivalutazione ed interessi a decorrere da ogni annualità.
11.1.- Al riguardo la società appellata ha eccepito l’inammissibilità della domanda formulata in primo grado, tra l’altro, per difetto di giurisdizione, poiché le controversie relative al pagamento dei canoni di concessione di beni pubblici, come quelle inerenti alle pretese creditorie dell’Amministrazione per occupazioni, anche senza titolo, di beni pubblici, sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario; ciò a nulla valendo la valenza riconvenzionale della richiesta, sia perché, ex art. 36 del c.p.c., essa non comporterebbe deroga alla giurisdizione del giudice adito e sia perché sarebbe precluso dal criterio di riparto l’ottenimento in via riconvenzionale di una pronuncia del giudice amministrativo preclusa in caso di azione principale (a nulla valendo la pretesa del Comune di qualificare il dedotto mancato pagamento in termini di indebito arricchimento).
11.2.- Osserva in proposito il collegio che, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), del c.p.a., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi» (sull’ambito di applicazione della medesima lettera c), cfr. Cons. di Stato, sez. V, 22.01.2015, n. 247).
In generale le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi che rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario sono quelle con concernenti pretese di carattere meramente patrimoniale, che derivano dall'attuazione del rapporto instauratosi tra il privato e la pubblica amministrazione e rispetto alle quali non è stato esercitato un potere autoritativo a tutela di interessi generali; va, invece, riconosciuta la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo quando la controversia coinvolga l'esercizio di poteri discrezionali previsti da una norma giuridica e inerenti alla determinazione del canone, dell'indennità o di altro corrispettivo, ovvero investa l'esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone che incidono sull'economia dell'intero rapporto concessorio, e non semplicemente la verificazione dei presupposti fattuali dello stesso e la quantificazione delle somme.
Con particolare riguardo ai canoni comunali sulla pubblicità, la Corte Costituzionale, con sentenza 21.01.2010 n. 18, ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, secondo periodo, del d.lgs. n. 546 del 1992, come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lett. b), del d.l. n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, nella l. n. 248 del 2005 (censurato, in riferimento all'art. 102, comma 2, ed alla VI disposizione transitoria della Costituzione, nella parte in cui stabilisce che appartengono alla giurisdizione tributaria le controversie attinenti il canone comunale sulla pubblicità).
In tema di riparto di giurisdizione (a seguito della sentenza n. 64 del 2008, con cui la Corte costituzionale ha dichiarato l'incostituzionalità, per contrasto con gli art. 103 Cost. e VI disp. att. Cost., dell'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992, come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lett. b, d.l. n. 203 del 2005, convertito nella l. n. 248 del 2005) spettano alla giurisdizione del giudice ordinario non solo le controversie relative al canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (Cosap) ma anche quelle relative a qualsivoglia altra tipologia di canone che l'Ente locale potrebbe pretendere per la concessione di spazi ed aree per l'installazione di impianti pubblicitari (Cassazione civile sez. un. 16.04.2009 n. 8994).
In particolare è stato ritenuto dalla giurisprudenza formatasi in materia in tema di giurisdizione che rientrano nell’ambito della giurisdizione delle commissioni tributarie le controversie aventi ad oggetto la debenza del canone previsto per l'installazione di mezzi pubblicitari, dall'art. 62 d.lgs. n. 446 del 1997, che -come ritenuto dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 141 del 2009- costituisce una mera variante dell'imposta comunale sulla pubblicità di cui al d.lgs. n. 507 del 1993 e conserva, quindi, la qualifica di tributo propria di quest'ultima, mentre spettano alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative al canone per la concessione di spazi ed aree per l'installazione di impianti pubblicitari (Cassazione civile, sez. un., 07.05.2010, n. 11090).
Posto quindi che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo al riguardo solo in materia di impugnazione di delibere comunali di determinazione delle tariffe relative agli impianti pubblicitari, va ritenuto che sulla domanda riconvenzionale dedotta in giudizio, volta ad ottenere la condanna della società di cui trattasi ad indennizzare il Comune della diminuzione patrimoniale subita, consistente nel mancato introito del canone per l’uso degli spazi in questione, deve dichiarasi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, essendo competente riguardo alla pretesa in esame il giudice ordinario.
Resta conseguentemente assorbita l’eccezione formulata dalla costituita società di irricevibilità della domanda in questione.
12.- L’appello deve essere conclusivamente accolto in parte e per l’effetto, in riforma della decisione sentenza del TAR, va respinto il ricorso introduttivo del giudizio.
La domanda riconvenzionale riproposta in questa sede dal Comune appellante deve essere dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 22.10.2015 n. 4857 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Appalti, protocolli limitati. Non è possibile bloccare i subappalti e le intese con altri partecipanti.
Corte Ue. Nelle gare l’uso preventivo degli «impegni» di legalità non confligge con i principi comunitari.
Va promosso, ma con cautela, l’uso dei protocolli di legalità negli appalti.
La Corte di giustizia Ue, con la sentenza 22.10.2015 - C-425/14, da una parte riconosce la correttezza dell’introduzione dell’obbligo di accettazione come condizione di ammissione alla procedura di aggiudicazione dell’appalto; dall’altra, però, invita a calibrarne con attenzione i contenuti, andando oltre la necessità per prevenire condotte collusive.
I fatti al centro della causa sottoposta alla Corte risalgono al 2013, quando la Soprintendenza ai beni culturali di Trapani ha affidato a due società un appalto pubblico di lavori del valore di oltre due milioni di euro per il restauro degli antichi templi greci in Sicilia. A causa dell’impugnazione presentata dalla società arrivata al secondo posto al termine della gara (aperta anche a società straniere), l’Amministrazione ha annullato l’aggiudicazione e ha affidato l’appalto alla società ricorrente.
L'Amministrazione ha motivato l’annullamento (e quindi l'esclusione delle due società inizialmente aggiudicatarie) con il mancato deposito, assieme all’offerta, dell'accettazione del protocollo di legalità, accettazione prevista come propedeutica alla partecipazione alla gara. Secondo il protocollo, il partecipante alla gara si doveva impegnare espressamente a tenere una serie di comportamenti in caso di aggiudicazione dell’appalto: egli avrebbe dovuto, ad esempio, impegnarsi a informare l’amministrazione sullo stato di avanzamento dei lavori e sulle modalità di selezione dei subappaltatori; comunicare alle Autorità eventuali irregolarità; cooperare con la polizia; denunciare tutti i tentativi di influenza di natura illecita.
Il candidato, inoltre, doveva dichiarare espressamente: di non trovarsi in un rapporto di controllo o associazione (di diritto o di fatto) con altri concorrenti; di non avere stipulato né di stipulare in futuro alcun accordo con altri partecipanti alla procedura di gara; di non subappaltare in futuro qualsiasi tipo di opera o servizio ad altre imprese partecipanti alla gara; di impegnarsi a rispettare i principi di lealtà, integrità e trasparenza; di non avere concluso né di concludere in futuro, con gli altri partecipanti alla gara, accordi volti a limitare o impedire la concorrenza. La vicenda giudiziaria si è trascinata sino al Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, che ha sollevato una questione pregiudiziale davanti alla Corte Ue.
La Corte ha chiarito che la disciplina italiana non contrasta con i principi comunitari e che è legittima l’esclusione delle imprese che non depositano, insieme all’offerta, l’accettazione di un protocollo indirizzato a evitare le infiltrazioni della criminalità organizzata e le conseguenti distorsioni della concorrenza. Quanto ai tempi, l’obbligo di accettazione preventiva non fa che anticipare la tutela della legalità e scoraggiare fenomeni criminali.
Tuttavia, la giustificazione viene meno se il protocollo contiene dichiarazioni secondo cui il candidato o l’offerente non è in rapporto di controllo o associazione con altri candidati od offerenti; non ha concluso né concluderà accordi con altri partecipanti alla gara; non subappalterà prestazioni di qualunque tipo ad altre società partecipanti alla procedura. In questi casi i mezzi utilizzati dal legislatore vanno al di là di quanto necessario a prevenire comportamenti collusivi (articolo Il Sole 24 Ore del 23.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).
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MASSIMA
... Per questi motivi, la Corte (Decima Sezione) dichiara:
Le norme fondamentali e i principi generali del Trattato FUE, segnatamente i principi di parità di trattamento e di non discriminazione nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una disposizione di diritto nazionale in forza della quale un’amministrazione aggiudicatrice possa prevedere che un candidato o un offerente sia escluso automaticamente da una procedura di gara relativa a un appalto pubblico per non aver depositato, unitamente alla sua offerta, un’accettazione scritta degli impegni e delle dichiarazioni contenuti in un protocollo di legalità, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, finalizzato a contrastare le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore degli appalti pubblici.
Tuttavia, nei limiti in cui tale protocollo preveda dichiarazioni secondo le quali il candidato o l’offerente non si trovi in situazioni di controllo o di collegamento con altri candidati o offerenti, non si sia accordato e non si accorderà con altri partecipanti alla gara e non subappalterà lavorazioni di alcun tipo ad altre imprese partecipanti alla medesima procedura, l’assenza di siffatte dichiarazioni non può comportare l’esclusione automatica del candidato o dell’offerente da detta procedura.

APPALTI: Sulla rimessione all'Adunanza Plenaria di due quesiti di diritto in tema di DURC: il primo sulla giurisdizione e l'altro sulla definitività dell'irregolarità contributiva.
Stante i contrasti giurisprudenziali in tema di documento unico di regolarità contributiva (DURC) il Consiglio di Stato ha rimesso all'esame dell'Adunanza Plenaria i seguenti quesiti di diritto:
a) "Se rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo, adito per la definizione di una controversia avente ad oggetto l'aggiudicazione di un appalto pubblico, ovvero al giudice ordinario, accertare la regolarità del documento unico di regolarità contributiva, quale atto interno della fase procedimentale di verifica dei requisiti di ammissione dichiarati dal partecipante ad una gara".  
b) "Se la norma di cui all'art. 31, comma 8, del d.l. 21.06.2013, n. 69, convertito con modificazioni, nella l. 09.08.2013, n. 98, sia limitata al rapporto tra impresa ed Ente preposto al rilascio del d.u.r.c. senza che lo svolgimento di tale fase riguardi la stazione appaltante (dovendo essa applicare comunque l’art. 38 del d.lgs. n. 163 del 2006, che richiede il possesso dei requisiti al momento della partecipazione alla gara), ovvero se la disposizione abbia sostanzialmente modificato, per abrogazione tacita derivante da incompatibilità, detto art. 38 e si possa ormai ritenere che la definitività della irregolarità sussista solo al momento di scadenza del termine di quindici giorni da assegnare da parte dell’Ente previdenziale per la regolarizzazione della posizione contributiva".
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II.- Ritiene la Sezione che il presente giudizio sollevi questioni di diritto che meritano di essere deferite all’esame dell’Adunanza Plenaria.
II.1.- Anzitutto, il primo motivo dell’appello principale solleva la questione dei limiti entro i quali sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in materia di legittimità del d.u.r.c..
L’art. 76, comma 4, del c.p.a. e l’art. 276, comma 2, del c.p.c. stabiliscono che, nella decisione della causa, il giudice procede secondo un ordine che antepone le questioni pregiudiziali a quelle di merito, sicché, poiché la questione di giurisdizione costituisce il necessario presupposto processuale della domanda ed il fondamento imprescindibile della potestas iudicandi del giudice adito, essa deve essere esaminata in via necessariamente prioritaria ogniqualvolta venga posta in discussione, al fine di consentire la riproposizione della domanda completamente impregiudicata davanti al giudice al quale spetta la giurisdizione sulla controversia (Consiglio di Stato, sez. V, 31.03.2015, n. 1684).
Secondo la parte appellante non sarebbe condivisibile la sentenza appellata, che ha ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo sulla questione oggetto del giudizio, sul presupposto che la controversia non riguarda la «gravità» della irregolarità accertata, ma il suo carattere definitivo, costituendo la relativa attestazione contenuta nel d.u.r.c. un requisito da valutarsi in sede di verifica dei requisiti di partecipazione, impugnabile unitamente al provvedimento conclusivo della procedura.
Il d.u.r.c. negativo emesso dall’I.N.P.S. avrebbe infatti natura di «dichiarazione di scienza avente carattere meramente dichiarativo» di dati in possesso dell’Ente previdenziale, assistita da pubblica fede ai sensi dell’art. 2700 del c.c. e facente prova fino a querela di falso, con giurisdizione del giudice ordinario sulle censure relative alle attestazioni in esso contenute.
II.1.1.- In proposito rileva il collegio che si sono formati due orientamenti giurisprudenziali nettamente contrastanti.
II.1.2.- A favore della tesi sostenuta dal giudice di primo grado, si sono pronunciate la sezione V del Consiglio di Stato (con le sentenze 16.02.2015, n. 781, 14.10.2014, n. 5064, ed 11.05.2009, n. 2874), nonché la sezione VI (con la sentenza 04.05.2015, n. 2219), rilevando che rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, adito per la definizione di una controversia avente ad oggetto l'aggiudicazione di un appalto pubblico, l’accertamento della regolarità del documento di regolarità contributiva, quale atto interno della fase procedimentale di verifica dei requisiti di ammissione dichiarati dal partecipante ad una gara (in quanto tale impugnabile non autonomamente, ma unitamente al provvedimento conclusivo), poiché in questo caso tale documento inerisce al procedimento amministrativo di aggiudicazione di un appalto.
Anche la Corte di Cassazione, Sezioni Unite, con sentenza 09.02.2011, n. 3169, ha affermato che la produzione della certificazione attestante la regolarità contributiva dell'impresa partecipante alla gara di appalto costituisce uno dei requisiti posti dalla normativa di settore ai fini dell'ammissione alla gara, sicché il giudice amministrativo ben può verificare la regolarità di tale certificazione, sia pure incidenter tantum, cioè con accertamento privo di efficacia di giudicato nel rapporto previdenziale, ai sensi dell'art. 8 del c.p.a..
In particolare, con la citata sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 2874 del 2009, è stato rilevato che non sussiste la violazione degli artt. 442, comma 1, e 444, comma 3, del c.p.c., devolutivi alla giurisdizione ordinaria delle controversie relative agli obblighi dei datori di lavoro e all'applicazione delle sanzioni civili per l'inadempimento di tali obblighi, poiché è diverso lo scrutinio compiuto dal giudice ordinario sui diritti previdenziali del lavoratore che si assumono violati, rispetto al sindacato effettuato dal giudice amministrativo sul loro corretto adempimento, attestato dal certificato di regolarità contributiva che le imprese affidatarie di un appalto pubblico devono presentare alla stazione appaltante, a pena di esclusione.
Nell'accertare il mancato versamento di contributi dovuti all'Ente di previdenza, lo scrutinio del giudice ha per oggetto la sussistenza del diritto del lavoratore dipendente alla contribuzione in relazione all'attività prestata ed al diritto al trattamento di quiescenza, mentre, nelle controversie relative a procedure di affidamento di lavori, servizi o forniture da parte di soggetti tenuti al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica, oggetto di indagine del giudice è la mera regolarità della certificazione prodotta attestante la regolarità contributiva dell'impresa partecipante alla gara di appalto, che rappresenta un requisito della normativa di settore ai fini dell'ammissione alla gara (cfr. Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 11.12.2007, n. 25818).
La sussistenza di tale giurisdizione può peraltro desumersi dalla natura che può essere attribuita al provvedimento dell’ente previdenziale, di per sé conclusivo di un procedimento, ma per sua natura decisamente rilevante nell’ambito di un procedimento diverso.
Non è l’unico caso, peraltro, in cui nel nostro ordinamento vi è il decisivo rilievo di un atto emesso in un procedimento autonomo, poiché i provvedimenti conclusivi delle gare d’appalto –a loro volta– non possono che prendere in considerazione le risultanze dei provvedimenti emessi in tema di certificazioni antimafia.
Sotto tale aspetto, negare la sussistenza della giurisdizione amministrativa significherebbe ridurre significativamente l’effettività della tutela, spettante all’impresa che fondatamente lamenti l’illegittimità dell’atto dell’ente previdenziale, in ragione del mancato potere del giudice amministrativo di annullare l’atto lesivo, inerente alla gara, per un vizio derivato dal vizio di un provvedimento posto a sua base.
II.1.3.- Vi è tuttavia un opposto orientamento giurisprudenziale che esclude la giurisdizione del giudice amministrativo nella materia de qua, sostanzialmente per le ragioni poste dalla società appellante a sostegno delle sue censure.
Con la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 12.03.2015, n. 1321, è stato infatti affermato che la giurisdizione del giudice amministrativo in materia deve escludersi in base ai principi affermati dalla sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 04.05.2012, n. 8.
Tale sentenza, in base all’esame dei momenti essenziali della disciplina de qua (competenza tecnica degli enti previdenziali in merito alla valutazione della gravità o meno delle violazioni previdenziali; natura del d.u.r.c. quale documento pubblico certificante ufficialmente la sussistenza o meno della regolarità contributiva, da ascrivere al novero delle dichiarazioni di scienza, assistite da fede pubblica privilegiata, ai sensi dell'art. 2700 del c.c., e facenti piena prova fino a querela di falso; impossibilità per le stazioni appaltanti di valutare la gravità o meno delle violazioni previdenziali; rinvio del codice degli appalti alle valutazioni di gravità degli altri settori dell'ordinamento; vincolo per le stazioni appaltanti alle valutazioni dei competenti enti previdenziali), ha espresso il principio di diritto per cui «la verifica della regolarità contributiva delle imprese partecipanti a procedure di gara per l'aggiudicazione di appalti con la pubblica amministrazione è demandata agli istituti di previdenza, le cui certificazioni (d.u.r.c.) si impongono alle stazioni appaltanti, che non possono sindacarne il contenuto».
La sentenza n. 1321 del 2015 ha rilevato che le precedenti osservazioni inducono ad escludere la giurisdizione del giudice amministrativo in materia di valutazione del d.u.r.c., perché gli eventuali errori contenuti in detto documento involgono posizioni di diritto soggettivo afferenti al sottostante rapporto contributivo e possono essere corretti dal giudice ordinario, o all'esito della proposizione di una querela di falso, o a seguito di una ordinaria controversia in materia di previdenza e di assistenza obbligatoria: oggetto di valutazione ai fini del rilascio del certificato sarebbe così la regolarità dei versamenti, ed in questo ambito ciò che viene in rilievo non sarebbe un rapporto pubblicistico, ma un rapporto obbligatorio previdenziale di natura privatistica sul quale non inciderebbero direttamente o indirettamente poteri pubblicistici (in senso conforme si è pronunciata anche la sezione V del Consiglio di Stato, con la sentenza 17.05.2013, n. 2682).
Per la sentenza n. 1321 del 2015, non rileva il richiamo alla natura esclusiva della giurisdizione amministrativa in materia di affidamento di appalti pubblici, in quanto l'ampiezza della cognizione si allargherebbe a coprire non solo i fatti ed i diritti da conoscere incidenter tantum, ma anche i fatti ed i diritti inerenti ad un «accertamento fidefacente», riservati alla cognizione in via principale del giudice ordinario.
In tali sensi si sono pure espresse la sezione V del Consiglio di Stato, con le sentenze 26.03.2014, n. 1468, e 03.02.2011, n. 789, nonché la sezione IV, con la sentenza 12.03.2009, n. 1458, rilevando che ciò che viene in rilievo non è un rapporto pubblicistico, ma un rapporto obbligatorio previdenziale di natura privatistica.
II.1.3.- Alla luce delle considerazioni che precedono, deve, quindi rimettersi all’esame dell’Adunanza Plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, del c.p.a., la seguente questione di diritto, fonte dei sopra evidenziati contrasti giurisprudenziali sorti in giurisprudenza: a) "Se rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo, adito per la definizione di una controversia avente ad oggetto l'aggiudicazione di un appalto pubblico, ovvero al giudice ordinario, accertare la regolarità del documento unico di regolarità contributiva, quale atto interno della fase procedimentale di verifica dei requisiti di ammissione dichiarati dal partecipante ad una gara”.
II.2.- Nell’ipotesi in cui la Adunanza Plenaria si pronunci nel senso che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo nella materia de qua, si prospetta come dirimente nel caso in esame, ai fini della decisione del merito, una ulteriore problematica che pure deve rimettersi al suo esame, a causa del contrasto giurisprudenziale che è sorto al riguardo.
II.3.- Con la sentenza impugnata, è stato accolto il profilo di doglianza con il quale la s.r.l. Cooperativa Sociale Onlus Segni di Integrazione aveva dedotto l’illegittimità del d.u.r.c. per il mancato invito della società ricorrente a sanare la propria posizione contributiva, previa assegnazione di un termine di quindici giorni, ai sensi del citato art. 31, comma 8, del d. l. n. 69 del 2013, applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame.
II.3.1.- Il TAR, richiamato il contrasto giurisprudenziale formatosi al riguardo, ha ritenuto che tale mancanza determinerebbe la violazione delle norme pubblicistiche che regolano lo svolgimento delle gare pubbliche.
Il TAR ha aderito all’orientamento giurisprudenziale secondo il quale è illegittima l’esclusione della concorrente dalla gara d’appalto, se disposta prima dello spirare del termine quindicinale fissato dal citato art. 31, comma 8, del d.l. n. 69 del 2013, in quanto, stante il carattere vincolante del d.u.r.c. quanto alla gravità della irregolarità rilevata (che si impone alla s.a. senza possibilità di vagliarne il contenuto), la irregolarità eventualmente commessa potrebbe essere attestata e definitivamente accertata solo dopo che la parte interessata sia stata invitata a regolarizzare la propria posizione ai sensi del comma 8 dell’art. 31 citato.
Pertanto, il requisito della regolarità contributiva dovrebbe essere valutato con riferimento non al momento di presentazione della domanda di partecipazione alla procedura di gara, ma al momento di scadenza del termine fissato dal medesimo art. 31, comma 8.
II.3.2.- Con l’atto d’appello principale, come già evidenziato, è stato sostenuto in proposito che l’art. 31, comma 8, del d.l. n. 69 del 2013 non avrebbe introdotto alcuna espressa modifica del d.lgs. n. 163 del 2006, dovendosi anche considerare che l’art. 255 del medesimo d.lgs. ha stabilito che ogni intervento normativo incidente sul codice o sulle materie da esso disciplinate va attuato mediante esplicita modifica, integrazione, deroga o sospensione delle specifiche disposizioni in esso contenute.
L’applicazione dell’art. 31, comma 8, non potrebbe essere estesa sino a ritenere abrogato implicitamente l’art. 38 del d.lgs n. 163 del 2006.
Il comma 8 potrebbe trovare applicazione solo nei casi in cui l’Ente previdenziale si trovi ad emettere un d.u.r.c. o un documento attestante l’attuale situazione contributiva di un soggetto, ma non nell’ipotesi in cui sia stata richiesta la certificazione di un dato storico.
L’interpretazione della normativa data dal TAR non troverebbe giustificazione nella necessità di consentire la massima partecipazione alle procedure di affidamento di contratti pubblici (perché in tal modo verrebbe sanata la posizione delle società che in sede di offerta abbiano certificato la propria regolarità contributiva, in realtà insussistente) e violerebbe sotto diversi profili il principio di evidenza pubblica di tutela dell’interesse pubblico alla scelta di un contraente affidabile e quello della par condicio tra le concorrenti, nonché determinerebbe una ingiustificata disparità di trattamento nei confronti degli operatori economici stabiliti in Stati diversi dall’Italia.
Solo in caso di contenzioso giudiziario sulla regolarità del d.u.r.c. l’attestazione in esso contenuta, ex art. 8, comma 2, lett. b), del d.m. 24.10.2007, sarebbe considerabile come ‘non definitiva’.
Simili considerazioni sono state effettuate con l’appello incidentale della Provincia di Verona.
II.3.3.- Rileva il collegio che anche in proposito coesistono due orientamenti giurisprudenziali contrastanti.
II.3.4.- Nel senso fatto proprio dalla sentenza appellata si è pronunciata la sezione V del Consiglio di Stato con la sentenza 14.10.2014, n. 5064, con la quale, premesso che con sentenza n. 8 del 2012 l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha attribuito al d.u.r.c. carattere vincolante quanto al diverso requisito della ‘gravità’ dell'irregolarità contributiva (che si impone alle stazioni appaltanti che non possono sindacarne il contenuto), è stato affermato che a diverse conclusioni deve invece pervenirsi con riguardo al requisito del carattere ‘definitivo’ di dette irregolarità, richiesto dalla normativa in materia in aggiunta a quello della ‘gravità’ delle stesse.
Infatti, in base al comma 3 dell’art. 7 del d.m. Lavoro e Previdenza Sociale 24.10.2007 (relativo appunto al documento unico di regolarità contributiva), l'Ente previdenziale è obbligato ad invitare l'impresa a regolarizzare la propria posizione in caso di mancanza dei requisiti di cui all'art. 5. Inoltre, la necessità del previo invito alla regolarizzazione è stato recepita, a livello di legislazione primaria, dall'art. 31, comma 8, del d.l. n. 69 del 2013, costituente la conferma di un preciso indirizzo di politica legislativa volto a favorire la massima partecipazione alle procedure di affidamento di contratti pubblici; pertanto la stazione appaltante è tenuta a procedere ad accertare in via autonoma la sussistenza di una irregolarità definitiva del rapporto previdenziale e non già limitarsi ad una presa d'atto della irregolarità.
Con la successiva sentenza 16.02.2015, n. 781, la medesima sezione V ha aggiunto che non rilevavano nella specie i principi affermati dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 8 del 2012, in quanto il d.l. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, in l. n. 98 del 2013, ha sostanzialmente modificato l'art. 38 del d.lgs. n. 163 del 2006, laddove stabilisce che il requisito della regolarità contributiva deve sussistere alla data di presentazione della domanda di partecipazione alla procedura concorsuale e, in base a quanto stabilito dall'art. 31, comma 8, del d.l. stesso, il requisito della regolarità contributiva deve sussistere al momento di scadenza del termine di quindici giorni assegnato dall'Ente previdenziale per la regolarizzazione della posizione contributiva.
Per quest’ultima sentenza, in assenza della assegnazione del termine, il d.u.r.c. negativo è da ritenersi irrimediabilmente viziato ed inidoneo a giustificare la esclusione della impresa cui è relativo, in quanto non si verte in materia di sindacabilità del suo contenuto da parte della stazione appaltante, ma di definitività dell’accertamento della violazione.
Anche la sezione III del Consiglio di Stato, con la sentenza 01.04.2015, n. 1733, ha ritenuto che, qualora in pendenza del termine assegnato dall'ente previdenziale per la regolarizzazione, ai sensi dell'art. 31, comma 8, del d.l. 69 del 2013, venga presentata la domanda di partecipazione alla gara e venga effettuato il pagamento di quanto dovuto o comunque la situazione di irregolarità venga altrimenti estinta, la situazione di irregolarità dell'impresa non può dirsi ‘definitivamente accertata’; in tali casi, la stazione appaltante deve tener conto di detta qualificazione giuridica, che discende direttamente dalla norma, e dell'effetto di regolarizzazione verificatosi in corso di gara ai fini del giudizio definitivo sull'ammissione dell'offerta e dell'eventuale aggiudicazione.
Ciò potrebbe essere effettuato integrando i modelli di dichiarazione posti a corredo della domanda di partecipazione, al fine di considerare l'eventuale esistenza di una fase di regolarizzazione e, comunque (anche qualora la circostanza emerga solo attraverso il contraddittorio con l'impresa in sede di verifica dei requisiti), acquisendo dall'Ente previdenziale una attestazione riferita alla data di scadenza del termine assegnato per la regolarizzazione.
II.3.5.- In senso del tutto diverso e sostanzialmente convergente con le tesi delle appellanti si è espressa invece la sezione V del Consiglio di Stato con la sentenza 23.02.2015, n. 874, con la quale è stato sostenuto che l’art. 31, comma 8, del d.l. n. 69 del 2013 riguarda l'Ente preposto al rilascio, o all'annullamento, del d.u.r.c., ma non concerne la stazione appaltante, e non può quindi pregiudicare la legittimità degli atti di gara.
Come chiarito dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, in tema di gare ad evidenza pubblica, ai sensi e per gli effetti dell'art. 38, comma 1, lett. i), d.lgs. n. 163 del 2006, anche nel testo vigente anteriormente al d.l. n. 70 del 2011, costituiscono causa di esclusione dalle gare di appalto le ‘gravi violazioni’ alle norme in materia previdenziale e assistenziale) la nozione di "violazione grave" non è rimessa alla valutazione caso per caso della stazione appaltante, ma si desume dalla disciplina previdenziale e in particolare dalla disciplina del d.u.r.c.; a tanto è stato fatto conseguire che la verifica della regolarità contributiva delle imprese partecipanti a procedure di gara per l'aggiudicazione di appalti con la P.A. è demandata agli Istituti di previdenza, le cui certificazioni si impongono alle stazioni appaltanti, che non possono sindacarne il contenuto e a maggior ragione non possono sindacare la legittimità del d.u.r.c., che deve invece essere contestata dall'interessato in altra sede, con le forme e i mezzi previsti dall'ordinamento.
Nello stesso senso si è espressa la sezione VI con la sentenza 04.05.2015, n. 2219, con la quale -premesso che la verifica della regolarità contributiva delle imprese partecipanti alle procedure di gara per l'aggiudicazione di appalti con la P.A. è demandata agli Istituti di previdenza, le cui certificazioni si impongono alle stazioni appaltanti, che non possono quindi sindacarne né il contenuto (come rilevato dalla sentenza della Adunanza Plenaria 04.05.2012, n. 8) né la legittimità, che deve essere contestata dall'interessato con le forme e i mezzi previsti dall'ordinamento- è stato affermato che l'art. 31, comma 8, del d.l. n. 69 del 2013 –pur mirando a mitigare la rigidità di situazioni di irregolarità- non ha inciso sulle modalità di controllo della situazione contributiva da parte della stazione appaltante con riferimento alle gare pubbliche, né ha introdotto una sorta di sanatoria per l'impresa che anche al momento della scadenza del termine per la presentazione dell'offerta (e anche dopo) continui a non trovarsi in una situazione di regolarità contributiva.
Per tale orientamento, può anche considerarsi definitiva la irregolarità della posizione contributiva soltanto allo scadere del termine previsto per la sua regolarizzazione ai sensi del citato comma 8, ma sempre nel rispetto dei termini per presentare l'offerta per partecipare alla gara, in quanto l’interpretazione di favore non può far sostenere la avvenuta regolarità anche quando sia ormai scaduto ogni termine, pena la violazione dei principi di tutela dell'interesse pubblico alla scelta del contraente affidabile e della par condicio tra i concorrenti.
II.3.5.- Alla luce delle pregresse considerazioni, deve quindi rimettersi all’esame dell’Adunanza Plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, del c.p.a., la seguente ulteriore questione di diritto, rilevante ai fini della decisione della causa: a) “Se la norma di cui all'art. 31, comma 8, del d.l. 21.06.2013, n. 69, convertito con modificazioni, nella l. 09.08.2013, n. 98, sia limitata al rapporto tra impresa ed Ente preposto al rilascio del d.u.r.c. senza che lo svolgimento di tale fase riguardi la stazione appaltante (dovendo essa applicare comunque l’art. 38 del d.lgs. n. 163 del 2006, che richiede il possesso dei requisiti al momento della partecipazione alla gara), ovvero se la disposizione abbia sostanzialmente modificato, per abrogazione tacita derivante da incompatibilità, detto art. 38 e si possa ormai ritenere che la definitività della irregolarità sussista solo al momento di scadenza del termine di quindici giorni da assegnare da parte dell’Ente previdenziale per la regolarizzazione della posizione contributiva” (Consiglio di Stato, Sez. V, ordinanza 21.10.2015 n. 4799 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Sul giudizio di anomalia dell'offerta.
Il giudizio positivo di anomalia non richiede una specifica motivazione, mentre incombe su chi contesti l'aggiudicazione l'onere, nel caso di specie non assolto, di individuare gli specifici elementi tesi a dimostrare che la valutazione tecnico-discrezionale dell'Amministrazione sia stata manifestamente irragionevole, ovvero basata su fatti erronei o travisati (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 20.10.2015 n. 4796 - link a www.dirittodeiservizipubblici.it).

APPALTI SERVIZI: Sulla rimessione alla Corte di Giustizia Ue di alcune questioni sul requisito dell'attività prevalente richiesto per un legittimo affidamento in house.
Nell'attuale quadro normativo nazionale non si rinviene una disposizione che indichi gli elementi costituivi di un ente in house e lo stesso legislatore in molteplici discipline settoriali (es. art. 1, comma 423, 533, 609 l. 190/2014) nel richiamare la nozione di ente in house rinvia all'ordinamento europeo per una sua corretta delimitazione.
Quanto al diritto europeo, "l'affidamento in house" è un istituto di origine giurisprudenziale per verificare quando vada necessariamente indetta una gara. Le direttive n. 2014/23/UE (art. 17), n. 2014/24/UE (art. 12), n. 2014/25/UE (art. 28) ne trattano gli elementi costitutivi, al fine di delimitare l'ambito di applicazione delle direttive sugli appalti e sulle concessioni. Tali direttive, però, non sono applicabili ratione temporis nel caso di specie, poiché -non essendo ancora scaduto il termine per il loro recepimento- non può essere esaminato il loro carattere self-executing. Le previsioni in questione hanno comunque una rilevanza giuridica, pur minore rispetto al c.d. effetto diretto ovvero alla regola della "interpretazione giuridica conforme".
Infatti, in nome del principio di leale collaborazione, vi è un dovere di stand still, nel senso che il legislatore nazionale, nel periodo intercorrente tra la pubblicazione della direttiva nella GUUE e il termine assegnato per il suo recepimento, deve evitare qualsiasi misura che possa compromettere il conseguimento del risultato, così come il giudice deve evitare qualsiasi forma di interpretazione o di applicazione del diritto nazionale da cui possa derivare, dopo la scadenza del termine di attuazione, la messa in pericolo del risultato voluto dalla direttiva.
Nessuna delle due ipotesi ricorre nel caso di specie, considerato che il requisito della cd. attività prevalente deve comunque essere definito sulla base del diritto dell'Ue vigente al tempo dell'adozione dell'atto impugnato, non essendo rinvenibile una normativa nazionale che chiarisca i termini entro i quali il suddetto requisito vada apprezzato, ma semplicemente una disciplina nazionale, l'art. 2 del d.lgs. n. 163/2006, che impone l'obbligo di affidare il servizio oggetto del presente contenzioso attraverso una gara pubblica, a meno che non ricorra tra amministrazione aggiudicatrice ed ente aggiudicatario una relazione in house, nell'accezione operante secondo il diritto dell'Ue.
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La giurisprudenza della Corte di Giustizia sul cd. requisito della "attività prevalente" ha indicato quale elemento necessario per la sussistenza della relazione in house che l'ente controllato "realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o con gli enti locali che la controllano" (sentenza Teckal).
Successivamente, il requisito in questione è stato oggetto di un ulteriore chiarimento da parte della Corte di Giustizia nella sentenza cd. Carbotermo, che ha precisato che "si può ritenere che l'impresa in questione svolga la parte più importante della sua attività con l'ente locale che la detiene, ai sensi della menzionata sentenza Teckal, solo se l'attività di detta impresa è principalmente destinata all'ente in questione e ogni altra attività risulta avere solo un carattere marginale".
Non si rinvengono, invece, pronunce che chiariscano se tra gli affidamenti da valutare, al fine di ritenere integrato il requisito dell'"attività prevalente", debbano anche essere computati quelli che riguardino enti pubblici non soci, nel caso in cui l'attribuzione sia imposta da un provvedimento autoritativo proveniente da un'amministrazione pubblica diversa, nella specie dalla R. Abruzzo, che impone all'ente sospettato di relazione in house di svolgere attività di trattamento e smaltimento rifiuti a favore di comuni non soci.
Dal momento che le questioni pregiudiziali sollevate dall'appellante in ordine alla ricorrenza del requisito della prevalente attività svolta dalla società in house a favore del Comune, riguardano questioni relative all'interpretazione dei trattati, rilevanti al fine della decisione del giudizio, non già decise dalla Corte di giustizia e attratte nell'ambito di giurisdizione della medesima Corte di giustizia sussiste l'obbligo di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia delle seguenti questioni pregiudiziali:
a) "se, nel computare l'attività prevalente svolta dall'ente controllato, debba farsi anche riferimento all'attività imposta da un'amministrazione pubblica non socia a favore di enti pubblici non soci".
b) "se, nel computare l'attività prevalente svolta dall'ente controllato, debba farsi anche riferimento agli affidamenti nei confronti degli enti pubblici soci prima che divenisse effettivo il requisito del cd. controllo analogo" (Consiglio di Stato, Sez. V, ordinanza 20.10.2015 n. 4793 - link a www.dirittodeiservizipubblici.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: La previsioni contenute in un piano di lottizzazione e nei progetti esecutivi ad esso allegati con le quali si deroga alle distanze legali tra le costruzioni, danno luogo alla costituzione di diritti rispettivamente a favore e contro ciascuno dei lotti del comprensorio e ne vincolano gli acquirenti.
La deroga approvata dall'ente locale si regge in quanto siano rispettati quegli equilibri volumetrici che sono oggetto di esame e di esplicita considerazione, nei limiti assentiti con il piano di lottizzazione, che trova giustificazione nell'equilibrio delle varie posizioni tra loro e nella complessiva armonia del complesso edilizio.
Una modifica individuale soggettiva non può pertanto giovarsi di quello ius singulare che è stato concepito e varato solo in relazione alla imprescindibile condizione di reciprocità e alla accettabilità della deroga in ragione della complessiva valutazione dell'edificazione assentita.
Non è consentito pertanto ampliare singoli fabbricati, in epoca successiva alla costruzione del complesso approvato con il piano di lottizzazione, valendosi di regole derogatorie che trovavano fonte e legittimazione solo a condizione del rispetto delle volumetrie preesistenti.
La variazione rispetto alle originarie dimensioni dell'edificio, e, in particolare, aumenti della volumetria danno luogo, infatti, all'ipotesi di "nuova costruzione", come tale sottoposta alla disciplina in tema di distanze vigente al momento della medesima.
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3) Con il primo motivo i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione dell'art. 873 e vizi di motivazione.
Muovendo dalla premessa che il Comune aveva autorizzato la realizzazione del complesso edilizio secondo un piano di lottizzazione con disposizione planovolumetrica derogatoria delle norme del regolamento edilizio, il ricorso sostiene che le costruzioni accessorie o le modifiche delle costruzioni iniziali dovrebbero essere assoggettate alle disposizioni in tema di distanze previste dal codice civile, in ossequio alla disposizione planovolumerica, che non era stata integrata da norme specifiche comunali.
Contesta pertanto che possa essere applicato il regolamento edilizio della zona semintensiva e sostiene che l'ampliamento della precedente veranda non mutava la natura accessoria dell'iniziale manufatto, da sottoporre al regime agevolato previsto per le costruzioni accessorie.
La censura non è fondata.
La previsioni contenute in un piano di lottizzazione e nei progetti esecutivi ad esso allegati con le quali si deroga alle distanze legali tra le costruzioni, danno luogo alla costituzione di diritti rispettivamente a favore e contro ciascuno dei lotti del comprensorio e ne vincolano gli acquirenti.
La deroga approvata dall'ente locale si regge in quanto siano rispettati quegli equilibri volumetrici che sono oggetto di esame e di esplicita considerazione, nei limiti assentiti con il piano di lottizzazione, che trova giustificazione nell'equilibrio delle varie posizioni tra loro e nella complessiva armonia del complesso edilizio.
Una modifica individuale soggettiva non può pertanto giovarsi di quello ius singulare che è stato concepito e varato solo in relazione alla imprescindibile condizione di reciprocità e alla accettabilità della deroga in ragione della complessiva valutazione dell'edificazione assentita (cfr Cass. 5104/2009).
Non è consentito pertanto ampliare singoli fabbricati, in epoca successiva alla costruzione del complesso approvato con il piano di lottizzazione, valendosi di regole derogatorie che trovavano fonte e legittimazione solo a condizione del rispetto delle volumetrie preesistenti.
La variazione rispetto alle originarie dimensioni dell'edificio, e, in particolare, aumenti della volumetria danno luogo, infatti, all'ipotesi di "nuova costruzione", come tale sottoposta alla disciplina in tema di distanze vigente al momento della medesima (si veda su quest'ultimo punto Cass. 21578/2011; 74/2011).
4) Il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 873 sotto altro profilo.
Parte ricorrente espone che essa aveva ottenuto concessione edilizia per la realizzazione dell'ampliamento della preesistente veranda e che il terzo aveva l'onere di impugnare davanti al giudice amministrativo la concessione edilizia, senza potere altrimenti invocare tutela volta a disapplicare l'atto concessorio.
La doglianza è manifestamente infondata.
È ius receptum che le controversie tra proprietari di fabbricati vicini relative all'osservanza di norme che prescrivono distanze tra le costruzioni o rispetto ai confini appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, senza che rilevi l'avvenuto rilascio del titolo abilitativo all'attività costruttiva, la cui legittimità può essere valutata "incidenter tantum" dal giudice ordinario attraverso l'esercizio del potere di disapplicazione del provvedimento amministrativo (SU 13673/2014).
Inoltre ogni concessione edilizia è rilasciata con salvezza dei diritti dei terzi (Cass. 19650/2013; 11404/1998).
Il ruolo del giudice amministrativo, investito della domanda di annullamento della licenza, concessione o permesso di costruire (rilasciati con salvezza dei diritti dei terzi), ha ad oggetto il controllo di legittimità dell'esercizio del potere da parte della P.A. ovvero concerne esclusivamente il profilo pubblicistico relativo al rapporto fra il privato e la P.A. (Cass. 9869/2015), ma non può impedire l'esercizio della azione civilistica intrapresa dal vicino per far rispettare la normativa in tema di distanze, che siano queste previste dal codice civile o dagli strumenti urbanistici.
Per il differente ordine in cui le azioni si muovono, essa non è subordinata all'annullamento dell'atto concessorio (Corte di Cassazione, Sez. II civile, sentenza 19.10.2015 n. 21119).

EDILIZIA PRIVATA: È ius receptum che le controversie tra proprietari di fabbricati vicini relative all'osservanza di norme che prescrivono distanze tra le costruzioni o rispetto ai confini appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, senza che rilevi l'avvenuto rilascio del titolo abilitativo all'attività costruttiva, la cui legittimità può essere valutata "incidenter tantum" dal giudice ordinario attraverso l'esercizio del potere di disapplicazione del provvedimento amministrativo.
Inoltre ogni concessione edilizia è rilasciata con salvezza dei diritti dei terzi.
Il ruolo del giudice amministrativo, investito della domanda di annullamento della licenza, concessione o permesso di costruire (rilasciati con salvezza dei diritti dei terzi), ha ad oggetto il controllo di legittimità dell'esercizio del potere da parte della P.A. ovvero concerne esclusivamente il profilo pubblicistico relativo al rapporto fra il privato e la P.A., ma non può impedire l'esercizio della azione civilistica intrapresa dal vicino per far rispettare la normativa in tema di distanze, che siano queste previste dal codice civile o dagli strumenti urbanistici.
Per il differente ordine in cui le azioni si muovono, essa non è subordinata all'annullamento dell'atto concessorio.
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4) Il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 873 sotto altro profilo.
Parte ricorrente espone che essa aveva ottenuto concessione edilizia per la realizzazione dell'ampliamento della preesistente veranda e che il terzo aveva l'onere di impugnare davanti al giudice amministrativo la concessione edilizia, senza potere altrimenti invocare tutela volta a disapplicare l'atto concessorio.
La doglianza è manifestamente infondata.
È ius receptum che le controversie tra proprietari di fabbricati vicini relative all'osservanza di norme che prescrivono distanze tra le costruzioni o rispetto ai confini appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, senza che rilevi l'avvenuto rilascio del titolo abilitativo all'attività costruttiva, la cui legittimità può essere valutata "incidenter tantum" dal giudice ordinario attraverso l'esercizio del potere di disapplicazione del provvedimento amministrativo (SU 13673/2014).
Inoltre ogni concessione edilizia è rilasciata con salvezza dei diritti dei terzi (Cass. 19650/2013; 11404/1998).
Il ruolo del giudice amministrativo, investito della domanda di annullamento della licenza, concessione o permesso di costruire (rilasciati con salvezza dei diritti dei terzi), ha ad oggetto il controllo di legittimità dell'esercizio del potere da parte della P.A. ovvero concerne esclusivamente il profilo pubblicistico relativo al rapporto fra il privato e la P.A. (Cass. 9869/2015), ma non può impedire l'esercizio della azione civilistica intrapresa dal vicino per far rispettare la normativa in tema di distanze, che siano queste previste dal codice civile o dagli strumenti urbanistici.
Per il differente ordine in cui le azioni si muovono, essa non è subordinata all'annullamento dell'atto concessorio (Corte di Cassazione, Sez. II civile, sentenza 19.10.2015 n. 21119).

ATTI AMMINISTRATIVI: Sul risarcimento dei pregiudizi derivanti dalla lesione ai diritti della persona quali, oltre al diritto alla difesa e alla partecipazione procedimentale, quelli attinenti all’onore, alla reputazione e alla serenità psichica, compromessi dall’ingiusta condanna in sede penale in relazione all'adottato illegittimo atto amministrativo.
Ai fini della configurabilità della responsabilità aquiliana ex art. 2043, c.c. della Pubblica amministrazione … devono ricorrere i presupposti del comportamento colposo, del danno ingiusto e del nesso di consequenzialità; quanto all'imputazione della colpa alla Pubblica amministrazione, essa non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell'illegittimità dell'atto amministrativo, essendo tenuto il giudice, malgrado l'intervenuto annullamento dell'atto, a svolgere una più penetrante indagine estesa alla valutazione della colpa non del funzionario agente, ma della Pubblica amministrazione come apparato, configurabile soltanto nel caso in cui l'adozione dell'atto illegittimo sia avvenuto in violazione delle regole d'imparzialità, correttezza e buona amministrazione.
In particolare, “i fattori che valgono ad escludere la colpa e, quindi, la responsabilità dell'Amministrazione per i danni causati da un provvedimento illegittimo, sono quelli attinenti all'esistenza di contrasti giurisprudenziali nell'interpretazione e nell'applicazione delle norme di riferimento, alla formulazione poco chiara o ambigua delle disposizioni che regolano l'attività amministrativa considerata, alla complessità della situazione di fatto oggetto del provvedimento e alle pertinenti difficoltà istruttorie e all'illegittimità derivante dalla successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata con l'atto lesivo; in altri termini, per la configurabilità della colpa dell'Amministrazione, ai fini dell'accertamento della sua responsabilità aquiliana, occorre avere riguardo al carattere della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico nella sua violazione; al contrario, se il canone della condotta amministrativa giudicata è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'Autorità amministrativa un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà essere accertata solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle regole di correttezza e di proporzionalità. Ed infatti, a fronte di regole di condotta inidonee a costituire, di per sé, un canone di azione sicuro e vincolante, la responsabilità dell'Amministrazione potrà essere affermata nei soli casi in cui l'azione amministrativa ha disatteso, in maniera macroscopica ed evidente, i criteri della buona fede e dell'imparzialità, restando ogni altra violazione assorbita nel perimetro dell'errore scusabile”.
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Con precipuo riferimento all’evento dannoso, esso deve essere identificato nell’essere stati i ricorrenti indebitamente destinatari, prima, di ordinanze di riduzione in pristino stato pur non essendo a ciò tenuti, e, successivamente -con maggiore incisione sui valori fondamentali quali quelli alla difesa personale, all’onore e alla reputazione-, di un decreto penale di condanna all’ammenda adottato sulla base di provvedimenti fondati su erronei presupposti di fatto -in quanto traenti origine da un’incompleta e superficiale istruttoria compiuta dagli organi tecnici e amministrativi comunali all’uopo preposti-, negligentemente trasmessi, prima dei necessari approfondimenti, all’A.G..
Invero, appare indubbio, quanto al danno non patrimoniale, che l’onorabilità degli attuali ricorrenti, -da intendersi sia quale complesso delle condizioni dalle quali dipende il valore sociale che come insieme delle doti fisiche, morali e intellettuali della persona, entrambi beni fondamentali costituzionalmente tutelati (art. 3 Cost.), sia stata, secondo l’id quod plerumque accidit, sensibilmente pregiudicata dall’instaurazione di un procedimento penale attivato sulla base di un provvedimento fondato su informativa carente quanto all’individuazione del soggetto effettivamente obbligato al ripristino, in definitiva, iniziato in assenza di compiuto accertamento circa la manifesta responsabilità o titolarità dell’onere in capo agli attuali ricorrenti.
Va altresì, tenuto conto, quanto, invece, ai profili prettamente patrimoniali della lesione, che, gli attuali ricorrenti, al fine di superare l’errato accertamento in fatto degli organi comunali e sollecitare, conseguentemente, l’esercizio del potere di annullamento in autotutela degli atti illegittimi, si sono dovuti rivolgere a tecnico di fiducia, incaricato di determinare, tramite apposita relazione, l’esatta ubicazione dei luoghi, la titolarità dei diritti ivi insistenti e la contestata allocazione dei rifiuti da smaltire.
I danni riportati, tutti derivanti da un comportamento contrario al diritto (contra ius) concretantesi, nella specie, in un cattivo esercizio del potere, devono qualificarsi come ingiusti.
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Nel comportamento complessivamente tenuto dall’Amministrazione comunale deve ravvisarsi il ricorrere dell’elemento soggettivo proprio della colpa, intesa non tanto e non solo in termini di negligenza e imperizia del singolo funzionario preposto quanto quale imputabilità soggettiva della P.A., valutata come apparato, essendo stata l’adozione degli atti illegittimi, riconosciuti come tali anche dall’Amministrazione intimata, avvenuta in violazione delle regole d’imparzialità, correttezza e di buona amministrazione alle quali deve, invece, essere improntato l’esercizio della pubblica funzione.
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L'obbligazione risarcitoria per responsabilità extracontrattuale e aquiliana costituisce “un debito non di valuta ma di valore sicché, anche in sede di liquidazione equitativa dei danni predetti, deve tenersi conto della svalutazione monetaria frattanto intervenuta, senza necessità che il creditore alleghi o dimostri il danno maggiore ai sensi dell'art. 1224, comma 2, c.c. (danni nelle obbligazioni pecuniarie); su tale somma, rivalutata anno per anno secondo gli indici dei prezzi al consumo per le famiglie d'operai e impiegati calcolati dall'ISTAT su base nazionale, decorrono gli interessi nella misura legale, atteso che la rivalutazione e gli interessi sulla somma rivalutata adempiono funzioni diverse: la prima mira a ripristinare la situazione patrimoniale del danneggiato quale era prima dell'evento pregiudizievole, i secondi hanno natura compensativa e sono, quindi, giuridicamente compatibili".
In conclusione, il ricorso va accolto, potendosi formulare un giudizio d’imputabilità soggettiva, a titolo di colpa, dell’apparato amministrativo procedente, derivante, cioè, da un difettoso funzionamento riconducibile a un comportamento negligente e in contrasto con le prescrizioni di legalità, imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost. tale, in definitiva, da fare apprezzare la presenza di un danno risarcibile nei termini indicati.
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... per l'accertamento del diritto al risarcimento di tutti i danni, patrimoniali e non patrimoniali, sofferti dai ricorrenti a seguito dell’adozione dell’ordinanza n. 188 del 27.07.2004 e della diffida n. 378 del 12.04.2005, entrambe intimanti la pulizia del fondo mediante rimozione dei rifiuti abbandonati e la bonifica area;
...
I. I ricorrenti agiscono in riassunzione per l’accertamento del risarcimento dei danni patiti a seguito dell’adozione di provvedimenti illegittimi, nella specie, dell’ordinanza sindacale contingibile e urgente e della successiva diffida ad adempiere entrambe volte a ottenere la pulizia e il ripristino dell’igienicità e della salubrità della parte di fondo, erroneamente ritenuta ancora in possesso e nella piena disponibilità dei medesimi, la cui adozione avrebbe, in particolare, comportato, ingiustamente, l’adozione, nei rispettivi confronti, del decreto penale di condanna alla pena di €. 1.400, ciascuno, per i reati di cui all’art. 50, comma 2, in relazione all’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22/1997.
Chiedono, nello specifico, sia riconoscimento dei danni patrimoniali, sostanzialmente riconducibili alle spese sopportate nel giudizio penale (€. 3.060,00, ciascuno) e alla parcella liquidata al tecnico di fiducia per la perizia giurata posta alla base dell’annullamento, in via di autotutela, dei provvedimenti citati (€. 2.371,20), sia il risarcimento, secondo equità, dei pregiudizi derivanti dalla lesione ai diritti della persona quali, oltre al diritto alla difesa e alla partecipazione procedimentale, quelli attinenti all’onore, alla reputazione e alla serenità psichica, compromessi dall’ingiusta condanna in sede penale.
II. Si è costituita l’Amministrazione comunale intimata, concludendo per il rigetto del ricorso.
III. All’udienza pubblica del 16.07.2015, fissata per la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
IV. Il ricorso è fondato nei termini di seguito esposti.
V. Occorre premettere in fatto che:
   a) con decreto del Prefetto della provincia di Napoli, n. 40722 del 17.10.2001, veniva autorizzata l’occupazione d’urgenza in favore del Consorzio IRICAV UNO di parte (per mq. 304) del fondo agricolo, in comproprietà dei ricorrenti (mq. 4.850, fg. 26, p.lla 37), in prospicienza della strada comunale, per la realizzazione della linea Alta velocità Roma Napoli;
   b) emessa la prima ordinanza sindacale, n. 188 del 09.07.2004, gli istanti, accertato che i rifiuti da rimuovere insistevano sulla porzione di terreno occupata dal Consorzio, eccepivano, prima, in data 26.08.2004, e, poi, in data 09.11.2004, l’assenza di ogni responsabilità in ordine all’abbandono nella parte di suolo non più in loro possesso e, dunque, il difetto di legittimazione passiva ad essere destinatari dell’ordinanza sindacale, invitando lo stesso Comune a effettuare un sopralluogo onde verificare l’esatta ubicazione dei rifiuti;
   c) a seguito di ulteriore diffida, n. 378 del 12.04.2005, rimasta, per i sovra detti motivi, inadempiuta, veniva adottato, nei confronti dei ricorrenti, decreto penale di condanna all’ammenda, per ciascuno, di 1.140,00 (n. 2286/2005);
   d) depositata presso gli uffici dell’Amministrazione specifica perizia giurata, dalla quale era possibile rilevare che la zona di scarico dei rifiuti riguardava esclusivamente la porzione di terreno oggetto di occupazione da parte del Consorzio, i medesimi organi comunali provvedevano a espletare uno specifico sopralluogo nel corso del quale emergeva che, effettivamente, i rifiuti erano presenti esclusivamente nella parte di suolo, mq. 304, interessata dalla procedura ablativa;
   e) il Comune, pertanto, con provvedimento del 26.07.2005, adottava l’ordinanza n. 442, con la quale, contestualmente, provvedeva, da un lato, a ordinare al Consorzio de quo la pulizia del fondo e, dall’altro, a revocare, in via di autotutela, le precedenti ordinanze emesse nei confronti dei ricorrenti.
VI. Ciò posto, ritiene il Collegio che siano ravvisabili tutti gli elementi costituitivi per poter configurare, in capo all’Amministrazione comunale, una responsabilità di tipo extracontrattuale, fondata sul generale principio del neminem laedere.
A tal proposito si premette che, “ai fini della configurabilità della responsabilità aquiliana ex art. 2043, c.c. della Pubblica amministrazione … devono ricorrere i presupposti del comportamento colposo, del danno ingiusto e del nesso di consequenzialità; quanto all'imputazione della colpa alla Pubblica amministrazione, essa non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell'illegittimità dell'atto amministrativo, essendo tenuto il giudice, malgrado l'intervenuto annullamento dell'atto, a svolgere una più penetrante indagine estesa alla valutazione della colpa non del funzionario agente, ma della Pubblica amministrazione come apparato, configurabile soltanto nel caso in cui l'adozione dell'atto illegittimo sia avvenuto in violazione delle regole d'imparzialità, correttezza e buona amministrazione” (Cons. di St., sez. V, 28.09.2015, n. 4508).
In particolare, con riferimento al profilo maggiormente contestato, “i fattori che valgono ad escludere la colpa e, quindi, la responsabilità dell'Amministrazione per i danni causati da un provvedimento illegittimo, sono quelli attinenti all'esistenza di contrasti giurisprudenziali nell'interpretazione e nell'applicazione delle norme di riferimento, alla formulazione poco chiara o ambigua delle disposizioni che regolano l'attività amministrativa considerata, alla complessità della situazione di fatto oggetto del provvedimento e alle pertinenti difficoltà istruttorie e all'illegittimità derivante dalla successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata con l'atto lesivo; in altri termini, per la configurabilità della colpa dell'Amministrazione, ai fini dell'accertamento della sua responsabilità aquiliana, occorre avere riguardo al carattere della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico nella sua violazione; al contrario, se il canone della condotta amministrativa giudicata è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'Autorità amministrativa un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà essere accertata solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle regole di correttezza e di proporzionalità. Ed infatti, a fronte di regole di condotta inidonee a costituire, di per sé, un canone di azione sicuro e vincolante, la responsabilità dell'Amministrazione potrà essere affermata nei soli casi in cui l'azione amministrativa ha disatteso, in maniera macroscopica ed evidente, i criteri della buona fede e dell'imparzialità, restando ogni altra violazione assorbita nel perimetro dell'errore scusabile” (Cons. di St., sez. III, 28.07.2015, n. 3707).
VI.1. Tanto premesso, sussiste, nel caso di specie, una lesione, correlata all’interesse legittimo al corretto esercizio della potestà pubblica, che ha interessato una posizione giuridica soggettiva tutelata dall'ordinamento, ed essa è configurabile quale conseguenza diretta e immediata del fatto illecito - segnatamente degli atti amministrativi riconosciuti illegittimi (TAR Friuli-Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 10.11.2014 n. 538).
VI.2. Con precipuo riferimento all’evento dannoso, infatti, esso deve essere identificato nell’essere stati i ricorrenti indebitamente destinatari, prima, di ordinanze di riduzione in pristino stato pur non essendo a ciò tenuti, e, successivamente -con maggiore incisione sui valori fondamentali quali quelli alla difesa personale, all’onore e alla reputazione-, di un decreto penale di condanna all’ammenda adottato sulla base di provvedimenti fondati su erronei presupposti di fatto -in quanto traenti origine da un’incompleta e superficiale istruttoria compiuta dagli organi tecnici e amministrativi comunali all’uopo preposti (Comando dei VV.UU. e responsabile del settore Ambiente)-, negligentemente trasmessi, prima dei necessari approfondimenti, all’A.G..
Invero, appare indubbio, quanto al danno non patrimoniale, che l’onorabilità degli attuali ricorrenti, -da intendersi sia quale complesso delle condizioni dalle quali dipende il valore sociale che come insieme delle doti fisiche, morali e intellettuali della persona, entrambi beni fondamentali costituzionalmente tutelati (art. 3 Cost.), sia stata, secondo l’id quod plerumque accidit, sensibilmente pregiudicata dall’instaurazione di un procedimento penale attivato sulla base di un provvedimento fondato su informativa carente quanto all’individuazione del soggetto effettivamente obbligato al ripristino, in definitiva, iniziato in assenza di compiuto accertamento circa la manifesta responsabilità o titolarità dell’onere in capo agli attuali ricorrenti.
Va altresì, tenuto conto, quanto, invece, ai profili prettamente patrimoniali della lesione, che, gli attuali ricorrenti, al fine di superare l’errato accertamento in fatto degli organi comunali e sollecitare, conseguentemente, l’esercizio del potere di annullamento in autotutela degli atti illegittimi, si sono dovuti rivolgere a tecnico di fiducia, incaricato di determinare, tramite apposita relazione, l’esatta ubicazione dei luoghi, la titolarità dei diritti ivi insistenti e la contestata allocazione dei rifiuti da smaltire.
I danni riportati, tutti derivanti da un comportamento contrario al diritto (contra ius) concretantesi, nella specie, in un cattivo esercizio del potere, devono qualificarsi come ingiusti.
VI.3. Emblematica, invece, ai fini dell’individuazione dei profili di responsabilità in capo all’Amministrazione resistente, è la dettagliata ricostruzione degli avvenimenti che precede la nuova ingiunzione, questa volta, nei confronti del Consorzio IRICAV UNO, General Contractor della Treno Alta Velocità (TAV) S.p.a..
VI.3.1. Invero, emessa la prima ordinanza sindacale del 09.07.2004 intimante la rimozione de qua, veniva trasmessa la prima comunicazione di notizia di reato per omessa ottemperanza (nota n. 8956 del 14.10.2004 del locale Comando VV.UU.) nonostante i ricorrenti avessero già comunicato, in data 26.08.2004, di non essere più nella disponibilità di parte del lotto per essere lo stesso stato occupato con decreto prefettizio n. 40722 del 17.10.2001.
All’ulteriore nota del 09.11.2004, prot. n. 18875, con la quale gli stessi ricorrenti chiedevano un sopralluogo atto a verificare l’esatta ubicazione dei rifiuti in modo da attribuirne l’onere della rimozione al legittimo possessore, non seguivano gli opportuni accertamenti ma una seconda diffida allo sgombero, con ordinanza sindacale n. 378/AM del 12.04.2005, e la trasmissione, per inottemperanza anche a quest’ultima, di una nuova comunicazione di reato (nota n. 3005 del 18.05.2005 del responsabile della P.M.).
VI.3.2. Avviato ormai il procedimento penale, solamente a seguito dell’ulteriore istanza dei ricorrenti, datata 25.05.2005, prot. n. 8199, di richiesta di revoca dei provvedimenti citati, prodotta unitamente a una relazione tecnica di parte tesa a individuare il confine delle proprietà, il responsabile del settore Ambiente, a seguito di proprio sopralluogo, constatava che effettivamente i rifiuti erano presenti sulla parte di suolo oggetto dell’espropriazione a favore del Consorzio (nota prot. n. 150 AM del 20.06.2005, diretta, per conoscenza, al responsabile della P.M.). Veniva pertanto avviato il procedimento volto al ritiro delle ordinanze riconosciute illegittime.
VI.3.3. Ora, nel comportamento complessivamente tenuto dall’Amministrazione comunale deve ravvisarsi il ricorrere dell’elemento soggettivo proprio della colpa, intesa non tanto e non solo in termini di negligenza e imperizia del singolo funzionario preposto quanto quale imputabilità soggettiva della P.A., valutata come apparato, essendo stata l’adozione degli atti illegittimi, riconosciuti come tali anche dall’Amministrazione intimata, avvenuta in violazione delle regole d’imparzialità, correttezza e di buona amministrazione alle quali deve, invece, essere improntato l’esercizio della pubblica funzione.
VI.4. Con riferimento, infine, al nesso di causalità, l’utilizzo del criterio della cd. causalità adeguata che, nella serie causale, attribuisce rilievo agli eventi che non appaiano, a una valutazione ex ante, del tutto inverosimili nella determinazione dell’evento, consente di affermare che la verificazione della lesione lamentata è, secondo un giudizio di alta probabilità vicina alla certezza, ascrivibile alle carenze istruttorie e motivazionali riconducibili al comportamento dell’Amministrazione comunale intimata senza le quali alcun procedimento, sia esso amministrativo o penale, sarebbe stato instaurato.
VII. Tanto premesso, quanto alla quantificazione del danno il Collegio ritiene opportuno svolgere le seguenti valutazioni.
VII.1. Non può, in primo luogo, essere riconosciuta la rifusione delle spese processuali in cui sono incorse le parti nella difesa in giudizio in sede di opposizione al decreto penale di condanna, essendo tali oneri strettamente attinenti a tale giudizio nell’ambito del quale possono trovare, se del caso e a seguito degli approfondimenti in fatto compiuti in tale sede, il dovuto riconoscimento.
VII.2. Quanto ai danni patrimoniali e non patrimoniali evidenziati, si valuta, invece, equo liquidare il risarcimento per i pregiudizi subiti in complessivi €. 3.000,00 (tremila/00), tenendo, in particolare conto, quanto all’instaurato giudizio in sede penale, che lo stesso non risulta, allo stato, definito.
VII.3. Ciò posto, l'obbligazione risarcitoria per responsabilità extracontrattuale e aquiliana costituisce “un debito non di valuta ma di valore sicché, anche in sede di liquidazione equitativa dei danni predetti, deve tenersi conto della svalutazione monetaria frattanto intervenuta, senza necessità che il creditore alleghi o dimostri il danno maggiore ai sensi dell'art. 1224, comma 2, c.c. (danni nelle obbligazioni pecuniarie); su tale somma, rivalutata anno per anno secondo gli indici dei prezzi al consumo per le famiglie d'operai e impiegati calcolati dall'ISTAT su base nazionale, decorrono gli interessi nella misura legale, atteso che la rivalutazione e gli interessi sulla somma rivalutata adempiono funzioni diverse: la prima mira a ripristinare la situazione patrimoniale del danneggiato quale era prima dell'evento pregiudizievole, i secondi hanno natura compensativa e sono, quindi, giuridicamente compatibili” (TAR Piemonte, Torino, sez. I, 03.12.2013, n. 1299).
Per quanto concerne la data di realizzazione del fatto illecito, essa deve farsi risalire all’adozione del primo atto lesivo da individuarsi nel giorno di emissione dell’ordinanza contingibile e urgente, n. 188 del 09.07.2004 (solo notificata il 27.09.2004).
VIII. In conclusione, sulla base delle considerazioni svolte, il ricorso va accolto, potendosi formulare un giudizio d’imputabilità soggettiva, a titolo di colpa, dell’apparato amministrativo procedente, derivante, cioè, da un difettoso funzionamento riconducibile a un comportamento negligente e in contrasto con le prescrizioni di legalità, imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost. tale, in definitiva, da fare apprezzare la presenza di un danno risarcibile nei termini indicati (TAR Lazio, Roma, sez. II, 06.11.2013, n. 9470) (TAR Campania-Napoli, Sez. V, sentenza 16.10.2015 n. 4865 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Sono sanabili mediante il potere di soccorso istruttorio le irregolarità concernenti la cauzione provvisoria.
Sull'istituto dell'avvalimento.
In applicazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, sancito dall'art. 46, comma 1-bis, del D.Lgs. n. 163 del 2006, devono ritenersi sanabili mediante il potere di soccorso istruttorio le irregolarità concernenti la cauzione provvisoria comunque prestata nei termini previsti dalla lex specialis.
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La giurisprudenza, pur riconoscendo che, in ragione della sua peculiare finalità -di garantire la massima partecipazione alle gare pubbliche, consentendo alle imprese non munite dei requisiti di partecipazione di giovarsi delle capacità tecniche, economiche e finanziarie di altre imprese- l'istituto dell'avvalimento ha carattere generale (essendo interdetto soltanto per i requisiti di cui agli artt. 38 e 39 del D.Lgs. n. 163/2006), ha nondimeno più volte sottolineato che la messa a disposizione del requisito mancante non può risolversi nel prestito di un valore puramente cartolare e astratto, essendo invece necessari che dal contratto risulti chiaramente l'impegno dell'impresa ausiliaria a prestare tutti quegli elementi che giustificano l'attribuzione del requisito partecipativo, ritenendo insufficiente allo scopo la sola e tautologica riproduzione nel testo del contratto di avvalimento della formula legislativa della messa a disposizione delle "risorse necessarie di cui è carente il concorrente" o espressioni equivalenti.
Con riferimento proprio all'avvalimento di garanzia è stato ulteriormente ribadito che esso "… può spiegare…la funzione di assicurare alla stazione appaltante un partner commerciale con solidità patrimoniale proporzionata ai rischi di inadempimento contrattuale, solo se rende palese la concreta disponibilità attuale delle risorse e dotazioni aziendali da fornire all'ausiliata" (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 15.10.2015 n. 4764 - link a www.dirittodeiservizipubblici.it).

EDILIZIA PRIVATA: La realizzazione di una tettoia, anche se in aderenza a preesistenze edificate e pur in assenza di opere murarie, comporta l’introduzione di un elemento strutturale dell’edificio stesso che non solo modifica il prospetto ma determina altresì una duratura modifica dello stato dei luoghi, con trasformazione edilizia del territorio mediante l’ampliamento del relativo manufatto all’esterno della sua sagoma originaria, costituendo un intervento edificatorio che richiede il previo rilascio di permesso di costruire.
La stessa, infatti, non può essere considerata un intervento di manutenzione straordinaria ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b) del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto non consiste nella rinnovazione o nella sostituzione di un elemento architettonico, ma nell’aggiunta di un elemento strutturale dell'edificio, con modifica del prospetto.
La sua costruzione, pertanto, necessita del previo rilascio di permesso di costruire e non è assentibile mediante semplice denuncia di inizio di attività, anche attesa la perdurante modifica dello stato dei luoghi che produce sul tessuto urbano: la mancanza del previo assenso legittima, quindi, l’applicazione della sanzione demolitoria, che costituisce atto dovuto per l’Amministrazione comunale, a prescindere dal lasso di tempo intercorso dalla realizzazione abusiva.
Il che, pacificamente, è vieppiù a predicarsi quando l’abuso incide su un immobile sottoposto a vincolo paesaggistico: come qui accade, ovvero quando l’ordine di ripristino, sempre come qui accade e come innanzi riferito, è stato impartito espressamente anche per “violazione dell’art. 167 del d.l.vo n. 42 del 2004”.
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La sanzione demolitoria è stata -legittimamente, anzi doverosamente- ingiunta (anche) espressamente ex ripetuto art. 167 del d.l.vo n. 42 del 2004, il cui esercizio non soffre di limitazioni temporali, fermo peraltro che, come sostenuto da condivisa giurisprudenza, “ove carenti della (presupposta) autorizzazione paesaggistica il titolo abilitativo edilizio non si forma, ovvero l’attività non può essere intrapresa”.
13- A diversa conclusione deve invece pervenirsi rispetto ai restanti interventi indicati nel Capo C) al vaglio.
La c. detta “baracca” (o “tettoia”), per come contestato interessante una superficie di mq. 60, al di sotto della quale è stato realizzato un locale definito tecnico dal perito di parte, per ammissione dello stesso tecnico è priva di titoli abilitativi.
Né può farsi luogo a frazionamento degli interventi (modesto volume tecnico per alloggiarvi la caldaia in una nuova sistemazione; tettoia/baracca di piccole dimensioni per ricovero di attrezzi agricoli, costituente opera precaria) e/o farsi leva su di una loro dimensione inferiore a quella indicata dal tecnico comunale.
Ed invero, anche ove, come sostenuto nella ripetuta perizia tecnica di parte, si fosse in presenza di una superficie totale di mq. 33,00 e non di 60,00 (discordanze che peraltro appaiono frutto del frazionamento operato dal perito), non ne risulterebbe, comunque per ciò solo, comprovata la legittimità degli interventi: questi esterni ed incidenti sul territorio assoggettato a vincolo paesaggistico, come indicato nella parte motiva del provvedimento assunto per violazione sia delle “norme urbanistiche” che di quelle “sulla tutela delle bellezze naturali e paesaggistiche”, ovverosia in testuale applicazione (anche) “dell’art. 167 del d.l.vo n. 42 del 2004”, che obbliga l’amministrazione ad ordinare “la remissione in pristino” in presenza di violazioni degli obblighi recati dal Titolo I, parte terza, dello stesso decreto (id est: in assenza dell’autorizzazione paesaggistica).
Né, infine, ancora quanto ai profili sostanziali, la necessitata conclusione di doversi ritenere, per questa parte, legittimo l’intervento sanzionatorio dell’amministrazione può esser contrastata con profitto sostenendo la natura precaria della baracca/tettoia “aperta su tre lati e realizzata con pali di castagno e lamiera di copertura”.
13a- Tale prospettazione/giustificazione -al di anche del fatto che al di sotto della stessa è stato realizzato un locale- non si appalesa comunque utile alla bisogna, alla stregua degli approdi cui è pervenuta la condivisa giurisprudenza secondo cui “La realizzazione di una tettoia, anche se in aderenza a preesistenze edificate e pur in assenza di opere murarie, comporta l’introduzione di un elemento strutturale dell’edificio stesso che non solo modifica il prospetto ma determina altresì una duratura modifica dello stato dei luoghi, con trasformazione edilizia del territorio mediante l’ampliamento del relativo manufatto all’esterno della sua sagoma originaria, costituendo un intervento edificatorio che richiede il previo rilascio di permesso di costruire. La stessa, infatti, non può essere considerata un intervento di manutenzione straordinaria ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b), del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto non consiste nella rinnovazione o nella sostituzione di un elemento architettonico, ma nell’aggiunta di un elemento strutturale dell'edificio, con modifica del prospetto (per tutte, Cons. Stato,sez. VI, 05.08.2013, n. 4086). La sua costruzione, pertanto, necessita del previo rilascio di permesso di costruire e non è assentibile mediante semplice denuncia di inizio di attività, anche attesa la perdurante modifica dello stato dei luoghi che produce sul tessuto urbano: la mancanza del previo assenso legittima, quindi, l’applicazione della sanzione demolitoria, che costituisce atto dovuto per l’Amministrazione comunale, a prescindere dal lasso di tempo intercorso dalla realizzazione abusiva” (Cons. Stato, sezione sesta, 26.01.2015, n. 319 e, omisso medio, 02.06.2000, n. 3184; Tar Campania, questa settima sezione, 07.05.2015, n. 2681, sezione terza, 29.04.2015, n. 2444); il che, pacificamente, è vieppiù a predicarsi quando l’abuso incide su un immobile sottoposto a vincolo paesaggistico: come qui accade, ovvero quando l’ordine di ripristino, sempre come qui accade e come innanzi riferito, è stato impartito espressamente anche per “violazione dell’art. 167 del d.l.vo n. 42 del 2004”.
14- Quanto innanzi osservato, argomentato e statuito si appalesa del tutto sufficiente a dare risposta ai primi cinque mezzi di impugnazione (cfr. precedente punto 8), ivi compresa quindi (per quanto ancora a valere all’esito delle statuizioni già rese) la denuncia della sopravvenienza del provvedimento oltre i trenta giorni previsti dall’art. 19, comma 6-bis, della l. 241 del 1990, qui ribadendosi che la sanzione demolitoria è stata -legittimamente, anzi doverosamente- ingiunta (anche) espressamente ex ripetuto art. 167 del d.l.vo n. 42 del 2004, il cui esercizio non soffre di limitazioni temporali, fermo, peraltro, che, come sostenuto da condivisa giurisprudenza, “ove carenti della (presupposta) autorizzazione paesaggistica il titolo abilitativo edilizio non si forma, ovvero l’attività non può essere intrapresa” (Tar Campania, sesta sezione, ex multis, sentenze n. 2291 del 18.05.2012, n. 1114 del 05.03.2012 cit., n. 5805 del 14.12.2011 e n. 16995 del 27.07.2010) (TAR Campania-Napoli, Sez. VII, sentenza 14.10.2015 n. 4821 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI SERVIZI: La figura del responsabile tecnico di settore per le imprese che operano nell'ambito dell'igiene ambientale e della gestione dei rifiuti è equiparabile a quella del direttore tecnico nelle imprese operanti nel settore dei lavori pubblici.
Per le imprese operanti nell'ambito dell'igiene ambientale e della gestione dei rifiuti la figura del responsabile tecnico di settore è equiparabile a quella del direttore tecnico nelle imprese operanti nel settore dei lavori pubblici, in quanto investita, con riguardo al complesso dei servizi da affidare, dei medesimi adempimenti di carattere tecnico-organizzativo necessari per l'esecuzione dei lavori, sicché, per tali imprese, l'obbligo dichiarativo previsto, in via generale, per il direttore tecnico, è riferibile alla menzionata figura, e ciò a prescindere dalla circostanza che il soggetto, il quale rivesta la qualifica di responsabile tecnico, compaia, o meno, nelle visure camerali o sia titolare, o meno, di particolari poteri rappresentativi (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 13.10.2015 n. 4704 - link a www.dirittodeiservizipubblici.it).

APPALTI: Il costo del lavoro conta. Per valutare un'offerta anomala.
Nella valutazione di anomalia di un'offerta la componente del costo del lavoro va valutata con riferimento alle tabelle ministeriali che non sono inderogabili, ma se il valore indicato in offerta è molto distante da esse la stazione appaltante può procedere all'esclusione.
È quanto afferma il Consiglio di Stato, Sez. III, con la sentenza 13.10.2015 n. 4699 sul tema della valutazione delle offerte anomale in rapporto al costo del lavoro. La vicenda riguardava una offerta con un costo orario del lavoro largamente inferiore (più del 15%) a quello determinato nelle tabelle ministeriali del settore di riferimento.
I giudici preliminarmente hanno precisato che l'anomalia dell'offerta non discende in via automatica ogni volta che non si rispettano le tabelle ministeriali, richiamate dall'art. 87, comma 2, lett. g), del codice dei contratti pubblici. Infatti si tratta di costi medi del lavoro che vengono definiti dal ministero del lavoro sulla base di valori previsti dalla contrattazione collettiva; tali costi «non costituiscono parametri inderogabili ma sono indici del giudizio di adeguatezza dell'offerta che costituiscono oggetto della valutazione dell'amministrazione».
In concreto, quindi, un'offerta deve essere dichiarata anomala laddove si evidenzi uno scostamento «evidente dai costi medi del lavoro indicati nelle tabelle predisposte dal ministero del lavoro in base ai valori previsti dalla contrattazione collettiva». Sono quindi legittime, offerte che da essi si discostino, purché «lo scostamento non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori, così come stabilito in sede di contrattazione collettiva».
Ciò detto, la sentenza rammenta anche che la stazione appaltante in ogni caso deve tenere conto di tutti quegli aspetti particolari e di tutti quegli elementi particolari dell'offerta che possono variare da azienda ad azienda (per esempio, le possibili economie che ogni impresa potrebbe conseguire).
Tornando al costo del lavoro i giudici hanno sottolineato il fatto che essendo le tabelle ministeriali riferite agli importi indicati nei contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati dai sindacati più rappresentativi, il fatto che vengano utilizzati, nel settore pubblico, contratti siglati da sindacati poco rappresentativi «costituisce pertanto un'evidente anomalia del sistema» (articolo ItaliaOggi del 23.10.2015).
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MASSIMA
6.- Tutto ciò premesso, considerato che la principale censura formulata dall’appellante GPI riguarda la ritenuta anomalia dell’offerta del RTI SDS che aveva presentato un’offerta economica molto inferiore all’importo della gara e alle offerte delle altre concorrenti per aver calcolato il costo del lavoro sulla base di un contratto sottoscritto da sigle sindacali non rappresentative, si deve ricordare, in generale, che gli articoli 86 e 87 del d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici), prevedono che l’Amministrazione, prima di procedere all’aggiudicazione definitiva, debba effettuare una valutazione sulla congruità complessiva dell’offerta ritenuta migliore in presenza di determinati indicatori di possibile anomalia dell’offerta, e possa procedere ad un approfondimento sulla possibile anomalia anche in assenza di tali indicatori.
L’offerta deve, infatti, risultare nel suo complesso affidabile e conveniente, al momento dell’aggiudicazione, e in tale momento l’aggiudicatario deve dare garanzia di una seria esecuzione del contratto (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1487 del 27.03.2014).
6.1.- In particolare, l’art. 86 del codice dei contratti pubblici individua, nei commi 1 e 2, distinti indici, a seconda che il criterio di aggiudicazione sia quello del prezzo più basso, ovvero, come nella fattispecie, quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’individuazione delle offerte che sono sospettate di essere anomale (cd. indicatori automatici di anomalia). In presenza di tali indicatori la Stazione appaltante è quindi tenuta ad attivare una verifica sulla possibile anomalia dell’offerta.
L’art. 86, al comma 3, con una clausola generale valida per entrambe le ipotesi, stabilisce poi che la stazione appaltante possa procedere in ogni caso alla valutazione della congruità di ogni altra offerta che in base ad elementi specifici appaia anormalmente bassa.
6.2.- La scelta dell’Amministrazione di attivare in tali casi il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta è, pertanto, ampiamente discrezionale e può, per questo, essere sindacata davanti al giudice amministrativo solo per manifesta illogicità o per la presenza di rilevanti errori di fatto.
6.3.- L’esercizio di tale facoltà comporta, pertanto, l’apertura di un subprocedimento in contraddittorio con il concorrente che ha presentato l’offerta ritenuta a rischio di anomalia, che può concludersi con un giudizio di anomalia o di non anomalia dell’offerta. Anche tale giudizio è ampiamente discrezionale e può essere sindacato, in conseguenza, davanti al giudice amministrativo solo per manifesta illogicità o per la presenza di rilevanti errori di fatto.
7.- Tenuto conto del rilievo che in molti contratti ha il costo del lavoro e tenuto conto delle esigenze di tutela dei lavoratori, il legislatore ha aggiunto, all’art. 86, con l’art. 1, comma 909, lettera a), della legge 27.12.2006, n. 296, il comma 3-bis che prevede che gli enti aggiudicatori verifichino «che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro … il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture».
7.1.- Il Ministero del Lavoro è, quindi, incaricato della predisposizione di apposite tabelle che tengono conto dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale e assistenziale, delle differenti aree territoriali e dei diversi settori merceologici.
In esito all’istruttoria disposta da questa Sezione, il Ministero del Lavoro ha fornito ampi ragguagli sulle modalità con le quali in concreto tale funzione è esercitata.
8.- Per effetto di tale ultima disposizione il costo del lavoro è ritenuto indice di anomalia dell’offerta quando non risultino rispettati i livelli salariali che la normativa vigente –anche a base pattizia– rende obbligatori.
Una determinazione complessiva dei costi basata su un costo del lavoro inferiore ai livelli economici minimi fissati normativamente (o in sede di contrattazione collettiva) per i lavoratori del settore può costituire, infatti, indice di inattendibilità economica dell’offerta e di lesione del principio della par condicio dei concorrenti ed è fonte di pregiudizio per le altre imprese partecipanti alla gara che abbiano correttamente valutato i costi delle retribuzioni da erogare.
8.1.- La giurisprudenza, anche di questa Sezione, ha peraltro precisato che una anomalia dell’offerta non può essere automaticamente desunta dal mancato rispetto delle tabelle ministeriali, richiamate dall’art. 87, comma 2, lett. g), del codice dei contratti pubblici, considerato che i costi medi del lavoro, indicati nelle tabelle predisposte dal Ministero del Lavoro, in base ai valori previsti dalla contrattazione collettiva, non costituiscono parametri inderogabili ma sono indici del giudizio di adeguatezza dell'offerta che costituiscono oggetto della valutazione dell’Amministrazione (Consiglio di Stato, sez. III, n. 1743 del 02.04.2015).
8.2.- Si è quindi affermato che devono considerarsi anormalmente basse le offerte che si discostino in modo evidente dai costi medi del lavoro indicati nelle tabelle predisposte dal Ministero del Lavoro in base ai valori previsti dalla contrattazione collettiva, con la conseguenza che può ritenersi ammissibile un'offerta che da essi si discosti, purché lo scostamento non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori, così come stabilito in sede di contrattazione collettiva.
Mentre occorre, perché possa dubitarsi della congruità dell’offerta, che la discordanza sia considerevole ed ingiustificata (Consiglio di Stato, sez. III, n. 3329 del 03.07.2015).
8.3.- Si è ulteriormente chiarito che non possono non essere considerati, in sede di valutazione delle offerte, aspetti particolari ed elementi che possono variare da azienda ad azienda. Ai fini di una valutazione sulla congruità dell’offerta, la stazione appaltante deve, pertanto, tenere conto anche delle possibili economie che le diverse singole imprese possono conseguire (ed anche con riferimento al costo del lavoro), nel rispetto delle disposizioni di legge e dei contratti collettivi (Consiglio di Stato, sez. III, n. 1743 del 02.04.2015 cit.).
...
17.- E’ vero che, come si è prima ricordato, le tabelle ministeriali, secondo la giurisprudenza amministrativa, costituiscono solo un parametro di riferimento nella valutazione di una possibile anomalia dell’offerta. Ma una possibile differenza del costo del lavoro determinato (in concreto) nell’offerta dal costo indicato nelle tabelle ministeriali può essere giustificata dalle diverse particolari situazioni aziendali e territoriali e dalla capacità organizzativa dell’impresa che possono rendere possibile, in determinati contesti particolarmente virtuosi, anche una riduzione dei costi del lavoro.
Come si è già in precedenza ricordato, questa Sezione ha affermato in proposito che i costi indicati nelle tabelle ministeriali sono costi medi, tipologici, e non possono non essere considerati, in sede di valutazione delle offerte, aspetti che riguardano le singole imprese (diverse per natura, caratteristiche, agevolazioni e sgravi fiscali ottenibili). In conseguenza, ai fini della valutazione della migliore offerta, si può tenere conto anche delle possibili economie che le singole imprese possono conseguire (anche con riferimento al costo del lavoro), nel rispetto delle disposizioni di legge e dei contratti collettivi (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1743 del 02.04.2015, cit.).

PUBBLICO IMPIEGO: Progressioni orizzontali: legittimo l'accordo decentrato che limita la partecipazione dei dipendenti con un'anzianità minima.
E' legittimo l'accordo decentrato integrativo che limita la partecipazione alle progressioni orizzontali ai soli dipendenti che hanno acquisito almeno due anni di servizio.
Tale criterio, lungi dal sostituire alcunché (ma semmai ad aggiungere un ulteriore requisito), si limita ad integrare quelli di cui al C.C.N.L., posto che una effettiva valutazione degli elementi ivi previsti, al fine della progressione economica, presuppone e richiede lo svolgimento dell'attività lavorativa per un congruo periodo di tempo.
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2.- Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano la violazione o falsa applicazione degli artt. 1362 e 1363 c.c. (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.).
Lamentano che la sentenza impugnata ritenne che il criterio dell'anzianità previsto dal c.c.n.i. ("il personale dipendente sarà ammesso alla valutazione delle progressioni di carriera orizzontale se in possesso di un'anzianità di servizio di almeno due anni...") era solo aggiuntivo dei criteri (di merito) previsti dal c.c.n.i., laddove esso risultava esclusivo, come evincevasi dall'assenza di espressioni quali "ad integrazione" o "a completamento" e dal Protocollo di intesa n. 6/P del 31.03.2000 ove le parti convennero che "la prima progressione economica ha come condizione l'aver maturato..un'anzianità di servizio di almeno due anni alla data del 31.12.1998", ed inoltre dalla delibera di Giunta n. 1839/99 ove venne ritenuto "giustificato il criterio selettivo basato sull'anzianità di servizio"; così come la circostanza che solo con il c.c.i. del 07.08.2000 le parti disciplinarono effettivamente un nuovo sistema di valutazione permanente (con procedure selettive e di merito).
Formulano il prescritto quesito di diritto.
Il motivo è infondato e per altro verso inammissibile.
Come osservato dalla Corte di merito, l'art. 4 del c.c.n.l. 31.03.1999 dispone tra l'altro che "le materia di contrattazione decentrata... sono integrate dalle seguenti... completamento ed integrazione dei criteri di progressione economica all'interno della categoria di cui all'art. 5, comma 2" (tra questi: esperienza acquisita, risultati ottenuti, interventi formativi e di aggiornamento, impegno e qualità della prestazione).
Il contratto decentrato n. 18/C del 30.12.1999 prevede per l'anno 1999 (art. 2, comma 2, punto 2), che per le progressioni orizzontali verrà interessato tutto il personale che è in organico alla data del 07.12.1999, che abbia almeno due anni di servizio alla data del 31.12.1999.
Tale criterio, lungi dal sostituire alcunché (ma semmai ad aggiungere un ulteriore requisito), si limita ad integrare quelli di cui al c.c.n.l., posto che una effettiva valutazione degli elementi previsti dal citato articolo 5 al fine della progressione economica presuppone e richiede lo svolgimento dell'attività lavorativa per un congruo periodo di tempo, "in altri termini una valutazione della portata e della consistenza della clausola prevista nell'accordo di comparto, secondo i criteri sopra indicati, in tanto può utilmente essere realizzata in quanto ci si possa riferire ad una certa anzianità di servizio da valutare" (così la sentenza impugnata).
In sostanza il c.c.n.i. si limita ad integrare i requisiti di cui al c.c.n.l. con quello dell'anzianità, stabilendo che in sede di prima applicazione della nuova disciplina i criteri di cui al c.c.n.l. necessitano altresì di un'anzianità di servizio minima.
Anche tale censura, a questo punto, risulta peraltro difettare di interesse, posto che, non potendo il giudice risolvere questioni meramente congetturali bensì accertare l'esistenza o meno di diritti, i ricorrenti non specificano in qual modo, escluso eventualmente il criterio dell'anzianità, essi avrebbero dovuto beneficiare della richiesta progressione di carriera.
Va da sé che gli ulteriori documenti invocati (Protocollo di intesa n. 6/12 del 31.03.2000 e delibera di Giunta n. 1839/99, con cui venne ritenuto giustificato, in sede di prima applicazione della disciplina, il riferimento all'anzianità di servizio) non spostano i termini della questione, non risultando, né i ricorrenti ciò deducono almeno con sufficiente chiarezza, che il criterio dell'anzianità dovesse essere l'unico criterio di valutazione e che dunque tale doveva ritenersi, anche in base al comportamento delle parti successivo, l'intenzione delle parti firmatarie del c.c.n.i., il quale, peraltro, all'art. 4 stabilisce infine che "il personale dipendente sarà ammesso alla valutazione per le progressioni orizzontali (che dunque permangono), se in possesso di un'anzianità di servizio di almeno due anni" (Corte di Cassazione, Sez. civile lavoro, sentenza 12.10.2015 n. 20421).

EDILIZIA PRIVATA: L'attività di reimpianto di un nuovo vigneto in sostituzione di quello precedente ormai improduttivo in zona paesaggisticamente vincolata, benché la notevole quantità del materiale asportato possa giustificare dei dubbi circa la reale natura dell’intervento, non abbisogna né di un titolo edilizio né dell’autorizzazione paesaggistica.
Invero, l’art. 76 della legge regionale 27.06.1985, n. 61, dispone che non sono soggetti a concessione né ad autorizzazione edilizia “i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola, ai miglioramenti fondiari di tipo agronomico e alla coltivazione di cave o torbiere”, e l’art. 82, dodicesimo comma, del DPR 24.07.1877, n. 616 (trasfuso nell’art. 152, lett. b, comma 1, del Dlgs. 29.10.1999, n. 490), dispone che non è richiesta l’autorizzazione paesaggistica “per l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale che non comporti alterazione permanente dello stato dei luoghi per costruzioni edilizie od altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l'assetto idrogeologico del territorio”.
Come ha avuto modo di precisare la giurisprudenza, tale esenzione deve ritenersi giustificata in quanto “si tratta infatti di modificazioni normali della forma del territorio, inerenti all’usuale pratica agricola anche per le piante da frutto o da legna, e alla parabola di esseri viventi e produttivi delle piante stesse, quand’anche interessino uliveti, vigne, pioppeti, frutteti e simili e dunque abbiano frequenza di rimozione tutt’altro che annuale. Normalmente, infatti, non sono oggetto di uno specifico valore espressamente tutelato dal vincolo paesaggistico e non ne sono elementi identificativi (come invece vuole la legge stessa per i boschi e le foreste). Diversamente opinando si incorrerebbe in una compressione eccessiva delle facoltà proprietarie e si otterrebbe il controproducente effetto di una disincentivazione della pratica agricola, con effetti negativi paradossali sulla buona manutenzione del territorio”.
Per completezza va soggiunto che anche la legislazione successiva ha confermato la non assoggettabilità di interventi di questo tipo al previo rilascio di un titolo edilizio (cfr. l’art. 6, comma 1, lett. d, del DPR 06.06.2001, n. 380, che definisce attività edilizia libera “i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali”) e paesaggistico (l’art. 149, comma 1, lett. b, del Dlgs. 22.01.2004, n. 42, afferma che non è necessaria l’autorizzazione paesaggistica per “gli interventi inerenti l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili”).
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... per l'annullamento dell'ordinanza n. 1265 e n. 11621 prot. del Dirigente del Settore Uffici Tecnici ed Edilizia Privata del Comune di Negrar, resa in data 07/10/1998, a mezzo della quale si ordina ai ricorrenti "la rimessione in pristino della stato dei luoghi" in relazione ad opere di spianamento di terreno eseguite in assenza della concessione-autorizzazione edilizia.
...
Il ricorso è fondato e deve essere accolto per le censure, di carattere assorbente, di cui al secondo e quarto motivo.
Infatti dalla documentazione versata in atti e in particolare dalle fotografie che rappresentano lo stato dei luoghi prima e durante i lavori, nonché successivamente al ripristino del vigneto, emerge che, benché la notevole quantità del materiale asportato potesse giustificare dei dubbi circa la reale natura dell’intervento, in epoca immediatamente successiva l’affittuario odierno ricorrente ha provveduto al reimpianto di un nuovo vigneto in sostituzione di quello precedente ormai improduttivo, e che proprio tale circostanza ha comportato la sua assoluzione in sede penale sia sotto il profilo edilizio, che sotto quello paesaggistico, disposte con sentenze del Tribunale di Verona 07.02.2001, n. 244, e della Cassazione penale 13.02.2002, n. 16266.
Orbene, ferma restando la fondatezza del rilievo sollevato dal Comune nelle proprie difese circa l’insussistenza dei presupposti per ritenere vincolante nel presente giudizio l’accertamento compiuto in sede penale in difetto delle condizioni di cui all’art. 654 c.p.p., nondimeno emerge che il Comune ha erroneamente qualificato gli interventi dal punto di vista edilizio e paesaggistico ritenendoli eseguibili solo previa acquisizione di un titolo edilizio e dell’autorizzazione paesaggistica, atteso che non solo il ricorrente ha effettivamente proceduto al reimpianto del vitigno, ma per effettuarlo si era munito dell’autorizzazione dell’Ispettorato regionale per l’agricoltura in concomitanza ben prima dell’adozione del provvedimento impugnato (cfr. doc. 6 allegato al ricorso).
Ne consegue che l’intervento avrebbe dovuto essere qualificato come movimento di terra pertinente all’attività agricola, che non ha comportato un’alterazione permanente allo stato dei luoghi, come tale non soggetto né al previo rilascio di un titolo abilitativo sia sotto il profilo edilizio, che paesaggistico.
Infatti l’art. 76 della legge regionale 27.06.1985, n. 61, dispone che non sono soggetti a concessione né ad autorizzazione edilizia “i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola, ai miglioramenti fondiari di tipo agronomico e alla coltivazione di cave o torbiere”, e l’art. 82, dodicesimo comma, del DPR 24.07.1877, n. 616 (trasfuso nell’art. 152, lett. b, comma 1, del Dlgs. 29.10.1999, n. 490), dispone che non è richiesta l’autorizzazione paesaggistica “per l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale che non comporti alterazione permanente dello stato dei luoghi per costruzioni edilizie od altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l'assetto idrogeologico del territorio”.
Come ha avuto modo di precisare la giurisprudenza, tale esenzione deve ritenersi giustificata in quanto “si tratta infatti di modificazioni normali della forma del territorio, inerenti all’usuale pratica agricola anche per le piante da frutto o da legna, e alla parabola di esseri viventi e produttivi delle piante stesse, quand’anche interessino uliveti, vigne, pioppeti, frutteti e simili e dunque abbiano frequenza di rimozione tutt’altro che annuale. Normalmente, infatti, non sono oggetto di uno specifico valore espressamente tutelato dal vincolo paesaggistico e non ne sono elementi identificativi (come invece vuole la legge stessa per i boschi e le foreste). Diversamente opinando si incorrerebbe in una compressione eccessiva delle facoltà proprietarie e si otterrebbe il controproducente effetto di una disincentivazione della pratica agricola, con effetti negativi paradossali sulla buona manutenzione del territorio” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 10.02.2015, n. 6890; id. 27.01.2015, n. 6738).
Per completezza va soggiunto che anche la legislazione successiva ha confermato la non assoggettabilità di interventi di questo tipo al previo rilascio di un titolo edilizio (cfr. l’art. 6, comma 1, lett. d, del DPR 06.06.2001, n. 380, che definisce attività edilizia libera “i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali”) e paesaggistico (l’art. 149, comma 1, lett. b, del Dlgs. 22.01.2004, n. 42, afferma che non è necessaria l’autorizzazione paesaggistica per “gli interventi inerenti l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili”) (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 12.10.2015 n. 1043 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Deve infatti considerarsi frutto di una lettura distorta delle norme sull’accesso un diniego formulato con riferimento alla circostanza che il controinteressato ha manifestato la propria opposizione, come se la definizione della possibilità di accedere agli atti fosse rimessa alla sua disponibilità, quando ormai è un principio pacifico che il diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui all'art. 22, legge 07.08.1990, n. 241, trova applicazione in ogni tipologia di attività della pubblica amministrazione e, essendo posto a garanzia della trasparenza ed imparzialità, può essere escluso soltanto nei casi previsti dalla legge.
L’Amministrazione pertanto non può sottrarsi dall’accertare essa stessa direttamente se vi sia o meno in capo a tale soggetto la titolarità di un diritto alla riservatezza sui dati racchiusi nello stesso documento, dato che in materia di accesso la veste di controinteressato è una proiezione del valore della riservatezza, e non già della mera oggettiva riferibilità di un dato alla sfera di un certo soggetto.
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L’assunto contenuto negli atti di opposizione dei controinteressati circa la mancanza di un interesse specifico, concreto ed attuale e di una situazione giuridicamente rilevante collegata ai documenti richiesti, non può essere condiviso.
Infatti la domanda di accesso risulta sufficientemente motivata da parte del ricorrente che sul modulo fornito dal Comune ha sbarrato la casella “controversia”, specificando altresì che, nonostante l’istanza di condono avesse ad oggetto parti comuni del condominio, è stata accolta senza acquisire il consenso di tutti i condomini.
In base a tali elementi è possibile affermare che la domanda di accesso è adeguatamente motivata con riferimento alla necessità di difendere gli interessi giuridici dell’istante, e pertanto non può essere legittimamente respinta, dato che, come costantemente affermato dalla giurisprudenza, il diritto di accesso prevale anche sull'esigenza di riservatezza di terzi quando sia esercitato per consentire la cura o la difesa processuale di interessi giuridicamente protetti e concerna documenti amministrativi indispensabile a tali fini.
... per l'annullamento del provvedimento prot. 6229 del 30.03.2015 del Comune di Cavallino-Treporti con il quale è stata respinta l'istanza di accesso ai documenti presentata dal ricorrente con riferimento alle pratiche di condono edilizio presentate nel 1986 dai controinteressati Za.Li. e La.Ma.Ga., e contestuale richiesta di ordinare all’Amministrazione di provvedere all’esibizione e successiva estrazione di copia del documento.
...
Il ricorrente è usufruttario di un appartamento ricompreso in un edificio condominale sito nel Comune di Cavallino Treporti per il quale, in data 28.04.2008, ha chiesto il rilascio di un permesso di costruire per ristrutturare l’appartamento realizzando una terrazza a vasca sul tetto del fabbricato ed altre opere interne.
Il Comune di Cavallino Treporti, dopo aver concesso una variante in corso d’opera e una proroga per l’ultimazione dei lavori, previa comunicazione di avvio del procedimento ha disposto la revoca del permesso di costruire ordinando contestualmente la rimessione in pristino.
L’Amministrazione ha contestato difformità tra il progetto originario, assentito nel 1962, e quanto effettivamente costruito, ritenendo che sia stato realizzato un immobile di dimensioni maggiori.
Tale provvedimento è stato impugnato avanti al Tar Veneto con ricorso r.g. n. 1775 del 2014, tutt’ora pendente.
Il ricorrente, che dopo aver svolto approfondite ricerche negli archivi del Comune di Venezia di cui la frazione di Cavallino Treporti faceva parte prima di divenire un Comune autonomo, non ha acquisito elementi utili a chiarire tutti gli aspetti della vicenda, ed ha quindi presentato una domanda di accesso avente ad oggetto due istanze di sanatoria edilizia presentate nel 1986 da due dei condomini, al fine di acquisire ulteriori elementi circa lo stato di fatto dell’immobile e l’effettiva consistenza di quanto legittimamente assentito.
Con provvedimento del 30.03.2015, il Comune ha respinto la domanda di accesso motivando il diniego con riferimento all’opposizione espressa dai controinteressati.
L’opposizione, allegata al diniego, è motivata con riferimento alla mancanza di un interesse specifico, concreto ed attuale e di una situazione giuridicamente rilevante collegata ai documenti richiesti.
Con il ricorso in epigrafe il diniego di accesso è impugnato per le censure di violazione dell’art. 24 della legge 07.08.1990, n. 241, difetto di motivazione, violazione dei principi di trasparenza, ragionevolezza ed imparzialità.
Il Comune e i controinteressati non si sono costituiti in giudizio.
Il ricorso è fondato e deve essere accolto.
Deve infatti considerarsi frutto di una lettura distorta delle norme sull’accesso un diniego formulato con riferimento alla circostanza che il controinteressato ha manifestato la propria opposizione, come se la definizione della possibilità di accedere agli atti fosse rimessa alla sua disponibilità, quando ormai è un principio pacifico che il diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui all'art. 22, legge 07.08.1990, n. 241, trova applicazione in ogni tipologia di attività della pubblica amministrazione e, essendo posto a garanzia della trasparenza ed imparzialità, può essere escluso soltanto nei casi previsti dalla legge.
L’Amministrazione pertanto non può sottrarsi dall’accertare essa stessa direttamente se vi sia o meno in capo a tale soggetto la titolarità di un diritto alla riservatezza sui dati racchiusi nello stesso documento, dato che in materia di accesso la veste di controinteressato è una proiezione del valore della riservatezza, e non già della mera oggettiva riferibilità di un dato alla sfera di un certo soggetto (cfr. Tar Puglia, Lecce, Sez. II, 29.04.2015, n. 1419; Tar Veneto, Sez. III, 18.03.2013, n. 390; Tar Trentino Alto Adige, Bolzano, sez. I, 08.02.2012, n. 47; Consiglio di Stato, Sez. V, 27.05.2011, n. 3190).
Inoltre l’assunto contenuto negli atti di opposizione dei controinteressati circa la mancanza di un interesse specifico, concreto ed attuale e di una situazione giuridicamente rilevante collegata ai documenti richiesti, non può essere condiviso.
Infatti la domanda di accesso risulta sufficientemente motivata da parte del ricorrente che sul modulo fornito dal Comune ha sbarrato la casella “controversia”, specificando altresì che, nonostante l’istanza di condono avesse ad oggetto parti comuni del condominio, è stata accolta senza acquisire il consenso di tutti i condomini.
In base a tali elementi è possibile affermare che la domanda di accesso è adeguatamente motivata con riferimento alla necessità di difendere gli interessi giuridici dell’istante, e pertanto non può essere legittimamente respinta, dato che, come costantemente affermato dalla giurisprudenza, il diritto di accesso prevale anche sull'esigenza di riservatezza di terzi quando sia esercitato per consentire la cura o la difesa processuale di interessi giuridicamente protetti e concerna documenti amministrativi indispensabile a tali fini (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 20.09.2012, n. 5047; Consiglio di Stato, Sez. V, 07.04.2004 n. 1969; Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 07.02.1997 n. 5).
In definitiva il ricorso deve essere accolto e va conseguentemente ordinato al Comune di Cavallino Treporti di consentire l’accesso agli atti oggetto dell’istanza mediante estrazione di copia degli stessi entro 30 giorni dalla comunicazione, ovvero notificazione se anteriore, della presente sentenza (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 12.10.2015 n. 1041 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: E' vero che il sistema delineato dall'art. 19 della legge 07.08.1990, n. 241, nel rafforzare la tutela di affidamento del privato che abbia presentato una dia o una scia, ha previsto la tassatività dei casi in cui alla Amministrazione é consentito di intervenire dopo la scadenza dei termini di cui al comma 3 e comma 6-bis, nel senso che fuori dalle situazioni individuate al comma 3 (falsità nelle dichiarazioni) ed al comma 4 (pericolo di danno per il patrimonio artistico e culturale, per l'ambiente e la salute, per la sicurezza pubblica e la difesa nazionale), le Amministrazioni non possono intervenire; tuttavia il comma 6-ter, nel porre un obbligo all’amministrazione di provvedere su istanza del privato, ha previsto una fattispecie autonoma e diversa dal potere ufficioso previsto dai menzionati commi 3 e 4.
Una tale interpretazione appare peraltro obbligata secondo una lettura costituzionalmente orientata delle norme alla luce dei principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale sanciti dagli artt. 24, 111 e 113 della Costituzione, non risultando altrimenti giustificabile, rispetto all’intento di garantire una tendenziale stabilità ai titoli abilitativi, l’eccessivo sacrificio che verrebbe imposto al diritto di azione del terzo leso dall’attività intrapresa.
Infatti il legislatore ha escluso che la denuncia e la dichiarazione di inizio attività costituiscano provvedimenti taciti direttamente impugnabili, ammettendo solo che i terzi interessati possano sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'Amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione contro il silenzio.
Poiché il terzo leso ha quest’unico rimedio a tutela della propria sfera giuridica, quando l’intervento di verifica risulti dallo stesso sollecitato e ad esso possa riconoscersi la titolarità di un interesse differenziato e qualificato, il divieto di prosecuzione dell’attività o l’inibitoria deve potersi svolgere in modo pieno e senza i limiti propri dell’autotutela avviata d’ufficio.
Sicché, il provvedimento comunale di archiviazione del procedimento di verifica (di terzi) deve essere annullato, ed a tale annullamento consegue l’obbligo in capo all’Amministrazione di completare sollecitamente il procedimento di verifica accertando analiticamente la fondatezza o meno dei singoli rilievi proposti ed adottando i conseguenti provvedimenti che, in caso di riscontro delle illegittimità segnalate hanno carattere doveroso e non soggiacciono ai limiti previsti per le attività di verifica attivate d’ufficio dall’Amministrazione quando, come nel caso di specie, siano avviati su segnalazione del terzo leso nella propria posizione qualificata e differenziata.
Il secondo motivo, con il quale il ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento di archiviazione, è invece fondato e deve essere accolto.
Il Comune di Cortina d’Ampezzo ha disposto l’archiviazione del procedimento di verifica della legittimità delle denunce di inizio attività ritenendo di per sé ostativa, e quindi senza svolgere un approfondimento istruttorio sui singoli rilievi sollevati nelle richieste di verifica, la norma di cui all’art. 19, comma 4, della legge 07.08.1990, n. 241, nel testo allora vigente.
Secondo il Comune anche a seguito della richiesta di verifica da parte di un terzo non è possibile procedere al divieto di prosecuzione dell’attività se non vi siano lesioni agli specifici interessi sensibili menzionati dall’art. 19, comma 4, della legge 07.08.1990, n. 241.
Tale norma ammette il divieto di prosecuzione dell’attività “solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale”, che nel caso di specie non ricorrono.
La tesi non è condivisibile.
La giurisprudenza, alla quale il Collegio aderisce (cfr. Tar Piemonte, Sez. II, 01.07.2015, n. 1114; Tar Campania, Napoli, Sez. III, 05.03.2015, n. 1410; Tar Lombardia, Milano, Sez. II, 21.11.2014, n. 4799), ha infatti chiarito che è vero che il sistema delineato dal citato art. 19 della legge 07.08.1990, n. 241, nel rafforzare la tutela di affidamento del privato che abbia presentato una dia o una scia, ha previsto la tassatività dei casi in cui alla Amministrazione é consentito di intervenire dopo la scadenza dei termini di cui al comma 3 e comma 6-bis, nel senso che fuori dalle situazioni individuate al comma 3 (falsità nelle dichiarazioni) ed al comma 4 (pericolo di danno per il patrimonio artistico e culturale, per l'ambiente e la salute, per la sicurezza pubblica e la difesa nazionale), le Amministrazioni non possono intervenire; tuttavia il comma 6-ter, nel porre un obbligo all’amministrazione di provvedere su istanza del privato, ha previsto una fattispecie autonoma e diversa dal potere ufficioso previsto dai menzionati commi 3 e 4.
Una tale interpretazione appare peraltro obbligata secondo una lettura costituzionalmente orientata delle norme alla luce dei principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale sanciti dagli artt. 24, 111 e 113 della Costituzione, non risultando altrimenti giustificabile, rispetto all’intento di garantire una tendenziale stabilità ai titoli abilitativi, l’eccessivo sacrificio che verrebbe imposto al diritto di azione del terzo leso dall’attività intrapresa.
Infatti il legislatore ha escluso che la denuncia e la dichiarazione di inizio attività costituiscano provvedimenti taciti direttamente impugnabili, ammettendo solo che i terzi interessati possano sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'Amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione contro il silenzio.
Poiché il terzo leso ha quest’unico rimedio a tutela della propria sfera giuridica, quando l’intervento di verifica risulti dallo stesso sollecitato e ad esso possa riconoscersi la titolarità di un interesse differenziato e qualificato, il divieto di prosecuzione dell’attività o l’inibitoria deve potersi svolgere in modo pieno e senza i limiti propri dell’autotutela avviata d’ufficio.
In definitiva, in accoglimento delle censure del secondo motivo, il provvedimento di archiviazione del procedimento di verifica deve essere annullato, ed a tale annullamento consegue l’obbligo in capo all’Amministrazione di completare sollecitamente il procedimento di verifica accertando analiticamente la fondatezza o meno dei singoli rilievi proposti ed adottando i conseguenti provvedimenti che, in caso di riscontro delle illegittimità segnalate, come sopra precisato, hanno carattere doveroso e non soggiacciono ai limiti previsti per le attività di verifica attivate d’ufficio dall’Amministrazione quando, come nel caso di specie, siano avviati su segnalazione del terzo leso nella propria posizione qualificata e differenziata (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 12.10.2015 n. 1039 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ENTI LOCALI - VARI: Superstrade, enti esautorati. Tar: sui controlli decide la Polstrada.
Sulle superstrade spetta solo alla Polstrada posizionare i controllori automatici della velocità in sede fissa e al prefetto sovrintendere a questo tipo di attività. Il comune infatti deve limitarsi al controllo dei centri abitati e non può prescindere dal confronto con il rappresentante governativo per iniziative di questo tipo.
Lo ha chiarito il TAR Emilia Romagna-Bologna, Sez. I, con la sentenza 12.10.2015 n. 873.
La vicenda degli autovelox posizionati sulla superstrada E45 Terni-Ravenna dai comuni confinanti con l'importante e malandata arteria di traffico è salita spesso agli onori della cronaca a causa dell'eccessiva pressione sanzionatoria.
Nel caso sottoposto all'esame del collegio il comune di Sant'Agata Feltria, dopo aver ottenuto dall'Anas la concessione per l'installazione di un autovelox fisso sulla superstrada E45, lamenta la successiva revoca dell'atto a seguito dell'intervento del compartimento di polizia stradale di Bagno di Romagna.
A parere dei giudici amministrativi anche se si tratta di una strada extraurbana principale (esentata dal dl 121/2002 dall'obbligo di preventivo decreto del prefetto per l'attivazione dei controlli automatici della velocità), il prefetto resta il coordinatore delle attività sanzionatorie dei vigili urbani.
In pratica non è di competenza del sindaco disporre controlli automatici su una strada statale senza un preventivo confronto con il rappresentante governativo. Anche se il tratto di strada in questione non richiede espressamente un provvedimento ad hoc della prefettura. Nel caso sottoposto all'esame del collegio poi è evidente che la superstrada interessa solo marginalmente il piccolo comune romagnolo e che l'installazione di una postazione autovelox in questo caso ha mere finalità di cassa più che evidenti fini di prevenzione e sicurezza.
Nonostante la classificazione formale del manufatto stradale consenta, apparentemente, di definire la strada come extraurbana principale di fatto, conclude la sentenza, la superstrada Terni-Ravenna è assimilabile ad una classica strada locale di tipo C dove l'installazione dei misuratori di velocità automatici è sempre subordinata ad un decreto del prefetto (articolo ItaliaOggi del 16.10.2015).

APPALTI: Gara, prevale il bando. Se in contrasto con disciplinare e capitolato.
In un appalto pubblico, in caso di contrasto fra bando, disciplinare di gara e capitolato speciale, prevale il contenuto del bando di gara.
È quanto ha affermato il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 09.10.2015 n. 4684 che si pronuncia in merito ad una non infrequente fattispecie relativa ai contrasti fra le clausole del bando, disciplinare di gara e capitolato speciale di un appalto pubblico.
Nel caso specifico, la sentenza premette che il bando, il disciplinare di gara e il capitolato speciale d'appalto hanno ciascuno una propria autonomia ed una propria peculiare funzione nell'economia della procedura. Infatti: il primo fissa le regole della gara, il secondo disciplina in particolare il procedimento di gara e il terzo integra eventualmente le disposizioni del bando, con particolare riferimento agli aspetti tecnici e anche in funzione del vincolo contrattuale derivante dalla stipula del contratto.
Ciò detto, la sentenza afferma che nella loro diversità «tutti questi elementi insieme costituiscono la lex specialis della gara» e rivestono, con le loro disposizioni, carattere vincolante non solo nei confronti dei concorrenti ma anche dell'amministrazione appaltante, in attuazione del principio costituzionale di buon andamento dell'azione amministrativa.
Per quel che riguarda il problema della difformità e dei contrasti fra bando, disciplinare e capitolato speciale la sentenza chiarisce che, per quanto attiene agli eventuali contrasti interni tra le singole disposizioni della lex specialis, una possibile soluzione di tali contrasti va affrontata tenendo conto che fra i tre diversi atti sussiste «una gerarchia differenziata con prevalenza del contenuto del bando di gara»; le disposizioni del capitolato speciale (e del disciplinare di gara) possono quindi soltanto integrare, ma non modificare le clausole del bando di gara.
A integrazione di quanto afferma la sentenza, va anche richiamato il parere Avcp, oggi Anac, n. 14 del 28.01.2010 in cui si precisò che in ogni caso «la difformità fra il bando e il disciplinare di gara impone comunque una lettura che tuteli la massima partecipazione dei concorrenti» (articolo ItaliaOggi del 16.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).
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MASSIMA
5.1.2. Sotto altro profilo deve rammentarsi che, benché il bando, il disciplinare di gara e il capitolato speciale d’appalto, abbiano ciascuno una propria autonomia ed una propria peculiare funzione nell’economia della procedura, il primo fissando le regole della gara, il secondo disciplinando in particolare il procedimento di gara ed il terzo integrando eventualmente le disposizioni del bando (con particolare riferimento –di norma– agli aspetti tecnici anche in funzione dell’assumendo vincolo contrattuale, Cons. Stato, sez. V, 10.11.2005, n. 6286), tutti insieme costituiscono la lex specialis della gara (Cons. Stato, sez. VI, 15.12.2014, n. 6154; sez. V, 05.09.2011, n. 4981; 25.05.2010, n. 3311; 12.12.2009, n. 7792), in tal modo sottolineandosi il carattere vincolante che quelle disposizioni assumono non solo nei confronti dei concorrenti, ma anche dell’amministrazione appaltante, in attuazione dei principi costituzionali fissati dall’art. 97.
Quanto agli eventuali contrasti (interni) tra le singole disposizioni della lex specialis ed alla loro risoluzione, è stato osservato che tra i ricordati atti sussiste nondimeno una gerarchia differenziata con prevalenza del contenuto del bando di gara (Cons. Stato, sez. V, 17.10.2012, n. 5297; 23.06.2010, n. 3963), laddove le disposizioni del capitolato speciale possono soltanto integrare, ma non modificare le prime (Cons. Stato, sez. III, 29.04.2015, n. 2186; 11.07.2013, n. 3735; sez. V, 24.01.2013, n. 439).
5.1.3. L’interpretazione della lex specialis soggiace, come per tutti gli atti amministrativi, alle stesse regole stabilite per i contratti dagli articoli 1362 e ss., tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale, in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo, fermo restando, per un verso, che il giudice deve in ogni caso ricostruire l’intento perseguito dall’amministrazione ed il potere concretamente esercitato sulla base del contenuto complessivo dell’atto (c.d. interpretazione sistematica) e, per altro verso, che gli effetti del provvedimento, in virtù del criterio di interpretazione di buona fede, ex 1366 c.c., devono essere individuati solo in base di ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere (Cons. Stato, sez. III, 02.09.2013, n. 4364; sez. V, 27.03.2013, n. 1769).

EDILIZIA PRIVATA: E’ inammissibile, per carenza di interesse, il ricorso avverso l’ordinanza di demolizione proposto successivamente alla presentazione dell’istanza di permesso a costruire in sanatoria.
In materia edilizia, la presentazione dell’istanza di sanatoria edilizia ex art. 13 l. 28.02.1985 n. 47 (ora, art. 36 d.P.R. 06.06.2001 n. 380), anteriormente/posteriormente all’impugnazione dell’ordinanza di demolizione (o del provvedimento di irrogazione delle altre sanzioni per abusi edilizi) produce l’effetto di rendere inammissibile/improcedibile l’impugnazione stessa, per carenza di interesse, in quanto dall’istanza consegue la perdita di efficacia di tale ordinanza ed il riesame dell’abusività dell’opera, sia pure al fine di verificarne la eventuale sanabilità, e comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito od implicito (di accoglimento o di rigetto), che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell’impugnativa.
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In pendenza del procedimento volto alla verifica della sanabilità dell’opera abusiva, l’Amministrazione non può adottare, né comunque porre in esecuzione, provvedimenti sanzionatori demolitori, dovendo preventivamente pronunziarsi sulla sanabilità dell’opera (mediante accertamento di conformità urbanistica).
Ciò comporta: che la domanda giudiziale volta all’annullamento dell’ordinanza di demolizione proposta in pendenza del predetto procedimento amministrativo (di accertamento della conformità urbanistica) va dichiarata inammissibile.
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È inammissibile l’impugnazione di un atto di avvio di un procedimento di diniego, avendo esso carattere endoprocedimentale ed essendo pertanto insuscettibile di recare qualsivoglia pregiudizio al ricorrente.
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- Rilevato che nell’atto introduttivo del giudizio, notificato all’Amministrazione resistente in data 10.07.2015, i ricorrenti impugnavano l’ordinanza di demolizione specificata in epigrafe, avverso la quale articolavano censure di violazione di legge (art. 97 Cost. e 7 l. 47/1985, d.l.vo 42/2004, 20 d.P.R. 380/2001, 3 l. 241/1990), nonché d’eccesso di potere, sotto plurime figure sintomatiche, facendo altresì presente che, in data 07.07.2015, prot. 21845, la ricorrente Di Do.Cl., anche nell’epigrafata qualità, aveva richiesto al Comune di Pontecagnano Faiano permesso di costruire in sanatoria, corredato della già rilasciata autorizzazione paesaggistica, n. 112/2012 del 12.07.2012; nonché impugnavano –nei sensi di cui in epigrafe– il verbale di sequestro preventivo, dell’11.05.2015;
- Rilevato che si costituiva in giudizio il Comune di Pontecagnano Faiano, concludendo per il rigetto del gravame, perché infondato, nonché rappresentando che –quanto alla sanatoria richiesta in data 07.07.2015– erano stati comunicati ai ricorrenti, con atto prot. 29169 dell’11.09.2015, i motivi ostativi all’accoglimento della medesima;
- Rilevato che, all’udienza in camera di consiglio del 23.09.2015, il ricorso era trattenuto in decisione;
- Rilevato che lo stesso può essere deciso con sentenza breve, perché è chiaramente inammissibile, per carenza originaria d’interesse ad agire, quanto all’impugnativa dell’ordinanza di demolizione di cui sopra, laddove –quanto all’impugnativa, per quanto tuzioristica, del verbale di sequestro preventivo, redatto dal Comando di Polizia Municipale di Pontecagnano Faiano, in data 11.05.2015– inammissibile, per difetto di giurisdizione;
- Rilevato, in particolare, che tale conclusione, quanto all’ordinanza di demolizione, discende dall’applicazione del consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa, espresso, da ultimo, nella massima seguente: “In materia edilizia, la presentazione dell’istanza di sanatoria edilizia ex art. 13 l. 28.02.1985 n. 47 (ora, art. 36 d.P.R. 06.06.2001 n. 380), anteriormente/posteriormente all’impugnazione dell’ordinanza di demolizione (o del provvedimento di irrogazione delle altre sanzioni per abusi edilizi) produce l’effetto di rendere inammissibile/improcedibile l’impugnazione stessa, per carenza di interesse, in quanto dall’istanza consegue la perdita di efficacia di tale ordinanza ed il riesame dell’abusività dell’opera, sia pure al fine di verificarne la eventuale sanabilità, e comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito od implicito (di accoglimento o di rigetto), che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell’impugnativa” (TAR Sicilia–Palermo, Sez. II, 02/02/2015, n. 325);
- Rilevato che tale conclusione non può essere revocata in dubbio, sol perché il Comune di Pontecagnano Faiano ha comunicato ai ricorrenti, ex art. 10-bis della l. 241/1990, le ragioni che ostano all’accoglimento dell’istanza di p. di c. in sanatoria, atteso che trattasi d’atto endoprocedimentale non lesivo, inidoneo, come tale, a far cessare la pendenza della domanda in questione (cfr. le ulteriori massime che seguono: “In pendenza del procedimento volto alla verifica della sanabilità dell’opera abusiva, l’Amministrazione non può adottare, né comunque porre in esecuzione, provvedimenti sanzionatori demolitori, dovendo preventivamente pronunziarsi sulla sanabilità dell’opera (mediante accertamento di conformità urbanistica). Ciò comporta: che la domanda giudiziale volta all’annullamento dell’ordinanza di demolizione proposta in pendenza del predetto procedimento amministrativo (di accertamento della conformità urbanistica) va dichiarata inammissibile” (TAR Sicilia–Palermo, Sez. II, 06/03/2015, n. 632); “È inammissibile l’impugnazione di un atto di avvio di un procedimento di diniego, avendo esso carattere endoprocedimentale ed essendo pertanto insuscettibile di recare qualsivoglia pregiudizio al ricorrente” (TAR Lombardia–Milano, Sez. IV, 07/07/2006, n. 1735);
- Rilevato altresì –quanto al verbale di sequestro preventivo di cui sopra– che la relativa impugnazione, sia pur dichiaratamente tuzioristica (“per quanto possa occorrere”) è, in ogni caso, inammissibile per difetto di giurisdizione del G.A. (“La cognizione del verbale di sequestro preventivo non rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, essendo la stessa demandata a quella del giudice penale, per cui, limitatamente, al medesimo, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo” – TAR Lazio–Roma, Sez. I, 11/01/2013, n. 253), spettando la giurisdizione in materia al G.O. penale, innanzi al quale la causa potrà essere riassunta nel termine di cui all’art. 11 c.p.a. (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 09.10.2015 n. 2188 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA: L'esclusione dall'applicazione della disciplina sui rifiuti per le terre e rocce da scavo è subordinata alla prova positiva, gravante sull'imputato, della loro riutilizzazione secondo un progetto ambientalmente compatibile, mentre compete al pubblico ministero fornire la prova della circostanza d'esclusione della deroga, ovvero dell'esistenza di una concentrazione di inquinanti superiore ai massimi consentiti.
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1. I sigg.ri Ma.Cu. e Ca.Sg. ricorrono, con separati atti, per l'annullamento della sentenza del 27/03/2014 della Corte di appello di Genova che ha confermato la condanna alla pena di sei mesi di arresto ed € 5.000,00 di ammenda loro inflitta il 18/03/2013 dal Tribunale di Sanremo per il reato di cui all'art. 259, comma 1, d.lgs. 03.04.2006, n. 152, perché, quale amministratore unico e legale rappresentante della società «SP. CO. S.r.l.» lo Sg., di dipendente della società il Cu., avevano introdotto nel territorio dello Stato, un carico di rifiuti speciali pericolosi (terre e rocce da scavo contenenti arsenico oltre i limiti consentiti) trasportati a bordo di un autocarro di proprietà della società, condotto dal Cu., e destinati a smaltimento in assenza di formulario di identificazione, della prescritta autorizzazione e notifica alle autorità competenti, dell'iscrizione all'Albo nazionale dei gestori ambientali.
In tal modo effettuavano una spedizione transfrontaliera di rifiuti costituenti traffico illecito. Fatto indicato come commesso in Ventimiglia il 12/03/2010.
2. Con unico motivo di ricorso il Cu. eccepisce, ai sensi dell'art. 606, lett. e), cod. proc. pen., l'omessa motivazione circa il primo motivo di appello con il quale aveva contestato la natura di rifiuto del materiale rinvenuto sull'autocarro da lui condotto che, deduce, era destinato a dei lavori di ristrutturazione in corso presso l'abitazione dello Sg. e comunque l'assenza di consapevolezza di tale natura, essendo convinto, appunto, che il materiale avesse tale destinazione.
...
4. E' fondato il solo primo motivo di ricorso dello Sg..; sono palesemente infondati l'altro motivo e il ricorso del Cu..
5. Come già ampiamente spiegato dai Giudici della fase di merito, all'epoca del fatto il riutilizzo, quali sottoprodotti, delle terre e rocce da scavo doveva avvenire esclusivamente in base alle condizioni e secondo le procedure descritte dall'art. 186, d.lgs. n. 152 del 2006, in assenza delle quali esse erano (e ancor oggi sono, ancorché in base a diversa disciplina) senz'altro sottoposte alle disposizioni in materia di rifiuti.
Fermo restando che la presenza di arsenico in misura superiore ai limiti consentiti esclude il riutilizzo come sottoprodotti delle rocce e terre da scavo (il che già di per sé costituisce profilo assorbente che rende superfluo l'esame del ricorso), va in ogni caso ribadito -per restare nell'alveo dell'eccezione sollevata dal Cu.- che, secondo quanto costantemente insegnato da questa Corte Suprema, l'esclusione dall'applicazione della disciplina sui rifiuti per le terre e rocce da scavo è subordinata alla prova positiva, gravante sull'imputato, della loro riutilizzazione secondo un progetto ambientalmente compatibile, mentre compete al pubblico ministero fornire la prova della circostanza d'esclusione della deroga, ovvero dell'esistenza di una concentrazione di inquinanti superiore ai massimi consentiti (Sez. 3, n. 37280 del 12/06/2008, Picchioni, Rv. 241087; cfr. anche Sez. 3, n. 41836 del 30/09/2008, Castellano, Rv. 241504; Sez. 3, n. 35138 del 18/06/2009, Bastone, Rv. 244784).
Non è perciò sufficiente la generica deduzione difensiva della destinazione delle rocce alla realizzazione di un'opera privata (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 07.10.2015 n. 40252).

EDILIZIA PRIVATA: L’ordine di demolizione, ai sensi dell’art. 31 del testo unico dell’edilizia, va notificato anche al proprietario, sicché quest’ultimo è passivamente legittimato rispetto al provvedimento di demolizione, essendo tenuto alla sua esecuzione indipendentemente dall’aver materialmente concorso alla perpetrazione dell’illecito.
Ne consegue che l’estraneità del proprietario agli abusi edilizi, commessi sul bene da un soggetto che ne abbia la piena ed esclusiva disponibilità, non implica l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione o di riduzione in pristino dello stato dei luoghi, emessa nei suoi confronti, ma solo l’inidoneità del provvedimento repressivo a costituire titolo per l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene.
2. Nel merito, il ricorso è fondato in parte, alla stregua della motivazione che segue.
2.1. Col primo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, posto che il ricorrente non sarebbe il “soggetto giuridicamente responsabile” dei pretesi abusi edilizi, in quanto tale responsabilità andrebbe ricondotta alla società Mu.Ri. S.r.l., intestataria del permesso di costruire n. 146/2008, per effetto di voltura disposta dal Comune resistente in data 03.07.2009.
2.2. La doglianza è infondata.
Invero, dagli atti di causa risulta che il ricorrente è proprietario della superficie su cui insiste la parte dell’immobile ritenuta abusiva, mentre la Mu.Ri. s.r.l. è meramente comodataria di tale area. Orbene, l’ordine di demolizione, ai sensi dell’art. 31 del testo unico dell’edilizia, va notificato anche al proprietario, sicché quest’ultimo è passivamente legittimato rispetto al provvedimento di demolizione, essendo tenuto alla sua esecuzione indipendentemente dall’aver materialmente concorso alla perpetrazione dell’illecito. Ne consegue che l’estraneità del proprietario agli abusi edilizi, commessi sul bene da un soggetto che ne abbia la piena ed esclusiva disponibilità, non implica l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione o di riduzione in pristino dello stato dei luoghi, emessa nei suoi confronti, ma solo l’inidoneità del provvedimento repressivo a costituire titolo per l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene (cfr. TAR Campania, sez. VIII, 26.04.2013, n. 2180; TAR Lazio, Latina, 01.09.2008, n. 1026; TAR Campania, sez. II, 19.10.2006, n. 8673) (TAR Basilicata, sentenza 07.10.2015 n. 613 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Determinate zone del territorio comunale possono essere assoggettate a vincolo di “rispetto”, in relazione a quanto previsto per altre aree limitrofe.
In altri termini, mediante tali vincoli viene disciplinato l’uso di quella parte del territorio comunale che si colloca nella prossimità di altra parte del territorio che deve essere “rispettata” per le sue caratteristiche naturali o per la destinazione che ad essa è stata data in sede di pianificazione.
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La destinazione di un fondo a “sede stradale”, come già affermato in giurisprudenza, è da qualificare come vincolo a carattere espropriativo, soggetto pertanto al termine di decadenza quinquennale previsto dalla legge.
Ebbene, un condivisibile orientamento, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, ha affermato che la scadenza del vincolo principale di destinazione a strada pubblica, per l’inutile decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 2 della L. n. 1187/1968, comporta l’automatica perdita di efficacia del connesso ed accessorio vincolo di rispetto infrastrutturale, atteso che il regime di inedificabilità imposto da quest’ultimo, allo scopo di garantire la sicurezza della circolazione stradale, è funzionalmente servente in rapporto al primo.
3. Col secondo articolato motivo, il ricorrente ha, tra l’altro, sostenuto che la collocazione di parte dell’immobile “a distanza dalla strada di p.r.g. inferiore ai prescritti mt. 5.00” non avrebbe “alcun rilievo giuridico”, non potendo così determinare l’abusività della contestata porzione del fabbricato. In particolare, la strada in relazione alla quale il Comune assumerebbe la violazione della c.d. fascia di rispetto, ancorché prevista dallo strumento urbanistico del Comune di Melfi, non sarebbe mai stata realizzata, sicché sussisterebbe la violazione dell’art. 2 della legge n. 1187/1968 e dell’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001.
3.1. La censura coglie nel segno.
Occorre considerare che, ai sensi del quadro normativo di riferimento, determinate zone del territorio comunale possono essere assoggettate a vincolo di “rispetto”, in relazione a quanto previsto per altre aree limitrofe. In altri termini, mediante tali vincoli viene disciplinato l’uso di quella parte del territorio comunale che si colloca nella prossimità di altra parte del territorio che deve essere “rispettata” per le sue caratteristiche naturali o per la destinazione che ad essa è stata data in sede di pianificazione.
Nel caso di specie, lo strumento urbanistico comunale ha appunto previsto una fascia di rispetto per la realizzazione di una nuova strada, di estensione pari ad almeno 5 metri dal ciglio di quest’ultima.
3.2. In proposito, risulta dagli atti della produzione del ricorrente, e tale fatto non è stato in alcun modo contestato dalla difesa del Comune intimato, che la strada in questione, benché prevista dal predetto p.r.g., non è mai stata effettivamente realizzata.
Ora, la destinazione di un fondo a “sede stradale”, come già affermato in giurisprudenza, è da qualificare come vincolo a carattere espropriativo, soggetto pertanto al termine di decadenza quinquennale previsto dalla legge (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. I, 08.09.2011, n. 2184; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 29.03.2012, n. 570; TAR Campania, sez. II, 25.09.2007, n. 8352).
Nel caso di specie, il ricorrente ha sostenuto che “lo strumento urbanistico generale del Comune di Melfi a cui fa riferimento il provvedimento impugnato, e precisamente la variante generale al p.r.g., è stato approvato dalla Regione Basilicata con delibere G.R. n. 630 del 10.02.1992 e n. 3600 del 1.6.1992 e con D.P.G.R. n. 113 del 11.02.1992, integrato con D.P.G.R. n. 469 del 24.05.1993”.
Tali fatti non sono stati contestati, neppure genericamente, dal Comune intimato, derivandone così gli effetti probatori di cui all’art. 64, n. 2, cod. proc. amm.. Da ciò consegue che il vincolo di cui trattasi è decaduto al più tardi nell’anno 1998, quindi anteriormente al rilascio dei richiamati titoli edilizi.
Ebbene, un condivisibile orientamento, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, ha affermato che la scadenza del vincolo principale di destinazione a strada pubblica, per l’inutile decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 2 della L. n. 1187/1968, comporta l’automatica perdita di efficacia del connesso ed accessorio vincolo di rispetto infrastrutturale, atteso che il regime di inedificabilità imposto da quest’ultimo, allo scopo di garantire la sicurezza della circolazione stradale, è funzionalmente servente in rapporto al primo (cfr., in termini, TAR Campania, sez. II, 25.09.2007, n. 8352; nello stesso senso, TAR Campania, sez. II, 16.03.2012, n. 1316; id. sez. II, 23.06.2009, n. 3448; C.d.S., sezione V, 09.12.1996, n. 1486) (TAR Basilicata, sentenza 07.10.2015 n. 613 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Urbanistica. "Esistenza" delle opere di urbanizzazione.
In virtù del combinato disposto degli artt. 31 e 41-quinquies, ultimo comma, della L. n. 1150 del 1942, l'espressione "esistenza" delle opere di urbanizzazione ivi contenuta, rilevante ai fini della necessità o meno della previa redazione di un piano di lottizzazione o di altro strumento urbanistico attuativo prima del rilascio della concessione edilizia, deve essere intesa nel significato di adeguatezza delle opere ai bisogni collettivi; pertanto, tale valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione di un'area non può che essere effettuata alla stregua della normativa sugli "standards" urbanistici di cui al combinato disposto del D.M. n. 1444 del 1968 e dell'art. 17 della L. n. 765 del 1967.
Ne discende che l'equivalenza tra pianificazione esecutiva e stato di adeguata urbanizzazione è configurabile quando si riscontri l'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria almeno nelle quantità minime prescritte.
A ciò si aggiunga quanto disposto dall'art. 12 del T.U. Edilizia, in forza del quale il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria, o alla previsione da parte del Comune dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell' intervento oggetto del permesso.
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4.2. Osserva il Collegio, in relazione a tale profilo di doglianza, come non possa ritenersi sussistere il denunciato vizio di violazione di legge.
Ed invero, le argomentazioni del tribunale sono complete, logiche e coerenti; il tribunale procede analiticamente a confutare le doglianze difensive, illustrando gli elementi posti a base del giudizio di illegittimità dell'operato dell'Amministrazione comunale nella decisione di rilasciare il permesso di costruire; il parametro di valutazione, sul punto, è quello fornito dalle Sezioni Unite Borgia che, com'è noto, hanno escluso che, sussistendo difformità dell'opera edilizia rispetto agli strumenti normativi urbanistici ovvero alle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale, il giudice penale dovrebbe comunque concludere per la mancanza di illiceità penale nel caso in cui sia stata rilasciata la concessione edilizia, osservando che la concessione non è idonea a definire esaurientemente lo statuto urbanistico ed edilizio dell'opera realizzanda senza rinviare al quadro delle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle rappresentazioni grafiche del progetto approvato, di tal che nella specie non si configura una non consentita "disapplicazione" da parte del giudice penale dell'atto amministrativo concessorio: Sez. U, n. 11635 del 12/11/1993 - dep. 21/12/1993, P.M. in proc. Borgia ed altri, Rv. 195359).
Quanto, poi, al disposto dell'art. 41-quinquies, comma sesto, della legge urbanistica (legge n. 1150 del 1942), indubbiamente il medesimo è oggi in vigore, ma è pacifico che l'applicabilità della relativa disciplina presuppone un accertamento di fatto (v. pag. 10 del ricorso) che non è chiaramente compatibile con la funzione e l'ambito cognitivo della Suprema Corte quale giudice di legittimità; in ogni caso, andrebbe poi tenuto conto del combinato disposto degli artt. 31 e 41-quinquies, penultimo ed ultimo comma della predetta legge n. 1150 del 1942, per come interpretato dalla giurisprudenza amministrativa.
Sul punto, è utile richiamare quanto affermato, ad esempio, dal Tar Venezia nella sentenza 04.02.2012, n. 234, con riferimento alla nozione di "esistenza" delle opere di urbanizzazione.
In particolare, hanno chiarito i giudici amministrativi, in virtù del combinato disposto degli artt. 31 e 41-quinquies, ultimo comma, della L. n. 1150 del 1942, l'espressione "esistenza" delle opere di urbanizzazione ivi contenuta, rilevante ai fini della necessità o meno della previa redazione di un piano di lottizzazione o di altro strumento urbanistico attuativo prima del rilascio della concessione edilizia, deve essere intesa nel significato di adeguatezza delle opere ai bisogni collettivi; pertanto, tale valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione di un'area non può che essere effettuata alla stregua della normativa sugli "standards" urbanistici di cui al combinato disposto del D.M. n. 1444 del 1968 e dell' art. 17 della L. n. 765 del 1967.
Ne discende che l'equivalenza tra pianificazione esecutiva e stato di adeguata urbanizzazione è configurabile quando si riscontri l'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria almeno nelle quantità minime prescritte (cfr. Cons. St., sez. V, 29.4.2000, n. 2562). A ciò si aggiunga quanto disposto dall'art. 12 del T.U. Edilizia, in forza del quale il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria, o alla previsione da parte del Comune dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell' intervento oggetto del permesso.
Orbene, osserva il Collegio come, proprio in relazione a tale ultimo aspetto, i riferimenti svolti in ricorso circa l'esistenza e/o la sufficienza delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, oltre che contrastare con quanto affermato dal tribunale del riesame (v. pagg. 7/8 dell'ordinanza impugnata), si fondano su argomenti di tipo fattuale, valutabili evidentemente solo in sede di merito e non certo suscettibili di essere fatti oggetto del sindacato di questa Suprema Corte.
Diversamente, per converso, è sindacabile il modus procedendi del ricorrente che pretende di sostenere in punti la propria tesi sia attraverso la tecnica del "rinvio" ad atti contenuti in documenti prodotti davanti al tribunale del riesame (v., a titolo esemplificativo, quanto dedotto a pag. 9 del ricorso in cui "integralmente" il ricorrente si riporta ad una memoria depositata davanti al tribunale del riesame all'ud. 03/02/2015, così sfuggendo al ricorrente che non è deducibile quale travisamento la scelta che sotto l'aspetto dell'apprezzamento e dell'interpretazione del fatto viene espressa dal giudice di merito in ordine a specifiche situazioni che emergono dal processo e che appaiono tra di loro in tutto o in parte di segno diverso, essendo tale attività di scelta la manifestazione più tipica della "discrezionalità vincolata" propria del giudizio di merito, con la conseguenza che, correlativamente, su questo presupposto appare inammissibile riproporre in sede di legittimità, sotto il profilo del travisamento, l'esame in fatto di circostanze che è sottratto come tale al sindacato della Corte di Cassazione, in quanto introdurrebbe surrettiziamente nella sua attuazione un terzo giudizio di merito).
Quanto, poi, ai limiti di sindacabilità in relazione alla c.t. dell'arch. Ta. prodotta in sede di legittimità, in sostanza si chiede a questa Corte di valutare "in fatto" la correttezza delle conclusioni del c.t. del P.M. sulla base di un atto non sottoposto preventivamente alla cognizione dell'unico giudice legittimato a valutarlo, ossia il giudice del procedimento e non certo il giudice di legittimità (v. in particolare pag. 9).
Ne discende, conclusivamente, l'infondatezza complessiva del primo motivo (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 24.09.2015 n. 38795 - tratto da www.lexambiente.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il principio tempus regit actum, applicabile anche nelle materie dell’urbanistica e dell’edilizia, impone che l’amministrazione debba applicare le disposizioni vigenti al momento di approvazione del provvedimento e non quelle vigenti al momento di proposizione dell’istanza.
A conclusioni opposte si può probabilmente pervenire esclusivamente nel caso in cui l’amministrazione non abbia rispettato i termini di conclusione del procedimento.
Questa regola sembra essere stata infatti cristallizzata dal legislatore nell’art. 10-bis, ultimo periodo, della legge n. 241 del 1990, introdotto dall’art. 9, terzo comma, del decreto legislativo 11.11.2011, n. 180, in base al quale <<Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda (…) ritardi attribuibili all’amministrazione>>.
37. Come anticipato, la proposta presentata dai ricorrenti è stata respinta in quanto poco dopo la presentazione della stessa è intervenuta la scadenza del documento di piano.
38. Questa circostanza appare in effetti decisiva, atteso che il piano attuativo ha la finalità di attuare (appunto) le previsioni contenute nello strumento urbanistico generale e che non è logicamente possibile dare attuazione a disposizioni non più in vigore.
39. La decisione assunta dall’Amministrazione, che negli atti impugnati ha dato conto di questa decisiva circostanza, è dunque adeguatamente motivata.
40. Come visto i ricorrenti sostengono che l’intervenuta decadenza del documento di piano non sarebbe invece decisiva in quanto la loro proposta avrebbe dovuto valutarsi con riferimento alla normativa vigente al momento della sua presentazione.
41. Questa argomentazione non è condivisibile.
42. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il principio tempus regit actum, applicabile anche nelle materie dell’urbanistica e dell’edilizia, impone che l’amministrazione debba applicare le disposizioni vigenti al momento di approvazione del provvedimento e non quelle vigenti al momento di proposizione dell’istanza (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 11.11.2014, n. 5525; id., 11.04.2014, n. 1763).
43. A conclusioni opposte si può probabilmente pervenire esclusivamente nel caso in cui l’amministrazione non abbia rispettato i termini di conclusione del procedimento. Questa regola sembra essere stata infatti cristallizzata dal legislatore nell’art. 10-bis, ultimo periodo, della legge n. 241 del 1990, introdotto dall’art. 9, terzo comma, del decreto legislativo 11.11.2011, n. 180, in base al quale <<Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda (…) ritardi attribuibili all’amministrazione>>.
44. Nel caso concreto, però, il Comune di Carate Brianza non ha violato il termine di conclusione del procedimento di adozione del piano attuativo, fissato in novanta giorni dall’art. 14, primo comma, della legge regionale n. 12 del 2005. Ne consegue che correttamente lo stesso Comune ha applicato il regime giuridico sopravvenuto alla presentazione della proposta di piano attuativo considerando decisiva l’intervenuta decadenza del documento di piano (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.09.2015 n. 1987 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Secondo la giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato, in materia di efficacia del piano di attuazione (o di strumenti urbanistici analoghi, quale un piano di lottizzazione o un piano di zona per l'edilizia economica e popolare) dopo la scadenza del termine previsto per la sua esecuzione, da una corretta interpretazione dell'art. 17 della L. n. 1150 del 1942 debbono ritenersi discendere i seguenti principi:
a) le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata (con specificazione delle regole di conformazione disposte dal piano regolatore generale, ai sensi dell'art. 869 c.c.);
b) in linea di principio, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato (nel senso che costituiscono le regole determinative del contenuto della proprietà delle aree incluse nel piano attuativo);
c) col decorso del termine, diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all'edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva.
In particolare, quanto al significato da attribuire agli artt. 16, 17 e 28 della legge urbanistica -secondo cui l'efficacia dei piani particolareggiati, ai quali si assimilano analogicamente le lottizzazioni convenzionate, ha un termine entro il quale le opere debbano essere eseguite, che non può essere superiore a dieci anni-, la giurisprudenza ha chiarito che l'imposizione del termine suddetto va inteso nel senso che le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, sia convenzionale che autoritativo, non possono essere attuate ai sensi di legge oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche, in ipotesi, con una nuova convenzione di lottizzazione. Ne segue che, se, e fino a quando, tale potere non viene esercitato, l'assetto urbanistico dell'area rimane definito nei termini disposti con la convenzione di lottizzazione.
Le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano attuativo (ovvero dei piani a questo equiparati) si esauriscono pertanto nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi.
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Costituisce principio pacifico ed acquisito nella giurisprudenza amministrativa che la necessità di presentazione di un previo piano attuativo si impone qualora si tratti di asservire per la prima volta all'edificazione, mediante la costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Si è, in particolare, affermato che in questo caso non può prescindersi dalla previa predisposizione di un piano esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato) quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia al fine di garantire una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico ed edilizio.
La esigenza sottesa a tale orientamento è quella di garantire lo sviluppo ordinato del territorio, evitando che vengano realizzate nuove costruzioni in assenza della contestuale previsione della realizzazione delle necessarie opere di urbanizzazione.
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8.3. Passando, quindi, ad esaminare il motivo di ricorso con cui viene evocato un vizio di violazione di legge sostanziale in relazione all'art. 44, lett. b) e c), d.P.R. n. 380 del 2001 (motivo sub d) del ricorso), il P.M. ricorrente censura l'affermazione del tribunale secondo cui il reato di costruzione abusiva sussisterebbe solo se manca il titolo edilizio e non anche se questo è palesemente illegittimo, e quello di lottizzazione abusiva sussisterebbe solo se manca la convenzione del piano di lottizzazione, ma non se questo è scaduto prima del rilascio della concessione edilizia.
Nella prospettazione del P.M. detta affermazione sarebbe erronea, in quanto non solo il giudice penale può disapplicare il provvedimento amministrativo, ma deve valutare il rispetto sostanziale delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti (analogamente, con riferimento alla lottizzazione abusiva, il reato sussisterebbe anche quando la convenzione di lottizzazione è palesemente illegittima o è scaduta, con conseguente illegittimità della concessione edilizia rilasciata successivamente).
8.3.1. La censura del P.M. pur in astratto corretta, non è nella fattispecie in esame meritevole di accoglimento.
Ed infatti, il ricorso del P.M. insiste sulla configurabilità di ipotesi di reato che non tengono conto della peculiarità del caso sottoposto ad esame, difettando, segnatamente, la pretesa illegittimità dei titoli abilitativi con cui è stata assentita l'attività edilizia in questione.
Sul punto, i giudici del riesame evidenziano come gli ordinari termini di efficacia dei cosiddetti piani attuativi, categoria all'interno della quale si collocano i piani di lottizzazione, non risultano applicabili giacché nel Comune di Arzachena lo strumento urbanistico tuttora vigente (il regolamento edilizio con programma di fabbricazione approvato nel 1983 con Decreto RAS n. 1761/u) aveva inserito l'ambito territoriali di cui si discute (vale a dire il Piano di lottizzazione in questione), nella disciplina delle zone F3 - aree turistiche oggetto di lottizzazioni approvate, come da certificato urbanistico e regolamento edilizio.
Orbene, il regolamento edilizio di cui al vigente Piano di Fabbricazione, all'art. 64 relativamente alle zone F3, così prevede: "...la disciplina urbanistica edilizia di dette zone è quella stabilita dalle convenzioni e dallo strumento attuativo esistente..."; ne consegue, quindi, che le previsione del Piano di lottizzazione "Liscia di Vacca centro", da cui origina il p.d.c. n. 321/2006 e le varianti successive, sono state espressamente recepite nello strumento generale di pianificazione, rappresentato nel Programma di fabbricazione (che, com'è noto -in virtù dell'assimilabilità al piano regolatore generale operata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 23 del 20.03.1978- avendo natura di atto normativo regolatore a carattere generale e, quindi, cogente, anche nei confronti della P.A., è integrativo del regolamento edilizio: Cass. civ., Sez. 2, Sentenza n. 6058 del 17/03/2006, Rv. 587800).
Le previsioni contenute nel predetto Piano di lottizzazione assurgono al rango di normativa primaria, la cui efficacia non si presta a limitazioni o scadenze temporali etero-imposte; il concetto di "scadenza", dunque, come correttamente evidenziato dalle difese degli indagati, è divenuto quindi irrilevante in quanto anacronisticamente riferito ad uno strumento attuativo che non ne è più soggetto nel momento stesso in cui è entrato "in pianta stabile" a far parte integrante dello strumento generale di pianificazione.
Ciò spiega, dunque, l'affermazione, corretta, del tribunale del riesame secondo cui diventa impossibile configurare il reato di lottizzazione abusiva su un comprensorio la cui regola è quella del Programma di fabbricazione, atteso che il Piano di lottizzazione è stato sottratto al termine di efficacia decennale previsto per gli strumenti attuativi dall'art. 16 della legge n. 1150 del 1942, atteso che le previsioni contenute nel PRG e non riguardanti vincoli o limiti non sono soggette a termini di efficacia in quanto disposizioni aventi contenuto generale ed astratto.
Secondi i giudici del riesame, dunque, il Piano di lottizzazione originario non era soggetto a termini di scadenza, poiché il Programma di fabbricazione vigente, approvato nel 2003, ha elevato al rango di disciplina urbanistica generale le convenzioni e i piani attuativi compresi nella zona F/3, conseguendone pertanto che il Piano di lottizzazione "Liscia di Vacca centro" deve, per il tribunale, considerarsi tuttora in vigore con conseguente efficacia della Convenzione.
Ne discende, conclusivamente, che non si è al cospetto di una convenzione illegittima o scaduta, come sostiene il P.M. ricorrente, ma di un assetto particolare ed attuativo (quello del Piano di lottizzazione), elevato per espressa intenzione del competente pianificatore comunale, a parte integrante del regime generale.
8.3.2. Che questa sia la conclusione corretta, del resto, è confermato dalla stessa giurisprudenza amministrativa, sulla cui base è possibile affermare la pacifica compatibilità dell'intervento con il Programma di fabbricazione, per effetto dell'assorbimento nel primo del Piano di lottizzazione, essendo giunta la più recente giurisprudenza amministrativa a differenti conclusioni rispetto a quanto sostenuto in precedenza (così restando superato ed isolato il principio, richiamato dal P.M. ricorrente, di cui alla sentenza Cons. Stato, Sez. IV, 06/04/2012, n. 2045, secondo cui il P.d.L. ha una durata decennale per cui, decorso il relativo termine, esso perde di efficacia e non può più costituire valido presupposto per il rilascio di qualsivoglia titolo abilitativo alla edificazione di manufatti).
In particolare, secondo la giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato (cfr. sez. V, 30.04. 2009, n. 2768; Id., sez. IV, 27.10.2009, n. 6572), in materia di efficacia del piano di attuazione (o di strumenti urbanistici analoghi, quale un piano di lottizzazione o un piano di zona per l'edilizia economica e popolare) dopo la scadenza del termine previsto per la sua esecuzione, da una corretta interpretazione dell'art. 17 della L. n. 1150 del 1942 debbono ritenersi discendere i seguenti principi:
a) le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata (con specificazione delle regole di conformazione disposte dal piano regolatore generale, ai sensi dell'art. 869 c.c.);
b) in linea di principio, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato (nel senso che costituiscono le regole determinative del contenuto della proprietà delle aree incluse nel piano attuativo);
c) col decorso del termine, diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all'edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva.
In particolare, quanto al significato da attribuire agli artt. 16, 17 e 28 della legge urbanistica -secondo cui l'efficacia dei piani particolareggiati, ai quali si assimilano analogicamente le lottizzazioni convenzionate, ha un termine entro il quale le opere debbano essere eseguite, che non può essere superiore a dieci anni-, la giurisprudenza ha chiarito che l'imposizione del termine suddetto va inteso nel senso che le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, sia convenzionale che autoritativo, non possono essere attuate ai sensi di legge oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche, in ipotesi, con una nuova convenzione di lottizzazione. Ne segue che, se, e fino a quando, tale potere non viene esercitato, l'assetto urbanistico dell'area rimane definito nei termini disposti con la convenzione di lottizzazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19.02.2007, n. 851).
Le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano attuativo (ovvero dei piani a questo equiparati) si esauriscono pertanto nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 20.07.2012, n. 28).
Alla stregua di quanto sopra (v., sul punto, da ultimo: Cons. Stato, Sez. IV,  sentenza 26/08/2014, n. 4278), pertanto, non potendo ritenersi scaduta né tantomeno illegittima la convenzione di lottizzazione, del tutto legittimamente le attività edilizie risultano essere state assentite dal p.d.c. originaria e successive varianti.
8.4. Quanto, ancora, al successivo motivo con cui il P.M. ricorrente svolge censure di violazione di legge sostanziale in relazione all'art. 16, legge n. 1150 del 1942 (motivo sub e), si sostiene che il tribunale avrebbe violato la norma citata innanzitutto perché il regolamento comunale cui è allegato il piano di fabbricazione non conterrebbe alcuna deroga espressa alla temporanea efficacia voluta dalla legge per la convenzione di lottizzazione e che, in ogni caso, il richiamo alle convenzioni esistenti sarebbe un richiamo integrale al testo della convenzione, e sarebbe come tale comprensivo della clausola del termine massimo di utilizzazione decennale ribadito espressamente dagli artt. 16 e 17 della convenzione relativa al piano di lottizzazione "Liscia di Vacca centro" del 18/06/1981 (il P.M., peraltro, in ricorso esprime anche la preoccupazione che il principio diversamente affermato dal tribunale potrebbe avere effetti indiretti su altre convenzioni di lottizzazione di Porto Cervo ormai scadute ed abbandonate, che in forza di tale decisione potrebbero resuscitare con gravi ripercussioni sul territorio già duramente sfruttato dagli investitori nazionali ed internazionali, insistendo, ancora, sul fatto che lo stesso C.d.S. con la richiamata sentenza n. 2045 del 06/04/2012 aveva confermato una sentenza del Tar Sardegna n. 118 del 31/01/2009 che ha annullato una concessione edilizia per decorso del termine decennale di efficacia della convenzione di lottizzazione per l'invalidità delle concessioni edilizie rilasciate dopo la scadenza del termine massimo di utilizzazione fissato dal piano di lottizzazione).
8.4.1. Tale motivo è infondato, al pari dei precedenti.
Ed infatti, richiamato quanto in precedenza esposto a proposito del "superamento" del principio di cui alla richiamata sentenza del Cons. St. n. 2045/2012, deve ritenersi che la tesi del P.M. ricorrente, prescindendo dalle peculiarità del caso concreto e dai principi generali vigenti, si fonda sulla predetta decisione del Giudice amministrativo, approdando a conclusioni errate.
Diversamente, in base a quanto sopra esposto, deve ritenersi che l'intervento edilizio in parola, valutato sulla scorta dello specifico Statuto urbanistico ed edilizio che lo regola, a sua volta applicato al lume dei principi generali per effetto dei quali, da un lato, il Piano di lottizzazione aveva una pacifica ultrattività quanto alle volumetrie da realizzarsi determinata dal suo recepimento in senso al Programma di Fabbricazione, dall'altro, in ogni caso, quand'anche si volesse ritenere scaduto detto Piano, ciò non avrebbe ostato al valido rilascio di un titolo abilitativo edilizio a fronte dell'intenso grado di urbanizzazione della zona.
Ed infatti, costituisce principio pacifico ed acquisito nella giurisprudenza amministrativa (v., da ultimo: TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, sentenza 07/11/2014, n. 2754) che la necessità di presentazione di un previo piano attuativo si impone qualora si tratti di asservire per la prima volta all'edificazione, mediante la costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Si è, in particolare, affermato che in questo caso non può prescindersi dalla previa predisposizione di un piano esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato) quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia al fine di garantire una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico ed edilizio (in tal senso TAR Campania Napoli, VIII, 07.11.2013, n. 4954, ma anche ex plurimis Consiglio di Stato, IV, 27.04.2012, n. 2470).
La esigenza sottesa a tale orientamento è quella di garantire lo sviluppo ordinato del territorio, evitando che vengano realizzate nuove costruzioni in assenza della contestuale previsione della realizzazione delle necessarie opere di urbanizzazione.
Ne consegue, dunque, così condividendosi le argomentazioni espresse dagli indagati, che correttamente il tribunale del riesame ha ritenuto superflua per il rilascio del p.d.c. l'approvazione preventiva di un ulteriore Piano di lottizzazione, atteso che erano state ormai effettuate -si legge nella motivazione dell'impugnata ordinanza- le cessioni gratuite al Comune di tutti i terreni per le opere di urbanizzazione anche secondarie (chiesa e scuola), nonché realizzate ed anche collaudate in data 10.07.2006 le altre opere di urbanizzazione previste dalla convenzione nonché realizzato anche il 61% del volume privato convenzionato (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 23.09.2015 n. 38555).

APPALTI: Gare d’appalto, sì al bando più restrittivo della legge. Devono esserci esigenze ragionevoli e fondate. Consiglio di Stato. Sentenza su una gara comunale per i servizi di controllo del traffico.
Se serve a garantire l’interesse pubblico, le stazioni appaltanti possono fissare un bando di gara anche con requisiti più restrittivi di quelli previsti dalla normativa di riferimento.
L’ha stabilito il Consiglio di Stato nella sentenza 23.09.2015 n. 4440, depositata dalla V Sez., bocciando il ricorso di una società di sistemi per il controllo del traffico contro le clausole di una gara comunale per la gestione delle sanzioni amministrative a veicoli con targa estera o a soggetti con residenza non italiana.
Secondo la ricorrente, il bando violava i princìpi comunitari di concorrenza e proporzionalità e le norme del Codice degli appalti sulla capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale di fornitori e prestatori di servizi (articoli 41 e 42, Dlgs 163/2006) poiché ammetteva con «irragionevolezza» solo chi aveva già svolto il servizio per un numero determinato di committenti (tre Comuni, contro gli 11 della ricorrente), con una quota minima di attività in ogni città (più di 13mila verbali notificati, contro gli oltre 40mila registrati dall’interessata ma in un solo centro) e, in via autonoma, anche un servizio diverso (recupero crediti in un triennio, non effettuato dalla ricorrente).
Bocciando il ricorso, i giudici hanno chiarito che «le stazioni appaltanti possono comunque discrezionalmente fissare requisiti di partecipazione più rigorosi e restrittivi rispetto a quelli previsti dalla normativa in materia con riguardo alla peculiarità dell’appalto, nell’esercizio del potere-dovere di adottare le misure più adeguate, opportune e congrue per il perseguimento dell’interesse pubblico (…)».
Nel caso di specie, per il collegio, «il requisito di cui trattasi appare preordinato ad assicurare l'idoneità delle concorrenti allo svolgimento del peculiare servizio oggetto di gara, al fine di ottenere la necessaria garanzia qualitativa di esecuzione dell’instaurando rapporto contrattuale, e non sproporzionato» perché «ciò che era richiesto dal bando di gara non era la dimostrazione della capacità di gestione relativa solo al numero complessivo di atti trattati, ma la dimostrazione della capacità di gestione di un rilevante numero di essi per più Comuni, che richiede una ben più complessa organizzazione, considerato che nei vari Comuni si verificano flussi turistici diversi per luogo di provenienza, con relative diverse e speciali problematiche di notifica».
La sentenza ha così precisato che l’illegittimità di tali requisiti «più rigorosi e restrittivi» si ha solo dinanzi a «(…) adempimenti illogici e sproporzionati e non rispondenti a finalità di interesse pubblico, il che nel caso che occupa, tenuto conto della particolarità del servizio posto a gara, non è rilevabile».
Accertato che sul requisito “estraneo” alla gara la ditta non ha provato «lesione concreta ed attuale», su quello di Pa committenti e quote di attività si è spiegato che «(…) era relativo ad un periodo triennale di svolgimento delle notifiche (…), mentre l’appalto (…) era relativo ad un servizio di durata quadriennale, sicché esso requisito era di tipo minimale e non manifestamente sproporzionato per eccesso (…), quindi non potenzialmente lesivo del principio del favor partecipationis e non idoneo a comportare una restrizione della concorrenza» (articolo Il Sole 24 Ore del 22.10.2015).

ATTI AMMINISTRATIVI: L’«urgenza» del sindaco va motivata. Tar. Occorrono situazioni di pericolo per l’incolumità e la salute pubblica.
L’ordinanza comunale «contingibile ed urgente» non può interferire nei rapporti di natura privatistica. I Tar hanno così annullato alcune ordinanze contingibili e urgenti emesse dal sindaco. Alla base dei provvedimenti non erano poste ragioni di pericolo per l’incolumità pubblica ossia la necessità di proteggere l’igiene e la salute pubblica, tale da rendere indispensabile l’intervento immediato e indilazionabile dell’amministrazione (articolo 50, comma 5, del Dlgs 267/2000).
Il TAR Puglia-Lecce, Sez. II, con la sentenza 16.03.2015 n. 893 ha annullato un’ordinanza contingibile e urgente emessa dal sindaco con la quale ordinava al ricorrente di provvedere a un intervento di potatura di un albero posto nella sua proprietà per evitare allergie e disturbi alla salute di una vicina.
L’ordinanza era stata adottata non già per fronteggiare situazioni di emergenza ma per dirimere questioni attinenti a rapporti di vicinato tra proprietà limitrofe e senza fornire la dovuta dimostrazione della ricorrenza effettiva di un pericolo per l’interesse pubblico.
È stata ritenuta illegittima anche un’ordinanza che era stata utilizzata come strumento eccezionale per indebitamente interferire in una controversia condominiale, emessa nell’ambito di questioni condominiali in merito all’apposizione interna od esterna della canna fumaria (TAR Lazio-Roma, Sez. II-bis, sentenza 28.12.2012 n. 10816).
Bocciata anche l’ordinanza emessa per ottenere lo spostamento di cani che abbaiavano quando si avvicinavano estranei e che disturbavano i vicini (TAR Puglia-Lecce, Sez. I, sentenza 10.09.2015 n. 2684) (articolo Il Sole 24 Ore del 20.10.2015).

URBANISTICA: Urbanistica trasparente. In un mese atti e documenti sul web.
Comune condannato alla trasparenza. Entro un mese l'amministrazione deve pubblicare sul suo sito web atti e documenti che giustificano la modifica delle previsioni degli strumenti urbanistici se dalle tavole grafiche messe in rete finora risulta che lo stato dei luoghi di una strada non corrisponde al piano regolatore generale e alla successiva variante approvata dal Consiglio comunale.
E ciò grazie al decreto «trasparenza» invocato dall'azienda, cui evidentemente sta a cuore il tracciato di quella strada.
È quanto emerge dalla sentenza 16.09.2015 n. 1253, pubblicata dalla III Sez. TAR Puglia-Bari.
Accolto il ricorso della società che invoca il decreto legge 33/2013 contro l'illegittimità del silenzio serbato dall'amministrazione locale. La prima istanza chiede la pubblicazione degli atti e delle informazioni necessari per rendere trasparenti e coerenti fra loro le previsioni normative e grafiche dei strumenti urbanistici comunali vigenti.
La seconda scende nel particolare dello stato dei luoghi della strada «incriminata». Ma l'amministrazione non dà seguito all'una né all'altra. I documenti richiesti, però, rientrano nel novero degli atti dei quali il privato può chiedere l'ostensione.
Pesa in proposito l'articolo 5 del dl 33/2013, che dispone: «Se il documento, l'informazione o il dato richiesti risultano già pubblicati nel rispetto della normativa vigente, l'amministrazione indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale». Il Comune deve dunque mettere sul suo sito internet gli atti indicando il link al privato (articolo ItaliaOggi del 20.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).
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MASSIMA
La ricorrente agisce per la condanna del Comune di Barletta alla pubblicazione degli atti e delle informazioni richiesti con istanze di accesso civico (ai sensi degli articoli 5 e 39 d.lg 14.03.2014 n. 33) del 20.10 2014 e del 27.10.2014.
Con la prima istanza chiedeva integrarsi la pubblicazione degli atti e delle informazioni necessari per rendere trasparenti e coerenti fra loro le previsioni normative e grafiche dei vigenti strumenti urbanistici comunali, avendo rilevato che la maglia D2-06, prevista nelle NTA, non trovava corrispondente previsione nelle tavole grafiche della zona D sottozona D2 del PRG .
Con la seconda istanza chiedeva la pubblicazione degli atti e informazioni in base ai quali il Comune avrebbe consentito la realizzazione di modifiche al tracciato della Via dei muratori come riportato nella tavola grafica n. 3 della Variante “79” al PRG.
A seguito dell’inerzia del Comune, la ricorrente invocava l’esercizio dei poteri sostitutivi e il Segretario generale del Comune riscontrava la prima istanza, assegnando al Dirigente dell’Ufficio competente trenta giorni per la pubblicazione delle planimetrie relative al piano regolatore generale in vigore.
Ciononostante l’Ufficio comunale designato non provvedeva alla pubblicazione dei dati richiesti, né dava seguito altrimenti le predette istanze.
Il ricorso è fondato.
1. Preliminarmente occorre osservare che gli atti e documenti oggetto delle istanze della ricorrente rientrano nel novero degli atti e documenti indicati dall’art. 39 del d.lgs. n. 33 del 14.03.2014 che chiunque può chiedere siano pubblicati, secondo le modalità dettate dall’art. 8 dello citato decreto.
2. Quanto alla prima istanza, ritenuta ammissibile dal titolare dei poteri sostitutivi che ha disposto la pubblicazione di quanto richiesto, deve presumersi che essa non abbia avuto seguito.
Infatti se il Comune avesse provveduto alla pubblicazione avrebbe dovuto darne avviso, come prescritto dall’art. 5 d.lgs. n. 33/2014 che dispone: “Se il documento, l'informazione o il dato richiesti risultano già pubblicati nel rispetto della normativa vigente, l'amministrazione indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale”.
3. La seconda istanza, cui è sopravvenuto il silenzio dell’amministrazione, deve ritenersi parimenti ammissibile, sebbene non presa in considerazione dal Segretario generale.
Detta istanza infatti, sulla base di elementi attinti dal sito web del Comune, premette che lo stato di fatto della via dei Muratori è diverso da quello risultante dalle tavole grafiche del PRG e dalla variante approvata con delibera del C.C. n. 908/1979 e chiede pertanto la pubblicazione degli atti e documenti che avrebbero modificato le previsioni di piano, che, se esistenti, sono parimenti soggetti a pubblicazione ai sensi del citato art. 39.
4. Tanto premesso deve essere ordinato all’amministrazione di pubblicare, con le modalità descritte dall’art. 39 del d.lgs. n. 33/2014, le planimetrie relative al piano regolatore generale in vigore, nonché gli atti e documenti dai quali poter evincere i dati e le informazioni richiesti con le istanze del 20.10.2014 e del 27.10.2014.

AMBIENTE-ECOLOGIA: Il giudizio sull'esistenza e sulla non tollerabilità di odori molesti ben può basarsi sulle dichiarazioni rese da testimoni a condizione che le testimonianze si limitino a riferire quanto oggettivamente percepito.
Costituisce principio consolidato in giurisprudenza, e qui ribadito, che la contravvenzione di cui all'art. 674 Cod. pen. (Getto pericoloso di cose - Chiunque getta o versa, in un luogo di pubblico transito o in un luogo privato ma di comune o di altrui uso, cose atte a offendere o imbrattare o molestare persone, ovvero, nei casi non consentiti dalla legge, provoca emissioni di gas, di vapori o di fumo, atti a cagionare tali effetti, è punito con l'arresto fino a un mese o con l'ammenda fino a duecentosei euro) è reato di pericolo, configurabile in presenza anche di "molestie olfattive" promananti da impianto munito di autorizzazione, in quanto non esiste una normativa statale che prevede disposizioni specifiche e valori limite in materia di odori, con conseguente individuazione del criterio della "stretta tollerabilità" quale parametro di legalità dell'emissione, attesa l'inidoneità ad approntare una protezione adeguata all'ambiente ed alla salute umana di quello della "normale tollerabilità", previsto dall'art. 844 Cod. civ. (Immissioni - Il proprietario di un fondo non può impedire le immissioni di fumo o di calore, le esalazioni, i rumori, gli scuotimenti e simili propagazioni derivanti dal fondo del vicino, se non superano la normale tollerabilità, avuto anche riguardo alla condizione dei luoghi).
Il criterio della normale tollerabilità previsto dall’art. 844 Cod. civ. va, infatti, riferito esclusivamente al contenuto del diritto di proprietà e non può essere utilizzato per giudicare della liceità di immissioni che rechino pregiudizio anche alla salute umana o all'integrità dell'ambiente naturale, alla cui tutela è rivolto, in via immediata, tutto un altro ordine di norme di natura repressiva e preventiva, come il T.U. delle leggi sanitarie di cui al R.D. 27/07/1934, n. 1265, la L. 31/12/1962, n. 1860 sull'impiego pacifico della energia nucleare, nonché, con particolare riferimento agli inquinamenti atmosferici, la L. 13/07/1966, n. 615.
La natura del reato (di pericolo concreto) e il diverso criterio di valutazione della tollerabilità delle emissioni olfattive comporta che sia sufficiente l'apprezzamento diretto delle conseguenze moleste da parte anche solo di alcune persone, dalla cui testimonianza il giudice può logicamente trarre elementi per ritenere l'oggettiva sussistenza del reato, a prescindere dal fatto che tutte le persone siano state interessate o meno dallo stesso fenomeno o che alcune non l'abbiano percepito affatto; né è necessario un accertamento tecnico.
La Corte rileva dunque che «laddove manchi la possibilità di accertare obiettivamente, con adeguati strumenti, l'intensità delle emissioni, il giudizio sull'esistenza e sulla non tollerabilità delle emissioni stesse ben può basarsi sulle dichiarazioni dei testi, soprattutto se si tratta di persone a diretta conoscenza dei fatti, come i vicini, o particolarmente qualificate, come gli agenti di polizia e gli organi di controllo della USL. Ove risulti l'intollerabilità, non rileva, al fine di escludere l'elemento soggettivo del reato, l'eventuale adozione di tecnologie dirette a limitare le emissioni, essendo evidente che non sono state idonee o sufficienti ad eliminare l'evento che la normativa intende evitare e sanziona. Quel che conta è che le testimonianze non si risolvano nell'espressione di valutazioni meramente soggettive o di giudizi di natura tecnica, ma si limitino a riferire quanto oggettivamente percepito da dichiaranti medesimi».
Nel caso di specie si trattava delle emissioni maleodoranti prodotte dall’attività all’aria aperta di un impianto autorizzato di compostaggio di qualità posta in essere a distanza di poco più di un chilometro dall’abitato e atte a molestare gli abitanti delle zone limitrofe; a nulla era valsa la successiva realizzazione di un capannone di copertura (commento tratto da www.legislazionetecnica.it).
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3. I primi tre motivi possono essere esaminati congiuntamente.
3.1. L'imputato risponde del reato di cui all'art. 674, cod. pen., in relazione alle molestie olfattive provenienti dall'impianto di compostaggio.
3.2. Trattandosi di molestie olfattive e non delle emissioni di cui alla seconda parte della norma, non rileva il fatto che l'impianto fosse autorizzato, né il dedotto rispetto dei limiti di emissione, né il criterio discretivo della "normale tollerabilità" di cui all'art. 844, cod. civ..
3.3. Costituisce, infatti, principio consolidato di questa Suprema Corte (che va qui ribadito) che la contravvenzione di cui all'art. 674 cod. pen. è reato di pericolo, configurabile in presenza anche di "molestie olfattive" promananti da impianto munito di autorizzazione, in quanto non esiste una normativa statale che prevede disposizioni specifiche e valori limite in materia di odori, con conseguente individuazione del criterio della "stretta tollerabilità" quale parametro di legalità dell'emissione, attesa l'inidoneità ad approntare una protezione adeguata all'ambiente ed alla salute umana di quello della "normale tollerabilità", previsto dall'art. 844 cod. civ. (Sez. 3, n. 2475 del 09/10/2007, Alghisi, Rv. 238447, alla cui ampia e articolata motivazione si rimanda; nello stesso senso cfr. anche Sez. 3, n. 11556 del 21/02/2006, Davito, Rv. 233565; Sez. 3, n. 19898 del 21/04/2005, Pandolfini, Rv. 231651).
3.4. Come ricordato dalla Corte Costituzionale, l'art. 844, cod. civ. (cui l'imputato fa ampio riferimento nel fondare le proprie censure) è norma <<destinata a risolvere il conflitto tra proprietari di fondi vicini per le influenze negative derivanti da attività svolte nei rispettivi fondi. Si comprende quindi che il criterio della normale tollerabilità in essa accolto vada riferito esclusivamente al contenuto del diritto di proprietà e non possa essere utilizzato per giudicare della liceità di immissioni che rechino pregiudizio anche alla salute umana o all'integrità dell'ambiente naturale, alla cui tutela è rivolto in via immediata tutto un altro ordine di norme di natura repressiva e preventiva: basti menzionare il t.u. delle leggi sanitarie di cui al r.d. 27.07.1934, n. 1265, e la legge 31.12.1962, n. 1860, sull'impiego pacifico della energia nucleare nonché, con particolare riferimento agli inquinamenti atmosferici, la legge 13.07.1966, n. 615. Resta salva in ogni caso l'applicabilità del principio generale di cui all'art. 2043 del codice civile>> (Sent. n. 247 del 10.07.1974, citata anche da Sez. 3, n. 2475 del 2007, cit.).
3.5. La natura del reato (di pericolo concreto) e il diverso criterio di valutazione della tollerabilità delle emissioni olfattive, comporta che sia sufficiente l'apprezzamento diretto delle conseguenze moleste da parte anche solo di alcune persone, dalla cui testimonianza il giudice può logicamente trarre elementi per ritenere l'oggettiva sussistenza del reato, a prescindere dal fatto che tutte le persone siano state interessate o meno dallo stesso fenomeno o che alcune non l'abbiano percepito affatto. Né è necessario un accertamento tecnico.
3.6. Questa Corte ha già spiegato che laddove trattandosi di odori manchi la possibilità di accertare obiettivamente, con adeguati strumenti, l'intensità delle emissioni, il giudizio sull'esistenza e sulla non tollerabilità delle emissioni stesse ben può basarsi sulle dichiarazioni dei testi, soprattutto se si tratta di persone a diretta conoscenza dei fatti, come i vicini, o particolarmente qualificate, come gli agenti di polizia e gli organi di controllo della USL. Ove risulti l'intollerabilità, non rileva, al fine di escludere l'elemento soggettivo del reato, l'eventuale adozione di tecnologie dirette a limitare le emissioni, essendo evidente che non sono state idonee o sufficienti ad eliminare l'evento che la normativa intende evitare e sanziona (così, Sez. 1, n. 407 del 14/12/1999, Rv. 215147; nello stesso senso anche Sez. 1, n. 13083 del 19/02/2003, Attisano, Rv. 223801; Sez. 1, n. 26782 del 01/04/2003, Tornati, Rv. 225000).
Quel che conta è che le testimonianze non si risolvano nell'espressione di valutazioni meramente soggettive o di giudizi di natura tecnica, ma si limitino a riferire quanto oggettivamente percepito da dichiaranti medesimi (Sez. 1, n. 5215 del 07/04/1995, Silvestro, Rv. 201195; Sez. 1, n. 7042 del 27/05/1996, Fontana, Rv. 205324; Sez. 1, n. 739 del 04/12/1997, Tilli, Rv. 209451; Sez. 3, n. 6141 del 30/01/1998, Labita, Rv. 210959; Sez. 3, n. 12019 del 10/02/2015, Pippi, Rv. 262711).
3.7. Nel caso di specie, lo svolgimento all'aria aperta dell'attività di compostaggio, posta in essere a distanza di poco più di un chilometro dall'abitato, fornisce di ragionevole sostrato oggettivo la percezione degli odori molesti da parte di chi ha testimoniato in tal senso.
3.8. La successiva realizzazione del capannone di copertura, cui ha fatto seguito l'incontestata attenuazione del fenomeno, concorre a rendere non manifestamente illogiche le conclusioni cui è pervenuto il Tribunale.
3.9. La sentenza dà conto della testimonianza di varie persone (compreso il Commissario Aggiunto della Polizia Provinciale, pubblico ufficiale la cui terzietà il ricorrente non contesta) che hanno riferito in modo chiaro e preciso circa la natura degli odori molesti, la loro persistenza e insopportabilità, la loro chiara riferibilità all'impianto di che trattasi, le numerose denunce dei cittadini. Il Tribunale dà altresì conto delle dichiarazioni rese dai testimoni addotti dalla difesa e della CT da quest'ultima prodotta circa l'inesistenza del concreto pericolo di diffusione degli odori verso l'abitato del Comune di Martinengo in considerazione dei venti che spirano in senso contrario.
3.10. Il Giudice qualifica come conniventi o compiacenti le testimonianze difensive ma dà atto che anche il Commissario Aggiunto della Polizia Municipale di Ghisalba (testimone della difesa) aveva riferito che dopo la realizzazione del capannone non aveva più ricevuto nemmeno denunce informali (tema che si salda con l'attenuazione del fenomeno percepita anche dai testimoni dell'accusa). Gli altri testimoni della difesa avevano riferito di odori provenienti dall'insediamento, definendoli come "normali".
Questo continuo richiamo alla "normalità" degli odori (che sottende un giudizio esso sì di natura soggettiva) cozza con quanto già affermato circa il diverso criterio di giudizio che deve presiedere alla valutazione di sussistenza del reato per il quale si procede, né si pone in logico contrasto con il fatto che un elevato numero di altre persone fosse concretamente esposta a esalazioni nauseabonde, tanto più che per farle cessare l'imputato ha ammesso di aver investito una somma considerevole.
3.11. Il Giudice peraltro ha escluso, sulla base di un giudizio di fatto non contestato, che i risultati della CT della difesa potessero applicarsi al caso in esame sulla decisiva considerazione che le rilevazioni anemologiche non erano state effettuate nella zona ma in base a modelli non applicabili alla concreta realtà. Né possono avere rilevanza, per escludere la positiva sussistenza del reato e la responsabilità dell'imputato, elementi fattuali estranei al testo della sentenza impugnata, direttamente quanto inammissibilmente sottoposti alla diretta valutazione del Collegio, quali fatti negativi, mancate denunzie, ecc. ecc..
3.12. Dunque tutte le censure che riguardano la materiale sussistenza del reato e la colpevolezza dell'imputato sono infondate.
4. E' fondato, per quanto di ragione, l'ultimo motivo di ricorso.
4.1. Il Collegio non entra nel merito delle scelte in base alle quali il Tribunale ha ritenuto di escludere la sussistenza di circostanze attenuanti.
4.2. Il Tribunale dà atto della persistenza della condotta (protrattasi dal giugno 2011 all'aprile 2013) e del precedente specifico dell'imputato (che questi contesta), ma anche dell'assenza di elementi positivi valutabili a tal fine.
4.3. Non ha rilevanza l'omessa contestazione della recidiva, giuridicamente possibile solo tra delitti (art. 99, cod. pen.); conta l'apprezzamento posto in essere dal Tribunale per la cui insindacabilità è esaustiva la considerazione anche solo della gravità oggettiva della condotta, parametrata alla durata temporale, all'intensità del fenomeno e alla sua dimensione.
4.4. Né, per l'assoluta autonomia che la distingue, la coerenza della decisione del Tribunale in materia sanzionatoria può essere valutata alla stregua del diverso trattamento riservato con il decreto penale di condanna emesso da altro Giudice.
4.5. E' fondata invece l'eccezione relativa al trattamento sanzionatorio.
4.6. Il reato di cui all'art. 674, cod. pen., ha di regola carattere istantaneo, e solo eventualmente permanente. La permanenza va ravvisata quando le illegittime emissioni siano connesse, come nel caso di specie, all'esercizio di attività economiche e legate al ciclo produttivo (Sez. 1, n. 9356 del 05/06/1985, Ferrofino, Rv. 170759; Sez. 1, n. 3162 del 10/11/1988, Mazzoni, Rv. 180652; Sez. 1, n. 2598 del 13/11/1997, Garbo, Rv. 209960).
4.7. Ancor più chiaramente Sez. 1, n. 9293 del 10/08/1995, Zanforlini, Rv. 202403, ha affermato che la contravvenzione prevista e punita dall'art. 674 cod. pen., quando abbia per oggetto l'illegittima emissione di gas, di vapori, di fumi atti ad offendere o imbrattare o molestare le persone, connessa all'esercizio di attività economiche e legata al ciclo produttivo, assume il carattere della permanenza, non potendosi ravvisare la consumazione di definiti episodi in ogni singola emissione di durata temporale non sempre individuabile (nello stesso senso anche Sez. 5, n. 41137 del 15710/2001, Piscitelli, Rv. 220054; cfr. altresì Sez. 3, n. 19637 del 27/01/2012, Ghidini, Rv. 252890, secondo cui il carattere continuativo del reato di getto pericoloso di cose, che ha natura permanente, non si identifica con la ripetitività giornaliera delle emissioni moleste, essendo sufficiente che esse si protraggano, senza interruzioni di rilevante entità, per un apprezzabile lasso di tempo a cagione della duratura condotta colpevole del soggetto agente).
4.8. Correttamente, pertanto, il Pubblico Ministero ha contestato la consumazione del reato in forma aperta, altrettanto correttamente il Giudice all'esito del dibattimento ha individuato il termine finale della condotta (aprile 2013) senza con ciò violare l'obbligo di correlazione tra fatto contestato e fatto ritenuto in sentenza.
4.9. In disparte l'abnorme aumento della pena base, quel che il Tribunale non avrebbe potuto fare era ritenere la pluralità delle condotte (e quindi la continuazione) sol perché le emissioni non erano state continue in quanto condizionate dalle fasi di produzione e dal variare della situazione atmosferica (pressione, venti, pioggia) «pur essendo state ricorrenti e nell'ampio arco di tempo anche costanti».
4.10. Questo concetto di "continuità" non è in linea con l'insegnamento di questa Corte perché non equivale, come detto, a "costanza" delle emissioni, ma all'unica causa che le produce che rende unica la condotta ed il relativo atteggiamento psicologico.
4.11. Ne consegue che, ferma restando l'irrevocabile accertamento della responsabilità penale dell'imputato, la sentenza deve essere annullata limitatamente al trattamento sanzionatorio, con rinvio al Tribunale di Bergamo (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 14.09.2015 n. 36905).

ENTI LOCALI - VARI: Telecamere con l'avviso. Videosorveglianza anche senza registrazione. La Cassazione cambia idea. Volti ripresi sono sempre dato personale.
La ripresa di immagini è sempre videosorveglianza anche se non si fa registrazione. E i volti ripresi sono sempre un dato personale, anche se la persona non viene identificato.
La Corte di Cassazione (Sez. II civile, sentenza 02.09.2015 n. 17440) cambia la sua giurisprudenza e fa chiarezza sulle regole generali della videosorveglianza e conferma la sanzione comminata dal garante della privacy a una torrefazione calabrese, che non aveva esposto il cartello informativo previsto per la videosorveglianza.
Nel caso specifico si è trattato di una telecamera presente all'interno di un negozio, collegata a un monitor sistemato nel soppalco dell'esercizio commerciale, utilizzata dal titolare per sorvegliare l'accesso degli avventori.
La vicenda è stata sanzionata dal Garante della privacy per violazione dell'obbligo di informativa ai sensi dell'articolo 13 del codice della privacy (Ddlgs 196/2003).
Il commerciante ha presentato opposizione in cui ha sostenuto che non aveva trattato dati personali e questo perché non c'era la registrazione delle immagini e perché riprendeva le immagini senza poter identificare le persone.
In effetto un orientamento giurisprudenziale risalente al 2009 (sentenza n. 12997 della Cassazione) sosteneva che l'immagine non fosse di per sé un dato personale, senza una didascalia o un sonoro che individuasse la persona.
Questo orientamento è stato accolto dal giudice di primo grado, che ha annullato la sanzione, ritenendo che l'immagine di una persona non potesse essere definita dato personale in assenza di elementi oggettivi che ne consentano una potenziale identificazione. In particolare, il Tribunale ha valorizzato le modalità e la funzione della videoripresa, finalizzata unicamente a consentire al titolare dell'esercizio di controllare l'accesso di persone sospette nel proprio locale al piano terreno per il tempo in cui lo stesso si trovava nel laboratorio collocato su un soppalco, in assenza di ogni potenziale identificabilità delle persone riprese, peraltro da un apparecchio di non elevata definizione, senza alcuna possibilità di registrazione delle immagini stesse.
Con la sentenza in commento la Cassazione cambia idea, riforma la sentenza di primo grado e sostiene che l'immagine è un dato immediatamente idoneo a identificare la persona, a prescindere dalla sua notorietà.
In particolare, con riferimento all'attività di videosorveglianza senza registrazione, la Cassazione ricorda che il trattamento è legittimo e riporta quanto prescritto dal garante e cioè che «nei casi in cui le immagini sono unicamente visionate in tempo reale, oppure conservate solo per poche ore mediante impianti a circuito chiuso (Cctv), possono essere tutelati legittimi interessi rispetto a concrete ed effettive situazioni di pericolo per la sicurezza di persone e beni, anche quando si tratta di esercizi commerciali esposti ai rischi di attività criminali in ragione della detenzione di denaro, valori o altri beni (ad esempio gioiellerie, supermercati, filiali di banche, uffici postali)».
Il trattamento è legittimo, ma proprio per questo è soggetto all'obbligo dell'informativa. E in caso di violazione di questo obbligo scatta la sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall'articolo 161 del codice della privacy (articolo ItaliaOggi del 20.10.2015).

EDILIZIA PRIVATA: La fattispecie di demolizione e ricostruzione di un fabbricato, che costituisce uno delle tre tipologie della ristrutturazione edilizia, può rientrare in tale ambito nei soli casi in cui ricostruzione è sostanzialmente conforme alla precedente struttura oggetto di demolizione.
A tal fine, la giurisprudenza di questo Consiglio ha pacificamente affermato che l'elemento che, in linea generale, contraddistingue la ristrutturazione dalla nuova edificazione deve rinvenirsi nella già avvenuta trasformazione del territorio, mediante una edificazione di cui si conservi la struttura fisica (sia pure con la sovrapposizione di un "insieme sistematico di opere, che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente": art. 3, comma 1, lett. d), t.u.) ovvero la cui stessa struttura fisica venga del tutto sostituita, ma -in quest'ultimo caso- con ricostruzione, se non "fedele" (per effetto della modifica apportata al testo unico dal decreto legislativo 27.12.2002, n. 301), comunque rispettosa della volumetria e della sagoma della costruzione preesistente.
Ancora più in dettaglio, si è notato che ai sensi della lettera d), comma 1, dell'art. 3 del t.u. edilizia sono inclusi nella definizione di "ristrutturazione edilizia", gli interventi di demolizione e ricostruzione con identità di volumetria e di sagoma rispetto all'edificio preesistente; la successiva lettera e) classifica come interventi di "nuova costruzione" quelli di "trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti".
In base alla normativa statale di principio, quindi, un intervento di demolizione e ricostruzione che non rispetti la sagoma dell'edificio preesistente -intesa quest'ultima come la conformazione planivolumetrica della costruzione e il suo perimetro considerato in senso verticale e orizzontale- configura un intervento di nuova costruzione e non di ristrutturazione edilizia.

4. - La questione in scrutinio si fonda sull’originario ricorso in prime cure, accompagnato da motivi aggiunti, con cui As.Pe., proprietaria di un’unità immobiliare sita nel Comune di Grumo Nevano, confinante con una porzione di terreno in via Gilioli, n. 25 rientrante nella medesima “zona B Satura” - Sottozona B2, ha impugnato il provvedimento con il quale il Comune ha rilasciato, in favore della controinteressata Pa.Im. s.r.l., il permesso di costruire n. 123/2008 per lavori di ristrutturazione edilizia comportante la demolizione e ricostruzione di un preesistente fabbricato.
Trattandosi di questione inerente la legittimità del rilascio di un titolo abilitativo, il giudizio si è articolato fondamentalmente intorno ai due temi della qualificazione dell’intervento da realizzare e della sua compatibilità con l’assetto urbanistico dell’area. Pertanto, anche in grado di appello, la trattazione potrà essere organizzata intorno di detti due poli concettuali, da valutare prioritariamente.
4.1. - In merito alla tipologia di intervento da realizzare, la parte appellata ha evidenziato in prime cure come l’area fosse interessata da un intervento di totale demolizione e successiva ricostruzione dove, al posto del preesistente fabbricato, originariamente composto da un piano terra e due piani rialzati, sarebbe stato realizzato un immobile costituito da quattro piani fuori terra (piano terra e tre piani rialzati) ed un sottotetto abitabile, oltre ad un vasto piano interrato. Si sarebbe trattato pertanto di un edificio del tutto diverso rispetto al preesistente e quindi incompatibile con il concetto di ristrutturazione edilizia per demolizione e ricostruzione e con le previsioni valevoli nell’area.
Si tratta quindi di valutare se effettivamente l’edificio da realizzare sia compatibile con il concetto di ristrutturazione edilizia.
A tal fine, va evidenziato come la fattispecie di demolizione e ricostruzione di un fabbricato, che costituisce uno delle tre tipologie della ristrutturazione edilizia, può rientrare in tale ambito nei soli casi in cui ricostruzione è sostanzialmente conforme alla precedente struttura oggetto di demolizione (sui limiti del concetto, sempre fondamentale il rinvio a Corte Costituzionale, 23.11.2011 n. 309).
A tal fine, la giurisprudenza di questo Consiglio ha pacificamente affermato che l'elemento che, in linea generale, contraddistingue la ristrutturazione dalla nuova edificazione deve rinvenirsi nella già avvenuta trasformazione del territorio, mediante una edificazione di cui si conservi la struttura fisica (sia pure con la sovrapposizione di un "insieme sistematico di opere, che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente": art. 3, comma 1, lett. d), t.u.) ovvero la cui stessa struttura fisica venga del tutto sostituita, ma -in quest'ultimo caso- con ricostruzione, se non "fedele" (per effetto della modifica apportata al testo unico dal decreto legislativo 27.12.2002, n. 301), comunque rispettosa della volumetria e della sagoma della costruzione preesistente (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 12.05.2014 n. 2397; id., sez. IV, 30.03.2013, n. 2972).
Ancora più in dettaglio, si è notato (Consiglio di Stato, sez. IV, 06.12.2013 n. 5822) che ai sensi della lettera d), comma 1, dell'art. 3 del t.u. edilizia sono inclusi nella definizione di "ristrutturazione edilizia", gli interventi di demolizione e ricostruzione con identità di volumetria e di sagoma rispetto all'edificio preesistente; la successiva lettera e) classifica come interventi di "nuova costruzione" quelli di "trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti".
In base alla normativa statale di principio, quindi, un intervento di demolizione e ricostruzione che non rispetti la sagoma dell'edificio preesistente -intesa quest'ultima come la conformazione planivolumetrica della costruzione e il suo perimetro considerato in senso verticale e orizzontale- configura un intervento di nuova costruzione e non di ristrutturazione edilizia.
Pertanto, e contrariamente a quanto sostenuto dalle parti appellanti, l'intervento edilizio oggetto di contenzioso, dimensionalmente caratterizzato come sopra evidenziato, non rientra nel canone della ristrutturazione ma in quella della nuova edificazione.
Per altro verso, il primo giudice ha convincentemente dimostrato come indicazioni in senso opposto non possano trarsi neppure dalla disciplina regionale (anche perché, qualora ciò fosse possibile, la legge regionale dovrebbe essere posta al vaglio del giudice delle leggi, come già avvenuto per la legge regionale Lombardia, oggetto della pronuncia della Corte costituzionale già sopra citata).
Infatti, in Campania, la legge regionale 28.11.2001, n. 19, all'art. 2, nel prevedere che le ristrutturazioni possono essere realizzate in base a semplice denuncia di inizio di attività (D.I.A.), fa riferimento a “le ristrutturazioni edilizie, comprensive della demolizione e della ricostruzione con lo stesso ingombro volumetrico”. La detta disposizione, foriera di ambiguità interpretatative, è stata poi rimodulata dall'art. 49, comma 5, della successiva legge regionale Campania 22.12.2004, n. 16 che si è adeguata alla disciplina del T.U. dell’edilizia.
Il primo aspetto della questione va poi concluso vagliando il tema del massimo quantum volumetrico che il Comune avrebbe potuto autorizzare, qualora l’opera fosse rimasta nell’ambito della ristrutturazione per demolizione e ricostruzione.
Anche in questo caso, deve essere condivisa la valutazione del primo giudice, atteso che parte dell’immobile preesistente era stato costruito in difformità rispetto al precedente titolo autorizzativo n. 125/1992 e non era stato mai sanato, per cui, autorizzando una ricostruzione volumetrica che andava ad assorbire la parte abusiva, il Comune di fatto ha dato vita ad una sanatoria implicita, del tutto non conforme a legge.
Al contrario, in assenza di condono edilizio, atteso che non poteva dirsi formato su di esso il silenzio-assenso, stante la mancanza dei presupposti di legge (ed effettivamente si trattava di un manufatto privo di tompagnature), la volumetria illegittimamente realizzata non può essere considerata ai fini del rilascio di un titolo abilitativo.
Tale elemento incide anche su un ulteriore profilo dimensionale del progetto autorizzato, oggetto di espressa valutazione da parte del TAR e inerente l’altezza dell’opera realizzanda. Papa Immobiliare s.r.l. ha infatti conseguito un titolo per realizzare il nuovo immobile ad un’altezza superiore (13,50 m) rispetto a quella preesistente (10,50 m), laddove secondo i parametri tecnici dettati dall'art. 8 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, “l'altezza massima dei nuovi edifici non può superare l'altezza degli edifici preesistenti e circostanti”. E correttamente il primo giudice ha richiamato il tema dell’inderogabilità (ora possibile ma solo previa legge regionale) del d.m. 02.04.1968, n. 1444 che, integrando con efficacia precettiva il regime delle altezze nelle costruzioni, rendono ancora più palese la non conformità del progetto alle prescrizioni normative.
Conclusivamente, nel caso in esame, si è di fronte al rilascio di un permesso di costruire per un’opera di nuova edificazione, e non di mera ristrutturazione edilizia, nel cui computo dimensionale, si è erroneamente tenuto conto anche di volumetrie illegittimamente realizzate, finendo per autorizzare esiti che violano la disciplina cogente di cui al D.M. 1444 del 1968 (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 01.09.2015 n. 4077 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La regola, che la giurisprudenza e la pratica hanno derivato dal succedersi della disciplina urbanistica nel tempo (l. 1150/1942 e legge-ponte n. 765/1967), è che soltanto a decorrere dal primo settembre 1967, in seguito all’entrata in vigore della cosiddetta legge-ponte n. 765 del 1967, sussiste l’obbligo generalizzato di preventivo titolo edilizio autorizzatorio per la realizzazione di opere in qualsiasi parte del territorio comunale; prima di quella data, ai sensi dell’art. 31 della legge n. 1150/1942, sussisteva l’obbligo di previa licenza solo per edificare nei centri abitati o nelle zone di espansione previste dal piano regolatore generale.
Pertanto, se si sono realizzati senza titolo interventi edilizi in area posta al di fuori del centro abitato, in un momento storico in cui nessuna norma comunale prevedeva la necessità del titolo abilitativo fuori del centro abitato, non è configurabile alcun abuso edilizio e quindi tali opere devono ritenersi legittime e non può essere irrogata la sanzione della demolizione.
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Il Collegio osserva che, nella detta materia, a fronte di opinione minoritaria, che ritiene una valenza abrogatrice svolta dalla legge 1150 del 1942 sui precedenti regolamenti edilizi, la giurisprudenza maggioritaria, negando tale portata abrogante o disapplicativa della normativa edilizia, ha evidenziato l’assoggettamento alla sanzione della demolizione per le costruzioni realizzate in assenza del titolo edilizio, anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione, ove l’obbligo sia previsto dai regolamenti edilizi comunali. Di tale regola hanno fatto applicazione il Comune e il primo giudice.
Ad opinione del Collegio, tuttavia, tale articolato regime normativo, che impone l’obbligo di munirsi del titolo abilitativo (da intendersi come licenza edilizia o simile), dovendosi intendere tale dovere in senso ristretto -e cioè laddove espressamente tipizzato e obiettivamente riconoscibile dalla disciplina ratione temporis vigente-, non può rinvenirsi in norma regolamentare quale quella presa in esame dal giudice di primo grado: ed infatti, in disparte la questione della titolarità dell’asserito potere permissivo (perché esercitato dalla Giunta Provinciale, valevole per i Comuni della Provincia di Savona, ma non certo di livello comunale), nei suoi contenuti, prevedeva soltanto un “obbligo di denuncia” al Podestà, sicché pare del tutto irragionevole desumerne la violazione dell’obbligo (operante solo in quanto, appunto, normativamente tipizzato anteriormente alla legge urbanistica del 1942) di munirsi di titolo abilitativo edilizio e sostenere la conseguente afflittiva abusività dei manufatti allora realizzati.
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L’appello è fondato nei sensi che seguono.
L’appellante ha sostenuto e dimostrato, con la produzione in giudizio nel fascicolo di primo grado, che il “Regolamento Edilizio Tipo” approvato dalla Giunta provinciale nell’anno 1929, ritenuto dal primo giudice non abrogato dalla entrata in vigore della legge n. 1150 del 1942 ai sensi dell’art. 31 della suddetta legge, in realtà non prevedeva un obbligo di autorizzazione o licenza, ma soltanto un obbligo di denuncia al Podestà (art. 1 del regolamento) per ogni intervento edilizio da realizzare nei Comuni della Provincia di Savona.
La regola, che la giurisprudenza e la pratica hanno derivato dal succedersi della disciplina urbanistica nel tempo (la legge n. 1150 del 1942 e la legge-ponte n. 765 del 1967), è che soltanto a decorrere dal primo settembre 1967, in seguito alla entrata in vigore della cosiddetta legge-ponte n. 765 del 1967, sussiste l’obbligo generalizzato di preventivo titolo edilizio autorizzatorio per la realizzazione di opere in qualsiasi parte del territorio comunale; prima di quella data, ai sensi dell’art. 31 della legge n. 1150 del 17.08.1942, sussisteva l’obbligo di previa licenza solo per edificare nei centri abitati o nelle zone di espansione previste dal piano regolatore generale.
Pertanto, se si sono realizzati senza titolo interventi edilizi in area posta al di fuori del centro abitato, in un momento storico in cui nessuna norma comunale prevedeva la necessità del titolo abilitativo fuori del centro abitato, non è configurabile alcun abuso edilizio e quindi tali opere devono ritenersi legittime e non può essere irrogata la sanzione della demolizione.
Il primo giudice ha ritenuto sussistere, ratione temporis, l’obbligo di munirsi di licenza edilizia sulla base della previdenza del regolamento edilizio comunale, risalente al 1929.
L’appello, al contrario, rimarca che, in primo luogo, non si tratterebbe di regolamento edilizio comunale, ma di tipo provinciale e, soprattutto, che in esso non sarebbe previsto l’obbligo di dotarsi della licenza edilizia o di autorizzazione.
Il Collegio osserva che, nella detta materia, a fronte di opinione minoritaria, che ritiene una valenza abrogatrice svolta dalla legge 1150 del 1942 sui precedenti regolamenti edilizi, la giurisprudenza maggioritaria, negando tale portata abrogante o disapplicativa della normativa edilizia, ha evidenziato l’assoggettamento alla sanzione della demolizione per le costruzioni realizzate in assenza del titolo edilizio, anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione, ove l’obbligo sia previsto dai regolamenti edilizi comunali (tra varie, Cons. Stato, 5141 del 21.10.2008; n. 287 del 14 marzo 1980). Di tale regola hanno fatto applicazione il Comune e il primo giudice.
Ad opinione del Collegio, tuttavia, tale articolato regime normativo, che impone l’obbligo di munirsi del titolo abilitativo (da intendersi come licenza edilizia o simile), dovendosi intendere tale dovere in senso ristretto -e cioè laddove espressamente tipizzato e obiettivamente riconoscibile dalla disciplina ratione temporis vigente-, non può rinvenirsi in norma regolamentare quale quella presa in esame dal giudice di primo grado: ed infatti, in disparte la questione della titolarità dell’asserito potere permissivo (perché esercitato dalla Giunta Provinciale, valevole per i Comuni della Provincia di Savona, ma non certo di livello comunale), nei suoi contenuti, prevedeva soltanto un “obbligo di denuncia” al Podestà, sicché pare del tutto irragionevole desumerne la violazione dell’obbligo (operante solo in quanto, appunto, normativamente tipizzato anteriormente alla legge urbanistica del 1942) di munirsi di titolo abilitativo edilizio e sostenere la conseguente afflittiva abusività dei manufatti allora realizzati.
E’ vero che, in caso di manufatto realizzato al di fuori del centro abitato, colui che contesta l’ordine di demolizione deve fornire almeno un principio di prova in ordine al tempo di realizzazione e ultimazione dello stesso, se si asserisce la precedenza rispetto alla entrata in vigore della legge-ponte n. 765 del 1967, e cioè per quando per tali tipi di costruzione non era prescritta alcuna licenza edilizia (in tal senso, tra varie, Cons. Stato, V, 13.02.1998, n. 157); nella specie, la collocazione temporale della realizzazione dei manufatti all’inizio degli anni sessanta non è in sé contestata dal Comune, che ha appuntato la sua attenzione sulla previgenza del su richiamato regolamento.
L’accoglimento del motivo di appello relativo alla assenza di regolamenti edilizi propriamente recanti l’obbligo preesistente di munirsi di licenza, o altro titolo abilitativo edilizio, per manufatti realizzati negli anni sessanta (prima della legge-ponte n. 765 del 1967) al di fuori del centro abitato, per la regola dell’assorbimento sulla base del principio dell’economia di giudizio (in tal senso, Ad. Plenaria, n. 5 del 27.04.2015), rende superfluo l’esame degli altri motivi di appello.
Soltanto per completezza, il Collegio osserva che le richiamate diverse oscillanti opinioni sull’assenza di affidamento per decorso del tempo in caso di realizzazione di abusi edilizi (ritenuta continuamente da questo Consesso, tra varie, Cons. Stato, V, 15.07.2013, n. 3847) e sulla eventuale attenuazione di tale principio, affermatasi in taluni casi soprattutto dal giudice di primo grado, non possono che valutarsi compiutamente soltanto in relazione alle varie circostanze dei casi concreti, e non già in astratto e secondo una incondizionata ed inderogabile regola generale.
Sulla base delle sopra esposte considerazioni, l’appello va accolto e, conseguentemente, in riforma dell’appellata sentenza, va accolto il ricorso originario, con conseguente annullamento degli atti impugnati (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 07.08.2015 n. 3899 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

TRIBUTI: Cinema, la locandina paga l'imposta.
Per il cinema ubicato all'interno di un centro commerciale, i mezzi pubblicitari che riportano le locandine dei film in programmazione scontano comunque l'imposta comunale sulla pubblicità, qualora i manifesti siano apposti in luoghi comuni a tutti gli esercizi commerciali, quali il parcheggio esterno o i corridoi del centro commerciale. Non opera, in tali casi, l'esenzione stabilita dall'articolo 17, comma 1, lettera c), del dlgs n. 507/93, applicabile solamente laddove le locandine siano esposte all'interno, sulle facciate esterne o sulle recinzioni del cinema stesso.
È quanto si legge nella sentenza 07.08.2015 n. 313/02/15 della Ctp di Como.
Il collegio si pronuncia sul ricorso proposto da un cinema d Cantù, la cui struttura è ubicata all'interno di un centro commerciale, contro un avviso di accertamento recante una maggior imposta comunale di pubblicità.
Oggetto della diatriba erano delle insegne luminose riportanti le locandine dei film in programmazione. Il ricorrente richiamava l'agevolazione prevista dall'articolo 17, comma 1, lettera c), del dlgs n. 507/1993, secondo cui è esente dall'imposta «la pubblicità comunque effettuata all'interno, sulle facciate esterne o sulle recinzioni dei locali di pubblico spettacolo qualora si riferisca alle rappresentazioni in programmazione».
La Commissione, dopo aver analizzato attentamente l'ubicazione delle locandine in parola, supportata dalla documentazione fotografica allegata agli atti del procedimento, ha rigettato il ricorso. La norma richiamata, infatti, è una disposizione di carattere eccezionale e va interpretata in maniera rigida. Per cui, nel caso in questione, riveste un ruolo fondamentale il fatto che le locandine fossero posizionate all'interno del parcheggio del centro commerciale (su di un pannello luminoso) e nella galleria dello stesso; quindi, in luoghi comuni ai diversi esercizi commerciali ospitati dalla struttura.
«Entrambi i luoghi dove sono ubicati i predetti mezzi pubblicitari», si legge nella sentenza, «non soddisfano i requisiti della norma invocata perché non si trovano all'interno ai locali del cinema, né possono dirsi esposti sulle facciate esterne dello stesso o sulle recinzioni».
Non può invocarsi, in tal caso, l'esenzione prevista dal citato articolo 17 che, in quanto norma eccezionale, va applicata solamente ai casi di stretta aderenza alle fattispecie previste. Niente esenzione, dunque, per le locandine esposte all'interno del centro commerciale, in luoghi comuni ai diversi esercizi.
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LE MOTIVAZIONI DELLA SENTENZA
[omissis]
Il ricorso è stato presentato con esclusivo riferimento a due di mezzi pubblicitari contemplati nell'avviso di accertamento oggetto di impugnazione ed in particolare al «pannello con manifesti dei film» e «all'espositore presso ingresso», entrambi ubicati presso le sale cinematografiche di ?..
Dei due mezzi succitati sono state allegate rappresentazioni fotografiche nelle controdeduzioni della? SPA come da documenti 4 e 5 (foto contrassegnate anche nelle lettere N ed H dell'avviso di accertamento).
La norma invocata da parte ricorrente recita che l'esenzione opera per «la pubblicità, comunque effettuata all'interno, sulle facciate esterne o sulle recinzioni dei locali di pubblico spettacolo qualora si riferisca alle rappresentazioni in programmazione».
I mezzi pubblicitari oggetto di contestazione, ancorché riportino le locandine dei film in programmazione, non risultano ubicati in nessuno dei luoghi previsti dalla norma invocata e ciò appare sufficiente a ritenere l'inapplicabilità giacché trattasi di norme eccezionali di stretta interpretazione.
In particolare, il pannello con manifesti del film di cui all'allegato 4) delle controdeduzioni della parte convenuta è collocato all'esterno dei locali di pubblico spettacolo, su una montagnola che sovrasta l'area di parcheggio del ? dove, tra i vari esercizi commerciali, si trova il cinema .
L'allegato 5, ossia quello relativo all'espositore con i film in programmazione, si trova nella galleria interna del Centro Commerciale? all'imbocco delle scale che conducono al piano superiore dove, tra i vari esercizi commerciali, si trovano anche le sale cinematografiche.
Pertanto, entrambi i luoghi dove sono ubicati i predetti mezzi pubblicitari non soddisfano i requisiti della norma invocata perché si non si trovano all'interno dei locali del cinema, né possono dirsi esposti sulle facciate esterne dello stesso, né possono dirsi presenti sulle recinzioni dei locali di pubblico spettacolo (peraltro neppure presenti nel caso di specie).
In definitiva, non sussistono nella fattispecie all'esame della C.T.P. i presupposti per l'esenzione invocata e il ricorso deve essere respinto perché infondato (articolo ItaliaOggi Sette del 19.10.2015).

EDILIZIA PRIVATA: Sulla compatibilità paesaggistica circa la mera sostituzione di tre silos preesistenti (due dei quali posizionati in verticale anziché in orizzontale) al mero e dichiarato fine di adeguare l’impianto esistente alle migliori tecnologie.
Dalla documentazione prodotta emerge che i serbatoi sono stati sostituiti e ricollocati in posizione verticale anziché in orizzontale (come in origine) e costituiscono una mera parte integrante e servente di un più complesso e strutturato macchinario volto alla produzione di asfalto, già esistente da circa 60 anni.
L’intervento in questione, dunque, non avendo determinato la formazione di alcun nuovo volume, è quindi pacificamente sussumibile entro la fattispecie di cui agli artt. 167, co. 4, lett. a) e 181, co. 1-ter, lett. a), del D.lgs. n. 42/2004, come tale possibile oggetto di autorizzazione in sanatoria.
La stessa Circolare Ministeriale n. 33/2009 (richiamata dalla Soprintendenza a sostegno del proprio parere negativo) espressamente afferma che i “volumi tecnici non rilevano ai fini del rilascio dell’accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi del combinato disposto degli artt. 167 e 181, D.lgs. n. 42/2004”.
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Tanto l’art. 167, co. 4, lett. c), quanto l’art. 181, co. 1-ter, lett. c), D.lgs. n. 42/2004 dispongono che è sempre possibile rilasciare l’accertamento di compatibilità paesaggistica “per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380”.
Ai sensi dell’art. 3, co. 1, lett. b), del DPR n. 380/2001, per manutenzione straordinaria si intendono “le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire anche parti strutturali degli edifici nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici”.
L’intervento realizzato dalla società ricorrente è riconducibile alla fattispecie della manutenzione straordinaria, dal momento che si è sostanziato nella mera sostituzione di tre silos preesistenti (due dei quali posizionati in verticale anziché in orizzontale) al mero e dichiarato fine di adeguare l’impianto esistente alle migliori tecnologie, rendendo lo stesso più sicuro e abbattendo financo le emissioni (con ogni positivo risvolto in termini ambientali da ciò derivante).
Non si è trattato di un ampliamento dell’impianto esistente ovvero di una sua modifica sostanziale, bensì di un mero adeguamento funzionale dello stesso mediante sostituzione di componenti tecnologici ormai superati e non più adeguati e funzionali al relativo utilizzo.
L’intervento, non avendo determinato formazione di nuovo volume è pacificamente sussumibile nella fattispecie disciplinata dagli artt. 167, co. 4, lett. a) e 181, co. 1 ter, lett. a) D.lgs. n. 42/2004, quindi passibile di sanatoria.
... per l’annullamento:
- dell’ordinanza n. 3 del 07.01.2014, notificata in data 10.01.2014, a firma del Responsabile del Servizio Arch. Ma.Be., con la quale è stata ordinata alla ricorrente la rimozione di quanto realizzato pretesamente in assenza di titoli abilitativi nonché di tutti i provvedimenti ad essa preordinati, conseguenti e/o connessi, ancorché sconosciuti, ivi comprese -per quanto occorrer possa- le note della Soprintendenza in data 22.08.2013, prot. n. 10790 e in data 02.09.2013 prot. n. 11169
- e per il risarcimento in forma specifica, e/o per equivalente, dei danni patiti e patiendi a causa degli atti impugnati e dei comportamenti censurati,
e, con i motivi aggiunti depositati in data 31.07.2014, per l’annullamento:
- dell’ordinanza n. 24 del 21.05.2014, notificata alla ricorrente a firma del Responsabile del Servizio Arch. Be. con la quale è stata ordinata la rimozione di quanto realizzato in pretesa assenza di titoli abilitativi;
- della nota della Soprintendenza in data 08.05.2014, prot. n. 5763, nonché di tutti i provvedimenti preordinati, conseguenti e/o connessi, ancorché sconosciuti;
- e per il risarcimento in forma specifica, e/o per equivalente, di ogni danno presente o futuro derivato dagli atti impugnati e dai comportamenti oggetto di giudizio.
...
Il ricorso ed i motivi aggiunti sono fondati.
Va premesso che la società ricorrente è proprietaria di un impianto di produzione di asfalto in Comune di Orta San Giulio (NO) -attivo sin dal 1955- catastalmente individuato ai mapp. nn. 110 sub 1 e 73 sub 3, fg. n. 8.
L’impianto insiste in zona destinata dal vigente strumento urbanistico comunale in area artigianale-industriale esistente e di completamento come previsto dall’art. 72 delle NTA.
Sotto il profilo paesaggistico-ambientale l’area è soggetta a vincolo ex art. 157, co. 1, lett. e), D.Lgs. n. 42/2004 (ex D.M. 01.08.1985, c.d. “Galassino”).
Con istanza 31.08.2012 la ricorrente ha chiesto autorizzarsi l’installazione di un nuovo deposito di oli minerali ad uso industriale.
L’intervento non ha determinato la realizzazione di alcuna nuova opera edilizia perché sono stati utilizzati esclusivamente gli impianti già esistenti, come da allegate due fotografie (doc. 4 della produzione della parte ricorrente) ma si è comunque resa necessaria anche la presentazione della succitata istanza d’accertamento di compatibilità paesaggistica.
Detta richiesta riguardava la realizzazione di lavori di mera modifica mediante sostituzione della disposizione di due serbatoi facenti parte del più complesso impianto per la produzione di asfalto stradale, portati in posizione verticale (in luogo di quella orizzontale originaria) al fine di ridurre le emissioni dell’impianto e rendere lo stesso più sicuro ed eco-energetico nel proprio funzionamento, in conformità alle moderne tecnologie.
Era altresì prevista la sostituzione di un terzo silos già esistente (esso pure riposizionato in orizzontale).
Assume rilievo la circostanza che l’impianto è presente in loco dagli anni ‘50 e l’intervento non ne ha mutato le caratteristiche, le dimensioni né ha comportato la creazione di nuovi volumi o superfici, essendosi limitato ad apportare mere migliorie tecniche di adeguamento ai moderni standard qualitativi, ambientali e di sicurezza.
Per queste ragioni la richiesta di accertamento di conformità è stata positivamente vagliata dall’Amministrazione comunale.
Di contro, la Soprintendenza, con nota in data 22.08.2013, prot. n. 10790, ha rilevato che l’intervento “non risulta compreso tra quelli descritti dall’art. 181, comma 1-ter (...)” e, pertanto, “l’istanza non risulta procedibile”.
Con nota in data 23.08.2013, prot. n. 7431 il Comune di Orta contestava recisamente alla Soprintendenza il contenuto della succitata nota rilevando come -a differenza di quanto ivi asserito dalla stessa- l’intervento realizzato dalla ricorrente non avesse determinato incremento di volume e che, in ogni caso, tale istanza non potesse ritenersi “improcedibile”, presupponendo pur sempre una pronuncia di merito (ancorché negativa).
Sulla scorta di tali rilievi critici, con nota prot. 8125, il Comune di Orta richiese alla Regione Piemonte un parere in merito alla vicenda oggetto del giudizio.
Con successiva nota in data 02.09.2013, prot. n. 11169, la Soprintendenza ribadiva che “la demolizione e nuova realizzazione di silos per il contenimento di materiali inerti bituminosi non può che configurare un caso di creazione di nuovo volume” e ciò invocando il contenuto della Circolare Ministeriale 26.06.2009 n. 33 per concludere che l’opera non poteva rientrare nell’accezione di volume tecnico.
Il Comune di Orta San Giulio -preso atto della nota della Soprintendenza del 17.01.2014, prot. n. 801, con cui era ritenuto “meritevole di approfondimento” il contributo partecipativo depositato dalla ricorrente dopo il preavviso di diniego sulla domanda di accertamento paesaggistico- con ordinanza n. 29 il 03.03.2014, assunta ex art. 21-quater, co. 2, L. n. 241/1990 ha sospeso per 90 giorni l’esecutività dell’ordinanza di ripristino n. 3/2014 (impugnata con il ricorso introduttivo) in attesa d’una complessiva rivalutazione della fattispecie da parte della Soprintendenza.
Aderendo all’invito della Soprintendenza con la nota del 17.01.2014, prot. n. 801 la ricorrente -tramite il proprio tecnico in data 31.03.2014, prot. n. 3544- ha depositato un’articolata relazione (con documentazione fotografica e schemi grafici) illustrativa di come l’intervento in questione -lungi dal creare nuovi volumi- fosse sussumibile nell’ambito di manutenzione straordinaria, sanabile anche ex art. 167 D.Lgs. n. 42/2004.
La relazione rappresenta in modo puntuale come le opere consistano nella sostituzione di componenti tecnologiche senza ampliamento o modifica sostanziale dell’impianto (presente da oltre 50 anni) per renderlo conforme alle sopravvenute norme produttive.
Con nota in data 08.05.2014, prot. n. 5763, la Soprintendenza -muovendo dal presupposto che l’intervento abbia alterato lo stato dei luoghi comportando “la creazione di nuovo volume”- ha nuovamente espresso parere negativo.
Il Comune di Orta San Giulio emetteva in data 21.05.2014 una nuova ordinanza di riduzione in pristino per le opere realizzate con l’intervento edilizio.
Merita accoglimento il primo motivo di censura del ricorso, dedotto anche in via derivata con i motivi aggiunti, con il quale si lamenta violazione di legge (artt. 167, co. 4, lett. a) e 181, co. 1-ter, lett. a), del d.lgs. n. 42 del 2004 e della circolare ministeriale n. 33/2009) - eccesso di potere per travisamento, arbitrarietà, carenza di motivazione e di istruttoria.
L’ordinanza impugnata si fonda -motivando per relationem- sul contenuto delle note della Soprintendenza rispettivamente in data 22.08.2013 e 02.09.2013.
Con esse la Soprintendenza ha ritenuto non meritevole di accoglimento l’istanza di sanatoria poiché sarebbe stato creato “nuovo volume”.
Dalla documentazione prodotta emerge che i serbatoi sono stati sostituiti e ricollocati in posizione verticale anziché in orizzontale (come in origine) e costituiscono una mera parte integrante e servente di un più complesso e strutturato macchinario volto alla produzione di asfalto, già esistente da circa 60 anni.
L’intervento in questione, dunque, non avendo determinato la formazione di alcun nuovo volume, è quindi pacificamente sussumibile entro la fattispecie di cui agli artt. 167, co. 4, lett. a) e 181, co. 1-ter, lett. a), del D.lgs. n. 42/2004, come tale possibile oggetto di autorizzazione in sanatoria.
La stessa Circolare Ministeriale n. 33/2009 (richiamata dalla Soprintendenza a sostegno del proprio parere negativo) espressamente afferma che i “volumi tecnici non rilevano ai fini del rilascio dell’accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi del combinato disposto degli artt. 167 e 181, D.lgs. n. 42/2004”.
Con nota 11.10.2014, prot. n. 26629, la Regione ha rilevato come “vi siano ragionevoli ed univoche motivazioni per ritenere che l’impianto in esame sia da ammettere tra casi di volume tecnico (...); tali elementi vanno determinati proprio per le caratteristiche evidenziate dell’opera in progetto e per la sua funzionalità obiettiva nell’ambito della produzione del complesso edilizio”.
Fondato è anche il secondo motivo di censura (fatto valere in via derivata con i motivi aggiunti) con il quale si lamenta la violazione di legge (artt. 167 co. 4, lett. c) e 181, co. 1 ter, lett. c) del d.lgs. n. 42/2004; art. 3 d.m. n. 380/2001) - eccesso di potere per travisamento, arbitrarietà, carenza di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà.
Tanto l’art. 167, co. 4, lett. c), quanto l’art. 181, co. 1-ter, lett. c), D.lgs. n. 42/2004 dispongono che è sempre possibile rilasciare l’accertamento di compatibilità paesaggistica “per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380”.
Ai sensi dell’art. 3, co. 1, lett. b), del DPR n. 380/2001, per manutenzione straordinaria si intendono “le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire anche parti strutturali degli edifici nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici”.
L’intervento realizzato dalla società ricorrente è riconducibile alla fattispecie della manutenzione straordinaria, dal momento che si è sostanziato nella mera sostituzione di tre silos preesistenti (due dei quali posizionati in verticale anziché in orizzontale) al mero e dichiarato fine di adeguare l’impianto esistente alle migliori tecnologie, rendendo lo stesso più sicuro e abbattendo financo le emissioni (con ogni positivo risvolto in termini ambientali da ciò derivante).
Non si è trattato di un ampliamento dell’impianto esistente ovvero di una sua modifica sostanziale, bensì di un mero adeguamento funzionale dello stesso mediante sostituzione di componenti tecnologici ormai superati e non più adeguati e funzionali al relativo utilizzo.
L’intervento, non avendo determinato formazione di nuovo volume è pacificamente sussumibile nella fattispecie disciplinata dagli artt. 167, co. 4, lett. a) e 181, co. 1 ter, lett. a) D.lgs. n. 42/2004, quindi passibile di sanatoria.
Il ricorso ed i motivi aggiunti vanno, pertanto, accolti e gli atti impugnati vanno conseguentemente annullati, facendo salva l’ulteriore attività provvedimentale della Pubblica Amministrazione nel rispetto dei principi sopra delineati (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 27.05.2015 n. 867 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: E' illegittimo il permesso di costruire in "deroga" agli strumenti urbanistici consentendo la realizzazione di un impianto sportivo in zona classificata come agricola e, dunque, al di là dei limiti autorizzabili di deroga che delinea l'art. 14 dpr 380/2001 per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico, ove al terzo comma sono identificati esclusivamente -fermo il rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza- nei limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra fabbricati.
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3. Il ricorso è infondato.
Premesso che la censura sul contenuto effettivo della delibera consiliare si colloca su un piano fattuale, cui non si estende il controllo del giudice di legittimità, deve darsi atto che l'ordinanza impugnata esplica in modo adeguato proprio la valutazione della sussistenza degli
elementi giustificativi della cautela disposta dal gip. Per quanto riguarda, in particolare, la questione del contrasto tra la delibera del consiglio comunale del 10.06.2013 e gli strumenti urbanistici vigenti, il  Tribunale espressamente condivide quanto ritenuto dal gip, e cioè che il permesso conseguentemente rilasciato è illegittimo -concernendo un'area classificata agricola e dunque non edificabile- in quanto sussiste violazione dell'articolo 14 d.p.r. 380/2001.
Infatti -rileva il Tribunale- il permesso di costruire pone una illegittima deroga appunto agli strumenti urbanistici laddove consente la realizzazione di un impianto sportivo in zona classificata come agricola, e dunque al di là dei limiti autorizzabili di deroga che delinea il citato articolo 14 per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico, al terzo comma li identifica esclusivamente -fermo il rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza- nei limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra fabbricati (cfr. motivazione, pagina 3).
Peraltro, rimarcando che l'imputazione non include il reato edilizio di cui all'articolo 44 d.p.r. 380/2001, circoscrivendosi al delitto di abuso di ufficio, il Tribunale, ai fini dell'integrazione appunto del reato di cui all'articolo 323 c.p., osserva che il contrasto con il citato articolo 14 era già ravvisabile nel regolamento edilizio del Comune approvato con delibera del consiglio comunale n. 35 del 29.11.2011 -regolamento che prevede all'articolo 108 la possibilità di rilasciare permessi di costruire in deroga anche in zona agricola per interventi di tipo turistico-sportivo-, desumendone la carenza del fumus commissi delicti quanto al dolo intenzionale di favorire i ricorrenti nella condotta degli amministratori, ed avendo d'altronde gli attuali proprietari acquistato il terreno solo quando l'iter prodromico al rilascio del permesso era ormai completo.
In conclusione, deve ritenersi che il Tribunale abbia adempiuto il suo obbligo di riesame vagliando -come si è visto, con esito negativo sul piano dell'elemento soggettivo- il presupposto del fumus commissi delicti, tra l'altro non attribuendo alla delibera consiliare che il 03.05.2013 ha approvato a maggioranza la proposta dell'assessore ai lavori pubblici di rilasciare il permesso in deroga di destinazione d'uso un contenuto di "modifica generale del piano regolatore" (come censura il PM), al contrario ravvisando tale generalità contenutistica nella delibera consiliare del 29.11.2011 che aveva approvato il -illegittimo come il permesso di costruire quanto all'articolo 108- regolamento edilizio comunale (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 24.09.2014 n. 46625 - udienza).

EDILIZIA PRIVATA: La sanatoria edilizia ex articolo 36 d.p.r. 380/2001 (riproposizione, del resto, del previgente articolo 13 l. 28.02.1985 n. 47) integra una fattispecie penale estintiva che si basa proprio sull'accertamento dell'inesistenza di danno urbanistico mediante la verifica della doppia conformità agli strumenti urbanistici vigenti sia al momento del rilascio della concessione in sanatoria sia al momento della realizzazione dell'opera, da ciò conseguendo che non ha effetto estintivo il rilascio in sanatoria del permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici e che comunque il permesso non può essere subordinato all'esecuzione di opere, che contrastano con quella conformità agli strumenti urbanistici che deve già sussistere.
Ciò perché è sanabile solo l'opera conforme agli strumenti urbanistici vigenti, logicamente tale conformità consentendo di "correggere" il concreto contenuto di un permesso di costruire (da ultimo v. Cass. sez. III, 28.05.2013 n. 39895, per cui nei reati edilizi "sussistono i presupposti per attribuire efficacia estintiva dell'illecito penale al permesso in sanatoria, ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. 380 del 2001, solo se le opere abusive risultano, per quanto difformi dal titolo abilitativo, in sé non contrastanti con gli strumenti urbanistici vigenti sia al momento della loro realizzazione che al momento della presentazione della domanda").
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L'articolo 1, commi 37, 38 e 39, l. 15.12.2004 n. 308 ha introdotto il c.d. condono ambientale che è (pur permanendo le sanzioni amministrative pecuniarie previste dall'art. 167) causa di estinzione del reato di cui all'articolo 181, comma 1, d.lgs. 22.01.2004 n. 42, in tale articolo sono stati inseriti i commi 1-ter e 1-quater che lo disciplinano, non configurando il condono neppure come automatica conseguenza dell'autorizzazione paesaggistica.
L'articolo 181, comma 1-ter, prevede quindi espressamente, in caso di accertamento della compatibilità paesaggistica da parte dell'autorità amministrativa competente secondo le procedure di cui al comma 1-quater, la non applicabilità del comma 1, che concerne una fattispecie contravvenzionale, non investendo invece il delitto di cui al comma 1-bis.
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3. Il ricorso è infondato.
Il primo motivo adduce che la corte territoriale avrebbe errato nel ritenere non sussistente la c.d. doppia conformità e sarebbe incorsa in un vizio di contraddittorietà motivazionale per non aver adeguatamente valutato la testimonianza del tecnico comunale Le..
Il motivo non trova riscontro nell'effettivo contenuto della motivazione della sentenza impugnata, che esclude la doppia conformità sulla base di elementi specifici, rilevando che il permesso in sanatoria, pur essendovi attestata la doppia conformità, non è conforme alla pianificazione adottata al momento della realizzazione dell'opera.
In particolare nel permesso di costruire 96/2002, rispetto al quale le opere abusive sono state costruite in variazione essenziale secondo il capo di imputazione sub A, rileva il giudice d'appello che il magazzino, per quel che emerge dalla relazione 14.03.2007, doveva essere interrato, per evitare una cubatura esterna, non prevista in quella zona dagli strumenti urbanistici, laddove -evidenzia sempre il giudice d'appello- la documentazione fotografica attinente al manufatto dimostra che ciò non è avvenuto.
D'altronde è stata vagliata la deposizione del Le., evincendone una natura insufficiente a superare l'elemento oggettivo sopra richiamato (osserva tra l'altro il giudice d'appello che il teste "si è limitato a sostenere che, in occasione del sopralluogo che ha dato origine al processo, sarebbe incorso in un errore di computo ma non ha spiegato il percorso dell'asserito errore") tenuto conto del contrasto, in particolare, con le fotografie, con la relazione 14.03.2007 e con la planimetria di raffronto tra quanto assentito e quanto realizzato (motivazione, pagine 2-3).
Nessun vizio motivazionale risulta pertanto sussistere nella esposizione che la corte territoriale offre della sua valutazione che ha negato l'esistenza della doppia conformità. Non può non ricordarsi, d'altronde, che giurisprudenza di questa Suprema Corte insegna che la sanatoria edilizia ex articolo 36 d.p.r. 380/2001 (riproposizione, del resto, del previgente articolo 13 l. 28.02.1985 n. 47) integra una fattispecie penale estintiva che si basa proprio sull'accertamento dell'inesistenza di danno urbanistico mediante la verifica della doppia conformità agli strumenti urbanistici vigenti sia al momento del rilascio della concessione in sanatoria sia al momento della realizzazione dell'opera (Cass., sez. III, 21.10.2008 n. 42526; Cass., sez. III, 18.12.2003 n. 48499; Cass., sez. III, 18.03.2002 n. 11149), da ciò conseguendo che non ha effetto estintivo il rilascio in sanatoria del permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici (Cass. sez. III, 31.03.2011 n. 16591) e che comunque il permesso non può essere subordinato all'esecuzione di opere, che contrastano con quella conformità agli strumenti urbanistici che deve già sussistere (Cass. sez. III, 27.04.2011 n. 19587; Cass. sez. III, 26.11.2003-09.01.2004 n. 291 e Cass., sez. III, 18.12.2003 n. 48499, cit.).
Ciò perché è sanabile solo l'opera conforme agli strumenti urbanistici vigenti, logicamente tale conformità consentendo di "correggere" il concreto contenuto di un permesso di costruire (da ultimo v. Cass. sez. III, 28.05.2013 n. 39895, per cui nei reati edilizi "sussistono i presupposti per attribuire efficacia estintiva dell'illecito penale al permesso in sanatoria, ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. 380 del 2001, solo se le opere abusive risultano, per quanto difformi dal titolo abilitativo, in sé non contrastanti con gli strumenti urbanistici vigenti sia al momento della loro realizzazione che al momento della presentazione della domanda").
Risulta pertanto normativamente esatta la valutazione effettuata dalla corte territoriale, per cui, in conclusione, il motivo rimane infondato.
Il secondo motivo, a ben guardare, si incentra sulla fattispecie dell'autorizzazione paesaggistica, che, essendo stata concessa dal Comune di Pieve Ligure nel caso di specie in data 27.02.2009 (sulla base di un parere della Sovrintendenza per i beni architettonici e paesaggistici della Liguria nel senso che l'intervento non comprometteva gli equilibri ambientali della zona), avrebbe dovuto, ad avviso del ricorrente, togliere ogni rilievo penale al reato di cui al capo B ai sensi dell'articolo 181, comma 1-ter, d.lgs. 42/2004. La corte territoriale avrebbe dunque violato tale normativa e fornito una motivazione illogica perché di contenuto diverso rispetto ai pareri delle autorità amministrative.
Rilevato che comunque una motivazione di per sé non può definirsi illogica meramente perché non coincide, come contenuto, con un parere della P.A., si osserva che la corte territoriale ha esattamente affermato la non incidenza delle valutazioni della competente autorità amministrativa in ordine alla sussistenza del reato, laddove trattasi di fattispecie di cui all'articolo 181, comma 1-bis, d.lgs. 42/2004, in forza di "vincolo specifico istituito con D.M. 14.12.1959".
E invero, l'articolo 1, commi 37, 38 e 39, l. 15.12.2004 n. 308 ha introdotto il c.d. condono ambientale che è (pur permanendo le sanzioni amministrative pecuniarie previste dall'art. 167) causa di estinzione del reato di cui all'articolo 181, comma 1, d.lgs. 22.01.2004 n. 42, in tale articolo inserendo i commi 1-ter e 1-quater che lo disciplinano, non configurando il condono neppure come automatica conseguenza dell'autorizzazione paesaggistica (Cass. sez. III, 19.09.2013 n. 44189; Cass. Sez. III, 07.12.2007-09.01.2008 n. 583; Cass. sez. III, 10.05.2006 n. 15946; Cass. sez. III, 26.10.2005-03.02.2006 n. 4429).
L'articolo 181, comma 1-ter, prevede quindi espressamente, in caso di accertamento della compatibilità paesaggistica da parte dell'autorità amministrativa competente secondo le procedure di cui al comma 1-quater, la non applicabilità del comma 1, che concerne una fattispecie contravvenzionale, non investendo invece il delitto di cui al comma 1-bis.
Deve pertanto concludersi per l'infondatezza anche del secondo motivo (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 03.06.2014 n. 27491 - udienza).

AGGIORNAMENTO AL 16.10.2015

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     In questi ultimi giorni assistiamo a quanto sia grave, oramai, il degrado etico e morale della nostra società, tant'é che qualcuno vorrebbe convincerci che ciò -in questi tempi moderni- sia una cosa ordinaria, di cui farsene una ragione.
     E se allunghiamo lo sguardo nelle Istituzioni e nella Pubblica Amministrazione, in genere, la situazione è ancor peggio...
     Sicché, da parte di tutti gli "onesti" è arrivato il momento di reagire all'indifferenza e di gridare ad alta voce:

NO, io non ci sto!!

     Invero, capita a fagiolo un pronunciamento appena "sfornato" della Corte di Cassazione che, in primis, si interroga in questi termini:

Qual'è il modello astratto di "pubblica amministrazione" e di "pubblico impiegato"??
E la risposta è presto data e cioè

una pubblica amministrazione che:
(a) rispetta la legge (art. 1, comma 1, l. 07.08.1990 n. 241);
(b) agisce in modo efficiente e senza inutili aggravi per i cittadini (art. 1, commi 1 e 2, l. 07.08.1990 n. 241);
(c) non perde tempo, non si balocca e agisce a ragion veduta (art. 97 cost.);
(d) è composta di funzionari preparati, efficienti, prudenti e zelanti (art. 98 cost.).

     Ed ancora, è stato affermato che «Qualsiasi pubblica amministrazione "efficiente", ai sensi dell'art. 97 cost. e per i fini di cui all'art. 1176, comma 2, c.c., non può non conoscere la legge. Se questa non ammette ignoranza da parte degli amministrati, a fortiori sarà l'ignoranza della legge intollerabile in un amministratore».

L'art. 2043 c.c. stabilisce che ciascuno è responsabile del danno causato ad altri con una condotta colposa o dolosa.
La colpa civile di cui all'art. 2043 c.c., consiste nella deviazione da una regola di condotta.
"Regola di condotta" è non soltanto la norma giuridica, ma anche qualsiasi doverosa cautela concretamente esigibile dal danneggiante.
Stabilire se questi abbia o meno violato norme giuridiche o di comune prudenza è accertamento che va compiuto alla stregua dell'art. 1176 c.c., pacificamente applicabile anche alle ipotesi di responsabilità extracontrattuale.
L'art. 1176 c.c. impone al debitore di adempiere la propria obbligazione con diligenza.
La diligenza di cui all'art. 1176 c.c. è nozione che rappresenta l'inverso logico della nozione di colpa: è in colpa chi non è stato diligente, là dove chi tiene una condotta diligente non può essere ritenuto in colpa.
L'autore d'un illecito non è dunque per ciò solo in colpa: quest'ultima sussisterà soltanto nel caso in cui il preteso responsabile non solo abbia causato un danno, ma l'abbia fatto violando norme giuridiche o di comune prudenza.
Le norme di comune prudenza dalla cui violazione può scaturire una colpa civile non sono uguali per tutti.
Nel caso di inadempimento di obbligazioni comuni, ovvero di danni causati nello svolgimento di attività non professionali, il primo comma dell'art. 1176 c.c. impone di assumere a parametro di valutazione della condotta del responsabile il comportamento che avrebbe tenuto, nelle medesime circostanze, il "cittadino medio", ovvero il bonus paterfamilias: vale a dire la persona di normale avvedutezza, formazione e scolarità.
Nel caso, invece, di inadempimento di obbligazioni professionali, ovvero di danni causati nell'esercizio d'una attività "professionale" in senso ampio, il secondo comma dell'art. 1176 c.c. prescrive un criterio più rigoroso di accertamento della colpa.
Il "professionista", infatti, è in colpa non solo quando tenga una condotta difforme da quella che, idealmente, avrebbe tenuto nelle medesime circostanze il bonus paterfamilias; ma anche quando abbia tenuto una condotta difforme da quella che avrebbe tenuto, al suo posto, un ideale professionista "medio" (il c.d. homo eiusdem generis et condicionis).
L'ideale "professionista medio" di cui all'art. 1176, comma 2, c.c., nella giurisprudenza di questa Corte, non è un professionista "mediocre", ma è un professionista "bravo": ovvero serio, preparato, zelante, efficiente.
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La regola di valutazione della colpa dettata dall'art. 1176, comma 2, c.c., si applica anche alla pubblica amministrazione.
Essa infatti è norma generale dell'intero sistema delle obbligazioni, e detta un criterio suscettibile di applicazione in qualsiasi ipotesi di inadempimento o di responsabilità aquiliana.
Per stabilire, dunque, se una pubblica amministrazione abbia o meno tenuto una condotta colposa, occorre confrontare la condotta da questa concretamente tenuta con la condotta che, nelle medesime circostanze, avrebbe tenuto l'homo eiusdem generis et condicionis: vale a dire una pubblica amministrazione che:
(a) rispetta la legge (art. 1, comma 1, l. 07.08.1990 n. 241);
(b) agisce in modo efficiente e senza inutili aggravi per i cittadini (art. 1, commi 1 e 2, l. 07.08.1990 n. 241);
(c) non perde tempo, non si balocca e agisce a ragion veduta (art. 97 cost.);
(d) è composta di funzionari preparati, efficienti, prudenti e zelanti (art. 98 cost.).
Questo, dunque, è il modello astratto di "pubblica amministrazione" e di "pubblico impiegato".
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Qualsiasi pubblica amministrazione "efficiente", ai sensi dell'art. 97 cost. e per i fini di cui all'art. 1176, comma 2, c.c., non può non conoscere la legge. Se questa non ammette ignoranza da parte degli amministrati, a fortiori sarà l'ignoranza della legge intollerabile in un amministratore.
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La diligenza esigibile dalla pubblica amministrazione nel compimento dei propri atti, ivi compresa l'adozione di provvedimenti amministrativi, va valutata col criterio dettato dagli artt. 1176, comma 2, c.c., e 97 cost.: ovvero comparando la condotta tenuta nel caso concreto, con quella che -idealmente- avrebbe tenuto nelle medesime circostanze una amministrazione "media", per tale intendendosi non già una pubblica amministrazione "mediocre", ma una pubblica amministrazione efficiente, zelante, solerte e che conosca ed applichi la legge.

ATTI AMMINISTRATIVI - PUBBLICO IMPIEGO: Benchmark di efficienza per la Pa. Per valutare la colpa del «pubblico» i giudici tracciano l’identikit ideale. Cassazione. Intollerabile l’ignoranza del diritto e delle proprie determinazioni da parte degli uffici.
Per capire se la pubblica amministrazione è in colpa basta confrontare il suo operato con quello che, nella stessa situazione, avrebbe tenuto un’amministrazione virtuosa.
La Corte di Cassazione - Sez. III civile, con la sentenza 06.10.2015 n. 19883, detta un chiaro principio da usare come indice rivelatore di efficienza e traccia l’identikit del perfetto amministratore.
Nel mirino dei giudici era finito un Comune che, dopo aver rilasciato una concessione per costruire un immobile metà opificio metà abitazione, aveva messo in atto una serie di stop and go. In prima battuta il via libera era stato revocato perché contrario al piano regolatore approvato in un secondo momento, poi ne era stata sospesa l’efficacia perché i lavori eseguiti erano diversi da quelli autorizzati.
Nell’altalena di semafori verdi e rossi si erano inserite anche altre due ordinanze: prima per stabilire la decadenza del diritto a costruire perché il tempo era scaduto, infine per sospendere l’efficacia della concessione, ancora una volta per difformità delle opere.
Il “beneficiario” della concessione aveva così ultimato nel ’94 i lavori iniziati nell’81 e per questo aveva chiesto i danni. La Corte d’appello, pur riconoscendo che i provvedimenti adottati erano illegittimi, aveva escluso il dolo o la colpa. La sentenza, impugnata dai diretti interessati, offre l’occasione per elencare il decalogo del buon amministratore.
Per la Cassazione non è ragionevole pensare che la Pa non sappia se il piano che disciplina l’uso del suo territorio sia vigente o meno e se questo sia in linea con le autorizzazioni che lei stessa rilascia: né può accorgersi dello “scostamento” due anni e quattro mesi dopo aver dato l’ok per la costruzione. Lo stesso vale anche per il provvedimento sulla decadenza della concessione per lo sforamento del termine di ultimazione dei lavori, emesso senza porsi il dubbio che sui tempi dilatati c’era almeno una corresponsabilità degli amministratori così “indecisi” sul da farsi.
Per la Cassazione la Corte d’appello sbaglia a ritenere scusabile e non colposa la condotta della Pa. Perché se l’ignoranza della legge non è ammissibile da parte del cittadino è intollerabile nell’amministratore. I giudici sottolineano che l’articolo 1176 del Codice civile, che detta la nozione di diligenza ai fini dell’accertamento della colpa, è certamente più stringente per il professionista medio che per il cittadino.
Il criterio, precisa la Cassazione vale anche per la Pa e, a scanso di equivoci, chiarisce che per «medio» non si intende mediocre ma bravo, preparato e zelante. Per stabilire se la Pa ha tenuto una condotta colposa è necessario valutare come si sarebbe comportata, in una situazione speculare, un’amministrazione efficiente.
E i giudici identificano la Pa virtuosa in quella che: rispetta la legge; agisce in modo efficiente senza aggravi per i cittadini; non perde tempo, non si balocca e agisce a ragion veduta; è composta da funzionari preparati, prudenti e zelanti.
Questo è il modello astratto di Pa e di pubblico impiegato, con il quale la Corte d’appello avrebbe dovuto confrontare il comportamento reale tenuto dal Comune finito sotto accusa. Che siamo lontani è evidente. Anche se l’onere di provare il danno spetta al privato, perché la colpa non basta per dimostrare il pregiudizio subito (articolo Il Sole 24 Ore del 07.10.2015 - tratto da http://rstampa.pubblica.istruzione.it).
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MASSIMA
2. Il secondo motivo di ricorso.
   2.1. Col secondo motivo di ricorso i ricorrenti sostengono che la sentenza impugnata sarebbe affetta da una violazione di legge, ai sensi all'art. 360, n. 3, c.p.c..
Si assumono violati gli artt. 2043 c.c.; l'art. 31 della l. 17.08.1942 n. 1150; l'art. 11 della l. 28.01.1977 n. 10.
Anche questo motivo, pur formalmente unitario, si articola nella sostanza in tre censure.
   2.1.1. Con la prima censura (pp. 24-28 del ricorso) i ricorrenti allegano che la Corte d'appello avrebbe errato nel qualificare come "interesse legittimo" la pretesa da loro fatta valere.
Da ciò sarebbe derivato l'errore di pretendere dagli attori, secondo la regola dettata dall'art. 2043 c.c., la prova della colpa della p.a.. Per contro, avendo i ricorrenti fatto valere un diritto soggettivo, la prova del danno doveva ritenersi in re ipsa, e la domanda doveva essere accolta sulla base della sola dimostrazione dell'illegittimità dei provvedimenti adottati dal Comune di Polaveno.
   2.1.2. Con la seconda censura (pp. 28-29 e 30-31 del ricorso) i ricorrenti lamentano che la Corte d'appello avrebbe errato nel ritenere esclusa la colpa della pubblica amministrazione per il solo fatto che i vari provvedimenti amministrativi fonte di danno fossero atti dovuti ed emessi sulla base di circostanze di fatto tra loro differenti. Tale circostanza, infatti, non era di per sé sufficiente ad escludere la colpa della p.a..
   2.1.3. Con la terza censura (pp. 29-30 del ricorso), infine, i ricorrenti  lamentano che la Corte d'appello avrebbe errato nel ritenere che la domanda di risarcimento del danno causato dalla pubblica amministrazione, per mezzo d'un provvedimento illegittimo, presupponga necessariamente l'accertamento dell'illegittimità di quest'ultimo da parte del giudice amministrativo.
   2.2. La prima censura del secondo motivo di ricorso ("la Corte d'appello ha errato nel qualificare come 'interesse legittimo' la pretesa azionata dal ricorrenti") è manifestamente infondata.
La Corte d'appello ha rigettato la domanda risarcitoria sul presupposto che:
(a) difettasse la prova della colpa della pubblica amministrazione;
(b) l'onere di provare la colpa della pubblica amministrazione grava sulla persona che si dichiara danneggiata dal provvedimento amministrativo.
Queste affermazioni sono corrette in diritto, in quanto:
(a) la responsabilità della pubblica amministrazione conseguente all'adozione d'un provvedimento amministrativo illegittimo è una responsabilità per colpa, non una responsabilità oggettiva;
(b) la responsabilità della pubblica amministrazione è una responsabilità aquiliana, e l'onere di provare la colpa grava dunque sul danneggiato, ai sensi dell'art. 2043 c.c.;
(c) la colpa della pubblica amministrazione non può ritenersi provata per il solo fatto che abbia emesso un provvedimento amministrativo illegittimo; spetta invece al giudice di merito valutare caso per caso se le ragioni dell'illegittimità del provvedimento dannoso siano tali da palesare di per sé una grave negligenza dell'amministrazione (per tutti questi argomenti si vedano già, ex multis, Sez. 3, Sentenza n. 23170 del 31/10/2014, Rv. 633377; Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 4172 del 15/03/2012, Rv. 621327; Sez. 3, Sentenza n. 4326 del 23/02/2010, Rv. 611907; Sez. 3, Sentenza n. 12282 del 27/05/2009, Rv. 608431).
V'è solo da aggiungere come le regole appena ricordate non mutino quando il danno causato dalla pubblica amministrazione sia consistito nella lesione d'un diritto soggettivo, piuttosto che in quella d'un interesse legittimo.
Nell'uno come nell'altro caso, infatti, non basta provare la lesione della situazione giuridica soggettiva protetta, per invocare il risarcimento del danno, ma è necessario dimostrare -anche in via presuntiva o facendo ricorso al notorio- che dalla lesione del diritto sia derivata una perdita, patrimoniale o non patrimoniale.
   2.3. La seconda censura del secondo motivo di ricorso ("la Corte d'appello ha errato nell'escludere la colpa della p.a. per il solo fatto che gli atti illegittimi si fondavano su presupposti di fatto tra loro diversi") è inammissibile.
Stabilire se la pubblica amministrazione, nell'emanare un provvedimento risultato illegittimo, abbia o meno agito con imperizia, imprudenza o negligenza è un accertamento di fatto, non una valutazione in diritto. La relativa statuizione pertanto può essere impugnata per cassazione solo sotto il profilo del vizio di motivazione.
Nel caso di specie, invece, col motivo in esame i ricorrenti sostengono che la Corte d'appello, nell'escludere la colpa della p.a., avrebbe violato l'art. 2043 c.c. e le leggi urbanistiche: ed incorrono cosa in un evidente vizio di sussunzione, consistito nel censurare ai sensi dell'art. 360, n. 3, c.p.c. un errore che si sarebbe dovuto censurare, se mai, ai sensi dell'art. 360, n. 5, c.p.c..
Né l'errore in cui sono incorsi i ricorrenti può essere sanato da questa Corte, nemmeno in virtù del principio jura novit curia: l'errore del ricorrente nella sussunzione delle proprie censure in uno dei vizi di cui all'art. 360 c.p.c., infatti, può essere emendato dalla Corte di cassazione soltanto quando la motivazione del ricorso contenga comunque un "inequivoco riferimento" al vizio di cui la parte intende effettivamente dolersi (come stabilito da Sez. U, Sentenza n. 17931 del 24/07/2013), circostanza che nel caso di specie non ricorre.
   2.4. La terza censura del secondo motivo di ricorso ("la Corte ha errato nel ritenere che presupposto della responsabilità della pubblica amministrazione sia l'accertamento, da parte del giudice amministrativo, dell'illegittimità dei provvedimenti da essa adottati") è fondata.
   2.4.1. La Corte d'appello di Brescia era chiamata a stabilire se fosse in colpa un Comune che, con quattro diversi provvedimenti amministrativi adottati tra il 1982 ed il 1986, e poi rivelatisi illegittimi od inefficaci, aveva ripetutamente sospeso o annullato l'efficacia della concessione edilizia rilasciata ad Al. e Gi.Br..
Per decidere tale questione, la Corte d'appello di Brescia ha rilevato che:
(-) i due provvedimenti di annullamento (16.10.1982) e di decadenza (24.09.1985) della concessione edilizia, sebbene dichiarati illegittimi dal giudice amministrativo, erano stati adottati senza colpa da parte dell'amministrazione comunale, e dunque la loro emanazione non costituiva fonte di responsabilità per il Comune di Polaveno;
(-) i due provvedimenti di sospensione dei lavori (05.03.1983 e 04.07.1986) non erano mai stati dichiarati illegittimi dal giudice amministrativo: questi infatti, rilevato che l'amministrazione comunale, dopo aver sospeso i lavori, non aveva adottato entro trenta giorni alcun provvedimento definitivo sanzionatorio, aveva dichiarato inammissibile l'impugnazione delle due ordinanze sospensive, per sopravvenuto difetto di interesse dei ricorrenti.
Ciò posto in facto, la Corte d'appello ne ha ricavato in iure la conseguenza che, con riferimento alle due ordinanze sospensive dei lavori (05.03.1983 e 04.07.1986) fosse mancato il "presupposto necessario ed essenziale" della responsabilità della pubblica amministrazione, e cioè una "pronuncia del giudice amministrativo che [accerti] la illegittimità dell'atto amministrativo" (così la sentenza impugnata, p. 17, secondo e terzo capoverso).
   2.4.2. L'affermazione da ultimo trascritta costituisce una violazione dell'art. 2043 c.c..
L'annullamento dell'atto amministrativo non è infatti presupposto né necessario, né essenziale, della responsabilità provvedimentale della pubblica amministrazione. Tanto meno è necessario che quell'illegittimità sia previamente accertata e dichiarata dal giudice amministrativo, come da quindici anni questa Corte viene ripetendo (a partire dalla nota sentenza pronunciata da Sez. U, Sentenza n. 500 del 22/07/1999, Rv. 530555; nello stesso senso si vedano, tra le tante, Sez. 3, Sentenza n. 13619 del 22/07/2004, Rv. 575434; Sez. L, Sentenza n. 7043 del 13/04/2004, Rv. 572035; Sez. 1, Ordinanza n. 7193 del 16/05/2002, Rv. 558140).
   2.5. La sentenza impugnata deve pertanto essere cassata con rinvio alla Corte d'appello di Brescia, la quale nel tornare ad esaminare il problema della sussistenza di colpa in capo al Comune di Polaveno si atterrà al seguente principio di diritto: "L'accertamento della responsabilità aquilana della pubblica amministrazione, derivante dall'adozione di provvedimenti amministrativi illegittimi, non esige che l'illegittimità di questi sia stata previamente dichiarata dal giudice amministrativo".
3. Il terzo ed il quarto motivo di ricorso.
   3.1. Il terzo ed il quarto motivo di ricorso possono essere esaminati congiuntamente, perché sollevano questioni analoghe.
Con essi i ricorrenti sostengono che la sentenza impugnata sarebbe affetta sia da una violazione di legge, ai sensi all'art. 360, n. 3, c.p.c. (si assume violato l'art. 2043 c.c.); sia da un vizio di motivazione, ai sensi dell'art. 360, n. 5, c.p.c..
   3.2. L'illustrazione dei due motivi può essere riassunta come segue.
Sostengono i ricorrenti che la Corte d'appello di Brescia ha escluso la sussistenza della colpa in capo al Comune di Polaveno. Per giungere a questa conclusione, il giudice d'appello:
(-) ha ritenuto non assolto dagli attori l'onere della prova a loro carico, senza tener conto che l'illegittimità degli atti amministrativi dichiarata dal Consiglio di stato costituiva un "indice presuntivo" della negligenza della pubblica amministrazione;
(-) ha ritenuto che il Comune di Polaveno, pur emanando atti illegittimi, non potesse avvedersi, con l'uso dell'ordinaria diligenza, della loro illegittimità, a causa della complessità della fattispecie, della opinabilità delle questioni, e dell'affidamento da esso riposto nei pareri dell'ufficio tecnico, posti a fondamento dei provvedimenti rivelatisi dannosi.
Così decidendo, osservano nella sostanza i ricorrenti, la Corte d'appello avrebbe da un lato violato l'art. 2043 c.c., perché ha escluso la condotta colposa della p.a. nonostante questa avesse tenuto una condotta non diligente; e dall'altro avrebbe adottato una motivazione illogica, perché incoerente rispetto agli elementi di fatto emersi dall'istruttoria.
I due motivi sono fondati, con riferimento ad ambedue i vizi da essi denunciati.
   3.4. Come accennato, la Corte d'appello di Brescia doveva stabilire se fosse colposa o meno la condotta del Comune di Polaveno.
Il Comune di Polaveno aveva per quattro volte impedito ad Al. e Gi.Br. di proseguire i lavori di costruzione di un immobile: due volte annullando la concessione edilizia o dichiarandola decaduta (ordinanze del 16.10.1982 e del 24.09.1985), e due volte sospendendone l'efficacia (ordinanze del 02.03.1983 e del 04.07.1986).
La Corte d'appello ha escluso la natura colposa della condotta dell'amministrazione comunale con riferimento a ciascuno dei quattro provvedimenti suddetti.
   3.4.1. L'ordinanza di annullamento della concessione edilizia del 16.10.1982, emessa sul presupposto che la concessione edilizia fosse stata rilasciata in contrasto con le prescrizioni del Piano Regolatore, venne annullata dal giudice amministrativo (con sentenza divenuta definitiva nel 1992), sul presupposto che all'epoca del rilascio della concessione edilizia il Piano Regolatore non fosse in vigore.
La Corte d'appello ha ritenuto non colposa l'adozione di quel provvedimento da parte del Comune, perché emesso "in buona fede", sulla base di un parere dell'Ufficio Tecnico comunale, e su questione controversa.
   3.4.2. Le due ordinanze di sospensione dell'efficacia della concessione (05.03.1983 e 04.07.1986) vennero adottate dal Comune sul presupposto che i lavori eseguiti dagli odierni ricorrenti fossero difformi da quelli concessi. Risulta dalla sentenza impugnata che il Tribunale Amministrativo Regionale annullò (nel 1987) ambedue quei provvedimenti sul presupposto che le opere eseguite non fossero illegittime (così la sentenza impugnata, p. 14, secondo capoverso; e p. 16, terzo capoverso); e che il Consiglio di Stato, rilevato come il Comune non avesse adottato alcun provvedimento sanzionatorio entro 30 giorni dall'emissione del provvedimenti sospensivi, ne rilevò la sopravvenuta inefficacia e dichiarò cessato l'interesse dei ricorrenti al loro annullamento giurisdizionale.
La Corte d'appello ha ritenuto che l'adozione di quei due provvedimenti non potesse dirsi colposa, perché mancava di tale accertamento il "presupposto necessario", ovvero l'accertamento dell'illegittimità dei provvedimenti da parte del giudice amministrativo.
   3.4.3. L'ordinanza di decadenza dalla concessione edilizia (ordinanza del 24.09.1985), infine, emessa sul presupposto che i Br. non avessero ultimato i lavori nel triennio, venne annullata dal giudice amministrativo (con sentenza divenuta definitiva nel 1992), sul presupposto che la mancata ultimazione dei lavori nel termine stabilito dalla concessione edilizia non fosse imputabile a negligenza dei beneficiari, ma agli stessi provvedimenti di sospensione dei lavori adottati dal Comune.
La Corte d'appello ha ritenuto che l'adozione di quel provvedimento di decadenza da parte del Comune non fu colposa, per tre ragioni:
(a) perché non sarebbe stato agevole stabilire se il ritardo nell'esecuzione delle opere fosse dovuto a inerzia colpevole dei Br. od a forza maggiore;
(b) perché il provvedimento di decadenza era un atto dovuto e necessitato, il cui presupposto era il solo decorso del tempo senza che l'opera fosse stata ultimata;
(c) perché la concessione edilizia rilasciata ai Br. era stata annullata dal giudice amministrativo su ricorso di alcuni privati: e sebbene tale decisione fu poi riformata dal Consiglio di stato, nondimeno tale circostanza confermerebbe "la evidente controvertibilità della materia" e, di conseguenza, l'incolpevolezza della p.a. nell'avere emanato il provvedimento di decadenza.
   3.5. (A) La violazione di legge.
La motivazione riassunta nei §§ 3.4.1. e ss. è, in primo luogo, viziata da violazione degli artt. 2043 e 1176 c.c.. L'art. 2043 c.c. stabilisce che ciascuno è responsabile del danno causato ad altri con una condotta colposa o dolosa.
La colpa civile di cui all'art. 2043 c.c., consiste nella deviazione da una regola di condotta.
"Regola di condotta" è non soltanto la norma giuridica, ma anche qualsiasi doverosa cautela concretamente esigibile dal danneggiante.
Stabilire se questi abbia o meno violato norme giuridiche o di comune prudenza è accertamento che va compiuto alla stregua dell'art. 1176 c.c., pacificamente applicabile anche alle ipotesi di responsabilità extracontrattuale (ex multis, in tal senso, Sez. 3, Sentenza n. 17397 del 08/08/2007, Rv. 598610).
   3.5.1. L'art. 1176 c.c. impone al debitore di adempiere la propria obbligazione con diligenza.
La diligenza di cui all'art. 1176 c.c. è nozione che rappresenta l'inverso logico della nozione di colpa: è in colpa chi non è stato diligente, là dove chi tiene una condotta diligente non può essere ritenuto in colpa.
L'autore d'un illecito non è dunque per ciò solo in colpa: quest'ultima sussisterà soltanto nel caso in cui il preteso responsabile non solo abbia causato un danno, ma l'abbia fatto violando norme giuridiche o di comune prudenza.
Le norme di comune prudenza dalla cui violazione può scaturire una colpa civile non sono uguali per tutti.
Nel caso di inadempimento di obbligazioni comuni, ovvero di danni causati nello svolgimento di attività non professionali, il primo comma dell'art. 1176 c.c. impone di assumere a parametro di valutazione della condotta del responsabile il comportamento che avrebbe tenuto, nelle medesime circostanze, il "cittadino medio", ovvero il bonus paterfamilias: vale a dire la persona di normale avvedutezza, formazione e scolarità.
Nel caso, invece, di inadempimento di obbligazioni professionali, ovvero di danni causati nell'esercizio d'una attività "professionale" in senso ampio, il secondo comma dell'art. 1176 c.c. prescrive un criterio più rigoroso di accertamento della colpa.
Il "professionista", infatti, è in colpa non solo quando tenga una condotta difforme da quella che, idealmente, avrebbe tenuto nelle medesime circostanze il bonus paterfamilias; ma anche quando abbia tenuto una condotta difforme da quella che avrebbe tenuto, al suo posto, un ideale professionista "medio" (il c.d. homo eiusdem generis et condicionis).
L'ideale "professionista medio" di cui all'art. 1176, comma 2, c.c., nella giurisprudenza di questa Corte, non è un professionista "mediocre", ma è un professionista "bravo": ovvero serio, preparato, zelante, efficiente.
   3.5.2. La regola di valutazione della colpa dettata dall'art. 1176, comma 2, c.c., si applica anche alla pubblica amministrazione.
Essa infatti è norma generale dell'intero sistema delle obbligazioni, e detta un criterio suscettibile di applicazione in qualsiasi ipotesi di inadempimento o di responsabilità aquiliana.
Per stabilire, dunque, se una pubblica amministrazione abbia o meno tenuto una condotta colposa, occorre confrontare la condotta da questa concretamente tenuta con la condotta che, nelle medesime circostanze, avrebbe tenuto l'homo eiusdem generis et condicionis: vale a dire una pubblica amministrazione che:
(a) rispetta la legge (art. 1, comma 1, l. 07.08.1990 n. 241);
(b) agisce in modo efficiente e senza inutili aggravi per i cittadini (art. 1, commi 1 e 2, l. 07.08.1990 n. 241);
(c) non perde tempo, non si balocca e agisce a ragion veduta (art. 97 cost.);
(d) è composta di funzionari preparati, efficienti, prudenti e zelanti (art. 98 cost.).
Questo, dunque, è il modello astratto di "pubblica amministrazione" e di "pubblico impiegato" cui, ai sensi dell'art. 1176, comma 2, c.c., la Corte d'appello avrebbe dovuto comparare la condotta concretamente tenuta dal Comune di Polaveno.
   3.5.3. Nel caso di specie, la Corte d'appello ha accertato in fatto che il Comune di Polaveno con provvedimento del 16.10.1982 annullò la concessione edilizia rilasciata a Al. e Gi.Br. due anni prima, perché difforme dalle prescrizioni del Piano Regolatore.
In seguito il giudice amministrativo accertò che all'epoca dell'adozione del provvedimento di annullamento della concessione edilizia, il Piano Regolatore non era ancora divenuto efficace, non essendosi esaurito il relativo procedimento di approvazione.
Qualsiasi pubblica amministrazione "efficiente", ai sensi dell'art. 97 cost. e per i fini di cui all'art. 1176, comma 2, c.c., non può non conoscere la legge. Se questa non ammette ignoranza da parte degli amministrati, a fortiori sarà l'ignoranza della legge intollerabile in un amministratore.
Ora, appare a questa Corte sorprendente che una amministrazione comunale possa non sapere se il Piano Regolatore che disciplina l'uso del suo territorio sia vigente o meno, sia approvato o meno, sia conforme o meno alle concessioni edilizie che essa stessa rilascia; così come appare sorprendente che una pubblica amministrazione, dopo avere rilasciato una concessione, attenda due anni e quattro mesi prima di avvedersi che essa non è conforme al Piano Regolatore.
Pertanto, una volta accertato in facto che il Comune di Polaveno aveva annullato la concessione edilizia per contrarietà ad un Piano Regolatore mai entrato in vigore, ne sarebbe dovuto seguire in iure un giudizio di difformità della condotta del Comune di Polaveno da quello che avrebbe tenuto, nelle medesime circostanze, l'amministratore "medio" di cui all'art. 1176, comma 2, c.c..
Dunque la Corte d'appello, ritenendo "scusabile" che un Comune ignori l'esistenza e l'efficacia del Piano Regolatore del suo stesso territorio, ha effettivamente violato l'art. 1176 c.c. e, di conseguenza, l'art. 2043 c.c.: perché adottato un criterio di valutazione della colpa difforme da quello prescritto dalla legge.
   3.5.4. Considerazioni analoghe debbono essere svolte rispetto a quella parte della sentenza impugnata che ha ritenuto "non colposa", da parte del Comune, l'adozione d'un provvedimento di decadenza dalla concessione edilizia (ordinanza 24.09.1985), motivato con l'inutile decorso del termine ivi previsto per l'ultimazione dei lavori.
Quel provvedimento fu ritenuto illegittimo dal giudice amministrativo, in base al rilievo che il protrarsi dei lavori fu dovuto proprio ai provvedimenti di annullamento e sospensione adottati nei due anni precedenti dal Comune di Polaveno.
Cionondimeno, la Corte d'appello ha ritenuto scusabile la sua adozione da parte della p.a., in base al rilievo in diritto che il provvedimento di decadenza dalla concessione doveva essere emesso per il solo fatto dello spirare del termine concesso per l'ultimazione dei lavori.
   3.5.5. Anche questa affermazione è erronea in diritto.
Il provvedimento di decadenza previsto dall'art. 4 l. 28.1.1977 n. 10 non prevedeva affatto che, decorso il termine per l'ultimazione dei lavori edili previsto nella concessione, il titolare di essa ne decadesse ipso facto.
Quella norma infatti era stata sempre interpretata sia da questa Corte, sia dal Consiglio di stato, nel senso che la decadenza è subordinata a due presupposti: (a) il mancato completamento dei lavori; (b) l'inerzia colpevole del titolare della concessione. Inerzia che per definizione non sussiste quando sia stata proprio l'amministrazione ad inibire la prosecuzione delle opere (tra le tante, in tal senso, C. Stato, sez. V, 12.03.1996, n. 256; C. Stato, sez. V, 12.07.1996, n. 864; C. Stato, sez. V, 23.11.1996, n. 1414; C. Stato, sez. V, 06.10.1999, n. 1338; C. Stato, sez. V, 03.02.2000, n. 597).
Nel caso di specie risulta essere stato lo stesso Comune di Polaveno ad annullare la concessione prima (nel 1982), ed a sospenderla poi (nel 1983). Esso dunque non poteva ignorare che il ritardo nell'ultimazione dell'opera fosse stato concausato, quanto meno, dalla propria condotta.
Anche in questo caso, pertanto, la Corte d'appello ha compiuto una falsa applicazione dell'art. 1176 c.c., ritenendo scusabile una condotta della pubblica amministrazione che era invece difforme dal modello di amministrazione "diligente" prescritto dalla norma appena ricordata.
   3.5.6. Anche su questo punto la sentenza andrà dunque cassata con rinvio alla Corte d'appello di Brescia, la quale nel riesaminare la vicenda applicherà il seguente principio di diritto: "La diligenza esigibile dalla pubblica amministrazione nel compimento dei propri atti, ivi compresa l'adozione di provvedimenti amministrativi, va valutata col criterio dettato dagli artt. 1176, comma 2, c.c., e 97 cost.: ovvero comparando la condotta tenuta nel caso concreto, con quella che -idealmente- avrebbe tenuto nelle medesime circostanze una amministrazione "media", per tale intendendosi non già una pubblica amministrazione "mediocre", ma una pubblica amministrazione efficiente, zelante, solerte e che conosca ed applichi la legge".
   3.6. (B) Il vizio di motivazione.
   3.6.1. Oltre che erronea in iure, la motivazione adottata dalla Corte d'appello per escludere la colpa del Comune di Polaveno è altresì illogica.
L'illogicità riguarda la parte della motivazione con cui è stata esclusa la colpa del Comune di Polaveno per avere adottato una illegittima ordinanza di decadenza dalla concessione edilizia, a causa dell'inutile decorso del termine per l'ultimazione dei lavori (supra, § 3.4.3).
   3.6.2. La Corte d'appello di Brescia, per escludere la colpa dei Comune di Polaveno nell'adozione dell'ordinanza di decadenza dalla concessione edilizia per mancata ultimazione dei lavori nel termini ivi stabilito, ha motivato la propria decisione affermando che:
(a) stabilire se l'inerzia del titolare della concessione fosse stata colpevole o meno era "questione di non agevole comprensibile lettura", perché lo stesso giudice amministrativo "ha in via interpretativa distinto tra inerzia dell'interessato e impossibilità di portare a termine l'opera" (così la sentenza impugnata, p. 17);
(b) la questione che il Comune di Polaveno dovette affrontare era "complessa", perché la concessione edilizia rilasciati ai sigg.ri Br. era stata annullata dallo stesso TAR su ricorso di alcuni privati, con sentenza tuttavia riformata in appello dal Consiglio di Stato. Questa circostanza rendeva evidente la "controvertibilità della materia" (ibidem, p. 17, ultimo capoverso).
Ciascuna di queste due affermazioni è illogica.
   3.6.3. La prima affermazione è illogica per aconsequenzialità.
La Corte d'appello ha infatti nella sostanza affermato che il Comune di Polaveno non poteva con l'ordinaria diligenza avvedersi di avere adottato un provvedimento illegittimo, perché il giudice amministrativo aveva distinto tra mancata ultimazione dei lavori dovuta ad inerzia del titolare (che comportava la decadenza dalla concessione) e mancata ultimazione dei lavori dovuta a forza maggiore (che non comportava la decadenza dalla concessione).
Tra queste due affermazioni non vi è alcun nesso di derivazione logica.
La distinzione tra ritardo colpevole e ritardo incolpevole nell'esecuzione dei lavori è prevista dalla legge stessa, e non c'era bisogno certo d'una sentenza per conoscerla.
Pertanto dal fatto che il TAR, nell'annullare il provvedimento di decadenza adottato dal Comune, ritenne incolpevole il ritardo dei Br. nel completare il loro fabbricato, non deriva affatto come conseguenza ineludibile l'impossibilità per il Comune di accorgersi dell'illegittimità del proprio provvedimento.
   3.6.4. La seconda affermazione è illogica per inconferenza.
La Corte d'appello doveva stabilire se fosse stata colposa o meno l'adozione d'un provvedimento illegittimo di decadenza dalla concessione edilizia, per mancata ultimazione dell'opera in terminis.
La Corte d'appello ha escluso la natura colposa dell'operato della p.a. ritenendo "controvertibile e complessa" la materia oggetto dell'ordinanza di decadenza, e l'ha ritenuta complessa perché la concessione edilizia "era stata annullata dal TAR su ricorso di privati, per violazione delle norme urbanistiche".
Ora, che la concessione edilizia fosse stata annullata dal TAR non è circostanza che giustificava l'adozione d'un provvedimento di decadenza.
Delle due, infatti, l'una: se il Comune avesse ritenuto condivisibile la sentenza del TAR, avrebbe dovuto ritenere non più esistente la concessione a suo tempo rilasciata, ed adottare i provvedimenti consequenziali; se, invece, avesse ritenuto che la decisione del TAR non avesse solide basi, e vi fosse rischio di riforma in appello, proprio per questa ragione avrebbe dovuto considerare vigente ed efficacia la concessione edilizia, ed astenersi dall'adottare provvedimenti di decadenza senza valutare correttamente se il mancato compimento dell'opera fosse ascrivibile a colpa del titolare della concessione.
La Corte d'appello, insomma, ha escluso la colpa nell'adozione dell'ordinanza di decadenza (del 24.09.1985) con una motivazione che poteva al più escludere la colpa della diversa ordinanza di annullamento (del 16.10.1982).

QUINDI??

     Quindi, gli amministratori locali ed i segretari comunali "compiacenti" che si "lamentano" (e continueranno a farlo) dei propri dipendenti tecnici (soprattutto) che sono "particolarmente" preparati, efficienti, prudenti e zelanti nonché i dipendenti dell'U.T. di altri comuni che, con il loro quotidiano modus operandi assai "disinvolto" (...e basta verificarlo consultando gli atti pubblicati all'albo pretorio qua e là), di fatto "sputtanano" professionalmente ed indirettamente (e seguiteranno imperterriti con tale "agere" disdicevole) quelli preparati, efficienti, prudenti e zelanti sono avvisati: la querela (se non altro...) è bella che pronta nel cassetto, basta solo sottoscriverla ed inviarla alla competente Procura della Repubblica.

IN EVIDENZA

EDILIZIA PRIVATA: La realizzazione abusiva di una piscina in area paesaggisticamente vincolata non rientra fra le ristrette ipotesi sanabili ex art. 167 dlgs 42/2004.
In caso di vincolo paesaggistico, com’è noto, è precluso il rilascio del permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 D.P.R. 380/2001, stante il divieto di autorizzazione paesaggistica postuma espressamente previsto dall’art. 146 del D.Lgs. 42/2004. A tale principio fanno eccezione solo i limitatissimi casi previsti dal comma 4, dell’art. 167 del D.lgs. 42/2004, e la realizzazione di una piscina non rientra tra tali ipotesi.
La previsione dell’art. 167 del DLgs 42/2004, in un’ottica di apicale protezione dei valori paesaggistici, esclude dalla compatibilità paesaggistica interventi già realizzati, che abbiano comportato “creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”.
Come da giurisprudenza di questo stesso TAR, la posa in opera di una piscina non rientra tra gli interventi per i quali vige l’eccezione al divieto di autorizzazione postuma di cui al citato art. 167, in quanto comportante la realizzazione di volumi interrati o seminterrati rientranti soggetti anch’essi al regime di insanabilità dettato dall’indicato art. 146.
Il Collegio osserva in proposito che pur se, in ipotesi, non si volesse concordare con l’assunto che la costruzione di una piscina realizza nuovi volumi interrati o seminterrati, tale intervento comporta in ogni caso la realizzazione di superfici utili rientrando quindi, in ogni caso, nel divieto di autorizzazione paesaggistica postuma.
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Qualora la Soprintendenza esprima il proprio parere "negativo" (ex art. 167 dlgs 42/2004) oltre il temine di 90 gg. dalla richiesta da parte del Comune ciò non rende illegittimi né il parere, né il provvedimento di diniego della compatibilità paesaggistica.
L’inosservanza dei termini prescritti dalla legge per l’emissione del parere di compatibilità paesaggistica non priva la Soprintendenza del potere di provvedere, e il relativo parere continua a sussistere e mantiene la sua efficacia vincolante.
Ma anche a voler ipotizzare che la mancata osservanza, da parte della Soprintendenza, del termine perentorio previsto ex lege per il rilascio del parere di compatibilità paesaggistica comporti che il parere tardivo perda il carattere vincolante impressogli dalla legge, questo non lo qualifica in termini di illegittimità. Il parere costituirà sempre un elemento del procedimento che l'amministrazione ben può valutare e recepire, potendosene, se del caso, motivatamente discostare.
... per l'annullamento:
- della nota dell’Ufficio Tecnico del Comune di Tora e Piccilli, prot. 308/2013, avente a oggetto il diniego dell'istanza di permesso di costruire in sanatoria;
- della nota del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza per i Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici. Artistici e Etnoantropologici per le Province di Caserta e Benevento prot. 22635 del 23.10.2012, mediante la quale la prefata autorità notificava al solo Comune di aver dato parere non favorevole alla sopra citata istanza;
- per quanto di interesse, della nota prot. n. 3432 del 10.11.2012 con cui il Comune di Tora e Piccilli comunicava i motivi del rilascio del permesso di costruire in sanatoria relativamente alla piscina;
- della nota del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza per i Beni Architettonici. Paesaggistici, Storici, Artistici e Etnoantropologici per le Province di Caserta e Benevento prot. n. 1603 del 21.01.2013, pure notificata in data 24.07.2013, mediante la quale la Soprintendenza ribadiva il parere non favorevole già espresso con la nota della soprintendenza prot. 22635 del 23.10.2012;
- dell'ordinanza di rimozione e ripristino dello stato dei luoghi prot. n. 320 del 30.01.2013, notificata in data 24.07.2013, con il quale il Comune di Tora e Piccilli ordinava la riduzione in pristino della piscina.
...
FATTO
Il Comune di Tora e Piccilli, con ordinanza n. 12 del 16.08.2011, ordinava la rimozione e il ripristino dello stato dei luoghi per l’abusiva realizzazione di una piscina in zona paesaggisticamente vincolata.
Gli odierni ricorrenti facevano, quindi, richiesta di compatibilità paesaggistica e presentavano istanza di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell'art. 36 del d.p.r. 380/2001.
Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, con nota della Soprintendenza prot. 22635 del 23.10.2012, esprimeva però parere sfavorevole alla sopra citata istanza, in quanto, con la realizzazione di una piscina, si sarebbe andata a realizzare una "modifica dell'orografia dell'area pertinenziale".
Con nota prot. n. 3432 dei 10.11.2012, il Comune di Tora e Piccini comunicava i motivi ostativi al rilascio dell’autorizzazione in sanatoria facendo riferimento al parere negativo della Soprintendenza.
I ricorrenti depositavano osservazioni in proposito, ma la Soprintendenza per i Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici, Artistici e Etnoantropologici per le Province di Caserta e Benevento ribadiva, con nota prot. n. 1603 del 21.01.2013, il parere non favorevole già espresso con la precedente nota prot. 22635 del 23.10.2012.
Facevano seguito il provvedimento di diniego dell’istanza di permesso di costruire in sanatoria, n. 308 del 30.1.2013, e l’ordinanza di rimozione e ripristino dello stato dei luoghi prot. n. 320 del 30.01.2013, che ordinava nuovamente la riduzione in pristino del manufatto.
Le parti ricorrenti, con il presente ricorso, notificato il 07.11.2013, impugnavano il parere negativo della soprintendenza e i provvedimenti di diniego del permesso di costruire in sanatoria e dell’ordine di demolizione, chiedendone l’annullamento.
Si costituivano in giudizio il Comune e il Ministero per i Beni e le Attività Culturali.
DIRITTO
1) Il ricorso si rivela infondato.
L’area su cui è stata realizzata la piscina risulta essere paesaggisticamente vincolata.
In caso di vincolo paesaggistico, com’è noto, è precluso il rilascio del permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 D.P.R. 380/2001, stante il divieto di autorizzazione paesaggistica postuma espressamente previsto dall’art. 146 del D.Lgs. 42/2004. A tale principio fanno eccezione solo i limitatissimi casi previsti dal comma 4, dell’art. 167 del D.lgs. 42/2004, e la realizzazione di una piscina non rientra tra tali ipotesi.
La previsione dell’art. 167 del DLgs 42/2004, in un’ottica di apicale protezione dei valori paesaggistici, esclude dalla compatibilità paesaggistica interventi già realizzati, che abbiano comportato “creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”.
Come da giurisprudenza di questo stesso TAR, la posa in opera di una piscina non rientra tra gli interventi per i quali vige l’eccezione al divieto di autorizzazione postuma di cui al citato art. 167, in quanto comportante la realizzazione di volumi interrati o seminterrati rientranti soggetti anch’essi al regime di insanabilità dettato dall’indicato art. 146 (cfr. TAR Campania Napoli, Sez. VII, 07/01/2014, n. 1, che richiama sul principio dell’insanabilità anche nel caso di volumi interrati o seminterrati, Cons. Stato, Sez. VI, 11.09.2013, n. 4503).
Il Collegio osserva in proposito che pur se, in ipotesi, non si volesse concordare con l’assunto che la costruzione di una piscina realizza nuovi volumi interrati o seminterrati, tale intervento comporta in ogni caso la realizzazione di superfici utili rientrando quindi, in ogni caso, nel divieto di autorizzazione paesaggistica postuma.
2) Alla luce di quanto indicato, le argomentazioni svolte in ricorso si rivelano prive di pregio.
In particolare, è privo di pregio il primo motivo di ricorso basato sulla circostanza che la Soprintendenza avrebbe reso il suo parere negativo oltre il temine di 90 dalla richiesta da parte del Comune. Ciò non rende, difatti, illegittimi né il parere, né il provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica.
L’inosservanza dei termini prescritti dalla legge per l’emissione del parere di compatibilità paesaggistica non priva la Soprintendenza del potere di provvedere, e il relativo parere continua a sussistere e mantiene la sua efficacia vincolante (TAR Friuli-Venezia Giulia Trieste Sez. I, 09.02.2015, n. 53).
Ma anche a voler ipotizzare che la mancata osservanza, da parte della Soprintendenza, del termine perentorio previsto ex lege per il rilascio del parere di compatibilità paesaggistica comporti che il parere tardivo perda il carattere vincolante impressogli dalla legge, questo non lo qualifica in termini di illegittimità. Il parere costituirà sempre un elemento del procedimento che l'amministrazione ben può valutare e recepire, potendosene, se del caso, motivatamente discostare (TAR Lazio Roma Sez. II-bis, 12.02.2014, n. 1733).
Infondato, per quanto anzidetto, è anche il secondo motivo di ricorso, incentrato sulla violazione dell’art. 167 del DLgs 42/2004 che, a detta di parte ricorrente, avrebbe consentito il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica postuma e, conseguentemente, il rilascio del permesso di costruire per l’opera in questione.
L’opera, infatti, non poteva essere oggetto di autorizzazione paesaggistica postuma, né di conseguenza di accertamento di conformità, per le ragioni in precedenza indicate nel punto 1.
3) Il ricorso deve quindi essere rigettato (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 08.10.2015 n. 4720 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Non è passibile di accertamento compatibilità paesaggistica l'abusiva piscina interrata di forma irregolare, la pavimentazione di camminamento di area esterna in pietra arenaria ed il locale bagno in muratura ricavato al di sotto di una rampa di scala esterna con copertura a falda inclinata.
La previsione dell’art. 167 del DLgs 42/2004, in un’ottica di apicale protezione dei valori paesaggistici, esclude dalla compatibilità paesaggistica interventi realizzati che abbiano comportato “creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”.
Nel caso di specie non è dubitabile che la piscina costituisca, al pari del ricavato servizio igienico, un aumento volumetrico e pertanto si ponga fuori dalla previsione invocata.
... per l'annullamento:
–dell'ordinanza di sospensione lavori n. 35977 del 29.09.2005 emessa dal Comune di Sorrento;
–del provvedimento prot. nr. 20152/2009 del 12.08.2009 con il quale la Soprintendenza dei BB.AA. di Napoli ha espresso parere negativo sulla istanza di compatibilità paesaggistica ex art. 167 DLgs. 42/2004;
...
FATTO
1.- La parte ricorrente impugna il provvedimento di sospensione lavori ed il successivo parere negativo della Soprintendenza ai Beni culturali di Napoli in ordine alla compatibilità paesaggistica di una piscina e di un servizio igienico realizzato sine titulo in Sorrento via ... nr. 21/A.
Dopo il deposito di motivi aggiunti e di memoria ha concluso per l’accoglimento.
2.- Resiste l’amministrazione statale concludendo per la reiezione.
3.- All’udienza indicata la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
4.- Il ricorso è in parte improcedibile ed in parte da respingere.
4.1.- L’impugnazione avverso il provvedimento di sospensione lavori è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse sia perché trattasi di atto per sua natura dagli effetti interinali sia perché superato dalla successiva determinazione impeditiva della Soprintendenza ai Beni culturali ed ambientali.
4.2.- Le doglianze avverso il parere negativo di quest’ultima (immediatamente impugnabile stante la sua evidente potenzialità lesiva) sono infondate e, nelle forme sintetiche imposte dal CPA, da rigettare.
Con i motivi articolati che possono congiuntamente esaminarsi stante il loro carattere unitario, si contesta la predetta determinazione della Soprintendenza che così si è espressa:
a seguito di accertamento ..della Polizia Municipale del Comune di Sorrento è stata contestata la realizzazione di opere abusive consistenti in una piscina interrata di forma irregolare; pavimentazione di camminamento e di area esterna in pietra arenaria; locale bagno in muratura ricavato al di sotto di una rampa di scala esterna con copertura a falda inclinata;
.. tali opere ricadono in zona territoriale 1B (tutela dell’ambiente naturale di 2° grado) del PUT e in zona E 1- 1 (tutela agricola) del PRG adeguato al PUT;
..tali opere si configurano quale nuova edificazione anche con incremento DIO volumi e di superfici utili.
Secondo la ricorrente, che si sofferma su tali concetti anche nella memoria finale, per la piccola piscina ed il bagno attiguo ricavato, non si configurerebbe un nuovo volume sia per le ridotte dimensioni che per il loro carattere pertinenziale.
Entrambi gli asserti sono però da respingere.
La previsione dell’art. 167 del DLgs 42/2004, in un’ottica di apicale protezione dei valori paesaggistici, esclude dalla compatibilità paesaggistica interventi realizzati che abbiano comportato “creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”.
Nel caso di specie, ad avviso del Tribunale, non è dubitabile che la piscina costituisca, al pari del ricavato servizio igienico, un aumento volumetrico e pertanto si ponga fuori dalla previsione invocata.
Basta qui richiamare il seguente principio di portata generalizzante in materia (CdS sez. VI – sent. nr. 4503 dell’11.09.2013): “…la Sezione richiama e ribadisce in questa sede la propria consolidata giurisprudenza, per la quale -come si desume dall’articolo 167, comma 4, del medesimo Codice- hanno rilievo paesaggistico i volumi interrati e seminterrati: così come per essi è applicabile il divieto di sanatoria quando sono realizzati senza titolo (perché il comma 4 vieta il rilascio della sanatoria paesaggistica quando l’abuso abbia riguardato volumi di qualsiasi natura), così essi hanno una propria rilevanza paesaggistica per le opere da realizzare.”
Parimenti inconferente risulta il richiamo al concetto di pertinenza.
Come già enunciato da questo Tribunale (Tar Campania/Napoli - sez. VII - nr. 2088 del 21.04.2009) tutti gli elementi strutturali concorrono al computo della volumetria del manufatto, siano essi interrati o meno, e fra di essi deve intendersi ricompresa anche la piscina, in quanto non qualificabile come pertinenza in senso urbanistico in ragione della funzione autonoma che è in grado di svolgere rispetto a quella propria dell'edificio al quale accede.
Stante la infondatezza nel merito delle censure proposte, si dequotano i rilievi procedimentali con riferimento alla violazione dell'art. 10-bis L. 241/1990: il provvedimento impugnato, infatti, non avrebbe potuto avere in nessun caso, diverso contenuto.
Per giurisprudenza costante, anche di questo Tribunale, la violazione dell'art. 10-bis L. 07.08.1990 n. 241 non produce ex se l'illegittimità del provvedimento finale, dovendosi interpretare la disposizione sul cosiddetto preavviso di diniego alla luce del successivo art. 21-octies della medesima legge, in base al quale, laddove sia dedotto un vizio di natura formale, è imposto al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e, conseguentemente, di non annullare l'atto nell'ipotesi in cui la dedotta violazione formale non abbia inciso sulla legittimità sostanziale dei provvedimenti impugnati (Tar Lazio/Roma – Sez. II-ter nr. 5503 - 15.06.2007) (TAR Campania-Napoli, Sez. VII, sentenza 07.01.2014 n. 1 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

UTILITA'

EDILIZIA PRIVATA: Il nuovo Ape. Guida all'attestato di prestazione energetica (articolo ItaliaOggi Sette del 12.10.2015).

EDILIZIA PRIVATA: Interventi edilizi e titoli abilitativi , differenze tra CIL, CILA, SCIA, Super-DIA e Permesso di costruire.
Interventi edilizi e titoli abilitativi, in questo articolo analizziamo le definizioni di CIL, CILA, SCIA, Super-DIA, Permesso di costruire e illustriamo quando sono necessari e quali sono le differenze (...continua) (08.10.2015 - link a www.acca.it).

EDILIZIA PRIVATA: APE 2015, controlli a campione e obbligo di sopralluogo.
APE 2015, controlli a campione e obbligo di sopralluogo. Le nuove regole in vigore forniscono maggiori garanzie a tutela della qualità e della professionalità (...continua) (08.10.2015 - link a www.acca.it).

SICUREZZA LAVORO: Valutazione rischio rumore, la nuova guida Inail.
Valutazione rischio rumore, ecco la nuova guida Inail con tutte le indicazioni e gli aspetti relativi alla sua prevenzione e riduzione (...continua) (08.10.2015 - link a www.acca.it).

APPALTI: PARTECIPAZIONE DELLE RETI D’IMPRESA ALLE PROCEDURE PER L’AFFIDAMENTO DI CONTRATTI PUBBLICI - Guida pratica per le stazioni appaltanti e gli operatori economici (24.09.2015 - tratto da www.itaca.org).

GURI - GUUE - BURL (e anteprima)

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, supplemento n. 42 del 16.10.2015, "Disposizioni in materia di opere o di costruzioni e relativa vigilanza in zone sismiche" (L.R. 12.10.2015 n. 33).

ENTI LOCALI: B.U.R. Lombardia, supplemento n. 42 del 16.10.2015, "Disposizioni per la valorizzazione del ruolo istituzionale della Città metropolitana di Milano e modifiche alla legge regionale 08.07.2015, n. 19 (Riforma del sistema delle autonomie della Regione e disposizioni per il riconoscimento della specificità dei Territori montani in attuazione della legge 07.04.2014, n. 56 ‘Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di comuni’)" (L.R. 12.10.2015 n. 32).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 42 del 16.10.2015, "Piano cave provinciale di Bergamo – Sentenze n. 1927/2012 e n. 611/2013 del TAR di Brescia" (deliberazione C.R. 29.09.2015 n. 848).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 42 del 13.10.2015, "Ulteriore differimento del termine di entrata in vigore della nuova classificazione sismica del territorio approvata con d.g.r. 11.07.2014, n. 2129 «Aggiornamento delle zone sismiche in Regione Lombardia (l.r. 1/2000, art. 3, comma 108, lett. d)»" (deliberazione G.R. 08.10.2015 n. 4144).

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 42 del 12.10.2015, "Pubblicazione ai sensi dell’articolo 5 del regolamento regionale 21.01.2001, n. 1, dell’elenco dei tecnici competenti in acustica ambientale riconosciuti dalla regione Lombardia alla data del 30.09.2015, in attuazione dell’articolo 2, commi 6 e 7, della legge 26.10.1995, n. 447 e della deliberazione di Giunta regionale 06.08.2012, n. IX/3935" (comunicato regionale 05.10.2015 n. 148).

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIO: B.U.R. Lombardia, supplemento n. 41 del 09.10.2015, "Misure di efficientamento dei sistemi di illuminazione esterna con finalità di risparmio energetico e di riduzione dell’inquinamento luminoso" (L.R. 05.10.2015 n. 31).

TRIBUTI: G.U. 07.10.2015 n. 233, suppl. ord. n. 55/L:
► Misure per la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso tributario, in attuazione degli articoli 6, comma 6, e 10, comma 1, lettere a) e b), della legge 11.03.2014, n. 23 (D.Lgs. 24.09.2015 n. 156);
► Revisione del sistema sanzionatorio, in attuazione dell’articolo 8, comma 1, della legge 11.03.2014, n. 23 (D.Lgs. 24.09.2015 n. 158);
► Misure per la semplificazione e razionalizzazione delle norme in materia di riscossione, in attuazione dell’articolo 3, comma 1, lettera a), della legge 11.03.2014, n. 23 (D.Lgs. 24.09.2015 n. 159).

APPALTI: G.U. 07.10.2015 n. 233 "Determinazione degli indicatori di anomalia al fine di agevolare l’individuazione delle operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo da parte degli uffici della pubblica amministrazione" (Ministero dell'Interno, decreto 25.09.2015).

NOTE, CIRCOLARI E COMUNICATI

SICUREZZA LAVORO: Oggetto: Ulteriori modifiche al Decreto Legislativo 09.04.2008, n. 81 (ANCE di Bergamo, circolare 09.10.2015 n. 200).

SICUREZZA LAVORO: LE NUOVE "SEMPLIFICAZIONI" IN MATERIA DEL LAVORO DIMISSIONI-DISABILI-SICUREZZA-REGIME SANZIONI.
Analisi del decreto legislativo 14.09.2015 n. 151 recante disposizioni di razionalizzazione e semplificazione delle procedure e degli adempimenti a carico di cittadini e imprese e altre disposizioni in materia di rapporto di lavoro e pari opportunità, in attuazione della legge 10.12.2014, n. 183
Indice:
● Razionalizzazione e semplificazione in materia di inserimento mirato delle persone con disabilità
● Razionalizzazione e semplificazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro
● Revisione del regime delle sanzioni
● Dimissioni volontarie e risoluzione consensuale (Fondazione Studi Consulenti del Lavoro, circolare n. 19/2015).

DOTTRINA  E CONTRIBUTI

EDILIZIA PRIVATA - VARI: F. Molinaro, Il procedimento di contrattazione in tema di vendita immobiliare - NOTA A CASSAZIONE CIVILE, SEZIONI UNITE, SENTENZA 06.03.2015 N. 4628 (Rassegna Avvocatura dello Stato n. 2/2015).
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SOMMARIO: 1. Il caso - 2. L’origine del contratto preliminare e lo sviluppo di figure contrattuali ad esso connesse - 3. La prima pronuncia della Suprema Corte sul “preliminare di preliminare” - 4. Il preliminare di preliminare alla luce della sentenza delle Sezioni Unite.

APPALTI SERVIZI: C. Guccione, La finanza di progetto nell’affidamento della concessione di servizi (Rassegna Avvocatura dello Stato n. 2/2015).
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SOMMARIO: 1. Premessa - 2. La programmazione nei servizi - 3. I requisiti del promotore e del concessionario - 4. La presentazione della proposta - 5. La valutazione della proposta e la nomina del promotore - 6. La procedura di gara - 7. Conclusioni.

CONSIGLIERI COMUNALI: I Tortelli e R. Di Renzo, Una pausa di riflessione sull’art. 51 T.U.E.L.: interruzione della continuità del mandato di sindaco in caso di gestione commissariale (Rassegna Avvocatura dello Stato n. 2/2015).

CORTE DEI CONTI

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Solo con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424 della legge 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale.
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Il Sindaco del Comune di Orsogna (CH) premette che nel corso dell’anno 2012 è venuto a cessare un dipendente, a tempo indeterminato ma parziale (40%), che rivestiva il ruolo di funzionario addetto all’Ufficio tributi. In sede di programmazione finanziaria per l’anno 2013 è stata programmata la riferita assunzione che successivamente è stata in effetti bandita.
Con deliberazione di questa Sezione in data 02.04.2015, n. 50, il Comune istante aveva, in particolare, richiesto delucidazioni sull’applicabilità alle procedure già avviate delle disposizioni in materia di contenimento del turn-over, ricevendone risposta positiva.
Ricostruendo la vicenda oggetto del precedente deliberato, si ricorda che:
i) nell’anno 2012 il comune istante ha presentato una cessazione di personale, da poter reintegrare l’anno successivo;
ii) nel 2013 lo stesso comune aveva, in effetti, programmato sotto il profilo finanziario la nuova assunzione nei limiti di spesa pro tempore vigenti;
iii) nel 2014 aveva luogo l’avvio della procedura concorsuale: in pendenza della suddetta sono intervenute norme finanziarie che verranno di presso scrutinate.
Tanto premesso, nell’istanza si chiede di specificare se, alla stregua del sopraggiunto (al bando) D.L. 24.06.2014, n. 90, convertito nella l. 11.08.2014, n. 114, l’ente possa concludere la procedura concorsuale descritta, allegando a proprio favore il parere della Sezione di controllo della Regione Sardegna, 21.04.2015, n. 32, che ha ristretto l’applicazione dell’art. 1, comma 424, della l. 23.12.2014, n. 190, alle sole assunzioni programmate con budget 2015 e 2016.
...
L’art. 3, comma 5, del decreto citato dal comune istante ha previsto che “Negli anni 2014 e 2015 le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell'anno precedente. Resta fermo quanto disposto dall'articolo 16, comma 9, del decreto legge 06.07.2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 07.08.2012, n. 135. La predetta facoltà ad assumere è fissata nella misura dell'80 per cento negli anni 2016 e 2017 e del 100 per cento a decorrere dall'anno 2018. Restano ferme le disposizioni previste dall'articolo 1, commi 557, 557-bis e 557-ter, della legge 27.12.2006, n. 296. A decorrere dall'anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile”.
La Sezione delle Autonomie della Corte (deliberazione 21.11.2014 n. 27) ha precisato come, lungi da consentire una indiscriminata applicazione del c.d. “cumulo dei resti”, “la disposizione (…) sembra preordinata a risolvere un problema diverso, pur presente negli enti che debbono ridurre la spesa: la possibilità di tenere conto delle cessazioni future ma già definite. Infatti, il riferimento alla programmazione sembra lasciare intendere che il triennio possa essere quello successivo al 2014, così come la dicitura riferita alle risorse “destinate” alle assunzioni”.
La disposizione in questione è stata tuttavia novellata dal recente d.l. 19.06.2015, n. 78, che ha aggiunto l’inciso “è altresì consentito l'utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente”.
Si deve ricordare in ogni caso, che a norma dell’art. 1, comma 424, della l. 190/2014, “le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico (tra cui evidentemente non rientrano i vincitori all’esito di procedura non ancora conclusa, ndr) collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità”.
Tuttavia, anche tale disposizione non risulta preclusiva all’assunzione programmata, atteso che, secondo quanto indicato dalla Sezione Autonomie, con deliberazione 28.07.2015 n. 26, solo con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424 della legge 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale (Corte dei Conti, Sez. controllo Abruzzo, parere 07.10.2015 n. 247).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Nella sostituzione dei pensionandi ragioniere generale e responsabile del servizio del personale il Comune non può superare l’obbligo di avvalersi, in via prioritaria, del personale soprannumerario delle Province.
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Il comune di Poggio a Caiano (PO), per mezzo del Consiglio delle autonomie locali, sottopone il seguente quesito:
- in occasione del pensionamento del Ragioniere generale e del responsabile del servizio del personale si chiede di sapere se all’eventuale assunzione siano applicabili le previsioni dell’art. 4 del d.l. 78/2015 (convertito con legge 125/2015) procedendo preliminarmente la ricollocazione del personale delle Province soprannumerario.
...
Nel merito, si ritiene utile richiamare la deliberazione 16.06.2015 n. 19 della Sezione delle Autonomie che specificamente si riferisce al comma oggetto del quesito. Tuttavia, il comma stesso (comma 424 della legge di stabilità 2015) è stato modificato, qualche giorno dopo la delibera della Sezione, dal decreto 78/2015 in sede di conversione.
La Sezione delle Autonomie rinveniva una possibilità di deroga alle disposizioni sulle assunzioni in casi di “specifica e legalmente qualificata professionalità, eventualmente attestata da titoli di studio precisamente individuati” mentre la legge prevede la deroga per quel personale “in possesso di titoli di studio specifici abilitanti”.
Perciò, allo stato attuale della normativa, in presenza di esigenze di assumere personale “in possesso di titoli di studio specifici abilitanti” si può derogare all’obbligo di assumere personale soprannumerario delle Province.
Occorre quindi determinare se il caso specifico rientri nella previsione derogatoria.
La richiesta verte sull’assunzione del Ragioniere generale del comune e il responsabile del servizio del personale. In entrambi i casi non appare necessaria la sussistenza di uno specifico titolo di studio abilitante; infatti, anche da un punto di vista concreto, le due posizioni vengono ricoperte in genere da laureati in economia o giurisprudenza, ma anche da diplomati e personale in possesso di requisiti di specifica esperienza, in assenza di una abilitazione professionale.
Pertanto, non si ritiene che il Comune richiedente possa superare l’obbligo di avvalersi, in via prioritaria, del personale soprannumerario delle Province (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 06.10.2015 n. 400).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Mentre i budget assunzionali 2015/2016 (derivanti anche dalle cessazioni dei trienni precedenti il 2014 e 2015) sono integralmente destinati alle finalità di cui all’art. 1, comma 424, della l. n. 190/2014, può essere utilizzata per effettuare nuove assunzioni di personale a tempo indeterminato la capacità assunzionale del 2014 derivante dai “resti” relativi al triennio 2011/2013, sempre che sia assicurato il rispetto dei vincoli di finanza pubblica (rispetto del patto di stabilità, dell’art. 1, commi 557 e seguenti, della l. n. 296/2006, delle percentuali di turn-over, quantificate in base alla spesa di personale cessato nell’anno precedente, secondo le previsioni dell’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90/2014) e siano stati osservati, a suo tempo, gli obblighi previsti dall’art. 3, comma 3, del d.l. n. 90/2014 (programmazione finanziaria e contabile del fabbisogno di personale).
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Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota prot. n. 17442/1.13.9, del 16.07.2015, pervenuta il 20.07.2015, una richiesta di parere del Sindaco del Comune di Montevarchi (AR) sulla corretta interpretazione dell’art. 4, comma 3, del d.l. n. 78/2015, che consente “l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente”.
In particolare si chiede:
1. se il triennio di riferimento sia il 2011/2013 ovvero il 2012/2014;
2. se l’utilizzo dei resti può riguardare nuove assunzioni o solo il personale degli enti di area vasta secondo le previsioni dell’art. 1, comma 424, della l. n. 190/2014;
3. se la previsione di utilizzo dei resti assunzionali debba essere stata già prevista nel piano assunzionale 2014 oppure possa esserlo in quello del 2015.
...
L’art. 4, comma 3, d.l. n. 78/2015, convertito in l. n. 125/2015, intervenendo sull'art. 3, comma 5, del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito in l. 11.08.2014, n. 114, in tema di limiti alle assunzioni di personale, introduce la disposizione che recita “è altresì consentito l'utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente”.
Con tale disposizione, al “cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni”, che la deliberazione 21.11.2014 n. 27 della sezione delle autonomie della Corte dei Conti aveva interpretato come programmabili solo a decorrere dal 2014, si aggiunge la possibilità di utilizzo dei cosiddetti “resti” assunzionali, provenienti dal triennio precedente.
La novella introdotta, con il d.l. n. 78/2015, deve essere coordinata con le previsioni contenute nell’art. 1, comma 424, della l. n. 190/2014 (legge di stabilità 2015) che impone, pena la nullità dei contratti, alle regioni e agli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, di destinare “le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale cessato negli anni 2014 e 2015, salva completa ricollocazione del personale soprannumerario”.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, con la deliberazione 28.07.2015 n. 26, resa in funzione nomofilattica, interviene sulla questione interpretativa posta per la corretta applicazione dell’art. 1, comma 424, l. n. 190/2014, in relazione ai budget assuntivi residui, precedenti gli anni 2015/2016, ed esprime, sul punto, il seguente principio di diritto: “gli enti locali possono effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato utilizzando la capacità assunzionale del 2014 derivante dalle cessazioni di personale nel triennio 2011-2013, sempre nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica; mentre, con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale”.
La Sezione delle autonomie della Corte dei Conti, con deliberazione 22.09.2015 n. 28, ha integrato la precedente deliberazione n. 26/2015, affermando, tra l’altro, il seguente principio di diritto: “il riferimento “al triennio precedente” inserito nell’art. 4, comma 3, del d.l. n. 78/2015, che ha integrato l’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90/2014, è da intendersi in senso dinamico, con scorrimento e calcolo dei resti, a ritroso, rispetto all’anno in cui si intende effettuare le assunzioni”.
Pertanto, mentre i budget 2015/2016 (derivanti anche dalle cessazioni dei trienni precedenti il 2014 e 2015) sono integralmente destinati alle finalità di cui all’art. 1, comma 424, della l. n. 190/2014, può essere utilizzata per effettuare nuove assunzioni di personale a tempo indeterminato la capacità assunzionale del 2014 derivante dai “resti” relativi al triennio 2011/2013, sempre che sia assicurato il rispetto dei vincoli di finanza pubblica (rispetto del patto di stabilità, dell’art. 1, commi 557 e seguenti, della l. n. 296/2006, delle percentuali di turn-over, quantificate in base alla spesa di personale cessato nell’anno precedente, secondo le previsioni dell’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90/2014) e siano stati osservati, a suo tempo, gli obblighi previsti dall’art. 3, comma 3, del d.l. n. 90/2014 (programmazione finanziaria e contabile del fabbisogno di personale) (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 06.10.2015 n. 396).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Il requisito da considerare ai fini della mobilità disciplinata dal co. 424 dell’art. 1 della legge di stabilità del 2015 al fine di verificare le esigenze dell’Ente locale è quello della professionalità risultante dalle declaratorie contenute nella descrizione dei profili delle varie categorie contrattuali, a meno che l’Ente locale abbia l’esigenza di ricoprire un particolare posto in organico con un profilo professionale in relazione al quale sia necessaria un’abilitazione o un requisito professionale specifico, indicato dalla legge o dalla contrattazione collettiva.
Negli altri casi, i dipendenti che rientrano in una determinata categoria contrattuale, se non formati in relazione ad una particolare mansione (ad esempio addetto ufficio tributi) dovranno essere riqualificati, così come previsto dal co. 1-bis, dell’art. 30 del D.Lgs. n. 165 del 2001.
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Il Sindaco del Comune di Lonate Ceppino (VA) ha inoltrato alla Sezione un quesito con il quale ha domandato se sia possibile procedere all’assunzione di un addetto all’Ufficio Tributi, cat. C1 ricorrendo alla mobilità volontaria tra Enti e non alla mobilità di personale dalle Province (Enti di area vasta), così come previsto dall’art. 1, co. 424, della legge n. 190 del 2014, considerato che la specifica figura professionale non sarebbe prevista nelle province dato che le stesse non sarebbero competenti nella gestione dei tributi locali.
Al fine di chiarire la finalità del quesito ha messo in luce che la Sezione delle Autonomie con la deliberazione 16.06.2015 n. 19 aveva confermato che la disciplina normativa vigente nel 2015 prevedeva unicamente la possibilità di effettuare avvisi di mobilità riservati ai soli dipendenti delle Province, salvo che si dovessero effettuare assunzioni di figure professionali infungibili e non presenti nella Provincia, con onere di verifica a carico dell’ente procedente.
...
Il quesito posto dal Sindaco di Lonate Ceppino riguarda la possibilità di procedere all’assunzione di un dipendente utilizzando la procedura della mobilità in relazione ai vincoli e ai limiti alla spesa di personale imposti dalle leggi statali di coordinamento della finanza pubblica e, in particolare dall’art. 1, co. 424, della legge 23.12.2014, n. 190 (legge di stabilità per il 2015) che ha previsto una speciale procedura di mobilità diretta a ricollocare il personale soprannumerario delle province, interessate dal processo di riordino istituzionale, ancora in atto.
Anche a seguito di alcune incertezze interpretative, la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, come noto allo stesso richiedente, ha chiarito l’ambito di applicazione della disposizione speciale introdotta dalla legge di stabilità osservando, in linea generale, che “per il 2015 ed il 2016 agli enti locali è consentito indire bandi di procedure di mobilità riservate esclusivamente al personale soprannumerario degli enti di area vasta; a conclusione del processo di ricollocazione del personale soprannumerario destinatario dei processi di mobilità, è ammissibile indire le ordinarie procedure di mobilità volontaria” (deliberazione 16.06.2015 n. 19).
La Sezione delle Autonomie ha affrontato anche la questione posta dal Sindaco di Lonate Ceppino in relazione alla possibilità di non ricorrere alla speciale procedura di mobilità indicata sopra ma a quella ordinaria qualora nei ruoli della Provincia non risultassero reperibili soggetti con una professionalità specifica e necessaria per le esigenze dell’ente locale.
Al fine di evitare comportamenti elusivi della norma speciale introdotta con la legge di stabilità per il 2015, la Sezione delle Autonomie ha precisato che “se l’ente deve coprire un posto di organico per il quale è prevista una specifica e legalmente qualificata professionalità, eventualmente attestata da titoli di studio precisamente individuati –in quanto tale assunzione è necessaria per garantire l’espletamento di un servizio essenziale, alle cui prestazioni la predetta professionalità è strettamente e direttamente funzionale- non potrà ricollocare in quella posizione unità soprannumerarie sprovviste di tale requisiti. E se questa dovesse essere l’unica esigenza di organico da soddisfare nell’arco del biennio considerato dalla norma, una volta constatata l’inesistenza di tali professionalità tra le unità soprannumerarie da ricollocare, l’ente potrà procedere ad assumere nei modi ordinari. Tale ricerca va riferita non al solo personale della Provincia di appartenenza, ma a tutto il personale delle Province interessate alla ricollocazione come individuato ai sensi del comma 422 dell’art. 1 della legge 190/2014”.
Con l’intento di chiarire l’estensione del principio, nella stessa delibera, la Sezione delle Autonomie ha osservato che “Sull’argomento oggetto del quesito vengono in evidenza due disposizioni della disciplina legislativa concernente la mobilità: la prima, l'art. 30, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale le amministrazioni possono ricoprire i posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti appartenenti a una qualifica corrispondente e in servizio presso altre amministrazioni; la seconda, il comma 1-bis, dello stesso art. 30, in base al quale, “l’amministrazione di destinazione provvede alla riqualificazione dei dipendenti….eventualmente avvalendosi, ove sia necessario predisporre percorsi specifici o settoriali di formazione, della Scuola nazionale dell’amministrazione”.
In sostanza in base alla legge deve esserci una corrispondenza tra qualifica professionale acquisita nell’ente cedente e professionalità necessaria ai compiti da assolvere nell’ente di entrata. Se non c’è corrispondenza o equivalenza di professionalità, resta la possibilità di riqualificazione. In base a questi presupposti, l’unico ostacolo all’immissione negli organici dell’ente ricevente è la totale carenza dei requisiti soggettivi di professionalità richiesti in base alla legge e alla contrattazione collettiva nazionale per ricoprire il posto in organico disponibile.
D’altra parte, va anche considerato che la ricollocazione non può operare se non garantendo alle unità ricollocate la posizione giuridica ed economica in godimento, almeno con riferimento al trattamento fondamentale e accessorio, come stabilito dall’art. 1, comma 96, lett. a), della legge n. 56/2014 per il personale trasferito a seguito di trasferimento delle funzioni”.
Le indicazioni contenute sopra sono idonee a fornire risposta al quesito posto dal Sindaco del Comune di Lonate Ceppino.
Infatti, il requisito da considerare ai fini della mobilità disciplinata dal co. 424 dell’art. 1 della legge di stabilità del 2015 al fine di verificare le esigenze dell’Ente locale è quello della professionalità risultante dalle declaratorie contenute nella descrizione dei profili delle varie categorie contrattuali, a meno che l’Ente locale abbia l’esigenza di ricoprire un particolare posto in organico con un profilo professionale in relazione al quale sia necessaria un’abilitazione o un requisito professionale specifico, indicato dalla legge o dalla contrattazione collettiva.
Negli altri casi, i dipendenti che rientrano in una determinata categoria contrattuale, se non formati in relazione ad una particolare mansione (ad esempio addetto ufficio tributi) dovranno essere riqualificati, così come previsto dal co. 1-bis, dell’art. 30 del D.Lgs. n. 165 del 2001 (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 05.10.2015 n. 317).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Qualora le cessazioni siano intervenute nel 2013, la capacità assunzionale del 2014, eventualmente rinviata nel 2015, non soggiace alle descritte limitazioni introdotte dalla L. n. 190/2014.
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Con la nota in epigrafe il Sindaco del Comune di Borgaro Torinese (TO) chiede un parere in merito alla possibilità di procedere nel 2015 all'assunzione di un'unità di personale, per effetto di una cessazione intervenuta nel 2013, a conclusione di una procedura concorsuale che, seppure avviata nel 2014, si è conclusa a febbraio 2015.
E ciò alla luce della Legge finanziaria statale per il 2015 (L. n. 190/2014) che all'art. 1, commi 424 e 425, ha fissato specifici limiti alle assunzioni da parte degli Enti Locali al fine di favorire la ricollocazione del personale delle Province destinatario di procedure di mobilità.
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Nella richiesta di parere sono richiamati i contenuti del parere 21.04.2015 n. 32 della Sezione del controllo per la Regione Sardegna, reso su analogo quesito, che di seguito si ripercorre.
Sugli attuali limiti alla capacità assunzionale degli Enti Locali soggetti al patto di stabilità interno, sia in merito al tetto di spesa, sia agli spazi consentiti per il turn-over del personale cessato, previsti dalla vigente normativa (in particolare, dall’art. 3, commi 5, 5-bis e 5-quater del D.L. n. 90/2014, conv. in L. n. 114/2014) è intervenuto l’art. 1, comma 424, della L. n. 190/2014 (Legge finanziaria per il 2015).
La disposizione legislativa da ultimo richiamata ha previsto che gli Enti Locali, per gli anni 2015 e 2016, destinino le risorse disponibili per le assunzioni a tempo indeterminato all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità.
In merito all’interpretazione tale norma è intervenuta la Circolare n. 1/2015 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali chiarendo, tra l’altro, che:
• le risorse da destinare alle finalità di cui al citato comma 424, sono quelle disponibili per gli anni 2015 e 2016 riferite, quindi, alle cessazioni intervenute nel 2014 e nel 2015;
• la predetta capacità assunzionale deve essere destinata in via prioritaria all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate al 01.12.2015;
• le risorse rimanenti devono essere destinate ai processi di mobilità del personale soprannumerario degli enti di area vasta;
• rimangono consentite le assunzioni a valere sui budget degli anni precedenti.
Con deliberazione 16.06.2015 n. 19 la Sezione delle autonomie ha affrontato diverse questioni, poste dalle Sezioni regionali di controllo per il Piemonte e per la Lombardia, tutte vertenti sulla corretta interpretazione ed applicazione di quanto dispone l’art. 1, comma 424 della legge 23.12.2014, n. 190, legge di stabilità per il 2015.
Con successiva deliberazione 28.07.2015 n. 26 la Sezione medesima ha inoltre chiarito che “gli enti locali possono effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato utilizzando la capacità assunzionale del 2014 derivante dalle cessazioni di personale nel triennio 2011-2013, sempre nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica; mentre, con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale”.
Peraltro, l’art. 4, comma 3, del D.L. 19.06.2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali), conv. in legge 06.08.2015, n. 125, è intervenuto in materia, novellando l’art. 3, comma 5, del D.L. 24.06.2014, n. 90, conv. in legge 11.08.2014, n. 114.
Tale norma ora dispone che “Le amministrazioni di cui al presente comma coordinano le politiche assunzionali dei soggetti di cui all'articolo 18, comma 2-bis, del citato decreto-legge n. 112 del 2008 al fine di garantire anche per i medesimi soggetti una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti; è altresì consentito l'utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente”.
Può dirsi pertanto superata la questione interpretativa in esame nel senso che qualora le cessazioni siano intervenute nel 2013, la capacità assunzionale del 2014, eventualmente rinviata nel 2015, non soggiace alle descritte limitazioni introdotte dalla L. n. 190/2014 (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 30.09.2015 n. 148).

ENTI LOCALI: Stipendi, tagli ai revisori. La riduzione del 10% non risparmia gli enti. La sezione autonomie conferma la tesi già consolidata in giurisprudenza.
Non ci sono dubbi. Il taglio del 10% dei compensi corrisposti agli organi di indirizzo, direzione, controllo, cda e collegiali della pubblica amministrazione, introdotto nel 2010, si applica anche agli enti locali, e in particolare ai revisori.
Il principio, consolidato nella giurisprudenza delle sezioni regionali della Corte conti, è stato sancito una volta per tutte dalla Sez. autonomie della magistratura contabile con la deliberazione 29.09.2015 n. 29.
A sollevare il caso era stata la Corte conti Campania che chiedeva la corretta interpretazione da dare all'art. 6, comma 3, del decreto legge n. 78/2010, dopo che la stessa sezione autonomie, con delibera n. 4/2014, aveva affermato che «le disposizioni dettate dall'art. 6, commi da 1 a 3, non si riferiscono agli enti territoriali».
Un inciso che aveva gettato nel panico i giudici campani convinti che sul punto si fosse nel tempo formata una giurisprudenza concorde nell'affermare, invece, l'applicabilità del predetto taglio agli enti locali e in particolare ai collegi dei revisori dei conti.
In realtà, ha chiarito la sezione autonomie, si è trattato solo di un equivoco perché la delibera «incriminata» (la n. 4/2014) «si è pronunciata sulla gratuità, o meno, dell'incarico di componente del consiglio di amministrazione dei consorzi».
L'applicabilità dei tagli agli enti locali non è quindi mai stata messa in discussione. «In quella sede», precisa la delibera depositata in segreteria il 29 settembre scorso, «non si affrontava la questione di carattere generale ora posta e cioè se l'articolo 6, comma 3, del dl 78/2010 si applichi o meno agli emolumenti corrisposti ai componenti degli organi collegiali degli apparati amministrativi degli enti locali».
Al quesito non può che darsi risposta affermativa e sul punto non ci sono mai stati dubbi o tentennamenti nei giudici contabili.
L'art. 6 del dl 78, ha ricordato la Corte, è infatti una norma «ritenuta vincolante dalla giurisprudenza costituzionale», rivolta al coordinamento della finanza pubblica e al contenimento della spesa. Ragion per cui è impensabile affermare che gli enti territoriali possano restarne immuni.
«Non essendoci, dunque, un contrasto giurisprudenziale, non sussistono neppure i presupposti per una pronuncia di orientamento», ha sentenziato la sezione autonomie. Tanto più che la norma in esame, entrata in vigore il 31.05.2010, ha cristallizzato fino al 31 dicembre di quest'anno la misura degli emolumenti che saranno quelli corrisposti al 30.04.2010 decurtati del 10%.
«Salvo ulteriori novità normative in materia», ha concluso la Corte confermando l'insussistenza dei presupposti per pronunciare una delibera di orientamento, «non si ravvisano elementi di rilevanza» e per questo «resta ferma la giurisprudenza delle sezioni regionali di controllo» (articolo ItaliaOggi del 03.10.2015).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Il legislatore, per gli esercizi 2015 e 2016, ha ritenuto prevalente l’obiettivo della riallocazione del personale sovrannumerario degli enti di area vasta. A tal fine ha previsto una specifica procedura di mobilità che, tuttavia, non può essere considerata neutra ai fini assunzionali (secondo la regola generale posta dall’art. 1, comma 47, della legge n. 311 del 2014), in quanto l’ente da cui dipende il personale in uscita (la provincia o la città metropolitana) deve conseguire un predeterminato obiettivo di riduzione della propria dotazione organica (cfr. art. 1, comma 421, della legge n. 190 del 2014).
Proprio in relazione a questo profilo, la disciplina legislativa delle assunzioni posta dall’ultima legge di stabilità, sia degli enti locali (comma 424) che delle altre pubbliche amministrazioni (comma 425), ha specificamente destinato i contingenti assunzionali (oltre che ai soli vincitori di concorsi già espletati) al riassorbimento del personale delle province.
Pertanto, al fine di assumere, anche mediante mobilità volontaria, personale dipendente da province o città metropolitane, è necessario che l’ente locale disponga di adeguata capacità (come definita e conteggiata dall’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014).
Sotto quest’ultimo profilo è opportuno precisare che il risparmio utile per procedere ad una nuova assunzione nel caso di cessazione di un dipendente con contratto di lavoro a tempo parziale è quello derivante dall’effettivo risparmio che l’ente consegue dalla predetta estinzione del rapporto di lavoro, non quello teorico rapportato ad un contratto di lavoro a tempo pieno.
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Il Sindaco del Comune di Portalbera (PV), con nota del 13.07.2015, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto la speciale disciplina limitativa alle assunzioni di personale, vigente, per gli enti locali, negli esercizi 2015 e 2016.
Premette che il Comune, nell'anno 2014, ha registrato una cessazione di personale, con decorrenza 1° dicembre, in seguito a dimissioni. Tale cessazione ha riguardato un dipendente a tempo indeterminato, con contratto di lavoro a tempo parziale a 18 ore settimanali. Inoltre, l’istanza precisa che l’ente è soggetto al patto di stabilità interno.
Ai sensi dell'art. 3 del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, per gli anni 2014 e 2015, gli enti soggetti al patto di stabilità possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato nel limite di un contingente complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60% di quella relativa al personale di ruolo cessato nell'anno precedente (comma 5, primo periodo). Inoltre, fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale, gli enti nei quali l'incidenza della spesa di personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25% possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato, a decorrere dal 2015, nel limite del 100% del risparmio di spesa relativo al personale di ruolo cessato nell'anno precedente (comma 5-quater).
Il Comune di Portalbera, ente soggetto a patto di stabilità interno, riferisce di rispettare i vincoli in materia di spesa per il personale (comma 557 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006), avendo registrato una spesa media nel triennio 2011-2013 pari ad euro 176.705,37 e, per l'anno in corso pari ad euro 175.421,18 (compresa la previsione della somma derivante da un’eventuale assunzione). Inoltre, ha un'incidenza della spesa di personale sulla spesa corrente inferiore al 25% (precisamente, pari al 22,84%).
Possiede, pertanto, per il 2015, una capacità assunzionale pari al 100% del risparmio derivante dal personale di ruolo cessato nell’anno precedente, ovvero pari ad euro 10.951.00 (quota di spesa relativa al posto di istruttore amministrativo a tempo indeterminato, categoria C, posizione economica C5, con contratto a tempo parziale a 18 ore settimanali).
L'art. 1, comma 424, della legge n. 90 del 2014 prevede che "Le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell'ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell'articolo 1 della legge 27.12.2006, n. 296. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile e' comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell'economia e delle finanze nell'ambito delle procedure di cui all'accordo previsto dall'articolo 1, comma 91, della legge 07.04.2014, n. 56. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle".
L’istanza precisa che il Comune di Portalbera non vanta la possibilità di procedere all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie.
Richiama, altresì, la Circolare n. 1 del 30.01.2015 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie che, per quanto interessa in questa sede, testualmente recita: "in sostanza il legislatore vincola gli enti a destinare il 100% del turn-over alla mobilità del personale degli enti di area vasta, salvaguardando l'assunzione dei vincitori esclusivamente a valere sulle facoltà ordinarie di assunzione. Sono altresì salvaguardale le esigenze di incremento di part-time nel rispetto di quanto previsto dall'art. 3, comma 101, L. 244/2007... Le spese per il personale assorbito in mobilità secondo il comma in argomento non sì calcolano al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell'art. 1 della Legge 27.12.2006 n. 296".
Sul punto il Comune ricorda anche la deliberazione 16.06.2015 n. 19 della Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie.
Tutto ciò premesso, il Sindaco chiede se, ferma restando la normativa applicabile in materia di assunzione del personale e la sostenibilità finanziaria e di bilancio, avendo il Comune di Portalbera registrato nel 2014 una cessazione di personale con contratto di lavoro a tempo parziale (18 ore), ed essendo pacifica la non computabilità nelle spese del personale ricollocato nel tetto di spesa posto dal comma 557 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 (in applicazione di quanto esplicitato nella Circolare n. 1/2015 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione) sia possibile sforare la propria capacità assunzionale (pari al 100% della spesa relativa al personale di ruolo cessato nell'anno precedente) destinando le risorse per un'assunzione a tempo pieno ed indeterminato di un dipendente di ente di area vasta (eventualmente previa mobilità volontaria, ex art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001, nelle more della pubblicazione degli elenchi del personale in esubero).
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In via preliminare la Sezione precisa che la decisione circa l’applicazione in concreto delle disposizioni in materia di contabilità pubblica è di esclusiva competenza dell’ente locale, rientrando nella discrezionalità e responsabilità dell’amministrazione. Quest’ultimo, tuttavia, potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel presente parere.
Le questioni poste vertono sulla corretta interpretazione ed applicazione di quanto dispone l’art. 1, commi 421-424, della legge 23.12.2014, n. 190, legge di stabilità per il 2015, dei quali appare opportuno riportare il testo normativo: “421. La dotazione organica delle città metropolitane e delle province delle regioni a statuto ordinario è stabilita, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, in misura pari alla spesa del personale di ruolo alla data di entrata in vigore della legge 07.04.2014, n. 56, ridotta rispettivamente, tenuto conto delle funzioni attribuite ai predetti enti dalla medesima legge 07.04.2014, n. 56, in misura pari al 30 e al 50 per cento e in misura pari al 30 per cento per le province, con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri, di cui all'articolo 1, comma 3, secondo periodo, della legge 07.04.2014, n. 56. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i predetti enti possono deliberare una riduzione superiore. Restano fermi i divieti di cui al comma 420 del presente articolo. Per le unità soprannumerarie si applica la disciplina dei commi da 422 a 428 del presente articolo.
422. Tenuto conto del riordino delle funzioni di cui alla legge 07.04.2014, n. 56, secondo modalità e criteri definiti nell'ambito delle procedure e degli osservatori di cui all'accordo previsto dall'articolo 1, comma 91, della legge 7 aprile 2014, n. 56, è individuato, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il personale che rimane assegnato agli enti di cui al comma 421 del presente articolo e quello da destinare alle procedure di mobilità, nel rispetto delle forme di partecipazione sindacale previste dalla normativa vigente.
423. Nel contesto delle procedure e degli osservatori di cui all'accordo previsto dall'articolo 1, comma 91, della legge 07.04.2014, n. 56, sono determinati, con il supporto delle società in house delle amministrazioni centrali competenti, piani di riassetto organizzativo, economico, finanziario e patrimoniale degli enti di cui al comma 421. In tale contesto sono, altresì, definite le procedure di mobilità del personale interessato, i cui criteri sono fissati con il decreto di cui al comma 2 dell'articolo 30 del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. Per accelerare i tempi di attuazione e la ricollocazione ottimale del personale, in relazione al riordino delle funzioni previsto dalla citata legge n. 56 del 2014 e delle esigenze funzionali delle amministrazioni di destinazione, si fa ricorso a strumenti informatici. Il personale destinatario delle procedure di mobilità è prioritariamente ricollocato secondo le previsioni di cui al comma 424 e in via subordinata con le modalità di cui al comma 425. Si applica l'articolo 1, comma 96, lettera a), della legge 07.04.2014, n. 56. A tal fine è autorizzata la spesa di 2 milioni di euro per l'anno 2015 e di 3 milioni di euro per l'anno 2016.
424. Le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell'ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell'articolo 1 della legge 27.12.2006, n. 296. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell'economia e delle finanze nell'ambito delle procedure di cui all'accordo previsto dall'articolo 1, comma 91, della legge 07.04.2014, n. 56. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle.”
Sul piano generale va ricordato che, con l’art. 1, comma 424, della legge n. 190 del 2014 è stata introdotta una disciplina speciale delle assunzioni a tempo indeterminato degli enti locali, derogatoria, per gli anni 2015 e 2016, di quella generale. Il valore precettivo della temporanea disciplina limitativa si apprezza, in particolare, nella sanzione comminata per le eventuali assunzioni effettuate in difformità dalle ridette disposizioni, che vengono colpite da nullità.
Nel comma 424 la finalità derogatoria, concretamente riferibile alla priorità della ricollocazione, discende dalla specifica e temporanea esigenza di riassorbimento del personale soprannumerario dei c.d. enti di area vasta. Soddisfatta tale esigenza, è la stessa norma che contempla, esplicitamente, la riespansione della disciplina ordinaria.
Circa lo specifico quesito posto dal Comune istante, va richiamato quanto recentemente precisato dalla scrivente Sezione regionale di controllo nella deliberazione n. 287/2015/PAR.
Nell’occasione è stato evidenziato, sulla base di un percorso motivazionale a cui si fa rinvio, che il legislatore, per gli esercizi 2015 e 2016, ha ritenuto prevalente l’obiettivo della riallocazione del personale sovrannumerario degli enti di area vasta. A tal fine ha previsto una specifica procedura di mobilità (a cui la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti e la Circolare del Ministro per la funzione pubblica hanno associato quella ordinaria, sempre riservata), che, tuttavia, non può essere considerata neutra ai fini assunzionali (secondo la regola generale posta dall’art. 1, comma 47, della legge n. 311 del 2014), in quanto l’ente da cui dipende il personale in uscita (la provincia o la città metropolitana) deve conseguire un predeterminato obiettivo di riduzione della propria dotazione organica (cfr. art. 1, comma 421, della legge n. 190 del 2014).
Proprio in relazione a questo profilo, la disciplina legislativa delle assunzioni posta dall’ultima legge di stabilità, sia degli enti locali (comma 424) che delle altre pubbliche amministrazioni (comma 425), ha specificamente destinato i contingenti assunzionali (oltre che ai soli vincitori di concorsi già espletati) al riassorbimento del personale delle province.
Pertanto, al fine di assumere, anche mediante mobilità volontaria, personale dipendente da province o città metropolitane, è necessario che l’ente locale disponga di adeguata capacità (come definita e conteggiata dall’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014).
Sotto quest’ultimo profilo è opportuno precisare (presupposto che, peraltro, il Comune mostra di conoscere) che il risparmio utile per procedere ad una nuova assunzione nel caso di cessazione di un dipendente con contratto di lavoro a tempo parziale è quello derivante dall’effettivo risparmio che l’ente consegue dalla predetta estinzione del rapporto di lavoro, non quello teorico rapportato ad un contratto di lavoro a tempo pieno (in aderenza all’interpretazione già adottata dalla Sezione nelle precedenti deliberazioni n. 53/2012/PAR e n. 347/2014/PAR) (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 24.09.2015 n. 309).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: In caso di trasformazione di rapporto originario part-time in full-time, essendo fattispecie assimilata ad un’assunzione ai sensi dell’art. 3, comma 101, l. 244/2007, trovano applicazione i limiti alle capacità assunzionali dettati dall’art. 1, comma 424, l. 190/2014.
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Il Sindaco del Comune di Grottaglie (TA) chiede alla Sezione un parere in merito “alla disciplina in materia di assunzioni di personale alla luce delle novità introdotte dalla legge 23.12.2014 n. 190 (legge finanziaria 2015) ed in particolare in merito alla trasformazione di rapporti di lavoro da tempo parziale a tempo pieno”.
In particolare, il Sindaco, dopo aver richiamato il disposto dell’art. 3, comma 101, l. 244/2007, formula i seguenti quesiti:
1) “se sia possibile effettuare dette trasformazioni in deroga a quanto stabilito dall’art. 1, comma 424, della Legge n. 190/2014 in tema di ricollocazione delle unità soprannumerarie del personale degli enti di area vasta”;
2) “nel caso di trasformazioni a tempo pieno di rapporti di lavoro originariamente stipulati a tempo parziale per un certo numero di ore settimanali e successivamente al 2007 ulteriormente incrementate, se le stesse debbono trovare capienza nella capacità assunzionale dell’Ente per la differenza tra l’attuale oppure l’originaria entità del part-time rispetto al limite del tempo pieno”.
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Passando al merito della richiesta, il quesito n. 1 formulato dall’Ente inerisce alla compatibilità della trasformazione di rapporti di lavoro da tempo parziale a tempo pieno con quanto previsto dall’art. 1, comma 424, l. 190/2014 in tema di ricollocazione del personale eccedentario delle province.
La disposizione da ultimo richiamata (da ultimo modificata dalla l. 125/2015 di conversione del d.l. 78/2015) limita le facoltà assunzionali degli enti territoriali allo scopo di favorire il riassorbimento del personale provinciale, prevedendo che “Le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. È fatta salva la possibilità di indire, nel rispetto delle limitazioni assunzionali e finanziarie vigenti, le procedure concorsuali per il reclutamento a tempo indeterminato di personale in possesso di titoli di studio specifici abilitanti o in possesso di abilitazioni professionali necessarie per lo svolgimento delle funzioni fondamentali relative all'organizzazione e gestione dei servizi educativi e scolastici, con esclusione del personale amministrativo, in caso di esaurimento delle graduatorie vigenti e di dimostrata assenza, tra le unità soprannumerarie di cui al precedente periodo, di figure professionali in grado di assolvere alle predette funzioni. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell'ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell'articolo 1 della legge 27.12.2006, n. 296 (…..)Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle”.
A delimitare il perimetro applicativo del precetto appena richiamato è intervenuta la Sezione delle Autonomie che, da un lato, ha incluso nell’area del divieto le procedure di mobilità volontaria per il 2015 ed il 2016 (deliberazione 16.06.2015 n. 19) e, dall’altro lato, ha individuato, quale limite esterno (sancendone, di conseguenza, l’estraneità al raggio operativo della norma), le assunzioni di personale a tempo indeterminato, effettuate utilizzando la capacità assunzionale del 2014 derivante dalle cessazioni di personale nel triennio 2011-2013 (deliberazione 28.07.2015 n. 26).
La medesima Sezione delle Autonomie (deliberazione 28.07.2015 n. 26), con riferimento alla specifica questione della compatibilità della trasformazione di lavoro da part-time in full-time con quanto previsto dall’art. 1, comma 424, l. 190/2014- questione sollevata dalla Sezione controllo Lombardia con deliberazione n. 135/2015/QMIG- ha statuito il non luogo a deliberare in quanto “la disciplina della trasformazione dei rapporti di lavoro da tempo parziale a tempo pieno non presenta profili ermeneutici direttamente riferibili alla disciplina di cui al citato comma 424”.
La problematica in esame, infatti, trova la propria base normativa di riferimento nel disposto dell’art. 3, comma 101, l. 244/2007, a mente del quale: “Per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni”.
Le Sezioni regionali di controllo si sono soffermate più volte sull’ambito di operatività della disposizione, giungendo alla conclusione che, delle tre fattispecie di trasformazione astrattamente ipotizzabili (trasformazione a tempo pieno di contratti originariamente a tempo parziale, trasformazione a tempo pieno di contratti originariamente a tempo pieno, maggiorazione percentuale di prestazione lavorativa per contratti a tempo parziale), solo la trasformazione a tempo pieno di un rapporto di lavoro originariamente sorto come a tempo parziale sia da ricondurre “nell’alveo della totale ed assorbente novazione oggettiva del rapporto stesso, sì da considerarla nuova assunzione” (Sezione controllo Piemonte, deliberazione n. 356/PAR/2013, Sezione controllo Campania, deliberazioni n. 225/PAR/2013 e n. 20/PAR/2014, Sezione controllo Marche, deliberazione n. 61/PAR/2014, Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 462/2012/PAR, n. 184/PAR/2014, Sezione regionale di controllo per la Toscana n. 198/2011/PAR).
Dal quadro normativo e giurisprudenziale sopra delineato consegue che la trasformazione di rapporti di lavoro originariamente part-time in full-time soggiacciono ai “limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni”, tra cui rilevano, per gli enti soggetti al patto di stabilità, oltre all’obbligo di riduzione della spesa di personale di cui all’art. 1, commi 557 e ss. della legge n. 296/2006, anche i vincoli del turn-over di cui all’art. 3, comma 5, d.l. 90/2014 conv. dalla l. 114/2014 e, per il biennio 2015-2016, i limiti previsti dall’art. 1, comma 424, l. 190/2014.
A tali conclusioni conduce lo stesso tenore letterale dell’art. 3, comma 101, l. 244/2007 che, nell’assimilare ad un’assunzione la trasformazione del rapporto di lavoro a tempo parziale in rapporto di lavoro a tempo pieno, richiama tutti i limiti imposti dalla normativa in materia, tra i quali rientrano senza dubbio quelli contemplati dall’art. 1, comma 424, l. 190/2014.
Siffatta opzione ermeneutica, inoltre, è quella più rispondente, oltre che al dato letterale e sistematico (in forza del rinvio “mobile” contenuto nell’art. 3 comma 101 l. 244), anche alla ratio dell’intera disciplina dettata per il riassorbimento del personale provinciale. “La trasformazione dei ridetti rapporti, infatti, impegna quota dei contingenti assunzionali di cui l’ente locale dispone in virtù dell’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90/2014. Questi ultimi, se impegnati per la finalità prospettata dal comune istante, non possono essere destinati (obiettivo del comma 424) all’assunzione del personale in sovrannumero delle province (e/o a coloro che sono vincitori di concorso, inseriti in graduatorie vigenti). L’utilizzo del contingente messo a disposizione dall’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90/2014, per la trasformazione di un rapporto a tempo parziale potrebbe impedire all’ente locale di raggiungere la percentuale di risparmio necessaria, invece, ad assumere un’unità di personale in sovrannumero” (Sezione controllo Lombardia, deliberazione n. 135/2015/QMIG).
L’interpretazione preferita conduce inevitabilmente alla conclusione che ”in attesa che si concludano le procedure, previste dal comma 424 della legge di stabilità per il 2015, gli enti locali non possano procedere alla trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno in quanto fattispecie equiparata, dalla pregressa esaminata normativa, alla disciplina prescritta per le assunzioni a tempo indeterminato” (Sezione Lombardia, deliberazione n. 135 cit.).
Quanto alle altre due ipotesi di trasformazione sopra enucleate (trasformazione a tempo pieno di contratti originariamente a tempo pieno e maggiorazione percentuale di prestazione lavorativa per contratti a tempo parziale), la Sezione richiama i principi sanciti dalla giurisprudenza contabile, dai quali non ritiene di discostarsi, secondo cui le stesse non devono essere valutate come nuova assunzione, ferma l’osservanza del disposto dell’art. 1, comma 557, l. 296/2006 e salvo il limite- per le ipotesi di mero incremento orario- delle finalità elusive della disciplina di legge (Sezione controllo Campania, deliberazione n. Campania/20/2014/PAR, Sezione controllo Marche, deliberazione n. 61/PAR/2014).
Per le ragioni sopra esposte, il quesito n. 1 deve essere risolto nel senso che, in caso di trasformazione di rapporto originario part-time in full-time, essendo fattispecie assimilata ad un’assunzione ai sensi dell’art. 3, comma 101, l. 244/2007, trovano applicazione i limiti alle capacità assunzionali dettati dall’art. 1, comma 424, l. 190/2014.
Passando al quesito n. 2, l’esame del medesimo risulta logicamente condizionato dalla risposta positiva al quesito precedente, sicché l’impossibilità di procedere alla trasformazione in rapporti a tempo pieno di rapporti originariamente a tempo parziale rende sostanzialmente priva di concreta rilevanza qualunque soluzione interpretativa espressa sul punto (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 24.09.2015 n. 202).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Gli enti locali possono effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato non vincolate dalla disposizione del comma 424, art. 1. l. 190/2014, utilizzando la capacità assunzionale del 2014 derivante dalle cessazioni di personale nel triennio 2011-2013, sempre nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica.
Mentre, con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale.
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Il Sindaco del Comune di Palagiano (TA) chiede alla Sezione un parere in merito alla possibilità di procedere “all’assunzione, a tempo indeterminato, del Responsabile del Settore Economico Finanziario nella persona collocata immediatamente dopo il vincitore del concorso che si è dimesso, utilizzando il budget assunzionale riferito alla cessazione verificatasi nel 2013 senza incorrere nella sanzione prevista dal citato comma 424 art. 1 legge 190/2014”.
In particolare, il Sindaco espone che:
1) si è reso vacante il posto di Responsabile del Settore Economico Finanziario, a seguito della mobilità volontaria, presso altro ente locale, del vincitore di concorso a tempo indeterminato, sicché l’Ente vorrebbe coprire il posto rimasto vacante attraverso l’assunzione del secondo candidato presente in graduatoria, ancora valida ed efficace;
2) il rapporto tra spesa del personale e spesa corrente, per l’anno 2014, è pari al 19%;
3) l’Ente ha sempre rispettato il patto di stabilità interno;
4) nell’anno 2013 si sono verificate cessazioni di lavoro a tempo determinato pari ad € 38.276,74;
5) dalla cessazione di cui al punto precedente non sono state effettuate assunzioni a tempo indeterminato;
6) il costo per l’assunzione a tempo indeterminato di un Responsabile del Settore Economico Finanziario è inferiore all’importo di cui al punto 4 e comunque manterrebbe la spesa annua del personale inferiore a quella media del triennio 2011/2013.
Premesso quanto sopra, il Sindaco, dopo aver richiamato la circolare 30.01.2015 n. 1/2015 del Dipartimento della Funzione Pubblica a mente della quale il budget vincolato dall’art. 1, comma 424, l. 190/2014 è quello riferito alle cessazioni degli anni 2015 e 2016, chiede alla Sezione un parere in merito alla possibilità di utilizzo del budget assunzionale riferito alla cessazione verificatasi nel 2013 per l’assunzione di idoneo di graduatoria senza incorrere nella nullità prevista dal comma 424 del citato art. 1 l. 190/2014.
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Passando al merito della richiesta, il quesito formulato dall’Ente inerisce alla compatibilità dell’utilizzo del budget assunzionale riferito ad una cessazione verificatasi nel 2013 per l’assunzione di un idoneo di graduatoria (persona collocata immediatamente dopo il vincitore che si è dimesso) con quanto previsto dall’art. 1, comma 424, l. 190/2014 (legge stabilità 2015).
La disposizione da ultimo richiamata ha introdotto un regime particolare ed inderogabile per il biennio 2015 e 2016 finalizzato all’assunzione dei vincitori di procedure concorsuali vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della disposizione (01.01.2015) ed al riassorbimento del personale delle Province dichiarato eccedentario in applicazione delle disposizioni dei commi 420 e ss. del medesimo articolo 1.
Il regime previsto dal comma 424 si connota, pertanto, per una duplice caratteristica: la particolarità (nel senso di deroga alla disciplina generale, nell’accezione indicata dalle Sezione delle Autonomie deliberazione 16.06.2015 n. 19) e l’inderogabilità.
Quanto alla particolarità della disciplina, essa di sostanzia nella creazione “di una sorta di “binario preferenziale” per quel personale provinciale che, posto in situazione di esubero istituzionale a seguito del riordino delle relative amministrazioni, rischierebbe, ove non riassorbito presso altri enti, di essere collocato in posizione di disponibilità prima, avviandosi poi, fallita la procedura di salvaguardia dei livelli occupazionali di cui art. 34 e 34-bis del d.lgs 165/2001, verso il licenziamento” (Sezione controllo Veneto deliberazione n. 304/PAR/2015).
Sul piano letterale, infatti, la disposizione in esame prevede che, per il biennio 2015 e 2016, le regioni e gli enti locali “destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità”.
Con esclusivo riferimento alla ricollocazione del personale soprannumerario viene, inoltre, previsto che “le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell'ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell'articolo 1 della legge 27.12.2006, n. 296”.
L’inderogabilità della regolamentazione viene garantita attraverso l’espressa comminatoria della nullità delle assunzioni effettuate in violazione di quanto sancito dal comma in esame, sicché l’eventuale contratto stipulato contra legem è ab origine invalido ed inefficace (con eventuali conseguenti responsabilità in capo a chi ha disposto l’assunzione illegittima).
I due aspetti che connotano l’art. 1, comma 424 (di deroga alla disciplina generale e di inderogabilità- a propria volta- della disciplina in esso contenuta, l’uno intrinsecamente e logicamente legato all’altro) sono stati posti in evidenza dalla Sezione delle Autonomie che, con deliberazione 16.06.2015 n. 19, ha osservato come “con l’art. 1, comma 424, della legge 190/2014 (legge di stabilità 2015) è stata introdotta una disciplina particolare delle assunzioni a tempo indeterminato, derogatoria, per gli anni 2015 e 2016 di quella generale; eventuali assunzioni effettuate in difformità da dette disposizioni, sono colpite da nullità di diritto" (“le assunzioni effettuate in violazioni del presente comma sono nulle” comma 424, ultimo periodo).
Peraltro tale particolarità della disciplina non va intesa alla stessa stregua del carattere della specialità tipico della configurazione delle antinomie giuridiche; per queste, infatti, il fondamento derogatorio risiede in una diversa, sostanziale e strutturale esigenza di eccezione alla norma generale: nel comma 424 la finalità derogatoria concretamente riferibile alla priorità della ricollocazione, discende dalla specifica e temporanea esigenza di riassorbimento del personale soprannumerario. Soddisfatta tale esigenza è la stessa norma che contempla, implicitamente, la riespansione della disciplina ordinaria: “salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario”.
Con specifico riferimento alle risorse destinate alle assunzioni a tempo indeterminato, la Sezione delle Autonomie ha chiarito come il legislatore abbia individuato due plafond: uno, utilizzabile indistintamente per le assunzioni da graduatorie già approvate e per la ricollocazione delle unità soprannumerarie, l’altro, destinato esclusivamente ad essere utilizzato per la ricollocazione del personale soprannumerario. Il primo plafond è quello quantificato in termini percentuali di risparmio di spesa destinabile a nuove assunzioni negli esercizi 2015 e 2016 secondo le disposizioni di cui all’art. 3, comma 5, del decreto legge 24.06.2014, n. 90; il secondo corrisponde al complemento a 100 delle medesime percentuali previste per gli anni 2014 e 2015.
Alla luce di quanto sopra, si è posto il problema dell’ampiezza del primo plafond, se cioè tra i risparmi vincolati per gli anni 2015 e 2016 rientrino anche le cessazioni cumulate nel triennio (“bugdet cumulato”: cfr. Sezione controllo Campania deliberazione n. 200/QMIG/2015) alla stregua del comma 5 dell’art. 3 del d.l. n. 90/2014 (Sezione controllo Lombardia deliberazione n. 120/2015/QMIG, Sezione controllo Marche, deliberazione n. 163/2015, Sezione controllo Veneto, deliberazione n. 304/PAR/2015).
La disposizione da ultimo citata prevede che “a decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile”.
Sul punto è intervenuto recentemente il legislatore, il quale con l’art. 4 d.l. 78/2015, conv. con modificazioni, dalla legge 06.08.2015 n. 125, ha introdotto un nuovo periodo all’art. 3, comma 5, d.l. 90/2014 sopra citato, stabilendo che “è altresì consentito l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente“.
La disposizione da ultimo citata introduce un tassello nuovo ed aggiuntivo (come è evidenziato dall’utilizzo dell’avverbio “altresì”: cfr. Sezione controllo Campania deliberazione n. 200/QMIG/2015, cit.) al quadro di disciplina tracciato dal citato art. 3, comma 5, d.l. 90/2014, i cui contorni sono stati definiti dalla Sezione Autonomie con la deliberazione 21.11.2014 n. 27 (proiettata, per gli enti soggetti al patto di stabilità, in prospettiva futura: “dal 2014 in poi, in sede di programmazione di fabbisogno e finanziaria, si potrà tenere conto delle cessazioni prevedibili nell’arco di un triennio”).
Il raccordo tra la nuova disciplina dei resti assunzionali come scaturente dall’addenda del d.l. 78/2015 (c.d. d.l. enti locali) e l’assetto delineato dall’art. 1, comma 424, l. 190/2014 (peraltro, parimenti inciso dal medesimo art 4 d.l. 78/2015 che, al comma 2-bis, ha aggiunto un nuovo periodo al comma 424) è stato realizzato dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione 28.07.2015 n. 26.
In quella sede, la Sezione delle Autonomie, ribadendo e richiamando i principi già espressi nella deliberazione 16.06.2015 n. 19, ha osservato che la novella legislativa introdotta con l’art. 4 d.l. 78/2015, nel completare il quadro interpretativo già delineato dalla Circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 1/2015 (citata dal Comune istante: “nelle more del completamento del procedimento di cui ai commi 424 e 425 alle amministrazioni sopra individuate è fatto divieto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato a valere sui budget 2015 e 2016 ……Rimangono consentite le assunzioni, a valere sui budget degli anni precedenti, nonché quelle previste da norme speciali”), autorizza i Comuni ad impiegare nel 2015 l’eventuale budget residuo del triennio 2011-2013 per assunzioni non vincolate ai sensi del comma 424.
Da quanto sopra consegue che “per le cessazioni intervenute nel 2013, la capacità assunzionale del 2014, eventualmente rinviata nel 2015, non soggiace alle limitazioni introdotte dal citato comma 424, restando regolata da quanto previsto, per gli enti soggetti al patto di stabilità interno, dall’art. 3, comma 5, del D.L. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014, che indica le quote percentuali di turn-over consentite per le assunzioni di personale a tempo indeterminato”.
A completare il quadro è, inoltre, intervenuta la recente deliberazione 22.09.2015 n. 28 la quale ha sancito che “Il riferimento al “triennio precedente” inserito nell’art. 4, comma 3, del d.l n. 78/2015, che ha integrato l’art 3, comma 5, del d.l. 90/2014, è da intendersi in senso dinamico, con scorrimento e calcolo dei resti, a ritroso, rispetto all’anno in cui si intende effettuare le assunzioni”.
In conclusione, conformemente a quanto statuito dalla Sezione delle Autonomie deliberazione 28.07.2015 n. 26, al cui orientamento questa Sezione si conforma ai sensi dell’art 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174, si osserva che “gli enti locali possono effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato non vincolate dalla disposizione del comma 424 utilizzando la capacità assunzionale del 2014 derivante dalle cessazioni di personale nel triennio 2011-2013, sempre nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica; mentre, con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale” (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 24.09.2015 n. 198).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Per il 2015 ed il 2016 agli enti locali è consentito indire bandi di procedure di mobilità riservate esclusivamente al personale soprannumerario degli enti di area vasta.
A conclusione del processo di ricollocazione del personale soprannumerario destinatario dei processi di mobilità, è ammissibile indire le ordinarie procedure di mobilità volontaria.
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Con la nota indicata in epigrafe il Sindaco del Comune di Edolo (BS), richiamata la Legge di Stabilità per l'anno 2015 che riserva gli spazi assunzionali degli enti pubblici per gli anni 2015 e 2016 a favore dei dipendenti in esubero degli enti provinciali in fase di riorganizzazione e la deliberazione 16.06.2015 n. 19 della Corte dei Conti sulla corretta interpretazione della norma, chiede alla Sezione un parere “in merito alla legittimità o meno di un'assunzione di personale mediante mobilità volontaria esterna utilizzando parte degli spazi finanziari dedicati fino alla fine dello scorso anno al Segretario comunale titolare a tempo pieno presso codesto Comune”.
L'Amministrazione Comunale precisa che vi è l'urgente necessità di sostituire la responsabile dell'area economico-finanziaria, svolgente funzioni dirigenziali, che è cessata dal servizio per quiescenza il 01.05.2015. Lo spazio finanziario liberato da tale dipendente, categoria giuridica D1, posizione economica D3, con indennità di posizione al massimo consentito dai CCNL, sarà spazio assunzionale per l'anno 2016.
Il Comune inoltre ha avuto un'altra cessazione nell'anno 2014, il cui spazio finanziario in termini assunzionali non è stato utilizzato, riguardante la figura della bibliotecaria comunale, categoria giuridica C, posizione economica C5.
Nel settembre dello scorso anno il Segretario comunale (fascia professionale B) titolare a tempo pieno della sede di Segreteria unica ha cessato dal proprio incarico lasciando vacante la sede di Segreteria attualmente retta a scavalco da un Segretario comunale (fascia professionale C) titolare di uno dei comuni della medesima zona e facente parte dell'Unione dei Comuni alla quale partecipa anche il Comune di Edolo. Tale fatto ha portato ad avere un notevole risparmio in termini di spesa del personale e conseguenti spazi finanziari utilizzabili.
Ad avviso dell’Ente, il riutilizzo di tali spazi finanziari, dedicati alla retribuzione del precedente Segretario comunale titolare cessato dal proprio incarico e quindi resisi liberi, per l'assunzione mediante mobilità volontaria di un nuovo responsabile dell'area economico-finanziaria, svolgente finzioni dirigenziali, al fine della sostituzione del precedente responsabile in quiescenza dal 01.05.2015, non si porrebbe in contrasto con la finalità della Legge di Stabilità 2015 tesa a salvaguardare il riassorbimento del personale in esubero degli enti di area vasta.
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In via preliminare la Sezione precisa che la decisione se procedere o meno ad effettuare nuova assunzione mediante mobilità volontaria attiene al merito dell’azione amministrativa e rientra, ovviamente, nella piena ed esclusiva discrezionalità e responsabilità dell’ente che potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel parere della Sezione.
Il quesito che il Sindaco di Edolo (BS) rivolge alla Sezione riguarda la legittimità o meno di un'assunzione di personale mediante mobilità volontaria esterna utilizzando parte degli spazi finanziari dedicati fino alla fine dello scorso anno al Segretario comunale titolare a tempo pieno presso l’Ente. Nell’istanza di parere si aggiunge che nell’ente ci sono state due cessazioni, rispettivamente nell’anno 2014 e 2015.
In linea generale, si ricorda all’ente che i limiti assunzionali specifici per gli enti locali vanno individuati nell’art. 3 D.L. n. 90/2014 (convertito con legge 114/2014); la norma da ultimo richiamata introduce criteri maggiormente flessibili in ordine alla disciplina del c.d. turn-over; la ratio va ravvisata nel fatto che alcuni interventi legislativi passati avevano ‹‹irrigidito la disciplina in maniera eccessiva, rendendo difficoltosa l’assunzione di personale anche da parte di enti che rispettavano i parametri di spesa e di consistenza delle risorse umane presenti. Perciò con gli interventi più recenti il legislatore ha ritenuto di rendere più flessibile e favorire proprio gli enti definibili “virtuosi”›› (Sez. Autonomie deliberazione 18.09.2015 n. 27).
La norma stabilisce che è possibile assumere personale nei limiti del 60% della spesa relativa al personale cessato nell’anno precedente, limite portato all’80% nel caso di enti con spesa del personale pari o inferiore al 25% della spesa corrente. Inoltre, fermo restando il limite dell’art. 1, comma 557, della l. n. 296/2006 nel 2014, è possibile cumulare le risorse destinate alle assunzioni nel limite temporale dei tre anni.
A parte detta precisazione sulla necessità che i risparmi di spesa per procedere al c.d. turn-over derivino dalla cessazioni avvenute nel triennio precedente, questa Sezione osserva che, nonostante l’ente istante dichiari di essere a conoscenza della deliberazione assunta dalla Sezione Autonomie (deliberazione 16.06.2015 n. 19), non prospetta questioni ermeneutiche astratte e generali che non siano già state risolte dalla richiamata pronuncia.
Pertanto, in questa sede, ci si limita a richiamare il principio espresso dalla deliberazione 16.06.2015 n. 19 della Sezione Autonomie: “per il 2015 ed il 2016 agli enti locali è consentito indire bandi di procedure di mobilità riservate esclusivamente al personale soprannumerario degli enti di area vasta. A conclusione del processo di ricollocazione del personale soprannumerario destinatario dei processi di mobilità, è ammissibile indire le ordinarie procedure di mobilità volontaria” (Corte dei Conti, sez. controllo Lombardia, parere 23.09.2015 n. 305).

CONSIGLIERI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO: Sindaci, lo staff va retribuito. Corte conti: niente lavoro gratuito.
È da escludere che i rapporti di lavoro nello staff del sindaco, ex articolo 90 del Tuel, possano essere svolti a titolo gratuito. La collaborazione agli organi di vertice politico, infatti, deve essere costituita in forma subordinata prevedendo la corresponsione di un emolumento.
È quanto precisa la sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la regione Campania, nel testo del parere 23.09.2015 n. 213 con cui fa luce sulla natura delle collaborazioni che si attivano nelle strutture di vertice degli enti locali.
Rispondendo ad un quesito posto dal comune di Cesa (Ce), sulla possibilità di costituire uno staff di collaborazione al sindaco senza che i soggetti scelti a farne parte possano percepire emolumenti e «al di fuori di qualsiasi rapporto di lavoro subordinato o autonomo», la magistratura contabile ha risposto negativamente. Infatti, si ribadisce il carattere necessariamente oneroso del rapporto con i soggetti investiti di funzioni di staff, organo che, è bene ribadirlo, «è eventuale e non necessario per il funzionamento dell'ente».
La norma richiamata, pertanto, nel prevedere che ai contratti di staff si applichi la disciplina del personale degli enti locali, non ammette altre forme di collaborazione al di fuori del lavoro subordinato oneroso, cosi da tutelare altri principi, come quello costituzionale della dignità del lavoro.
Peraltro, anche se si volesse sostenere la tesi della gratuità della prestazione, la Corte sottolinea come tale scelta potrebbe esporre l'ente a rischi legali e a probabili soccombenze in caso di contenzioso. Le eccezioni alla necessaria onerosità del rapporto di lavoro, pertanto, sono quelle espressamente previste dalla legge come, ad esempio, la disciplina ex articolo 7 della legge n. 266/1991 che prevede la gratuità del lavoro prestato nelle organizzazioni di volontariato, in convenzione con gli enti locali.
In definitiva, ammette la Corte, il rapporto dei soggetti ex articolo 90 Tuel, non può che essere di tipo oneroso in ragione del fatto che l'inserimento del soggetto nell'organizzazione pubblica, anche in staff, non può non comportare la soggezione al potere di controllo, necessario alla realizzazione delle finalità istituzionali (articolo ItaliaOggi del 06.10.2015).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Nei Comuni assunzioni solo flessibili. Poche alternative al blocco sostanziale fino alla ricollocazione degli ex provinciali.
Personale. Entro il 10 ottobre va acquisito il consenso dei «distaccati» ed entro il 15 vanno completate le mobilità volontarie.
Con la pubblicazione in «Gazzetta Ufficiale» del decreto sui criteri per la mobilità dei dipendenti provinciali prendono l'avvio le procedure attraverso il portale di incontro e domanda e offerta predisposto dalla Funzione pubblica. I tempi non saranno brevi e, pertanto, le amministrazioni locali sono alle prese con un dubbio: cosa fare nel frattempo? Come è possibile gestire le funzioni e i servizi, in questa situazione di sostanziale blocco delle assunzioni che si protrae ormai da dieci mesi?
Le assunzioni a tempo indeterminato sulla capacità assunzionale degli anni 2015 e 2016 (calcolata sulle cessazioni del 2014 e del 2015) sono congelate fino al totale riassorbimento dei dipendenti di Province e Città metropolitane.
Lo hanno confermato la Funzione Pubblica nella circolare 30.01.2015 n. 1/2015 e la Corte dei Conti Sezione Autonomie, nella deliberazione 16.06.2015 n. 19, deliberazione 28.07.2015 n. 26 e deliberazione 22.09.2015 n. 28. Rimane qualche dubbio sulla possibilità dei Comuni di procedere autonomamente con assunzioni a valere sui budget residui degli anni precedenti.
Nella deliberazione 28/2015, infatti, i magistrati contabili, oltre ad affermare che il triennio di riferimento per utilizzare i resti è «dinamico», sembrano affermare che tali resti siano “liberi” per assunzioni, ma solo se erano già stati inseriti nella programmazione del fabbisogno di personale. L'altra classica modalità per assunzioni a tempo indeterminato risiede nella mobilità volontaria, vietata dall'entrata in vigore della legge di stabilità 2015.
Entro 15 giorni dalla pubblicazione del decreto in Gazzetta Ufficiale, è però consentito agli enti locali di concludere le procedure di mobilità avviate prima del 01.01.2015 e quelle riservate in via prioritaria al personale degli enti di area vasta. L'articolo 11, precisa che queste assunzioni non incidono sul regime delle assunzioni per gli anni 2015 e 2016.
Rimane un'altra corsia preferenziale per le assunzioni stabili nei Comuni, ovvero il trasferimento dei dipendenti ex provinciali che al 20.06.2015 erano in comando o distacco o altri istituti comunque denominati. Infatti, entro soli 10 giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del decreto è necessario acquisire il consenso del lavoratore e procedere con il passaggio dalla Provincia al Comune.
Per il resto, si tratta di sopravvivenza. Basti ricordare che l'articolo 36, comma 1, del Dlgs 165/2001 chiede alle amministrazioni di assumere a tempo indeterminato sui fabbisogni ordinari, per rendersi conto dell'impasse a cui si è costretti per tentare di garantire le funzioni fondamentali. L'attenzione, quindi, è tutta spostata sul lavoro flessibile. Via libera, quindi, ad assunzioni a tempo determinato, lavoro accessorio, somministrazione, ma anche comando, distacco, assegnazioni temporanee, convenzioni. Nel rispetto, va detto, del limite di quanto speso nel 2009, come stabilito dall'articolo 9, comma 28, del Dl 78/2010. Rimangono poi consentite le assunzioni in base agli articoli 90 e 110 del Tuel.
Discorso separato per la Polizia locale. In questo caso, il legislatore ha previsto un esodo ancora più immediato: il trasferimento dei dipendenti nei ruoli della Polizia municipale, anche in deroga -sostiene il decreto- alle proprie facoltà di assumere. Anche gli enti che non hanno capacità assunzionale 2015 e 2016, potranno quindi ricevere questi dipendenti, purché siano previsti nella programmazione del fabbisogno e siano in grado di garantire la sostenibilità di bilancio.
Il prezzo da pagare, però, è più caro. Nelle funzioni della Polizia locale scatta infatti, il divieto di qualsiasi assunzione a qualsiasi titolo, fino alla totale ricollocazione, tranne che per i contratti a termine per esigenze stagionali non superiori a cinque mesi per anno solare.
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Incognita calcoli sui tetti di spesa.
Vincoli. Le conseguenze di ridurre l’incidenza del personale sulle uscite correnti.
Con la deliberazione 18.09.2015 n. 27 la sezione delle Autonomie della Corte dei conti ha «resuscitato» l’obbligo di ridurre l’incidenza della spesa di personale sulla spesa corrente (si veda Il Sole 24 Ore del 22 settembre).
Gli enti sottoposti al Patto devono assicurare la riduzione della spesa di personale con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, alla riduzione di questo indicatore, alla razionalizzazione delle strutture e al contenimento della dinamica della contrattazione integrativa.
Il Dl 90/2014, nel confermare i vincoli alla spesa pubblica disciplinati dai commi 557, 557-bis e 557-ter della legge 296/2006, abroga l’articolo 76, comma 7, del Dl 112/2008 che stabiliva il divieto di assunzioni negli enti in cui l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50% delle spese correnti.
Secondo i magistrati le disposizioni che impongono la riduzione dell’incidenza della spesa di personale rispetto al complesso delle spese correnti sarebbero immediatamente cogenti come il parametro fissato dal comma 557-quater.
L’espresso richiamo al comma 557-quater operato dalla Corte lascerebbe intendere che il parametro di riferimento per la verifica dell’indicatore debba essere individuato nel triennio 2011-2013 anziché nell’anno precedente. L’incidenza della spesa di personale sulla corrente dovrebbe, in altre parole, essere confrontata con l’indicatore medio del triennio in questione.
L’interpretazione giunge tuttavia a sorpresa. Con l’abrogazione dell’articolo 76, comma 7, del Dl 112/2008 sembrava infatti esser venuto meno l’obbligo di verifica di questo rapporto, anche in considerazione di quanto disposto al comma 557, in base quale le azioni finalizzate al contenimento della spesa di personale sono liberamente modulabili nell’ambito dell’autonomia decisionale degli enti.
L’applicazione ai bilanci dei principi di competenza finanziaria potenziata, che impone la registrazione di impegni di spesa solo in presenza di obbligazioni giuridicamente perfezionale e la loro imputazione agli esercizi di esigibilità, rende di fatto poco comparabili gli indicatori riferiti a esercizi precedenti all’entrata in vigore della riforma.
Occorre inoltre valutare, per la quantificazione dei valori da inserire al denominatore del rapporto e dunque allo scopo di comparare valori omogenei, le diverse modalità di contabilizzazione delle entrate e delle spese. Si pensi, a solo titolo di esempio, alle disposizioni introdotte dall’articolo 6 del Dl 16/2014, che disciplina la contabilizzazione dell’Imu al netto dell’importo versato all’entrata del bilancio dello Stato.
L’indicatore in questione risulta poi fortemente condizionato dalle dinamiche di contenimento della spesa pubblica, e dunque dagli obblighi di riduzione della spesa corrente.
Gli effetti di un eventuale sforamento di questo indicatore sono rilevanti. La violazione di questo vincolo produrrebbe infatti il blocco delle assunzioni e l’impossibilità di finanziare le risorse aggiuntive variabili del fondo per il salario accessorio (articolo Il Sole 24 Ore del 05.10.2015).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: La Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti ha affermato come il comma 424 della legge di stabilità per il 2015 detti una disciplina temporaneamente derogatoria, con valore “conformativo di tutte le necessità esegetiche che riguardano l’attuazione di quella disposizione”.
Di conseguenza, ha ritenuto che, per il 2015 ed il 2016, agli enti locali sia consentito indire bandi per procedure di mobilità riservate esclusivamente al personale soprannumerario di provincie e città metropolitane.
A conclusione del processo di ricollocazione dell’indicato personale (come delineato dai commi 421 e seguenti della legge n. 190 del 2014), invece, sarà possibile, per gli enti locali, tornare ad indire ordinarie procedure di mobilità volontaria, e considerare neutre le conseguenti assunzioni ai fini delle limitazioni poste dalla legge al reclutamento di personale a tempo indeterminato (in aderenza alla regola generale posta dall’art. 1, comma 47, della legge n. 311 del 2004).
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Il Sindaco del Comune di Finale Ligure (SV) ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto i limiti all’assunzione di personale posti dalla legge di stabilità 23.12.2014, n. 190.
In particolare, premette che, ai sensi dell'art. 30 del decreto-legislativo 30.03.2001, n. 165, ha previsto, in sede di programmazione triennale del fabbisogno di personale 2015-2017 e di piano delle assunzioni 2015 (deliberazione di Giunta comunale n. 199 del 30.12.2014, prodotta in allegato), la copertura di posti vacanti mediante mobilità volontaria, previo esperimento delle procedure previste dall'art. 34-bis del medesimo d.lgs. n. 165 del 2001. Riferisce di aver conseguito, nel 2014, gli obiettivi finanziari posti dal patto di stabilità interno e rispettato la riduzione della spesa storica per il personale, nei termini definiti dall'art. 1, comma 557, della legge 27.12.2006, n. 296.
In particolare, l'art. 1, comma 47, della legge 30.12.2004, n. 311, stabilisce che "in vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l'anno precedente".
La suddetta norma, prosegue il Sindaco, è stata oggetto di ripetute pronunce delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, chiamate a chiarirne la portata applicativa in rapporto ai vincoli posti dalla legge alle assunzioni di personale (richiama, quale recente precedente, il parere della Sezione per la Lombardia n. 378/2014).
La magistratura contabile ha ritenuto che la cessione del contratto di personale dipendente (c.d. “mobilità”), fra enti soggetti entrambi dalla legge a limitazioni alle assunzioni, non interferisce con il rispetto dei contingenti limitativi alle assunzioni, in quanto la mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte a disciplina limitativa, non produce variazione della spesa complessiva e, di conseguenza, risulta neutra per la finanza pubblica.
Quanto esposto ha portato a ritenere, quale corollario, che la cessione del contratto di lavoro non costituisca, per l'ente cedente, una “cessazione” legittimante assunzioni dall’esterno del perimetro della pubblica amministrazione. Correlativamente, l'ingresso di personale in mobilità, per l'ente destinatario, non costituisce “assunzione”, e, pertanto, non intacca eventuali contingenti, numerici o finanziari, destinati a queste ultime (l’istanza richiama il parere della Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 373/2012).
Il dubbio oggetto dell’istanza di parere sorge per effetto dell’entrata in vigore dell'art. 1, comma 424, della citata legge di stabilità per il 2015, in cui viene stabilito che: "gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell'economia e delle finanze nell'ambito delle procedure di cui all'accordo previsto dall'articolo 1, comma 91, della legge 07.04.2014, n. 56. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle".
Alla luce di quanto sopra, il Sindaco ritiene che il ricorso alla mobilità volontaria tra enti sottoposti al patto di stabilità non interferisca con la disciplina tesa al ricollocamento del personale delle province, in quanto non incide sulla disponibilità di spesa da destinare alle nuove assunzioni di personale, chiedendo un parere in merito alla conformità alla normativa vigente dell’acquisizione di un’unità di personale, nel corso del 2015, a mezzo di cessione del contratto di lavoro.
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La richiesta di parere avanzata dal Comune di Finale Ligure verte su uno dei profili interpretativi che investono il comma 424 dell’art. 1 della legge di stabilità per il 2015, n. 190 del 2014, al cui tenore letterale, esposto in premessa, si fa rinvio.
Come evidenziato dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti nella citata deliberazione 16.06.2015 n. 19, con tale norma è stata introdotta una specifica disciplina per le assunzioni a tempo indeterminato degli enti locali, derogatoria, per gli anni 2015 e 2016, a quella generale, con comminazione di un’esplicita sanzione di nullità per quelle effettuate in difformità.
In particolare, la citata pronuncia ha avuto modo di affermare un principio di orientamento generale anche in relazione al dubbio interpretativo posto dal comune di Finale Ligure, a cui la Sezione regionale di controllo deve conformarsi, in aderenza al disposto dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012.
Infatti, in riferimento alla possibilità per un ente locale, in presenza della disciplina posta dalla legge di stabilità per il 2015, di effettuare assunzioni a tempo indeterminato mediante l’attivazione delle procedura per la mobilità volontaria, prevista dall’art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001, la Sezione regionale per la Lombardia, nel parere 24.02.2015 n. 85, ha ritenuto, in virtù delle motivazioni a cui si fa rinvio, che il vincolo di attingere dal personale soprannumerario delle provincie sia limitato alle sole assunzioni a tempo indeterminato e non ai trasferimenti diretti di personale mediante cessione del contratto (c.d. “mobilità”), considerati neutri, in costanza di un regime limitativo alle assunzioni, dall’art. 1, comma 47, della legge n. 311 del 2004.
Tale tesi non è stata condivisa dalla Sezione delle Autonomie, che ha affermato che il comma 424 della legge di stabilità per il 2015 detti una disciplina temporaneamente derogatoria, con valore “conformativo di tutte le necessità esegetiche che riguardano l’attuazione di quella disposizione”.
Di conseguenza, sulla base del percorso motivazionale a cui si fa rinvio, ha ritenuto che, per il 2015 ed il 2016, agli enti locali sia consentito indire bandi per procedure di mobilità riservate esclusivamente al personale soprannumerario di provincie e città metropolitane. A conclusione del processo di ricollocazione dell’indicato personale (come delineato dai commi 421 e seguenti della legge n. 190 del 2014), invece, sarà possibile, per gli enti locali, tornare ad indire ordinarie procedure di mobilità volontaria, e considerare neutre le conseguenti assunzioni ai fini delle limitazioni poste dalla legge al reclutamento di personale a tempo indeterminato (in aderenza alla regola generale posta dall’art. 1, comma 47, della legge n. 311 del 2004) (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 30.07.2015 n. 58).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: L’obbligo normativo di riservare, per il 2015 e 2016, le procedure di mobilità al personale soprannumerario provinciale esclude la possibilità di assorbire, mediante mobilità volontaria, unità provenienti da altre amministrazioni, incluse le Comunità montane.
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Con nota del 02.07.2015, pervenuta a questa Sezione il 20.07.2015, il Sindaco del Comune di Pescasseroli (AQ) ha trasmesso una richiesta di parere concernente il comportamento da tenere in merito alla possibilità di attivare, alla luce dell’attuale quadro normativo in materia di capacità assunzionali degli enti locali e di riassorbimento del personale soprannumerario provinciale, procedure di mobilità da Comunità montane in fase di soppressione.
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La richiesta di parere concerne la possibilità per gli enti locali di attivare procedure di mobilità volontaria ex art. 30 del D.Lgs. 165/2001 per il personale proveniente dalle Comunità montane in fase di soppressione, alla luce dei vincoli assunzionali gravanti sugli enti locali per effetto del processo di ricollocazione del personale soprannumerario delle Province.
In altre parole, il dubbio interpretativo sollevato dal Comune di Pescasseroli attiene alla circostanza “se la mobilità del personale delle comunità montane in via di soppressione soggiaccia ai […] limiti stabiliti dal legislatore statale, ovvero, essendo personale proveniente da processi di riordino delle Comunità montane, che al pari di quanto previsto con la riforma delle Province dalla legge finanziaria 2015 sono tesi al raggiungimento di obiettivi di contenimento della spesa pubblica, sia da considerarsi esente”.
La questione posta attiene al coordinamento delle discipline concernenti il personale delle Comunità montane in fase di soppressione e quello delle Province. Appare quindi necessario, in via preliminare, richiamare le disposizioni rilevanti in materia.
Con riferimento alle Comunità montane, l’art. 2, comma 17, della legge 244/2007 delegava alle regioni, al fine di concorrere agli obiettivi di contenimento della spesa pubblica, il riordino della disciplina delle Comunità montane, in modo da ridurne a regime la spesa corrente di funzionamento. Le leggi regionali dovevano tenere in considerazione i principi generali di riduzione del numero delle Comunità, del numero di componenti degli organi rappresentativi e delle relative indennità, fissati nel successivo comma 18 del medesimo articolo 2.
Nel caso della Regione Abruzzo, la legge regionale n. 1/2013 recante “Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 17.12.1997, n. 143, (Norme in materia di riordino territoriale dei Comuni. Mutamenti delle circoscrizioni, delle denominazioni e delle sedi comunali. Istituzione di nuovi Comuni, Unioni, Fusioni), disposizioni in materia di riassetto degli enti del territorio montano e norme in materia di politiche di sviluppo della montagna abruzzese” ha proceduto, all’art. 3, per finalità di contenimento delle spese degli enti territoriali e di migliore svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici, al complessivo riassetto degli enti operanti nel territorio montano, contestualmente promuovendo la costituzione di unioni tra i Comuni montani.
Al fine di favorire il passaggio alle nuove Unioni montane viene aggiunto l’art. 15-septies della legge 143/1997 il quale contiene disposizioni di agevolazione per gli enti locali e le Unioni che assumono nei propri organici personale delle Comunità Montane soppresse per effetto del riordino; tali agevolazioni consistono nell’attribuzione prioritaria di spazi finanziari nell’ambito del patto regionale verticale.
Dalla lettura delle citate norme appare evidente che le stesse non introducono obblighi di assunzione in capo agli enti locali, ma operano secondo una logica di incentivazione, garantendo benefici finanziari alle amministrazioni che si impegnano nel riassorbimento del personale delle soppresse Comunità montane.
In un’ottica profondamente diversa si muove il legislatore statale con riferimento alle Province.
Al riguardo, l’articolo 1, comma 424 della legge 190/2014 dispone che: “Le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell'ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell'articolo 1 della legge 27.12.2006, n. 296. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell'economia e delle finanze nell'ambito delle procedure di cui all'accordo previsto dall'articolo 1, comma 91, della legge 07.04.2014, n. 56. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle.”
La disposizione si colloca nell’ambito di un articolato normativo (commi da 421 a 427 dell’art. 1 della legge 23.12.2014 n. 190) volto alla rimodulazione organizzativa delle province e delle città metropolitane (i c.d. enti di area vasta interessati dal processo riordino delle funzioni di cui alla legge 07.04.2014 n. 56) attraverso una rideterminazione delle dotazioni organiche e la ricollocazione, mediante mobilità, del personale risultato in soprannumero.
Al riassorbimento del personale in mobilità sono destinate le previsioni dei commi 424 e 425 dell’art. 1, la cui attuazione concreta deve conformarsi al criterio di priorità espressamente sancito nel comma 423, a mente del quale “il personale destinatario delle procedure di mobilità è prioritariamente ricollocato secondo le previsioni di cui al comma 424 e in via subordinata con le modalità di cui al comma 425”.
Dalle disposizioni precedenti emerge un quadro normativo vincolante per gli enti locali che si giustifica alla luce della temporaneità dello stesso (esercizi 2015 e 2016) e della specifica finalità di garantire il transito del personale provinciale parallelamente alla riduzione delle funzioni istituzionali assegnate agli enti di area vasta. Le esigenze peculiari cui tali vincoli assunzionali rispondono prevalgono rispetto a quelle invece previste in materia di personale delle Comunità montane in soppressione, le quali si limitano ad incentivare gli enti locali senza vincolarli nelle scelte di reclutamento.
Nel senso di escludere, in via generale, la possibilità di ricorrere alle procedure di mobilità volontaria sino al riassorbimento del personale provinciale si esprime anche la Sezione delle Autonomie con la deliberazione 19 del 2015, secondo la quale, sebbene l’art. 1, comma 424 della legge di stabilità non innova nella disciplina della mobilità volontaria per cui, sempre in linea teorica, non sembrerebbero sussistere ostacoli alla sua operatività, la priorità della ricollocazione del personale “destinatario delle procedure di mobilità” secondo le previsioni del comma 424, non è compatibile con la operatività, per il limitato arco temporale dei due esercizi 2015 e 2016, delle disposizioni di mobilità volontaria, salvo la completa ricollocazione del personale soprannumerario.
La stessa Sezione delle Autonomie conclude affermando che “per dette ragioni deve ritenersi che per il 2015 ed il 2016 agli enti locali è consentito indire bandi di procedure di mobilità riservate esclusivamente al personale soprannumerario degli enti di area vasta. A conclusione del processo di ricollocazione del personale soprannumerario destinatario dei processi di mobilità, è ammissibile indire le ordinarie procedure di mobilità volontaria”.
In linea con quanto sopra si pone anche la circolare 30.01.2015 n. 1/2015 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, laddove, nell’evidenziare i “divieti e gli effetti derivanti dai commi 424 e 425 per le amministrazioni pubbliche”, si precisa che non sono consentite procedure di mobilità.
Alla luce delle precedenti considerazioni, questa Sezione ritiene che l’obbligo di riservare, per il 2015 e 2016, le procedure di mobilità al personale soprannumerario provinciale escluda la possibilità di assorbire, mediante mobilità volontaria, unità provenienti da altre amministrazioni, incluse le Comunità montane (Corte dei Conti, Sez. controllo Abruzzo, parere 28.07.2015 n. 199).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Con il primo quesito si chiede: “il comma 424 esclude la facoltà di attingere dalle graduatorie di concorsi pubblici in vigore presso altri enti locali ai sensi dell’art. 4, comma 3-ter, del d.l. n. 101/2013 convertito dalla legge 125/2013. Se sussiste questa “deroga restrittiva” alle facoltà riconosciute agli enti locali, il divieto di attingere dalle graduatorie di concorsi pubblici approvate da altri enti locali vale per tutto il biennio 2015/2016 oppure è limitato solo alla permanenza di personale soprannumerario della provincia di appartenenza?”
La Sezione delle Autonomie ha ritenuto, al riguardo, che “per gli anni 2015 e 2016 la facoltà̀ di attingere alle graduatorie di concorsi pubblici approvati da altri enti locali, astrattamente riconosciuta dall’art. 4, comma 3-ter del decreto legge 31.08.2013, n. 101, convertito dalla legge 30.10.2013, n. 125, è preclusa fino alla completa ricollocazione del personale soprannumerario senza alcuna limitazione geografica”.
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Con il secondo quesito ci si chiede se a seguito dell’esperimento di una procedura di mobilità, a cui evidentemente non è possibile impedire la partecipazione di candidati provenienti da altri enti, il processo selettivo propedeutico alla mobilità, escluda a priori la validità di graduatorie di merito nelle quali siano collocati personale non soprannumerario della provincia.
In sostanza il comune che abbia esperito un procedimento selettivo per l’assunzione attraverso mobilità, può assumere personale proveniente da enti diversi da quello inserito tra i soprannumerari della provincia sulla base di una graduatoria di merito?”
Al riguardo, la Sezione delle Autonomie ha formulato il seguente principio di diritto: “per il 2015 ed il 2016 agli enti locali è consentito indire bandi di procedure di mobilità riservate esclusivamente al personale soprannumerario degli enti di area vasta. A conclusione del processo di ricollocazione del personale soprannumerario destinatario dei processi di mobilità, è ammissibile indire le ordinarie procedure di mobilità volontaria”.
Il seguente principio di diritto risolve, dunque, a monte il quesito interpretativo posto dal Comune istante, in quanto esclude la possibilità che si possa proceder all’esperimento di procedure di mobilità non riservate ai dipendenti soprannumerari degli enti di area vasta.
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Con il terzo quesito si chiede se “l’ente locale sia svincolato dagli obblighi contenuti nella disposizione in esame, se nell’ambito del personale soprannumerario della provincia non siano presenti profili professionali adeguati alla coperture dei posti per i quali si ricerca la risorsa umana”.
La Sezione delle Autonomie sul punto ha così statuito: “se l’Ente che deve utilizzare le risorse finanziarie destinate ad assunzioni a tempo indeterminato, deve coprire un posto di organico per il quale è prevista una specifica e legalmente qualificata professionalità̀ attestata, ove contemplato dalla legge, da titoli di studio precisamente individuati e che tale assunzione è necessaria per garantire l’espletamento di un servizio essenziale, alle cui prestazioni la predetta professionalità̀ è strettamente e direttamente funzionale, non potrà̀ ricollocare in quella posizione unità soprannumerarie sprovviste di tale requisiti.
Sussistendo tali condizioni e constatata l’inesistenza di tali professionalità̀ tra le unità soprannumerarie da ricollocare, l’ente potrà procedere ad assumere nei modi ordinari. Tale ricerca va riferita non al solo personale della Provincia di appartenenza, ma a tutto il personale delle Province interessate alla ricollocazione, individuato ai sensi del comma 422 dell’art. 1 della legge 190/2014”.
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Con il successivo quesito ci si chiede a quale contingente fanno riferimento i primi due capoversi del comma 424. legge 23.12.2014 n. 190, essendo accomunate nella medesima disposizioni fattispecie diverse?”.
Il legislatore ha indicato le risorse da destinare alle assunzioni a tempo indeterminato per il 2015 ed il 2016 per le regioni e gli enti locali, individuando due plafond: uno, indistintamente, utilizzabile per le assunzioni da graduatorie approvate e per la ricollocazione delle unita soprannumerarie, l’altro, solo per la predetta ricollocazione.
Il primo, è quello quantificato in termini percentuali dei risparmi di spesa destinabili a nuove assunzioni negli esercizi 2015 (60% della spesa del personale di ruolo cessato nell’anno precedente) e 2016 (80% dello stesso parametro) secondo le disposizioni di cui all’art. 3, comma 5 del D.L. 90/2014; il secondo corrispondente al complemento a 100 delle medesime percentuali (40% per il 2015, 20% per il 2016).
Precisa ancora il legislatore che le sole spese per le assunzioni a tempo indeterminato finalizzate alla ricollocazione non rilevano al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell’art. 1 della legge 27.12.2006, n. 296, fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità̀ finanziaria e di bilancio dell’ente.
Conclusivamente va precisato che «la capacita di assunzioni a tempo indeterminato dei vincitori di concorso pubblico collocato nelle graduatorie dell’ente» si esaurisce con l’utilizzazione delle risorse corrispondenti «ad una spesa pari al 60 per cento (80 per cento nel 2016) di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente»; le ulteriori risorse corrispondenti al complemento a cento delle ricordate percentuali sono destinabili unicamente alle assunzioni per ricollocazione. Non è ammessa una promiscua utilizzazione di queste ultime risorse destinandone parte alle predette assunzioni da graduatorie”.
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Con l’ultimo quesito si pone la seguente questione: “il vincolo introdotto dal comma 424 fa riferimento al personale soprannumerario della Provincia. Ci si chiede se il Comune debba far riferimento esclusivamente al personale della provincia di appartenenza oppure al personale delle Provincie che la funzione pubblica provvederà ad indicare e quindi di altre provincie”.
La Sezione delle Autonomie ha avuto modo di precisare che “nell’applicazione delle disposizioni che vincolano le risorse destinate alle assunzioni a tempo indeterminato per la parte relativa alla ricollocazione del personale sovrannumerario delle province vanno considerate tutte le unità da ricollocare e non solo quelle della provincia nella cui circoscrizione territoriale ricade l’ente che deve fare le assunzioni”.
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Il Sindaco del Comune di Comune di Botticino (BS), con nota prot. n. 353 del giorno 13.01.2015, premesso che:
- l’art. 1, comma 424, della legge n. 190 del 23/12/2014 dispone testualmente “le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità, le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell’ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell'articolo 1 della legge 27.12.2006, n. 296. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell'economia e delle finanze nell'ambito delle procedure di cui all'accordo previsto dall'articolo 1, comma 91, della legge 07.04.2014, n. 56. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle;
- la disposizione sembrerebbe prescrivere che per il reperimento delle risorse umane a tempo indeterminato, gli enti locali possono attingere esclusivamente dalle proprie graduatorie in vigore al 31/12/2014 oppure dal ruolo del personale soprannumerario della Provincia;
- la corretta interpretazione della disposizione ha una immediata rilevanza sulla finanza locale in ragione della sanzione contemplata dall’ultimo capoverso del comma in esame che sancisce la nullità delle assunzioni effettuate in violazione di queste regole”;
ha posto alla Sezione i seguenti quesiti:
1. “il comma 424 esclude la facoltà di attingere dalle graduatorie di concorsi pubblici in vigore presso altri enti locali ai sensi dell’art. 4, comma 3-ter, del d.l. n. 101/2013 convertito dalla legge 125/2013. Se sussiste questa “deroga restrittiva” alle facoltà riconosciute agli enti locali, il divieto di attingere dalle graduatorie di concorsi pubblici approvate da altri enti locali vale per tutto il biennio 2015/2016 oppure è limitato solo alla permanenza di personale soprannumerario della provincia di appartenenza?
2. La disposizione in esame sembra escludere per il biennio 2014/2015 [da intendersi 2015/2016 alla luce dell’oggetto della richiesta] la possibilità di reperire risorse umane attraverso l’istituto della mobilità se non attingendo dalle graduatorie dei soprannumerari della provincia. Ci si chiede se a seguito dell’esperimento di una procedura di mobilità, a cui evidentemente non è possibile impedire la partecipazione di candidati provenienti da altri enti, il processo selettivo propedeutico alla mobilità, escluda a priori la validità di graduatorie di merito nelle quali siano collocati personale non soprannumerario della provincia.
In tal caso si potrebbe configurare l’assurdo di una legittima causa di esclusione dalla partecipazione alla procedura di mobilità oppure una riserva nell’ambito della graduatoria, che rimarrebbe difficilmente applicabile nel caso sia una sola la risorsa da assumere. In sostanza il comune che abbia esperito un procedimento selettivo per l’assunzione attraverso mobilità, può assumere personale proveniente da enti diversi da quello inserito tra i soprannumerari della provincia sulla base di una graduatoria di merito?
3. Allo stesso modo si chiede se l’ente locale sia svincolato dagli obblighi contenuti nella disposizione in esame, se nell’ambito del personale soprannumerario della provincia non siano presenti profili professionali adeguati alla coperture dei posti per i quali si ricerca la risorsa umana;
4. Il primo capoverso del comma 424 in esame sembra prefigurare la possibilità di esaurire la propria capacità di assunzioni a tempo indeterminato attingendo dalle proprie graduatorie ovvero da quelle dalle “unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità’’ delle Provincie. Il secondo capoverso del comma 424 dispone poi che “Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità, le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario".
La capacità di assunzione a tempo indeterminato è soggetto ad una diversa disciplina a seconda che si attinga da graduatorie di concorso, in tal caso si configura una nuova assunzione, rispetto all’ipotesi di mobilità da altro ente. Nel primo caso la recente novella introdotta dall’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90/2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 114/2014, ha fissato come regola generale un contingente pari al 60% delle cessazioni dell’anno precedente, fatto salvo il 2014 dal quale è possibile operare il cumulo delle cessazioni per un arco temporale di tre anni. Viceversa le assunzioni attraverso mobilità da altri enti non sono soggette a tali contingenti, rimanendo quale unico limite il tetto della spesa del personale, anch’esso novellato dal dl. n. 90/2014. Detto ciò ci si chiede a quale contingente fanno riferimento i primi due capoversi del comma 424 essendo accomunate nella medesima disposizioni fattispecie diverse?
5. Il vincolo introdotto dal comma 424 fa riferimento al personale soprannumerario della Provincia. Ci si chiede se il Comune debba far riferimento esclusivamente al personale della provincia di appartenenza oppure al personale delle Provincie che la finizione pubblica provvederà ad indicare e quindi di altre provincie”.
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1. L’articolata richiesta di parere avanzata dal Comune di Botticino verte su diversi profili interpretativi che investono il disposto del comma 424, dell’art. 1, della legge n. 190 del 23/12/2014, che così statuisce: “Le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell'ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell'articolo 1 della legge 27.12.2006, n. 296. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, a Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell'economia e delle finanze nell'ambito delle procedure di cui all'accordo previsto dall'articolo 1, comma 91, della legge 07.04.2014, n. 56. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle”.
Come sopra ricordato, la Sezione, valutata la particolare rilevanza delle questioni sottese ai quesiti, sopra riportati, proposti dal Comune istante, con il parere 24.02.2015 n. 85, ha ritenuto di trasmetterle al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza, affinché potesse considerare la possibilità di deferire la questione alla Sezione delle Autonomie, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n. 213, secondo il quale in presenza, in particolare, di questioni di massima di particolare rilevanza, la citata Sezione emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni regionali di controllo si conformano.
La Sezione delle Autonomie, con la deliberazione 16.06.2015 n. 19, ha risolto le richiamate questioni interpretative fornendo i principi, a cui questa Sezione si conforma.
2. Rinviando al parere 24.02.2015 n. 85 per la disamina della posizione precedentemente assunta da questa Sezione sulle singole questione prospettate dal Comune istante, con il primo quesito si chiede: “il comma 424 esclude la facoltà di attingere dalle graduatorie di concorsi pubblici in vigore presso altri enti locali ai sensi dell’art. 4, comma 3-ter, del d.l. n. 101/2013 convertito dalla legge 125/2013. Se sussiste questa “deroga restrittiva” alle facoltà riconosciute agli enti locali, il divieto di attingere dalle graduatorie di concorsi pubblici approvate da altri enti locali vale per tutto il biennio 2015/2016 oppure è limitato solo alla permanenza di personale soprannumerario della provincia di appartenenza?”
La Sezione delle Autonomie, condividendo l’assunto di questa Sezione, ha ritenuto, al riguardo, che “per gli anni 2015 e 2016 la facoltà̀ di attingere alle graduatorie di concorsi pubblici approvati da altri enti locali, astrattamente riconosciuta dall’art. 4, comma 3-ter del decreto legge 31.08.2013, n. 101, convertito dalla legge 30.10.2013, n. 125, è preclusa fino alla completa ricollocazione del personale soprannumerario senza alcuna limitazione geografica”.
3. Con il secondo quesito si pongono le seguenti questioni: la disposizione in esame sembra escludere per il biennio 2015/2016 “la possibilità di reperire risorse umane attraverso l’istituto della mobilità se non attingendo dalle graduatorie dei soprannumerari della provincia. Ci si chiede se a seguito dell’esperimento di una procedura di mobilità, a cui evidentemente non è possibile impedire la partecipazione di candidati provenienti da altri enti, il processo selettivo propedeutico alla mobilità, escluda a priori la validità di graduatorie di merito nelle quali siano collocati personale non soprannumerario della provincia.
In tal caso si potrebbe configurare l’assurdo di una legittima causa di esclusione dalla partecipazione alla procedura di mobilità oppure una riserva nell’ambito della graduatoria, che rimarrebbe difficilmente applicabile nel caso sia una sola la risorsa da assumere.
In sostanza il comune che abbia esperito un procedimento selettivo per l’assunzione attraverso mobilità, può assumere personale proveniente da enti diversi da quello inserito tra i soprannumerari della provincia sulla base di una graduatoria di merito?”
Il quesito, così come formulato dall’Ente, appare sovrapporre due profili tematici che, invece, vanno tenuti distinti: il primo, relativo ai vincoli imposti dal comma 424 alle facoltà̀ di assunzioni a tempo indeterminato a valere sulle risorse a ciò̀ destinate per gli anni 2015 e 2016; il secondo, concernente la possibilità̀ di continuare a fare ricorso, anche per detto biennio, all’istituto della mobilità esterna fra enti che risulta finanziariamente neutra.
Al riguardo, la Sezione delle Autonomie, con la pronuncia sopra richiamata, non condividendo la tesi sostenuta da questa Sezione –sintetizzabile nel ritenere il vincolo alle assunzioni ex comma 424 non applicabile ai trasferimenti diretti di personale a seguito delle procedure di mobilità volontaria– ha formulato il seguente principio di diritto: “per il 2015 ed il 2016 agli enti locali è consentito indire bandi di procedure di mobilità riservate esclusivamente al personale soprannumerario degli enti di area vasta. A conclusione del processo di ricollocazione del personale soprannumerario destinatario dei processi di mobilità, è ammissibile indire le ordinarie procedure di mobilità volontaria”.
Il seguente principio di diritto risolve, dunque, a monte il quesito interpretativo posto dal Comune istante, in quanto esclude la possibilità che si possa proceder all’esperimento di procedure di mobilità non riservate ai dipendenti soprannumerari degli enti di area vasta.
4. Con il terzo quesito si chiede se “l’ente locale sia svincolato dagli obblighi contenuti nella disposizione in esame, se nell’ambito del personale soprannumerario della provincia non siano presenti profili professionali adeguati alla coperture dei posti per i quali si ricerca la risorsa umana”.
La risposta negativa al quesito, cui era pervenuta questa Sezione, non è stata condivisa dalla Sezione delle Autonomie, che sul punto ha così statuito: “se l’Ente che deve utilizzare le risorse finanziarie destinate ad assunzioni a tempo indeterminato, deve coprire un posto di organico per il quale è prevista una specifica e legalmente qualificata professionalità̀ attestata, ove contemplato dalla legge, da titoli di studio precisamente individuati e che tale assunzione è necessaria per garantire l’espletamento di un servizio essenziale, alle cui prestazioni la predetta professionalità̀ è strettamente e direttamente funzionale, non potrà̀ ricollocare in quella posizione unità soprannumerarie sprovviste di tale requisiti.
Sussistendo tali condizioni e constatata l’inesistenza di tali professionalità̀ tra le unità soprannumerarie da ricollocare, l’ente potrà procedere ad assumere nei modi ordinari. Tale ricerca va riferita non al solo personale della Provincia di appartenenza, ma a tutto il personale delle Province interessate alla ricollocazione, individuato ai sensi del comma 422 dell’art. 1 della legge 190/2014”.
5. Con il successivo quesito l’Ente istante rappresenta che: “il primo capoverso del comma 424 in esame sembra prefigurare la possibilità di esaurire la propria capacità di assunzioni a tempo indeterminato attingendo dalle proprie graduatorie ovvero da quelle dalle “unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità’’ delle Provincie. Il secondo capoverso del comma 424 dispone poi che “Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità, le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario".
La capacità di assunzione a tempo indeterminato è soggetta ad una diversa disciplina a seconda che si attinga da graduatorie di concorso, in tal caso si configura una nuova assunzione, rispetto all’ipotesi di mobilità da altro ente. Nel primo caso la recente novella introdotta dall’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90/2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 114/2014, ha fissato come regola generale un contingente pari al 60% delle cessazioni dell’anno precedente, fatto salvo il 2014 dal quale è possibile operare il cumulo delle cessazioni per un arco temporale di tre anni. Viceversa le assunzioni attraverso mobilità da altri enti non sono soggette a tali contingenti, rimanendo quale unico limite il tetto della spesa del personale, anch’esso novellato dal d.l. n. 90/2014.
Detto ciò ci si chiede a quale contingente fanno riferimento i primi due capoversi del comma 424 essendo accomunate nella medesima disposizioni fattispecie diverse?”.
Tale quesito, come rileva la Sezione delle Autonomie, prospetta “difficoltà interpretative relative alla precisa individuazione dell’ammontare delle disponibilità̀ finanziarie destinabili alle assunzioni a tempo indeterminato a seconda che si proceda ad un’assunzione dei vincitori collocati in graduatoria o ad una ricollocazione.
Al riguardo va precisato che il legislatore ha indicato le risorse da destinare alle assunzioni a tempo indeterminato per il 2015 ed il 2016 per le regioni e gli enti locali, individuando due plafond: uno, indistintamente, utilizzabile per le assunzioni da graduatorie approvate e per la ricollocazione delle unità soprannumerarie, l’altro, solo per la predetta ricollocazione.
Il primo, è quello quantificato in termini percentuali dei risparmi di spesa destinabili a nuove assunzioni negli esercizi 2015 (60% della spesa del personale di ruolo cessato nell’anno precedente) e 2016 (80% dello stesso parametro) secondo le disposizioni di cui all’art. 3, comma 5 del D.L. 90/2014; il secondo corrispondente al complemento a 100 delle medesime percentuali (40% per il 2015, 20% per il 2016).
Precisa ancora il legislatore che le sole spese per le assunzioni a tempo indeterminato finalizzate alla ricollocazione non rilevano al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell’art. 1 della legge 27.12.2006, n. 296, fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità̀ finanziaria e di bilancio dell’ente.
Conclusivamente va precisato che «la capacità di assunzioni a tempo indeterminato dei vincitori di concorso pubblico collocato nelle graduatorie dell’ente» si esaurisce con l’utilizzazione delle risorse corrispondenti «ad una spesa pari al 60 per cento (80 per cento nel 2016) di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente»; le ulteriori risorse corrispondenti al complemento a cento delle ricordate percentuali sono destinabili unicamente alle assunzioni per ricollocazione. Non è ammessa una promiscua utilizzazione di queste ultime risorse destinandone parte alle predette assunzioni da graduatorie”.
6. Con l’ultimo quesito si pone la seguente questione: “il vincolo introdotto dal comma 424 fa riferimento al personale soprannumerario della Provincia. Ci si chiede se il Comune debba far riferimento esclusivamente al personale della provincia di appartenenza oppure al personale delle Provincie che la funzione pubblica provvederà ad indicare e quindi di altre provincie”.
A quest’ultimo quesito, concordemente alla tesi di questa Sezione, la Sezione delle Autonomie ha avuto modo di precisare che “nell’applicazione delle disposizioni che vincolano le risorse destinate alle assunzioni a tempo indeterminato per la parte relativa alla ricollocazione del personale sovrannumerario delle province vanno considerate tutte le unità da ricollocare e non solo quelle della provincia nella cui circoscrizione territoriale ricade l’ente che deve fare le assunzioni” (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 20.07.2015 n. 243).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Qualora le cessazioni siano intervenute nel 2013, la capacità assunzionale del 2014, eventualmente rinviata nel 2015, non soggiace alle descritte limitazioni introdotte dalla L. n. 190/2014.
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Il Consiglio delle Autonomie Locali della Regione Autonoma della Sardegna ha trasmesso a questa Sezione, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della Legge del 05.06.2003 n. 131, la richiesta di parere inoltrata dal Sindaco del Comune di Nurri ritenendola ammissibile.
Con il predetto quesito si chiede se il Comune possa procedere nel 2015 all’assunzione di un’unità di personale, per effetto di una cessazione intervenuta nel 2013, a conclusione di una procedura concorsuale che, seppure avviata nel 2014, si concluderà nel corso del 2015.
E ciò alla luce della Legge finanziaria statale per il 2015 (L. n. 190/2014) che all’art. 1, commi 424 e 425, ha fissato specifici limiti alle assunzioni da parte degli Enti Locali al fine di favorire la ricollocazione del personale delle Province destinatario di procedure di mobilità.
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Il Collegio ritiene opportuno, innanzitutto, illustrare sinteticamente gli attuali limiti alla capacità assunzionale degli Enti Locali soggetti al patto di stabilità interno.
A tale proposito deve essere evidenziato che la vigente disciplina vincolistica impone, da un lato, di contenere la spesa per il personale entro un certo tetto e, dall’altro, di limitare le nuove assunzioni alla parziale reintegrazione dei cessati (turn-over).
In particolare, l’art. 3, comma 5-bis, del D.L. n. 90/2014, convertito con la L. n. 114/2014, ha introdotto, all’art. 1, della L. n. 296/2006, il comma 557-quater che ha previsto quale limite di spesa per il personale il “valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione” ovvero la media di quanto speso per il personale negli anni 2011, 2012 e 2013 (si veda sul punto la deliberazione 06.10.2014 n. 25/2014).
Per potere assumere, però, non basta rispettare tale parametro. Infatti, sono previsti specifici vincoli di turn-over che si basano sul principio della parziale reintegrazione dei cessati. In particolare, per gli enti soggetti al patto di stabilità interno, l’art. 3, comma 5, del D.L. n. 90/2014, convertito con la L. n. 114/2014, ha previsto la possibilità di assumere negli anni 2014 e 2015 un contingente di personale a tempo indeterminato nei limiti di una spesa pari al 60% di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente.
Tale percentuale, ai sensi dell’art. 3, comma 5-quater, del D.L. n. 90/2014, convertito con la L. n. 114/2014, è destinata ad aumentare se l’incidenza della spesa per il personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25%. Così, nel 2014 si potrà assumere nei limiti dell’80% e dal 2015 nella misura del 100% della spesa sostenuta per il personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente.
Si deve, inoltre, ricordare che il citato art. 3, comma 5, del D.L. n. 90/2014, convertito con la L. n. 114/2014, ha anche previsto che “a decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile”.
Ciò significa che qualora la cessazione sia intervenuta nel 2013, l’Ente Locale soggetto al patto di stabilità avrà nel 2014 una capacità assunzionale pari al 60% della spesa sostenuta per il personale cessato nel 2013 ed eventualmente dell’80% di tale spesa se il rapporto tra spesa per il personale e spesa corrente è pari o inferiore al 25%. Se l’assunzione non viene effettuata nel 2014 ma programmata per il 2015, si potrà cumulare la capacità assunzionale del 2014 (60% o 80% della spesa per il personale cessato nel 2013) con quella del 2015 (60% o 100% della spesa per il personale cessato nel 2014), sempre che nel 2014 siano intervenute nuove cessazioni in quanto la capacità assunzionale di ogni anno si calcola sulle cessazioni intervenute nell’anno precedente (si veda sul punto la deliberazione 21.11.2014 n. 27).
Su tale assetto normativo è intervenuta la L. n. 190/2014 (Legge finanziaria statale per il 2015) che all’art. 1, comma 424, ha previsto che gli Enti Locali, per gli anni 2015 e 2016, destinino le risorse disponibili per le assunzioni a tempo indeterminato all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità.
Per fare chiarezza sulla portata applicativa di tale norma sono intervenuti il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e il Ministro per gli affari regionali che, con la Circolare n. 1/2015, hanno chiarito, tra l’altro, che:
• le risorse da destinare alle finalità di cui al citato comma 424, sono quelle disponibili per gli anni 2015 e 2016 riferite, quindi, alle cessazioni intervenute nel 2014 e nel 2015;
• la predetta capacità assunzionale deve essere destinata in via prioritaria all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate al 01.01.2015;
• le risorse rimanenti devono essere destinate ai processi di mobilità del personale soprannumerario degli enti di area vasta;
• rimangono consentite le assunzioni a valere sui budget degli anni precedenti.
Pertanto, qualora le cessazioni siano intervenute nel 2013, la capacità assunzionale del 2014, eventualmente rinviata nel 2015, non soggiace alle descritte limitazioni introdotte dalla L. n. 190/2014 (Corte dei Conti, Sez. controllo Sardegna, parere 21.04.2015 n. 32).

APPALTI: Sulla fattispecie dei "debiti fuori bilancio".
Il debito fuori bilancio è un'obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano il procedimento finanziario della spesa degli enti locali.
L'istituto, che ha carattere eccezionale, è disciplinato dall'art. 194 del D.Lgs. n. 267/2000, che prevede, tra l'altro, che tale adempimento vada posto in essere in occasione della ricognizione dello stato di attuazione dei programmi e dell'accertamento degli equilibri generali di bilancio (art. 193, comma 2, del TUEL), nonché nelle altre cadenze periodiche previste dal regolamento di contabilità.
L'elencazione prevista dalla norma contempla una serie di ipotesi, tassative in quanto derogatorie rispetto all'ordinario procedimento di spesa, in cui è possibile procedere al riconoscimento, e tra queste (art. 194, comma 1, lett. e) rientra anche l'acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
L'operatività di quest'ultima norma è dunque subordinata all'accertamento sia dell'utilità pubblica del bene acquisito in relazione alle funzioni ed ai servizi di competenza dell'ente, sia dell'arricchimento dell'ente (che corrisponde al depauperamento patrimoniale sofferto senza giusta causa dal privato contraente ai sensi dell'art. 2041 cc.).
L'accertamento della sussistenza di entrambi questi presupposti è obbligatorio e non può essere automaticamente ed implicitamente ricondotto alla semplice adozione della deliberazione di riconoscimento, in quanto vi può essere una parte del debito non riconoscibile ai sensi dell'art. 191, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000.
In questo contesto, la delibera consiliare ha dunque il compito di:
- riscontrare e dimostrare che il debito rientra in una delle fattispecie tipizzate dall'art. 194 del TUEL;
- accertare e documentare puntualmente se ed in che misura sussistano i presupposti dell'utilità e dell'arricchimento;
- accertare, conseguentemente, se vi sia una parte del debito non sorretta da entrambi questi presupposti, e dunque non riconoscibile (per la quale, ai sensi dell'art. 191, comma 4, del TUEL, il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la prestazione in favore dell'ente);
- ricondurre l'obbligazione all'interno della contabilità e del sistema di bilancio dell'ente;
- individuare le risorse per il finanziamento;
- accertare le cause che hanno originato l'obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
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La situazione debitoria fuori bilancio e l’incidenza delle passività potenziali possono richiedere scelte di programmazione e, conseguentemente, di gestione volte a reperire le risorse necessarie per fare fronte ai debiti insorti.
A tal fine può essere utile prevedere un apposito fondo rischi per passività potenziali vincolando l’avanzo libero, se disponibile, o reperendo risorse a carico del bilancio annuale.
La presenza di tale tipologia di debiti può assumere una particolare rilevanza nel contesto degli equilibri della gestione anno corrente e degli anni futuri e ciò deve essere valutato in sede di controllo a salvaguardia degli stessi, tutte le volte in cui emergono sopravvenienze passive per le quali non si sia fatto validamente fronte con le modalità previste dall'art. 193 del TUEL.
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La tempestività della segnalazione dell'insorgenza di tali debiti e del loro riconoscimento consente di evitare l'insorgere di ulteriori passività a carico dell'ente, quali, ad esempio, eventuali interessi o spese di giustizia.
La Sezione ricorda, infine, l'obbligo di trasmissione della delibera anzidetta alla Procura della Corte dei conti, in virtù di quanto stabilito dall’art. 23 L. 289/2002.
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7. Riconoscimento di debiti fuori bilancio
Dall’esame della relazione emerge una cospicua consistenza dei debiti fuori bilancio formatisi nel corso dell’esercizio, pari allo 0,81% dei valori di accertamento delle entrate correnti.
In un'ottica collaborativa, il Collegio ricorda, innanzitutto, che il debito fuori bilancio è un'obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano il procedimento finanziario della spesa degli enti locali.
L'istituto, che ha carattere eccezionale, è disciplinato dall'art. 194 del D.Lgs. n. 267/2000, che prevede, tra l'altro, che tale adempimento vada posto in essere in occasione della ricognizione dello stato di attuazione dei programmi e dell'accertamento degli equilibri generali di bilancio (art. 193, comma 2, del TUEL), nonché nelle altre cadenze periodiche previste dal regolamento di contabilità.
L'elencazione prevista dalla norma contempla una serie di ipotesi, tassative in quanto derogatorie rispetto all'ordinario procedimento di spesa, in cui è possibile procedere al riconoscimento, e tra queste (art. 194, comma 1, lett. e) rientra anche l'acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
L'operatività di quest'ultima norma è dunque subordinata all'accertamento sia dell'utilità pubblica del bene acquisito in relazione alle funzioni ed ai servizi di competenza dell'ente, sia dell'arricchimento dell'ente (che corrisponde al depauperamento patrimoniale sofferto senza giusta causa dal privato contraente ai sensi dell'art. 2041 cc.). L'accertamento della sussistenza di entrambi questi presupposti, come già più volte ricordato da questa Sezione (cfr. delibere 156/2009/PRSP e 107/2009/PRSP), è obbligatorio e non può essere automaticamente ed implicitamente ricondotto alla semplice adozione della deliberazione di riconoscimento, in quanto vi può essere una parte del debito non riconoscibile ai sensi dell'art. 191, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000.
In questo contesto, la delibera consiliare ha dunque il compito di:
- riscontrare e dimostrare che il debito rientra in una delle fattispecie tipizzate dall'art. 194 del TUEL;
- accertare e documentare puntualmente se ed in che misura sussistano i presupposti dell'utilità e dell'arricchimento;
- accertare, conseguentemente, se vi sia una parte del debito non sorretta da entrambi questi presupposti, e dunque non riconoscibile (per la quale, ai sensi dell'art. 191, comma 4, del TUEL, il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la prestazione in favore dell'ente);
- ricondurre l'obbligazione all'interno della contabilità e del sistema di bilancio dell'ente;
- individuare le risorse per il finanziamento;
- accertare le cause che hanno originato l'obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
Va ricordato, inoltre, che il riferimento ad opera dell'art. 194, comma 1, del TUEL ad adempimenti periodici e temporalmente cadenzati testimonia come l'adempimento in questione, in presenza dei presupposti di legge, costituisca un atto dovuto e vincolato per l'ente, in quanto consente di far emergere eventuali passività insorte nel corso dell'esercizio, in applicazione dei principi di veridicità, trasparenza e pareggio di bilancio, nonché di adottare le misure necessarie al ripristino dell'equilibrio della gestione finanziaria.
Si rammenta che la Sezione delle Autonomie nella propria deliberazione di indirizzo 23/SEZAUT/2013/INPR recante “Indicazioni per la sana gestione delle risorse nel caso del protrarsi dell’esercizio provvisorio e primi indirizzi, ex art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23.12.2005, n. 266, relativi al Bilancio di Previsione 2013”, al punto H) ha sottolineato come “….la situazione debitoria fuori bilancio e l’incidenza delle passività potenziali possono richiedere scelte di programmazione e, conseguentemente, di gestione volte a reperire le risorse necessarie per fare fronte ai debiti insorti. A tal fine può essere utile prevedere un apposito fondo rischi per passività potenziali vincolando l’avanzo libero, se disponibile, o reperendo risorse a carico del bilancio annuale. La presenza di tale tipologia di debiti può assumere una particolare rilevanza nel contesto degli equilibri della gestione 2013 e degli anni futuri e ciò deve essere valutato in sede di controllo a salvaguardia degli stessi, tutte le volte in cui emergono sopravvenienze passive per le quali non si sia fatto validamente fronte con le modalità previste dall'art. 193 del TUEL”.
Rammenta il Collegio che la tempestività della segnalazione dell'insorgenza di tali debiti e del loro riconoscimento consente di evitare l'insorgere di ulteriori passività a carico dell'ente, quali, ad esempio, eventuali interessi o spese di giustizia.
La Sezione ricorda, infine, l'obbligo di trasmissione della delibera anzidetta alla Procura della Corte dei conti, in virtù di quanto stabilito dall’art. 23 L. 289/2002 (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, deliberazione 19.03.2015 n. 182).

INCARICHI PROFESSIONALI: Se, in presenza di apposito stanziamento nel bilancio, nelle more del perfezionamento del riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. a), sia possibile procedere al pagamento delle spese legali di soccombenza e delle spese di parte capitale con apposite determinazioni da sottoporre all’Organo collegiale in un momento successivo al pagamento.
Sussiste la necessità, per tutte le ipotesi contemplate dall’art. 194 del Tuel, della preventiva e tempestiva deliberazione consiliare finalizzata a ricondurre l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente, ad individuare le risorse per farvi fronte, ad accertare la sussumibilità del debito all’interno di una delle fattispecie tipizzate dalla norma, ed, infine, ad individuare le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
Si rinvia pertanto alle motivazioni già ampiamente esposte in altri pareri a sostegno della linea interpretativa tesa ad escludere qualsiasi attività gestionale (impegno di spesa e/o pagamento) dell’Ente prima della deliberazione di riconoscimento del debito, al fine di evitare un’inversione procedimentale lesiva delle attribuzioni dell’Organo consiliare.
Il preventivo riconoscimento del debito da parte dell’Organo consiliare risulta dunque necessario anche nell’ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte che, accertando il diritto di credito del terzo, rende agevole la riconduzione al sistema di bilancio di un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all’esterno di esso.
Anche in questi casi, infatti, l’avvio del procedimento di spesa ex art. 183 e ss. del Tuel postula comunque, già sul piano logico, una positiva valutazione dell’Organo consiliare sulla sussistenza dei presupposti di riconoscibilità, sulle cause ed eventuali responsabilità connesse, nonché sulle misure correttive tese ad evitare il reiterarsi delle anomalie oggetto di soccombenza giudiziale.
Le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del Consiglio comunale o provinciale non sono infatti circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività e procedimenti di spesa di natura vincolante ed obbligatoria, atti che, come noto, transitano necessariamente anch’essi attraverso l’atto programmatorio generale e di natura autorizzatoria, che è appunto il bilancio di previsione.
Rispetto a tale complesso di autorizzazioni di spesa, l’attività gestionale, affidata dalla legge ai dirigenti, rappresenta espressione di un momento necessariamente successivo e, quindi, inevitabilmente conseguenziale rispetto alla decisione dell’Organo cui è intestata la responsabilità politica dell’azione amministrativa.
La fase gestionale, di natura prevalentemente esecutiva, non potrebbe dunque validamente allocarsi in un segmento temporale anteriore rispetto all’attività decisionale del Consiglio, senza che ne risulti sovvertita la fondamentale distinzione tra attività di indirizzo politico ed attività gestionale.
L’eventuale previsione in bilancio di uno specifico stanziamento per liti, arbitraggi, transazioni e quant’altro non elimina perciò la necessità che il Consiglio deliberi anche sulla riconoscibilità dei singoli debiti formatisi al di fuori delle norme giuscontabili.
In conclusione, anche in tale fattispecie, l’eventuale pretermissione o postergazione della procedura consiliare vanificherebbe la disciplina di garanzia prevista dall’ordinamento e la correlata fase di controllo politico amministrativo, nonché la correlata verifica da parte della Procura regionale della Corte dei conti ex art. 23, comma 5, della legge n. 289/2002.
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Con la nota in epigrafe, il Commissario straordinario della Provincia regionale di Catania formula una richiesta di parere in materia di debiti fuori bilancio.
L’Ente chiede di conoscere se, in presenza di apposito stanziamento nel bilancio, nelle more del perfezionamento del riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. a), sia possibile procedere al pagamento delle spese legali di soccombenza e delle spese di parte capitale con apposite determinazioni da sottoporre all’Organo collegiale in un momento successivo al pagamento, fase in cui, secondo la prospettazione dell’Ente richiedente, potrebbe utilmente collocarsi l’esercizio delle funzioni di controllo e di indagine di specifica competenza del Consiglio.
Quanto sopra sia in considerazione della peculiarità dell’ipotesi contemplata dalla lettera a) dell’art. 194 del TUEL che, a differenza delle altre fattispecie, escluderebbe qualsiasi valutazione, da parte del Consiglio, dei fatti o rapporti giuridici produttivi dell’obbligazione di pagamento, sia in ragione dell’opportunità di evitare un aumento delle spese per l’Ente -con effetti pregiudizievoli sulle finanze dello stesso- ove il creditore procedesse all’esecuzione forzata del titolo in proprio possesso prima dell’intervento della delibera consiliare di riconoscimento.
A tale ipotesi viene assimilata quella contemplata nella lettera e) dell’art. 194 del Tuel, con specifico riferimento alle sentenze di condanna nei giudizi di opposizione alla stima o di risarcimento danni per occupazioni illegittime.
La rilevata disomogeneità delle varie ipotesi contemplate dal richiamato art. 194 del Tuel, sotto il profilo della sussistenza o meno di un’attività valutativa del Consiglio circa la validità e riconducibilità all’Ente della fonte giuridica dell’obbligazione -da escludersi nelle ipotesi di ottemperanza alle sentenze ed ai provvedimenti esecutivi di condanna– potrebbe, sempre secondo la prospettazione dell’Ente richiedente, sorreggere l’opzione ermeneutica della legittimità dei pagamenti effettuati prima della delibera consiliare di riconoscimento del debito.
Tale approdo interpretativo, riferito alle peculiari ipotesi sopra citate, consentirebbe peraltro il superamento dell’orientamento già espresso dalla Sezione nei più recenti pareri sul tema (55/2014/PAR e 189/2014/PAR), ove, per tutte le ipotesi contemplate dall’art. 194 del Tuel, si è esclusa qualsiasi possibilità di interposizione, sia pure in via d’urgenza, da parte di altri Organi, rispetto all’imprescindibile attività valutativa dell’Organo consiliare.
...
Nel merito, la Sezione ritiene di dover richiamare integralmente le argomentazioni già esposte nei succitati pareri n. 55/2014/PAR e n. 189/2014/PAR, ove si è affermata la necessità, per tutte le ipotesi contemplate dall’art. 194 del Tuel, della preventiva e tempestiva deliberazione consiliare finalizzata a ricondurre l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente, ad individuare le risorse per farvi fronte, ad accertare la sussumibilità del debito all’interno di una delle fattispecie tipizzate dalla norma, ed, infine, ad individuare le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
Si rinvia pertanto alle motivazioni già ampiamente esposte nei succitati pareri a sostegno della linea interpretativa tesa ad escludere qualsiasi attività gestionale (impegno di spesa e/o pagamento) dell’Ente prima della deliberazione di riconoscimento del debito, al fine di evitare un’inversione procedimentale lesiva delle attribuzioni dell’Organo consiliare.
Il preventivo riconoscimento del debito da parte dell’Organo consiliare risulta dunque necessario anche nell’ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte che, accertando il diritto di credito del terzo, rende agevole la riconduzione al sistema di bilancio di un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all’esterno di esso (pr. cont. 2.101).
Anche in questi casi, infatti, l’avvio del procedimento di spesa ex art. 183 e ss. del Tuel postula comunque, già sul piano logico, una positiva valutazione dell’Organo consiliare sulla sussistenza dei presupposti di riconoscibilità, sulle cause ed eventuali responsabilità connesse, nonché sulle misure correttive tese ad evitare il reiterarsi delle anomalie oggetto di soccombenza giudiziale.
Le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del Consiglio comunale o provinciale non sono infatti circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività e procedimenti di spesa di natura vincolante ed obbligatoria, atti che, come noto, transitano necessariamente anch’essi attraverso l’atto programmatorio generale e di natura autorizzatoria, che è appunto il bilancio di previsione.
Rispetto a tale complesso di autorizzazioni di spesa, l’attività gestionale, affidata dalla legge ai dirigenti, rappresenta espressione di un momento necessariamente successivo e, quindi, inevitabilmente conseguenziale rispetto alla decisione dell’Organo cui è intestata la responsabilità politica dell’azione amministrativa.
La fase gestionale, di natura prevalentemente esecutiva, non potrebbe dunque validamente allocarsi in un segmento temporale anteriore rispetto all’attività decisionale del Consiglio, senza che ne risulti sovvertita la fondamentale distinzione tra attività di indirizzo politico ed attività gestionale.
L’eventuale previsione in bilancio di uno specifico stanziamento per liti, arbitraggi, transazioni e quant’altro non elimina perciò la necessità che il Consiglio deliberi anche sulla riconoscibilità dei singoli debiti formatisi al di fuori delle norme giuscontabili (pr. cont. 1-105; Sezione controllo per la Basilicata, delibera n. 6/2007/PAR).
In conclusione, anche in tale fattispecie, l’eventuale pretermissione o postergazione della procedura consiliare vanificherebbe la disciplina di garanzia prevista dall’ordinamento e la correlata fase di controllo politico amministrativo, nonché la correlata verifica da parte della Procura regionale della Corte dei conti ex art. 23, comma 5, della legge n. 289/2002.
La soluzione prospettata risulta infine coerente anche con i nuovi parametri di deficitarietà strutturale (DM Interno 18.02.2013), che, non prendendo più a riferimento la consistenza dei debiti “formatisi” nel corso dell’esercizio di riferimento, bensì quella dei debiti “riconosciuti” (cfr. parametro n. 8), valorizzano al massimo livello l’importanza del momento formale di riconduzione della passività al sistema di bilancio, nonché del rispetto della scansione procedimentale delineata dal legislatore.
In merito al rischio di azioni esecutive, la Sezione rileva, come già nel ricordato parere n. 189/2014/PAR, come il termine di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo previsto (art. 14, del D.L. 31.12.1996, n. 669 convertito in L. n. 30/1997 e s.m.i.) per l’avvio di procedure esecutive nei confronti della P.A. sia “sufficientemente ampio per provvedere agli adempimenti di cui all'art. 194 del TUEL”, alla luce del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost. (cfr. Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, par. 9/2012, Sezione regionale di controllo per la Campania, delibera n. 213/2013/PAR) (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 03.02.2015 n. 80).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Per quanto riguarda la spesa del personale si ribadisce che deve essere considerato principio cardine quello di contenimento della spesa complessiva, con riferimento a quella media sostenuta nel triennio precedente, ai sensi dell’art. 1, comma 557 e seguenti della legge n. 296/2006.
Il limite di spesa per procedere alle assunzioni nel 2014 e 2015 deve essere calcolato sulla base del 60% della spesa relativa a quella del personale di ruolo cessato nell’anno precedente, mentre per gli anni successivi i limiti vengono ampliati fino al 100%.
Dal 2014 le assunzioni possono essere programmate destinando alle stesse, in sede di programmazione del fabbisogno e finanziaria, risorse che tengano conto delle cessazioni del triennio.
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... la Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima richiamata in premessa, posta dalla Sezione regionale di controllo per la Basilicata con deliberazione n. 97/2014, enuncia il seguente principio di indirizzo:
“Per quanto riguarda la spesa del personale si ribadisce che deve essere considerato principio cardine quello di contenimento della spesa complessiva, con riferimento a quella media sostenuta nel triennio precedente, ai sensi dell’art. 1, comma 557 e seguenti della legge n. 296/2006.
Il limite di spesa per procedere alle assunzioni nel 2014 e 2015 deve essere calcolato sulla base del 60% della spesa relativa a quella del personale di ruolo cessato nell’anno precedente, mentre per gli anni successivi i limiti vengono ampliati fino al 100%.
Dal 2014 le assunzioni possono essere programmate destinando alle stesse, in sede di programmazione del fabbisogno e finanziaria, risorse che tengano conto delle cessazioni del triennio” (Corte dei Conti. Sez. autonomie, deliberazione 21.11.2014 n. 27).

QUESITI & PARERI

EDILIZIA PRIVATA: Parere in merito all'accertamento di conformità ex art. 36 D.P.R. 380/2001 in area paesaggisticamente vincolata - Comune di Riano (Regione Lazio, parere 13.10.2015 n. 400993 di prot.).

CONSIGLIERI COMUNALI: OSSERVATORIO VIMINALE/ Sedute insindacabili. Al presidente poteri limitati sulle convocazioni. Rifiuto ammesso solo per carenza del numero di consiglieri e per illiceità.
Può il presidente del consiglio comunale riscontrare negativamente la richiesta di convocazione, formulata ai sensi dell'art. 39 comma 2, del Tuel n. 267/2000, recante all'ordine del giorno «comportamenti del sindaco» in relazione ad un'offerta di acquisto di immobili fatta dall'amministratore in qualità di privato cittadino ad una scuola materna ubicata nel territorio comunale?
La giurisprudenza in materia si è da tempo espressa affermando che, in caso di richiesta di convocazione del consiglio da parte di un quinto dei consiglieri, «al presidente del consiglio comunale spetta soltanto la verifica formale che la richiesta provenga dal prescritto numero di soggetti legittimati, mentre non può sindacarne l'oggetto, poiché spetta allo stesso consiglio nella sua totalità la verifica circa la legalità della convocazione e l'ammissibilità delle questioni da trattare, salvo che non si tratti di oggetto che, in quanto illecito, impossibile o per legge manifestamente estraneo alle competenze dell'assemblea in nessun caso potrebbe essere posto all'ordine del giorno» (Tar Piemonte, Sez. II, 24.04.1996, n. 268).
Alla luce del richiamato orientamento giurisprudenziale, pertanto, le uniche ipotesi per le quali l'organo che presiede il consiglio comunale può omettere la convocazione dell'assemblea sono la carenza del prescritto numero di consiglieri oppure la verificata illiceità, impossibilità o manifesta estraneità dell'oggetto alle competenze del Consiglio, ipotesi nelle quali non sembrerebbe essere ricompreso il tema proposto all'o.d.g dell'assemblea (articolo ItaliaOggi del 09.10.2015).

CONSIGLIERI COMUNALI: OSSERVATORIO VIMINALE/ Atti di sindacato ispettivo.
In assenza di specifica disciplina regolamentare, può trovare diretta applicazione un articolo dello statuto comunale ai sensi del quale è previsto che le interrogazioni, le interpellanze e le mozioni sono discusse all'inizio di ciascuna seduta consiliare o, secondo le norme del regolamento, in sessioni distinte da quelle destinate alla trattazione degli argomenti di natura amministrativa?
Nella fattispecie in esame il dubbio appare originare dalla posizione assunta dal segretario comunale che ha ritenuto di demandare al sindaco l'onere di stabilire l'ordine di precedenza degli argomenti iscritti all'ordine del giorno, allorché gli atti di sindacato ispettivo fossero stati indirizzati al protocollo dell'ente e non al sindaco, considerato che non vi sarebbero norme regolamentari riferibili alle interpellanze o alle integrazioni presentate con la suddetta modalità.
La disciplina applicabile deve essere rinvenuta nelle disposizioni statutarie e regolamentari che l'ente locale si è dato in materia di atti di sindacato ispettivo, anche nell'ipotesi in cui tali atti siano presentati al protocollo del comune e non al sindaco come previsto dal regolamento sul funzionamento del consiglio comunale.
Dall'esame del regolamento sul funzionamento del consiglio comunale si evince che «il sindaco, all'inizio di seduta, nel dare lettura al consiglio delle interrogazioni presentate, comunica se alle stesse darà subito risposta oppure in altro giorno che dovrà essere precisato».
La fonte regolamentare dispone che la discussione concernente l'interpellanza dovrà essere preceduta soltanto dalle interrogazioni.
Pertanto, dalle disposizioni citate, si evince che la normativa recata nello statuto comunale in ordine alla trattazione degli atti di sindacato ispettivo ad inizio di seduta risulta essere stata confermata dalla fonte regolamentare.
Inoltre, nell'ipotesi di silenzio del regolamento sul funzionamento del consiglio comunale, la normativa statutaria avrebbe dovuto trovare comunque applicazione, in quanto sufficientemente dettagliata e, pertanto, suscettibile di immediata attuazione (articolo ItaliaOggi del 09.10.2015).

CONSIGLIERI COMUNALI: Incompatibilità tra la carica di consigliere comunale e quella di revisore dei conti in altro Comune, qualora le due amministrazioni comunali facciano parte della medesima UTI. Insussistenza.
Non paiono individuarsi disposizioni che facciano emergere una qualche causa di incompatibilità per il consigliere comunale di un Comune che riveste, altresì, l'incarico di revisore dei conti presso un altro Comune, appartenente alla medesima Unione territoriale comunale (UTI).
Il Consigliere chiede di conoscere un parere in merito all'esistenza di una causa di incompatibilità per un consigliere comunale che riveste, altresì, l'incarico di revisore dei conti presso altro Comune, atteso che le due amministrazioni comunali fanno parte della medesima Unione territoriale comunale (UTI).
Sentito il Servizio finanza locale, si formulano le seguenti considerazioni.
Al quesito posto si ritiene di fornire risposta negativa. Infatti, da un'analisi della normativa vigente non paiono individuarsi disposizioni che facciano emergere una qualche causa di incompatibilità relativamente alla fattispecie prospettata.
In via generale, si ricorda come un esame delle eventuali cause di incompatibilità o ineleggibilità che possono investire gli amministratori locali deve essere effettuato in chiave di stretta interpretazione, rifuggendo da qualsiasi tipo di estensione analogica delle stesse, atteso che le cause ostative all'espletamento del mandato elettivo incidono direttamente sul diritto di elettorato passivo, alla luce della riserva di legge in materia posta dall'articolo 51 della Costituzione.
L'articolo 24 della legge regionale 17.07.2015, n. 18 prevede che: 'In materia di revisione economico-finanziaria degli enti locali si applica la normativa statale, salvo quanto previsto dalla legge regionale'. In tema di incompatibilità la norma di riferimento è l'articolo 236 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, rubricato 'Incompatibilità ed ineleggibilità dei revisori', il quale recita: '1. Valgono per i revisori le ipotesi di incompatibilità di cui al primo comma dell'articolo 2399 del codice civile, [1] intendendosi per amministratori i componenti dell'organo esecutivo dell'ente locale.
2. L'incarico di revisione economico-finanziaria non può essere esercitato dai componenti degli organi dell'ente locale e da coloro che hanno ricoperto tale incarico nel biennio precedente alla nomina, dal segretario e dai dipendenti dell'ente locale presso cui deve essere nominato l'organo di revisione economico-finanziaria e dai dipendenti delle regioni, delle province, delle città metropolitane, delle comunità montane e delle unioni di comuni relativamente agli enti locali compresi nella circoscrizione territoriale di competenza.
3. I componenti degli organi di revisione contabile non possono assumere incarichi o consulenze presso l'ente locale o presso organismi o istituzioni dipendenti o comunque sottoposti al controllo o vigilanza dello stesso'.
Il caso prospettato pare non rientrare in alcuna delle ipotesi contemplate dalla norma in riferimento. In particolare, non può farsi applicazione del disposto di cui al comma 2 primo periodo dell'articolo 236 TUEL, nella parte in cui sancisce che l'incarico di revisione economico-finanziaria non possa essere esercitato dai componenti degli organi dell'ente locale atteso che essa introduce una causa di incompatibilità per il consigliere comunale che sia revisore contabile nel medesimo comune nel quale esercita il proprio mandato elettivo.
La fattispecie in esame non risulta riconducibile neppure nell'alveo dell'articolo 78, comma 5, TUEL il quale prevede che ai consiglieri comunali è vietato ricoprire incarichi e assumere consulenze presso enti ed istituzioni dipendenti o comunque sottoposti al controllo ed alla vigilanza del relativo comune, atteso che il fatto che il Comune presso cui l'amministratore esercita il proprio mandato e quello presso cui è revisore dei conti siano appartenenti alla medesima Unione territoriale intercomunale non realizza i presupposti per l'insorgenza del divieto di cui alla norma in commento. [2]
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[1] Recita l'articolo 2399, primo comma, del codice civile: 'Non possono essere eletti alla carica di sindaco e, se eletti, decadono dall'ufficio:
a) coloro che si trovano nelle condizioni previste dall'articolo 2382;
b) il coniuge, i parenti e gli affini entro il quarto grado degli amministratori della società, gli amministratori, il coniuge, i parenti e gli affini entro il quarto grado degli amministratori delle società da questa controllate, delle società che la controllano e di quelle sottoposte a comune controllo;
c) coloro che sono legati alla società o alle società da questa controllate o alle società che la controllano o a quelle sottoposte a comune controllo da un rapporto di lavoro o da un rapporto continuativo di consulenza o di prestazione d'opera retribuita, ovvero da altri rapporti di natura patrimoniale che ne compromettano l'indipendenza.'.
[2] Per completezza si evidenzia che la giurisprudenza ha affermato che l'articolo 78, comma 5, non determina una causa di incompatibilità a carico del consigliere, ma si configura come divieto di ricoprire l'incarico presso l'ente controllato o vigilato. Così Cassazione civile, sez. I, sentenza del 24.05.1994, n. 5076 (in relazione al corrispondente art. 26 della L. 81/1993) (08.10.2015 - link a www.regione.fvg.it).

CONSIGLIERI COMUNALI: OSSERVATORIO VIMINALE/ Accesso agli atti illimitato. Diritto ad ampio raggio per i consiglieri. Ma non sono applicabili le norme in materia di potere sostitutivo.
Nel caso in cui un consigliere comunale, a fronte dell'inutile decorso del termine di 30 giorni dalla presentazione di una richiesta di accesso agli atti del comune, ha prodotto un'istanza di intervento sostitutivo, è applicabile l'art. 2, commi 9-bis e seguenti della legge n. 241/1990, come modificato dall'art. 1 del dl n. 5/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 35/2012?
Il diritto d'accesso dei consiglieri comunali e provinciali agli atti amministrativi dell'ente locale è disciplinato espressamente dall'art. 43, comma 2, del Tuel del 18.08.2000, n. 267, il quale prevede, in capo agli stessi, il diritto di ottenere dagli uffici comunali, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del loro mandato.
Dal contenuto di tale norma emerge chiaramente che i consiglieri comunali hanno diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere d'utilità all'espletamento del proprio mandato, senza alcuna limitazione, essendo estraneo all'ampiezza di tale diritto qualunque divieto di «ottenere notizie e informazioni» su atti o documenti che possano essere qualificati «segreti» e come tali sottratti alla visione o estrazione di copia (cfr. commissione di accesso ai documenti amministrativi - determinazione del Plenum in data 06.04.2011).
Nella fattispecie, lo Statuto del comune prevede che i consiglieri comunali, ai fini dell'esercizio delle funzioni consiliari, hanno diritto di accesso, con le modalità previste dal regolamento, ai documenti ed agli atti dei procedimenti del comune utili all'espletamento del proprio mandato, ivi compresi quelli riservati.
Il regolamento comunale disciplina la materia prevedendo, in particolare, che il diritto di informazione e di accesso agli atti amministrativi si esercita mediante richiesta al segretario comunale o ad altro dipendente da questi designato.
La libera consultazione degli atti è fissata per due giorni alla settimana come individuati direttamente dal segretario, mentre per il rilascio di copie da parte del responsabile del servizio competente in materia, il regolamento prevede il termine massimo di trenta giorni successivi a quello della richiesta.
Entro lo stesso termine, il segretario comunale, qualora rilevi la sussistenza di divieti od impedimenti al rilascio della copia richiesta, informa il consigliere interessato, con comunicazione scritta nella quale sono illustrati i motivi che non ne consentano la consegna.
Le norme interne all'ente, dunque, non prevedono l'istituto del silenzio diniego, stabilito, invece, dall'art. 25, comma 4, della legge n. 241/1990 esclusivamente nei confronti dei cittadini che intendono accedere agli atti della pubblica amministrazione, i quali possono poi utilizzare i rimedi giurisdizionali e paragiurisdizionali previsti dalla stessa disposizione, al fine di fare valere il diritto negato.
Ferma restando la possibilità di utilizzare i predetti rimedi giurisdizionali, il diritto di accesso dei consiglieri è diversamente qualificato dal nostro ordinamento, in quanto è strettamente connesso all'esercizio del mandato elettorale, attenendo a finalità diverse rispetto a quelle che trovano specifica disciplina nel capo V (artt. 22-28) della legge n. 241/1990.
Considerato che l'art. 2 della citata legge disciplina le procedure da adottare per la «conclusione del procedimento», il comma 9-bis, non è applicabile alle ipotesi di accesso del consigliere, previste, invece, dall'art. 43 del decreto legislativo n. 267/2000. Tale assunto trova conferma dalla lettura del successivo comma 9-ter dell'art. 2, laddove è prevista la facoltà, al «privato» che ha titolo alla conclusione del procedimento, di rivolgersi al responsabile di cui al comma 9-bis.
Tuttavia, la non applicabilità delle richiamate disposizioni, non può condurre alla conclusione di una minore tutela del diritto di accesso del consigliere, il quale, invero, gode delle più vaste garanzie connesse al proprio status, così come stabilito dall'articolo 43 del Tuel (articolo ItaliaOggi del 02.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).

PATRIMONIO - TRIBUTI: Regolamento per la partecipazione della comunità locale in attività per la tutela e valorizzazione del territorio per l'applicazione dell'art. 24 del D.L. 133/2014.
L'art. 24, D.L. n. 133/2014, nell'ottica di favorire la partecipazione della comunità locale nella valorizzazione e tutela del territorio, consente ai comuni di affidare a cittadini singoli o associati determinati interventi aventi ad oggetto la cura di aree e di edifici pubblici.
In relazione ai predetti interventi, l'art. 24 in commento dà facoltà ai comuni di deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere, prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute.
In caso di riconoscimento degli incentivi fiscali alle associazioni, la riduzione fiscale sembra poter essere sostituita da contributi monetari qualora questi siano corrispondenti all'importo delle riduzioni spettanti agli associati partecipanti all'intervento, per il tributo specifico individuato, in relazione alla tipologia delle attività svolte.
L'Amministratore locale chiede un parere in ordine alla legittimità di una norma contenuta nel Regolamento comunale concernente la partecipazione della comunità locale in attività per la tutela e valorizzazione del territorio (cosiddetto servizio di volontariato civico), per l'applicazione dell'art. 24, D.L. n. 133/2014. Nello specifico, il quesito posto riguarda la legittimità o meno della previsione nel Regolamento di un contributo economico alle Associazioni di volontariato in una misura percentuale dei tributi comunali pagati dagli associati che partecipano al servizio.
In via preliminare, si precisa che non compete a questo Servizio la valutazione di legittimità dei contenuti degli atti normativi emanati dai Comuni, in base alla loro autonomia costituzionalmente riconosciuta. Il fine della consulenza è di fornire un supporto giuridico agli enti locali sulle questioni prospettate, affinché gli stessi possano assumere le determinazioni più opportune nei casi concreti, in relazione alle peculiarità che presentano.
Ai sensi dell'art. 24, rubricato 'Misure di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio', D.L. n. 133/2014 [1], 'i comuni possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di interventi su progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione al territorio da riqualificare. Gli interventi possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano. In relazione alla tipologia dei predetti interventi, i comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere. L'esenzione è concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attività posta in essere. Tali riduzioni sono concesse prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute'.
La disposizione in esame riconosce la partecipazione dei cittadini attivi per la tutela e la valorizzazione del territorio, con ciò ricollegandosi all'art. 118, comma 4, della Costituzione, ove si prevede che gli enti locali favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale.
Specificamente, l'art. 24, D.L. n. 133/2014, consente ai comuni di affidare a cittadini singoli o associati determinati interventi aventi ad oggetto la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano.
In relazione ai predetti interventi, l'art. 24 in commento consente ai Comuni di deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere, prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute.
Al fine di chiarire le modalità applicative dell'art. 24, si ritiene utile riportare quanto affermato dal Comitato per lo sviluppo del verde pubblico, istituito presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, secondo cui «l'impressione è che la norma non autorizzi affatto gli enti locali, in modo indiscriminato, a disporre la riduzione o l'esonero. Ma esiga, piuttosto, un preciso rapporto di connessione 'fra attività posta in essere' e tributo interessato» [2].
Ciò comporta che, in caso di riconoscimento degli incentivi fiscali alle associazioni (come nel caso di specie), la riduzione fiscale sembra poter essere sostituita da contributi monetari qualora questi siano corrispondenti all'importo delle riduzioni spettanti agli associati partecipanti all'intervento, per il tributo specifico individuato, in relazione alla tipologia delle attività. In tal modo, infatti, appare realizzata l'agevolazione fiscale prevista dall'art. 24 in commento, come riduzione (o esenzione) di tributi 'inerenti al tipo di attività posta in essere'.
Si ritiene pertanto che il riconoscimento di contributi alle Associazioni in misura percentuale dell'importo di un determinato tributo versato complessivamente dai partecipanti al progetto, richieda, ai sensi dell'art. 24, D.L. n. 133/2014, una connessione tra detto tributo e la tipologia di attività svolta dall'Associazione [3].
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[1] D.L. 12.09.2014, n. 133, recante: 'Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive', convertito, con modificazioni, dalla L. n. 164/2014.
[2] Cfr. Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, Comitato per lo sviluppo del verde pubblico, Deliberazione n. 5 del 23.02.2015.
[3] Specificamente, in via esemplificativa, sembra potersi ravvisare una connessione tra la TARI e gli interventi di pulizia e manutenzione di aree ed edifici pubblici (01.10.2015 - link a www.regione.fvg.it).

INCARICHI PROGETTUALI: Intervento sostitutivo della stazione appaltante a favore di INARCASSA, ai sensi dell'art. 4, D.P.R. n. 207/2010.
La normativa vigente definisce il documento unico di regolarità contributiva (DURC) quale certificato che attesta la regolarità di un operatore economico per quanto concerne gli adempimenti, specificamente, INPS, INAIL, nonché cassa edile per i lavori, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento (art. 6, D.P.R. n. 207/2010) e statuisce l'intervento sostitutivo della stazione appaltante espressamente nei confronti di detti istituti previdenziali in caso di inadempienza contributiva dell'esecutore e del subappaltatore accertata con il DURC (art. 4, comma 2, D.P.R. n. 207/2010).
Per quanto concerne la possibilità per le stazioni appaltanti di applicare l'intervento sostitutivo anche nei confronti di INARCASSA, nell'ipotesi di irregolarità contributiva accertata verso quest'ultima, l'AVCP ha ritenuto che non si possa procedere ad un'applicazione analogica dell'art. 4, D.P.R. n. 407/2010, argomentando sulla base del tenore letterale dell'art. 6, D.P.R. n. 207/2010, che parla di accertamento della regolarità di un operatore economico per quanto concerne 'gli adempimenti INPS, INAIL, nonché Cassa edile per i lavori', e del fatto che le norme in tema di DURC sono contenute nel titolo II della parte I del D.P.R. n. 207/2010, contenente norme in materia 'di tutela dei diritti dei lavoratori'.
L'Ente chiede un parere in merito alla possibilità di liquidare gli importi dovuti ad un libero professionista, per l'incarico di RUP svolto, a prescindere dalla Certificazione di regolarità contributiva.
Un tanto anche alla luce dei pareri ANAC, secondo cui non sarebbe possibile per la stazione appaltante attivare la procedura sostitutiva, in caso di certificazione negativa di regolarità contributiva, stante la natura privata della Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza per gli Ingegneri ed Architetti Liberi Professionisti (INARCASSA).
Sentito il Servizio lavori pubblici della Direzione centrale infrastrutture, mobilità, pianificazione territoriale, lavori pubblici, edilizia, si esprime quanto segue.
La questione posta dall'Ente è stata già affrontata da questo Servizio nel parere prot. n. 16037, del 07.05.2012 [1], le cui conclusioni si ritiene di confermare, non essendo nel frattempo sopravvenuti novelle normative, chiarimenti interpretativi o pronunce giurisprudenziali di diverso avviso.
In quella sede, nel richiamare la normativa in materia di DURC, in particolare gli artt. 6 e 4 del D.P.R. n. 207/2010 [2], nonché l'art. 90, comma 7, D.Lgs. n. 163/2006, in materia di appalti di servizi attinenti all'ingegneria ed all'architettura [3], si è affermato che, in considerazione della specificità della previsione di cui all'art. 4, comma 2, D.P.R. n. 207/2010, statuente l'intervento sostitutivo dell'amministrazione aggiudicatrice espressamente nel caso di irregolarità contributiva verso INP S, INAIL e cassa edile per il lavori, ed in assenza, altresì, di indicazioni da parte delle autorità competenti che in qualche modo estendano l'ambito di detto intervento sostitutivo, non sembra potersi sostenere una sua applicazione, per analogia, all'ipotesi di irregolarità contributiva verso INARCASSA.
Alle medesime conclusioni è pervenuta l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture ( AVCP) [4], argomentando dall'interpretazione letterale dell'art. 6, D.P.R. n. 207/2010, il quale in modo esplicito parla della funzione del DURC di accertamento della regolarità di un operatore economico per quanto concerne 'gli adempimenti INPS, INAIL, nonché cassa edile per i lavori, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento'. Per l'AVCP non solo sono indicati espressamente due istituti che erogano prestazioni contributive e assicurative, ma è anche prevista una (ed una sola) eccezione, la cassa edile. Inoltre, osserva l'AVCP, le norme in tema di DURC sono dettate nel titolo II della parte I del D.P.R. n. 207/2010, contenente nome in materia 'di tutela dei diritti dei lavoratori' [5].
Le considerazioni esposte consentono di ritenere, venendo al caso di specie, la possibilità per l'Ente di liquidare quanto dovuto al professionista incaricato del ruolo di RUP, con la precisazione, peraltro, che l'irregolarità contributiva verso INARCASSA può avere delle conseguenze per i pagamenti di importo superiore ad € 10.000 da effettuare da parte delle pubbliche amministrazioni, qualora INARCASSA si sia attivata per la riscossione dei contributi insoluti.
L'art. 48-bis, D.P.R. n. 602/1973, introdotto dall'art. 2, comma 9, D.L. n. 262/2006, convertito con modificazioni, dalla L. n. 286/2006, stabilisce, infatti, che 'le amministrazioni pubbliche e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare a, qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a diecimila euro, verificano, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all'obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all'agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell'esercizio dell'attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo'.
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[1] Il parere è consultabile sul sito della Regione Friuli Venezia Giulia, all'indirizzo web: http://autonomielocali.regione.fvg.it/
[2] L'art. 6 in parola definisce il documento unico di regolarità contributiva , a tutela dei lavoratori, in particolare il regime del Documento unico di regolarità contributiva (DURC). Detta norma definisce, inoltre, ai commi 3 e 4, le fasi in cui le amministrazioni aggiudicatrici acquisiscono d'ufficio il documento unico di regolarità contributiva in corso di validità.
L'art. 4, comma 2, in commento, prevede che nelle ipotesi in cui il DURC acquisito riveli un'inadempienza contributiva relativa a uno o più soggetti impiegati nell'esecuzione del contratto, le amministrazioni aggiudicatrici trattengono dal certificato di pagamento l'importo corrispondente all'inadempienza e dispongono il pagamento di quanto dovuto direttamente agli enti previdenziali e assicurativi.
[3] L'art. 90, comma 7, in commento, impone la verifica della regolarità contributiva in relazione alla fase di affidamento dell'incarico, senza recare ulteriori disposizioni per l'intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza contributiva.
[4] Cfr. AVCP, ora ANAC, parere n. 26 del 06.10.2011. Sempre nel senso della non sostenibilità di un'applicazione analogica delle disposizioni in tema di intervento sostitutivo della stazione appaltante anche per l'irregolarità contributiva accertata verso INARCASSA, si è espressa anche l'ANCI, parere del 28.01.2015.
[5] Per completezza di esposizione, si segnala che INARCASSA, chiamata ad esprimersi sull'intervento sostitutivo in suo favore da parte della stazione appaltante, nel rilevare che detto istituto è previsto dalla legge in caso di irregolarità contributiva accertata verso INPS, INAIL e Casse Edili, si è dichiarata disponibile a ricevere le somme a copertura dei crediti contributivi da essa vantati, qualora la stazione appaltante ritenga di procedere in tal senso, previo accordo del professionista interessato (v. nota n. 96 del 12.03.2014) (23.09.2015 - link a www.regione.fvg.it).

A.N.AC. (già AUTORITA' VIGILANZA CONTRATTI PUBBLICI)

APPALTI: Dall’Anac stop ai bandi di gara che condizionano i pagamenti. Controlli. Illegittimo subordinare i versamenti all’arrivo di un finanziamento.
Gli appalti che condizionano i pagamenti delle prestazioni all’erogazione effettiva di un finanziamento sono illegittimi, e violano praticamente tutte le fonti del diritto, dalla Costituzione alle norme Ue, dalla legge ordinaria alle regole di concorrenza.
A sottolinearlo è il presidente dell’Anac Raffaele Cantone, che nel comunicato del Presidente 06.10.2015 (Oggetto: clausole relative alle modalità di pagamento dei lavori pubblici finanziati in tutto o in parte da soggetti esterni) interviene sul tema per rispondere alle sollecitazioni arrivate dalle imprese.
All’Authority è stato infatti segnalato che «diversi bandi di gara relativi all’affidamento di lavori pubblici» contengono la clausola che subordina il pagamento all’arrivo di finanziamenti da terzi, che possono essere l’Europa oppure per esempio le Regioni nel caso di gare bandite da un Comune. In questo modo, l’impresa che vince esegue il lavoro, ma per essere pagata deve sperare che alla Pa arrivi in fretta il finanziamento.
Il meccanismo è contrario alle logiche di mercato, e soprattutto illegittimo. Per sostenere questo secondo aspetto, Cantone richiama prima di tutto la Costituzione, che impone di assumere un provvedimento di spesa solo quando la copertura finanziaria è certa (articolo 81) anche per assicurare il «buon andamento» della Pa (articolo 97); di qui l’articolo 191 del Testo unico degli enti locali, che consente di impegnare spese quando la copertura è “certificata”.
Sul punto, l’obiezione potrebbe essere legata per esempio al fatto che il finanziamento è stato ottenuto, ma se ne attende l’erogazione effettiva. L’osservazione, però, cade di fronte a un’altra regola, cioè al Dlgs 231/2002, modificato tre anni fa per adeguarsi alla disciplina Ue sui tempi certi di pagamento. In questo quadro, non è possibile per esempio invocare i vincoli del Patto di stabilità per giustificare un pagamento che ritarda: il programma dei pagamenti deve tener conto di tutti i fattori in gioco, e il bando funziona solo se si può chiudere la partita in modo puntuale.
In realtà, questa rimane un’utopia, come dimostrano le tante norme che hanno provato a realizzarla senza successo, a partire dal decreto anti-crisi del 2009 (articolo 9, comma 2, del Dl 78/2009) che ha previsto tagli di stipendio al funzionario che non accerta l’assenza di ostacoli ai pagamenti prima di firmare impegni di spesa. La norma, che sulla carta è durissima, è in vigore da più di sei anni, ma non ha impedito la crescita dei debiti commerciali della Pa.
L’ultima tranche dello sblocca-debiti è stata attivata dal decreto enti locali approvato prima dell’estate (Dl 78/2015), e vale due miliardi per le Regioni e 850 milioni per i Comuni. Nel capitolo enti locali, l’Economia ha pubblicato il decreto attuativo il tasso d’interesse, ma per far partire davvero il meccanismo, però, bisogna aggiornare l’Addendum che regola i rapporti con Cdp: ieri il presidente dell’Anci Piero Fassino ha scritto al Governo chiedendo di accelerare (articolo Il Sole 24 Ore del 07.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).

LAVORI PUBBLICI: Lavori, il Patto non è una scusa. Anac: vietato subordinare i pagamenti.
Vietato subordinare i pagamenti dei lavori adducendo i vincoli del patto di stabilità o il mancato finanziamento. Il rispetto dei termini di pagamento è elemento essenziale per garantire le condizioni di concorrenza sul mercato.
È quanto afferma l'Anac con il comunicato del Presidente 06.10.2015 (Oggetto: clausole relative alle modalità di pagamento dei lavori pubblici finanziati in tutto o in parte da soggetti esterni) concernente le modalità di pagamento dei lavori pubblici finanziati in tutto o in parte da soggetti esterni.
La questione sulla quale si esprime l'Autorità con il comunicato siglato dal presidente Raffaele Cantone riguarda alcuni bandi di gara di lavori pubblici, oggetto di segnalazione, che subordinano i pagamenti dovuti all'impresa all'ottenimento di finanziamenti da parte di soggetti terzi (per esempio, finanziamenti derivanti da fondi europei) ovvero a risorse non ancora a disposizione.
Il comunicato delinea quanto la stazione appaltante può fare in questi casi. In primo luogo l'Anac precisa che la stazione appaltante «ha l'onere di verificare ex ante la sostenibilità finanziaria degli interventi che intende realizzare, anche in considerazione dei limiti posti dal patto di stabilità, garantendone la permanenza anche in fase di esecuzione».
È infatti l'articolo 64 del codice dei contratti pubblici a rinviare all'allegato IX A dello stesso codice che prevede l'indicazione delle modalità essenziali di finanziamento e di pagamento e/o i riferimenti alle disposizioni in materia da inserire nei bandi di gara.
Si deve trattare sempre di una disciplina dei pagamenti conforme alla normativa vigente, sembrerebbe ovvio, ma evidentemente non lo è, e a tale riguardo il comunicato cita anche la determinazione n. 4 del 07.07.2010. In questa determina si precisa innanzitutto che i termini di pagamento non possono essere derogati soltanto con un «generico richiamo alla necessità del rispetto del patto di stabilità interno».
«In via del tutto eccezionale, il bando potrà indicare quelle condizioni oggettive, specificamente individuate, che impediscono alla stazione appaltante di rispettare le condizioni di pagamento imposte dalle norme, purché le stesse non siano imputabili alla violazione del dovere generale che grava sulle p.a. di verificare la compatibilità del programma dei pagamenti con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica» (articolo ItaliaOggi del 07.10.2015).

ENTI LOCALI: Partecipate, dal 20 ottobre le verifiche anticorruzione. Anac. Da pubblicare i dati su incarichi dirigenziali e consulenti.
Le società partecipate dagli enti locali devono dare piena attuazione alla normativa in materia di trasparenza e di prevenzione della corruzione, rischiando in caso di inadempimento pesanti sanzioni pecuniarie e limitazioni operative.
Con il comunicato del Presidente 01.10.2015 (Oggetto: Attività di vigilanza sulla pubblicazione dei dati dei componenti degli organi di indirizzo e dei soggetti titolari di incarichi dirigenziali e di consulenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati da pubbliche amministrazioni), l'ANAC ha richiamato le società e gli altri enti di diritto privato controllati dalle amministrazioni pubbliche ad adempiere all’obbligo di pubblicazione dei dati relativi agli incarichi dirigenziali e di consulenza, a rischio, in caso di inadempienza, di non poter trasferire agli organismi alcuna somma, compresi i corrispettivi previsti dai contratti di servizio.
La mancata pubblicazione dei dati degli incarichi di consulenza è peraltro autonomamente sanzionata nello stesso articolo 15 del Dlgs 33/2013, poiché impedisce l’acquisizione dell’efficacia dell’atto di affidamento e la liquidazione dei relativi compensi al consulente.
Il comunicato firmato da Raffaele Cantone precisa che l’Autorità svolgerà dal 20 ottobre una specifica attività di verifica, con applicazione, in caso di rilevazione di violazioni, delle pesanti sanzioni pecuniarie previste dal decreto trasparenza.
Il richiamo dell’Anac è l’ultimo di una serie di atti rivolti agli enti di diritto privato in controllo pubblico, per i quali la determinazione n. 8 del 17.06.2015 ha definito in modo puntuale le condizioni di applicazione delle norme in materia di trasparenza e del sistema anticorruzione, eliminando i dubbi residui dopo la riformulazione dell’articolo 11 del Dlgs 33/2013, divenuta norma di riferimento ineludibile.
L’effettività degli obblighi è stata rimarcata con il comunicato del presidente del 13.07.2015, nel quale è stato ribadito che tutti i soggetti tenuti (quindi le società e gli altri organismi partecipati in situazione di controllo da parte delle amministrazioni) devono adottare il Piano anticorruzione, rischiando, in caso contrario, come minimo l’applicazione di una pesante sanzione pecuniaria (sino a 10mila euro).
Il quadro che ne deriva comporta da un lato la vigilanza degli enti soci o comunque controllanti gli enti di diritto privato, dall’altro la necessaria compliance per la verifica del rispetto degli obblighi: in caso di non conformità, le società e gli altri organismi partecipati devono immediatamente adottare le misure volte a soddisfare l’adempimento.
In questa prospettiva le società, in particolare, devono correlare il piano anticorruzione al modello organizzativo-gestionale previsto dal Dlgs 231/2001; quindi risulta necessaria la revisione della mappatura dei processi e delle condizioni di rischio, accanto al potenziamento delle attività di audit.
La compliance dovrebbe consentire la rilevazione di criticità rilevanti, sulle quali intervenire tempestivamente: rientrano in questo novero problematico la limitata applicazione del Dlgs 163/2006 alle procedure di selezione dei contraenti, la mancanza di regole per il reclutamento del personale o la mancanza di criteri per l’affidamento di incarichi e consulenze.
L’applicazione integrale della normativa in materia di trasparenza e di prevenzione della corruzione vale anche per molte tipologie di enti con forte connotazione pubblicistica (come le aziende speciali), e sono compresi tra questi anche gli ordini professionali, secondo quanto ha sancito il Tar Lazio–Roma, sezione III, con la sentenza n. 11391 del 24.09.2015.
Nella pronuncia viene sviluppata una disamina dettagliata degli adempimenti, a partire dalla nomina del responsabile per la prevenzione della corruzione, che deve essere effettuata anche negli ordini con struttura organizzativa più limitata, anche se privi di dirigenti.
In questi casi, il Tar evidenzia come all’eventuale assenza di professionalità in gradi di redigere il piano anticorruzione si possa far fronte con accordi con altre amministrazioni (in base all’articolo 15 della legge 241/1990) (articolo Il Sole 24 Ore del 12.10.2015 - tratto da http://rstampa.pubblica.istruzione.it.

APPALTI: Centrali di committenza senza deroga ai «piccoli». Nessuna deroga per la costituzione delle centrali di committenza da parte dei comuni non capoluogo, salvo quelle previste dalla legge, ma il modello non si applica agli appalti di servizi socio assistenziali e alle concessioni.
Comuni. I chiarimenti Anac sui modelli aggregativi.
Questi gli ulteriori chiarimenti, sull’applicazione del comma 3-bis dell’articolo 33 del Codice dei contratti, forniti dall’Autorità nazionale anticorruzione con la determinazione 23.09.2015 n. 11 (Ulteriori indirizzi interpretativi sugli adempimenti ex art. 33, comma 3-bis, decreto legislativo 12.04.2006 n. 163 e ss.mm.ii.), specificando anzitutto una serie di elementi su modelli aggregativi individuati dalla norma.
Il riferimento all’Unione di comuni «ove esistenti» non può intendersi come volto a stabilire un primato di tale organismo rispetto alle altre modalità di aggregazione, però le amministrazioni interessate devono evitare un dispendioso utilizzo di «moduli aggregativi di scopo» ma al tempo stesso devono favorire la specializzazione del buyer pubblico, con conseguente efficientamento del sistema.
Il ricorso ai soggetti aggregatori specificato nella disposizione impone che i comuni non capoluogo si debbano avvalere di quelli compresi nell’elenco formato dall’Anac in base all’articolo 9 della legge 89/2014, non potendo fare ricorso ad altre centrali di committenza.
Tuttavia le amministrazioni o le Unioni di comuni possono costituire, esclusivamente ai fini dell’articolo 33, comma 3-bis, anche società interamente pubbliche quali soggetti operativi di associazioni di comuni o di accordi consortili tra i medesimi in rapporto di stretta strumentalità, con il solo compito di svolgere le funzioni di relativo ufficio competente per l’espletamento delle procedure di affidamento dei contratti pubblici.
L’Anac, facendo riferimento alla logica di razionalizzazione che è alla base della disposizione del codice, chiarisce che anche i comuni capoluogo di provincia possono procedere ad acquisti tramite i moduli organizzativi e operativi individuati dal comma 3-bis, esercitando la facoltà di unirsi agli altri enti.
In relazione alle eccezioni applicative dell’obbligo aggregativo, la determinazione 11/2015 precisa che il ricorso agli strumenti elettronici gestiti da Consip (Mepa) o dai soggetti aggregatori regionali (piattaforme telematiche, altri mepa), non definisce una disciplina speciale per tali modalità di acquisto (semmai rappresentando la norma una sollecitazione ad un utilizzo più frequente), che sono comunque obbligatorie per gli acquisti di beni e servizi di valore inferiore alla soglia comunitaria (in base all’articolo 1, comma 450, della legge 296/2006).
Inoltre, le disposizioni dell’articolo 125 del Codice, relativo agli acquisti in economia, non possono ritenersi norme speciali che continuano ad applicarsi ai comuni non capoluogo di provincia: solo i comuni con popolazione superiore a 10mila abitanti possono procedere ad acquisti autonomi, secondo le regole dettate per la soglia inferiore all’importo di 40mila euro.
Intanto il presidente dell’Anac annuncia che partirà una verifica a tutto campo sul rispetto degli obblighi di trasparenza (redditi e patrimoni) degli amministratori nelle partecipate (articolo Il Sole 24 Ore del 03.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).

APPALTI SERVIZI - LAVORI PUBBLICI: Concessioni, regole per le amministrazioni. Determinazione dell'autorità anticorruzione del 02.10.2015.
Studi di fattibilità da sottoporre a débat public, applicazione immediata delle regole Ue sul calcolo dell'importo della concessione, attenta valutazione dei benefici attesi da un project finance, necessità del trasferimento al concessionario del rischio di domanda.
Sono questi alcuni dei punti della corposa determinazione 23.09.2015 n. 10 (Linee guida per l'affidamento delle concessioni di lavori pubblici e di servizi ai sensi dell’articolo 153 del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163) emessa il 2 ottobre dall'Autorità nazionale anticorruzione (Anac) sulle linee guida per l'affidamento delle concessioni di lavori pubblici e di servizi.
Detta alle amministrazioni tutte le indicazioni necessarie per avviare e portare a compimento operazioni di finanza di partenariato pubblico-privato che prevedono l'affidamento di concessioni.
La determina, che costituisce un tipico esempio di quella soft law che il ddl delega sugli appalti pubblici prevede in capo all'Anac, di intesa con il ministero delle infrastrutture, contiene molti richiami alla nuova direttiva sulle concessioni (la 23/2014) che dovrà essere recepita nei prossimi mesi, primo fra tutti quello riferito al calcolo dell'importo della concessione, che l'Autorità ha rilevato essere spesso lo strumento per eludere l'obbligo di gara europea.
Per l'Anac le disposizioni Ue della nuova direttiva (che richiamano sette elementi per il calcolo dell'importo) devono essere attuate immediatamente, anche in assenza del recepimento, sottintendendo il carattere self executing di questa parte e soprattutto la necessità di garantire piena trasparenza e concorrenza. «Si tratta di una norma che esplica principi di concorrenza, ai quali l'Autorità si è sempre ispirata nei propri provvedimenti».
In particolare, la determina specifica come «nel calcolo di tale valore debbano essere ricompresi tutti i proventi di qualsiasi natura a favore del concessionario». Il riferimento è anche a elementi diversi alla riscossione delle tariffe, come, per esempio, altre utilità derivante dalla cessione di diritti o beni.
Dal punto di vista procedurale, ai fini della gestione del consenso con le popolazioni locali, le linee guida vanno oltre, superando il modello della conferenza preliminare per accertare criticità progettuali e suggeriscono alle stazioni appaltanti di applicare il cosiddetto débat public: «considerato che attualmente non esiste alcuna norma ostativa allo svolgimento di una consultazione preventiva in un momento che precede la definizione dello studio di fattibilità e, quindi, la predisposizione dei documenti di programmazione, il dialogo competitivo è già utilizzabile per l'affidamento della concessione di lavori».
A monte però l'amministrazione deve valutare attentamente se risulti «conveniente effettuare un determinato progetto mediante uno schema di partenariato pubblico-privato (Ppp) e non tramite un tradizionale schema di appalto solo quando il rendimento atteso per l'intera società è positivo».
Si richiama inoltre la necessità che nella concessione avvenga una reale traslazione del rischio di domanda sul concessionario perché, «in assenza di un effettivo trasferimento del rischio in capo al concessionario, le procedure di aggiudicazione dovranno essere quelle tipiche dell'appalto e i relativi costi dovranno essere integralmente contabilizzati nei bilanci della stazione appaltante» rientrando quindi nei vincoli del patto di stabilità (articolo ItaliaOggi del 09.10.2015).

APPALTI: Offerte, no a commistioni coi requisiti dei concorrenti. Parere Anac su precontenzioso relativo a un appalto di servizi.
Nella valutazione delle offerte di un appalto è illegittimo valutare requisiti soggettivi del concorrente. È possibile derogare a tale principio soltanto se l'esperienza pregressa rileva in relazione all'oggetto del contratto.
L'ha stabilito l'Autorità nazionale anticorruzione con il parere di precontenzioso 09.09.2015 n. 148 - rif. PREC 54/15/S riguardante un appalto di servizi, rispetto al quale si è pronunciato sulla possibilità di considerare in sede di valutazione delle offerte determinati requisiti del concorrente.
In particolare, il bando di gara prevedeva, alla voce «offerta progettuale», l'attribuzione di punteggio per «le caratteristiche dell'affidatario: descrizione dell'azienda, organizzazione, organico, sede operativa nel territorio».
Il parere riconosce che la clausola era tale da determinare una commistione tra criteri di valutazione dell'offerta e requisiti soggettivi in quanto gli elementi di valutazione dell'offerta riguardavano caratteristiche organizzative e soggettive del concorrente, ad esempio l'esperienza pregressa maturata dal medesimo o il suo livello di capacità tecnica e specializzazione professionale, le quali, in linea di principio, possono legittimamente rilevare solo in sede di ammissione alla gara.
In realtà l'Anac chiarisce anche che, rispetto a questo principio generale (divieto di commistione fra requisiti soggettivi e elementi di valutazione dell'offerta), vi sono casi in cui l'inserimento nella valutazione dell'offerta di criteri che normalmente rientrano nella selezione dell'offerente è stato ritenuto legittimo, ad esempio per appalti di servizi di ingegneria e architettura in cui si valuta qualitativamente l'esperienza pregressa su tre progetti analoghi, se rispondente a due vincoli: devono essere connessi all'oggetto della prestazione e non devono risultare decisivi o preponderanti nella valutazione dell'offerta.
In sostanza, ha detto l'Autorità nel parere, fermo restando il divieto di commistione tra requisiti soggettivi ed elementi oggettivi, occorre sempre effettuare una valutazione specifica del caso concreto, con l'effetto che determinate caratteristiche soggettive del concorrente, in quanto afferenti all'oggetto del contratto, possono essere valutate per la selezione dell'offerta. In tale senso si era espressa l'Anac nei pareri 21.05.2014, n. 106, e 20.11.2013, n. 192 e la determina 4/2015 lo ha confermato con riguardo anche alla direttiva 2014/24 che ammette elementi di valutazione qualitativa dell'offerta fondati sull'esperienza pregressa.
A parte questi casi, la regola è che «l'offerta tecnica non si sostanzia in un progetto o in un prodotto, ma nella descrizione di un facere che può essere valutato unicamente sulla base di criteri quali-quantitativi». Le prescrizioni del caso di specie, invece, per il parere «indubbiamente attengono a requisiti soggettivi dell'offerente piuttosto che a caratteristiche dell'offerta e non sono direttamente afferenti all'oggetto del contratto (organico, sede nel territorio, organizzazione dell'azienda)» e hanno anche il risultato di restringere la concorrenza (sede nel territorio del comune). E quindi non possono essere ritenuti legittimi (articolo ItaliaOggi del 02.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).

NEWS

EDILIZIA PRIVATA: Cablaggio con meno formalità. Ma le disposizioni per il «lancio» definitivo non sono ancora al traguardo.
Banda larga. Per costruzioni nuove e ristrutturazioni dal 1° luglio la tecnologia è comunque obbligatoria.
La possibilità di avvalersi di tecnologie sempre più avanzate ha portato il legislatore a occuparsi anche della trasmissione dati attraverso la fibra ottica che consente di connettersi, scaricando immagini e video wireless, a una velocità che fino a pochi anni fa era impensabile.
L’installazione della fibra ottica all’interno delle parti comuni condominiali è sempre stata oggetto non solo di contestazione, ma di vera opposizione da parte dei condòmini, che sentivano minata la parte estetica del loro edificio, così come il pari uso delle parti comuni, nel timore di vedersi anche mutata o modificata la loro originaria destinazione.
Le semplificazioni
Per tutti questi motivi l’Italia risulta essere uno dei Paesi meno cablati. Il legislatore, quindi, al fine di ridurre questo divario digitale ha posto in essere una serie di interventi normativi atti a semplificare e alleggerire le autorizzazioni e gli adempimenti al fine di favorire all’interno degli edifici la diffusione della banda ultralarga.
In particolare l’intervento più incisivo è stato apportato dalla legge 164/2014 di conversione del Dl 133/2014, il cosiddetto Decreto Sblocca Italia, che ha introdotto il nuovo articolo 135-bis del Testo unico edilizia (Dpr 380/2001), che stabilisce che tutte le nuove costruzioni, per le quali le domande di autorizzazione edilizia siano presentate dopo il 01.07.2015, dovranno essere equipaggiate con una infrastruttura fisica multiservizio passiva, interna all’edificio, costruita da adeguati spazi installativi e da impianti di comunicazione ad alta velocità in fibra ottica fino ai punti terminali di rete.
Lo stesso obbligo viene applicato nel caso di opere che richiedono il permesso di costruire (articolo 10, comma 1, lettera c, del Dpr 380/2001), cioè gli interventi in un edificio che comportano una ristrutturazione profonda atta a modificare la volumetria complessiva dell’edificio o dei prospetti ovvero, per gli immobili compresi nelle zone omogenee A, che comportano un mutamento della destinazione d’uso o delle modificazioni della sagoma degli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del Dl 42/2004 e successive modificazioni.
Nuove costruzioni
Sempre dal 01.07.2015, le nuove costruzioni e quelle sottoposte a interventi di ristrutturazione edilizia che richiedono il permesso a costruire dovranno essere equipaggiate di un punto di accesso, ovvero di un punto fisico situato all’interno o all’esterno dell’edificio e accessibile alle imprese autorizzate a fornire reti pubbliche di comunicazione, che consente la connessione con l’infrastruttura interna all’edificio predisposta per i servizi di accesso in fibra ottica e banda ultralarga.
Questi edifici potranno esporre la targa “predisposto alla banda larga”, come segno distintivo anche per chi affitta e vende gli appartamenti siti in quell’edificio.
Per la progettazione e il rilascio dell’etichetta è necessario un tecnico abilitato (punto 3 dell’articolo 135-bis). In Italia le figure professionali idonee a questo tipo di attività sono gli ingegneri del settore dell’informazione.
Il nuovo decreto
La legge di riforma del condominio, nell’articolo 1120 del Codice civile, comma 3, prevede che l’assemblea disponga questo tipo di innovazione con la maggioranza di cui al secondo comma dell’articolo 1136 (maggioranza degli intervenuti e almeno la metà del valore dell’edificio) oppure con la maggioranza del terzo comma del medesimo articolo (almeno un terzo del valore e un terzo dei partecipanti) se questi impianti non comportano modifiche in grado di alterare la destinazione della cosa comune e non ne impediscono il pari uso.
In tutto questo, anche e soprattutto al fine di contemperare questi contrasti, è ancora in corso la discussione sul Piano nazionale strategico per la banda larga, contenuto nel decreto Telecomunicazioni che il governo avrebbe dovuto approvare successivamente al decreto Sblocca Italia e che invece è stato, per ora, rinviato .
In particolare, il decreto stabilisce (almeno così si può leggere nella bozza) che gli operatori che intendono posare le proprie reti in fibra ottica in adiacenza di aree di proprietà privata e condominiale possono farlo comunicandolo con raccomandata al proprietario o all’amministratore di condominio. Se entro 30 giorni questi ultimi non esprimono il loro dissenso, l’operatore procederà con i lavori.
Questi lavori, infatti, nella bozza di decreto non sono più considerati una innovazione ai sensi dell’articolo 1120 del Codice civile e, quindi, non sono soggetti al vaglio assembleare (articolo Il Sole 24 Ore del 13.10.2015).

EDILIZIA PRIVATA: Termini e tutela dei terzi: le insidie della nuova Scia. Pesa l’incertezza nel computo dei 18 mesi per l’autotutela.
Abilitazioni. I vicini che vogliono contestare l’intervento devono prima diffidare il Comune.
L’ultimo ritocco all’istituto della segnalazione certificata di inizio attività (Scia) risale a questa estate. Con la legge 124/2015 (la riforma della Pa), il legislatore ha modificato i poteri di intervento attribuiti all’amministrazione in caso di Scia.
Ma nonostante le numerose modifiche introdotte da quando nel 2010 con la legge 122 è stato varato il nuovo modello autorizzatorio, la Scia continua a presentare alcune criticità. Vediamole con ordine partendo dall’ultima riforma.
I termini per l’autotutela. In via ordinaria, il Comune -se accerta la carenza dei requisiti previsti per la Scia- può adottare provvedimenti inibitori entro 30 giorni dal ricevimento della segnalazione (in materia edilizia).
Tuttavia, se sussistono le condizioni per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela, cioè se l’amministrazione comunale verifica a posteriori che l’attività edilizia segnalata è illegittima, i provvedimenti inibitori possono essere adottati anche una volta decorso questo termine di 30 giorni.
La modifica, però, lascia spazio a qualche difficoltà interpretativa. La riforma infatti ha modificato anche l’articolo 20-nonies della legge 241/1990, precisando in generale che l’annullamento in autotutela può essere esercitato entro 18 mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici.
Come si declina questa norma in relazione alla Scia? Trattandosi di una segnalazione del privato, non si ha l’adozione di un provvedimento e, nondimeno, l’individuazione del momento in cui la Scia porta all’attribuzione di vantaggi economici appare coincidere col momento in cui la particolare procedura edilizia in esame abilita l’avvio dei lavori.
Di conseguenza, si può ritenere che il termine di 18 mesi decorra dal giorno stesso in cui la Scia è depositata, perché è in quel momento che l’interessato matura il vantaggio economico di poter avviare legittimamente i lavori.
Le ragioni dei terzi. La Scia presenta peraltro qualche ulteriore criticità. La segnalazione non costituisce un provvedimento tacito direttamente impugnabile.
I terzi interessati che intendano contestare la legittimità di opere edilizie oggetto di Scia, pertanto:
- in primis, devono sollecitare l’amministrazione a effettuare le verifiche di competenza;
- solo in caso di inerzia, possono esperire azione contro il silenzio.
Questo percorso impone quindi un onere di preventiva diffida all’amministrazione che può limitare la tempestività della tutela, ciò anche tenuto conto che le lavorazioni oggetto di Scia possono essere avviate dal giorno della relativa presentazione, mentre al Comune va concesso un congruo termine per rispondere (quello generale fissato dalla legge 241/1990 corrisponde a 30 giorni).
L’avvio dei lavori. Un ulteriore, delicato, profilo dell’istituto è proprio quello inerente all’opportunità di avviare immediatamente le lavorazioni. Come detto, la legge consente all’amministrazione di inibire le lavorazioni oggetto di Scia, in via ordinaria, entro 30 giorni dalla presentazione della segnalazione.
Idealmente, al momento della presentazione, la parte dovrebbe aver verificato la piena correttezza e legittimità della pratica e dovrebbe quindi poter procedere serenamente all’avvio della lavorazioni dalla data di presentazione della segnalazione.
La complessità tecnica e la disomogeneità della materia, tuttavia, spesso non permettono una simile “spensieratezza” dell’interessato, con l’effetto che a volte si preferisce attendere il decorso del termine ordinario di 30 giorni, piuttosto che esporsi al rischio di dover sospendere lavori già in corso, con ogni conseguenza riguardo ai contratti con gli appaltatori, agli investimenti e alla necessità di modificare il progetto. ---------------
Per i tecnici decisiva la pre-istruttoria. Le sanzioni. I rischi connessi alle prassi locali.
Con la segnalazione certificata di inizio attività (Scia), il ruolo dei tecnici abilitati è divenuto ancor più rilevante rispetto al passato. Agli onori si accompagnano, però, gli oneri e le responsabilità. Infatti, l’articolo 19 della legge 241/1990 nell’attuale formulazione, prevede che ogni autorizzazione il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale è sostituito da una segnalazione dell’interessato (la Scia, appunto).
La segnalazione deve essere corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati eventualmente occorrenti, corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione.
In materia edilizia, il tecnico ha quindi il compito di asseverare la conformità delle opere progettate alla disciplina urbanistico-edilizia vigente.
L’articolo 19 della legge 241/1990, al comma 6, prevede ora una specifica responsabilità in merito a queste attestazioni, chiarendo che, ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti previsti ai fini della presentazione della segnalazione è punito con la reclusione da uno a tre anni.
Ora, concettualmente, la sanzione introdotta dalla norma non dovrebbe spaventare, in quanto un tecnico abilitato dovrebbe poter agevolmente verificare la piena conformità degli interventi in progetto a tutte le previsioni di legge e di regolamento applicabili.
Nella realtà, tuttavia, la complessità della normativa tecnica, la notevole disomogeneità e frammentarietà della stessa tra le varie Regioni e, ancor più, tra i diversi Comuni e le differenti possibili interpretazioni applicabili alla medesima norma complicano, non poco, questo quadro concettuale.
Nella pratica, ai fini della presentazione di una Scia edilizia può rendersi necessaria una pre-istruttoria tecnica in contraddittorio con i responsabili dei competenti uffici comunali (non disciplinata, né tantomeno richiesta dalla legge) e, nondimeno, la presentazione di una Scia può comunque lasciare un margine di incertezza circa la possibilità che il Comune intervenga con un provvedimento inibitorio, con ogni conseguenza riguardo alle possibili responsabilità dei tecnici.
Questi profili di criticità che ancora oggi contraddistinguono la materia edilizia rischiano di svilire la stessa ratio dell’istituto della Scia, che difatti è stata introdotta per snellire e semplificare le procedure richieste ai fini dell’esecuzione di determinate opere edilizie.
In quest’ottica, appare quanto mai opportuna l’adozione dello schema di regolamento edilizio-tipo, unico per l’intero territorio nazionale, già previsto, proprio al fine di uniformare la materia, dal decreto Sblocca Italia (Dl 133/2014). L’auspicio è dunque che la conferenza unificata, alla quale è affidato il compito di redigere lo schema del regolamento unico, assuma un testo chiaro e che tratti tutti i principali aspetti della materia (articolo Il Sole 24 Ore del 12.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).

LAVORI PUBBLICI: Lavori pubblici, piano al via con il calendario della spesa. I contenuti confluiscono nel «documento unico».
Scadenze. Niente armonizzazione per le regole sul programma da adottare entro giovedì.
Entro il 15 ottobre la Giunta deve “adottare” lo schema di programma triennale e l'elenco annuale dei lavori pubblici (articolo 13, comma 3, del Dpr 207/2010) -redatti dagli uffici entro il 30 settembre– per la nuova programmazione.
Non è arrivata in tempo l'attesa semplificazione, quindi gli enti sono ancora tenuti a rispettare le regole scritte senza tener conto dell'armonizzazione contabile. Con il nuovo principio di programmazione da quest'anno (per gli sperimentatori anche prima) entra in vigore l'obbligo di inserire nel Dup (parte 2 della sezione operativa) –anche nella versione semplificata- la programmazione in materia di lavori pubblici, oltre che di personale e patrimonio.
Gli enti dovranno quindi far confluire il programma triennale dei lavori pubblici adottato dall'organo esecutivo, nel Dup 2016-2018 che la Giunta deve approvare entro il 31 ottobre per la successiva deliberazione in Consiglio. I contenuti del programma dei lavori pubblici entrano subito a far parte delle previsioni di bilancio 2016-2018, il cui schema deve poi essere approvato in Giunta entro il 15 novembre.
Lo schema di programma triennale e i suoi aggiornamenti annuali sono redatti, in collaborazione fra i responsabili degli interventi e il responsabile del servizio finanziario, seguendo i modelli approvati con Dm Infrastrutture 24.10.2014, che da quest'anno ha sostituito il Dm 11.11.2011. Il programma e gli aggiornamenti devono essere resi pubblici, prima della loro approvazione, con affissione nella sede delle amministrazioni per almeno 60 giorni consecutivi (articolo 128, comma 2, del Dlgs 163/2006). L'elenco annuale deve essere approvato (in via definitiva) con il bilancio di previsione, e deve contenere l'indicazione dei mezzi finanziari stanziati o disponibili (articolo 128, comma 9, del Dlgs 163/2006).
La coerenza nella programmazione impone la verifica della corrispondenza fra le previsioni di bilancio e quelle di realizzazione delle opere pubbliche, da verificare già nel Dup.
Pur non essendo ancora aggiornata con le regole dell'armonizzazione contabile, la programmazione dei lavori pubblici dovrebbe comunque produrre per ogni intervento programmato il cronoprogramma, per individuare l'esigibilità della spesa per ogni esercizio. Per le opere per le quali non è possibile predisporre il cronoprogramma, andrebbe fornita adeguata motivazione. Il principio della competenza finanziaria potenziata richiede infatti che le spese di investimento siano impegnate negli esercizi in cui scadono le singole obbligazioni passive sulla base del cronoprogramma.
La parte 2 della sezione operativa accoglie anche la programmazione del fabbisogno del personale, per la cui adozione la competenza finora è stata della Giunta (Consiglio di Stato, sentenza 1208/2010). Nel Dup dovranno essere inseriti, infine, tutti quegli ulteriori strumenti di programmazione, come il piano delle alienazioni, i piani triennali di razionalizzazione della spesa (articolo 16, comma 4, del Dl 98/2011) e l'eventuale programma degli incarichi.
Superato il primo appuntamento con il Dup 2016-18, resta però urgente un intervento di «armonizzazione» delle norme di settore sulla programmazione dei lavori pubblici (articolo Il Sole 24 Ore del 12.10.2015).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Rifiuti, classificazione assistita. Chiarimenti su nuove voci di pericolo e codici Cer. Le istruzioni del Minambiente per raccordare le norme nazionali alla disciplina Ue.
Novità sostanziali per la codificazione «Cer» dei rifiuti, disallineamenti linguistici nella traduzione in lingua italiana dei provvedimenti comunitari di riferimento, rapporti tra le stesse norme Ue e quelle nazionali.
Questi i punti nodali della nuova disciplina europea su classificazione dei rifiuti e attribuzione agli stessi delle caratteristiche di pericolo, in vigore dallo scorso 1° giugno, oggetto dei primi chiarimenti del Minambiente con nota 28.09.2015 n. 11845 di prot..
Le istruzioni Minambiente. Il dicastero sottolinea la piena e integrale applicazione sul piano nazionale a partire dal 1° giugno delle norme contenute nella decisione 2014/995/Ue (che contiene il nuovo Elenco europeo dei rifiuti) e nel regolamento Ue n. 1357/2014 (che ha introdotto le nuove indicazioni per l'attribuzione ai rifiuti delle caratteristiche di pericolo).
Annunciando la revisione della normativa nazionale al fine di allinearla alle nuove norme Ue, il Minambiente effettua una ricognizione delle regole nazionali che, essendo invece compatibili con i citati provvedimenti Ue, mantengono la loro applicabilità fornendo al contempo chiarimenti su alcuni punti critici della neonata disciplina comunitaria.
Sulla nuova classificazione dei rifiuti. L'attuale allegato D alla Parte IV del dlgs 152/2006 reca l'Elenco dei rifiuti tradotto dalla previgente decisione 2000/532/Ce, senza dunque dare atto della riformulazione dello stesso effettuata dalla nuova decisione 2014/995/Ue.
Il Minambiente ritiene che conservino tuttavia efficacia i punti 6 e 7 del paragrafo «Introduzione» del suddetto allegato D al Codice ambientale, poiché costituenti attuazione di norme comunitarie recate dai paragrafi 2 e 3, articolo 7, della direttiva 2008/98/Ce ancora vigenti nel quadro normativo comunitario, non modificate dalle ultime disposizioni europee e dunque con esse compatibili. Tali punti sanciscono la possibilità per gli Stati membri di proporre all'Ue modifiche sulla classificazione di alcuni rifiuti, chiedendone in via motivata la transizione dal novero dei non pericolosi a pericolosi e viceversa.
Definizioni e istruzioni da utilizzare nell'ambito della classificazione dei rifiuti sono invece ora quelle previste dalla nuova decisione 2014/995/Ue (che prevalgono, dunque, integralmente sulle disposizioni del citato allegato D al dlgs 152/2006), in relazione alle quali Minambiente chiarisce la portata lessicale di due disposizioni. Ossia: quella relativa ai residui di leghe, precisando come essi siano da classificarsi in via assoluta come rifiuti pericolosi solo nelle loro declinazioni specificamente indicate nell'Elenco con l'asterisco «*»; quella relativa ai rifiuti che contengono quantitativi di una determinata sostanza inferiore al valore soglia per essa indicata, sottolineando come in tal caso essa sostanza non debba essere presa in considerazione per il calcolo del valore limite di concentrazione.
Parte della dottrina ritiene che conservino tuttavia efficacia anche i punti 1 e 7 introdotti nell'apertura del suddetto allegato D dal dl 91/2014 (come convertito in legge 116/2014), rilevandone la non incompatibilità con norme recate dalla neo decisione 2014/995/Ue. Tali punti dispongono che la classificazione dei rifiuti debba essere effettuata dal produttore degli stessi assegnandogli il competente Codice Cer e, in ogni caso, prima che il rifiuto sia allontanato dal luogo di produzione.
Con la nota il dicastero si pronuncia sulla nuova elencazione dei codici identificativi («Cer») contenuti nel nuovo «Elenco dei rifiuti», confermando la portata limitata delle novità in relazione al vecchio Elenco (recato dalla versione della decisione 2000/532/Ce precedente alle modifiche ex decisione 2014/995/Ue, ancora presente nell'allegato D al dlgs 152/2006 divenuto per tal motivo obsoleto).
Le novità sostanziali coincidono con: l'introduzione di due nuovi codici («010310», identificativo dei «fanghi rossi derivanti dalla produzione di allumina contenenti sostanze pericolose, diversi da quelli di cui alla voce 010307» e «190308», relativo al «mercurio parzialmente stabilizzato»); la modifica della descrizione del codice «010309» (che in base alla nuova decisione Ue è relativo ai «fanghi rossi derivanti dalla produzione di allumina, diversi da quelli di cui alla voce 010310»).
Eventuali altri disallineamenti tra altri vecchi e nuovi codici, sottolinea il dicastero, sono invece da imputarsi alla traduzione in lingua italiana del testo originario della decisione 2014/995/Ue ma nella sostanza non comportanti una modifica.
Sulle caratteristiche di pericolo dei rifiuti. L'attuale allegato I alla Parte IV del dlgs 152/2006 indica i criteri per l'attribuzione ai rifiuti delle caratteristiche di pericolo tradotti dalla versione della direttiva 2008/98/Ce precedente alle modifiche introdotte dal regolamento Ue n. 1357/2014.
Con la nota il Minambiente precisa come detto allegato I al dlgs 152/2006 debba ritenersi dal 01.06.2015 interamente disapplicato (a favore, dunque, delle citate nuove norme Ue). Le novità introdotte dal regolamento Ue del 2014, lo ricordiamo, coincidono con una riformulazione delle classi generali di pericolo (mediante la sostituzione delle precedenti caratteristiche da «H 1» ad «H 15» con quelle da «HP 1» ad «HP 15»), il rimodellamento di alcune categorie e valori limite, la rivisitazione degli specifici criteri per l'attribuzione delle caratteristiche di rischio.
Le precisazioni del dicastero vertono sulle nuove caratteristiche di pericolo «HP», e in particolare: in relazione alla «HP 6» (tossicità acuta), laddove per il Minambiente il richiamo ai valori limite da prendere in considerazione debba in realtà intendersi più propriamente effettuato ai «valori soglia»; in relazione alla «HP 9» (infettivo), laddove la nota precisa come la normativa nazionale sottesa da prendere a riferimento sia costituita dal Dpr 254/2003 (che elenca i rifiuti sanitari pericolosi).
In relazione alla nuova voce «HP 14» (eco tossico) la nota Minambiente 28.09.2015 (intervenendo a correzione di un proprio analogo atto del precedente 25 settembre) prende invece atto delle novità introdotte dalla legge 125/2015 in sede di conversione dl 78/2015, novità in base alle quali (lo ricordiamo) detta caratteristica di pericolo deve essere attribuita, in attesa dell'adozione da parte dell'Ue di specifici criteri, secondo le modalità sancite dalla disciplina «Adr» (Accordo europeo sul trasporto internazionale delle merci su strada) per le classi «9 - M6 e M7».
Sul punto, appare opportuno rilevarlo, a più voci la dottrina ha tuttavia individuato un possibile disallineamento tra il dettato della citata legge nazionale e le prescrizioni del nuovo regolamento Ue 1357/2014 (che sull'attribuzione dell'«HP 14» richiama criteri previsti da altre norme comunitarie); disallineamento sul quale, evidentemente, solo una pronuncia interpretativa della competente Corte europea di giustizia potrebbe offrire un chiarimento definitivo (articolo ItaliaOggi Sette del 12.10.2015).

ATTI AMMINISTRATIVI: Per le Pa obbligo di conservazione del «protocollo». Pubbliche amministrazioni. Da domani registro digitale.
Da domani scatta l’obbligo di invio in conservazione a norma del registro giornaliero di protocollo: termina infatti il periodo di 18 mesi concesso alle pubbliche amministrazioni per adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti alle regole tecniche per il protocollo informatico dettate dal Dpcm del 03.12.2013.
Tale decreto, in attuazione del Codice dell’amministrazione digitale, si è occupato innanzitutto di disciplinare la gestione dei flussi documentali sia ricevuti che prodotti dalle amministrazioni. Con tale finalità le pubbliche amministrazioni sono state chiamate a individuare le aree organizzative omogenee e i relativi uffici di riferimento, a nominare il responsabile della gestione documentale (e un suo vicario in caso di assenza o impedimento), nonché il coordinatore della gestione documentale in presenza di più aree organizzative nell’ambito della medesima amministrazione. Deve essere inoltre adottato il manuale di gestione.
Altro adempimento richiesto è la definizione dei tempi e delle modalità per l’eliminazione dei protocolli di settore e di reparto, di quelli multipli e di quelli telefax. L’unico protocollo da utilizzare è infatti quello informatico,da caselle di posta elettronica e da quelle di posta certificata, nonché le istanze e le dichiarazioni presentate alle amministrazioni per via telematica.
Entro la giornata lavorativa successiva a quella di produzione, il registro va inviato al sistema di conservazione garantendone l’immodificabilità del contenuto. Quanto alla prima fase, e cioè quella di formazione, il registro giornaliero deve essere alimentato con numero di protocollo del documento generato automaticamente dal sistema, data di registrazione del protocollo assegnata anch’essa in via automatica, mittente per i documenti ricevuti e destinatario per quelli spediti, oggetto, data e protocollo del documento ricevuto nonché impronta del documento informatico se trasmesso in via telematica e l’indicazione del registro nel cui ambito deve essere effettuata la registrazione.
A tale proposito l’Agid (Agenzia per l’Italia digitale) ha pubblicato sul proprio sito internet le linee guida per la produzione e conservazione del registro giornaliero, sottolineando come in fase di formazione deve essere assicurata la staticità, l’immodificabilità e l’integrità nel tempo del documento informatico, contenente le registrazioni effettuate nell’arco dello stesso giorno, attraverso la produzione di un’estrazione statica dei dati, secondo una struttura predeterminata, e il loro trasferimento nel sistema di conservazione.
Agid ha definito a tal fine anche i metadati da associare al registro giornaliero, chiarendo altresì come la modalità di formazione del registro non rende necessaria la sua sottoscrizione con firma digitale o qualificata, la cui apposizione resta comunque facoltativa.
Entro il giorno successivo alla formazione, il registro va inviato al sistema di conservazione, il quale può essere interno alla struttura organizzativa del soggetto produttore o essere affidato a un conservatore accreditato. La produzione del pacchetto di versamento e del suo formato, come concordati con il responsabile della conservazione, resta a carico del responsabile della gestione documentale o del servizio per la tenuta del protocollo informatico (articolo Il Sole 24 Ore del 10.10.2015).

APPALTI: Appalti sempre più trasparenti. Al ministero dei lavori pubblici le scelte sulla pubblicità. Un emendamento al nuovo codice del presidente della commissione ambiente, Realacci.
Da lunedì rush finale per il nuovo codice degli appalti (Atto Camera n. 3194), che andrà in aula alla camera per gli ultimi aggiustamenti, quindi tornerà blindato al senato per l'approvazione definitiva a stretto giro.
La struttura del nuovo codice, quindi, è ormai definita e il presidente della commissione ambiente e lavori pubblici, Ermete Realacci, ne è decisamente soddisfatto. «Mi pare che sia stato fatto un buon lavoro. Abbiamo ora una normativa più snella ed efficace e sono stati dati all'Autorità Anticorruzione poteri tali da farla diventare davvero la nuova Authority sui lavori pubblici, poteri che non aveva nemmeno il vecchio organismo di vigilanza. È un nuovo modello, che si basa su decreti madre ma marcia poi con formule legislative più leggere che consentono la necessaria flessibilità. Negli anni passati l'ipertrofia legislativa è stata una delle principali cause di corruzione. Già Tacito diceva che moltissime sono le leggi quando lo stato è corrotto».
Domanda. Il vecchio codice era già corposo, ma poi ogni anno venivano aggiunte altre norme. Sarà ancora così?
Risposta. No, è proprio quello che abbiamo voluto impedire. Come Banca d'Italia ci ha ricordato, gli aggiustamenti, le modifiche e le aggiunte degli anni scorsi sono state più di 600. In quel modo non c'era mai certezza della norme. Nelle imprese lavoravano più avvocati che ingegneri. Non sarà più così.
D. Con la delega, però, trasferite le decisioni al governo.
R. Il ruolo del Parlamento, se vogliamo, è stato addirittura rafforzato. Abbiamo previsto una doppia lettura del codice, per dar modo alla commissione di segnalare tutto ciò che riterrà giusto e di chiedere modifiche, quello che abbiamo eliminato è il vecchio working in progress continuo.
D. Avete anche cancellato la vecchia legge obiettivo.
R. Sì, e anche questa è una novità importante. Quella legge è stata un fallimento. In 14 anni ha raggiunto solo l'8% degli obiettivi previsti e ha creato disfunzioni enormi, svilendo non solo il ruolo della progettazione (il general contractor lavorava essenzialmente sulla base di progetti preliminari), ma anche quello del controllo pubblico, visto che i direttori dei lavori erano dipendenti del general contractor stesso.
D. E poi c'è l'eliminazione del criterio del massimo ribasso nell'assegnazione degli appalti.
R. Anche quello era un sistema sbagliato, che non privilegiava la qualità degli appalti e non serviva nemmeno a frenare i costi, visto che al massimo ribasso seguivano praticamente sempre la varianti in corso d'opera. Ma non vorrei che si dimenticasse l'altra grande novità che abbiamo introdotto: il meccanismo del débat public, che coinvolge la popolazione interessata all'opera, garantendo però i giusti tempi di realizzazione.
D. Il presidente dell'Autorità Anticorruzione Raffaele Cantone ha insistito molto sulla necessità di garantire la massima trasparenza, ma in commissione è passato un emendamento che ha abolito l'obbligo di pubblicazione dei bandi sui quotidiani. Non è un controsenso?
R. C'è un dibattito se basti mettere i bandi sui siti internet o ci sia ancora bisogno di pubblicarli sui giornali, ma siccome nessuno vuole ridurre la trasparenza, io credo che sia giusto che tempi e modi li decida il governo nel corso dell'applicazione della delega, per questo presenterò un emendamento chiedendo che sia il ministero dei lavori pubblici a indicare i criteri per garantire il massimo della trasparenza possibile. Il massimo.
D. Intanto oggi ha annunciato i risultati dell'Ecobonus e degli incentivi alle ristrutturazioni edilizie.
R. Sì, un successo: nel 2014 hanno prodotto 28,5 miliardi di investimenti e 425mila posti di lavoro fra diretti e indotto, ormai il 70% del mercato edilizio gira intorno alle ristrutturazioni. Bisogna insistere e semmai allargare gli incentivi. L'edilizia è un grande volano per la ripresa (articolo ItaliaOggi del 09.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Mobilità, due pesi e due misure. Quelle già attivate si finanziano solo con resti assunzionali. Il dpcm contiene una sorpresa che potrebbe inficiare molte procedure non ancora concluse.
Mobilità extra piattaforma gestita dalla funzione pubblica da concludere entro il 15 ottobre ma a condizione che siano finanziate dai resti assunzionali.
L'articolo 11, comma 1, del dpcm 14.09.2015 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 227 del 30.09.2015) contiene una sorpresa che potrebbe inficiare molte delle mobilità, attivate dalle amministrazioni pubbliche avvalendosi di quanto indicato dalla circolare interministeriale 1/2015, secondo la quale, nelle more del funzionamento della piattaforma prevista proprio dal dpcm, era possibile realizzare bandi di mobilità interamente riservati al personale delle province. Senza alcun riferimento alla fonte di finanziamento.
Invece, il dpcm subordina la salvezza delle mobilità «interamente riservate» (anche se il testo del decreto parla di riserva «prioritaria») alla circostanza che esse non solo debbono concludersi entro il 15 ottobre, ma «non devono incidere sulle risorse previste dal regime delle assunzioni per gli anni 2015 e 2016».
Dunque, il dpcm non fa salve le procedure di mobilità rette dalla circolare 1/2015 in quanto tali, consentendo loro di concludersi entro il 15 ottobre: il regime transitorio immaginato consente di conservare validità solo per le mobilità che abbiano reperito il finanziamento dal budget assunzionale diverso da quello vigente negli anni 2015 e 2016.
In termini molto semplici, poiché in questo biennio il 60 e l'80% del costo del personale cessato gli anni precedenti (rispettivamente 2014 e 2015) sono da riservare ai vincitori di concorsi appartenenti a graduatorie vigenti o approvate all'01.01.2015 o ai dipendenti in sovrannumero delle province, mentre la restante percentuale rispettivamente del 40 e del 20% è da riservare esclusivamente ai dipendenti delle province, l'unico legittimo finanziamento delle mobilità del periodo transitorio previsto dal dpcm potrebbe provenire dai «resti assunzionali» del triennio 2011-2013, nel 2015 e del triennio 2012-2014, nel 2016.
Letta al contrario la disposizione dell'articolo 11, comma 1, del dpcm significa che dal 30.09.2015 non è più possibile portare avanti mobilità extra piattaforma, che non siano espressamente finanziate dai resti assunzionali. Forse, si tratta di una cautela, volta a lasciare ai dipendenti provinciali in sovrannumero il più elevato possibile livello di risorse assunzionali a disposizioni, per assicurare il successo della ricollocazione.
Sta di fatto che le amministrazioni pubbliche riuscite ad attivare le procedure di mobilità si trovano solo a ottobre con l'imprevisto di poterle portare a termine solo laddove dimostrino di finanziarle con i resti. Nulla, invece, viene detto in merito alle mobilità concluse prima ancora della pubblicazione del dpcm in Gazzetta. Segno che quelle assunzioni vanno bene anche se non finanziate con i resti assunzionali.
Tuttavia, è evidente la disparità di condizioni e la confusione che si continua a generare nell'attuazione estremamente sofferta della riforma delle province. Confusione che coinvolge anche l'utilizzo delle risorse assunzionali, soggetto ad un reticolo di vincoli ormai difficile da districare e sintetizzato in tabella.
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Solo dal 30 ottobre le p.a. comunicheranno i posti disponibili.
Con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, avvenuta lo scorso 30 settembre, del dpcm 14.09.2015, che fissa i criteri per la mobilità dei dipendenti provinciali in sovrannumero, scatta l'operazione che dovrebbe portare 20 mila dipendenti degli enti di area vasta ad accasarsi presso altre pubbliche amministrazioni. Anche se sussistono ancora non poche incertezze.
Il conto alla rovescia per l'operazione di trasferimento di migliaia di lavoratori pubblici è, dunque scattato. I tempi previsti, però, appaiono fin troppo ottimistici: ci sono voluti 10 mesi dall'entrata in vigore della legge 190/2014 per mettere a punto l'elemento fondamentale della ricollocazione dei soprannumerari, appunto il dpcm e la piattaforma informatica per la mobilità. Immaginare che il tutto possa realmente concludersi come prevede la tabella di marcia al massimo entro marzo 2016 è auspicabile, ma poco credibile.
Intanto, occorre chiarire quale sarà l'entità dei dipendenti interessati dal processo di mobilità. Teoricamente sarebbero 20 mila i soprannumerari di province e città metropolitane. Ma 4.000 circa sono quelli destinati (o andati già) ad andare in pensione con i requisiti pre-Fornero. Vi sono, poi, i 7.500 dipendenti addetti ai servizi per il lavoro. A questa massa di 11.500 dipendenti circa il dpcm, firmato dal ministro della funzione pubblica, Marianna Madia, come prevede l'articolo 1, comma 3, non si applica: essi, dunque, non dovranno essere trasferiti verso altre amministrazioni, sebbene i loro nominativi dovranno essere caricati.
Pertanto, potranno transitare verso le altre p.a. i restanti 9.500 dipendenti soprannumerari. C'è, però, la situazione peculiare degli addetti ai corpi di polizia provinciale: ai sensi dell'articolo 5 del dl 78/2015, convertito in legge 125/2015, le province dovrebbero adottare provvedimenti per determinare quali dei circa 2 mila addetti saranno da considerare adibiti ad attività accessorie alle funzioni fondamentali e, dunque, da sottrarre alla mobilità.
Ancora, non dovrebbero prendere parte alla procedura disciplinata dal dpcm i circa 500-600 dipendenti provinciali parte della procedura di mobilità per 1.031 posti indetta dal ministero della giustizia.
Per le pubbliche amministrazioni non è dunque chiaro quale possa essere l'effettivo plafond dei dipendenti da assumere, il che tinge ancora in modo fosco il processo.
Tanto più che partirà solo da 30 ottobre l'elemento essenziale del meccanismo: l'inserimento dei posti disponibili nelle amministrazioni. Se i posti, quantitivamente o qualitativamente (c'è il problema dell'assorbimento delle qualifiche dirigenziali e dei funzionari di categoria D), non saranno sufficienti, l'intero sistema rischia di restare impantanato.
Occorrerà poi capire cosa succede ai dipendenti delle province, adibiti a funzioni non fondamentali che le regioni decidano restino alle province stesse: il Veneto, ad esempio, sta approvando una legge di riordino che lascia integralmente alle province le funzioni non fondamentali. Tecnicamente, allora, il personale provinciale non potrebbe considerarsi in sovrannumero e non dovrebbe essere nemmeno caricato sulla piattaforma di incontro domanda/offerta (articolo ItaliaOggi del 09.10.2015).

APPALTI: Codice appalti, una rivoluzione. Sparisce il regolamento, sostituito da linee guida Anac-Mit. Nuove funzioni per le stazioni appaltanti, apertura al mercato con affidamenti in house al 20%.
Nuove funzioni per le stazioni appaltanti, predisposizione di soft law di intesa Anac-ministero infrastrutture al posto del regolamento attuativo, valorizzazione e centralità del progetto.
Sono queste le linee fondamentali sulle quali si muove il testo del ddl delega sugli appalti pubblici (Atto Camera n. 3194) approvato la scorsa settimana dalla commissione ambiente della camera che a breve sarà esaminato dall'aula.
Fra le diverse novità apportate vi è in primo luogo il cambio di impostazione dell'intera operazione normativa, con il recepimento delle direttive europee su appalti e concessioni da realizzare entro la scadenza del 18.04.2016, con la successiva messa a punto del nuovo codice entro il 31.07.2016.
Viene poi prevista l'eliminazione del regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici che verrà sostituito da linee guida predisposte di intesa fra Autorità nazionale anticorruzione (Anac) e ministero delle infrastrutture (Mit) (e su questo aspetto occorrerà approfondire bene la forma giuridica di questa «soft law» e il grado di vincolatività delle stesse).
Molto profondo è l'intervento che il testo varato in commissione compie sul ruolo delle stazioni appaltanti, visto che il testo chiarisce che il nuovo codice dovrà prevedere che le amministrazioni siano indirizzate verso le attività di programmazione e controllo. Conseguentemente nel testo varato in commissione si prevede che l'incentivo non possa essere concesso per la progettazione.
Ma è sul fronte della disciplina della progettazione che vi sono i maggiori contenuti innovativi del testo che già al senato aveva visto una particolare attenzione a questa fase procedurale. Importante è l'accenno previsto nel testo varato in commissione alla piena accessibilità, visibilità e trasparenza, anche in via telematica, degli atti progettuali, «al fine di consentire un'adeguata ponderazione dell'offerta da parte dei concorrenti».
Ma è sul piano della qualità, a partire dal richiamo ai concorsi di progettazione, per arrivare all'eliminazione del criterio del massimo ribasso per le gare di progettazione, già inserito oggi nel dpr 207/2010 ma spesso eluso soprattutto per gli affidamenti di direzione lavori, che si dà un segnale importante alle stazioni appaltanti e agli operatori del settore.
Non da poco è poi la fortissima limitazione degli appalti integrati che saranno possibili soltanto ponendo a base di gara il progetto definitivo (non più quindi il preliminare con il definitivo presentato in gara da tutti i concorrenti) e l'affermazione della regola generale per cui i lavori devono essere appaltati sulla base del progetto esecutivo (l'eccezione è la presenza di componenti innovative e tecnologiche per più del 70% e l'appalto di opere puntuali; in questi casi è possibile l'appalto integrato).
A questa limitazione dell'appalto integrato, che creerà certamente un maggiore mercato per i progettisti, vanno aggiunti gli interventi finalizzati a favorire l'uso del cosiddetto «débat pubblic», strumento di democratizzazione del percorso di realizzazione delle opere pubbliche, e si ha così un'idea del netto rafforzamento della fase progettuale che mira anche a ridare dignità al progetto e al progettista.
C'è poi la nuova disciplina degli affidamenti in house dove si è trovato un primo punto di equilibrio sull'obbligo di terziarizzazione che passa dal 100% delle attività, all'80% (l'in house sarà possibile per il 20%). Per i lavori si tratta di un incremento del ricorso al mercato del 20% in più rispetto al regime attuale, per servizi e forniture, invece, si tratta di una vera e propria rivoluzione visto che ad oggi non esiste alcun obbligo di affidare a terzi (articolo ItaliaOggi del 09.10.2015 - tratto da www.centrostudicni.it).

APPALTI: P.a. sentinelle antiriciclaggio. Le amministrazioni invieranno le segnalazioni all'Uif. Pubblicato in G.U. il decreto con gli indici di anomalia per le operazioni sospette.
Segnalazioni antiriciclaggio al debutto nelle pubbliche amministrazioni. Arrivano, con il decreto dell'Interno del 25 settembre, in Gazzetta Ufficiale n. 233 di ieri, gli indicatori di anomalia per individuare le operazioni sospette da parte degli uffici della pubblica amministrazione e inoltrarle all'Uif (unità di informazione finanziaria).
Gli enti (già tenuti per legge alle segnalazioni ma finora largamente inoperosi) dovranno individuare al loro interno la figura del gestore che riceverà le informazioni rilevanti ai fini delle operazioni sospette.
In particolare, per gli enti locali con popolazione inferiore a 15 mila abitanti sarà possibile individuare un gestore in comune ai fini dell'adempimento dell'obbligo di segnalazione delle operazioni sospette.
La finalità degli indicatori di anomalia, si legge nel decreto, è quella di «ridurre i margini di incertezza connessi con le valutazioni soggettive e hanno lo scopo di contribuire al contenimento degli oneri e al corretto e omogeneo adempimento di segnalazione».
Nel provvedimento si spiega che la mera ricorrenza di un comportamento non è motivo di per sé per far scattare la segnalazione per la quale è comunque necessaria una valutazione effettiva.
Gli operatori trasmettono la segnalazione all'Uif quando sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per individuare la presenza di operazioni di riciclaggio. Le valutazione potranno prendere spunto ad esempio, dall'uso elevato del contante, dai settori interessati all'erogazione di fondi pubblici come quelli relativi ad appalti e sanità, rifiuti o fonti rinnovabili. Non dovranno essere segnalate le violazioni della normativa sulla circolazione del contante.
Una specifica indicazione è fornita per quanto riguarda le operazioni e i comportamenti svolti nei settori dei controlli fiscali, degli appalti e dei finanziamenti pubblici. Dovranno «essere valutati sulla base degli elementi di anomalia indicati per ciascun settore e dei seguenti criteri (...): incoerenza con l'attività o il profilo economico patrimoniale del soggetto cui è riferita l'operazione; assenza di giustificazione economica; inusualità, illogicità, elevata complessità o significativo ammontare dell'operazione».
La strada della segnalazione dell'operazione sospetta è autonoma e parallela all'eventuale segnalazione in procura, qualora siano riscontrati profili di reato.
Gli indicatori di anomalia non rappresentano un quadro statico ma, come spiega lo stesso decreto, il provvedimento sarà aggiornato periodicamente per l'integrazione degli indicatori di anomalia per l'individuazione delle operazioni sospette (articolo ItaliaOggi dell'08.10.2015).

ENTI LOCALI - VARI: Anagrafi collegate. Certificati, rilascio in ogni ente. Circolare del Viminale sulle novità del dpr 126/2015.
Novità in arrivo per l'anagrafe della popolazione residente. I certificati anagrafici potranno essere rilasciati anche in comuni diversi da quello di residenza; vi sarà l'obbligo di identificazione del cittadino richiedente ed, inoltre, l'accesso ai dati contenuti nelle anagrafi di tutti i comuni sarà disciplinato con i principi stabiliti dal codice sulla protezione dei dati personali.
È quanto precisa la circolare 02.10.2015 n. 12/2015 emanata dalla Direzione centrale per i servizi demografici del Mininterno, con cui si forniscono alcune puntuali indicazioni alle novità introdotte dal dpr n. 126 del 17/07/2015 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 14 agosto scorso. Novità che si sostanziano nell'istituzione, presso il Viminale, dell'Anagrafe nazionale della popolazione residente (Anpr) che subentra all'Indice nazionale delle anagrafi, all'Aire e, con gradualità, alle anagrafi della popolazione residente e dei cittadini italiani residenti all'estero, tenute dai comuni.
L'ottica è quella del superamento della dimensione locale delle anagrafi e la circolare sintetizza alcune delle modifiche apportate.
Tra queste, il superamento del concetto di comune di iscrizione anagrafica che viene sostituito da quello di comune di residenza, eliminando, al contempo, i riferimenti al comune di iscrizione Aire. Si introduce, poi, la cosiddetta mutazione anagrafica, ovvero quando si concretizza il trasferimento da altro comune o dall'estero del cittadino.
Inoltre, la circolare sottolinea come adesso il regolamento preveda che i certificati anagrafici siano rilasciati anche dagli ufficiali di anagrafe diversi da quello in cui risiede il cittadino richiedente. In aggiunta, viene previsto l'obbligo di identificazione del soggetto richiedente e la disciplina dell'accesso dell'interessato ai propri dati contenuti nell'Anpr, effettuabile presso gli uffici anagrafici di tutti i comuni, secondo i dettami del dlgs n. 196/2003.
In conclusione, la circolare del Viminale, nel sottolineare la enorme portata delle modifiche apportate dal regolamento e stante la gradualità del passaggio dalle anagrafi comunali a quella unitaria, invita tutti i comuni a procedere al citato subentro, senza arrecare disagio ai cittadini. Infatti, i comuni ancora «fermi» devono osservare tutti gli adempimenti anagrafici relativi alla vecchia regolamentazione, così come quelli che riguardano congiuntamente un comune transitato in Anpr che uno non ancora transitato (articolo ItaliaOggi dell'08.10.2015).

SICUREZZA LAVORO: Sicurezza, più severe le sanzioni. Sul lavoro.
Costerà più caro non rispettare le norme sulla sicurezza sul lavoro. Il dlgs n. 151/2015 (disposizioni di razionalizzazione e di semplificazione di procedure e adempimenti a carico di cittadini e di imprese e altre disposizioni in materia di rapporto di lavoro e pari opportunità), in attuazione della legge n. 183/2014 (Jobs act), infatti, arricchisce di nuove previsioni l'impianto sanzionatorio del T.U sicurezza.
A spiegarlo, tra l'altro, la circolare n. 19/2015 della Fondazione studi dei consulenti del lavoro.
Più precisamente, vengono individuate una serie di disposizioni la cui violazione determina il raddoppio dell'importo della sanzione, qualora la violazione riguardi più di cinque lavoratori o addirittura una triplicazione dell'importo, qualora la violazione si riferisca a più di dieci lavoratori.
La nuova previsione si riferisce alle seguenti violazioni:
a) mancato invio dei lavoratori alla visita medica periodica e mancata richiesta al medico competente dell'osservanza degli obblighi previsti a suo carico. La sanzione prevista è solo quella dell'ammenda da 2.000 a 4.000 euro;
b) mancata o inadeguata formazione del lavoratore in materia di salute e sicurezza lavoro. La sanzione prevista è l'arresto da due a quattro mesi o l'ammenda da 1.200 a 5.200 euro;
c) mancata o inadeguata formazione di dirigenti e preposti in materia di salute e di sicurezza sul lavoro. La sanzione prevista è l'arresto da due a quattro mesi o l'ammenda da 1.200 a 5.200 euro;
d) mancata o inadeguata formazione dei lavoratori incaricati dell'attività di prevenzione incendi e lotta antincendio, di evacuazione dei luoghi di lavoro in caso di pericolo grave e immediato, di salvataggio, di primo soccorso e, comunque, di gestione dell'emergenza. La sanzione prevista è l'arresto da due a quattro mesi o l'ammenda da 1.200 a 5.200 euro;
e) mancata o insufficiente formazione del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza sul lavoro. La sanzione prevista è l'arresto da due a quattro mesi o l'ammenda da 1.200 a 5.200 euro (articolo ItaliaOggi del 07.10.2015).

CONDOMINIO: Il calore disperso va nelle spese. Il «consumo involontario» va computato con la tabella millesimale.
Contabilizzazione. Oltre a quanto risulta dai radiatori ci sono i costi per manutenzione e tecnici.
Con i nuovi contabilizzatori di calore, chi paga per i costi non direttamente riconducibili al consumo volontario? Di questo dubbio si è discusso al convegno organizzato da Ambasciata di Danimarca, Unicasa e Anap lo scorso mercoledì a Milano.
La questione nasce con il Dlgs 102/2014, che all’articolo 9, comma 5, recependo la direttiva 2012/27/Ue, ha reso obbligatoria, per i condomìni riforniti da una fonte di riscaldamento o raffreddamento centralizzata, l’installazione, entro il 31.12.2016, di sistemi di controllo e di contabilizzazione del calore, per misurare il consumo individuale di ogni singola unità immobiliare.
Il decreto ha poi imposto l’ulteriore obbligo di suddividere tra i condòmini le spese connesse al consumo del calore in relazione: 1) agli effettivi prelievi volontari di energia termica, 2) ai costi generali di manutenzione dell’impianto secondo quanto previsto dalla norma tecnica Uni 10200. Dato che si tratta di materia soggetta alla legislazione concorrente fra Stato e Regioni, la normativa è stata accompagnata da norme regionali.
Va ricordato che queste norme, essendo dettate a tutela di un interesse pubblico nazionale, e anche sovranazionale, sono imperative, assolutamente inderogabili, e ogni negozio giuridico in violazione delle stesse è radicalmente nullo.
Ciò posto, l’amministratore, per adempiere agli obblighi di legge entro il 31.12.2016, dovrà sottoporre alla delibera dell’assemblea l’affidamento dell’incarico al progettista per la redazione del progetto e della relazione tecnica, nonché l’esecuzione dell’intervento medesimo. Trattandosi di interventi per l’adozione di sistemi di termoregolazione e contabilizzazione del calore, ai sensi dell’articolo 28 della legge 10/1991, essi possono essere deliberati con la maggioranza prevista dall’articolo 1120 del Codice civile o con la maggioranza degli intervenuti e almeno la metà del valore dell’edificio. Se, però, l’assemblea non raggiungesse il quorum deliberativo, e tenuto conto del carattere imperativo delle norme, qualunque condòmino sarebbe legittimato a ricorrere alla magistratura per ottenere l’esecuzione d’ufficio dei lavori previsti dalla legge.
La norma ha effetti di grande rilievo anche sulle modalità di riparto delle spese, che dovranno essere addebitate, per una parte, in base agli effettivi prelievi volontari di ogni condomino, rilevati dai contabilizzatori; per un’altra parte, in base ai costi generali di manutenzione determinati secondo la norma Uni 10200 e, quindi, addebitati sulla base dei millesimi di riscaldamento, calcolati sempre, secondo la stessa norma Uni; il tutto sulla base di un’ulteriore relazione predisposta da un tecnico abilitato.
Nel concetto di spese di manutenzione sono da comprendersi le manutenzioni ordinarie, le piccole riparazioni, i costi del tecnico abilitato alla conduzione e del terzo responsabile. In tale ambito dovrebbero, però, essere ricompresi anche i costi collegati ai cosiddetti consumi involontari, ovvero le dispersioni, che la norma Uni 10200 prevede ma che, apparentemente, non troverebbero collocazione nelle modalità di riparto previste dall’articolo 9, comma 5, del decreto in esame.
Anche la norma Uni 10200 è divenuta, per effetto del suo recepimento nella legge dello Stato, norma imperativa non derogabile. Ogni delibera assunta in violazione della disciplina è nulla, con la possibilità di impugnazione senza limiti di tempo. I nuovi criteri di ripartizione quindi prevarranno sui regolamenti condominiali, anche se contrattuali, e sulle relative tabelle millesimali.
Sono nulle anche le deliberazioni fondate su ripartizioni dei costi che abbiano introdotto “criteri correttivi” (connessi all’impatto delle dispersioni) nella individuazione dei consumi addebitabili ai singoli utenti, dato che tale meccanismo non è previsto dalla norma Uni 10200. E quelle che abbiano individuato quote fisse “forfettarie” una da addebitare secondo i consumi, l’altra secondo le tabelle millesimali (articolo Il Sole 24 Ore del 06.10.2015).

EDILIZIA PRIVATA - VARI: Caldaie, calendario mobile per il controllo dei fumi. Ogni Regione può dettare le tempistiche per le verifiche.
Efficienza energetica. Percorsi diversificati rispetto a quelli per la sicurezza impianti.
Il meccanismo ricorda quello delle automobili. Come per una vettura scatta l’obbligo di un tagliando, così per la caldaia a gas che molti hanno in casa (condominiale o a servizio di un solo appartamento) è necessario effettuare una manutenzione periodica, secondo le modalità e le tempistiche indicate dal produttore. Questo per non trascurare la sicurezza e per non disattendere quanto previsto dalle regole di garanzia dell’apparecchio.
C’è però una seconda verifica da effettuare, a carico di chi abita l’immobile. Per gli impianti termici occorre, infatti, effettuare periodicamente il “controllo dei fumi” (cioè dell’efficienza energetica del sistema) ed è necessario pagare un onere (il cosiddetto «bollino blu») e inviare, per tramite di un tecnico abilitato, un rapporto all’ente locale di riferimento che certifichi l’avvenuta verifica.
A dettare i tempi, in questo caso, non sono i produttori come per la sicurezza, ma è la legge: statale o regionale o, in alcuni casi, con indicazioni a livello locale.
Gli obblighi
Il controllo di efficienza energetica delle caldaie è stato introdotto la prima volta con la legge 10/1991. Riguarda –dopo le modifiche apportate due anni fa con il Dpr 74/2013- tutti gli impianti termici alimentati non da fonte rinnovabile e con una potenza sopra i 10 kW e serve a verificare che l’efficienza energetica del sistema sia ancora quella dichiarata in fase di collaudo. Il controllo deve essere effettuato da tecnici abilitati, ma spetta all’iniziativa di chi vive in casa, proprietario o inquilino.
Per i condomìni, responsabile è l’amministratore o la persona da questi delegata. Agli stessi soggetti spetta anche l’aggiornamento del libretto della caldaia, cioè quel documento che contiene tutte le informazioni del sistema dalla sua prima accensione.
A livello nazionale, per le caldaie fra i 10 e i 100 kW, il controllo deve scattare ogni quattro anni, come scritto nel Dpr 74/2013 e si conclude con l’invio in autocertificazione (questo passaggio lo esegue il tecnico) del rapporto di controllo. Ma attenzione: perché in moltissimi territori, nonostante la nuova legge statale, si seguono ancora le vecchie periodicità fissate dal Dpr 551/1999, che prescriveva controlli biennali per gli impianti domestici, o sotto i 35 kW, e annuali per gli altri.
Inoltre, anche le Regioni che hanno recepito negli ultimi mesi il Dpr 74, l’hanno fatto spesso in modo non lineare (si veda la tabella a fianco). In Toscana, ad esempio, il rapporto ha una scadenza quadriennale per i sistemi fino a 100kW, ma solo se la caldaia è posta in locali non abitati e ha meno di otto anni di vita. Altrimenti l’obbligo scatta ogni due anni.
I costi
Il compito di stabilire importi e modalità di erogazione di bollini (e degli oneri di ispezione) è lasciato agli enti locali. Il risultato è una situazione tariffaria eterogenea. Non solo fra una Regione e l’altra, ma anche all'interno di uno stesso territorio.
Si va dalla completa gratuità del Piemonte (unico caso in Italia) ai 25 euro stabiliti in talune aree della Puglia per le caldaie sotto i 35 kW mentre per impianti di taglia superiore si superano anche i 300 euro, sempre in Puglia. Fino ai paradossi più estremi: a Roma vigono dieci tariffe diverse per il bollino a seconda di dieci fasce di potenza degli impianti predeterminate.
Anche dal punto di vista fiscale la situazione non è omogenea. Alcuni enti sottopongono ad Iva il bollino pur essendo stato ampiamente chiarito dall’agenzia delle Entrate che questa somma non è soggetta a questa imposta(Risoluzione 186/E del 06.12.2000).
La sostituzione
Dal 26 settembre è scattata anche in Italia la direttiva europea Ecodesign n. 2009/125/Ce. La norma mette fuori produzione le caldaie convenzionali a camera stagna, imponendo quelle a condensazione. Ma le vecchie caldaie potranno ancora essere vendute: sconti troppo marcati potrebbero pertanto nascondere, nei prossimi mesi, lo smercio (peraltro legittimo) di prodotti di vecchia generazione.
Per effetto del regolamento n. 66/2010 («Ecolabel»), chi installa un nuovo impianto o integra una caldaia a condensazione esistente con nuovi sistemi ad efficienza energetica dovrà inoltre verificare il rilascio, da parte del tecnico che esegue i lavori, dell’etichettatura (anche di sistema) prevista.
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Ispezioni a campione con sanzioni elevate. Costi. Le tariffe variano molto a livello locale.
Manutenere la caldaia o mettersi in regola e inviare l’autocertificazione all’ente che raccoglie a livello locale i dati sugli impianti presenti nel territorio è un obbligo di legge: chi trasgredisce rischia sanzioni, anche salate.
Le verifiche scattano a campione: le prime caldaie a finire sotto la lente di ingrandimento sono quelle per cui risulta assente (nel cervellone delle banche dati locali) il pagamento periodico del bollino blu e l’invio del rapporto di controllo.
Per chi viene trovato non in regola, scatta innanzitutto un onere di ispezione, con importi variabili a seconda della località in cui è ubicata l’unità immobiliare. A questo, se il sistema risulta anche fuori norma, occorre aggiungere il costo di un tecnico abilitato, che ripristini una situazione di regolarità.
La responsabilità di raccogliere i rapporti di controllo (creando un catasto, che solo in quattro Regioni tuttavia è attivo, anche se esistono altre banche dati a livello provinciale e comunale) e di disporre le verifiche a campione, ricade in genere sulle Province e sui Comuni sopra i 40mila abitanti. A loro volta, questi enti sono supportati da agenzie per l’energia o società in house. Non mancano eccezioni.
La Provincia e il Comune di Isernia hanno, ad esempio, affidato l’attività direttamente a una società misto pubblico-privata che vede all’interno della compagine sociale anche tecnici manutentori (cioè coloro il cui operato dovrebbe essere oggetto di verifica). Il Comune di Fasano –che non arriva a 40mila abitanti- ha affidato i controlli ad una società privata, dimenticandosi che il compito spetterebbe alla Provincia di Brindisi. Quest’ultima, a sua volta, ha provveduto a dare l’incarico a un proprio ente. Risultato: in due operano su uno stesso bacino.
Come per il bollino blu, il compito di stabilire importi e oneri di ispezione è stato lasciato, agli enti locali. Il risultato è una babele di cifre: la forbice va dai 42 a 200 euro per gli impianti domestici e dai 50 ad oltre mille euro per gli impianti più grandi. In alcune Regioni, la situazione è stata però semplificata, con una tariffa unica a livello regionale. Che in Liguria va dai 150 euro per gli impianti domestici ai 250 per quelli condominiali, fino a 350/400 euro per i grandi condomini. Decisamente meno salato l’onere imposto nelle Marche: dove si va da 80 a 110 fino a 180/250 euro.
Il cittadino che non fa fare la manutenzione nei tempi stabiliti (dall’installatore ovvero dal manutentore, perché la legge affida a loro questo compito) è passibile di sanzione come (articolo 15 del Dlgs 192/2015) fissata fra i 500 e i 3mila euro. Nel caso d’ispezione su impianto non autocertificato (che per forza di cose dovrebbe risultare anche non manutenuto) l’utente rischia dunque anche questa ammenda. Tuttavia, solo molto di rado, è stata applicata questa disposizione. Al contrario, a carico dell’utente resta il costo del tecnico abilitato che deve essere chiamato per rimettere in regola la caldaia. 
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Per i costi dell’impianto si segue il criterio dei millesimi. Valvole termostatiche, il riparto tiene conto di consumi e quota fissa.
Nel nostro condominio abbiamo una vecchia caldaia che, ormai, ha fatto il suo tempo. Dovremmo procedere alla sua sostituzione e, contestualmente, installare le valvole termostatiche e la contabilizzazione. Sono sorte perplessità in assemblea circa i criteri di riparto, in quanto alcuni ritengono che debbano essere utilizzati i millesimi del riscaldamento e non quelli di proprietà.
Non siamo d'accordo nemmeno sulla ripartizione delle spese per la termoregolazione in quanto ad alcuni di noi non sembra giusto dividere per millesimi. Come dobbiamo fare?
L’impianto di riscaldamento non è costituito solamente da quanto vi è in centrale termica. Esso è composto da 4 sottoinsiemi: 1) produzione (caldaia eccetera); 2) distribuzione (pompa di distribuzione e tubazioni); 3) regolazione (valvole termostatiche); 4) emissione (caloriferi).
Il primo e buona parte del secondo punto riguardano beni comuni ai sensi dell'articolo 1117, comma 1, n. 3 del Codice civile. La parte terminale della distribuzione, ovvero dal punto di diramazione ai locali di proprietà individuale dei singoli condomini, la regolazione del calore e l'emissione dello stesso sono, invece, di proprietà individuale. L'impianto deve essere considerato sotto due aspetti: esso è sia bene (gli impianti) sia servizio (il calore erogato).
Ciò significa che per ripartire le spese ad esso inerenti occorre fare riferimento a due tabelle millesimali: quella generale e quella del riscaldamento (rispettivamente ai sensi dell'articolo 1123, commi 1 e 2, Codice civile). Le citate tabelle, se contenute in un regolamento avente natura assembleare, devono consistere nella mera applicazione dei criteri legali di spesa. È nulla (impugnabile in ogni tempo, anche da chi ha votato a favore) la delibera che vi deroga istituendo diversi criteri di ripartizione.
È, invece, annullabile (impugnazione entro trenta giorni solo da assenti, contrari ed astenuti) la delibera che, in ciascun rendiconto, dà concreta attuazione ai diversi criteri.
La deroga
Solo il regolamento avente natura contrattuale (firmato da tutti i condomini dopo il venire in essere del condomino oppure allegato al primo atto di vendita e richiamato in tutti i successivi per accettazione) può derogare ai criteri legali di spesa prevedendone altri, per la modifica dei quali occorre il consenso unanime di tutti i condomini.
Solamente nel caso della contabilizzazione del calore, ai sensi del Dlgs 04.07.2014 n. 102 (per quanto attiene al servizio) la modifica dei criteri contenuti nel regolamento contrattuale (in quanto contrari a norma imperativa) può avvenire con la maggioranza dei presenti e almeno la metà dei millesimi.
I costi dell’impianto
In assenza di diversa pattuizione, tutto ciò che è riferito al bene (inteso quale impianto) deve essere ripartito in base alla tabella generale. Ci si riferisce a tutto ciò che è in centrale termica e alle tubazioni che portano l'acqua calda all'interno delle singole unità immobiliari (sino al punto di diramazione) o nei singoli edifici (in caso di supercondominio).
Occorre tenere presente il cosiddetto “condominio parziale” di cui all'articolo 1123, comma 3, del Codice civile. In tal caso, se un bene (o parte di esso) serve solamente alcuni condomini, solo questi devono essere convocati, deliberano e pagano. Ne consegue che sono esclusi dal pagamento tutti coloro che non sono mai stati serviti dall'impianto.
Per quanto attiene alle tubazioni per la distribuzione del calore, pagheranno solo quei condomini che da quella tubazione sono serviti. Con la stessa tabella vanno ripartiti il compenso del professionista e tutte le spese di manutenzione straordinaria. Ciascun condomino, invece, dovrà pagare le opere eseguite all'interno della sua unità immobiliare (sostituzione o manutenzione dei caloriferi, le valvole termostatiche e i ripartitori).
Le spese per il calore
Diverso è, invece, il caso della ripartizione delle spese afferenti il servizio (erogazione del calore). In assenza di contabilizzazione del calore e di diversa indicazione contenuta nel regolamento contrattuale, la spesa deve essere ripartita sulla base della superficie radiante deputata al riscaldamento di ciascuna unità immobiliare (Cassazione, 26.01.1995, n. 946).
In presenza, invece, di contabilizzazione, ai sensi del Dlgs 04.07.2014 n. 102, articolo 9, comma 5, lettera d), la spesa per il riscaldamento va ripartita sulla base dei consumi effettivi. Tale voce va divisa in due sottovoci. Vi è anzitutto la quota a consumo, che va calcolata sulla base degli effettivi prelievi volontari di energia termica utile (quindi il solo calore prelevato da ciascun termosifone senza calcolare le dispersioni verso l'esterno o gli ambienti confinanti).
L'altra sottovoce è composta dalla spesa per potenza termica impegnata (la cosiddetta quota fissa). Essa comprende il costo che deve necessariamente essere sopportato per portare l'acqua calda all'ingresso di ciascuna unità immobiliare. Tale quota è composta dalle dispersioni di calore nelle tubazioni, dalla manutenzione ordinaria, dal compenso per l'eventuale terzo responsabile, dal costo dell'energia elettrica necessaria per il funzionamento dell'impianto.
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Caldaie, un’eccezione lo scarico a parete. Gas combusti. La regola è l’eliminazione dal tetto.
Nel condominio in cui abito è sorta una discussione piuttosto animata sulla possibilità di installare una caldaietta autonoma senza realizzare lo scarico sul tetto, ma limitandosi a far uscire i fumi dalla parete.
A sostenere questa possibilità, lamentando non meglio precisati «motivi tecnici» avanzati dalla ditta che eseguirà l’installazione, è un condomino che ha acquistato un appartamento nell’edificio e sta procedendo con una ristrutturazione integrale con contestuale sostituzione dell’impianto termoautonomo.
L’argomento in effetti è controverso. L’espulsione dei gas combusti può generare controversie e discussioni, anche perché non è sempre chiaro cosa possano (o non possano) fare i proprietari dei singoli appartamenti in condominio. Va detto subito che, normalmente, i gas devono essere convogliati oltre la sommità del tetto, salvo casi particolari.
Il punto di partenza è il decreto legislativo 04.07.2014, n. 102, che ha ridisegnato le regole per lo scarico a parete dei generatori di calore a gas. Regole che, a loro volta, erano state già recentemente modificate dalla legge 03.08.2013, n. 90. In sostanza, dal 31.08.2013 -termine fissato dalla legge 90 appena citata- qualsiasi tipologia di installazione ha il vincolo di dover condurre al tetto i fumi della combustione, mediante camini, canne fumarie, condotti di scarico. Questo vale sia per le nuove installazioni che per le «mere sostituzioni» di impianti esistenti.
Ci sono però alcune deroghe che consentono lo scarico dei fumi all’esterno di una parete. Ed è proprio su queste deroghe che in ambito condominiale spesso si concentrano le discussioni maggiori. Può essere utile, allora, ripercorrere passo a passo l’elenco delle deroghe contenuto nella normativa, come ha fatto il Centro studi Anaci Padova - Settore impianti, per i propri associati.
Caldaie:
- sostituzione di una caldaia, di qualsiasi tipo, che già scaricava a parete, con una nuova caldaia a condensazione;
- sostituzione di una caldaia a camera aperta, a tiraggio naturale, che scaricava in una canna fumaria collettiva ramificata condominiale, con una nuova caldaia a condensazione;
- installazione in edifici storici o sottoposti a norme di tutela;
- impossibilità tecnica di andare a tetto con lo scarico fumi, asseverata da un professionista abilitato.
Scaldabagni:
- sostituzione di uno scaldabagno, di qualsiasi tipo, che già scaricava a parete, con un nuovo scaldabagno a condensazione;
- sostituzione di uno scaldabagno a camera aperta, a tiraggio naturale, che scaricava in una canna fumaria collettiva ramificata condominiale, con un nuovo scaldabagno a condensazione;
- installazione in edifici storici o sottoposti a norme di tutela;
- impossibilità tecnica di andare a tetto con lo scarico fumi, asseverata da un professionista abilitato.
Inoltre, dal 19.07.2014, a queste eccezioni si aggiungono altri due casi in cui è consentito lo scarico a parete.
Caldaie:
- installazione di apparecchi a condensazione, nell’ambito di ristrutturazioni di impianti termici individuali già esistenti, siti in stabili plurifamiliari, qualora nella versione iniziale non dispongano già di camini, canne fumarie o sistemi di evacuazione dei prodotti della combustione con sbocco sopra il tetto dell’edificio, funzionali e idonei o comunque adeguabili alla applicazione dei generatori;
- installazione di uno o più generatori ibridi compatti, composti almeno da una caldaia a condensazione a gas e da una pompa di calore, dotati di specifica certificazione di prodotto.
Scaldabagni:
- installazione di apparecchi a condensazione, nell’ambito di ristrutturazioni di impianti termici individuali già esistenti, siti in stabili plurifamiliari, qualora nella versione iniziale non dispongano già di camini, canne fumarie o sistemi di evacuazione dei prodotti della combustione con sbocco sopra il tetto dell’edificio, funzionali e idonei o comunque adeguabili all’applicazione dei generatori.
Va ricordato, comunque, che lo scarico a parete, fermo restando il rispetto della casistica appena elencata, deve in ogni caso rispettare le distanze minime da aperture, finestre, terrazze e così via indicate nella norma Uni 7129:2008.
Inoltre, si devono sempre verificare i regolamenti comunali, che possono essere più restrittivi delle norme nazionali. In questo caso, oltre alla norma, è utile riscontrare l’interpretazione dello sportello comunale per l’edilizia e la prassi applicativa locale (articolo Il Sole 24 Ore del 05.10.2015).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Privacy sul lavoro viva e vegeta. Datori di lavoro tenuti a una molteplicità di adempimenti. Dal badge alla denuncia contributiva: strumenti che impongono attenzione e formalità.
Privacy a 360 gradi sugli adempimenti del lavoro. Dal badge aziendale alla denuncia contributiva, infatti, è un continuo tuttofare di pratiche e informative al fine di evitare di violare le regole sulla comunicazione di dati personali.
Per principio generale, infatti, il datore di lavoro può sapere dei lavoratori solamente i dati strettamente indispensabili al rapporto di lavoro (nome, cognome e residenza): nulla di più. E altrettanto devo stare attento a comunicare all'esterno.
Le regole generali. Il trattamento dei dati personali nel rapporto di lavoro, ovviamente, segue i principi e le regole generali in materia di privacy e dettate dal c.d. Codice privacy, il dlgs n. 196/2003. Pertanto, i dati personali oggetto di trattamento vanno:
• trattati in modo lecito e secondo correttezza;
• raccolti e registrati per scopi determinati, espliciti e legittimi, e utilizzati in altre operazioni del trattamento in termini compatibili con tali scopi;
• esatti e, se necessario, aggiornati;
• pertinenti, completi e non eccedenti rispetto alle finalità per le quali sono raccolti o successivamente trattati;
• conservati in una forma che consenta l'identificazione dell'interessato per un periodo di tempo non superiore a quello necessario agli scopi per i quali essi sono stati raccolti o successivamente trattati.
I dati personali trattati in violazione di tali regole e principi non possono essere utilizzati.
Le regole sul lavoro. Declinando i principi generali nello specifico ambito dei rapporti di lavoro ne derivano le regole specifiche. Prima regola generale: il datore di lavoro può trattare le informazioni personali dei lavoratori solamente se ciò sia strettamente indispensabile all'esecuzione del rapporto di lavoro. Pertanto, «informarsi» speculativamente sulla personalità dei propri collaboratori (preferenze, tendenze, usi, costumi ecc.) è vietato.
Perché (anche) sul luogo di lavoro va assicurata la tutela dei diritti, delle libertà fondamentali e della dignità delle persone (a partire dai lavoratori), garantendo la sfera della riservatezza nelle relazioni personali e professionali.
Le informazioni personali che vengono trattate possono riguardare, oltre a quelle strettamente legate all'attività lavorativa, la sfera personale e la vita privata dei lavoratori (ad esempio, i dati sulla residenza e i recapiti telefonici) e terzi (ad esempio, i dati relativi al nucleo familiare per garantire determinate provvidenze, come l'assegno per il nucleo familiare).
In tal caso è rispettato un altro principio che vuole che il trattamento di dati personali, anche sensibili, riferibili a singoli lavoratori è lecito se è finalizzato ad assolvere obblighi derivanti dalla legge, dal regolamento o dal contratto individuale (ad esempio, per verificare il corretto adempimento della prestazione o commisurare l'importo della retribuzione).
I trattamenti di dati personali devono poi rispettare il principio di necessità, secondo cui i sistemi informativi e i programmi informatici devono essere configurati riducendo al minimo l'utilizzo delle informazioni personali e identificative. Inoltre, va rispettato il principio di correttezza, secondo il quale le caratteristiche essenziali dei trattamenti devono essere rese note ai lavoratori. Ancora i trattamenti devono essere effettuati per finalità determinate, esplicite e legittime in base ai principi di pertinenza e non eccedenza.
Il trattamento di dati personali può avvenire per mano diretta del datore di lavoro o per mezzo di suoi dipendenti. Nel secondo caso, quando cioè i dati vengono trattati dal personale incaricato, vanno assicurate idonee misure di sicurezza per proteggerli da intrusioni o divulgazioni illecite. Ovviamente, il trattamento può avvenire esclusivamente dal personale debitamente incarico dal datore di lavoro.
I badge di riconoscimento. A chi è capitato di entrare in un ufficio postale avrà notato, appeso sulla giacca dell'impiegato/a, un'etichetta su cui è indicato un nome e un numero: è il badge personale del lavoratore, cioè un cartellino che lo identifica nell'ambito dell'organizzazione aziendale.
È lecito il badge ai fini della privacy? Sì, è lecito. Tuttavia, ha avvertito il Garante, può essere eccessivo riportare per esteso tutti i dati anagrafici o le generalità complete del dipendente: a seconda dei casi, allora, ci si può accontentare di un codice identificativo (in genere è la matricola aziendale) o del solo nome o del solo il ruolo professionale.
Le comunicazioni ai sindacati. Non è lecito, invece, il comportamento del datore di lavoro che, senza avvertirli, dia informazioni dei lavoratori ai sindacati. In ambito di lavoro privato, infatti, al fine di comunicare informazioni sui lavoratori alle associazioni di datori di lavoro, ex dipendenti o conoscenti, familiari, parenti occorre il consenso dell'interessato. In ambito di lavoro pubblico, addirittura, è richiesto che vi sia una norma di legge o di regolamento.
Bacheche aziendali. Stesso discorso vale per le informazioni, sindacali e non, pubblicate nelle bacheche aziendali, sui cui generalmente vengono affissi gli ordini di servizio, i turni lavorativi o feriali e molte altri dati e informazioni relativi all'organizzazione aziendale.
Infatti, non si possono affiggere i documenti strettamente inerenti ai lavoratori quali, ad esempio, quelli contenenti gli emolumenti percepiti, le sanzioni disciplinari applicate, le motivazioni delle assenze (malattie, permessi, congedi ecc.), l'eventuale adesione a sindacati o altre associazioni.
Pubblicazioni sui siti web e reti interne. Occorre il consenso dell'interessato anche per pubblicare informazioni personali (foto, curricula) nella intranet aziendale e, a maggior ragione sulla rete internet, nell'ambito di lavoro privato. In ambito di lavoro pubblico, le pubbliche amministrazioni possono mettere a disposizione sui siti web istituzionali atti e documenti amministrativi (in forma integrale o per estratto, ivi compresi gli allegati) contenenti dati personali, solo se la normativa di settore preveda espressamente tale obbligo.
Anche in tal caso, tuttavia, il datore di lavoro pubblico deve comunque selezionare i dati personali da inserire negli atti e documenti da pubblicare, evitando di divulgare dati eccedenti o non pertinenti, verificando caso per caso che qualora ricorrano determinate informazioni esse siano oscurate dagli atti e documenti destinati alla pubblicazione.
Ciò perché i soggetti pubblici devono ridurre al minimo l'utilizzo di dati identificativi e di tutti gli altri dati personali ed evitare il relativo trattamento quando le finalità perseguite nei singoli casi possono essere realizzate mediante dati anonimi o altre modalità che permettano di identificare l'interessato solo in caso di necessità.
Invece non è assolutamente possibile la pubblicazione (è vietata!) di qualsiasi dato e informazione da cui si possa desumere lo stato di malattia o l'esistenza di patologie di soggetti, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni d'invalidità, disabilità o handicap fisici o psichici (articolo ItaliaOggi Sette del 05.10.2015).

VARI: Imprese virtuose ecocertificate. Premiata l'attenzione ai prodotti e alle aspettative green. Dal 15 settembre è in vigore il nuovo sistema di gestione ambientale Iso 14001:2015
Attenzione alle prestazioni ecologiche dei prodotti nell'intero loro ciclo di vita, risposta alle aspettative green di clienti e contesto esterno, valutazione delle macro problematiche ambientali come cambiamenti climatici, scarsità delle risorse e declino del capitale naturale.
Questi i requisiti che, oltre al rispetto delle prescrizioni di Legge, le aziende che vorranno fregiarsi della nuova certificazione ambientale volontaria Iso 14001:2015 dovranno dimostrare agli organismi competenti.
Le strutture già certificate in base all'edizione 2004 dello standard di gestione ambientale dovranno invece adeguarsi ai nuovi parametri pubblicati dall'International Organization for Standardization lo scorso 15 settembre entro i prossimi tre anni.
Le principali novità dell'edizione 2015. Al centro del rinnovato sistema di gestione ambientale, il concetto di sostenibilità, principio e valore che dovrà informare non solo lo svolgimento dell'attività interna dell'organizzazione, ma soprattutto quella esterna, coincidente con i prodotti forniti. Ciò anche in linea con il trend, affermatosi in questi ultimi anni, di considerare la tutela ambientale come un'opportunità per le imprese di migliorare il business.
L'Iso 14001:2015 chiede innanzitutto alle aziende di considerare l'intero ciclo di vita dei propri beni e servizi, dunque di determinarne gli aspetti ambientali di ogni fase: dall'acquisto delle materie prime alla loro gestione a fine vita, passando per progettazione, produzione, trasporto, consegna e utilizzo.
Questo secondo una rinforzata logica di transizione concettuale dalla gestione in senso verde dell'attività produttiva interna al miglioramento delle proprie prestazioni ambientali oltre i confini del sito aziendale.
Ancora, le imprese dovranno dimostrare maggior interazione con clienti, comunità locali, autorità di regolamentazione, organizzazioni non governative al fine di comprenderne esigenze ed aspettative (come ad esempio, la riduzione del quantitativo dei rifiuti) ed integrarle, per quanto possibile, nel proprio sistema di gestione ambientale con valenza di «obblighi di conformità» (come, ad esempio, l'obiettivo di aumentare il novero dei beni a fine vita ritirati direttamente).
Al centro della nuova gestione ambientale dovrà altresì esservi un'ampia visione del contesto in cui si opera, comprensiva, oltre agli effetti dell'organizzazione sull'ambiente, anche dell'impatto generato dall'ambiente sull'organizzazione. Ampio coinvolgimento, domanda la nuova Iso, anche in relazione al «top management» dell'azienda, che dovrà essere in grado di integrare la visione ambientale in tutti i processi dell'organizzazione, partecipando attivamente sia alla prevenzione dell'inquinamento che alla protezione dell'ecosistema.
Il sistema di gestione ambientale. L'Iso 14001 coincide con l'insieme di requisiti cui deve rispondere il sistema di gestione ambientale (c.d. «sga») di una organizzazione collettiva (pubblica o privata), quale parte del più generale sistema che regola il funzionamento della struttura e finalizzata a garantirne l'attività in modo da attenuare gli effetti negativi sull'ecosistema.
Le novità dell'esordiente standard 2015 si innestano, conservandone l'impianto, sul modello di miglioramento continuo previsto dell'edizione 2004 (noto come «Ciclo di Deming» e) costituito da quattro fasi: pianificazione (nella quale si identificano le problematiche ambientali legate all'attività e si individuano strumenti e mezzi per risolverli o attenuarne la portata, compreso il rispetto delle norme cogenti in materia); attuazione (della politica ambientale così definita, mediante risorse e procedure necessarie); verifica (coincidente con valutazione degli obiettivi raggiunti ed eventuali punti di non conformità); azione (correttiva, al fine di raggiungere gli obiettivi pianificati e di migliorarli continuamente).
Il rispetto da parte dell'organizzazione di tali «requisiti di sistema» è verificato e certificato tramite analisi ambientali condotte da organismi esterni accreditati da Enti nazionali di riferimento.
Il regime di transizione. Il passaggio dal vecchio al nuovo sistema di certificazione ruota intorno ad un preciso regime transitorio, in base al quale: per i 3 anni successivi alla data di pubblicazione della nuova Iso 14001 (avvenuta nella citata data del 15.09.2015) saranno valide nuove certificazioni e rinnovi emessi sulla base di entrambe le edizioni della norma (2004 e 2015); dopo tre anni dalla pubblicazione dell'edizione 2015 le certificazioni fondate sulla versione 2004 saranno revocate.
La data di scadenza delle certificazioni Iso 2004 emesse durante il periodo transitorio corrisponderà alla cessazione di questo e le nuove certificazioni Iso 2015 potranno essere rilasciate solo da organismi di certificazione in merito accreditati dall'Ente nazionale di riferimento.
I vantaggi per i soggetti certificati. Oltre al ritorno in termini d'immagine e alle connesse prospettive di entrata in nuovi mercati, la certificazione Iso permette anche positivi riflessi sul piano degli adempimenti di legge.
In relazione alla gestione dei rifiuti, il Codice ambientale (dlgs 152/2006) prevede infatti agevolazioni in sede di rinnovo delle necessarie autorizzazioni: le attività di esercizio impianti così come quelle di raccolta e trasporto rifiuti possono infatti essere condotte nelle more della procedura di rinnovo dei titoli (fino a 180 giorni dalla loro richiesta) dietro semplice autocertificazione da parte dei soggetti certificati in base alla 14001 (articolo 209).
Ancora, alle imprese parimenti certificate è riconosciuta una riduzione del 40% sull'importo dovuto a titolo di garanzia finanziaria all'atto dell'iscrizione all'Albo gestori ambientali per la conduzione di determinate attività (articolo 212).
La presenza di un sistema di gestione della qualità figura inoltre tra i requisiti dei processi di trattamento dei residui, laddove se ne voglia invocare l'idoneità a trasformarli in nuovi beni ai sensi della disciplina Ue sull'«End of waste» (ossia, sulla «cessazione della qualifica di rifiuto», richiamata dall'articolo 184-ter, dlgs 152/2006).
Negli appalti pubblici verdi (c.d. «green public procurement») per l'acquisto da parte della p.a. di determinati beni e servizi, la presenza di certificazioni ambientali d'impresa come l'Iso 14001 è dalle norme in materia (dm Ambiente 11.04.2008) contemplato tra gli strumenti per valutare i potenziali fornitori.
È infine utile ricordare che i sistemi di gestione ambientale, tra cui la stessa Iso 14001, costituiscono una buona base di partenza per la costruzione del «Modello di organizzazione e gestione» da applicare nell'azienda al fine di arginare la responsabilità dell'Ente ex dlgs 231/2001 in caso di reati ambientali ad essa riconducibili. L'identificazione delle problematiche ambientali più significative dell'impresa evidenziate da tali sistemi agevolano infatti la corretta costruzione del citato modello esimente secondo i requisiti imposti dall'articolo 6, comma 2 del citato decreto (articolo ItaliaOggi Sette del 05.10.2015).