AGGIORNAMENTO ALL'11.04.2024

Sulla ristrutturazione edilizia di un fabbricato "rurale" [censito al Catasto Terreni e, comunque, avente (o che aveva) destinazione residenziale] che diventerà un fabbricato "residenziale" (da censire al Catasto Fabbricati):
sconta, o meno, il versamento del contributo di costruzione?
Risposta: SÌ (...anche se con alcuni distinguo).

EDILIZIA PRIVATA: La “ratio” dell’esenzione di cui all’art. 17, comma 3, lett. b), del TUE è quella di favorire gli edifici unifamiliari, quindi la piccola proprietà immobiliare, meritevole di un trattamento contributivo differenziato per agevolare interventi di ristrutturazione o di limitato ampliamento di unità immobiliari destinate al soddisfacimento dei bisogni abitativi di una famiglia; insomma si tratta di un’esenzione da contributo per finalità di carattere eminentemente sociale.
---------------
Nel caso di specie, dalla documentazione versata in giudizio appare evidente che l’immobile di cui è causa non può essere minimamente ricondotto all’ipotesi di cui al succitato art. 17 del TUE.
Il complesso immobiliare ricade in zona A1 agricola ed è costituito da un fabbricato principale un tempo destinato ad abitazione del coltivatore diretto e da un altro fabbricato ad uso stalla o deposito.
L’intervento assentito con il PdC di cui è causa comporta la ristrutturazione con cambio d’uso da rurale a residenziale, la creazione di un pergolato ad uso parcheggio, la sistemazione dell’area esterna con realizzazione di un cancello carrabile sulla via ....
La relazione tecnica di progetto ammette che quest’ultimo riguarda “la ristrutturazione dell’esistente fabbricato rurale allo scopo di renderlo idoneo all’uso abitativo”.
Inoltre, se il fabbricato principale è considerato in “discrete condizioni”, quello accessorio è definito come fatiscente e in parte crollato, sicché sullo stesso dovranno realizzarsi interventi importanti per creare un’unità abitativa, con nuovi locali ad uso bagno e lavanderia.
A ciò si aggiunga che il complesso immobiliare non può certamente qualificarsi come edificio unifamiliare; è sufficiente a tale proposito ancora la lettura della relazione di progetto e delle fotografie allegate, che individuano con chiarezza due strutture distinte.
Anche la documentazione catastale evidenzia due diverse unità immobiliari.
Non si tratta, quindi, di un edificio unifamiliare, senza contare che la trasformazione in residenza del vecchio edificio fatiscente un tempo adibito ad uso stalla e fienile implica un aumento della superficie utile ben superiore alla misura di legge del 20%.
Nello stesso ricorso principale l’esponente ammette peraltro che l’immobile è composto da ben nove vani per una superficie abitabile di circa 200 metri quadrati, il che appare di per sé incompatibile con la nozione di “edificio unifamiliare”.
Non può neppure sostenersi che l’intervento edilizio non darebbe luogo ad aumento del carico urbanistico in quanto anche il vecchio edificio abitato dal coltivatore diretto aveva comunque destinazione residenziale.
L’argomento difensivo è privo di pregio, considerato che si realizza la trasformazione ad uso abitativo del fabbricato ad uso deposito (stalla e fienile), senza contare che la vecchia casa del coltivatore diretto è ormai di fatto non più abitabile, sicché la creazione della nuova e più ampia residenza darà luogo ad incremento del carico urbanistico.
---------------
... per l'annullamento
● per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
   - dell'Avviso di rilascio del Permesso di Costruire n. 72/2018, prot. n. 13345 del 04.09.2018, notificato in pari data, nella parte in cui dispone che, ai fini del rilascio del Permesso di Costruire, debba essere pagato il contributo di costruzione ammontante complessivamente ad € 25.332,12 (doc. 1), e di ogni atto presupposto o conseguente o comunque connesso alla liquidazione del contributo di costruzione e l'accertamento del diritto della ricorrente all'esonero dal pagamento del contributo di costruzione e comunque della non debenza dello stesso o, eventualmente, del minore importo da corrispondere, con richiesta di restituzione della somma indebitamente pagata, pari ad € 25.332,12 o a quella diversa somma che risulterà in corso di causa;
● per quanto riguarda i motivi aggiunti:
   - per l’annullamento degli atti già impugnati con ricorso introduttivo del giudizio e per l’accoglimento delle altre domande ivi formulate, nonché per l’accertamento e la declaratoria del diritto in capo alla ricorrente allo scomputo del contributo di costruzione e/o alla riconduzione ad equità degli impegni assunti mediante sottoscrizione di atto unilaterale d’obbligo allegato al permesso di costruire n. 72/2018.
...
1. La signora An.Ci. otteneva dal Comune di Olginate (LC) il permesso di costruire (PdC) n. 72/2018 per il restauro conservativo di un fabbricato adibito a residenza rurale, per la ristrutturazione del fabbricato ad uso deposito e il suo mutamento di destinazione d’uso in fabbricato residenziale, con riguardo ad un compendio immobiliare sito alla via ... n. 1.
Con il ricorso principale in epigrafe la stessa contestava la pretesa del Comune di ottenere il pagamento del contributo di costruzione per euro 25.332,12 in relazione al permesso di cui è causa.
Contestualmente era chiesto l’accertamento del diritto all’esonero dal pagamento del contributo, con richiesta di restituzione delle somme pagate.
Con ricorso per motivi aggiunti –sottoscritto da un nuovo difensore che aveva sostituito quello originario– l’esponente confermava la propria richiesta di esenzione dal pagamento del contributo di costruzione per l’intervento edilizio di cui è causa e contestualmente chiedeva l’accertamento della non debenza o in ogni caso la riduzione delle somme da essa dovute ai sensi dell’art. 21 delle norme di attuazione (NTA) del Piano di Governo del Territorio (PGT, vale a dire lo strumento urbanistico generale comunale ai sensi degli articoli 7 e seguenti della legge regionale n. 12 del 2005).
...
2.1 Nel primo motivo del gravame principale e nel motivo aggiunto n. 3 (continua la numerazione del ricorso introduttivo) l’esponente lamenta la violazione sotto vari profili degli articoli 16 e 17 del DPR n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’edilizia o anche solo “TUE”) e degli articoli 43 e 44 della legge regionale sul governo del territorio n. 12 del 2005.
La tesi di parte ricorrente è che il proprio intervento edilizio non dovrebbe essere assoggettato a contributo di costruzione, dovendo applicarsi l’ipotesi di esenzione di cui all’art. 17, comma 3, lettera b), del TUE, che prevede la gratuità degli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, degli edifici unifamiliari.
La censura non merita condivisione.
La “ratio” dell’esenzione di cui sopra è quella di favorire gli edifici unifamiliari, quindi la piccola proprietà immobiliare, meritevole di un trattamento contributivo differenziato per agevolare interventi di ristrutturazione o di limitato ampliamento di unità immobiliari destinate al soddisfacimento dei bisogni abitativi di una famiglia; insomma si tratta di un’esenzione da contributo per finalità di carattere eminentemente sociale (cfr. TAR Lombardia, Brescia, Sezione I, sentenza n. 449 del 2018, peraltro richiamata seppure impropriamente dall’esponente, nella quale si evidenzia correttamente che la finalità della norma è quella di garantire una “decorosa sistemazione abitativa”; si veda anche nello stesso senso, TAR Veneto, Sezione II, sentenza n. 289 del 2019).
Dalla documentazione versata in giudizio appare però evidente che l’immobile di cui è causa non può essere minimamente ricondotto all’ipotesi di cui al succitato art. 17 del TUE.
Il complesso immobiliare ricade in zona A1 agricola ed è costituito da un fabbricato principale un tempo destinato ad abitazione del coltivatore diretto e da un altro fabbricato ad uso stalla o deposito.
L’intervento assentito con il PdC di cui è causa comporta la ristrutturazione con cambio d’uso da rurale a residenziale, la creazione di un pergolato ad uso parcheggio, la sistemazione dell’area esterna con realizzazione di un cancello carrabile sulla via ... (cfr. il doc. 1 della ricorrente).
La relazione tecnica di progetto (cfr. il doc. 3 della ricorrente) ammette che quest’ultimo riguarda “la ristrutturazione dell’esistente fabbricato rurale allo scopo di renderlo idoneo all’uso abitativo” (si veda pag. 3 della relazione, punto 1.3).
Inoltre, se il fabbricato principale è considerato in “discrete condizioni”, quello accessorio è definito come fatiscente e in parte crollato, sicché sullo stesso dovranno realizzarsi interventi importanti per creare un’unità abitativa, con nuovi locali ad uso bagno e lavanderia (si vedano sul punto anche le fotografie degli immobili, doc. 19 della ricorrente e le planimetrie degli interventi, in particolare quella doc. 13 della ricorrente).
A ciò si aggiunga che il complesso immobiliare non può certamente qualificarsi come edificio unifamiliare; è sufficiente a tale proposito ancora la lettura della relazione di progetto e delle fotografie allegate, che individuano con chiarezza due strutture distinte (cfr. ancora il doc. 3 della ricorrente).
Anche la documentazione catastale evidenzia due diverse unità immobiliari (cfr. i documenti n. 1 e n. 2 del resistente).
Non si tratta, quindi, di un edificio unifamiliare, senza contare che la trasformazione in residenza del vecchio edificio fatiscente un tempo adibito ad uso stalla e fienile implica un aumento della superficie utile ben superiore alla misura di legge del 20%.
Nello stesso ricorso principale (cfr. pag. 14) l’esponente ammette peraltro che l’immobile è composto da ben nove vani per una superficie abitabile di circa 200 metri quadrati, il che appare di per sé incompatibile con la nozione di “edificio unifamiliare”.
Non può neppure sostenersi, come invece viene affermato nei motivi aggiunti, che l’intervento edilizio non darebbe luogo ad aumento del carico urbanistico in quanto anche il vecchio edificio abitato dal coltivatore diretto aveva comunque destinazione residenziale.
L’argomento difensivo è privo di pregio, considerato che si realizza la trasformazione ad uso abitativo del fabbricato ad uso deposito (stalla e fienile), senza contare che la vecchia casa del coltivatore diretto è ormai di fatto non più abitabile, sicché la creazione della nuova e più ampia residenza darà luogo ad incremento del carico urbanistico.
I motivi n. 1 e n. 3 devono quindi rigettarsi (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 13.03.2024 n. 719 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: E' oneroso l'intervento edilizio di ristrutturazione edilizia di un edificio colonico composto da abitazione e locali agricoli (stalla, cantina e magazzino) contemplante altresì:
   - il cambio di destinazione dei locali agricoli (parzialmente crollati e da ricostruire) a residenza;
   - il cambio di destinazione dell’intero edificio da residenza colonica a civile abitazione;
   - la costruzione di una nuova cantina interrata.
Come è noto, in base alla normativa applicabile “ratione temporis”, il rilascio del permesso di costruire per interventi di ristrutturazione edilizia è sempre oneroso (art. 16 DPR n. 380/2001) salvo che “per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari” (art. 17, comma 3, lett. b), DPR n. 380/2001).
Questo Tribunale ha già trattato ricorsi analoghi che contemplavano lavori di ristrutturazione di ex fabbricati rurali con destinazione mista, ovvero residenza colonica e locali adibiti ad usi produttivi agricoli (stalla, cantina, magazzini, ecc.).
Nel caso specifico, l’intervento non solo ha comportato la realizzazione di nuova superficie calpestabile, ma anche un ampliamento della superficie residenziale attraverso il cambio di destinazione dei vani originariamente con destinazione produttiva, quindi non accessori alla residenza ma direttamente collegati all’esercizio dell’attività agricola.
Il ricorrente non offre alcun elemento per ritenere che l’ampliamento della superficie residenziale sia stato contenuto entro il 20%.
Poiché l’intero edificio ha subito anche un cambio d’uso, da destinazione colonica (i cui interventi sono normalmente gratuiti ex art. 17, comma 3, lett. a), DPR n. 380/2001) a civile abitazione (i cui interventi sono normalmente onerosi come visto in precedenza), non si possono frazionare artificiosamente i lavori al fine di sostenere che parte di essi sarebbero gratuiti e parte onerosi, poiché l’intervento deve essere valutato nel suo complesso.
In questo caso pare evidente che il nuovo edificio, derivante dalla completa ristrutturazione con ampliamento del precedente, determini un complessivo incremento di carico urbanistico che va complessivamente ricondotto al regime dell’attività edilizia onerosa.
---------------
1. Il ricorrente otteneva, dal Comune di Pesaro, il permesso di costruire n. 281/2005 per lavori di ristrutturazione di un edificio colonico composto da abitazione e locali agricoli (stalla, cantina e magazzino).
La ristrutturazione contemplava altresì:
   - il cambio di destinazione dei locali agricoli (parzialmente crollati e da ricostruire) a residenza;
   - il cambio di destinazione dell’intero edificio da residenza colonica a civile abitazione;
   - la costruzione di una nuova cantina interrata.
Per il rilascio del titolo è stato previsto il pagamento dei seguenti oneri concessori:
   - € 5.236,87 per contributo commisurato al costo di costruzione;
   - € 9.426,54 per oneri di urbanizzazione primaria;
   - € 10.136,16 per oneri di urbanizzazione secondaria.
Con l’odierna iniziativa giudiziaria il ricorrente contesta la quantificazione dei predetti oneri nei limiti della somma di € 9.832,29 che ritiene non essere dovuta perché riguarda i lavori di “ristrutturazione semplice” (cioè senza cambio di destinazione d’uso e senza aggravio di carico urbanistico) dei vani originariamente destinati ad abitazione.
Il Comune di Pesaro si è costituito per resistere al gravame.
2. Il ricorso è affidato ad un’unica ed articolata censura basata sulla circostanza che la ristrutturazione (che il ricorrente definisce “semplice”) dei vani dell’edificio già destinati a residenza, non abbia comportato alcun incremento di carico urbanistico per cui l’intervento, almeno entro questi limiti, avrebbe dovuto essere considerato gratuito secondo l’orientamento giurisprudenziale applicabile al momento.
La censura è infondata.
Come già ricordato in precedenza, l’intero edificio ha subito un cambio di destinazione da residenza colonica a civile abitazione. Anche i lavori hanno riguardato l’intero edificio.
Sul punto il Comune cita il passo della relazione di progetto descrittiva delle seguenti opere: “Per l’edificio principale … una ridistribuzione planimetrica degli ambienti che prevedono il cambio di destinazione della stalla al piano terra e del magazzino al primo piano. La zona giorno si svilupperà al piano terra con la realizzazione di una stanza interrata destinata a cantina. La zona notte, posta al primo piano, prevede la realizzazione di alcuni soppalchi in legno… Il corpo accessorio di sinistra sarà ricostruito nelle parti mancanti destinato in parte a garage in parte a porticato, mentre quello di destra verrà trasformato interamente a porticato. Le bucature esistenti nell’ex-stalla vengono ampliate in altezza abbassando la piattabanda. Sul lato destro, queste ultime, diventano porte-finestre. Si prevede la sostituzione di tutti gli infissi delle finestre con finestre in vetrocamera e sistema di oscuramento con persiane. Verrà sostituito il portoncino di ingresso. … Verrà realizzato ex novo il solaio di piano abbassandolo di circa 40 cm per sopperire all’aumento di spessore dovuto alla realizzazione del massetto impianti e all’aumento di spessore dovuto a necessità strutturali. … Verranno inserite delle velux per l’illuminazione dei soppalchi. Sul fianco sinistro è prevista la realizzazione di un’apertura ovale anch’essa per illuminare il soppalco attiguo.” (cfr. memoria depositata il 07/12/2023 non seguita da controdeduzioni di parte ricorrente).
Come è noto, in base alla normativa applicabile “ratione temporis”, il rilascio del permesso di costruire per interventi di ristrutturazione edilizia è sempre oneroso (art. 16 DPR n. 380/2001) salvo che “per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari” (art. 17, comma 3, lett. b), DPR n. 380/2001).
Questo Tribunale ha già trattato ricorsi analoghi che contemplavano lavori di ristrutturazione di ex fabbricati rurali con destinazione mista, ovvero residenza colonica e locali adibiti ad usi produttivi agricoli (stalla, cantina, magazzini, ecc.) (cfr. TAR Marche, 04.01.2018 n. 9).
Nel caso specifico, l’intervento non solo ha comportato la realizzazione di nuova superficie calpestabile, ma anche un ampliamento della superficie residenziale attraverso il cambio di destinazione dei vani originariamente con destinazione produttiva, quindi non accessori alla residenza ma direttamente collegati all’esercizio dell’attività agricola.
Il ricorrente non offre alcun elemento per ritenere che l’ampliamento della superficie residenziale sia stato contenuto entro il 20%.
Poiché l’intero edificio ha subito anche un cambio d’uso, da destinazione colonica (i cui interventi sono normalmente gratuiti ex art. 17, comma 3, lett. a), DPR n. 380/2001) a civile abitazione (i cui interventi sono normalmente onerosi come visto in precedenza), non si possono frazionare artificiosamente i lavori al fine di sostenere che parte di essi sarebbero gratuiti e parte onerosi, poiché l’intervento deve essere valutato nel suo complesso.
In questo caso pare evidente che il nuovo edificio, derivante dalla completa ristrutturazione con ampliamento del precedente, determini un complessivo incremento di carico urbanistico che va complessivamente ricondotto al regime dell’attività edilizia onerosa.
3. Il ricorso va quindi respinto (TAR Marche, sentenza 16.01.2024 n. 53 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: E' legittima la determinazione e liquidazione dei contributi di costruzione per l'intervento edilizio di ristrutturazione con demolizione e ricostruzione e cambio d'uso da rurale a civile abitazione di una casa colonica.
L’art. 17, comma 3, lett. b), prevede che “Il contributo di costruzione non è dovuto: (omissis)
   b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”.
Sul punto conviene richiamare quanto statuito in caso analogo da questo TAR secondo cui
   “l’art. 9, lett. d), della Legge n. 10/1977, invocato dal ricorrente, prevedeva la gratuità della concessione edilizia “per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”.
   L’edificio in questione era un ex fabbricato rurale poi censito al catasto urbano nel 1991. Nella zona agricola è di norma prevista, per le abitazioni, la massima densità fondiaria di 0,03 mc/mq, salve diverse disposizioni regionali normalmente più restrittive (cfr. art. 7, punto 4, DM LL.PP. 02.04.1968 n. 1444; art. 4, comma 3, L.r. n. 13/1990). Il relativo piano terra era originariamente adibito ad usi produttivi agricoli (stalla, cantina, ecc.), cioè attività normalmente computabili attraverso propri indici di edificabilità (cfr. artt. 8 ss. L.r. n. 13/1990).
   Si trattava quindi di un edificio con destinazione mista, ovvero residenziale e produttiva (come potrebbe esserlo, ad esempio, un edificio con abitazione al primo piano e negozio o ufficio o laboratorio artigianale al piano terra).
   L’intervento di ristrutturazione, anche se non ha creato nuova superficie calpestabile o nuovo volume, ha comunque comportato una riconfigurazione delle superfici utili, ampliando quella residenziale e riducendo quella produttiva, trasformando così l’edificio da utilizzo misto a utilizzo essenzialmente abitativo.
   La citata lett. d) non specifica come debba essere computato l’ampliamento (se in termini di nuovo volume o di nuova superficie calpestabile oppure anche in altro modo, come il cambio di destinazione tra categorie funzionalmente diverse), fermo restando che deve riguardare l’edificio unifamiliare, ovvero un concetto di struttura di derivazione sociale: l’edificio unifamiliare, nell’accezione socio economica assunta dalla norma, coincide con la piccola proprietà immobiliare, tale da meritare, per gli interventi di ristrutturazione, un trattamento differenziato rispetto alle altre tipologie edilizie.
   Appare quindi evidente che edifici unifamiliari di questa tipologia, ritenuta meritevole di sgravio contributivo, contemplano normalmente, al piano sottostante l’abitazione, vani accessori alla residenza (garage, cantine, cantinette, ripostigli, lavanderie, stanze di sbroglio), ma non certo spazi produttivi commerciali, artigianali o agricoli quali stalle per l’allevamento del bestiame, cantine per produzione vinicola o comunque spazi destinati alla lavorazione, trasformazione o al deposito dei prodotti dell’agricoltura. Sarebbe stato quindi onere di parte ricorrente fornire quanto meno un principio di prova (depositando, ad esempio, la planimetria e i conteggi delle superfici esistenti e di progetto) per desumere che il cambio d’uso sia stato contenuto entro i limiti del 20% della destinazione residenziale originaria.”.
Secondo le risultanze processuali (progetto tecnico di parte ricorrente), emerge che l’immobile in questione aveva in origine destinazione residenziale al solo primo piano e che per effetto del progettato intervento, anche il piano terra, di dimensioni sostanzialmente uguali al primo piano, diventerebbe ad uso abitativo.
È, allora, indiscutibile che il cambio di destinazione d’uso non sia stato contenuto entro i limiti del 20% della destinazione residenziale originaria.
La tesi di parte ricorrente dedotta dall’orientamento del TAR Piemonte richiamato (peraltro non ancora avallato in appello), sarebbe, al limite, sostenibile (e in disparte la sua condivisibilità) qualora vi fosse coincidenza, entro il margine del quinto dell’originaria destinazione, tra destinazioni di uso ante e post intervento, ma nella specie tale situazione non è pacificamente sussistente, pertanto non può riconoscersi applicazione dell’esenzione di cui all’art. 17, comma 3, lett. b), D.P.R. 380/2001.
Né il passaggio (mediante la totale demolizione e ricostruzione dell’edificio) da una situazione ex ante in cui esisteva un solo appartamento di circa 150 mq ad una ex post in cui esisterebbero due appartamenti di circa 150 mq, può ritenersi privo di riflessi sul carico urbanistico.
---------------
... per l'annullamento della determinazione e liquidazione dei contributi di costruzione per l'intervento edilizio di ristrutturazione con demolizione e ricostruzione e cambio d'uso da rurale a civile abitazione di una casa colonica sita in Via ... n. 4, oggetto della SCIA prot. n. 7854/2021 del 02.09.2021, nonché di ogni atto presupposto, conseguente e, comunque, connesso, ivi compreso il provvedimento del 18.02.2022 avente ad oggetto: “SCIA per ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione con cambio d'uso da rurale a civile abitazione - via ... n. 4 foglio 2 mappale 241 Sub 3-4-5 - Immobile schedato A88 varianti PRG case coloniche. invito al pagamento del contributo dovuto e richiesta integrazioni”, con il quale sono stati determinati e liquidati a carico dei ricorrenti i contributi di costruzione relativi all'intervento edilizio in oggetto.
... 
I ricorrenti contestano la determinazione e liquidazione dei contributi a beneficio dell’Unione Terra dei Castelli – Territorio Comune di Polverigi, per l’intervento edilizio di ristrutturazione con demolizione ricostruzione e cambio d’uso da rurale a civile abitazione di una casa colonica sita in Via ... n. 4, oggetto della SCIA prot. n. 7854/2021 del 02.09.2021.
Gli stessi hanno richiesto l’esonero dei contributi di costruzione ai sensi dell’art. 17, comma 3, lettera b), del DPR 380/01, legando il diritto all’esonero al fatto che il fabbricato rurale oggetto dell’intervento era stato edificato prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977, allorquando le nuove costruzioni (sia rurali che di civile abitazione) non erano soggette al pagamento di oneri.
Secondo i ricorrenti, inoltre, la stessa L. 10/1977 avrebbe previsto all’articolo 9 alcune deroghe al principio generale della onerosità della concessione, stabilendo che in alcuni casi il contributo di concessione non sarebbe dovuto per le opere da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale, così ritenendo esente da oneri la costruzione realizzata prima dell’entrata in vigore della predetta norma, sia essa rurale ovvero di civile abitazione.
Andando di diverso avviso, il Comune resistente ha così comunicato con l’impugnato atto del 19.02.2022, “In riferimento alla pratica in oggetto, assunta al protocollo dell'Unione con il num. 7854/2021, si fa presente che, da una verifica amministrativa e contabile della documentazione prodotta, risulta NON essere stato versato il contributo di costruzione previsto e dovuto ai sensi dell'art. 16 del DPR 380/2001 e smi (ex art. 3 legge 28/01/1977 n. 10) per i lavori di cui trattasi, così come di seguito determinato”, indicando in euro 20.368,54 il totale del contributo richiesto (somma del contributo per oneri di urbanizzazione per euro 12.828,80 e di costruzione per euro 7.539,54) e precisando “Ritenuto che il versamento dell'importo di cui sopra sia dovuto, in quanto il cambio di destinazione d'uso a civile abitazione di un edificio colonico realizzato a suo tempo da un imprenditore agricolo per la conduzione del fondo assume rilevanza urbanistica ai sensi dell'art. 23-ter del DPR 380/2001, e pertanto doveva essere effettuato contestualmente alla presentazione della SCIA”.
Con il mezzo di gravame notificato il 17.05.2022 e depositato il 23.05.2022, è proposto il seguente motivo di diritto.
Illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere – Violazione e falsa applicazione degli artt. 16, 17 e 23-ter del D.P.R. n. 380/2001 oltre che dell’art. 23 Cost. – Erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti.
Sulla base di precedenti del Tar Piemonte (Tar Piemonte sez. II, 14.06.2019, n. 687 e Tar Piemonte sez. II, 27.04.2021, n. 446), affermano i ricorrenti, la non debenza di quanto richiesto dal Comune. Spiegano nel motivo, che mentre le residenze rurali edificate fino al 1977 erano esentate dal contributo di concessione sia che fossero destinate a soddisfare le esigenze abitative dell’imprenditore agricolo connesse alla conduzione dell’azienda, sia che fossero destinate a usi civili da parte di soggetti privati privi della qualifica di imprenditore agricolo, e ciò in virtù del regime di generalizzata gratuità dei titoli edilizi di cui all’articolo 31 della legge n. 1150 del 1942, invece le residenze rurali edificate dalla data di entrata in vigore della legge n. 10 del 1977 sono esentate dal contributo di costruzione soltanto nella misura in cui siano effettivamente destinate ed utilizzate a servizio della conduzione del fondo da parte dell’imprenditore agricolo, con la conseguenza che, venendo meno l’attività imprenditoriale agricola, la residenza può continuare ad essere utilizzata come abitazione civile solo previo pagamento del contributo di costruzione, ciò determinando la decadenza dal beneficio dell’esenzione di cui aveva goduto il titolo edilizio originario.
Da quanto sopra conseguirebbe che, mentre per le residenze rurali realizzate a far data dall’entrata in vigore della legge n. 10 del 1977 il passaggio dall’utilizzo rurale da parte dell’imprenditore agricolo all’utilizzo civile da parte di soggetti privi di tale qualifica, configura una modificazione della destinazione d’uso giuridicamente rilevante in quanto determina la decadenza dal beneficio dell’esenzione dei contributi di concessione di cui aveva beneficiato il titolo edilizio originario; per le residenze rurali edificate prima dell’entrata in vigore della legge 10/1977 il passaggio dall’uno all’altro utilizzo non configurerebbe alcuna modifica della destinazione d’uso giuridicamente rilevante dal momento che in tal caso il titolo abilitativo originario prevedeva entrambi gli utilizzi e ad entrambi concedeva il beneficio della gratuità previsto in modo generalizzato per il rilascio di qualsivoglia titolo edilizio e, pertanto, sia che l’immobile fosse destinato all’abitazione rurale, funzionale alla conduzione del fondo, sia altrettanto egualmente che fosse destinato all’abitazione civile.
Nel caso di specie, si dice, l’immobile è stato edificato anteriormente al 1967 (come risulta dall’atto di acquisto), e quindi beneficiando del regime di generale gratuità dei titoli edilizi vigente prima dell’entrata in vigore della legge n. 10 del 1977, ciò che comporterebbe l’irrilevanza, alla luce di quanto sopra esposto, della circostanza che l’immobile possa essere stato utilizzato come residenza rurale e che oggi venga destinato a residenza civile, in quanto entrambe le destinazioni d’uso erano e sono parimenti compatibili con il titolo abilitativo originario, essendo entrambe residenze destinate al medesimo uso di consentire l’abitazione alle persone, ed entrambe erano parimenti esenti dal pagamento degli oneri di urbanizzazione in virtù della normativa urbanistica all’epoca vigente.
In tale contesto il passaggio da residenza rurale a residenza civile non configurerebbe una modifica della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante.
Peraltro, si afferma che il passaggio dall’una all’altra destinazione non determinerebbe alcun aumento del carico urbanistico trattandosi in entrambi i casi di un utilizzo abitativo di un immobile senza incremento di superfici e di volumi e con l’aggiunta del fatto che il particolare tipo di intervento edilizio richiesto gode di una specifica disciplina di esenzione prevista dall’articolo 17, comma 2 (rectius, comma 3), lett. b), del DPR 380/2001 che riguarda proprio gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento in misura non superiore al 20% degli edifici unifamiliari.
...
Il ricorso non merita accoglimento per le seguenti ragioni.
L’art. 17, comma 3, lett. b), prevede che “Il contributo di costruzione non è dovuto: (omissis)
   b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”.
Sul punto conviene richiamare quanto statuito in caso analogo da questo TAR, con la sentenza del 04.01.2018, n. 9, secondo cui “l’art. 9, lett. d), della Legge n. 10/1977, invocato dal ricorrente, prevedeva la gratuità della concessione edilizia “per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”.
L’edificio in questione era un ex fabbricato rurale poi censito al catasto urbano nel 1991. Nella zona agricola è di norma prevista, per le abitazioni, la massima densità fondiaria di 0,03 mc/mq, salve diverse disposizioni regionali normalmente più restrittive (cfr. art. 7, punto 4, DM LL.PP. 02.04.1968 n. 1444; art. 4, comma 3, L.r. n. 13/1990). Il relativo piano terra era originariamente adibito ad usi produttivi agricoli (stalla, cantina, ecc.), cioè attività normalmente computabili attraverso propri indici di edificabilità (cfr. artt. 8 ss. L.r. n. 13/1990).
Si trattava quindi di un edificio con destinazione mista, ovvero residenziale e produttiva (come potrebbe esserlo, ad esempio, un edificio con abitazione al primo piano e negozio o ufficio o laboratorio artigianale al piano terra).
L’intervento di ristrutturazione, anche se non ha creato nuova superficie calpestabile o nuovo volume, ha comunque comportato una riconfigurazione delle superfici utili, ampliando quella residenziale e riducendo quella produttiva, trasformando così l’edificio da utilizzo misto a utilizzo essenzialmente abitativo.
La citata lett. d) non specifica come debba essere computato l’ampliamento (se in termini di nuovo volume o di nuova superficie calpestabile oppure anche in altro modo, come il cambio di destinazione tra categorie funzionalmente diverse), fermo restando che deve riguardare l’edificio unifamiliare, ovvero un concetto di struttura di derivazione sociale: l’edificio unifamiliare, nell’accezione socio economica assunta dalla norma, coincide con la piccola proprietà immobiliare, tale da meritare, per gli interventi di ristrutturazione, un trattamento differenziato rispetto alle altre tipologie edilizie (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 02.07.2014 n. 1707; id. Sez. II, 10.10.1996 n. 1480; TAR Lombardia, Brescia, 13.05.2011 n. 713; TAR Veneto, Sez. II, 13.03.2008 n. 604).
Appare quindi evidente che edifici unifamiliari di questa tipologia, ritenuta meritevole di sgravio contributivo, contemplano normalmente, al piano sottostante l’abitazione, vani accessori alla residenza (garage, cantine, cantinette, ripostigli, lavanderie, stanze di sbroglio), ma non certo spazi produttivi commerciali, artigianali o agricoli quali stalle per l’allevamento del bestiame, cantine per produzione vinicola o comunque spazi destinati alla lavorazione, trasformazione o al deposito dei prodotti dell’agricoltura. Sarebbe stato quindi onere di parte ricorrente fornire quanto meno un principio di prova (depositando, ad esempio, la planimetria e i conteggi delle superfici esistenti e di progetto) per desumere che il cambio d’uso sia stato contenuto entro i limiti del 20% della destinazione residenziale originaria.”.
Secondo le risultanze processuali (progetto tecnico di parte ricorrente), emerge che l’immobile in questione aveva in origine destinazione residenziale al solo primo piano e che per effetto del progettato intervento, anche il piano terra, di dimensioni sostanzialmente uguali al primo piano, diventerebbe ad uso abitativo.
È, allora, indiscutibile che il cambio di destinazione d’uso non sia stato contenuto entro i limiti del 20% della destinazione residenziale originaria.
La tesi di parte ricorrente dedotta dall’orientamento del TAR Piemonte richiamato (peraltro non ancora avallato in appello), sarebbe, al limite, sostenibile (e in disparte la sua condivisibilità) qualora vi fosse coincidenza, entro il margine del quinto dell’originaria destinazione, tra destinazioni di uso ante e post intervento, ma nella specie tale situazione non è pacificamente sussistente, pertanto non può riconoscersi applicazione dell’esenzione di cui all’art. 17, comma 3, lett. b), D.P.R. 380/2001.
Né il passaggio (mediante la totale demolizione e ricostruzione dell’edificio) da una situazione ex ante in cui esisteva un solo appartamento di circa 150 mq ad una ex post in cui esisterebbero due appartamenti di circa 150 mq, può ritenersi privo di riflessi sul carico urbanistico.
In conclusione il ricorso va respinto (TAR Marche, sentenza 16.12.2023 n. 858 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Le controversie inerenti la debenza, o la misura, dei contributi edilizi pretesi da un’amministrazione riguardano l’accertamento di diritti soggettivi che traggono origine da fonti normative e dei quali il giudice amministrativo conosce nell’ambito della giurisdizione esclusiva riconosciutagli dall’art. 133, co. 1, lett. f), c.p.a..
Esse prescindono dall’impugnazione e dalla stessa esistenza dell’atto (paritetico) che abbia intimato il pagamento del contributo, dando luogo a un giudizio di accertamento avente a oggetto il rapporto obbligatorio e la fondatezza della pretesa vantata dall’amministrazione, senza il vincolo degli argomenti eventualmente adoperati da quest’ultima, a corredo della pretesa, nella fase anteriore all’instaurazione della lite.
---------------
L’art. 9 d.l. n. 557/1993, convertito in legge n. 133/1994, nell’istituire il catasto dei fabbricati prevede, al comma 9, che per le variazioni “nell’iscrizione catastale dei fabbricati già rurali, che non presentano più i requisiti di ruralità […] non si fa luogo alla riscossione del contributo di cui all'art. 11 della legge 28.01.1977, n. 10, né al recupero di eventuali tributi attinenti al fabbricato ovvero al reddito da esso prodotto per i periodi di imposta anteriori al 01.01.1993 per le imposte dirette, e al 01.01.1994 per le altre imposte e tasse e per l'imposta comunale sugli immobili, purché detti immobili siano stati oggetto, ricorrendone i presupposti, di istanza di sanatoria edilizia, quali fabbricati rurali, ai sensi e nei termini previsti dalla legge 28.02.1985, n. 47, e vengano dichiarati al catasto entro il 31.12.1995 […]”.
La disposizione si riferisce ai fabbricati iscritti nel vecchio catasto terreni, ma non più dotati dei requisiti della ruralità e che, pertanto, debbono cambiare qualificazione nel passaggio al catasto fabbricati. E, per favorirne l’emersione, prevede alcuni benefici quali l’esonero dai contributi di urbanizzazione e dai tributi eventualmente dovuti per i periodi di imposta anteriori al 1993–1994.
L’accesso ai benefici predetti è condizionato, come si vede, al duplice requisito
   - dell’iscrizione in catasto entro il termine del 31.12.1995, poi ripetutamente prorogato, e
   - della regolarità urbanistico-edilizia dell’immobile.
Peraltro, la deruralizzazione diviene effettiva solo attraverso la richiesta di un opportuno titolo edilizio e l’art. 9, co. 9, in esame, nella parte in cui esclude la debenza dei contributi edilizi, non può essere letto nel senso di escludere altresì, a monte, la rilevanza urbanistico-edilizia di un mutamento di destinazione d’uso che implica il passaggio a una categoria funzionale diversa (da rurale a residenziale) ed è, perciò, urbanisticamente rilevante a prescindere dall’esecuzione di opere edilizie.
---------------
Nella specie, la ricorrente sostiene che l’immobile avrebbe perduto le caratteristiche di ruralità già nel 1989 dopo il decesso di suo nonno, coltivatore diretto.
L’affermazione è priva di qualsivoglia riscontro fattuale e non è supportata dalla disponibilità di un titolo edilizio corrispondente, né la prova mancante può essere supplita dal successivo accatastamento del 1997, che, com’è noto, rileva ai soli fini fiscali e non è idoneo ad attestare la regolarità urbanistico-edilizia di un immobile e della sua destinazione d’uso; fermo restando che, lo si ripete, all’accatastamento disciplinato dall’art. 9, co. 9, del d.l. n. 557/1993 non può attribuirsi efficacia “sanante” della mancanza del titolo per l’accesso all’esonero dai contributi edilizi.
---------------
1. La signora Si.Be. è proprietaria in Pescia di un fabbricato a uso abitativo, ristrutturato nell’anno 2017 previa presentazione di apposita segnalazione certificata di inizio di attività.
Ella espone che l’immobile, costruito prima del 1967 e munito della licenza di abitabilità, aveva in origine caratteristiche di ruralità che sarebbero tuttavia da lungo tempo venute meno, come attestato dall’iscrizione nel catasto urbano in categoria A/3 sin dal maggio del 1997.
Nondimeno, a seguito della presentazione della S.C.I.A. relativa all’intervento di ristrutturazione, il Comune di Pescia ha dapprima chiesto alla ricorrente di fornire, attraverso la ricevuta del versamento dell’I.C.I. per l’anno 1994, la prova dell’avvenuta deruralizzazione del fabbricato; quindi, con nota del 05.03.2018, dopo aver verificato che il versamento dell’I.C.I. era stato effettuato solo a partire dal 1997, ha preteso il pagamento dei c.d. “oneri verdi”, relativi appunto alla deruralizzazione.
Per il tramite del proprio legale, la signora Be. proponeva un’istanza di riesame, riscontrata negativamente dal Comune con comunicazione del 29.05.2018. Eseguito pertanto il pagamento richiesto, senza prestare acquiescenza, impugnava i menzionati atti comunali mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
Stante l’opposizione spiegata dal Comune ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, il ricorso straordinario è stato trasposto nella presente sede giurisdizionale dalla signora Be., la quale conclude per l’annullamento degli atti impugnati o, in subordine, per la condanna dell’amministrazione intimata alla restituzione degli importi versati a titolo di I.C.I.. non dovuta o comunque dovuta in misura ridotta.
1.1. Resiste alla domanda il Comune di Pescia.
...
2.1. Con l’unico motivo di impugnazione, la ricorrente deduce che il fabbricato di sua proprietà avrebbe da molto tempo perduto le iniziali caratteristiche di ruralità. Di ciò costituirebbero conferma il certificato di abitabilità come “casa urbana” del 1967, l’iscrizione al catasto urbano in categoria A/3, risalente al 1997, e il pagamento dell’I.C.I. a partire da quello stesso anno.
In materia, opererebbe il disposto dell’art. 9, co. 9, del d.l. n. 557/1993, in forza del quale non si fa luogo alla riscossione degli oneri di urbanizzazione –ivi compresi quelli di deruralizzazione– per le variazioni nell’iscrizione dei fabbricati già rurali, purché eseguita entro il termine del 31.12.1995, progressivamente esteso dal legislatore fino al 31.12.1998. Proprio l’iscrizione catastale eseguita nel 1997 consentirebbe alla signora Be. di accedere al beneficio riconosciuto dalla norma, mentre non potrebbe condividersi l’affermazione, contenuta negli atti impugnati, secondo cui la deruralizzazione potrebbe considerarsi dimostrata solo attraverso la prova del versamento dell’I.C.I. dal 1994, in ossequio alle indicazioni impartite dal Ministero delle Finanze con la risoluzione n. 257/1994 e con la nota del 04.05.1994.
Il Comune avrebbe ulteriormente errato nel negare il riesame chiesto dall’interessata. L’unico adempimento prescritto dal citato art. 9, co. 9, d.l. n. 557/1993, ai fini dell’esonero dai contributi, sarebbe quello della tempestiva iscrizione al catasto urbano, né tale requisito potrebbe essere integrato dall’illegittima prassi di esigere la prova del pagamento dell’imposta sugli immobili sin dal 1994.
La difesa comunale replica che l’accampionamento catastale del 1997 non costituirebbe di per sé titolo idoneo alla deruralizzazione del fabbricato, la quale necessiterebbe pur sempre di un formale mutamento di destinazione d’uso, così come, per accedere all’esonero dai contributi, sarebbe occorso il pagamento dell’I.C.I. dal 1994, tanto più che la stessa ricorrente avrebbe riconosciuto essere la deruralizzazione intervenuta di fatto già nel 1989. La debenza dell’I.C.I. discenderebbe direttamente dalla legge e non certo da una prassi del Comune, che non avrebbe avuto alcun onere di sanare la situazione della ricorrente mediante un accertamento fiscale, onde permetterle di accedere all’esonero dai contributi ai sensi dell’art. 9, co. 9, d.l. n. 557/1993.
2.1.1. Ricostruite, in sintesi, le contrapposte posizioni, in primo luogo va precisato che le controversie inerenti la debenza, o la misura, dei contributi edilizi pretesi da un’amministrazione riguardano l’accertamento di diritti soggettivi che traggono origine da fonti normative e dei quali il giudice amministrativo conosce nell’ambito della giurisdizione esclusiva riconosciutagli dall’art. 133, co. 1, lett. f), c.p.a.. Esse prescindono dall’impugnazione e dalla stessa esistenza dell’atto (paritetico) che abbia intimato il pagamento del contributo (fra le moltissime, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 15.04.2019, n. 2438; id., sez. IV, 17.07.2018, n. 4343; id., sez. IV, 27.09.2017, n. 4515), dando luogo a un giudizio di accertamento avente a oggetto il rapporto obbligatorio e la fondatezza della pretesa vantata dall’amministrazione, senza il vincolo degli argomenti eventualmente adoperati da quest’ultima, a corredo della pretesa, nella fase anteriore all’instaurazione della lite.
Tanto premesso, l’art. 9 d.l. n. 557/1993, convertito in legge n. 133/1994, nell’istituire il catasto dei fabbricati prevede, al comma 9, che per le variazioni “nell’iscrizione catastale dei fabbricati già rurali, che non presentano più i requisiti di ruralità […] non si fa luogo alla riscossione del contributo di cui all'art. 11 della legge 28.01.1977, n. 10, né al recupero di eventuali tributi attinenti al fabbricato ovvero al reddito da esso prodotto per i periodi di imposta anteriori al 01.01.1993 per le imposte dirette, e al 01.01.1994 per le altre imposte e tasse e per l'imposta comunale sugli immobili, purché detti immobili siano stati oggetto, ricorrendone i presupposti, di istanza di sanatoria edilizia, quali fabbricati rurali, ai sensi e nei termini previsti dalla legge 28.02.1985, n. 47, e vengano dichiarati al catasto entro il 31.12.1995 […]”.
La disposizione si riferisce ai fabbricati iscritti nel vecchio catasto terreni, ma non più dotati dei requisiti della ruralità e che, pertanto, debbono cambiare qualificazione nel passaggio al catasto fabbricati. E, per favorirne l’emersione, prevede alcuni benefici quali l’esonero dai contributi di urbanizzazione e dai tributi eventualmente dovuti per i periodi di imposta anteriori al 1993–1994.
L’accesso ai benefici predetti è condizionato, come si vede, al duplice requisito dell’iscrizione in catasto entro il termine del 31.12.1995, poi ripetutamente prorogato, e della regolarità urbanistico-edilizia dell’immobile. Peraltro, la deruralizzazione diviene effettiva solo attraverso la richiesta di un opportuno titolo edilizio (TAR Toscana, sez. III, 05.11.2020, n. 1363; id., 28.11.2017, n. 1457) e l’art. 9, co. 9, in esame, nella parte in cui esclude la debenza dei contributi edilizi, non può essere letto nel senso di escludere altresì, a monte, la rilevanza urbanistico-edilizia di un mutamento di destinazione d’uso che implica il passaggio a una categoria funzionale diversa (da rurale a residenziale) ed è, perciò, urbanisticamente rilevante a prescindere dall’esecuzione di opere edilizie (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 26.09.2022, n. 8291; id., 11.06.2021, n. 4534).
Nella specie, la ricorrente sostiene che l’immobile avrebbe perduto le caratteristiche di ruralità già nel 1989 dopo il decesso di suo nonno, coltivatore diretto. L’affermazione è priva di qualsivoglia riscontro fattuale e non è supportata dalla disponibilità di un titolo edilizio corrispondente, né la prova mancante può essere supplita dal successivo accatastamento del 1997, che, com’è noto, rileva ai soli fini fiscali e non è idoneo ad attestare la regolarità urbanistico-edilizia di un immobile e della sua destinazione d’uso (giurisprudenza da tempo consolidata, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 21.01.2015, n. 177; id., sez. IV, 04.02.2013, n. 666); fermo restando che, lo si ripete, all’accatastamento disciplinato dall’art. 9, co. 9, del d.l. n. 557/1993 non può attribuirsi efficacia “sanante” della mancanza del titolo per l’accesso all’esonero dai contributi edilizi.
Allo stesso modo, nessun rilievo riveste il permesso di abitabilità dell’immobile come “casa urbana”, rilasciato nel 1967. Che la deruralizzazione possa farsi risalire a quell’epoca, come la ricorrente tenta di sostenere nella propria memoria di replica, è in contraddizione con quanto dalla stessa signora Be. dedotto circa la destinazione rurale ricevuta dal fabbricato almeno sino al 1989; ma, soprattutto, l’abitabilità rileva unicamente sul piano del possesso dei requisiti igienico-sanitari e non attesta alcunché sotto il profilo edilizio.
Ne discende che, agli effetti urbanistico-edilizi, la deruralizzazione può considerarsi perfezionata e formalizzata solo con la segnalazione certificata di inizio di attività presentata nel 2017, nella quale va identificato il titolo legittimante, sia pure per implicito, anche il cambio di destinazione d’uso, in conformità a quanto stabilito dall’art. 135, co. 2, lett. e-bis), della legge regionale toscana n. 65/2014 che assoggetta al regime della S.C.I.A. i mutamenti urbanisticamente rilevanti della destinazione d'uso di immobili, o di loro parti.
D’altro canto, in assenza di prova circa il diverso momento nel quale il cambio di destinazione d’uso sarebbe effettivamente avvenuto, neppure è possibile verificare l’applicabilità ratione temporis di una differente disciplina legislativa e regolamentare. Gli oneri “verdi” sono pertanto dovuti dalla signora Be. ai sensi dell’art. 83 della citata legge n. 65/2014, che, in linea con tutta la legislazione regionale previgente (a partire dalla risalente l.r. n. 10/1979), sottopone il cambio della destinazione d’uso agricola al pagamento degli oneri finalizzati al miglioramento ambientale e paesaggistico del territorio rurale.
3. Il ricorso, alla luce delle considerazioni che precedono, non può trovare accoglimento.
La domanda, subordinata, di ripetizione degli importi versati nel corso degli anni a titolo di I.C.I./.I.M.U. va invece dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di pretesa la cui cognizione appartiene al giudice tributario (da ultimo, cfr. Cass. civ., SS.UU., 12.01.2022, n. 761) (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 20.02.2023 n. 182 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Secondo condivisibile giurisprudenza:
   “Sotto il vigore della legge urbanistica n. 1150/1942, e prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977, il rilascio della concessione edilizia per la realizzazione nel territorio comunale di nuove costruzioni, o l’ampliamento, la modificazione o la demolizione di quelle esistenti, non era soggetto al pagamento di oneri di sorta; il rilascio della concessione edilizia era subordinato all’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione della loro attuazione da parte dei comuni nel successivo triennio, ovvero all’impegno dei privati alla loro attuazione contestualmente alla realizzazione dell’intervento edilizio; ma, in ogni caso, il rilascio del titolo edilizio non era subordinato al pagamento di oneri di natura economica (art. 31 L. 1150/1942).
   Pertanto, chi otteneva, ad esempio, la concessione edilizia per l’edificazione di una abitazione in area agricola, non era soggetto al pagamento di oneri di sorta; e ciò, non in forza di una particolare normativa di favore per le attività agricole, ma perché questo era il regime ordinario applicabile a tutte le concessioni edilizie.
   Con l’entrata in vigore della L. 10/1977 è stato introdotto il principio della onerosità della concessione edilizia, attraverso l’affermazione del principio secondo cui <Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e la esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente legge> (art. 1), nonché del principio secondo cui <La concessione comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione>.
   Nel contempo, la stessa L. 10/1977 ha previsto all’art. 9 alcune deroghe al principio della generale onerosità della concessione edilizia, stabilendo che il contributo di concessione non è dovuto, tra l’altro, <a) per le opere da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’art. 12 L. 09.05.1975, n. 153>; una norma, quest’ultima, che non trova la propria ragion d’essere nel minore carico urbanistico correlato ad una abitazione di tipo <rurale> rispetto ad una abitazione di tipo <civile> –che è il medesimo in entrambi i casi– bensì, unicamente, in motivazioni di carattere politico correlate alla volontà del legislatore di incentivare, tutelare e valorizzare le attività imprenditoriali agricole, a tal fine esentando l’imprenditore agricolo a titolo principale che decida di insediare la propria abitazione nei pressi o all’interno della propria azienda agricola, dall’onere economico di contribuire alle opere di urbanizzazione correlate a tale insediamento abitativo”.
...
Poi, “(…), nell’impostazione della L. 10/1977, l’esenzione dal contributo di concessione per la realizzazione di residenze rurali da parte di imprenditori agricoli si configura come un beneficio di carattere soggettivo e oggettivo correlato,
   - per un verso, alla qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale dell’avente diritto e,
   - per altro verso, alla destinazione funzionale dell’immobile a soddisfare le esigenze abitative del medesimo in prossimità o all’interno della propria azienda agricola.
(…)
In definitiva,
   - mentre le residenze rurali edificate sotto il vigore della L. 1150/1942 erano esenti dal contributo di concessione
         - sia che fossero destinate a soddisfare le esigenze abitative dell’imprenditore agricolo connesse alla conduzione dell’azienda,
         - sia che fossero destinate ad usi <civili> da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo, e ciò alla luce del regime di generalizzata gratuità dei titoli edilizi di cui all’art. 31 di detta legge,
   - le residenze rurali edificate a far data dall’entrata in vigore della L. n. 10/1977 sono invece esenti dal contributo di costruzione soltanto se e nella misura in cui siano effettivamente destinate ed utilizzate a servizio della conduzione del fondo da parte dell’imprenditore agricolo; di modo che, venendo meno, per fatti oggettivi, l’attività imprenditoriale agricola, la residenza può continuare ad essere utilizzata come abitazione civile, ma previo assenso dell’amministrazione comunale e previo pagamento, ora per allora, del contributo di costruzione; e ciò in quanto la cessazione dell’attività agricola determina la decadenza ex lege dal beneficio dell’esenzione di cui aveva goduto il titolo abilitativo originario”.
...
Da tanto consegue ulteriormente che,
   - mentre per le residenze rurali realizzate a far data dall’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’utilizzo <rurale> (da parte dell’imprenditore agricolo a servizio della conduzione dell’azienda agricola) all’utilizzo <civile> (da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo e per esigenze abitative svincolate dalla conduzione del fondo) configura una modificazione della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, giacché determina la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di concessione di cui aveva beneficiato il titolo originario,
   - per le residenze rurali edificate prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’uno all’altro utilizzo non configura alcuna modifica della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, dal momento che in tal caso il titolo abilitativo autorizzava entrambi gli utilizzi, e ad entrambi concedeva il beneficio della gratuità previsto, in modo generalizzato, per il rilascio di qualsivoglia titolo edilizio”.
---------------
... per l'accertamento, in via di giurisdizione esclusiva,
   - del diritto all'esenzione dal pagamento del contributo di costruzione relativo al permesso di costruire n. 23/2021 notificato in data 25.02.2022;
per la conseguente condanna
    - della Città di Sacile intimata a rimborsare il contributo di costruzione versato;
per l’annullamento
   - nella parte in cui sono liquidati gli oneri di urbanizzazione, del suddetto permesso di costruire n. 23/2021 e, per quanto occorra, degli atti conseguenti o presupposti, anche non conosciuti, fra cui la comunicazione del 17.08.2021 nella parte in cui la Città di Sacile vi ha erroneamente determinato il contributo di costruzione;
...
Il signor Lo.Ba. espone di avere acquistato assieme alla coniuge, nel marzo del 2019, un immobile nel Comune di Sacile, in via ..., risalente agli anni Trenta del secolo scorso, con l’intenzione di ristrutturarlo e deputarlo alla propria abitazione.
Espone, inoltre, di avere chiesto ed ottenuto dal Comune il titolo edilizio per l’esecuzione, per l’appunto, di un intervento di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione, il cui rilascio è stato, pur tuttavia, subordinato dal Comune stesso al pagamento di € 46.062,47 a titolo di contributo di costruzione, di cui € 42.436,69 a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, ed € 3.625,78 a titolo di costo di costruzione.
Espone, infine, che, pur dubitando della doverosità del pagamento richiesto, lo ha assolto, riservandosi di verificare meglio in seguito, insieme all’Ufficio tecnico, la sussistenza dei presupposti che il Comune ha ritenuto idonei a giustificarlo e, segnatamente, il ritenuto cambio di destinazione d’uso da rurale a residenziale ex art. 4, comma 1, lett. c), della legge reg. n. 19/2009. La destinazione rurale sarebbe stata, invero, impressa, e perdurante fino a oggi, dal dante causa iure hereditatis dei venditori, tale Si.Ma., in quanto costui era un imprenditore agricolo; e siccome appunto il ricorrente e la moglie non lo sono, col solo acquisto immobiliare essi avrebbero mutato la destinazione in “residenziale civile”, con automatico aumento del carico urbanistico e conseguente obbligo impositivo.
Da qui il presente ricorso, con cui il ricorrente –che premette che:
   a) il compendio immobiliare risale a quasi un secolo fa;
   b) è, comunque, preesistente alla legge “Bucalossi”;
   c) nel 2012, ben prima che ne divenisse proprietario, è stato inserito nel catasto fabbricati come “abitazione di tipo economico” A3;
   d) gli è stato venduto non dal sig. Si.Ma., deceduto nel 2017, ma dai suoi eredi signori Gi.Ma., Ro.Ma. e Gi.Po., nessuno dei quali imprenditore agricolo, derivandone che in quel momento aveva già perduto il carattere di residenza rurale, se mai l’aveva avuta. Al riguardo, sottolinea, infatti, che l’immobile è stato per molti anni la residenza della signora Re.Ma., sorella di Si., usufruttuaria della quota di 1/3 e mai esercente l’attività agricola. Sicché, fino alla morte di quest’ultima, avvenuta nel 2015, l’edificio non era nemmeno integralmente nella disponibilità del fratello imprenditore agricolo;
   e) se un cambio di destinazione d’uso vi è stato, sarebbe comunque avvenuto già nel 2017, al momento della successione ereditaria del signor Ma., esentato da oneri in virtù dell’art. 15, comma 3, l.r. n. 19/2009–
ha chiesto a questo Tribunale Amministrativo Regionale di:
   - accertare la non debenza del contributo di costruzione per l’intervento edilizio di ristrutturazione per cui è causa, autorizzato dal permesso di costruire n. 23/2021 del 25.02.2022 e ciò:
        -) in principalità, per inapplicabilità ratione temporis della normativa in punto di cambio di destinazione d’uso rilevante e di pagamento del contributo di costruzione e per irretroattività del principio di onerosità dei titoli edilizi;
        -) in ogni caso, in forza dell’esenzione dal contributo di costruzione prevista dall’art. 15, comma 3, della legge reg. n. 19/2009;
   - condannare, per l’effetto, la Città di Sacile a restituirgli a titolo di indebito, la somma di € 46.062,47, oltre interessi e rivalutazione dal giorno del pagamento indebito o, in subordine, dal giorno della notifica della domanda;
   - annullare, per quanto occorrer possa e nella sola parte in cui determinano l’ammontare del contributo di costruzione, il permesso di costruire n. 23/2021 del 25.02.2022 e la comunicazione del 17.08.2021.
A sostegno della domanda di accertamento della non debenza di contributo (e di quella di annullamento in parte qua del titolo edilizio) ha invocato gli artt. 4, 5, 14, 15, 29 e 30 della legge regionale FVG n. 19/2009 e il principio di irretroattività, nonché, per quanto occorra, denunciato la violazione di legge, per violazione dei suddetti medesimi articoli della l.r. n. 19/2009 e per violazione del principio di irretroattività. Ha, inoltre, invocato l’art. 15, comma 3, l.r. n. 19/2009, nonché gli artt. 4, 5 l.r. n. 19/2009, nonché, per quanto occorra, denunciato la violazione di legge, per violazione dei suddetti medesimi articoli 15, comma 3, nonché 4 e 5, l.r. n. 19/2009.
Il Comune di Sacile, costituito, con separata istanza ex artt. 51, c. 1, e 28, c. 3, c.p.a., ha invocato l’intervento per ordine del giudice della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, al cui parere si è sostanzialmente conformato nello stabilire l’onerosità del titolo edilizio rilasciato al ricorrente.
...
Il Collegio ritiene, in primo luogo, di disattendere l’istanza formulata dal Comune volta ad estendere il contraddittorio nei confronti della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, non ravvisando, nel caso di specie, la sussistenza di ragioni che potrebbero renderne opportuna la partecipazione al processo.
La circostanza che la Regione abbia fornito al Comune un parere sulla questione che qui assume (prioritario) rilievo (ovvero assoggettabilità al contributo di costruzione per ritenuto cambio di destinazione d’uso, da rurale a residenziale, di immobile edificato in zona agricola prima dell’entrata in vigore della l. n. 10/1977) non pare, invero, dirimente ai fini dell’accoglimento dell’istanza avanzata dall’ente civico, assumendo rilievo unicamente l’attività provvedimentale posta in essere dall’ente stesso, con pienezza di poteri e in totale autonomia.
Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto.
Il Collegio ritiene, invero, mutuabili le considerazioni svolte dal Tar Piemonte, sez. II, nella decisione 29.05.2019, n. 687 assunta in relazione ad una questione analoga a quella che qui viene in rilievo, i cui principi sono stati poi ribaditi anche nelle successive pronunce 27.04.2021, n. 447 e, più recentemente, 17.06.2022, n. 583.
Detto Tribunale ha, infatti, opportunamente rammentato che “Sotto il vigore della legge urbanistica n. 1150/1942, e prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977, il rilascio della concessione edilizia per la realizzazione nel territorio comunale di nuove costruzioni, o l’ampliamento, la modificazione o la demolizione di quelle esistenti, non era soggetto al pagamento di oneri di sorta; il rilascio della concessione edilizia era subordinato all’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione della loro attuazione da parte dei comuni nel successivo triennio, ovvero all’impegno dei privati alla loro attuazione contestualmente alla realizzazione dell’intervento edilizio; ma, in ogni caso, il rilascio del titolo edilizio non era subordinato al pagamento di oneri di natura economica (art. 31 L. 1150/1942). Pertanto, chi otteneva, ad esempio, la concessione edilizia per l’edificazione di una abitazione in area agricola, non era soggetto al pagamento di oneri di sorta; e ciò, non in forza di una particolare normativa di favore per le attività agricole, ma perché questo era il regime ordinario applicabile a tutte le concessioni edilizie.
Con l’entrata in vigore della L. 10/1977 è stato introdotto il principio della onerosità della concessione edilizia, attraverso l’affermazione del principio secondo cui <Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e la esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente legge> (art. 1), nonché del principio secondo cui <La concessione comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione>.
Nel contempo, la stessa L. 10/1977 ha previsto all’art. 9 alcune deroghe al principio della generale onerosità della concessione edilizia, stabilendo che il contributo di concessione non è dovuto, tra l’altro, <a) per le opere da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’art. 12 L. 09.05.1975, n. 153>; una norma, quest’ultima, che non trova la propria ragion d’essere nel minore carico urbanistico correlato ad una abitazione di tipo <rurale> rispetto ad una abitazione di tipo <civile> –che è il medesimo in entrambi i casi– bensì, unicamente, in motivazioni di carattere politico correlate alla volontà del legislatore di incentivare, tutelare e valorizzare le attività imprenditoriali agricole, a tal fine esentando l’imprenditore agricolo a titolo principale che decida di insediare la propria abitazione nei pressi o all’interno della propria azienda agricola, dall’onere economico di contribuire alle opere di urbanizzazione correlate a tale insediamento abitativo”.
Ha, quindi, sottolineato che “(…), nell’impostazione della L. 10/1977, l’esenzione dal contributo di concessione per la realizzazione di residenze rurali da parte di imprenditori agricoli si configura come un beneficio di carattere soggettivo e oggettivo correlato, per un verso alla qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale dell’avente diritto, e per altro verso alla destinazione funzionale dell’immobile a soddisfare le esigenze abitative del medesimo in prossimità o all’interno della propria azienda agricola.
(…)
In definitiva, mentre le residenze rurali edificate sotto il vigore della L. 1150/1942 erano esenti dal contributo di concessione sia che fossero destinate a soddisfare le esigenze abitative dell’imprenditore agricolo connesse alla conduzione dell’azienda, sia che fossero destinate ad usi <civili> da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo, e ciò alla luce del regime di generalizzata gratuità dei titoli edilizi di cui all’art. 31 di detta legge; le residenze rurali edificate a far data dall’entrata in vigore della L. n. 10/1977 sono invece esenti dal contributo di costruzione soltanto se e nella misura in cui siano effettivamente destinate ed utilizzate a servizio della conduzione del fondo da parte dell’imprenditore agricolo; di modo che, venendo meno, per fatti oggettivi, l’attività imprenditoriale agricola, la residenza può continuare ad essere utilizzata come abitazione civile, ma previo assenso dell’amministrazione comunale e previo pagamento, ora per allora, del contributo di costruzione; e ciò in quanto la cessazione dell’attività agricola determina la decadenza ex lege dal beneficio dell’esenzione di cui aveva goduto il titolo abilitativo originario”.
E, poi, condivisibilmente concluso che “Da tanto consegue ulteriormente che, mentre per le residenze rurali realizzate a far data dall’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’utilizzo <rurale> (da parte dell’imprenditore agricolo a servizio della conduzione dell’azienda agricola) all’utilizzo <civile> (da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo e per esigenze abitative svincolate dalla conduzione del fondo) configura una modificazione della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, giacché determina la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di concessione di cui aveva beneficiato il titolo originario; per le residenze rurali edificate prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’uno all’altro utilizzo non configura alcuna modifica della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, dal momento che in tal caso il titolo abilitativo autorizzava entrambi gli utilizzi, e ad entrambi concedeva il beneficio della gratuità previsto, in modo generalizzato, per il rilascio di qualsivoglia titolo edilizio”.
Anche nel caso che occupa, come in quello scrutinato e deciso dal Tar Piemonte, consta, invero, che:
   - non è, in alcun modo, revocato in dubbio che il fabbricato abitativo di proprietà del ricorrente e della coniuge è stato edificato in area agricola pacificamente in epoca antecedente all’entrata in vigore della l. 10/1977, beneficiando del regime di generale gratuità dei titoli edilizi in allora vigente;
   - non ha, conseguentemente, alcun rilievo la circostanza che l’immobile possa essere stato utilizzato come residenza “rurale” dal dante causa iure hereditatis dei soggetti da cui il ricorrente e la coniuge, privi della qualifica di imprenditori agricoli, lo hanno acquistato e che gli stessi lo utilizzino quale residenza “civile”, “e ciò in quanto entrambe le destinazioni d’uso erano (e sono) parimenti compatibili con il titolo abilitativo originario, ed entrambe erano (e sono) parimenti esenti dal pagamento di oneri di sorta, alla luce della disciplina di cui alla L. 1150/1942 applicabile ratione temporis all’immobile in questione”;
   - “pertanto, il passaggio da residenza <rurale> a residenza <civile> non configura una modificazione della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, dal momento che, alla luce della disciplina urbanistica vigente alla data di realizzazione dell’immobile, entrambe le destinazioni erano ammissibili ed esenti dal contributo di concessione”;
   - il passaggio dall’una all’altra destinazione d’uso non ha, peraltro, determinato alcun aumento del carico urbanistico dal punto di vista qualitativo, trattandosi in entrambi i casi di un utilizzo abitativo dell’immobile.
Nel caso specifico, la stessa circostanza che, anticipatamente rispetto all’acquisto della proprietà dell’immobile da parte del ricorrente (e coniuge), si sia già inverato un cambio di destinazione d’uso in forza del passaggio di proprietà a titolo successorio da soggetto asseritamente munito della qualifica di imprenditore agricolo a soggetti privi di tale qualifica (segnatamente gli eredi del signor Si.Ma. dai quali, per l’appunto, gli odierni proprietari hanno acquistato l’immobile), varrebbe, in ogni caso, di per sé ad esentare dalla corresponsione del contributo di che trattasi, essendo priva di qualsivoglia riscontro testuale la tesi a mente della quale la disposizione di cui all’art. 15, comma 3, l.r. FVG n. 19/2009 recherebbe una norma per così dire di favore familiare, vincolata alla (sola) durata del mantenimento della proprietà dell’immobile rurale da parte degli eredi non imprenditori agricoli del defunto imprenditore agricolo ovvero, sostanzialmente, una sorta di beneficio temporaneo.
La norma, per come formulata ("Sono assoggettati al pagamento del conguaglio del contributo di costruzione, fatti salvi i casi di esonero e riduzione di cui agli articoli 30, 31 e 32, gli interventi con o senza opere edilizie che comportino la modifica di destinazione d'uso degli immobili, comunque destinati e localizzati, in altra consentita dallo strumento urbanistico comunale, compresa la modifica della destinazione d'uso conseguente al cambiamento di condizioni soggettive dei titolari di costruzioni residenziali in zona agricola, nel caso di passaggio del diritto reale di godimento che non si verifichi a seguito di successione”), non offre, invero, alcun addentellato in tal senso.
Risulta, peraltro, di lapalissiana evidenza che, laddove così intesa, s’appaleserebbe manifestamente irragionevole.
In definitiva, il ricorso va accolto, risultando fondate le deduzioni svolte dal ricorrente a sostegno delle domande azionate.
Per l’effetto:
   - va annullato in parte qua il titolo edilizio, laddove determina l’ammontare del contributo di costruzione;
   - va accertata la non soggezione a contributo di costruzione dell’intervento edilizio assentito dal permesso di costruire n. 23/2021 notificato in data 25.02.2022, con conseguente condanna del Comune di Sacile a restituire al ricorrente le somme indebitamente versate a tale titolo, oltre interessi nella misura di legge dal giorno della domanda (TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza 22.11.2022 n. 496 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Quando si passi a una categoria funzionale diversa (da rurale a residenziale), il mutamento è sempre urbanisticamente rilevante, addirittura prescindendo dall'esecuzione di opere.
La disciplina del mutamento della destinazione d’uso è uno dei perni attraverso i quali è possibile operare un effettivo governo del territorio. Se l’ordinamento restasse indifferente ai cambi di destinazione d’uso dei singoli immobili si finirebbe per vanificare la zonizzazione, l’equa distribuzione degli oneri di urbanizzazione, l’effettiva applicazione degli standard urbanistici, la razionale allocazione dei carichi urbanistici. In una parola si renderebbe inutile ogni tentativo di governo del territorio.
Per i mutamenti di destinazione d'uso ciò che rileva -al fine di determinare la necessità di un titolo autorizzatorio e la disciplina sanzionatoria per il caso di violazione- è la rilevanza urbanistica della modifica, nel senso dell'aggravamento del carico urbanistico della zona in questione.
Quando, dunque, si passi a una categoria funzionale diversa (da rurale a residenziale), il mutamento è sempre urbanisticamente rilevante, addirittura prescindendo dall'esecuzione di opere.
In generale, il mutamento di destinazione d'uso di un immobile deve considerarsi urbanisticamente rilevante e, come tale, soggetto di per sé all'ottenimento di un titolo edilizio abilitativo, con l'ovvia conseguenza che il mutamento non autorizzato della destinazione d'uso che alteri il carico urbanistico integra una situazione di illiceità a vario titolo, che può e anzi deve essere rilevata dall'Amministrazione nell'esercizio del suo potere di vigilanza.
---------------
Gli interventi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l'originaria consistenza fisica dell'immobile e comportino l'inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi, non si configurano né come manutenzione straordinaria, né come restauro conservativo, ma rientrano nell'ambito della ristrutturazione edilizia.
In altre parole, il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio ed una alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile con la modifica dell'originaria destinazione d'uso sono incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo a cui si riferiscono i titoli fatti valere dall'appellante, che presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio.
La giurisprudenza ha chiarito che il mutamento di destinazione di uso di un immobile attuato attraverso la realizzazione di opere edilizie configura in ogni caso un'ipotesi di ristrutturazione edilizia che necessita di un idoneo titolo.
---------------
L’assunto di parte appellante secondo il quale da sessanta anni l’immobile non è stato utilizzato per scopi agricoli o come casa colonica essendo stato da sempre stato la residenza unica e principale della famiglia della sig.ra Ma.An.Tu., madre dello stesso appellante non è idoneo a suffragare la tesi che non ci sia stato un mutamento di destinazione d’uso.
La disciplina del mutamento della destinazione d’uso è uno dei perni attraverso i quali è possibile operare un effettivo governo del territorio. Se l’ordinamento restasse indifferente ai cambi di destinazione d’uso dei singoli immobili si finirebbe per vanificare la zonizzazione, l’equa distribuzione degli oneri di urbanizzazione, l’effettiva applicazione degli standard urbanistici, la razionale allocazione dei carichi urbanistici. In una parola si renderebbe inutile ogni tentativo di governo del territorio (Cons. Stato, Sez. VI, 05.07.2022, n. 5593).
Per i mutamenti di destinazione d'uso ciò che rileva -al fine di determinare la necessità di un titolo autorizzatorio e la disciplina sanzionatoria per il caso di violazione- è la rilevanza urbanistica della modifica, nel senso dell'aggravamento del carico urbanistico della zona in questione. Quando, dunque, come nel caso di specie, si passi a una categoria funzionale diversa (da rurale a residenziale), il mutamento è sempre urbanisticamente rilevante, addirittura prescindendo dall'esecuzione di opere.
Come chiarito da Cons. Stato, sez. VI, 11/06/2021, n. 4534, in generale, il mutamento di destinazione d'uso di un immobile deve considerarsi urbanisticamente rilevante e, come tale, soggetto di per sé all'ottenimento di un titolo edilizio abilitativo, con l'ovvia conseguenza che il mutamento non autorizzato della destinazione d'uso che alteri il carico urbanistico integra una situazione di illiceità a vario titolo, che può e anzi deve essere rilevata dall'Amministrazione nell'esercizio del suo potere di vigilanza.
Nella specie occorre mettere a raffronto due dati di fatto: da un lato la situazione iniziale dell’immobile che aveva oggettivamente natura rurale sulla base delle risultanze descritte e dall’altro l’intervenuto mutamento della destinazione a residenziale anche a prescindere dalla realizzazione di opere che comunque nella specie ci sono anche state e di significativa entità.
...
Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, gli interventi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l'originaria consistenza fisica dell'immobile e comportino l'inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi, non si configurano né come manutenzione straordinaria, né come restauro conservativo, ma rientrano nell'ambito della ristrutturazione edilizia.
In altre parole, il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio ed una alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile con la modifica dell'originaria destinazione d'uso sono incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo a cui si riferiscono i titoli fatti valere dall'appellante, che presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio.
La giurisprudenza ha chiarito che il mutamento di destinazione di uso di un immobile attuato attraverso la realizzazione di opere edilizie configura in ogni caso un'ipotesi di ristrutturazione edilizia che necessita di un idoneo titolo (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 09/10/2020, n. 5992) (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 26.09.2022 n. 8291 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il mutamento di destinazione, da rurale a residenziale, di un immobile (in stato di abbandono e collabente) con lavori di "ristrutturazione edilizia" (nel caso di specie demo-ricostruzione) sconta il pagamento del contributo di concessione e cioè tanto degli oneri d urbanizzazione quanto del costo di costruzione.
Invero, in una situazione in cui l’urbanizzazione è assente la realizzazione di un intervento teso alla trasformazione di un immobile in civile abitazione implica di per sé aumento di carico urbanistico.
---------------
Sia il mutamento di destinazione d’uso (da rurale a residenziale) sia la tipologia di intervento sono utilizzati, nella prassi ed in giurisprudenza, come indici presuntivi di aumento del carico antropico in contesti in cui può risultare dubbio l’aumento di domanda di servizi e, quindi, l’incremento di fabbisogno urbanistico.
Detto in altri termini, l’irrilevanza giuridica del mutamento di destinazione d’uso o l’invarianza dei principali indici urbanistici (superficie, sagoma, volumetria) rilevano solo nella misura in cui supportano l’interprete nel determinare una valutazione negativa di incidenza del carico urbanistico, che è l’unico parametro necessario e determinante per valutare an e quantum degli oneri.
Questo Tribunale ha avuto più volte modo di precisare tale principio:
   “Il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae. In effetti, gli oneri di urbanizzazione sono dovuti se ed in quanto l’intervento edilizio comporti un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione: le opere di urbanizzazione, distinte in primarie e secondarie, si caratterizzano per essere necessarie, rispettivamente, all’utilizzo degli edifici e alla vita di relazione degli abitanti di un territorio.
   Ciò posto, se rispetto ad una zona circoscritta sono già state sostenute le spese necessarie a fornire i suddetti servizi ai cittadini ivi residenti, un intervento edilizio che non implichi un maggior carico urbanistico nella medesima zona, non può determinare la necessità di una nuova spesa per fornire i medesimi servizi già predisposti: diversamente ragionando, si giungerebbe ad affermare la duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi.
   All’opposto, se l’intervento edilizio assentito imponesse un incremento del carico urbanistico nella zona interessata, gli oneri di urbanizzazione dovrebbero essere versati in vista della predisposizione degli strumenti idonei a far fronte ad un incremento di dette esigenze urbanistiche. In sostanza, gli oneri di urbanizzazione si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l’amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio, purché vi sia una nuova destinazione, dato che non può essere chiesto due volte il pagamento per gli stessi interventi di sistemazione e adeguamento del contesto urbanistico.
   Sul punto, il Collegio condivide il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui “in caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico”.
È stato altresì precisato che “è illegittimo il provvedimento che impone il pagamento degli oneri di urbanizzazione e di costruzione nel caso in cui il permesso di costruire ha ad oggetto una ristrutturazione edilizia consistente nella demolizione e ricostruzione di un preesistente edificio, che non ha comportato un aumento del carico urbanistico, a nulla rilevando, a tal fine, la modifica di sagoma e prospetti dell'immobile stesso”.
---------------
Non muta la ricostruzione di tale contesto la circostanza che il ricorrente si sia impegnato alla realizzazione di alcune opere di urbanizzazione (primaria), delle spese cui va incontro e del tipo di opere ed allacci ai servizi debba realizzare. Ciò al massimo incide sulla modulazione degli oneri ma non sulla loro debenza, come infatti è accaduto nel caso di specie.
Invero:
   ● “in merito alla natura giuridica degli oneri concessori di cui all'art. 16 del D.P.R. n. 380 del 2001, va affermata la natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, di carattere generale, prescindendo essa totalmente dalle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi e dall'utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio e dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere. Ne consegue l'assenza di qualsivoglia rapporto di sinallagmaticità tra la realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte dell'amministrazione comunale ed il pagamento degli oneri concessori da parte del richiedente il titolo edilizio”;
   ● “in giurisprudenza viene pacificamente individuata quale ratio fondamentale e giustificatrice della corresponsione degli oneri di urbanizzazione, ossia il carico urbanistico, con connessa esigenza di realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Se pure suddetta ratio giustificatrice non trasforma l’onere in una imposta di scopo (non vi è la necessità che gli oneri di urbanizzazione incassati in una determinata area siano devoluti alle opere di urbanizzazione ivi realizzate e/o necessarie) né il rapporto tra carico urbanistico ed oneri di urbanizzazione è rigoroso al punto da non ammettere la modulazione degli oneri stessi anche in funzione di diverse finalità (ad esempio scoraggiare l’espansione in determinate aree ovvero incentivarla in altre), la giustificazione sostanziale di tale forma di imposizione resta il carico urbanistico ingenerato da un nuovo insediamento o da un mutamento di destinazione d’uso. Per la fisiologica connessione tra aumento del carico urbanistico e oneri di urbanizzazione”;
   ● “il presupposto imponibile per il pagamento del contributo va dunque ravvisato nella domanda di una maggiore dotazione di servizi (rete viaria, fognature, ecc.) nell'area di riferimento, che sia indotta dalla destinazione d'uso concretamente impressa all'immobile; ma poiché l'entità degli oneri di urbanizzazione è in buona sostanza correlata alla variazione del carico urbanistico, è ben possibile che un intervento di ristrutturazione e mutamento di destinazione d'uso possa non comportare l’obbligo della corresponsione del contributo nella misura in cui non risulti aggravato il carico urbanistico.
Correlativamente, è altrettanto possibile che in caso di mutamento di destinazione di uso nell'ambito della stessa categoria urbanistica, faccia seguito un maggior carico urbanistico indotto dalla realizzazione di quanto assentito e siano quindi dovuti i relativi oneri concessori.
Ne segue che, in presenza di un insediamento già in possesso di analoghe caratteristiche funzionali, ed a fronte di un intervento edilizio che l’abbia strutturalmente modificato (come nell’ipotesi della demolizione e contestuale ricostruzione), l'amministrazione, per poter legittimamente esigere il contributo per gli oneri di urbanizzazione, deve dare contezza degli indici o, comunque, delle condizioni da cui si evince il maggior carico urbanistico rispetto alla preesistente situazione”.
---------------
1. Il sig. Mi. è comproprietario, insieme con la coniuge, di un immobile sito nel Comune di Corneliano d’Alba (CN), meglio identificato al NCT, F. 4 part. 341.
L’immobile, acquistato nel 2006, si presentava in stato di abbandono e collabente tanto che il proprietario realizzava primi interventi di consolidamento (riguardanti le mura perimetrali e la copertura) per i quali però non chiedeva alcuna autorizzazione.
In ragione di ciò –in disparte l’avvio di un procedimento penale a suo carico ai sensi dell’art. 44, lett. b), del D.P.R. n. 380/2001– presentava, in data 24.06.2020, una istanza di permesso a costruire in sanatoria.
In data 11.08.2020 lo stesso avanzava richiesta di rilascio di un permesso a costruire per ulteriori opere di ristrutturazione dell’edificio edificio con cambio a destinazione residenziale.
L’amministrazione, unificando i due procedimenti, rilasciava un unico permesso di costruire (n. 425 del 28.04.2021).
Il provvedimento è oneroso e l’amministrazione, oltre ad aver addebitato una somma a titolo di oblazione, ha determinato con apposito provvedimento (prot. n. 1940 del 14.04.2021, che fa seguito a precedenti atti ed in particolare alla nota prot. 5679 del 11.12.2020 e prot. n. 1422 del 17.03.2021) un contributo di costruzione così composto: oneri di urbanizzazione per euro 10.674,68 (ridotto in accoglimento della richiesta e dell’impegno dell’interessato ad eseguire a sue spese le opere di urbanizzazione primaria per l’erogazione dei servizi essenziali) e costo di costruzione per euro 18.017,92.
2. Avverso i provvedimenti di definizione del citato contributo nonché del permesso di costruire, nella misura in cui prevede tale onerosità, è insorto l’interessato con ricorso notificato in data 28.06.2021, ritualmente depositato avanti questo Tribunale, con il quale lamenta violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili, chiede l’accertamento della gratuità dell’intervento nonché la condanna alla restituzione di quanto già versato alle casse comunali.
...
3. Il ricorso è parzialmente fondato.
4. Con il primo motivo di ricorso si lamenta violazione dell’art. 25 della L.R. 56/1977, degli artt. 7 e 8 della L.R. 19/1999, dell’art. 3, lett. d), del D.P.R. 380/2001, dell’art. 11, comma 2, e dall’art. 16 del D.P.R. 380/2001; eccesso di potere per insussistenza ed erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e ponderazione dei fatti, irragionevolezza dell’azione amministrativa; motivazione incongruente e/o contraddittoria, illogicità manifesta, irragionevolezza e travisamento dei fatti, perplessità.
Il ricorrente sostiene che il contributo calcolato dal Comune, per la parte relativa agli oneri di urbanizzazione, non sia dovuto. Ciò per due ordini di ragioni:
   - non vi sarebbe aumento di carico urbanistico poiché il mutamento di destinazione, da rurale a residenziale, non rileva sul piano giuridico poiché l’immobile è anteriore all’entrata in vigore della L. n. 10/1977;
   - gli interventi oggetto di permesso non determinano nessuna variazione od alterazione della superficie, sagoma, volumetria e destinazione d’uso dell’immobile oggetto di intervento e, pertanto, alcun aumento di carico urbanistico.
La doglianza non coglie nel segno.
È pacifico tra le parti che l’immobile in questione non sia collocato in area urbana ma è isolato e distante dai servizi. Gli interventi oggetto di permesso di costruire si presentano come ristrutturazione complessiva (con demolizione e ricostruzione) dell’immobile finalizzata a renderlo idoneo all’uso residenziale (tanto che è previsto anche il cambio di destinazione).
È altrettanto pacifico che il cespite è sfornito delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Mancano i servizi essenziali di allacciamento alla rete per i servizi di acquedotto, fognatura, gas e linea elettrica.
È lo stesso ricorrente a riconoscere che l’immobile, in palese stato di abbandono, manca di tali servizi ed è situato in un’area da urbanizzare completamente, tanto che il Comune, nel determinare gli oneri di urbanizzazione ha considerato il fatto che lo stesso si sia assunto l’incombenza di realizzare a sua cura e spese le opere di urbanizzazione primaria (cfr. doc. n. 10 di parte resistente).
In una situazione in cui l’urbanizzazione è assente la realizzazione di un intervento teso alla trasformazione di un immobile in civile abitazione implica di per sé aumento di carico urbanistico.
Le argomentazioni utilizzate dal ricorrente non risultano conferenti al caso di specie poiché sia il mutamento di destinazione d’uso (da rurale a residenziale) sia la tipologia di intervento sono utilizzati, nella prassi ed in giurisprudenza, come indici presuntivi di aumento del carico antropico in contesti in cui può risultare dubbio l’aumento di domanda di servizi e, quindi, l’incremento di fabbisogno urbanistico.
Detto in altri termini l’irrilevanza giuridica del mutamento di destinazione d’uso o l’invarianza dei principali indici urbanistici (superficie, sagoma, volumetria) rilevano solo nella misura in cui supportano l’interprete nel determinare una valutazione negativa di incidenza del carico urbanistico, che è l’unico parametro necessario e determinante per valutare an e quantum degli oneri.
Questo Tribunale ha avuto più volte modo di precisare tale principio.
“Il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae. In effetti, gli oneri di urbanizzazione sono dovuti se ed in quanto l’intervento edilizio comporti un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione: le opere di urbanizzazione, distinte in primarie e secondarie, si caratterizzano per essere necessarie, rispettivamente, all’utilizzo degli edifici e alla vita di relazione degli abitanti di un territorio.
Ciò posto, se rispetto ad una zona circoscritta sono già state sostenute le spese necessarie a fornire i suddetti servizi ai cittadini ivi residenti, un intervento edilizio che non implichi un maggior carico urbanistico nella medesima zona, non può determinare la necessità di una nuova spesa per fornire i medesimi servizi già predisposti: diversamente ragionando, si giungerebbe ad affermare la duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi.
All’opposto, se l’intervento edilizio assentito imponesse un incremento del carico urbanistico nella zona interessata, gli oneri di urbanizzazione dovrebbero essere versati in vista della predisposizione degli strumenti idonei a far fronte ad un incremento di dette esigenze urbanistiche. In sostanza, gli oneri di urbanizzazione si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l’amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio, purché vi sia una nuova destinazione, dato che non può essere chiesto due volte il pagamento per gli stessi interventi di sistemazione e adeguamento del contesto urbanistico.
Sul punto, il Collegio condivide il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui “in caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico” (Cons. di Stato, Sez. IV, 29.04.2004, n. 2611, ripresa da questo Tribunale nella sent. 07/01/2020 n. 20).
È stato altresì precisato che “è illegittimo il provvedimento che impone il pagamento degli oneri di urbanizzazione e di costruzione nel caso in cui il permesso di costruire ha ad oggetto una ristrutturazione edilizia consistente nella demolizione e ricostruzione di un preesistente edificio, che non ha comportato un aumento del carico urbanistico, a nulla rilevando, a tal fine, la modifica di sagoma e prospetti dell'immobile stesso” (TAR Piemonte, sez. I, 13/12/2013, n. 1346).
Non muta la ricostruzione di tale contesto la circostanza che il ricorrente si sia impegnato alla realizzazione di alcune opere di urbanizzazione (primaria), delle spese cui va incontro e del tipo di opere ed allacci ai servizi debba realizzare. Ciò al massimo incide sulla modulazione degli oneri ma non sulla loro debenza, come infatti è accaduto nel caso di specie.
È pacifico in giurisprudenza che “in merito alla natura giuridica degli oneri concessori di cui all'art. 16 del D.P.R. n. 380 del 2001, va affermata la natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, di carattere generale, prescindendo essa totalmente dalle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi e dall'utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio e dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere. Ne consegue l'assenza di qualsivoglia rapporto di sinallagmaticità tra la realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte dell'amministrazione comunale ed il pagamento degli oneri concessori da parte del richiedente il titolo edilizio” (Cons. Stato Sez. IV, 11/01/2022, n. 197).
“In giurisprudenza viene pacificamente individuata quale ratio fondamentale e giustificatrice della corresponsione degli oneri di urbanizzazione, ossia il carico urbanistico, con connessa esigenza di realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Se pure suddetta ratio giustificatrice non trasforma l’onere in una imposta di scopo (non vi è la necessità che gli oneri di urbanizzazione incassati in una determinata area siano devoluti alle opere di urbanizzazione ivi realizzate e/o necessarie) né il rapporto tra carico urbanistico ed oneri di urbanizzazione è rigoroso al punto da non ammettere la modulazione degli oneri stessi anche in funzione di diverse finalità (ad esempio scoraggiare l’espansione in determinate aree ovvero incentivarla in altre), la giustificazione sostanziale di tale forma di imposizione resta il carico urbanistico ingenerato da un nuovo insediamento o da un mutamento di destinazione d’uso. Per la fisiologica connessione tra aumento del carico urbanistico e oneri di urbanizzazione, ex pluribus, si veda Cons. St., sez. IV, n. 1187/2018)” (TAR Piemonte, sez. II, 21/05/2018 n. 630).
“Il presupposto imponibile per il pagamento del contributo va dunque ravvisato nella domanda di una maggiore dotazione di servizi (rete viaria, fognature, ecc.) nell'area di riferimento, che sia indotta dalla destinazione d'uso concretamente impressa all'immobile; ma poiché l'entità degli oneri di urbanizzazione è in buona sostanza correlata alla variazione del carico urbanistico, è ben possibile che un intervento di ristrutturazione e mutamento di destinazione d'uso possa non comportare l’obbligo della corresponsione del contributo nella misura in cui non risulti aggravato il carico urbanistico.
Correlativamente, è altrettanto possibile che in caso di mutamento di destinazione di uso nell'ambito della stessa categoria urbanistica, faccia seguito un maggior carico urbanistico indotto dalla realizzazione di quanto assentito e siano quindi dovuti i relativi oneri concessori (così, ancora, TAR Piemonte, questa II sez., n. 1009 del 2013, cit.; TAR Lazio, Roma, sez. II, n. 11213 del 2007).
Ne segue che, in presenza di un insediamento già in possesso di analoghe caratteristiche funzionali, ed a fronte di un intervento edilizio che l’abbia strutturalmente modificato (come nell’ipotesi della demolizione e contestuale ricostruzione), l'amministrazione, per poter legittimamente esigere il contributo per gli oneri di urbanizzazione, deve dare contezza degli indici o, comunque, delle condizioni da cui si evince il maggior carico urbanistico rispetto alla preesistente situazione (cfr., analogamente, TAR Sicilia, Catania, sez. I, n. 2249 del 2013; TAR Marche, n. 699 del 2013)” (TAR Piemonte, 19/12/2014, sent. n. 2033).
L’amministrazione comunale ha peraltro evidenziato la conformità di tale interpretazione al regolamento edilizio comunale che all’art. 5 definisce “carico urbanistico” il “fabbisogno di dotazioni territoriali di un determinato immobile o insediamento in relazione alla sua entità e destinazione d’uso” (cfr. doc. 3 di parte resistente).
Il primo motivo di ricorso, pertanto, non può essere accolto dal momento in cui l’intervento edilizio assentito necessita della realizzazione delle opere di urbanizzazione, il che dimostra in modo incontrovertibile il fabbisogno di servizi primari con inevitabile incremento del carico urbanistico (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 02.05.2022 n. 412 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: A partire dal settembre 2014, i casi di rilevanza urbanistica della modifica della destinazione d'uso senza opere, prima individuati attraverso l'elaborazione giurisprudenziale, sono stati positivizzati: l'art. 23-ter del Testo unico dell'edilizia, inserito dal D.L. 12.09.2014, n. 133, (convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014, n. 164), recependo un indirizzo di giurisprudenza già affermatosi, ha infatti introdotto espressamente il principio secondo cui "costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate", vale a dire residenziale, turistico-recettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale.
Va quindi subito chiarito che quando si passi a una categoria funzionale diversa -per esempio da rurale a residenziale-, il mutamento è sempre urbanisticamente rilevante, a prescindere dall'esecuzione o meno di opere.
Ad analoghe conclusioni deve giungersi  con il transito dell’edificio dalla destinazione “residenziale” a quella “turistico-ricettiva”. E ciò anche ove non fossero state necessarie opere di adeguamento.
---------------
5.1. Sul punto, è dirimente quanto affermato dall’allora Provincia nell’impugnata D.D.G. n. 243 del 31.05.2012, in merito alla mancanza della destinazione d’uso dell’immobile a struttura ricettiva.
Il progetto di finanziamento del ricorrente si fonda su un precedente progetto di ristrutturazione del medesimo immobile per fini residenziali (cfr. la relazione dell’Arch. Li., in cui si afferma che la destinazione d’uso residenziale sarebbe stata mantenuta). Su tale base il ricorrente aveva ottenuto, nel febbraio 2009 (oltre due anni prima della proposizione della domanda di finanziamento), la concessione edilizia dal comune di Palermo.
Alcuna rilevanza ha l’art. 49 del regolamento edilizio del comune di Palermo, richiamato dal ricorrente per sostenere una sostanziale coincidenza tra la destinazione d’uso residenziale e quella turistico-ricettiva. Tale norma disciplina la “classificazione degli edifici”, e non la loro destinazione d’uso.
Il citato regolamento edilizio, all’art. 5, punto 19, prevede l’autorizzazione edilizia per la variazione di destinazione d’uso degli immobili. Il successivo art. 8 afferma che, per il cambio di destinazione d’uso, occorre presentare una domanda di autorizzazione, corredata da una relazione a firma di un tecnico abilitato che, peraltro, asseveri
   “a) il rispetto della vigente normativa igienico-sanitaria e di sicurezza;
   b) la descrizione delle eventuali opere edilizie da eseguire, finalizzate al nuovo uso;
   c) la descrizione della attuale destinazione e di quella prevista;
   d) la superficie lorda di pavimento dell’immobile;
   e) l’ubicazione, la consistenza e la distanza dell’area del parcheggio, nei soli casi espressamente previsti dalle N.T. di A. dello strumento urbanistico”.
Ancora, l’art. 17 del suddetto regolamento urbanistico, al co. 6, prevede che “Il mutamento di destinazione d’uso senza autorizzazione equivale, agli effetti delle sanzioni legali o convenzionali applicabili, ad edificazione senza concessione”; il successivo co. 7 dispone, ancora, che “In caso di mutamento di destinazione d’uso senza autorizzazione, sono revocate le autorizzazioni di abitabilità e di esercizio dei locali interessati”.
Più in generale, quanto alla rilevanza tutt’altro che secondaria del mutamento di destinazione d’uso, anche ove non sia necessario compiere opere edilizie, e con particolare riguardo all’evoluzione giurisprudenziale che ha portato, in epoca recente, all’introduzione, dell’art. 23-ter nel D.P.R. n. 380/2001 (norma di carattere sostanzialmente ricognitivo della consolidata giurisprudenza in materia), si rinvia a quanto statuito dal C.G.A., con sentenza n. 1185/2020: “A partire dal settembre 2014, i casi di rilevanza urbanistica della modifica della destinazione d'uso senza opere, prima individuati attraverso l'elaborazione giurisprudenziale, sono stati positivizzati: l'art. 23-ter del Testo unico dell'edilizia, inserito dal D.L. 12.09.2014, n. 133, (convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014, n. 164), recependo un indirizzo di giurisprudenza già affermatosi, ha infatti introdotto espressamente il principio secondo cui "costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate", vale a dire residenziale, turistico-recettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale. Va quindi subito chiarito che quando, come nel caso di specie, si passi a una categoria funzionale diversa -da rurale a residenziale-, il mutamento è sempre urbanisticamente rilevante, a prescindere dall'esecuzione o meno di opere -cfr. anche, in tema, Corte di Cass., Sez. III pen., 13.09.2018, n. 40678-.”)”.
Ad analoghe conclusioni deve giungersi nel caso di specie, con il transito dell’edificio dalla destinazione “residenziale” a quella “turistico-ricettiva”. E ciò anche ove non fossero state necessarie opere di adeguamento; circostanza, quest’ultima, più che dubbia, tenuto conto delle considerazioni che seguono sui requisiti necessari alla classificazione (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, sentenza 03.01.2022 n. 9 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In punto di diritto la legge n. 10/1977, all’art. 9 (“Cessione gratuita”), prevede che: <<Il contributo di cui al precedente articolo 3 non è dovuto (tra l’altro): a) per le opere da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell'imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell'art. 12, L. 09.05.1975, n. 153 (………)>>.
Il richiamato art. 3 (“Contributo per il rilascio della concessione”), prevede che: <<La concessione comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione>>.
Sulla stessa linea normativa il d.P.R. 06/06/2001, n. 380, all’art. 17 (“Riduzione o esonero dal contributo di costruzione”) prevede che:
   <<1. Nei casi di edilizia abitativa convenzionata, relativa anche ad edifici esistenti, il contributo afferente al permesso di costruire è ridotto alla sola quota degli oneri di urbanizzazione qualora il titolare del permesso si impegni, a mezzo di una convenzione con il comune, ad applicare prezzi di vendita e canoni di locazione determinati ai sensi della convenzione-tipo prevista dall'articolo 18.
   2. Il contributo per la realizzazione della prima abitazione è pari a quanto stabilito per la corrispondente edilizia residenziale pubblica, purché sussistano i requisiti indicati dalla normativa di settore.
   3. Il contributo di costruzione non è dovuto (tra l’altro):
      a) per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell'imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’art. 12 della legge 09.05.1975, n. 153 (…….)>>.
Pertanto elemento decisivo per il riconoscimento del beneficio dell’esenzione nella materia de qua è,
   - oltre all’elemento oggettivo (che nel caso del dante causa del ricorrente, non sembra far difetto),
   - la qualifica soggettiva di “imprenditore agricolo a titolo principale” rivestita dal soggetto considerato.
---------------
Sull’omessa dimostrazione del possesso della qualifica di  “Imprenditore agricolo a titolo principale” si è espressa la giurisprudenza amministrativa statuendo quanto segue: <<In ordine al requisito soggettivo, poi, la giurisprudenza è univoca nell’interpretazione restrittiva della norma, sì da delimitarne l’ambito esclusivamente all’imprenditore agricolo a titolo principale ai sensi dell’art. 12, l. 09.05.1975, n. 153>>.
La gratuità della concessione edilizia è, dunque, prevista ove concorrano qualità soggettive del richiedente, che deve essere imprenditore agricolo a titolo principale, e qualità oggettive del fabbricato da erigersi.
Osserva, in proposito, il Collegio che, al fine di accedere al beneficio in parola, non è sufficiente attingere la qualifica di “Imprenditore agricolo a titolo principale” da un qualunque elemento sintomatico, ma necessita un accertamento qualificato quale può rinvenirsi soltanto in quello acquisito ai sensi della Legge del 09/05/1975, n. 153 che, all’art. 12 recita: <<Si considera a titolo principale l'imprenditore che dedichi alla attività agricola almeno due terzi del proprio tempo di lavoro complessivo e che ricavi dall'attività medesima almeno due terzi del proprio reddito globale da lavoro risultante dalla propria posizione fiscale>>.
Non si tratta di un mero formalismo ma, dell’unico modo per acclarare il presupposto essenziale inteso ad accertare l’esistenza del diritto all’esenzione dalla contribuzione richiesta.
Invero nella materia de qua si versa nella tematica che la migliore dottrina classifica come diritti soggettivi subordinati all’accertamento dei presupposti normativamente richiesti, i cc.dd. diritti invisibili astrattamente previsti dall’ordinamento ma che, per emergere dal sommerso, ed appuntarsi in capo al loro (legittimo) titolare necessitano di un apposito procedimento amministrativo implicante un accertamento tecnico-discrezionale, quasi sempre in funzione costitutiva.
Invero, la più volte riferita qualità di Imprenditore agricolo a titolo principale deve essere posseduta alla data di presentazione della domanda di condono ed unicamente con la produzione dell’apposito certificato che ha natura costitutiva e non meramente dichiarativa del possesso della predetta qualità. In tale senso, la migliore giurisprudenza ha avuto modo di rilevato che:
   - <<Il riconoscimento della qualifica in parola, presuppone la sussistenza, in capo all’interessato, dei requisiti indicati nel comma 1 dell’art. 1 del D.Lgs. n. 99/2004 e il possesso di questi ultimi deve essere, in base al comma 2 del medesimo articolo, accertato “ad ogni effetto” dalle Regioni (o dalle altre autorità dalle medesime individuate). Per cui solo dal momento in cui tale accertamento è compiuto ed è consacrato in un atto, la qualifica può ritenersi acquisita. Diversamente da quanto si afferma nella suddetta memoria difensiva, nessun argomento a favore della tesi della natura dichiarativa dell’atto di attribuzione della qualifica di imprenditore agricolo professionale può trarsi dal menzionato art. 1, comma 5-quater, del D.Lgs. n. 99/2004, il quale si limita a disporre l’estensione, alla nuova figura dell’imprenditore agricolo professionale, di tutte le norme previgenti che facevano riferimento a quella dell’imprenditore agricolo a titolo principale (non più esistente, in considerazione dell’abrogazione dell’art. 12 della L. 09/05/1975, n. 153, operata dall’art. 1, comma 5-quinquies, del D.Lgs. 99/2004)>>;
   - ed, ancora: <<Ai sensi dell'art. 17, comma 3, d.P.R. 06.06.2001, n. 380 il contributo di costruzione non è dovuto per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, comprese le residenze e la conduzione del fondo, dall'imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell'art. 12, l. 09.05.1975, n. 153, non essendo attualmente sufficiente, ai fini del suddetto esonero, la mera qualifica di imprenditore agricolo ma occorrendo, ex art. 1, comma 5-quater, d.lgs. 29.03.2004, n. 99, quella di imprenditore agricolo a titolo professionale, per esso intendendosi colui che, in possesso di conoscenze e competenze professionali ai sensi dell'art. 5 del regolamento (CE) n. 1257/1999 del 17.05.1999, dedica alle attività agricole di cui all'art. 2135, c.c., direttamente o in qualità di socio di società, almeno il 50% del proprio tempo di lavoro complessivo e dalle suddette attività ricavi almeno il 50% del proprio reddito globale da lavoro>>.
---------------
Con ricorso, notificato il 30.10.2019 e depositato il 29.11.2019, Ti.Lu. -che in virtù di testamento pubblico del 27/09/1999, riceveva dal bisnonno, Ti.Lu., un fondo agricolo con annesso fabbricato rurale e capannoni adibiti sempre all’attività agricola- riferisce, in fatto, che:
   - il di lui bisnonno, Ti.Lu., con prot. n. 25215/86, depositava presso il Comune di Benevento domanda di condono edilizio ai sensi della Legge 47/1985, (allegando alla suddetta domanda relazione tecnica illustrativa, planimetria degli immobili e bollettini postali comprovanti il versamento dell’oblazione) con la quale chiedeva che venissero sanate le costruzioni da lui realizzate consistenti in una ampliamento di mq. 18,02 della propria abitazione rurale (realizzazione di un bagnetto e ampliamento della cucina) nonché un deposito pari a complessivi mq 72,62 adibito a ricovero di merce e mezzi agricoli nonché a forno e in parte a pollaio e le opere realizzate insistevano su terreno avente destinazione agricola;
   - con il deposito della istanza di sanatoria, il Ti.Lu. aveva provveduto anche al pagamento dell’oblazione calcolata tenendo conto del periodo in cui le opere erano state realizzate (anno di ultimazione 1974) e della attività connessa alla conduzione agricola per un totale di superficie realizzata abusivamente pari a mq. 61.59 e pari a 323,28 mc., opere che sono state accatastate dal richiedente nell’agosto del 1986 come da documentazione che si allega (all. n. 3);
   - la pratica giaceva presso il Comune di Benevento per oltre 33 anni senza che l’Ente avesse mai emesso alcun provvedimento o richiesto alcun documento, tant’è che soltanto a seguito di richiesta di permesso di costruire formulata dal ricorrente, il citato Comune si accorgeva finalmente dell’esistenza della suddetta pratica e chiedeva una integrazione della stessa e, precisamente, una relazione tecnica che comprovasse la idoneità statica del fabbricato, documento previsto dal legislatore successivamente alla domanda di condono del Ti.;
   - a tanto provvedeva tempestivamente il ricorrente come da documentazione del 30/07/2019 depositata in data 02/08/2019 al prot. n. 71462 presso il Comune di Benevento Sportello Unico delle Attività Produttive che, conseguentemente emetteva provvedimento dirigenziale intitolato “Atto di determinazione delle somme dovute a titolo di sanatoria”, con il quale, a riscontro della domanda di sanatoria di abuso edilizio presentata da Ti.Lu., in data 05.09.1986 con protocollo n. 25125, relativamente all’ampliamento di un fabbricato rurale sito alla c.da San Domenico, “Vista la documentazione integrativa prodotta in data 02/08/2019 con protocollo n. 71462 dalla ditta Ti.Lu.”, ”Considerato che per l’abuso commesso l’oblazione versata è congrua”, “determinava la somma da versare per contributo di costruzione in euro 64.872,69”.
Date tali premesse e preso atto che l’atto con il quale è stata determinata la somma dovuta a titolo di sanatoria era incomprensibile non essendo stato chiarito dall’Ente, seppur formalmente richiesto, i criteri adottati e, in ogni caso, errato, Ti.Lu., nella spiegata qualità, ha impugnato, innanzi a questo Tribunale, il predetto atto.
...
Il ricorso è infondato nei termini di seguito precisati.
Con la prima censura è dedotta la violazione di legge (art. 9, L. 10/1977; art. 17, d.P.R. 380/2001), al riguardo rilevandosi che:
   - il Comune di Benevento, con l’impugnato provvedimento di determinazione degli oneri, ha violato l’art. 9 della legge 10/1977 che prevede la esenzione del contributo di cui all’art. 3 “per le opere da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale”, in quanto il richiedente della sanatoria, Ti.Lu., era imprenditore agricolo, così come le opere realizzate erano destinate in parte (mq 18 circa) per l’abitazione rurale e per altra parte per la edificazione di un capannone sempre ad uso agricolo (mq 70 circa);
   - in merito è noto l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui nessun onere di costruzione è dovuto laddove siano presenti i requisiti oggettivi e soggettivi: “Ai fini dell’esenzione del pagamento degli oneri di urbanizzazione, l’art. 9, comma 1, lettera a), legge n. 10/1977 richiede la contestuale sussistenza di due condizioni: la prima oggettiva (opera da realizzare in funzione della conduzione del fondo) e l’altra soggettiva (qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale)”; nella specie sussistono entrambi i requisiti; il signor Ti.Lu. era nato nel 1900 ed è deceduto nel 1999. Le opere da lui realizzate furono ultimate nella metà degli anni settanta. La domanda di condono fu depositata nel maggio del 1986;
   - a distanza di oltre trenta anni dal deposito della domanda di condono e di circa venti anni dalla morte del richiedente, gli eredi -pur perfettamente consapevoli che il de cuius avesse esercitato sempre insieme al coniuge attività agricola dalla quale ricavava l’unico reddito familiare- sono riusciti, faticosamente, a rinvenire alcuni documenti dai quali si evince che il Ti. fosse stato imprenditore agricolo a titolo principale; tali difficoltà vanno imputate anche al Comune di Benevento che in oltre trenta anni ha affrontato la pratica solo dopo la richiesta di permesso di costruire avanzata dal nipote dello stesso nel 2017;
   - è noto che all’epoca dei fatti la certificazione di cui all’art. 12 della legge 153/1975, 4° comma, poteva essere attribuita persino mediante dichiarazione sostitutiva dell’atto notorio: “Il detto requisito si presume altresì, quando l’imprenditore abbia esercitato per un triennio anteriore alla data di presentazione della domanda l’attività agricola come capo di azienda, ovvero come coadiuvante familiare o come lavoratore agricolo: tali condizioni possono essere provate anche mediante atto di notorietà”, per modo che, il Ti.Lu., all’epoca dei fatti, non avrebbe avuto difficoltà a provare la propria qualifica di imprenditore agricolo prevalente, anche nel caso in cui avesse smarrito detta certificazione;
   - le opere edilizie realizzate dal Ti.Lu. risultano essere un ampliamento di meno di 20 mq dell’abitazione rurale (cucina di campagna e bagno) e di circa 70 mq di deposito adibito a ricovero di beni e di mezzi agricoli, pollaio e forno; detti beni furono realizzati in C.da San Domenico in zona agricola e all’interno dell’azienda dello stesso; inoltre, nella domanda di condono depositata nel lontano maggio del 1986, la oblazione -ritenuta corretta anche dal convenuto comune- è stata corrisposta per “attività connessa con la conduzione agricola” (pagina quattro della domanda di sanatoria);
   - il requisito soggettivo si evince dai seguenti documenti che si esibiscono, i quali provano che il Ti. ha dedicato alla sola attività agricola il proprio tempo di lavoro nonché solo dalla stessa ha ricavato il suo reddito da lavoro, essendo il richiedente titolare di partita iva numero 00726290620, strumentale all’esercizio di attività agricola in forma di ditta individuale, come si evince dal documento rilasciato dal Ministero delle Finanze del dì 08.11.1984;.
   - peraltro, il richiedente formulava all’Amministrazione Provinciale di Benevento, con l’ausilio del dott. agronomo V.D.G., richiesta di impianto di oliveto su un fondo di sua proprietà esteso mq 8.000 circa per la produzione di olio e tale richiesta prevedeva l’impianto di 320 alberi di olivo che avrebbero determinato un incremento delle vendite pari a lire 4.480.000; a pagina uno della richiesta il Ti.Lu. viene identificato come “Imprenditore Agricolo a titolo principale”; il suddetto documento, rivolto alla pubblica amministrazione, a pagina due dello stesso prevede espressamente di indicare la qualifica “che fa al caso” del richiedente specificando di essere coltivatore diretto o imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’art. 12 della legge n. 153/1975;
   - il documento prodotto è stato ulteriormente attestato dal professionista che ha seguito la procedura di impianto come da allegato dallo stesso sottoscritto in uno alla copia del documento di identità. Nell’attestato viene tra l’altro ulteriormente precisato “di aver avuto incarico dal signor Ti.Lu. ... per l’ammodernamento e sviluppo della propria azienda agricola in C.da San Domenico di Benevento” e che lo stesso “aveva la qualifica di Imprenditore Agricolo a titolo principale”, come riportato nella domanda a tal fine esibendosi ulteriore documentazione con la quale il Ti.Lu. chiedeva di poter ricevere un contributo per la costruzione di un pozzo relativo a 3 ettari di sua proprietà; da detto documento si evince che a seguito della realizzazione dello stesso l’incremento della produzione, per i suddetti tre ettari, sarebbe stata pari a lire 10.800.000, portando il valore delle coltivazioni a lire 20.400.000 annue: dai suddetti documenti si evince che lo stesso aveva in affitto un ettaro di terreno oltre quelli di sua proprietà pari a circa 10 ettari, oltre la casa colonica de qua, una stalla, un deposito di mc 340 e un fienile di mc 220 nonché un trattore e un motocoltivatore;
   - pertanto, alla luce di quanto suesposto, senza dubbio alcuno il richiedente Ti.Lu. rivestiva, all’epoca dei fatti, la qualifica di Imprenditore Agricolo a titolo Principale, avendo lo stesso i requisiti all’uopo richiesti dalla legge, sì come esaustivamente argomentato e come dallo stesso dichiarato agli organi della Pubblica Amministrazione e tale circostanza, come detto, viene attestata, ora per allora, dal tecnico dottor V.D.G. sulla scorta delle conoscenze tecnico-professionali dello stesso, nonché delle circostanze di fatto dallo stesso personalmente vagliate, mentre, solo a causa della colpevole inerzia della Amministrazione competente, gli eredi del Ti.Lu. sarebbero tenuti, oggi, a corrispondere somme non dovute dal proprio dante causa.
La censura non coglie nel segno.
Parte ricorrente invoca il beneficio dall’esenzione da ogni onere di costruzione previsto per gli imprenditori agricoli dall’art. 9 della legge n. 10/1977 e dall’art. 17 del d.P.R. 380/2001, per le opere insistenti in zona agricola in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’“imprenditore agricolo a titolo principale”, tentando di dimostrare che il bisnonno Ti.Lu. era in possesso di tali requisiti.
In punto di diritto la legge n. 10/1977, all’art. 9 (“Cessione gratuita”), prevede che: <<Il contributo di cui al precedente articolo 3 non è dovuto (tra l’altro): a) per le opere da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell'imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell'art. 12, L. 09.05.1975, n. 153 (………)>>. Il richiamato art. 3 (“Contributo per il rilascio della concessione”), prevede che: <<La concessione comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione>>.
Sulla stessa linea normativa il d.P.R. 06/06/2001, n. 380, all’art. 17 (“Riduzione o esonero dal contributo di costruzione”) prevede che: <<1. Nei casi di edilizia abitativa convenzionata, relativa anche ad edifici esistenti, il contributo afferente al permesso di costruire è ridotto alla sola quota degli oneri di urbanizzazione qualora il titolare del permesso si impegni, a mezzo di una convenzione con il comune, ad applicare prezzi di vendita e canoni di locazione determinati ai sensi della convenzione-tipo prevista dall'articolo 18.
   2. Il contributo per la realizzazione della prima abitazione è pari a quanto stabilito per la corrispondente edilizia residenziale pubblica, purché sussistano i requisiti indicati dalla normativa di settore.
   3. Il contributo di costruzione non è dovuto (tra l’altro):
a) per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell'imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’art. 12 della legge 09.05.1975, n. 153 (…….)>>.
Pertanto elemento decisivo per il riconoscimento del beneficio dell’esenzione nella materia de qua è, oltre all’elemento oggettivo (che nel caso del dante causa del ricorrente, non sembra far difetto), la qualifica soggettiva di “imprenditore agricolo a titolo principale” rivestita dal soggetto considerato e, che soltanto all’epoca della presentazione dell’istanza di condono, poteva essere comprovato con autocertificazione.
Parte ricorrente si attiva per reperire una serie di “indizi” che -a suo dire- dimostrerebbero il possesso dei predetti requisiti in capo al loro antenato.
Così, costituirebbero prova del requisito oggettivo, l’adibizione (per vero generica) agricola del deposito, pari a complessivi mq, 72,62, ovvero la circostanza che forno e in parte il pollaio e le opere realizzate insistevano su terreno avente destinazione agricola, ovvero ancora che, in occasione del deposito della istanza di sanatoria, il Ti.Lu. aveva provveduto anche al pagamento dell’oblazione calcolata tenendo conto del periodo in cui le opere erano state realizzate (anno di ultimazione 1974) e della attività connessa alla conduzione agricola per un totale di superficie realizzata abusivamente pari a mq. 61.59 e pari a 323,28 mc., opere che sono state accatastate dal richiedente nell’agosto del 1986, e così via dicendo.
Il requisito soggettivo di “Imprenditore agricolo a titolo principale”, sarebbe, invece, comprovato dalla circostanza che il Ti.Lu. avrebbe dedicato alla sola attività agricola il proprio tempo di lavoro nonché solo dalla stessa avrebbe ricavato il suo reddito da lavoro, essendo il richiedente titolare di partita iva numero 00726290620, strumentale all’esercizio di attività agricola in forma di ditta individuale, come si evince dal documento rilasciato dal Ministero delle Finanze del dì 08.11.1984; e, più in generale, dalle svariate domande rivolte alla P.A. per conseguirne l’assenso per specifici interventi, domande, presentate tutte nella asserita qualità di “imprenditore agricolo a titolo principale”.
Ciononostante, nel caso di specie, deve ritenersi non comprovato, neanche in giudizio, il possesso di tale ultimo requisito soggettivo, attraverso la produzione -dello specifico certificato- alla stregua di quanto si sta per esporre -all’uopo necessario.
Proprio sull’omessa dimostrazione del possesso della qualifica de qua si è espressa la giurisprudenza amministrativa statuendo quanto segue: <<In ordine al requisito soggettivo, poi, la giurisprudenza è univoca nell’interpretazione restrittiva della norma, sì da delimitarne l’ambito esclusivamente all’imprenditore agricolo a titolo principale ai sensi dell’art. 12, l. 09.05.1975, n. 153>> (cfr. Cons. Stato, sez. V, 02.09.1990, n. 682; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 03.10.2005, n. 1533; Palermo, sez. I, 15.07.2004, n. 1554).
La gratuità della concessione edilizia è, dunque, prevista ove concorrano qualità soggettive del richiedente, che deve essere imprenditore agricolo a titolo principale, e qualità oggettive del fabbricato da erigersi.
Osserva, in proposito, il Collegio che, al fine di accedere al beneficio in parola, non è sufficiente attingere la qualifica di “Imprenditore agricolo a titolo principale” da un qualunque elemento sintomatico, ma necessita un accertamento qualificato quale può rinvenirsi soltanto in quello acquisito ai sensi della Legge del 09/05/1975, n. 153 che, all’art. 12 recita: <<Si considera a titolo principale l'imprenditore che dedichi alla attività agricola almeno due terzi del proprio tempo di lavoro complessivo e che ricavi dall'attività medesima almeno due terzi del proprio reddito globale da lavoro risultante dalla propria posizione fiscale>>.
Non si tratta di un mero formalismo ma, dell’unico modo per acclarare il presupposto essenziale inteso ad accertare l’esistenza del diritto all’esenzione dalla contribuzione richiesta.
Invero nella materia de qua si versa nella tematica che la migliore dottrina classifica come diritti soggettivi subordinati all’accertamento dei presupposti normativamente richiesti, i cc.dd. diritti invisibili astrattamente previsti dall’ordinamento ma che, per emergere dal sommerso, ed appuntarsi in capo al loro (legittimo) titolare necessitano di un apposito procedimento amministrativo implicante un accertamento tecnico-discrezionale, quasi sempre in funzione costitutiva.
Invero, la più volte riferita qualità di Imprenditore agricolo a titolo principale deve essere posseduta alla data di presentazione della domanda di condono ed unicamente con la produzione dell’apposito certificato che ha natura costitutiva e non meramente dichiarativa del possesso della predetta qualità. In tale senso, la migliore giurisprudenza ha avuto modo di rilevato che:
   - <<Il riconoscimento della qualifica in parola, presuppone la sussistenza, in capo all’interessato, dei requisiti indicati nel comma 1 dell’art. 1 del D.Lgs. n. 99/2004 e il possesso di questi ultimi deve essere, in base al comma 2 del medesimo articolo, accertato “ad ogni effetto” dalle Regioni (o dalle altre autorità dalle medesime individuate). Per cui solo dal momento in cui tale accertamento è compiuto ed è consacrato in un atto, la qualifica può ritenersi acquisita. Diversamente da quanto si afferma nella suddetta memoria difensiva, nessun argomento a favore della tesi della natura dichiarativa dell’atto di attribuzione della qualifica di imprenditore agricolo professionale può trarsi dal menzionato art. 1, comma 5-quater, del D.Lgs. n. 99/2004, il quale si limita a disporre l’estensione, alla nuova figura dell’imprenditore agricolo professionale, di tutte le norme previgenti che facevano riferimento a quella dell’imprenditore agricolo a titolo principale (non più esistente, in considerazione dell’abrogazione dell’art. 12 della L. 09/05/1975, n. 153, operata dall’art. 1, comma 5-quinquies, del D.Lgs. 99/2004)>> (Consiglio di Stato sent. n. 5363/2015);
   - ed, ancora: <<Ai sensi dell'art. 17, comma 3, d.P.R. 06.06.2001, n. 380 il contributo di costruzione non è dovuto per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, comprese le residenze e la conduzione del fondo, dall'imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell'art. 12, l. 09.05.1975, n. 153, non essendo attualmente sufficiente, ai fini del suddetto esonero, la mera qualifica di imprenditore agricolo ma occorrendo, ex art. 1, comma 5-quater, d.lgs. 29.03.2004, n. 99, quella di imprenditore agricolo a titolo professionale, per esso intendendosi colui che, in possesso di conoscenze e competenze professionali ai sensi dell'art. 5 del regolamento (CE) n. 1257/1999 del 17.05.1999, dedica alle attività agricole di cui all'art. 2135, c.c., direttamente o in qualità di socio di società, almeno il 50% del proprio tempo di lavoro complessivo e dalle suddette attività ricavi almeno il 50% del proprio reddito globale da lavoro>> (Consiglio di Stato sez. IV, 26/11/2015, n. 5363).
Nella fattispecie in esame, quanto all’applicabilità della esenzione al fabbricato da destinare ad abitazione dell’imprenditore agricolo il Comune di Benevento legittimamente ha richiesto il pagamento degli oneri contemplati dall’art. 3 della l. 28.01.1977, n. 10 per il rilascio della concessione edilizia in questione, in mancanza di allegazione da parte dell’istante della documentazione attestante il possesso dei requisiti per beneficiare di siffatta esenzione (in termini, Cons. Stato, sez. V, 02.09.1990, n. 682).
E’ incontestabile, infatti, che l’interessato non ha dimostrato il possesso dei requisiti al momento in cui ha richiesto la concessione edilizia, né nel corso del procedimento, non potendo ritenersi prove idonee la dichiarazione dei redditi del periodo di riferimento, in cui sono riportati anche redditi da attività agricola e l’atto notorio di identico contenuto, in mancanza dell’unica prova idonea a dimostrare la qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale, secondo la previsione dell’art. 12 della l. 09.05.1975, n. 153.
Ne consegue che la parte ricorrente non può imputare ad errore di giudizio l’omessa acquisizione da parte del giudice della documentazione comprovante la sussistenza dei requisiti per beneficiare dell’esenzione, essendo documenti nella disponibilità dell’interessato che vanno allegati alla domanda di concessione edilizia, la cui produzione in giudizio incombe alla parte attrice (cfr. Consiglio di Stato sent. n. 2609/2013) (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 22.10.2021 n. 6655 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sul pagamento, o meno, degli oneri relativi al cambio di destinazione d’uso da rurale ad urbano di un fabbricato abitativo.
E' legittima la richiesta comunale di corrispondere gli oneri dovuti per il cambio di destinazione d’uso del fabbricato da rurale ad urbano dovendosi respingere la tesi della ricorrente secondo cui "non non sarebbero dovuti gli oneri per la c.d. deruralizzazione dell’immobile, ai sensi dell’art. 9, co. 9, del d.l. n. 557/1993".
Invero, non vi è infatti ragione di discostarsi dall’orientamento già seguito dalla Sezione che nell’art. 9, co. 9, del d.l. n. 557/1993 ravvisa il solo scopo di concedere agevolazioni correlate alle variazioni catastali di cui si occupa, trattandosi di normativa che riguarda l'attuazione del censimento dei fabbricati rurali e che non può essere letta come volta a modificare la disciplina dei presupposti e delle condizioni in base ai quali è possibile l'assentimento del condono di cui alla legge n. 47 del 1985.
La norma, cioè, non rende esente dagli oneri l'assentimento del condono per opere abusivamente realizzate, riferendosi viceversa la disposta esenzione a eventuali ulteriori oneri dovuti, pur in assenza di opere, in conseguenza delle “variazioni” nell'iscrizione catastale dei fabbricati già rurali.
---------------
... per l'annullamento
   - della nota prot. n. 18658 del 16.07.2012 a firma del Responsabile del Settore Assetto del Territorio del Comune di Montespertoli, ad oggetto "SCIA per "realizzazione di piscina a ristrutturazione dell'immobile in via ... 19 (pratica cnr. 54/2012 prot. n. 5348 del 06.03.2012)" a mezzo della quale si richiede il pagamento degli oneri consentiti dall'asserito cambio di destinazione d'uso;
   - della nota prot. n. 18921 del 18.07.2012 a firma del Responsabile del Settore Assetto del Territorio del Comune di Montespertoli, ad oggetto "precisazione sulla corresponsione degli oneri" con la quale si intima il pagamento delle somme asseritamente dovute entro il 02.09.2012;
nonché, previa determinazione giudiziale del contributo dovuto ex art. 119 della L.R.T. n. 1/2005 e 16 d.P.R. 06.06.2001 n. 380 in relazione alla SCIA n. 54/2012 prot n. 5348 del 06.03.2012, per l'accertamento negativo del credito vantato dal Comune di Montespertoli, ad oggi quantificato in euro 97.920,00 a titolo di cambio di destinazione d'uso -da rurale ad abitativo- del fabbricato interessato dalla SCIA n. 54/2012 prot. n. 5348 del 03.06.2012;
e in ipotesi, in caso esazione coattiva, per la condanna dell'Amministrazione intimata alla ripetizione della somma di euro 107.712,00 o di quella diversa o maggiore che la Sig.ra Ba. sia tenuta a corrispondere in sede di riscossione coattiva, oltre interessi legali e di mora.
...
1. La signora Em.Ba. è proprietaria nel Comune di Montespertoli di un compendio immobiliare composto da terreni agricoli e fabbricati, di cui uno a uso residenziale.
Il 16.03.2012, ella ha presentato una segnalazione certificata di inizio di attività inerente la ristrutturazione mediante modifiche interne del predetto fabbricato residenziale, nonché la realizzazione di una piscina nel resede esterno.
Alla S.C.I.A. è seguito l’invito del Comune di Montespertoli, con nota del 26.03.2012, a integrare/regolarizzare la documentazione prodotta, con contestuale segnalazione di dubbi circa la congruità degli oneri corrisposti e, in particolare, circa l’avvenuta corresponsione degli oneri dovuti per il cambio di destinazione d’uso del fabbricato da rurale a urbano.
La nota comunale è stata riscontrata dalla ricorrente, la quale esponeva di non ritenere dovuti gli oneri per la c.d. deruralizzazione dell’immobile, ai sensi dell’art. 9, co. 9, del d.l. n. 557/1993.
Il successivo scambio di ulteriore corrispondenza fra le parti si è concluso con le note comunali del 16 e del 18.07.2012, in epigrafe, con le quali il Comune ha preteso il pagamento degli oneri in questione, maggiorati della sanzione per il ritardato pagamento.
Di tali note la signora Ba. chiede l’annullamento, unitamente all’accertamento negativo del credito vantato nei suoi confronti dal Comune di Montespertoli e, in ipotesi, alla condanna del Comune alla restituzione degli importi eventualmente riscossi nelle more del giudizio.
...
2. Come riferito in narrativa, il Comune di Montespertoli esige il pagamento degli oneri relativi al cambio di destinazione d’uso da rurale a urbano del fabbricato abitativo di proprietà della signora Em.Ba., la quale contesta la pretesa sulla scorta di due motivi in diritto.

Con il primo motivo, la ricorrente invoca la previsione di cui all’art. 9, co. 9, del d.l. n. 557/1993, convertito con modificazioni in legge n. 133/1994, in forza del quale “Per le variazioni nell'iscrizione catastale dei fabbricati già rurali, che non presentano più requisiti di ruralità, di cui ai commi 3, 4, 5 e 6, non si fa luogo alla riscossione del contributo di cui all'art. 11 della legge 28.01.1977, n. 10, né al recupero di eventuali tributi attinenti al fabbricato ovvero al reddito da esso prodotto per i periodi di imposta anteriori al 01.01.1993 per le imposte dirette, e al 01.01.1994 per le altre imposte e tasse e per l'imposta comunale sugli immobili, purché detti immobili siano stati oggetto, ricorrendone i presupposti, di istanza di sanatoria edilizia, quali fabbricati rurali, ai sensi e nei termini previsti dalla legge 28.02.1985, n. 47, e vengano dichiarati al catasto entro il 31.12.1995, con le modalità previste dalle norme di attuazione dell'art. 2, commi 1-quinquies ed 1-septies, del decreto-legge 23.01.1993, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 24.03.1993 n. 75”.
In virtù di tale disposizione, il cambio di destinazione d’uso dell’intero fabbricato dovrebbe farsi risalire al rilascio –in data 29.02.2000– della concessione in sanatoria chiesta dal padre e dante causa della signora Ba. nel vigore della legge n. 47/1985, in combinato disposto con la denuncia di variazione catastale presentata nei termini stabiliti dall’art. 9, co. 9, cit..
Nulla sarebbe pertanto dovuto per il titolo rivendicato dal Comune.

Con il secondo motivo, la ricorrente ribadisce che la variazione catastale dell’immobile sarebbe avvenuta, a istanza del suo genitore, sulla base della consistenza rilevata in occasione della pregressa domanda di sanatoria. Quest’ultima sarebbe stata accolta dal Comune a titolo gratuito proprio per la concorrenza sussistenza di tutti i presupposti stabiliti dall’art. 9 d.l. n. 557/1993, che avrebbe esonerato il denunciante dal pagamento degli oneri di deruralizzazione; né sarebbe fondata la tesi esposta dal Comune nel contraddittorio procedimentale, secondo cui l’istanza di sanatoria avrebbe dovuto riferirsi al cambio di destinazione d’uso.
In definitiva, per beneficiare dell’esonero dai contributi sarebbe necessaria e sufficiente una sanatoria edilizia legittimante l’uso abitativo e attestante la perdita dei requisiti di ruralità del fabbricato sin dall’entrata in vigore della legge n. 47/1985.

Il Comune di Montespertoli eccepisce l’inammissibilità del ricorso stante la mancata impugnazione della concessione in sanatoria del febbraio 2000, dalla quale dipenderebbe la richiesta dei contributi; e comunque la sua improcedibilità, per avere la ricorrente fatto acquiescenza alle richieste comunali in occasione del pagamento degli oneri connessi alla nuova S.C.I.A. presentata dalla signora Ba. nel giugno 2016.
Nel merito, l’amministrazione resistente afferma che la pratica di sanatoria avviata dal padre della ricorrente si riferiva espressamente a un “fabbricato rurale” ed era stata presentata da un soggetto qualificatosi come “imprenditore agricolo”, seppure in pensione. E sarebbe proprio la persistente natura rurale del fabbricato oggetto della domanda di sanatoria a rendere di per sé inapplicabile la previsione contenuta nell’art. 9, co. 9, del d.l. n. 557/1993.
Per altro verso, la variazione catastale del 1996 riguarderebbe il solo secondo piano del fabbricato, mentre nulla sarebbe stato prodotto con riferimento al primo piano e al pianterreno, ove si collocherebbe la “nuova unità immobiliare” oggetto della S.C.I.A. n. 54/2012.
Il Comune, ancora, richiama la giurisprudenza del TAR che non rinviene nel più volte citato art. 9, co. 9, d.l. n. 557/1993 l’esonero dagli oneri per la sanatoria delle opere edilizie abusive (TAR Toscana, sez. III, 23.01.2017, n. 132), in linea con l’orientamento che connette la deruralizzazione all’esistenza di un titolo legittimante a fini edilizi (TAR Toscana, sez. III, 05.11.2020, n. 1363).
2.1. Il ricorso è infondato, ciò che consente di ritenere assorbite le eccezioni pregiudiziali del Comune.
In linea generale, non vi è infatti ragione di discostarsi dall’orientamento già seguito dalla Sezione che nell’art. 9, co. 9, del d.l. n. 557/1993 ravvisa il solo scopo di concedere agevolazioni correlate alle variazioni catastali di cui si occupa, trattandosi di normativa che riguarda l'attuazione del censimento dei fabbricati rurali e che non può essere letta come volta a modificare la disciplina dei presupposti e delle condizioni in base ai quali è possibile l'assentimento del condono di cui alla legge n. 47 del 1985.
La norma, cioè, non rende esente dagli oneri l'assentimento del condono per opere abusivamente realizzate, riferendosi viceversa la disposta esenzione a eventuali ulteriori oneri dovuti, pur in assenza di opere, in conseguenza delle “variazioni” nell'iscrizione catastale dei fabbricati già rurali (così TAR Toscana, sez. III, 23.01.2017, n. 132; id., 27.02.2013, n. 334).
In ogni caso, anche a voler aderire all’interpretazione proposta dall’odierna ricorrente, la documentazione in atti attesta che, in virtù della concessione in sanatoria del 29.02.2000, il fabbricato abitativo è stato condonato nella sua interezza come fabbricato rurale, in conformità all’istanza a suo tempo presentata dal signor Di.Ba. ai sensi e nei termini stabiliti dalla legge n. 47/1985.
Ammesso che la presentazione dell’istanza di sanatoria possa considerarsi integrare la prima delle precondizioni richieste dall’art. 9, co. 9, cit. ai fini dell’esenzione da oneri e contributi, a mancare è tuttavia la seconda precondizione, rappresentata dalla dichiarazione in catasto entro il termine del 31.12.1995, prorogato fino al 31.12.2000 da una sequela di successivi interventi del legislatore e poi “riaperto” fino al 31.12.2008 dall’art. 2, co. 38, del d.l. n. 262/2006, convertito con modificazioni in legge
L’unica planimetria catastale disponibile in data anteriore al termine di legge riguarda il solo secondo piano del fabbricato, la cui classificazione A/3, risalente alla denuncia di variazione del 19.07.1996, è peraltro smentita dalla successiva concessione in sanatoria del 2000, la quale si riferisce a un fabbricato interamente rurale e, come la stessa ricorrente afferma, costituisce il riferimento per determinare lo stato legittimo e la legittima destinazione dell’immobile anche ai sensi del sopravvenuto art. 9-bis, co. 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001.
Quanto poi al pianterreno e al primo piano dello stabile –oggetto della S.C.I.A. del 2012 che ha dato origine al contenzioso e della successiva S.C.I.A. del 2016– l’attuale classamento risale al marzo 2009, come si evince dalla visura in atti, né si hanno informazioni circa il classamento precedente, mentre non rileva la planimetria catastale allegata all’atto di donazione del 29.06.2016, pure in atti, che raffigura la porzione di fabbricato ceduta dalla ricorrente al figlio e risulta depositata in catasto il 01.04.2016.
Ne consegue, anche per questo aspetto, la debenza degli oneri di deruralizzazione richiesti dal Comune resistente (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 03.06.2021 n. 847 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La questione oggetto del presente giudizio attiene alla configurabilità, o meno, di un cambio di destinazione d’uso (da rurale a residenziale) giuridicamente rilevante (e quindi assoggettabile al contributo di costruzione) nel caso di un intervento edilizio concernente un fabbricato rurale, realizzato prima dell’entrata in vigore della L. n. 10/1977, che risulti essere abitato da un soggetto che non è imprenditore agricolo.
Su tale questione questo Tribunale si è già pronunciato statuendo che
   - “mentre per le residenze rurali realizzate a far data dall’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’utilizzo “rurale” (da parte dell’imprenditore agricolo a servizio della conduzione dell’azienda agricola) all’utilizzo “civile” (da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo e per esigenze abitative svincolate dalla conduzione del fondo) configura una modificazione della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, giacché determina la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di concessione di cui aveva beneficiato il titolo originario;
   - per le residenze rurali edificate prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’uno all’altro utilizzo non configura alcuna modifica della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, dal momento che in tal caso il titolo abilitativo autorizzava entrambi gli utilizzi, e ad entrambi concedeva il beneficio della gratuità previsto, in modo generalizzato, per il rilascio di qualsivoglia titolo edilizio”.
---------------
... per la condanna del Comune di Ceresole d'Alba:
   - previo, occorrendo, annullamento/disapplicazione delle determinazioni relative al contributo di costruzione su permesso di costruire n. 22/2016, rilasciato al ricorrente in data 17.05.2016 e notificato il 27.05.2016 nonché del diniego di annullamento in autotutela espresso dal Comune da ultimo con comunicazione prot. n. 3205/10.9 del 19.09.2017, successivamente notificato,
   - e previo accertamento della non debenza del contributo di costruzione in relazione all'intervento edilizio assentito (ristrutturazione edilizia di fabbricato ad uso abitativo esistente) ai sensi dell'art. 17, comma 3, lett. d), DPR n. 380/2001,
   - alla restituzione delle somme a tale titolo riscosse, con interessi e rivalutazione monetaria ai sensi di legge.
...
1. Il sig. Lu.Be. -proprietario dell'immobile sito in Ceresole d'Alba, Frazione ... n. 29, costituito da terreno (censito al NCT, Foglio 20, map. 277) e da civile abitazione (censita al NCEU l Foglio 20, map. 277, sub 1)– presentava istanza per il rilascio di permesso a costruire per la realizzazione di interventi di ristrutturazione edilizia.
Il Comune, previo pagamento del contributo di costruzione pari ad euro 8.393,98 (richiesto con nota del 26.04.2016) ai sensi dell’art. 16 TUE e delle delibere C.C. n. 5/2008 e G.C. n. 62/2012, rilasciava il permesso a costruire n. 22/2016.
Il sig. Be., dopo aver pagato la somma richiesta (in data 12.05.2016, cfr. doc. n. 8 di parte ricorrente), ritenendo che l’intervento rientrasse nelle ipotesi di esonero di cui all’art. 17, comma 3, del DPR n. 380/2001, chiedeva al Comune di riesaminare la propria determinazione sulla corresponsione del contributo.
L’amministrazione respingeva l’istanza (con nota prot. 617/10.9 del 22.02.2017) motivando il diniego “in quanto l’intervento si configura come ristrutturazione edilizia di fabbricato con il cambio di destinazione d’uso di locali non residenziali (accessori alla residenza) in residenziali. L'intervento di ristrutturazione edilizia richiesto ai sensi della lett. c) dell’art. 10 del DPR 380/2001 non rientra nell’applicazione dell'esonero dal contributo di costruzione previsto dall'art. 17, comma 3, del DPR 380/2001 e s.m.i. in quanto l'incremento della superficie utile residenziale è superiore al 20% dell'esistente. Nello specifico la superficie utile netta residenziale in progetto risulta essere di 116,85 mq con un incremento del 72% rispetto a quella esistente (67,75 mq)”.
L’interessato reiterava la richiesta di esonero dal contributo (con nota del 19.06.2017) lamentando un’erronea valutazione circa l’aumento di volume (superiore al 20%), avendo mantenuto l’immobile medesima sagoma, consistenza ed il carattere di unifamiliarità visto che da tempo (già prima dell’acquisto da parte degli interessati) era adibito ad uso residenziale e non più agricolo.
Il Comune (con nota prot. n. 3205/10.9 del 19.09.2017) rigettava la richiesta rifacendosi (ed allegando), quanto alle motivazioni, a un parere legale all’uopo richiesto, dal quale è desumibile un diniego fondato su un presunto cambio di destinazione del cespite da agricola a residenziale.
Avverso tali determinazioni è insorto l’interessato con ricorso notificato in data 01.12.2017 e ritualmente depositato avanti questo Tribunale, con il quale chiede l’accertamento della non debenza del contributo e la relativa restituzione, previo annullamento degli atti. Con un unico motivo il ricorrente lamenta violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.
...
2. Il ricorso è fondato.
3. Con l’unico motivo il ricorrente lamenta l’illegittimità della determinazione e della richiesta del contributo di costruzione, violazione e falsa applicazione di legge con riferimento all'art. 17, comma 3, del DPR 380/2001 nonché erronea e sviata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, erroneità, infondatezza, illogicità e contraddittorietà della motivazione al diniego espresso sulla richiesta di restituzione.
Il ricorrente sostiene che la ristrutturazione realizzata non ha comportato aumento di volumetria oltre il limite del 20%, né mutamento di destinazione d'uso e l'abitazione era ed è rimasta unifamiliare. Nel dettaglio la stessa è consistita in demolizioni e ripristino di solai, della copertura e di parte delle murature, nel rifacimento del tetto, nell'adeguamento degli impianti, nella posa di apparecchi igienico-sanitari, nella posa di pavimenti e di infissi, senza sostanziale modifica di volumi, sagome e prospetti.
Per tali ragioni ricorrerebbero i presupposti di cui all'art. 17, comma 3, lett. b), del DPR 380/2001, ai sensi del quale “Il contributo di costruzione non è dovuto: […] b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”.
Il ricorrente peraltro contesta la ricostruzione, di cui al secondo diniego, che partendo dalla destinazione urbanistica rurale impressa dal PRGC (art. 40 delle NTA) all’area in cui l’immobile si trova, ne estende la qualificazione anche a tutti gli edifici che ne fanno parte. Il ricorrente, inoltre, insiste sul mantenimento del carattere residenziale dell’immobile (censito, al momento dell’acquisto avvenuto nel 2005, al catasto edilizio urbano con consistenza di 5,5 vani ed un classamento nella categoria A/4-abitazione di tipo popolare), a nulla rilevando, rispetto alla destinazione complessiva, il recupero ad uso abitativo di alcuni locali accessori (stalla-fienile).
Il motivo è fondato.
Occorre premettere che dalla lettura del provvedimento rilasciato dal Comune il 19.09.2017 (secondo diniego) emerge che l’amministrazione abbia proceduto ad un riesame della propria posizione giungendo, sotto diversi profili, a confermare l’esito negativo dell’istanza. Così stando le cose il primo diniego del 19.06.2017 è da considerare implicitamente caducato e sostituito dal secondo provvedimento. Ciò è ulteriormente dimostrato dal fatto che le difese dell’amministrazione resistente non argomentano sulle prime motivazioni di diniego ma esclusivamente su quelle del secondo.
L’amministrazione, riprendendo parzialmente la ricostruzione elaborata nel parere legale posto a fondamento della motivazione del rigetto, evidenzia che il contesto nel quale ricade l’immobile in questione è ubicato in area individuata tra i “nuclei frazionali rurali a prevalente recupero e completamento residenziale” di cui all’art. 40 delle NTA del P.R.G.C. vigente. In particolare, all’intervento di cui si discute è stata applicata la disposizione dell’art. 40, par. 4 delle NTA che così recita: “Gli edifici rurali che risultano abbandonati alla data di adozione della seconda variante al P.R.G.C., ed ugualmente quelli che in qualsiasi momento siano motivatamente e provatamente dichiarati dal proprietario imprenditore agricolo non più necessari alle esigenze della propria azienda agricola, possono essere riutilizzati ad altre destinazioni, secondo le seguenti prescrizioni:
   - atto di impegno notarile o d'obbligo unilaterale che per almeno 10 anni nell'azienda non saranno realizzate nuove costruzioni aggiuntive;
   - a tale condizione gli edifici dichiarati "non più necessari" possono essere destinati ad usi abitativi civili, compresi quelli agrituristici nonché ad usi produttivi”.
L’amministrazione prosegue sul punto sostenendo che l’area urbanistica relativa ai “nuclei frazionali rurali” sia a tutti gli effetti una “area agricola”, e che l’edificio –prima dell’intervento assentito con il PdC n. 22/2016– fosse una c.d. residenza rurale, ovvero un fabbricato con destinazione agricola atto a soddisfare esigenze abitative.
L’amministrazione comunale inoltre evidenzia che la determinazione della destinazione in atto urbanisticamente rilevante per gli immobili, anche al fine di determinare l’assoggettamento o meno al contributo di costruzione, è espressamente disciplinata dall’art. 7 della LRP n. 19/1999, che così dispone: “la destinazione d'uso in atto dell'immobile o dell'unità immobiliare è quella stabilita dalla licenza edilizia o dalla concessione o dall'autorizzazione e, in assenza o indeterminazione di tali atti, dalla classificazione catastale attribuita in sede di primo accatastamento o da altri documenti probanti”.
Tale disposizione regionale peraltro trova oggi anche un riscontro a livello nazionale, nell’art. 9-bis del DPR n. 380/2001, al comma 1-bis (introdotto dal D.L. n. 76/2020 conv. con L. n. 120/2020).
È pacifico tra le parti che non sussistono titoli edilizi precedenti che abbiano interessato la costruzione (che pacificamente risulta ante 1967) o altri interventi sull’immobile.
Dai dati catastali prodotti in giudizio (cfr. doc. n. 2 allegato al ricorso) emerge che la destinazione (cd. Qualità Classe) impressa all’immobile dall’impianto meccanografico (che risale al 26.10.1977) è quella di “fabbricato rurale”. Solo a far data dal 02.07.2004 tale classe è mutata in “ente urbano” (dicitura che indica che il terreno è stato oggetto di un aggiornamento di natura prettamente tecnica che consiste nell'inserimento in cartografia catastale di nuovi fabbricati edificati, che saranno successivamente censiti al catasto fabbricati; le modifiche ricevute implicano che il terreno non è utilizzato a fini agricoli ma solo “urbani”, come appunto le attività residenziali).
L’amministrazione, pertanto, affida al meccanismo presuntivo offerto dall’art. 7 citato e dalle risultanze del primo accatastamento (o impianto meccanografico) la ricostruzione del cambio di destinazione che l’intervento assentito genera e, di conseguenza, l’assoggettamento del permesso al contributo di costruzione.
La questione oggetto del presente giudizio, pertanto, attiene alla configurabilità o meno di un cambio di destinazione d’uso (da rurale a residenziale) giuridicamente rilevante (e quindi assoggettabile al contributo) nel caso di un intervento edilizio concernente un fabbricato rurale, realizzato prima dell’entrata in vigore della L. n. 10/1977, che risulti essere abitato da un soggetto che non è imprenditore agricolo.
Su tale questione questo Tribunale si è già pronunciato sia con la sentenza n. 687/2019, citata peraltro dai ricorrenti, che con recente sentenza n. 447/2021 e dalle cui conclusioni non vi sono ragioni per discostarsi. Quest’ultima pronuncia, nel richiamare la prima, statuisce che “mentre per le residenze rurali realizzate a far data dall’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’utilizzo “rurale” (da parte dell’imprenditore agricolo a servizio della conduzione dell’azienda agricola) all’utilizzo “civile” (da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo e per esigenze abitative svincolate dalla conduzione del fondo) configura una modificazione della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, giacché determina la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di concessione di cui aveva beneficiato il titolo originario; per le residenze rurali edificate prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’uno all’altro utilizzo non configura alcuna modifica della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, dal momento che in tal caso il titolo abilitativo autorizzava entrambi gli utilizzi, e ad entrambi concedeva il beneficio della gratuità previsto, in modo generalizzato, per il rilascio di qualsivoglia titolo edilizio”.
Il Collegio ritiene di confermare questa conclusione anche alla luce delle obiezioni sollevate dalla difesa dell’amministrazione comunale. Assume, invero, rilievo determinante la differente disciplina cui sono soggetti i fabbricati rurali edificati prima dell’entrata in vigore della l. n. 10/1977 e quelli edificati dopo.
Questi ultimi sono disciplinati all’art. 25 l.reg. n. 56/1977 il quale prevede tra l’altro:
   “3. Possono avvalersi dei titoli abilitativi edilizi per l'edificazione delle residenze rurali: a) gli imprenditori agricoli professionali, anche quali soci di cooperative; b) i proprietari dei fondi e chi abbia titolo per l'esclusivo uso degli imprenditori agricoli di cui alla lettera a) e dei salariati fissi, addetti alla conduzione del fondo; c) gli imprenditori agricoli non a titolo professionale ai sensi del comma 2, lettera m), che hanno residenza e domicilio nell'azienda interessata.
   4. Possono avvalersi degli altri titoli abilitativi edilizi di cui al presente articolo i proprietari dei fondi e chi abbia titolo. [...]
   7. L'efficacia del titolo abilitativo edilizio per gli interventi edificatori nelle zone agricole è subordinato alla presentazione al comune di un atto di impegno dell'avente diritto che preveda: a) il mantenimento della destinazione dell'immobile a servizio dell'attività agricola; b) le classi di colture in atto e in progetto documentate a norma del 18° comma del presente articolo; c) il vincolo del trasferimento di cubatura di cui al 17° comma; d) le sanzioni, [oltre a quelle del successivo art. 69], per l'inosservanza degli impegni assunti. [...]
   10. É consentito il mutamento di destinazione d'uso, previa domanda e con il pagamento degli oneri relativi nei casi di morte, di invalidità e di cessazione per cause di forza maggiore, accertate dalla Commissione Comunale per l'agricoltura di cui alla legge regionale 63/1978 e successive modificazioni ed integrazioni.
   11. Nei casi di cui al comma 10 non costituisce mutamento di destinazione la prosecuzione dell'utilizzazione dell'abitazione da parte dell'interessato, suoi eredi o familiari”.
La norma detta quindi una specifica disciplina con riferimento:
   - alle qualifiche necessarie per ottenere il titolo edilizio;
   - alla presentazione di un atto di impegno-condizione di efficacia del titolo edilizio –che preveda, tra l’altro, il mantenimento della destinazione dell'immobile a servizio dell'attività agricola;
   - alla limitazione dei casi in cui è consentito il mutamento di destinazione d'uso, subordinatamente al pagamento degli oneri (morte, invalidità e cessazione per cause di forza maggiore dell'azienda agricola), con la precisazione che, in tali casi, non costituisce mutamento di destinazione d’uso la prosecuzione dell'utilizzazione dell'abitazione da parte dell'interessato, suoi eredi o familiari.
Per gli immobili edificati dopo il 1977, il passaggio da fabbricato rurale destinato ad abitazione dell’imprenditore agricolo, a servizio della conduzione dell’azienda agricola, ad abitazione di un soggetto che non riveste la qualifica di imprenditore agricolo configura, quindi, per espressa previsione legislativa, un mutamento di destinazione d’uso soggetto al pagamento degli oneri di urbanizzazione.
Non altrettanto si può affermare con riferimento ai fabbricati rurali realizzati in epoca antecedente. Per questi fabbricati non sussiste alcuna limitazione quanto alle categorie di soggetti cui poteva essere rilasciato il titolo edilizio né era prevista l’assunzione di un atto di impegno al mantenimento della destinazione dell'immobile a servizio dell'attività agricola.
Pertanto, questi immobili –per quanto “rurali”– potevano e possono tuttora essere liberamente adibiti ad abitazione anche da parte chi non rivesta la qualifica di imprenditore agricolo, senza che da ciò derivino conseguenze. Stando alla normativa applicabile a questi immobili, non può perciò configurarsi un mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante laddove l’immobile sia abitato da un soggetto che nulla ha a che fare con l’attività agricola. Né si può affermare che la modifica soggettiva di colui che abita l’immobile determini, di per sé sola, un maggior carico urbanistico che possa giustificare la pretesa al pagamento degli oneri di urbanizzazione: il carico urbanistico resta, invero, lo stesso, nel caso in cui l’immobile sia abitato dall’imprenditore agricolo oppure da un soggetto che non rivesta tale qualifica.
Il fabbricato oggetto della presente controversia rientra in questa ultima categoria: è pacifico tra le parti che sia stato edificato in area agricola ben prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977 (come peraltro attestato nei rogiti prodotti in giudizio) e che non sia più destinato a tali usi già da prima che gli attuali ricorrenti ne diventassero proprietari.
Avendo il Comune fondato il proprio diniego finale sulla ritenuta rilevanza del cambio di destinazione, da rurale a residenziale, dell’immobile non poteva applicare gli indici presuntivi di cui all’art. 7 della LRP 19/1999 (che riconosce alla classificazione catastale di primo impianto valore probatorio, anche se in via di presunzione semplice) poiché tale meccanismo di determinazione della destinazione in atto (o di legittimo impiego, come definito dall’art. 9-bis del DPR n. 380/2001) è applicabile solo agli immobili costruiti in base a titoli rilasciati dopo l’entrata in vigore della L. n. 10/1977.
Per tali ragioni le pretese restitutorie del ricorrente sono fondate.
5. In conclusione il ricorso, nel suo complesso, dev’essere accolto quanto all’accertamento della non debenza del contributo di costruzione richiesto e versato dalla ricorrente e, per l’effetto: il permesso a costruire n. 22/2016 (nella parte in cui prevede l’onerosità dell’intervento), la nota prot. 3205/10.9 e gli altri atti impugnati sono illegittimi e vengono annullati.
Il Comune di Ceresole d’Alba è condannato a restituire la somma di euro 8.393,98 oltre interessi (la cui decorrenza deve essere individuata nel giorno della domanda trattandosi di percezione di indebito intervenuta in buona fede, che si presume). Non può essere riconosciuta la rivalutazione monetaria, non avendo parte ricorrente dimostrato un maggior danno che resterebbe non compensato dalla corresponsione degli interessi (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 20.05.2021 n. 516 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: S'è già affermato che
   - “mentre per le residenze "rurali" realizzate a far data dall’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’utilizzo “rurale” (da parte dell’imprenditore agricolo a servizio della conduzione dell’azienda agricola) all’utilizzo “civile” (da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo e per esigenze abitative svincolate dalla conduzione del fondo) configura una modificazione della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, giacché determina la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di concessione di cui aveva beneficiato il titolo originario,
   - per le residenze "rurali" edificate prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’uno all’altro utilizzo non configura alcuna modifica della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, dal momento che in tal caso il titolo abilitativo autorizzava entrambi gli utilizzi, e ad entrambi concedeva il beneficio della gratuità previsto, in modo generalizzato, per il rilascio di qualsivoglia titolo edilizio”.
---------------
Assume rilievo determinante, nel caso di specie, la differente disciplina cui sono soggetti i fabbricati rurali edificati prima dell’entrata in vigore della l. n. 10/1977 e quelli edificati dopo laddove questi ultimi sono disciplinati dall’art. 25, l.reg. n. 56/1977 sicché:
   - per gli immobili edificati dopo il 1977, il passaggio da fabbricato rurale destinato ad abitazione dell’imprenditore agricolo, a servizio della conduzione dell’azienda agricola, ad abitazione di un soggetto che non riveste la qualifica di imprenditore agricolo configura, quindi, per espressa previsione legislativa, un mutamento di destinazione d’uso soggetto al pagamento degli oneri di urbanizzazione;
   - non altrettanto si può affermare con riferimento ai fabbricati rurali realizzati in epoca antecedente. Per questi fabbricati non sussiste alcuna limitazione quanto alle categorie di soggetti cui poteva essere rilasciato il titolo edilizio né era prevista l’assunzione di un atto di impegno al mantenimento della destinazione dell'immobile a servizio dell'attività agricola. Pertanto, questi immobili –per quanto “rurali”– potevano e possono tuttora essere liberamente adibiti ad abitazione anche da parte chi non rivesta la qualifica di imprenditore agricolo, senza che da ciò derivino conseguenze. Stando alla normativa applicabile a questi immobili, non può perciò configurarsi un mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante laddove l’immobile sia abitato da un soggetto che nulla ha a che fare con l’attività agricola. Né si può affermare che la modifica soggettiva di colui che abita l’immobile determini, di per sé sola, un maggior carico urbanistico che possa giustificare la pretesa al pagamento degli oneri di urbanizzazione: il carico urbanistico resta, invero, lo stesso, nel caso in cui l’immobile sia abitato dall’imprenditore agricolo oppure da un soggetto che non rivesta tale qualifica.
---------------
... per l’accertamento:
   - della gratuità (o esonero) dal contributo di costruzione dell'intervento di manutenzione straordinaria avente ad oggetto la sostituzione del tetto di copertura della porzione a destinazione residenziale del fabbricato ubicato in Villastellone, Via ... n. 11 richiesto con SCIA Prot 7521 del 05.08.2019 e dell'inesistenza dell'obbligo di versare alcun contributo di costruzione al Comune di Villastellone per il predetto intervento;
e per l’annullamento:
   - del provvedimento in data 11.02.2020 Prot. n. 1425 della responsabile del settore urbanistica-edilizia privata del Comune di Villastellone che ha determinato il contributo ritenuto dovuto per l'intervento ex art. 16 D.P.R. 380/2001 in complessive € 39.493,74 di cui € 37.323,47 per la quota afferente gli oneri di urbanizzazione ed € 2.170,27 per la quota afferente il costo di costruzione;
...
Il sig. Gi.Va. ha domandato l’accertamento della gratuità o comunque dell’esonero dall’obbligo di corrispondere il contributo di costruzione con riferimento all’intervento di manutenzione straordinaria di sostituzione del tetto di copertura di una porzione di fabbricato, di sua proprietà, adibito ad abitazione, situato a Villastellone, oggetto della SCIA presentata il 05.08.2019, e l’annullamento del provvedimento prot. n. 1425 del 11.02.2020 con cui il Comune di Villastellone ha determinato il contributo in complessivi € 39.493,74 di cui € 37.323,47 per la quota afferente gli oneri di urbanizzazione ed € 2.170,27 per la quota afferente il costo di costruzione.
Queste le censure dedotte: violazione di legge per erronea e fuorviante applicazione di quanto previsto dall'art. 25, comma 7° e 10°, della Legge Urbanistica Regionale n. 56/1977. Violazione di legge per erronea e fuorviante applicazione di quanto previsto dagli art. 7 e 8 della L.R. 19/1999. Violazione di legge per erronea applicazione di quanto previsto dall'art. 11, comma 2°, e dall'art. 16 del D.P.R. 380/2001. Violazione di legge per mancata applicazione di quanto previsto dall'art. 17, comma 4°, del D.P.R. 380/2001. Eccesso di potere per erroneità e travisamento dei presupposti. Violazione di legge ed eccesso di potere per erroneità della motivazione.
...
La questione oggetto del presente giudizio attiene alla configurabilità o meno di un cambio di destinazione d’uso giuridicamente rilevante nel caso di un intervento edilizio concernente un fabbricato rurale, realizzato prima dell’entrata in vigore della l. n. 10/1977, che risulti essere abitato da un soggetto che non è imprenditore agricolo.
Su di essa questo Tribunale si è già pronunciato con la sentenza n. 687/2019, resa in un giudizio in cui era parte lo stesso Comune di Villastellone.
Con questa pronuncia il Tar ha affermato che “mentre per le residenze rurali realizzate a far data dall’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’utilizzo “rurale” (da parte dell’imprenditore agricolo a servizio della conduzione dell’azienda agricola) all’utilizzo “civile” (da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo e per esigenze abitative svincolate dalla conduzione del fondo) configura una modificazione della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, giacché determina la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di concessione di cui aveva beneficiato il titolo originario; per le residenze rurali edificate prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’uno all’altro utilizzo non configura alcuna modifica della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, dal momento che in tal caso il titolo abilitativo autorizzava entrambi gli utilizzi, e ad entrambi concedeva il beneficio della gratuità previsto, in modo generalizzato, per il rilascio di qualsivoglia titolo edilizio”.
Il Collegio ritiene di confermare questa conclusione anche alla luce delle obiezioni sollevate dalla difesa dell’amministrazione comunale.
Assume, invero, rilievo determinante la differente disciplina cui sono soggetti i fabbricati rurali edificati prima dell’entrata in vigore della l. n. 10/1977 e quelli edificati dopo.
Questi ultimi sono disciplinati all’art. 25, l.reg. n. 56/1977 il quale prevede tra l’altro:
“3. Possono avvalersi dei titoli abilitativi edilizi per l'edificazione delle residenze rurali:
   a) gli imprenditori agricoli professionali, anche quali soci di cooperative;
   b) i proprietari dei fondi e chi abbia titolo per l'esclusivo uso degli imprenditori agricoli di cui alla lettera a) e dei salariati fissi, addetti alla conduzione del fondo;
   c) gli imprenditori agricoli non a titolo professionale ai sensi del comma 2, lettera m), che hanno residenza e domicilio nell'azienda interessata.
4. Possono avvalersi degli altri titoli abilitativi edilizi di cui al presente articolo i proprietari dei fondi e chi abbia titolo.
[...]
7. L'efficacia del titolo abilitativo edilizio per gli interventi edificatori nelle zone agricole è subordinato alla presentazione al comune di un atto di impegno dell'avente diritto che preveda:
   a) il mantenimento della destinazione dell'immobile a servizio dell'attività agricola;
   b) le classi di colture in atto e in progetto documentate a norma del 18° comma del presente articolo;
   c) il vincolo del trasferimento di cubatura di cui al 17° comma;
   d) le sanzioni, [oltre a quelle del successivo art. 69], per l'inosservanza degli impegni assunti.
[...]
10. É consentito il mutamento di destinazione d'uso, previa domanda e con il pagamento degli oneri relativi nei casi di morte, di invalidità e di cessazione per cause di forza maggiore, accertate dalla Commissione Comunale per l'agricoltura di cui alla legge regionale 63-78 e successive modificazioni ed integrazioni.
11. Nei casi di cui al comma 10 non costituisce mutamento di destinazione la prosecuzione dell'utilizzazione dell'abitazione da parte dell'interessato, suoi eredi o familiari”.
La norma detta quindi una specifica disciplina con riferimento:
   - alle qualifiche necessarie per ottenere il titolo edilizio;
   - alla presentazione di un atto di impegno -condizione di efficacia del titolo edilizio– che preveda, tra l’altro, il mantenimento della destinazione dell'immobile a servizio dell'attività agricola;
   - alla limitazione dei casi in cui è consentito il mutamento di destinazione d'uso, subordinatamente al pagamento degli oneri (morte, invalidità e cessazione per cause di forza maggiore dell'azienda agricola), con la precisazione che, in tali casi, non costituisce mutamento di destinazione d’uso la prosecuzione dell'utilizzazione dell'abitazione da parte dell'interessato, suoi eredi o familiari.
Per gli immobili edificati dopo il 1977, il passaggio da fabbricato rurale destinato ad abitazione dell’imprenditore agricolo, a servizio della conduzione dell’azienda agricola, ad abitazione di un soggetto che non riveste la qualifica di imprenditore agricolo configura, quindi, per espressa previsione legislativa, un mutamento di destinazione d’uso soggetto al pagamento degli oneri di urbanizzazione.
Non altrettanto si può affermare con riferimento ai fabbricati rurali realizzati in epoca antecedente. Per questi fabbricati non sussiste alcuna limitazione quanto alle categorie di soggetti cui poteva essere rilasciato il titolo edilizio né era prevista l’assunzione di un atto di impegno al mantenimento della destinazione dell'immobile a servizio dell'attività agricola. Pertanto, questi immobili –per quanto “rurali”– potevano e possono tuttora essere liberamente adibiti ad abitazione anche da parte chi non rivesta la qualifica di imprenditore agricolo, senza che da ciò derivino conseguenze. Stando alla normativa applicabile a questi immobili, non può perciò configurarsi un mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante laddove l’immobile sia abitato da un soggetto che nulla ha a che fare con l’attività agricola. Né si può affermare che la modifica soggettiva di colui che abita l’immobile determini, di per sé sola, un maggior carico urbanistico che possa giustificare la pretesa al pagamento degli oneri di urbanizzazione: il carico urbanistico resta, invero, lo stesso, nel caso in cui l’immobile sia abitato dall’imprenditore agricolo oppure da un soggetto che non rivesta tale qualifica.
Il fabbricato oggetto della presente controversia rientra in questa seconda categoria: è stato edificato in area agricola nel 1800, dunque ben prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977.
L’operato dell’amministrazione, che ha ricollegato alla mancato possesso in capo al sig. Va. dei requisiti previsti dall’art. 25, l.reg. n. 56/1977 la modifica della destinazione d’uso a “residenza civile”, soggetta al pagamento del contributo di costruzione, è pertanto illegittimo, avendo dato applicazione alla disciplina urbanistica introdotta dalla L. 10/1977, e quella regionale ad essa successiva (L.R. 56/1977; L.R. 19/1999), ad un immobile edificato prima dell’entrata in vigore di tale legge, e come tale assoggettato alla disciplina previgente di cui alla L. 1150/1942.
Quanto alla pretesa di assoggettare l’intervento di sostituzione del tetto di copertura a contributo, con riferimento alla quota afferente il costo di costruzione, essa si scontra infine con la previsione di cui all’art. 17, c. 4, d.P.R. n. 380/2001 ai sensi del quale “[...] per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'articolo 6, comma 2, lettera a), qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo di costruzione è commisurato alla incidenza delle sole opere di urbanizzazione, purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile ".
Per queste ragioni, il ricorso deve trovare accoglimento, con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato e accertamento della non soggezione a contributo di costruzione dell’intervento di sostituzione del tetto di copertura della parte abitativa della porzione di fabbricato di proprietà del ricorrente, oggetto del presente giudizio (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 27.04.2021 n. 447 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Costante giurisprudenza, penale ed amministrativa, ha sempre valutato in termini rilevanti la modifica categoriale funzionale d'uso, ove la stessa importi un incremento del carico urbanistico.
In generale, deve poi rammentarsi che, per i mutamenti di destinazione d'uso senza opere, ciò che rileva -al fine di determinare la necessità di un titolo autorizzatorio e la disciplina sanzionatoria per il caso di violazione- è la rilevanza urbanistica della modifica, nel senso dell'aggravamento del carico urbanistico della zona in questione -art. 32 Testo unico edilizia-.
A partire dal settembre 2014, i casi di rilevanza urbanistica della modifica della destinazione d'uso senza opere, prima individuati attraverso l'elaborazione giurisprudenziale, sono stati positivizzati: l'art. 23-ter del Testo unico dell'edilizia, inserito dal d.l. 12.09.2014, n. 133 (convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014, n. 164), recependo un indirizzo di giurisprudenza già affermatosi, ha infatti introdotto espressamente il principio secondo cui "costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate", vale a dire residenziale, turistico-recettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale.
Va quindi subito chiarito che quando, come nel caso di specie, si passi a una categoria funzionale diversa -da rurale a residenziale-, il mutamento è sempre urbanisticamente rilevante, a prescindere dall'esecuzione o meno di opere..
---------------
5. L’appello è infondato.
5.1. Con il primo motivo la sentenza viene censurata per avere il Giudice di prime cure respinto il primo motivo del ricorso introduttivo, con il quale si chiedeva l’annullamento del provvedimento comunale del 16.03.2006 che ha respinto, su conforme parere della Commissione Edilizia Comunale del 23.02.2006, la richiesta di concessione edilizia ai sensi dell’art. 13 della L. n. 47/1985 avanzata dalla società -OMISSIS-, ora denominata -OMISSIS- -OMISSIS-.
Secondo la società appellante tale motivo del ricorso introduttivo è stato respinto senza una adeguata motivazione, ma sulla base della tavola di progetto n. 4 allegata alla istanza di sanatoria ex art. 13 L. 47/1985, e del parere espresso dalla CEC portato a sostegno del provvedimento di diniego della summenzionata richiesta di sanatoria.
La censura è infondata.
Dai documenti acquisiti, a seguito dell’ordinanza istruttoria n. -OMISSIS- con la quale il TAR adito ha disposto a carico del Comune intimato la produzione di copia degli elaborati grafici e della relazione tecnica presentati dalla ditta ricorrente in allegato alla richiesta di concessione edilizia in sanatoria; della scheda istruttoria dell’ufficio; dalla copia del verbale della C.E.C. emesso il 23.02.2006, emerge, infatti, con chiarezza che l’istanza di concessione in sanatoria del 03.03.2005 fa riferimento ad un edificio destinato alla lavorazione ed allo stoccaggio di prodotti agricoli, mentre dalle tavole di progetto prodotte in giudizio –e segnatamente la n. 4– risulta che è stata progettata e costruita una struttura integralmente destinata ad uso ricettivo, come si evince facilmente dalla struttura dei locali, dalla predisposizione di numerose camere da letto con annesso bagno al piano sopraelevato, nonché dalla predisposizione di un piano interrato denominato “serbatoio”, facilmente raggiungibile con una ampia scala dal locale seminterrato, e che pare facilmente utilizzabile –per dimensioni, collocazione ed accessibilità- come piscina coperta.
Sul punto, è sufficiente rammentare che la costante giurisprudenza, penale ed amministrativa, ha sempre valutato in termini rilevanti la modifica categoriale, ove la stessa importi un incremento del carico urbanistico (ex aliis, Consiglio di Stato, sez. IV, 13/12/2013, n. 6005; di recente TAR Milano, sez. II, 01/07/2020, n. 1267, “in generale, deve poi rammentarsi che, per i mutamenti di destinazione d'uso senza opere, ciò che rileva -al fine di determinare la necessità di un titolo autorizzatorio e la disciplina sanzionatoria per il caso di violazione- è la rilevanza urbanistica della modifica, nel senso dell'aggravamento del carico urbanistico della zona in questione -art. 32 Testo unico edilizia-.
A partire dal settembre 2014, i casi di rilevanza urbanistica della modifica della destinazione d'uso senza opere, prima individuati attraverso l'elaborazione giurisprudenziale, sono stati positivizzati: l'art. 23-ter del Testo unico dell'edilizia, inserito dal d.l. 12.09.2014, n. 133, (convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014, n. 164), recependo un indirizzo di giurisprudenza già affermatosi, ha infatti introdotto espressamente il principio secondo cui "costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate", vale a dire residenziale, turistico-recettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale.
Va quindi subito chiarito che quando, come nel caso di specie, si passi a una categoria funzionale diversa -da rurale a residenziale-, il mutamento è sempre urbanisticamente rilevante, a prescindere dall'esecuzione o meno di opere -cfr. anche, in tema, Corte di Cass., Sez. III pen., 13.09.2018, n. 40678-.”)
Rilevante ai fini della decisione sull’appello in epigrafe è anche il fatto che l’immobile insiste, come si confuta nel citato parere della CEC, sulla fascia di rispetto ferroviario, e che il nulla-osta in deroga ai sensi del D.P.R. 753/1980 da parte di Rete Ferroviaria è intervenuto soltanto dopo la chiusura del procedimento con il provvedimento di diniego della richiesta concessione, sicché al momento della costruzione l’immobile insisteva sulla fascia di rispetto ferroviario: considerato che per granitica giurisprudenza applicativa del canone tempus regit actum (ex aliis TAR Torino, sez. I, 23/11/2016, n. 1440) “in sede di rilascio della concessione edilizia in sanatoria, ed ai fini della tutela derivante dall'imposizione di un vincolo di cui all'art. 32, l, 28.02.1985, n. 47, la funzione amministrativa deve esercitarsi secondo la norma vigente al tempo in cui essa si esplica”, neppure tale censura può trovare favorevole considerazione (CGARS, sentenza 23.12.2020 n. 1185 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sotto il vigore della legge urbanistica n. 1150/1942, e prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977, il rilascio della concessione edilizia per la realizzazione nel territorio comunale di nuove costruzioni, o l’ampliamento, la modificazione o la demolizione di quelle esistenti, non era soggetto al pagamento di oneri di sorta; il rilascio della concessione edilizia era subordinato all’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione della loro attuazione da parte dei comuni nel successivo triennio, ovvero all’impegno dei privati alla loro attuazione contestualmente alla realizzazione dell’intervento edilizio; ma, in ogni caso, il rilascio del titolo edilizio non era subordinato al pagamento di oneri di natura economica (art. 31 L. 1150/1942).
Pertanto, chi otteneva, ad esempio, la concessione edilizia per l’edificazione di una abitazione in area agricola, non era soggetto al pagamento di oneri di sorta; e ciò, non in forza di una particolare normativa di favore per le attività agricole, ma perché questo era il regime ordinario applicabile a tutte le concessioni edilizie.
Con l’entrata in vigore della L. 10/1977 è stato introdotto il principio della onerosità della concessione edilizia, attraverso l’affermazione del principio secondo cui “Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e la esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente legge” (art. 1), nonché del principio secondo cui “La concessione comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione”.
Nel contempo, la stessa L. 10/1977 ha previsto all’art. 9 alcune deroghe al principio della generale onerosità della concessione edilizia, stabilendo che il contributo di concessione non è dovuto, tra l’altro, “a) per le opere da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’art. 12 L. 09.05.1975, n. 153”; una norma, quest’ultima, che non trova la propria ragion d’essere nel minore carico urbanistico correlato ad una abitazione di tipo “rurale” rispetto ad una abitazione di tipo “civile” –che è il medesimo in entrambi i casi– bensì, unicamente, in motivazioni di carattere politico correlate alla volontà del legislatore di incentivare, tutelare e valorizzare le attività imprenditoriali agricole, a tal fine esentando l’imprenditore agricolo a titolo principale che decida di insediare la propria abitazione nei pressi o all’interno della propria azienda agricola, dall’onere economico di contribuire alle opere di urbanizzazione correlate a tale insediamento abitativo.
In sostanza, nell’impostazione della L. 10/1977, l’esenzione dal contributo di concessione per la realizzazione di residenze rurali da parte di imprenditori agricoli si configura come un beneficio di carattere soggettivo e oggettivo correlato, per un verso alla qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale dell’avente diritto, e per altro verso alla destinazione funzionale dell’immobile a soddisfare le esigenze abitative del medesimo in prossimità o all’interno della propria azienda agricola.
---------------
Il principio della esenzione dal contributo di concessione per l’edificazione di residenze “rurali” da parte di imprenditori agricoli a titolo principale è stato ribadito, prima ancora che dall’art. 17, comma 3, lett. a), del D.P.R. 380/2001, dalla legislazione urbanistica regionale piemontese successiva alla L. 10/1977, in particolare dall’art. 25 della L.R. n. 56/1977, che l’ha pure rafforzato attraverso la previsione dell’obbligo dell’avente diritto di presentare al Comune un “atto di impegno” al “mantenimento della destinazione dell’immobile a servizio dell’attività agricola”, e subordinando a tale atto di impegno l’efficacia del titolo abilitativo (art. 25, comma 7): in sostanza, dal momento che ai fini dell’esenzione dal contributo di concessione è essenziale che la residenza rurale sia edificata per soddisfare le esigenze abitative dell’imprenditore agricolo a titolo principale, il legislatore regionale ha preteso che, all’atto di beneficiare di tale esenzione, l’avente diritto si impegni formalmente a non modificare successivamente la destinazione d’uso della residenza, mantenendola a servizio dell’attività agricola.
Seguendo la stessa logica, il comma 10 dello stesso art. 25 L.R. 56/1977 prevede che, in caso di cessazione dell’attività agricola per morte o per invalidità dell’imprenditore o per altre cause di forza maggiore (accertate nelle forme ivi previste), “è consentito il mutamento di destinazione d’uso, previa domanda e con il pagamento degli oneri relativi”.
In altre parole, laddove cessi per fatti oggettivi il presupposto che aveva giustificato l’esenzione dal contributo di costruzione, e cioè la destinazione della residenza rurale al soddisfacimento delle esigenze abitative dell’imprenditore agricolo connesse alla conduzione del fondo, il legislatore regionale consente che l’immobile possa essere destinato ad un uso diverso da quello assentito, ad esempio come normale abitazione “civile” da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditori agricoli, ma in tal caso, verificandosi la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di concessione, l’avente diritto è tenuto a corrispondere, ora per allora, il contributo originariamente non corrisposto.
---------------
In definitiva,
   - mentre le residenze rurali edificate sotto il vigore della L. 1150/1942 erano esenti dal contributo di concessione sia che fossero destinate a soddisfare le esigenze abitative dell’imprenditore agricolo connesse alla conduzione dell’azienda, sia che fossero destinate ad usi “civili” da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo, e ciò alla luce del regime di generalizzata gratuità dei titoli edilizi di cui all’art. 31 di detta legge,
   - le residenze rurali edificate a far data dall’entrata in vigore della L. n. 10/1977 sono invece esenti dal contributo di costruzione soltanto se e nella misura in cui siano effettivamente destinate ed utilizzate a servizio della conduzione del fondo da parte dell’imprenditore agricolo; di modo che, venendo meno, per fatti oggettivi, l’attività imprenditoriale agricola, la residenza può continuare ad essere utilizzata come abitazione civile, ma previo assenso dell’amministrazione comunale e previo pagamento, ora per allora, del contributo di costruzione; e ciò in quanto la cessazione dell’attività agricola determina la decadenza ex lege dal beneficio dell’esenzione di cui aveva goduto il titolo abilitativo originario.
Da tanto consegue ulteriormente che,
   - mentre per le residenze rurali realizzate a far data dall’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’utilizzo “rurale” (da parte dell’imprenditore agricolo a servizio della conduzione dell’azienda agricola) all’utilizzo “civile” (da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo e per esigenze abitative svincolate dalla conduzione del fondo) configura una modificazione della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, giacché determina la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di concessione di cui aveva beneficiato il titolo originario,
   - per le residenze rurali edificate prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’uno all’altro utilizzo non configura alcuna modifica della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, dal momento che in tal caso il titolo abilitativo autorizzava entrambi gli utilizzi, e ad entrambi concedeva il beneficio della gratuità previsto, in modo generalizzato, per il rilascio di qualsivoglia titolo edilizio.
---------------
... per l'accertamento:
   - della gratuità (o esonero) dal contributo di costruzione dell'intervento di restauro e risanamento conservativo del fabbricato residenziale ubicato in Villastellone, Via ... 23 (ora 14) richiesto con istanza di permesso di costruire (ai sensi dell'art. 22, comma 7, D.P.R. 380/2001) Prot. 6036 del 29.06.2018 e dell'inesistenza dell'obbligo di versare alcun contributo di costruzione al Comune di Villastellone per il predetto intervento;
e per l'annullamento e/o disapplicazione:
   - dei provvedimenti in data 08.11.2018 e 03.12.2018 della responsabile del settore urbanistica-edilizia privata del Comune di Villastellone che hanno determinato il contributo ritenuto dovuto per l'intervento ex art. 16 D.P.R. 380/2001 in complessive Euro 16.159,00 di cui Euro 15.001,00 per la quota afferente gli oneri di urbanizzazione ed Euro 1.158,00 per la quota afferente il costo di costruzione;
...
1. La signora Co.Ca., proprietaria del fabbricato ad uso abitativo sito in zona agricola “RA” del Comune di Villastellone alla via ... n. 23, acquistato in forza di atto pubblico di compravendita del 20.12.2017, con istanza del 29.06.2018 chiedeva all’amministrazione comunale il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di lavori di restauro e di risanamento conservativo del predetto fabbricato.
2. Il Comune di Villastellone, con provvedimenti dell’08.11.2018 e del 03.12.2018, pur manifestando l’assenso dell’amministrazione al rilascio del titolo, ne subordinava il rilascio al pagamento da parte della richiedente dell’importo di € 16.159,00 di cui € 15.001,00 a titolo di oneri di urbanizzazione ed € 1.158,00 a titolo di costo di costruzione, in espressa applicazione del combinato disposto degli artt. 25 della L.R. n. 56/1977, 7 e 8 della L.R. 19/1999 e 52 del Regolamento Edilizio Comunale vigente: ciò in quanto, secondo l’amministrazione, gli interventi edilizi oggetto della richiesta di permesso di costruire determinerebbero una modifica della destinazione d’uso dell’immobile da “rurale” a “residenziale”, non essendo stato allegato dalla richiedente il possesso della qualifica di imprenditore agricolo richiesto dall’art. 25 della L.R. 56/1977 per l’edificazione di residenze rurali in aree agricole; tale modifica della destinazione d’uso, pur essendo consentita dalla normativa regionale, sarebbe però soggetta al pagamento del contributo di costruzione, secondo quanto previsto dall’art. 25, comma 10, della stessa L.R. 56/1977.
3. Con ricorso notificato il 17.12.2018 e ritualmente depositato, la signora Carri ha impugnato i predetti provvedimenti comunali dell’08.11.2018 e del 03.12.2018 e ne ha chiesto l’annullamento, previo accertamento della gratuità dell’intervento edilizio e dell’esonero del medesimo dal contributo di costruzione.
Il ricorso è stato affidato a due motivi, con i quali la ricorrente ha dedotto vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili. In particolare:
3.1) con il primo motivo, la ricorrente ha sostenuto che nel caso di specie non sussisterebbe alcun mutamento di destinazione d’uso; secondo la ricorrente, infatti, si ha mutamento di destinazione d’uso (soggetto a contributo di costruzione) soltanto quando la residenza sia stata costruita in zona agricola avvalendosi del regime di esenzione previsto dall’art. 9, lett. a), della L. 10/1977 in favore delle residenze funzionali alla coltivazione del fondo da parte dell’imprenditore agricolo a titolo principale (regime confermato dall’art. 17, comma 3, lett. a), del DPR 380/2001); e quindi, soltanto quando la residenza rurale sia stata assoggettata al vincolo formale di mantenerla a servizio della conduzione del fondo; nel caso di specie, invece, l’edificio residenziale è stato costruito prima del 1959 (anno a cui risale il primo titolo edilizio rilasciato per la realizzazione di una nuova camera al primo piano), e quindi prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977, il che comporta che il fabbricato non ha beneficiato del regime derogatorio di esenzione previsto dalla L. 10/1977 bensì del regime ordinario di gratuità allora vigente per qualsivoglia edificazione abitativa; di conseguenza, il fabbricato abitativo non è stato assoggettato al vincolo di mantenimento a servizio della conduzione del fondo, e ciò comporta che il suo semplice utilizzo da parte di un soggetto diverso dall’imprenditore agricolo non costituisce mutamento di destinazione d’uso, dal momento che, al di là dei requisiti soggettivi del beneficiario, la destinazione abitativa permane; nel caso di specie, l’intervento oggetto del permesso di costruire attiene a lavori di restauro e di risanamento conservativo di locali già a destinazione abitativa; di conseguenza è illegittima la norma di cui all’art. 52, comma 3, del Regolamento Edilizio del Comune di Villastellone per contrasto con la normativa statale e regionale di riferimento, nella parte in cui fa rientrare nelle destinazioni agricole anche le residenze rurali realizzate in epoca antecedente l’entrata in vigore della L.R. 56/1977, non assoggettate al vincolo di destinazione di cui al comma 7 dell’art. 25, le quali non hanno beneficiato del regime di esenzione dal contributo di costruzione;
3.2) con il secondo motivo, la ricorrente ha osservato che, secondo consolidati principi giurisprudenziali, nel caso di ristrutturazione edilizia il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto soltanto quando l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico; nel caso di specie, l’intervento consiste nel mero restauro e risanamento conservativo delle parti già abitative del fabbricato, senza aumento di volumi, superficie e unità immobiliari, quindi senza alcun aumento di carico urbanistico; peraltro, il contributo di costruzione non sarebbe dovuto anche in forza di quanto previsto dall’art. 17, comma 3, DPR 380/2001, secondo cui il contributo di costruzione non è dovuto per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari.
4. Il Comune di Villastellone si è costituito in giudizio depositando documentazione e resistendo al ricorso con articolata memoria difensiva.
4.1. Secondo il Comune, al fine di stabilire se un determinato intervento edilizio avente ad oggetto un immobile preesistente comporti o meno il pagamento del contributo di costruzione, l’amministrazione è tenuta, nell’ordine:
   1) ad accertare la destinazione d’uso “in atto” dell’immobile oggetto dell’intervento;
   2) a verificare se la realizzazione dell’intervento progettato produrrà un aumento del carico urbanistico di carattere qualitativo (modifica della destinazione d’uso) o quantitativo (incremento della superficie o della volumetria, tale da determinare un aumento del fabbisogno di dotazioni territoriali);
   3) infine, a riscontrare l’eventuale ricorrenza di uno dei casi di esenzione previsti dall’art. 17, comma 3, DPR 380/2001.
4.2. Nel caso di specie, l’amministrazione:
   1) in primo luogo, ha accertato la destinazione d’uso “in atto” dell’immobile alla luce di quanto previsto dall’art. 7 della L.R. 19/1999, secondo cui “La destinazione d’uso in atto dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla licenza edilizia o dalla concessione o dall’autorizzazione e, in assenza o indeterminazione di tali atti, dalla classificazione catastale attribuita in sede di primo accertamento o da altri documenti probanti”; al riguardo, peraltro, la difesa dell’amministrazione ha riconosciuto lealmente che l’esame dei titoli edilizi concernenti l’immobile in questione (permesso n. 454/1959, concessione edilizia n. 2166/1985 e DIA 46/2009) non forniscono elementi univoci, permanendo una “indeterminazione” a proposito della destinazione d’uso, ragion per cui sarebbe necessario fare riferimento, ai sensi della norma citata, alla prima classificazione catastale, in cui si parla di “fabbricato rurale”; alla luce di tale accertamento, l’amministrazione ha dovuto fare applicazione dell’art. 52, comma 3, del vigente Regolamento Edilizio, ai sensi del quale “Si specifica che le abitazioni rurali classificate “fabbricato rurale” in sede di primo accatastamento, come risultanti dalle schede del Catasto Terreni, rientrano nelle destinazioni agricole di cui alla lettera f), comma 1, art. 8, della L.R. 19/1999”;
   2) in secondo luogo, ha accertato l’aumento del carico urbanistico derivante dall’intervento in progetto considerando che quest’ultimo determinerà una modificazione della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante da “fabbricato rurale” a “residenza civile”, con passaggio dalla categoria f) alla categoria a) dell’art. 8, comma 1, della L.R. 19/1999;
   3) infine, ha verificato l’inesistenza nel nostro ordinamento di una norma statale e regionale che esenti dal contributo di costruzione gli interventi che comportano la modifica della destinazione d’uso in “residenza civile” di un fabbricato “rurale” edificato prima del 30.01.1977.
...
9. Ciò posto, il ricorso è fondato, alla luce delle considerazioni che seguono.
9.1. Sotto il vigore della legge urbanistica n. 1150/1942, e prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977, il rilascio della concessione edilizia per la realizzazione nel territorio comunale di nuove costruzioni, o l’ampliamento, la modificazione o la demolizione di quelle esistenti, non era soggetto al pagamento di oneri di sorta; il rilascio della concessione edilizia era subordinato all’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione della loro attuazione da parte dei comuni nel successivo triennio, ovvero all’impegno dei privati alla loro attuazione contestualmente alla realizzazione dell’intervento edilizio; ma, in ogni caso, il rilascio del titolo edilizio non era subordinato al pagamento di oneri di natura economica (art. 31 L. 1150/1942).
Pertanto, chi otteneva, ad esempio, la concessione edilizia per l’edificazione di una abitazione in area agricola, non era soggetto al pagamento di oneri di sorta; e ciò, non in forza di una particolare normativa di favore per le attività agricole, ma perché questo era il regime ordinario applicabile a tutte le concessioni edilizie.
9.2. Con l’entrata in vigore della L. 10/1977 è stato introdotto il principio della onerosità della concessione edilizia, attraverso l’affermazione del principio secondo cui “Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e la esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente legge” (art. 1), nonché del principio secondo cui “La concessione comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione”.
9.3. Nel contempo, la stessa L. 10/1977 ha previsto all’art. 9 alcune deroghe al principio della generale onerosità della concessione edilizia, stabilendo che il contributo di concessione non è dovuto, tra l’altro, “a) per le opere da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’art. 12 L. 09.05.1975, n. 153”; una norma, quest’ultima, che non trova la propria ragion d’essere nel minore carico urbanistico correlato ad una abitazione di tipo “rurale” rispetto ad una abitazione di tipo “civile” –che è il medesimo in entrambi i casi– bensì, unicamente, in motivazioni di carattere politico correlate alla volontà del legislatore di incentivare, tutelare e valorizzare le attività imprenditoriali agricole, a tal fine esentando l’imprenditore agricolo a titolo principale che decida di insediare la propria abitazione nei pressi o all’interno della propria azienda agricola, dall’onere economico di contribuire alle opere di urbanizzazione correlate a tale insediamento abitativo.
In sostanza, nell’impostazione della L. 10/1977, l’esenzione dal contributo di concessione per la realizzazione di residenze rurali da parte di imprenditori agricoli si configura come un beneficio di carattere soggettivo e oggettivo correlato, per un verso alla qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale dell’avente diritto, e per altro verso alla destinazione funzionale dell’immobile a soddisfare le esigenze abitative del medesimo in prossimità o all’interno della propria azienda agricola.
9.4. Il principio della esenzione dal contributo di concessione per l’edificazione di residenze “rurali” da parte di imprenditori agricoli a titolo principale è stato ribadito, prima ancora che dall’art. 17, comma 3, lettera a), del D.P.R. 380/2001, dalla legislazione urbanistica regionale piemontese successiva alla L. 10/1977, in particolare dall’art. 25 della L.R. n. 56/1977, che l’ha pure rafforzato attraverso la previsione dell’obbligo dell’avente diritto di presentare al Comune un “atto di impegno” al “mantenimento della destinazione dell’immobile a servizio dell’attività agricola”, e subordinando a tale atto di impegno l’efficacia del titolo abilitativo (art. 25, comma 7): in sostanza, dal momento che ai fini dell’esenzione dal contributo di concessione è essenziale che la residenza rurale sia edificata per soddisfare le esigenze abitative dell’imprenditore agricolo a titolo principale, il legislatore regionale ha preteso che, all’atto di beneficiare di tale esenzione, l’avente diritto si impegni formalmente a non modificare successivamente la destinazione d’uso della residenza, mantenendola a servizio dell’attività agricola.
9.5. Seguendo la stessa logica, il comma 10 dello stesso articolo 25 L.R. 56/1977 prevede che, in caso di cessazione dell’attività agricola per morte o per invalidità dell’imprenditore o per altre cause di forza maggiore (accertate nelle forme ivi previste), “è consentito il mutamento di destinazione d’uso, previa domanda e con il pagamento degli oneri relativi”; in altre parole, laddove cessi per fatti oggettivi il presupposto che aveva giustificato l’esenzione dal contributo di costruzione, e cioè la destinazione della residenza rurale al soddisfacimento delle esigenze abitative dell’imprenditore agricolo connesse alla conduzione del fondo, il legislatore regionale consente che l’immobile possa essere destinato ad un uso diverso da quello assentito, ad esempio come normale abitazione “civile” da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditori agricoli, ma in tal caso, verificandosi la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di concessione, l’avente diritto è tenuto a corrispondere, ora per allora, il contributo originariamente non corrisposto.
9.6. In definitiva, mentre le residenze rurali edificate sotto il vigore della L. 1150/1942 erano esenti dal contributo di concessione sia che fossero destinate a soddisfare le esigenze abitative dell’imprenditore agricolo connesse alla conduzione dell’azienda, sia che fossero destinate ad usi “civili” da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo, e ciò alla luce del regime di generalizzata gratuità dei titoli edilizi di cui all’art. 31 di detta legge; le residenze rurali edificate a far data dall’entrata in vigore della L. n. 10/1977 sono invece esenti dal contributo di costruzione soltanto se e nella misura in cui siano effettivamente destinate ed utilizzate a servizio della conduzione del fondo da parte dell’imprenditore agricolo; di modo che, venendo meno, per fatti oggettivi, l’attività imprenditoriale agricola, la residenza può continuare ad essere utilizzata come abitazione civile, ma previo assenso dell’amministrazione comunale e previo pagamento, ora per allora, del contributo di costruzione; e ciò in quanto la cessazione dell’attività agricola determina la decadenza ex lege dal beneficio dell’esenzione di cui aveva goduto il titolo abilitativo originario.
9.7. Da tanto consegue ulteriormente che, mentre per le residenze rurali realizzate a far data dall’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’utilizzo “rurale” (da parte dell’imprenditore agricolo a servizio della conduzione dell’azienda agricola) all’utilizzo “civile” (da parte di soggetti privi della qualifica di imprenditore agricolo e per esigenze abitative svincolate dalla conduzione del fondo) configura una modificazione della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, giacché determina la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di concessione di cui aveva beneficiato il titolo originario; per le residenze rurali edificate prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977 il passaggio dall’uno all’altro utilizzo non configura alcuna modifica della destinazione d’uso giuridicamente rilevante, dal momento che in tal caso il titolo abilitativo autorizzava entrambi gli utilizzi, e ad entrambi concedeva il beneficio della gratuità previsto, in modo generalizzato, per il rilascio di qualsivoglia titolo edilizio.
9.8. Nel caso di specie:
   - il fabbricato abitativo di proprietà della ricorrente è stato edificato in area agricola in epoca antecedente all’entrata in vigore della L. 10/1977, come si desume dal fatto che il primo titolo abilitativo reperito dalle parti, concernente la realizzazione di alcuni interventi di ampliamento dell’immobile (evidentemente già esistente a quella data) risulta rilasciato il 17.10.1959: doc. 3 ricorrente;
   - di conseguenza, l’immobile è stato edificato beneficiando del regime di generale gratuità dei titoli edilizi vigente prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977; il che comporta, alla luce di quanto sopra esposto, che, allo stato, non ha alcun rilievo la circostanza che l’immobile possa essere stato utilizzato come residenza “rurale” dai danti causa dell’odierna ricorrente, imprenditori agricoli, e che invece la ricorrente, priva della qualifica di imprenditore agricolo, la utilizzi quale residenza “civile”; e ciò in quanto entrambe le destinazioni d’uso erano (e sono) parimenti compatibili con il titolo abilitativo originario, ed entrambe erano (e sono) parimenti esenti dal pagamento di oneri di sorta, alla luce della disciplina di cui alla L. 1150/1942 applicabile ratione temporis all’immobile in questione;
   - pertanto, il passaggio da residenza “rurale” a residenza “civile” non configura una modificazione della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, dal momento che, alla luce della disciplina urbanistica vigente alla data di realizzazione dell’immobile, entrambe le destinazioni erano ammissibili ed esenti dal contributo di concessione;
   - d’altra parte, il passaggio dall’una all’altra destinazione d’uso non ha determinato alcun aumento del carico urbanistico, né dal punto di vista qualitativo, trattandosi in entrambi i casi di un utilizzo abitativo dell’immobile, né dal punto di vista quantitativo, venendo in considerazione un intervento di carattere conservativo delle parti già abitative del fabbricato, senza incremento di volumi, superfici e unità immobiliari.
10. In definitiva, l’errore in cui è incorsa l’amministrazione comunale è quello di aver applicato la disciplina urbanistica introdotta dalla L. 10/1977, e quella regionale ad essa successiva (L.R. 56/1977; L.R. 19/1999), ad un immobile edificato prima dell’entrata in vigore di tale legge, e come tale assoggettato alla disciplina previgente di cui alla L. 1150/1942, la quale:
   - non distingueva tra “residenze rurali” e “residenze civili edificate in area agricola”;
   - non attribuiva alcun rilievo alla circostanza che l’immobile fosse utilizzato per le esigenze abitative dell’imprenditore agricolo connesse alla conduzione del fondo, ovvero da soggetti privi della qualifica di imprenditori agricoli e per normali esigenze abitative svincolate dalla conduzione del fondo;
   - non considerava mutamento di destinazione d’uso, foriero di conseguenze giuridiche, il passaggio dall’utilizzo “rurale” all’utilizzo “civile” dell’immobile, tanto meno ai fini del pagamento di oneri di sorta, vigendo un regime di generalizzata gratuità di tutti i titoli edilizi.
11. In tale contesto, non appare pertinente l’applicazione alla fattispecie in esame né dell’art. 7 della L.R. 19/1999, né dell’art. 52, comma 3, del Regolamento Edilizio del Comune di Villastellone, nella misura in cui tali nome fanno riferimento a categorie concettuali, quali la distinzione tra fabbricato “rurale” e fabbricato “civile”, che hanno assunto un rilievo giuridico -anche ai fini della determinazione della sussistenza di eventuali modifiche della destinazione d’uso degli immobili e, conseguentemente, del pagamento del contributo di costruzione– soltanto a far data dalla novella legislativa introdotta con la L. 10/1977.
12. Alla luce di tali considerazioni, previa disapplicazione della norma di cui all’art. 52, comma 3, del Regolamento Edilizio del Comune di Villastellone, il ricorso in esame deve trovare accoglimento, con il conseguente annullamento degli atti impugnati e l’accertamento della non soggezione a contributo di costruzione dell’intervento di restauro e di risanamento costruttivo oggetto del presente giudizio (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 14.06.2019 n. 687 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: E' oneroso l'intervento di ristrutturazione edilizia inerente un ex fabbricato rurale (poi censito al catasto urbano nel 1991) laddove il piano terra era originariamente adibito ad usi produttivi agricoli (stalla, cantina, ecc.) d il cui intervento ha comunque comportato una riconfigurazione delle superfici utili, ampliando quella residenziale e riducendo quella produttiva, trasformando così l’edificio da utilizzo misto a utilizzo essenzialmente abitativo.
Va innanzitutto ricordato che l’art. 9, lett. d), della Legge n. 10/1977, invocato dal ricorrente, prevedeva la gratuità della concessione edilizia “per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”.
L’edificio in questione era un ex fabbricato rurale poi censito al catasto urbano nel 1991.
Nella zona agricola è di norma prevista, per le abitazioni, la massima densità fondiaria di 0,03 mc/mq, salve diverse disposizioni regionali normalmente più restrittive (cfr. art. 7, punto 4, DM LL.PP. 2.4.1968 n. 1444; art. 4, comma 3, L.r. n. 13/1990).
Il relativo piano terra era originariamente adibito ad usi produttivi agricoli (stalla, cantina, ecc.), cioè attività normalmente computabili attraverso propri indici di edificabilità (cfr. artt. 8 ss. L.r. n. 13/1990).
Si trattava quindi di un edificio con destinazione mista, ovvero residenziale e produttiva (come potrebbe esserlo, ad esempio, un edificio con abitazione al primo piano e negozio o ufficio o laboratorio artigianale al piano terra).
L’intervento di ristrutturazione, anche se non ha creato nuova superficie calpestabile o nuovo volume, ha comunque comportato una riconfigurazione delle superfici utili, ampliando quella residenziale e riducendo quella produttiva, trasformando così l’edificio da utilizzo misto a utilizzo essenzialmente abitativo.
La citata lett. d) non specifica come debba essere computato l’ampliamento (se in termini di nuovo volume o di nuova superficie calpestabile oppure anche in altro modo, come il cambio di destinazione tra categorie funzionalmente diverse), fermo restando che deve riguardare l’edificio unifamiliare, ovvero un concetto di struttura di derivazione sociale: l’edificio unifamiliare, nell’accezione socio-economica assunta dalla norma, coincide con la piccola proprietà immobiliare, tale da meritare, per gli interventi di ristrutturazione, un trattamento differenziato rispetto alle altre tipologie edilizie.
Appare quindi evidente che edifici unifamiliari di questa tipologia, ritenuta meritevole di sgravio contributivo, contemplano normalmente, al piano sottostante l’abitazione, vani accessori alla residenza (garage, cantine, cantinette, ripostigli, lavanderie, stanze di sbroglio), ma non certo spazi produttivi commerciali, artigianali o agricoli quali stalle per l’allevamento del bestiame, cantine per produzione vinicola o comunque spazi destinati alla lavorazione, trasformazione o al deposito dei prodotti dell’agricoltura.
Sarebbe stato quindi onere di parte ricorrente fornire quanto meno un principio di prova (depositando, ad esempio, la planimetria e i conteggi delle superfici esistenti e di progetto) per desumere che il cambio d’uso sia stato contenuto entro i limiti del 20% della destinazione residenziale originaria.
---------------
... per l'annullamento, in parte qua della concessione edilizia n. 11/1992 avente ad oggetto “Ristrutturazione fabbricato urbano” e per la condanna dell’amministrazione alla restituzione dei contributi concessori versati dal ricorrente.
...
Il ricorrente impugna la concessione edilizia n. 11/1992 dallo stesso ottenuta per la ristrutturazione di un fabbricato urbano (ex fabbricato colonico), con cambio di destinazione d’uso del piano terra, nella parte in cui contiene la determinazione del contributo concessorio per oneri di urbanizzazione (£ 2.313.166) e costo di costruzione (£ 6.883.912), ritenendolo non dovuto e di cui chiede la restituzione essendo stato medio tempore versato all’amministrazione comunale per il rilascio del titolo.
Con un’unica ed articolata censura viene dedotta violazione dell’art. 9 della Legge n. 10/1977 poiché l’intervento edilizio deve essere ricondotto alla relativa lett. d), trattandosi di edificio unifamiliare. In particolare viene dedotto che risulta irrilevante l’avvenuto cambio di destinazione d’uso, in quanto l’unico limite all’applicazione del beneficio in oggetto è che la ristrutturazione non comporti aumenti di volumetria oltre il limite del 20% di quella esistente.
La censura è infondata
Va innanzitutto ricordato che l’art. 9, lett. d), della Legge n. 10/1977, invocato dal ricorrente, prevedeva la gratuità della concessione edilizia “per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”.
L’edificio in questione era un ex fabbricato rurale poi censito al catasto urbano nel 1991.
Nella zona agricola è di norma prevista, per le abitazioni, la massima densità fondiaria di 0,03 mc/mq, salve diverse disposizioni regionali normalmente più restrittive (cfr. art. 7, punto 4, DM LL.PP. 02.04.1968 n. 1444; art. 4, comma 3, L.r. n. 13/1990).
Il relativo piano terra era originariamente adibito ad usi produttivi agricoli (stalla, cantina, ecc.), cioè attività normalmente computabili attraverso propri indici di edificabilità (cfr. artt. 8 ss. L.r. n. 13/1990).
Si trattava quindi di un edificio con destinazione mista, ovvero residenziale e produttiva (come potrebbe esserlo, ad esempio, un edificio con abitazione al primo piano e negozio o ufficio o laboratorio artigianale al piano terra).
L’intervento di ristrutturazione, anche se non ha creato nuova superficie calpestabile o nuovo volume, ha comunque comportato una riconfigurazione delle superfici utili, ampliando quella residenziale e riducendo quella produttiva, trasformando così l’edificio da utilizzo misto a utilizzo essenzialmente abitativo.
La citata lett. d) non specifica come debba essere computato l’ampliamento (se in termini di nuovo volume o di nuova superficie calpestabile oppure anche in altro modo, come il cambio di destinazione tra categorie funzionalmente diverse), fermo restando che deve riguardare l’edificio unifamiliare, ovvero un concetto di struttura di derivazione sociale: l’edificio unifamiliare, nell’accezione socio-economica assunta dalla norma, coincide con la piccola proprietà immobiliare, tale da meritare, per gli interventi di ristrutturazione, un trattamento differenziato rispetto alle altre tipologie edilizie (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 02.07.2014 n. 1707; id. Sez. II, 10.10.1996 n. 1480; TAR Lombardia, Brescia, 13.05.2011 n. 713; TAR Veneto, Sez. II, 13.03.2008 n. 604).
Appare quindi evidente che edifici unifamiliari di questa tipologia, ritenuta meritevole di sgravio contributivo, contemplano normalmente, al piano sottostante l’abitazione, vani accessori alla residenza (garage, cantine, cantinette, ripostigli, lavanderie, stanze di sbroglio), ma non certo spazi produttivi commerciali, artigianali o agricoli quali stalle per l’allevamento del bestiame, cantine per produzione vinicola o comunque spazi destinati alla lavorazione, trasformazione o al deposito dei prodotti dell’agricoltura.
Sarebbe stato quindi onere di parte ricorrente fornire quanto meno un principio di prova (depositando, ad esempio, la planimetria e i conteggi delle superfici esistenti e di progetto) per desumere che il cambio d’uso sia stato contenuto entro i limiti del 20% della destinazione residenziale originaria.
Il ricorso va conclusivamente respinto (TAR Marche, sentenza 04.01.2018 n. 9 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

IN EVIDENZA

EDILIZIA PRIVATA: L’intervento edilizio per cui è causa -per quale l’interessato ha presentato SCIA ai sensi dell’art. 22, comma 1, del DPR 380/2001- è descritto in termini ristrutturazione previa demolizione e ristrutturazione con mantenimento dell’originaria sagoma e volumetria; risulta, inoltre dalla relazione tecnica che il progetto è “volto a ricavare tre distinti appartamenti (rispetto ai quattro oggi esistenti)”.
Parte ricorrente ha, quindi, richiesto un titolo edilizio per un intervento -diverso da quelli indicati all’art. 10, comma 1, per il quale è richiesto il rilascio del permesso di costruire– che non comporta alcun aumento volumetrico, né prevede cambio di destinazione e che non comporta aggravio del carico urbanistico, tenuto anche conto della riduzione delle unità abitative da 4 a 3.
Ciò precisato in punto di fatto, il Collegio osserva che, sulla base di consolidati principi elaborati dalla giurisprudenza, il fatto costitutivo dell'obbligo giuridico di corrispondere gli oneri in contestazione è l'oggetto sostanziale dell'intervento, questo essendo determinante per stabilire l'effettiva incidenza sul carico urbanistico.
Invero:
   a) il pagamento degli oneri di urbanizzazione è connesso all'aumento del carico urbanistico determinato dal nuovo intervento, nella misura in cui da ciò deriva un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione; del resto, gli oneri di urbanizzazione si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l'Amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio, purché vi sia una nuova destinazione, dato che non può essere chiesto due volte il pagamento per gli stessi interventi di sistemazione e adeguamento del contesto urbanistico;
   b) inoltre, il fondamento del contributo di urbanizzazione non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime secondo modalità eque per la comunità; pertanto, nel caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel momento in cui l'intervento va a determinare un aumento del carico urbanistico (il che può verificarsi anche nel caso in cui la ristrutturazione non interessi globalmente l'edificio, ma, a causa di lavori anche marginali, ne risulti comunque mutata la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica).
Nel caso in esame, a fronte del un progetto sopra indicato, risulta carente sia la trasformazione del territorio, sia l'aumento del carico urbanistico e, pertanto, non sussiste il presupposto dell’obbligo di corresponsione degli oneri.
---------------
Con istanza del 23.12.2021, il ricorrente presentava una S.C.I.A. ai sensi dell’art. 22, D.P.R. n. 380/2001, per il “Recupero e conservazione del patrimonio edilizio esistente con ristrutturazione edilizia ed efficientamento energetico mediante demolizione e ricostruzione di un immobile costituito da 4 sub abitativi sito in Messina - vill. Giampilieri Marina”, con mantenimento del medesimo volume e sagoma esistenti.
Con nota prot. n. 2946 del 05.01.2022 l’Ufficio comunicava i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza rilevando, per quanto di interesse nel ricorso in esame, la mancanza del “Calcolo analitico del contributo commisurato al costo di costruzione con l’esatta dimostrazione di tutte le superfici e la relativa attestazione dell’avvenuto versamento dell’importo dovuto, nonché il calcolo del contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione e relativa attestazione dell’avvenuto versamento del contributo dovuto”.
Con nota del 17.01.2022, il progettista chiariva che “… trattandosi di ristrutturazione edilizia regolata dalla lettera d) del comma 1 dell’articolo 3 del T.U. 380/2001, quale risultante dalle modifiche apportate dal D.L. n. 76/2020 e dalla legge di conversione, mantenendo a seguito di demolizione e ricostruzione area di sedime, volumetria e sagoma, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica …e per l’efficientamento energetico, nessun contributo è dovuto per costi di costruzione né per oneri di urbanizzazione, essendo addirittura ridotto il carico urbanistico in virtù della previsione di n. 3 unità abitative in luogo delle 4 esistenti”.
Con nota del 27.01.2022, l’Ufficio richiedeva ulteriore integrazione sostenendo che l’esonero dal contributo fosse previsto solo per gli edifici “unifamiliari”, ai sensi dell'art. 17 del D.P.R. 380/2001 così come recepito e modificato dall'art. 8 della L.R. 16/2016.
Con nota del 02.02.2022, il progettista ribadiva la non debenza degli oneri.
Con nota del 23.02.2022 il Comune insisteva nella necessità di acquisire il calcolo del costo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione richiamando la delibera di G.M. n. 1037 del 19.12.2013 (che prevede gli oneri di urbanizzazione nei casi particolari di “trasformazione conservativa, demolizione ricostruzione, ampiamenti e sopraelevazioni di edifici”, con riduzione del 50% degli importi relativi alle opere di urbanizzazione secondaria, lasciando invariati quelli relativi alle opere di urbanizzazione primaria) e l’art. 8 della l.r. 16/2016 che prevede l’esonero dal contributo di costruzione nei soli casi di “interventi di ristrutturazione di ampliamento in misura non superiore al 20% di edifici unifamiliari”.
Con istanza del 02.03.2022, l’interessato chiedeva il riesame /annullamento in autotutela della nota del 23.02.2022 e l’adozione “di una determinazione che dia atto che la SCIA non è soggetta al pagamento né di oneri di urbanizzazione né di costo di costruzione”.
La richiesta veniva riscontrata dall’ufficio con nota n. 72990 del 15.03.2022 con la quale l’ente ribadiva le richieste già formulate in quanto “...l'intervento in oggetto rientra tra quelli disciplinati dall'art. 3, comma 1, lettera d), del D.P.R. 380/2001 di "ristrutturazione edilizia", mediante la demolizione e ricostruzione di un fabbricato esistente; trattandosi di intervento di ristrutturazione edilizia di edificio plurifamiliare, ai sensi della vigente normativa, lo stesso è soggetto al pagamento del contributo di costruzione (i casi di esonero previsti dall'art. 8 della L.R. 16/2016 si riferiscono esclusivamente ad interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20 per cento, di edifici unifamiliari)”.
Con nota del 24.03.2022, il progettista contestava che l’intervento fosse ascrivibile alle previsioni dell’art. 8, comma 3, lettera b), della L.R. 16/2016 “non essendo il titolo edilizio proposto compreso nella casistica relativa al PdC del Capo II della Legge per cui è prevista la corresponsione di oneri (…)”.
Infine, con provvedimento dell’11.04.2022 l’Ufficio rettificava, in aumento, la tabella degli oneri così come calcolata dal progettista, e quantificava in € 18.871,78 il costo di costruzione ed in € 23.430,42 gli oneri di urbanizzazione disponendo, altresì, il divieto di prosecuzione dell’attività edilizia “sino all’avvenuto pagamento degli importi dovuti, così come corretti d'ufficio”.
Con il ricorso in esame parte ricorrente ha impugnato il citato provvedimento unitamente agli atti presupposti e ne chiesto l’annullamento per i seguenti motivi:
   1) Violazione falsa ed erronea applicazione dell’art. 22, c. 1-2-3, del D.P.R. 380/2001 come recepito dall’art. 10, c. 1-2-3 della L.r. 16/2016; dell’art. 10, c. 9, della L.r. 16/2016; dell’art. 16, c. 1-10, ed art. 17, c. 3, del D.P.R. 380 così come rispettivamente recepiti dagli artt. 7, c. 1-13, ed art. 8, c. 3, lett. b), della L.r. 16/2016. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti; difetto di motivazione.
Parte ricorrente, previo richiamo alla normativa concernente il pagamento degli oneri concessori e gli interventi assentibili a mezzo SCIA sostiene che:
      - l’art. 17 del D.P.R. 380 del 2001 (così come la normativa regionale) collega il pagamento del contributo di costruzione al rilascio del permesso di costruire;
      - l’art. 10 del D.P.R. richiede il rilascio del permesso di costruire per gli interventi di “trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio" (nuova costruzione, ristrutturazione urbanistica, ristrutturazione edilizia), tra i quali non sarebbe annoverabile il progetto per cui è causa avente ad oggetto una fattispecie di “ricostruzione”, senza alcuna modifica di sagoma, volume e area di sedime;
      - sarebbe, inoltre, errato il richiamo all’art. 8 della l.r. 16/2016 dato che l’interessato aveva sempre rappresentato che gli oneri non erano dovuti a fronte di un intervento di ristrutturazione senza alcuna alterazione dei preesistenti parametri edilizi (non già perché si ritenesse sussistente l’ipotesi di esonero di cui all’art. 8, c. 3, lett. b).
   2) In via subordinata, parte ricorrente ha contestato la determinazione degli oneri di urbanizzazione erroneamente calcolati dall’Ufficio in un importo superiore al 50% dell’intera somma richiesta.
...
Il ricorso è fondato.
L’intervento edilizio per cui è causa -per quale l’interessato ha presentato SCIA ai sensi dell’art. 22, comma 1, del DPR 380/2001- è descritto in termini ristrutturazione previa demolizione e ristrutturazione con mantenimento dell’originaria sagoma e volumetria; risulta, inoltre dalla relazione tecnica che il progetto è “volto a ricavare tre distinti appartamenti (rispetto ai quattro oggi esistenti)”.
Parte ricorrente ha, quindi, richiesto un titolo edilizio per un intervento -diverso da quelli indicati all’art. 10, comma 1, per il quale è richiesto il rilascio del permesso di costruire– che non comporta alcun aumento volumetrico, né prevede cambio di destinazione e che non comporta aggravio del carico urbanistico, tenuto anche conto della riduzione delle unità abitative da 4 a 3.
Ciò precisato in punto di fatto, il Collegio osserva che, sulla base di consolidati principi elaborati dalla giurisprudenza (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 17.08.2022, n. 7191), il fatto costitutivo dell'obbligo giuridico di corrispondere gli oneri in contestazione è l'oggetto sostanziale dell'intervento, questo essendo determinante per stabilire l'effettiva incidenza sul carico urbanistico.
Invero:
   a) il pagamento degli oneri di urbanizzazione è connesso all'aumento del carico urbanistico determinato dal nuovo intervento, nella misura in cui da ciò deriva un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione; del resto, gli oneri di urbanizzazione si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l'Amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio, purché vi sia una nuova destinazione, dato che non può essere chiesto due volte il pagamento per gli stessi interventi di sistemazione e adeguamento del contesto urbanistico (Cons. Stato, sez. IV, 23.02.2021, n. 1586);
   b) inoltre, il fondamento del contributo di urbanizzazione non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime secondo modalità eque per la comunità; pertanto, nel caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel momento in cui l'intervento va a determinare un aumento del carico urbanistico (il che può verificarsi anche nel caso in cui la ristrutturazione non interessi globalmente l'edificio, ma, a causa di lavori anche marginali, ne risulti comunque mutata la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica v. tra le tante: (Cons. Stato, sez. IV, 31.07.2020, n. 4877; TAR Lazio-Roma, Sez. II, 08.07.2021, n. 8142).
Nel caso in esame, a fronte del un progetto sopra indicato (che sotto il profilo tecnico non è stato contestato dal Comune resistente) risulta carente sia la trasformazione del territorio, sia l'aumento del carico urbanistico, e, pertanto, non sussiste il presupposto dell’obbligo di corresponsione degli oneri.
Né può avere alcuna rilevanza, nel caso in esame, la circostanza richiamata dall’ente -ai fini dell’inapplicabilità della deroga prevista dall’art. 17, comma 3, lett. b), del D.P.R. 380/2001 e dall’analoga norma contenuta nell’art. 8 della l.r. 16/2016– poiché, la deroga sopra citata opera rispetto all’obbligo di corresponsione degli oneri concessori secondo un rapporto di regola–eccezione contemplando una previsione derogatoria al principio di onerosità del permesso di costruire e, quindi, si applica nei casi in il pagamento sarebbe astrattamente dovuto (ad esempio in caso di intervento di trasformazione che comporta aumento del carico urbanistico e per il quale è richiesto il permesso di costruire), ma il destinatario viene esonerato dall’obbligo di pagamento in presenza delle fattispecie tipizzate dal legislatore, tra cui quella dell’ampliamento in misura non superiore al 20% di edifici unifamiliari (v. tra le tante. Cons. Stato, Sez. VII, 09.01.2024, n. 302; Sez. IV, 14.09.2023, n. 8323).
Invece, il caso in esame -per le ragioni sopra esposte essenzialmente riconducibili al mantenimento dell’esistente e alla mancanza di alcun incremento di carico urbanistico– si colloca al fuori delle ipotesi nelle quali il contributo è dovuto (v. in termini TAR Sicilia–Catania, sez. II, 15.11.2023, n. 3434 e giurisprudenza ivi richiamata).
In conclusione, il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato (TAR Sicilia-Catania, Sez. I, sentenza 18.03.2024 n. 1070 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La giurisprudenza –pur ribadendo l’irrilevanza o comunque la dequotazione dell’avviso di avvio del procedimento in materia di repressione degli abusi edilizi- ha riconosciuto che lo svolgimento di sopralluogo al quale il destinatario del controllo ha potuto assistere è sufficiente a rendere nota l’esistenza del procedimento avviato.
---------------
Con il primo motivo (rubricato: Erroneità della sentenza quanto al rigetto del primo motivo di ricorso (recante <violazione dell’art. 7 L. 241/1990 – mancata comunicazione dell’avvio del procedimento>), l’appellante Br. ripropone la censura di mancata comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 L. 241/1990, deducendo che l’ordine di demolizione non poteva considerarsi atto vincolato ed avrebbe imposto la previa instaurazione di contraddittorio procedimentale in quanto la copertura del piazzale era preesistente ed era stata autorizzata con la concessione edilizia n. 1160/93.
Anche l’appellante La Br. ripropone con il primo motivo di appello la censura di mancata comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 L. 241/1990, negli stessi termini. Sostiene che se l’amministrazione avesse correttamente effettuato l’istruttoria e se avesse ammesso a partecipare il soggetto interessato si sarebbe resa conto che perlomeno con riferimento alla sostituzione del manto bituminoso esso era già stato autorizzato con precedente concessione edilizia del 1993.
Il primo motivo di appello di entrambe le parti appellanti concernente l’omessa comunicazione di avvio è infondato.
Emerge dalla documentazione in atti (doc. 2 della ricorrente Br., depositato l’11.12.2019) che il provvedimento impugnato ha avuto origine dal sopralluogo effettuato sul posto da due tecnici dell’ufficio edilizia privata e da due ufficiali del comando della polizia locale, al quale sopralluogo le parti hanno potuto partecipare alla presenza del loro tecnico di fiducia, dunque erano edotte di quanto accadeva. Infatti, le società appallanti non hanno mai contestato la presenza dei loro rappresentanti al sopralluogo.
6.1.2. La giurisprudenza –pur ribadendo l’irrilevanza o comunque la dequotazione dell’avviso di avvio del procedimento in materia di repressione degli abusi edilizi (ex plurimis Cons. Stato, sez. II, 01.09.2021, n. 6181, sez. IV, 12.12.2016, n. 5198)- ha riconosciuto che lo svolgimento di sopralluogo al quale il destinatario del controllo ha potuto assistere è sufficiente a rendere nota l’esistenza del procedimento avviato (Cons. Stato, Sez. VII, 24.03.2023 n. 3087) (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 20.02.2024 n. 1659 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sulla pavimentazione di area esterna, sul montaggio di scaffalature metalliche posizionate sulla medesima area esterna e l’obbligo di preventiva denuncia ai sensi artt. 65 e 93 T.U.E.
Deve escludersi che nell'assoggettare al regime di edilizia libera la realizzazione di interventi di pavimentazione di spazi esterni, entro i prescritti limiti di permeabilità del fondo, il legislatore abbia inteso consentire la facoltà di coprire liberamente e senza alcun titolo qualunque estensione di suolo inedificato, salvo soltanto il rispetto di tali limiti.
E ciò in quanto la pavimentazione di aree esterne:
   (i) è di per sé idonea a trasformare permanentemente porzioni di suolo inedificato;
   (ii) riduce la superficie filtrante, con la conseguenza che -anche se contenuta nei prescritti limiti di permeabilità- incide comunque sul regime del deflusso delle acque dal terreno;
   (iii) è percepibile esteriormente, per cui presenta una potenziale rilevanza sotto il profilo dell'inserimento delle opere nel contesto urbano;
   (iv) determina la creazione di una superficie utile, benché non di nuova volumetria”.
Siccome gli interventi di pavimentazione, anche ove contenuti entro i limiti di permeabilità del fondo, sono realizzabili in regime di edilizia libera soltanto laddove presentino una entità minima, sia in termini assoluti, che in rapporto al contesto in cui si collocano e all'edificio cui accedono, gli interventi oggetto dell’impugnata ordinanza, consistendo nella copertura di un’ampia porzione di suolo libero, pari a ben 646,40 metri quadrati, non sono da ritenere tali per cui non possono certamente essere ricondotti nell’ambito dell’attività edilizia libera.
L’attività edilizia libera ex art. 6, c. 1, T.U.E. presuppone tassativamente la conformità dell’intervento alla disciplina vincolistica gravante sul terreno.
---------------
Le attività oggetto dell’ordinanza di demolizione impugnata rientrano nel novero dell’art. 3, comma 1, lett. e), del DPR n. 380/2001 in quanto nel caso concreto emergono le grandi dimensioni delle scaffalature costruite sull’area soggetta a vincolo paesaggistico-ambientale ed in particolare il loro solido ancoraggio su una pavimentazione in calcestruzzo, sovrastati da una copertura in lastre ondulate in materiale plastico, disposti lungo tutto il perimetro dell’area pavimentata.
Tali scaffali, che hanno l’altezza di m 7,40 (corrispondente ad una costruzione a due piani fuori terra), sono riempiti di merce ivi stoccata, sicché per la loro collocazione e realizzazione ad uso non temporaneo, ma permanente, rientrano nella definizione di “interventi di nuova costruzione” di cui alle lettere e5) e e7) dell’art. 3, comma 1, del DPR n. 380/2001.
---------------
Le scaffalature nonché la pavimentazione in calcestruzzo (i quali vanno visti nel loro insieme di opere unitamente alla pavimentazione del piazzale ed alla creazione del deposito merci, che ha determinato la trasformazione complessiva dell’area), ricadono in zona vincolata e soggetta ad autorizzazione paesaggistica, per cui consegue la legittimità del provvedimento demolitorio in quanto, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, l’abuso edilizio consistente nella esecuzione di intervento ancorché soggetto a DIA o SCIA, qualora ricadente in area soggetta a vincolo, si configura sempre come eseguito in assenza di concessione ex art. 27 T.U.E. e soggiace a sanzione demolitoria.
L’art. 146, comma 4, D.lgs. n. 42/2004 precisa, infatti, che “l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio”.
Questa Sezione ha inoltre chiarito che l’autorizzazione paesaggistica comprende qualsiasi opera edilizia calpestabile che può essere sfruttata per qualunque uso.
---------------
Non ha alcuna rilevanza l’affermazione che la violazione degli artt. 65 e 93 del DPR n. 380/2001 non sarebbe configurabile nel caso di scaffalature metalliche in quanto le stesse sarebbero state fornite con specifica dichiarazione del produttore corredata dalla certificazione di corrispondenza dei manufatti e dei calcoli alla normativa per le costruzioni; a tale riguardo si considera che l’obbligo di presentare la denuncia ex art. 65 del DPR n. 380/2001 sussiste per tutte le opere realizzate “con materiali e sistemi costruttivi disciplinati dalle norme tecniche in vigore”.
Nel caso concreto, trattandosi di scaffalature in acciaio e -come auto-certificato dal progettista della ditta fornitrice– che sono state edificate in conformità alle norme tecniche per le costruzioni approvate con D.M. 17.01.2018, è applicabile l’obbligo di preventiva denuncia ai sensi artt. 65 e 93 T.U.E. in quanto riferita alle opere realizzate “con materiali e sistemi costruttivi disciplinati dalle norme tecniche in vigore”.
---------------
6.2. Con il secondo motivo di appello [rubricato: Erroneità della sentenza quanto al rigetto del terzo motivo di ricorso (recante <violazione dell’art. 3 L. 241/1990 e degli artt. 10, 31 e 65 D.P.R. 380/2001; eccesso di potere per carenza istruttoria, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti, in relazione alla pavimentazione del piazzale esterno>)] l’appellante Br. ripropone la contestazione dell’ordinanza impugnata, e di riflesso, della sentenza di prime cure, nella parte in cui ha qualificato quale “nuova costruzione” la pavimentazione in calcestruzzo anziché quale mera sostituzione della precedente bitumazione assentita in base alla concessione edilizia n. 1160/93, e nella parte in cui non ha considerato che trattasi di attività edilizia libera ex art. 6, c. 1, lett. e-ter), DPR 380/2001.
Anche la soc. La Br. ripropone con il suo secondo motivo di appello la contestazione dell’ordinanza impugnata e di riflesso della sentenza di prime cure, sostenendo che la sentenza sul punto non avrebbe analizzato la tavola grafica, ma piuttosto si sarebbe limitata a “leggere” l’oggetto dell’intervento come indicato nella tavola grafica.
Secondo la soc. La Br., sarebbe stato sufficiente analizzare le linee di contorno del triangolo di terreno oggetto della richiesta di titolo abilitativo per comprendere e confermare quanto da essa sostenuto nel proprio ricorso. Afferma che “Le linee di contorno, come evidenziato nella relazione tecnica redatta dall’Ing. Ca. in data 18.09.2020 (doc. 1 del fascicolo di primo grado dep. il 22.09.2020) e nei relativi allegati, sarebbero fini e distinguerebbero il punto di passaggio tra due materiali diversi, in base alle seguenti norme:
-UNI EN ISO 7519.2001- “Disegni tecnici - Disegni di costruzione - Principi generali di presentazione per disegni di insieme e di assemblaggio” - punto 4.7: “I contorni tra parti di materiali differenti in vista devono essere rappresentati con linea continua fine o grossa”;
-UNI ISO 128-23:2005- “Principi generali di rappresentazione” - punto 4, prospetto 1 “Linea continua fine: limiti di materiali differenti in vista, in taglio ed in sezione”.
I due diversi materiali sarebbero anche contrassegnati dalle due diverse campiture, infatti, in base alla norma UNI 3972:1981 “Disegni tecnici – Tratteggi per la rappresentazione dei materiali nelle sezioni”, diversi tratteggi, individuano diversi materiali”.
Sarebbe necessario fare riferimento alle norme di buona tecnica progettuale per comprendere le tavole grafiche allegate all’istanza, le quali andavano attentamente valutate dal momento che il titolo edilizio scaturisce dalla compresenza della descrizione letterale dell’opera contenuta nel testo del provvedimento e dalla rappresentazione grafica dell’intervento.
Con il terzo motivo di impugnazione [rubricato: Erroneità della sentenza quanto al rigetto del quarto, quinto e sesto motivo di ricorso (recanti, rispettivamente, <violazione dell’art. 3 L. 241/1990 e degli artt. 3, comma 1, lettera e), 10, 31, 65 e 93 DPR 380/2001 – eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti, in relazione ai manufatti metallici>; <violazione degli artt. 3, 10, 22, 31 e 37 DPR 380/2001; violazione dell’art. 3 della L. 241/1990 e/o eccesso di potere per difetto di motivazione>; <violazione degli artt. 3, 10, 22, 31 e 37 DPR 380/2001; violazione dell’art. 3 L. 241/1990 e/o eccesso di potere per difetto di motivazione>], la soc. appellante Br. contesta l’ordinanza di demolizione nella parte in cui è rivolta contro le scaffalature metalliche posizionate sul piazzale, e di riflesso impugna la sentenza che ha respinto i motivi di prime cure, deducendo in particolare che:
   - (i) le scaffalature non sarebbero qualificabili come costruzioni ai sensi dell’art. 3, c. 1, lett. e.5) ed e.7), T.U.E. perché non creano volumetria essendo aperte su tutti i lati, sono facilmente rimovibili essendo solo tassellate al suolo e prive di carattere di stabilità, sono insuscettibili di determinare trasformazione edilizia permanente;
   - (ii) le scaffalature sarebbero assimilabili a mere attrezzature di lavoro estranee all’attività edilizia o comunque rientranti nella attività edilizia libera o soggetta a SCIA ex art. 22 T.U.E.
   - (iii) insistono su area della quale era già stato assentito l’accorpamento con quella ricadente nel Comune di Rivalta di Torino, destinata a mero stoccaggio merci per consegna differita di materiali già acquistati;
   - (iv) la sentenza del TAR avrebbe erroneamente interpretato la sentenza del Consiglio di Stato n. 337/2019 in quanto quest’ultima aveva qualificato la posa di scaffalature analoghe come soggetta a SCIA commerciale, e non a SCIA edilizia, quindi non sarebbe vero che si sarebbe dovuto demolire le scaffalature ex art. 27 T.U.E. perché ricadenti in area sottoposta a vincolo paesaggistico;
   - (v) l’ordinanza di demolizione sarebbe assistita dalla prospettazione dell’acquisizione gratuita in caso d’inottemperanza che invece non sarebbe configurabile nel caso di opere soggette a mera SCIA;
   - (vi) la violazione degli artt. 65 e 93 DPR 380/2001 non sarebbe configurabile nel caso di scaffalature metalliche in quanto le stesse sono fornite con specifica dichiarazione del produttore corredata dalla certificazione di corrispondenza dei manufatti e dei calcoli alla normativa per le costruzioni;
   - (vii) non sarebbe configurabile la violazione del rapporto di copertura del 50% di cui all’art. 18 N.T.A. in quanto le scaffalature non creerebbero volumetria.
Anche l’appellante soc. La Br. contesta nel terzo motivo di impugnazione l’ordinanza di demolizione nella parte in cui è rivolta contro le scaffalature metalliche posizionate sul piazzale, e di riflesso impugna la sentenza che ha respinto i motivi di prime cure, deducendo in particolare che:
   - (i) le scaffalature insisterebbero su area sulla quale nel 1993 sarebbe già stata assentita la pavimentazione con la C.E. n. 1160/93;
   - (ii) la sentenza impugnata sarebbe errata laddove nel citare la sentenza del Consiglio di Stato n. 337 del 14.01.2019 ritiene che le scaffalature siano state considerate soggette a SCIA edilizia e non ad attività edilizia libera come da sempre sostenuto dalla ricorrente. Le scaffalature oggetto del contendere invece non presenterebbero caratteristiche di stabilità tali da costituire un organismo edilizio rilevante: queste sarebbero fissate alla pavimentazione con semplici tasselli e per ragioni di sicurezza, tant’è che verrebbero spostate e modificate in base alle esigenze funzionali dell’attività di vendita e stoccaggio. Per queste ragioni, tali strutture non potrebbero essere ricondotte alla nozione di “trasformazione edilizia permanente”.
Entrambi i motivi di impugnazione delle parti appellanti, così articolati, i quali si prestano ad un esame congiunto, sono infondati.
Come rilevato al precedente punto 6.1.3. da nessuno dei documenti allegati alla domanda presentata nel 1993 al Comune di Orbassano emerge che la domanda avrebbe riguardato anche una pavimentazione. Sia nella domanda che nelle tavole e nelle denunce di inizio e fine lavori si parla solamente di recinzione tipo Orsogrill, per cui non spettava al Comune di Orbassano l’onere di indagare sul contenuto della concessione rilasciata dal Comune di Rivalta, né di indagare sulla reale intenzione delle odierne appellanti, sottesa alla domanda e non letteralmente evincibile dal contesto della domanda.
6.2.1. Ad ogni modo il Comune di Orbassano, nell’esaminare la domanda de qua, il cui oggetto è di chiara comprensione in base al linguaggio ed alla terminologia usata, come nel caso concreto ove la domanda riguarda la costruzione di una recinzione in grigliati tipo "Orsogrill“ a completamento della recinzione del lotto 2 sito nel Comune di Rivalta di Torino-frazione Pasta), non era tenuto ad esaminare ogni singola linea contenuta negli allegati e tanto meno ad indagare su eventuali pavimentazioni previste nel progetto autorizzato dal Comune di Rivalta di Torino.
Risulta per tabulas, contrariamente a quanto sostenuto dalle parti appellanti, che né dal testo della domanda di autorizzazione, né dal contenuto degli allegati alla domanda era percettibile che “la parte di terreno in questione su Orbassano non destinata a verde ed annessa al piazzale del capannone produttivo sarebbe stata pavimentata in continuità con quanto autorizzato su Rivalta” e non è nemmeno deducibile dall’elaborato tecnico che la dizione “Sup verde privato >20%” andava “a vincolarne la percentuale minima di verde permeabile.”
Inoltre, non emerge nemmeno dalla domanda di autorizzazione, né dai disegni allegati alla stessa che sarebbe stata intesa l’annessione di una porzione del terreno ricadente sul territorio di Orbassano, a quello di Rivalta di Torino, per cui non ha nemmeno alcuna rilevanza l’asserita buona fede delle odierne appellanti intesa ad accorpare l’area situata sul territorio di Orbassano -mediante la realizzazione della recinzione e di una pavimentazione dell’area a verde privato sita sul territorio di Orbassano- alla pavimentazione del terreno ubicato sul territorio di Rivalta, asseritamente oggetto di pavimentazione.
La mancanza di una relazione tecnica-descrittiva dell’intervento dalla quale si avrebbe potuto ricavare pure l’intenzione delle appellanti di accorpare e pavimentare il terreno a verde situato sul territorio di Orbassano a quello situato sul territorio di Rivalta non può sicuramente fare scaturire in capo al Comune di Orbassano un qualsiasi onere di indagare sulle intenzioni eventualmente ricavabili dalle tavole e dalle relative campiture; ciò in quanto nemmeno dalla tavola grafica era chiaramente rilevabile, mediante una relativa indicazione, che la parte della proprietà situata sul territorio del Comune di Rivalta era soggetta a pavimentazione.
6.2.2. Un tanto premesso ed escluso che la concessione rilasciata dal Comune di Orbassano nel 1993 comprendeva l’autorizzazione alla pavimentazione della parte destinata a verde situata sul territorio del Comune di Orbassano, il Collegio non condivide le affermazioni delle parti appellanti che nella pavimentazione accertata in sede di sopralluogo del 14.10.2019 da parte del Comune di Orbassano quale nuova pavimentazione in calcestruzzo, si sarebbe trattato invece solamente della sostituzione di una pavimentazione già autorizzata nel 1993.
6.2.3. Non si condivide nemmeno l’affermazione che, trattandosi di sostituzione di preesistente pavimentazione autorizzata, l’attività rientrerebbe nell’attività edilizia libera di cui all’art. 6, comma 1, del DPR n. 380/2001.
Secondo l’art. 6, d.P.R. n. 380/2001 ”Fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22.01.2004, n. 42, i seguenti interventi sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo: a) omissis……(..) “e-ter) le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati”.
Dal sopra riportato testo si rileva che le opere indicate possono ritenersi effettivamente rientranti nel perimetro di applicazione della previsione normativa soltanto laddove, per le loro caratteristiche in concreto, siano del tutto inidonee a influire in modo rilevante sullo stato dei luoghi, e quindi non determinino una significativa trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio.
Orbene, come correttamente osservato dal Giudice di prime cure, deve escludersi che “nell'assoggettare al regime di edilizia libera la realizzazione di interventi di pavimentazione di spazi esterni, entro i prescritti limiti di permeabilità del fondo, il legislatore abbia inteso consentire la facoltà di coprire liberamente e senza alcun titolo qualunque estensione di suolo inedificato, salvo soltanto il rispetto di tali limiti. E ciò in quanto la pavimentazione di aree esterne:
   (i) è di per sé idonea a trasformare permanentemente porzioni di suolo inedificato;
   (ii) riduce la superficie filtrante, con la conseguenza che -anche se contenuta nei prescritti limiti di permeabilità- incide comunque sul regime del deflusso delle acque dal terreno;
   (iii) è percepibile esteriormente, per cui presenta una potenziale rilevanza sotto il profilo dell'inserimento delle opere nel contesto urbano;
   (iv) determina la creazione di una superficie utile, benché non di nuova volumetria”.
6.2.4. Siccome gli interventi di pavimentazione, anche ove contenuti entro i limiti di permeabilità del fondo, sono realizzabili in regime di edilizia libera soltanto laddove presentino una entità minima, sia in termini assoluti, che in rapporto al contesto in cui si collocano e all'edificio cui accedono, gli interventi oggetto dell’impugnata ordinanza, consistendo nella copertura di un’ampia porzione di suolo libero, pari a ben 646,40 metri quadrati, non sono da ritenere tali per cui non possono certamente essere ricondotti nell’ambito dell’attività edilizia libera.
6.2.5. L’attività edilizia libera ex art. 6, c. 1, T.U.E. presuppone tassativamente la conformità dell’intervento alla disciplina vincolistica gravante sul terreno; condizione che nel caso di specie -ove l’area de qua è soggetta a vincolo paesaggistico-ambientale e ricompresa nel perimetro del Piano d’Area del Parco approvato con legge regionale n. 19/2009 (cfr. verbale di sopralluogo del 14.10.2019, pagg. 2 e 5; ordinanza impugnata, pag. 3)- deve essere esclusa con riferimento a tutti i vincoli richiamati.
6.2.6. Ai sensi dell’art. 3, c. 1, sono da ritenersi:
   "e) "interventi di nuova costruzione", quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti. Sono comunque da considerarsi tali:
   e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6);
   e.2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal comune;
   e.3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato;
   e.4) l'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione;
   e.5) l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore;
   e.6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale;
   e.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto ove comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato”.
Le attività oggetto dell’ordinanza di demolizione impugnata rientrano nel novero dell’art. 3, comma 1, lettera e), del DPR n. 380/2001 in quanto nel caso concreto emergono dalle quattro fotografie allegate al verbale di sopralluogo (doc. 12 del Comune, depositato il 24.09.2020) le grandi dimensioni delle scaffalature costruite sull’area del mappale 10 del foglio 8, sul territorio del Comune di Orbassano, in area soggetta a vincolo paesaggistico-ambientale e ricompresa nel perimetro del Piano d’Area del Parco approvato con legge regionale n. 19/2009 (assoggettando gli interventi al preventivo parere dell’ente gestione del Parco del Po e ad autorizzazione paesaggistica ex art. 142 e art. 146 D.lgs. n. 42/2004) ed in particolare il loro solido ancoraggio su una pavimentazione in calcestruzzo, sovrastati da una copertura in lastre ondulate in materiale plastico, disposti lungo tutto il perimetro dell’area pavimentata; tali scaffali, che hanno l’altezza di m 7,40 (corrispondente ad una costruzione a due piani fuori terra), sono riempiti di merce ivi stoccata, sicché per la loro collocazione e realizzazione ad uso non temporaneo, ma permanente, rientrano nella definizione di “interventi di nuova costruzione” di cui alle lettere e5) e e7) dell’art. 3, comma 1, del DPR n. 380/2001.
Le scaffalature nonché la pavimentazione in calcestruzzo (i quali vanno visti nel loro insieme di opere unitamente alla pavimentazione del piazzale ed alla creazione del deposito merci, che ha determinato la trasformazione complessiva dell’area), ricadono in zona vincolata e soggetta ad autorizzazione paesaggistica, per cui consegue la legittimità del provvedimento demolitorio in quanto, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, l’abuso edilizio consistente nella esecuzione di intervento ancorché soggetto a DIA o SCIA, qualora ricadente in area soggetta a vincolo, si configura sempre come eseguito in assenza di concessione ex art. 27 T.U.E. e soggiace a sanzione demolitoria.
L’art. 146, comma 4, D.lgs. n. 42/2004 precisa, infatti, che “l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio”. Questa Sezione ha inoltre chiarito che l’autorizzazione paesaggistica comprende qualsiasi opera edilizia calpestabile che può essere sfruttata per qualunque uso (Cons. Stato, Sez. VI, 12.12.2022, n. 10866; Cons. Stato, sez. IV, n. 35/2017).
6.3. Infine, non ha alcuna rilevanza l’affermazione che la violazione degli artt. 65 e 93 del DPR n. 380/2001 non sarebbe configurabile nel caso di scaffalature metalliche in quanto le stesse sarebbero state fornite con specifica dichiarazione del produttore corredata dalla certificazione di corrispondenza dei manufatti e dei calcoli alla normativa per le costruzioni; a tale riguardo si considera che l’obbligo di presentare la denuncia ex art. 65 del DPR n. 380/2001 sussiste per tutte le opere realizzate “con materiali e sistemi costruttivi disciplinati dalle norme tecniche in vigore”.
Nel caso concreto, come osservato dal Comune appellato, trattandosi di scaffalature in acciaio e -come auto-certificato dal progettista della ditta fornitrice– che sono state edificate in conformità alle norme tecniche per le costruzioni approvate con D.M. 17.01.2018, è applicabile l’obbligo di preventiva denuncia ai sensi artt. 65 e 93 T.U.E. in quanto riferita alle opere realizzate “con materiali e sistemi costruttivi disciplinati dalle norme tecniche in vigore”.
6.4. Con il quarto motivo di impugnazione [rubricato: Erroneità della sentenza quanto al rigetto del settimo motivo di ricorso (recante <violazione dell’art. 3 L. 241/1990 – eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti per l’applicazione della normativa contenuta negli artt. 14, 18 e 32 delle NTA del PRG e punto 6.4 dell’art. 40 delle NTA del PRG, dell’art. 142 e 146 del D.Lgs. 42/2004, degli artt. 10, 31, 65 e 93 del DPR 380/2001 della L.R. 19/2009 per mancata richiesta dei titoli autorizzativi e dell’autorizzazione paesaggistica e dell’ente Parco>)], l’appellante Br. censura la sentenza nella parte in cui ha rigettato il settimo motivo del ricorso di primo grado secondo il quale, essendo la pavimentazione e le scaffalature attività edilizia libera, non sarebbe stata necessaria neanche l’autorizzazione paesaggistica, la quale -trattandosi di “adeguamento di spazi pavimentati"- sarebbe esclusa anche da quanto previsto nell’allegato A, punto 12 n. 31 del DPR 31/2017.
La soc. La Br. censura la sentenza a sua volta con il quarto motivo di impugnazione nella parte in cui ha rigettato il terzo motivo di ricorso con il quale è stata censurata l’ordinanza impugnata in quanto ha considerato i lavori abusivi perché realizzati in violazione dell’art. 142, comma 1, del D.lgs n. 42/2004, per mancanza dell’autorizzazione paesaggistica, atteso che le aree interessate sono ricomprese nel perimetro del Piano d’Area del Parco approvato ai sensi della L.R. 42/2004.
La sentenza -laddove afferma che
   (i) la pavimentazione e la scaffalatura avrebbero necessitato del previo rilascio del permesso di costruire e
   (ii) laddove non ritiene assentite le opere in forza dei titoli edilizi rilasciati dal Comune di Rivalta di Torino e infine, laddove
   (iii) ritiene che si tratta della realizzazione di una pavimentazione ex novo-
sarebbe errata in quanto la pavimentazione non avrebbe necessitato di autorizzazione edilizia in quanto semplice sostituzione (manutenzione) di pavimentazione esistente già autorizzata, mentre le scaffalature non avrebbero presentato caratteristiche di stabilità tali da costituire un organismo edilizio rilevante ai fini edilizi ed essere considerate come una nuova costruzione, per cui non sarebbe applicabile alla fattispecie la normativa sulla tutela dei beni culturali e ambientali.
Con un quinto motivo d’appello la soc. La Br. s.s., infine, censura il capo n. 18 della sentenza di prime cure che ha respinto il motivo di ricorso concernente la dedotta illegittimità dell’ordinanza di demolizione nella parte in cui censura l’erronea applicazione dell’art. 69-bis N.T.A. del P.R.G.C. che colloca parte dell’area in questione in classe III di pericolosità geomorfologica Alta IIIA, con conseguente inedificabilità per le condizioni di rischio molto elevato, salve limitate eccezioni qui non applicabili, sostenendo che nel caso di specie nessuna trasformazione urbanistica sarebbe intervenuta.
Sostiene che l’area in questione sarebbe stata solo oggetto di un’attività manutentiva che ha comportato la sostituzione del manto di copertura del piazzale esterno; tale sostituzione non può considerarsi né “trasformazione urbanistica” né “nuovo insediamento”, non essendovi state variazioni di cubatura né insediamenti o modificazioni strutturali.
6.4.1. Le censure dedotte con i motivi quattro e cinque da parte delle due società appellanti non hanno pregio in quanto, come già rilevato ai precedenti punti 6.1.3. e 6.2. nel caso concreto non si tratta di adeguamento di spazi pavimentati, ma di intervento con il quale è stata realizzata una nuova pavimentazione ed è stata costruita una ampia scaffalatura, solidamente fissata alla nuova pavimentazione.
Tali interventi, ai sensi del D.P.R. n. 31/2017, Allegato B, necessitano comunque di una autorizzazione paesaggistica semplificata (cfr. punto 18 “gli interventi sistematici di configurazione delle aree di pertinenza di edifici esistenti, diversi da quelli di cui alla voce B.14, quali: nuove pavimentazioni, accesso pedonali e carrabili, modellazioni del suolo incidenti sulla morfologia del terreno, realizzazione di rampe, opere fisse di arredo, modifiche degli assetti vegetazionali” e punto 25 “occupazione temporanea di suolo privato, pubblico, o di uso pubblico, mediante installazione di strutture o di manufatti semplicemente ancorati al suolo senza opere murarie o di fondazione per manifestazioni, spettacoli, eventi, o per esposizioni e vendita di merci, per un periodo superiore a 120 e non superiore a 180 giorni dell’anno solare”).
6.4.2. Pertanto, contrariamente all’assunto delle parti appellanti, la pavimentazione realizzata ex novo e le scaffalature metalliche, non rientrando nell’edilizia libera, necessitavano di autorizzazione paesaggistica.
Inoltre, come correttamente concluso dal Giudice di prime cure, non ha alcuna rilevanza la SCIA presentata nel 2016 nel Comune di Rivalta in quanto relativa a opere differenti rispetto a quelle oggetto del provvedimento impugnato, situate nel territorio di tale Comune (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 20.02.2024 n. 1659 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

QUESITI & PARERI

INCARICHI PROFESSIONALI: Questo Comune deve procedere all'affidamento di un incarico di patrocinio legale per la difesa dell'Ente in un contenzioso instaurato presso la Corte di Cassazione.
Alla luce del nuovo codice dei contratti, è necessaria l'acquisizione del codice CIG?
L'art. 56 del nuovo codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 31.03.2023, n. 36) stabilisce quali sono i contratti esclusi dall'applicazione del nuovo codice ed in particolare, per quanto concerne l'oggetto del quesito, risultano esclusi dall'ambito di applicazione le seguenti casistiche:
   "1) rappresentanza legale di un cliente da parte di un avvocato ai sensi dell'articolo 1 della legge 09.02.1982, n. 31:
         1.1) in un arbitrato o in una conciliazione tenuti in uno Stato membro dell'Unione europea, un Paese terzo o dinanzi a un'istanza arbitrale o conciliativa internazionale;
         1.2) in procedimenti giudiziari dinanzi a organi giurisdizionali o autorità pubbliche di uno Stato membro dell'Unione europea o un Paese terzo o dinanzi a organi giurisdizionali o istituzioni internazionali;
   2) consulenza legale fornita in preparazione di uno dei procedimenti di cui al punto 1), o qualora vi sia un indizio concreto e una probabilità elevata che la questione su cui verte la consulenza divenga oggetto del procedimento, sempre che la consulenza sia fornita da un avvocato ai sensi dell'articolo 1 della legge 09.02.1982, n. 31;
   3) servizi di certificazione e autenticazione di documenti che devono essere prestati da notai;
   4) servizi legali prestati da fiduciari o tutori designati o altri servizi legali i cui fornitori sono designati da un organo giurisdizionale dello Stato o sono designati per legge per svolgere specifici compiti sotto la vigilanza di detti organi giurisdizionali;
   5) altri servizi legali che sono connessi, anche occasionalmente, all'esercizio dei pubblici poteri …".
È fuori dubbio, pertanto, che, riprendendo la previgente disciplina del precedente codice, gli incarichi di patrocinio legale (a differenza dell'affidamento dei servizi legali) sono esclusi dall'ambito di applicazione del codice.
L'esclusione dall'ambito di applicazione del codice, però, se dapprima era condizione necessaria e sufficiente per l'esclusione del CIG, a seguito della Delibera 19.12.2023 n. 585 dell'ANAC, gli appalti di servizi di cui all'art. 56 (ivi inclusi gli appalti di servizi legali) sono da ritenersi assoggettati alla disciplina sulla tracciabilità, in quanto l'art. 3, L. 13.08.2010, n. 136 assoggetta alla relativa disciplina "tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici".
Tanto ciò premesso, evidenziamo come ad oggi risulta necessaria l'acquisizione del codice CIG anche per l'affidamento di incarichi di patrocinio legale ai soli fini della tracciabilità (anche se esclusi dall'ambito di applicazione del codice).
---------------
Riferimenti normativi e contrattuali
L. 13.08.2010, n. 136, art. 3 - D.Lgs. 31.03.2023, n. 36, art. 56
Documenti allegati
Delibera 19.12.2023 n. 585 dell'ANAC (10.04.2024 - tratto da https://www.risponde.leggiditalia.it/#doc_week=true).

CONSIGLIERI COMUNALI: Richiesta costituzione gruppo consiliare unipersonale.
Sintesi/Massima
La materia dei "gruppi consiliari" è interamente demandata alla competenza delle fonti di autonomia locale. Solo in tale ambito potrà essere valutata la possibilità di ampliare le ipotesi di costituzione di un gruppo unipersonale.
Testo
Una Prefettura ha posto un quesito in materia di gruppi consiliari.
In particolare, una consigliera del Comune ... ha chiesto se, alla luce della normativa statutaria e regolamentare dell'ente, possa formare un gruppo consiliare unipersonale, di cui sarebbe di diritto capogruppo, collegato ad una lista civica, parte della coalizione che l'aveva sostenuta come candidata sindaco, in cui non è risultato eletto alcun candidato.
Al riguardo, si fa presente che, come noto, la materia concernente la costituzione ed il funzionamento dei gruppi consiliari è demandata allo statuto ed al regolamento di ciascun ente locale e, pertanto, le problematiche ad essa connesse devono trovare adeguata soluzione nell'ambito delle suddette fonti normative.
Si osserva che lo statuto comunale all'art. 36, primo comma, prevede che "i consiglieri comunali eletti nella medesima lista formano un gruppo consiliare. Nel caso in cui di una lista sia stato eletto un solo consigliere, a questo sono riconosciuti la rappresentanza e le prerogative spettanti ad un gruppo consiliare".
Il comma successivo dispone che "Nel corso della legislatura possono essere costituiti gruppi consiliari monopersonali solo in corrispondenza della nascita di nuovi movimenti politici a livello nazionale. I consiglieri che nel corso della legislatura abbiano dichiarato la loro autonomia dal raggruppamento nella cui lista furono eletti, ove non abbiano diritto a costituire un gruppo di un solo componente, vanno assegnati al gruppo misto ...".
Dall'esame del regolamento del consiglio comunale, in particolare nella parte del Titolo VII concernente "Gruppi consiliari", non si rilevano disposizioni riferibili alla questione in esame. Infatti, l'art. 72 del regolamento prevede che i consiglieri eletti nella medesima lista appartengono allo stesso gruppo consiliare, mentre il successivo articolo 73 rubricato "Subentri ed esclusioni" dispone che i consiglieri che intendono costituire un altro gruppo o appartenere ad un gruppo diverso devono darne motivata comunicazione al presidente del consiglio.
Le suddette disposizioni regolamentari devono trovare idonea armonizzazione con le norme statutarie, in particolare con l'art. 36 dello statuto che, come si è innanzi detto, prevede la possibilità di costituire un gruppo monopersonale "solo in corrispondenza della nascita di nuovi movimenti politici a livello nazionale", ovvero "nel caso in cui di una lista sia stato eletto un solo consigliere".
Ad avviso di quest'Ufficio non sembra si possa procedere alla costituzione di un gruppo monopersonale se non nei casi codificati dallo statuto.
Pertanto, nel ribadire che la materia dei "gruppi consiliari" è interamente demandata alla competenza delle fonti di autonomia locale, si rappresenta che solo in tale ambito potrà essere valutata eventualmente la possibilità di ampliare le ipotesi di costituzione di un gruppo unipersonale (parere 05.04.2024 - link a https://dait.interno.gov.it).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Articolo 55 D.Lgs. 151/2001. Dimissioni dipendente con figlio di età inferiore all’anno.
In base all’art. 55, comma 1, del D.Lgs. 151/2001, in caso di dimissioni volontarie presentate durante il periodo per cui è previsto, a norma dell’articolo 54 del medesimo decreto, il divieto di licenziamento, la lavoratrice ha diritto alle indennità previste da disposizioni di legge e contrattuali per il caso di licenziamento, e non è tenuta al preavviso.
Secondo la giurisprudenza, tali indennità sono dovute anche nel caso in cui le dimissioni siano finalizzate ad una nuova assunzione, sempre che il datore di lavoro non sia in grado di provare la sussistenza dell’abuso del diritto da parte della lavoratrice.
Il Comune chiede un parere in merito all’applicazione dell’articolo 55, comma 1, del D.Lgs. 26.03.2001, n. 151 [1] , relativamente ad una dipendente inquadrata nella categoria C, madre di un figlio di età inferiore all’anno, che intende dimettersi ai fini dell’assunzione in categoria D presso un altro Ente. Essendo le dimissioni finalizzate ad una nuova assunzione, il Comune chiede se la dipendente sia tenuta al rispetto del termine di preavviso, e se alla stessa competano le indennità, secondo quanto disposto dal medesimo articolo.
L’art. 55, comma 1, del D.lgs. 151/2001 stabilisce che, “in caso di dimissioni volontarie presentate durante il periodo per cui è previsto, a norma dell’articolo 54 del medesimo decreto, il divieto di licenziamento, la lavoratrice ha diritto alle indennità previste da disposizioni di legge e contrattuali per il caso di licenziamento. La lavoratrice e il lavoratore che si dimettono nel predetto periodo non sono tenuti al preavviso”.
L’art. 54, comma 1, del medesimo decreto legislativo prevede che “le lavoratrici non possono essere licenziate dall’inizio del periodo di gravidanza fino al termine dei periodi di interdizione dal lavoro previsti dal Capo III (Congedo di maternità), nonché fino al compimento di un anno di età del bambino”.
Secondo quanto previsto espressamente dal succitato art. 55, comma 1, la dipendente in oggetto non è quindi tenuta al rispetto dei termini di preavviso [2].
Il comma 4 dell’art. 55 del D.Lgs. 151/2001 stabilisce inoltre che “la risoluzione consensuale del rapporto o la richiesta di dimissioni presentate dalla lavoratrice, durante il periodo di gravidanza, e dalla lavoratrice o dal lavoratore durante i primi tre anni di vita del bambino o nei primi tre anni di accoglienza del minore adottato o in affidamento, o, in caso di adozione internazionale, nei primi tre anni decorrenti dalle comunicazioni di cui all’articolo 54, comma 9 [3], devono essere convalidate dal servizio ispettivo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali competente per territorio. A detta convalida è sospensivamente condizionata l’efficacia della risoluzione del rapporto di lavoro.” [4].
Con sentenza 17.06.2019, n. 16176, la Cassazione civile, sez. lav., si è pronunciata sul tema oggetto del quesito, affermando che: “Nel caso di dimissioni volontarie nel periodo in cui opera il divieto di licenziamento, la lavoratrice madre ha diritto, a norma del D.Lgs. 26.03.2001, n. 151, art. 55, alle indennità previste dalla legge o dal contratto per il caso di licenziamento, ivi compresa l'indennità sostitutiva del preavviso, indipendentemente dal motivo delle dimissioni e, quindi, anche nell'ipotesi in cui esse risultino preordinate all'assunzione della lavoratrice alle dipendenze di altro datore di lavoro [5]”.
Relativamente al licenziamento finalizzato a nuova assunzione, la Corte evidenzia che la tutela di cui all’art. 55 del D.Lgs. 151/2001 “incontra soltanto il limite generale dell'abuso del diritto [6]”.
Nel delimitare quest’ultima fattispecie, la Suprema Corte sottolinea che l’abuso del diritto “[…] non è radicato in sé dal reperimento di nuova occupazione” ma richiede, ad esempio, il verificarsi “di una situazione al contempo economicamente più vantaggiosa e lavorativamente più onerosa per la dipendente, che renda irrazionale il beneficio patrimoniale per la dipendente ed il corrispondente sacrificio per il datore e che colori dunque in senso profittatorio la pretesa ciononostante avanzata dal genitore”. Tale abuso dovrebbe essere dimostrato dalla parte che lo adduce, quindi dal datore di lavoro, con puntuali allegazioni e prove.
In conclusione, dunque, l’Ente è tenuto a corrispondere alla lavoratrice le indennità di cui all’art. 55, comma 1, del D.Lgs. 151/2001, anche nel caso in cui le dimissioni siano finalizzate ad una nuova assunzione, sempre che non sia in grado di provare la sussistenza dell’abuso del diritto da parte della lavoratrice, così come delineato dalla giurisprudenza citata.
----------------
[1] Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell’articolo 15 della legge 08.03.2000, n. 53.
[2] Come confermato altresì dall’orientamento RAL 405 del 06.06.2011.
[3] Comunicazione della proposta di incontro con il minore adottando.
[4] Si rinvia, per completezza, al parere riepilogativo fornito dall’ARAN in materia, RAL 405 del 06.06.2011.
[5] Tale pronuncia conferma l’orientamento giurisprudenziale di cui alle precedenti sentenze della Corte di Cassazione, sezione lavoro: 03.03.2014, n. 4919; 24.08.1995, n. 8970; 22.10.1991, n. 11164). La Suprema Corte precisa inoltre che: “La norma […] prevede tout court, al verificarsi delle condizioni in essa previste (dimissioni nel periodo da essa considerato), il diritto della madre a ricevere le indennità previste da disposizioni di legge e contrattuali per il caso di licenziamento […]. Ciò sulla base di un insindacabile favor per la madre dimissionaria, i cui costi sono destinati a gravare sul datore di lavoro, secondo una logica di evidente stampo solidaristico (art. 2 Cost.), finalizzata alla tutela della maternità e della formazione della famiglia (art. 31 Cost.)”.
[6] Abuso del diritto rispetto all'“esercizio di una pretesa che ha radice (legale) nel contratto (art. 1375 c.c.)”, che dev’essere eseguito secondo buona fede (03.04.2024 - link a http://autonomielocali.regione.fvg.it).

PUBBLICO IMPIEGO: Questa Unione di Comuni ha nel proprio organico una mamma lavoratrice. Uno dei due figli compie dieci anni il prossimo 12 aprile.
Lo sgravio contributivo per le madri lavoratrici previsto dalla Legge di Bilancio 2024 da corrispondere nel mese di aprile spetta per intero o soltanto per 12 giorni?
I commi 180 e 181 dell'art. 1 della Legge di Bilancio per il 2024 (L. 30.12.2023, n. 213), che ha introdotto tale forma di esonero contributivo per le madri lavoratrici testualmente recitano che:
   "180. Fermo restando quanto previsto al comma 15, per i periodi di paga dal 01.01.2024 al 31.12.2026 alle lavoratrici madri di tre o più figli con rapporto di lavoro dipendente a tempo indeterminato, ad esclusione dei rapporti di lavoro domestico, è riconosciuto un esonero del 100 per cento della quota dei contributi previdenziali per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti a carico del lavoratore fino al mese di compimento del diciottesimo anno di età del figlio più piccolo, nel limite massimo annuo di 3.000 euro riparametrato su base mensile.
   181. L'esonero di cui al comma 180 è riconosciuto, in via sperimentale, per i periodi di paga dal 01.01.2024 al 31.12.2024 anche alle lavoratrici madri di due figli con rapporto di lavoro dipendente a tempo indeterminato, ad esclusione dei rapporti di lavoro domestico, fino al mese del compimento del decimo anno di età del figlio più piccolo".
L'esonero in commento è rivolto a tutti i rapporti di lavoro dipendente a tempo indeterminato, sia instaurati che instaurandi nel periodo di vigenza dell'esonero (al 01.01.2024 al 31.12.2026), dei settori pubblico e privato, ivi compreso il settore agricolo, con la sola esclusione dei rapporti di lavoro domestico, in riferimento alle lavoratrici madri di tre o più figli. Per la sola annualità del 2024, in via sperimentale, l'agevolazione è estesa alle lavoratrici madri di due figli.
L'INPS ha chiarito la portata applicativa di tale esonero con la Circ. 31.01.2024, n. 27, dove esplicita i seguenti esempi applicativi:
   - la lavoratrice, alla data del 01.01.2024, è madre di tre figli. L'esonero di cui all'art. 1, comma 180, trova applicazione a partire dal 01.01.2024. Il figlio più piccolo compie il diciottesimo anno di età il 19.10.2025. L'applicazione dell'esonero contributivo termina nel mese di ottobre 2025;
   - la lavoratrice, alla data del 01.01.2024, è madre di due figli. L'esonero di cui all'art. 1, comma 181, trova applicazione a partire dal 01.01.2024. Il figlio più piccolo compie il decimo anno di età il 18.07.2024. L'applicazione dell'esonero contributivo termina nel mese di luglio 2024;
   - la lavoratrice, alla data del 01.01.2024, è madre di un figlio ed è in corso la gravidanza del secondo figlio. La nascita del secondo figlio avviene l'11.06.2024. L'esonero di cui all'art. 1, comma 181, trova applicazione a partire dal 01.06.2024 al 31.12.2024;
   - la lavoratrice, alla data del 01.08.2024, è madre di due figli, ed è in corso la gravidanza del terzo figlio. La nascita del terzo figlio avviene in data 02.03.2025. Fino al 31.12.2024 si applica l'esonero di cui all'art. 1, comma 181, della legge di Bilancio 2024. Dal 01.01.2025 al 28.02.2025 non si applica alcuna riduzione contributiva. A partire dal 01.03.2025 e fino al 31.12.2026 si applica l'esonero di cui all'art. 1, comma 180, della legge di Bilancio 2024;
   - la lavoratrice, alla data del 01.01.2024, è madre di tre figli, tutti di età superiore ai 18 anni. Non spetta alcuna riduzione contributiva.
Tanto ciò premesso ed al fine di rispondere al quesito proposto, se il figlio minore compie il decimo anno d'età il 12 aprile, lo sgravio si potrà applicare fino al mese di aprile computando l'ultimo mese per intero e non soltanto per 12 giorni.
---------------
Riferimenti normativi e contrattuali
L. 30.12.2023, n. 213, art. 1, comma 180 - L. 30.12.2023, n. 213, art. 1, comma 181 - Circ. 31.01.2024, n. 27 dell'INPS (03.04.2024 - tratto da https://www.risponde.leggiditalia.it/#doc_week=true).

DOTTRINA E CONTRIBUTI

EDILIZIA PRIVATA: M. Petrulli, Interventi riguardanti il terrazzo: alcuni casi concreti tratti dalla giurisprudenza.
Gli interventi sul terrazzo (inteso come elemento di copertura che nasce già delimitato all’intorno da balaustre, ringhiere o muretti, indici di una ben precisa funzione di accesso e utilizzo per utenti) sono stati spesso oggetto di valutazione da parte della giurisprudenza.
Di seguito ne riportiamo alcuni, tratti dalla recente casistica, allo scopo di individuarne la natura.
   La trasformazione del terrazzo in veranda
Serve il permesso di costruire per una struttura di chiusura del terrazzo con pannelli di vetro, venendosi a realizzare una veranda, con un aumento di volumetria ed una modifica della sagoma dell’abitazione: è quanto affermato dal TAR Emilia Romagna, Parma, nella sent. 30.08.2021, n. 221.
Ed infatti, come affermato dalla giurisprudenza, “deve ritenersi che l’installazione, su un terrazzo, di pareti in vetro scorrevoli su binari, tendenzialmente duratura seppur potenzialmente funzionale anche alla protezione dagli agenti atmosferici, determina una chiusura dello spazio esterno del terrazzo creando un nuovo volume, di per sé idoneo a determinare la trasformazione dell’organismo, non essendo invocabile, ai fini della riconduzione dell’intervento tra quelli di edilizia libera, la sua funzionalizzazione alla migliore fruizione dello spazio esterno, trattandosi di opera non assimilabile né ad una pergotenda né a un gazebo, la cui definizione, come anche delineata nella elaborazione giurisprudenziale, implica la sua non idoneità a modificare la destinazione d’uso degli spazi esterni stante la tipologia degli elementi di chiusura, che debbono rivestire consistenza tali da non potersi connotare in termini di componenti edilizie stabili di copertura o di chiusura di uno spazio esterno. Il carattere scorrevole dei pannelli di chiusura verticale, di per sé, non può assumere dirimente rilievo ai fini della qualificazione edilizia dell’opera, dipendendo la sua eventuale totale apertura dalla concreta gestione ed uso della struttura da parte del proprietario, che non fa venir meno l’idoneità della stessa a determinare la chiusura dello spazio esterno, coerentemente peraltro con la scelta di installare pannelli verticali in vetro” [1].
   Il rifacimento della pavimentazione del terrazzo di copertura
Il rifacimento della pavimentazione del terrazzo di copertura rientra nell’attività edilizia libera, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. e)-ter, del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001), che contempla “le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni”: è quanto affermato dal TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, nella sent. 26.11.2019, n. 1971 (nel caso specifico, detto intervento era stato realizzato ai fini del miglioramento per la tenuta statica dell’edificio).
   Installazione sul terrazzo di una parete divisoria con pannelli coibentati
È sufficiente la SCIA per l’installazione di una parete divisoria mediante l’utilizzo di pannelli coibentati per delimitare la parte del terrazzo più esposta a pericolo di cadute e ad esigenze di riservatezza: è quanto affermato dal TAR Campania, Napoli, sez. II, nella sent. 11.11.2019, n. 5328.
Secondo i giudici, trattavasi di intervento di manutenzione per il quale opera il disposto di cui agli artt. 6-bis e 22 del Testo Unico Edilizia, atteso che non si realizzava una nuova edificazione ma semplicemente si provvede a delimitare e proteggere la proprietà, senza modifiche alla sagoma dell’edificio né aumento di superficie o di volume.
   Struttura di dimensioni non esigue a copertura di un terrazzo
Una struttura di copertura di un terrazzo della superficie di mq. 35, costituita da tre pilastri e pali in legno con intelaiatura orizzontale dello stesso materiale e copertura in materiale plastico, per le dimensioni obiettivamente non esigue e l’assenza dei requisiti della precarietà e della facile amovibilità, non può rientrare nella categoria della cosiddetta “edilizia libera” e non può, quindi, essere qualificata come pergotenda; al contrario, è un intervento di ristrutturazione edilizia, necessitante, come tale, del permesso di costruire: è quanto affermato dal TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, nella sent. 25.09.2019, n. 1611.
   Posa di una scala con struttura mobile che consente l’accesso ad un terrazzo
Non serve il permesso di costruire per una scala costituita da una struttura mobile, ossia priva di un collegamento strutturale con l’abitazione, inidonea a modificarne la sagoma e il prospetto, e, in ragione della sua conformazione, destinata ad essere agevolmente spostata, essendo ancorata ad una pedana dotata di ruote: è quanto affermato dal TAR Lazio, Roma, sez. II-quater, nella sent. 06.02.2024, n. 2261.
Secondo i giudici, tale opera, finalizzata a consentire l’utilizzo del solaio di copertura di un immobile, non determina una significativa trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, ma si configura piuttosto come mera pertinenza, essendo preordinata ad un’oggettiva esigenza dell’edificio principale, funzionalmente inserita al servizio dello stesso, sfornita di un autonomo valore di mercato e caratterizzata da un volume minimo, tale da non consentire una destinazione autonoma e diversa da quella a servizio dell’immobile al quale accede e, comunque, tale da non comportare un aumento del carico urbanistico [2].
   La realizzazione di una ringhiera protettiva e di una scala in ferro per consentire l’accesso al terrazzo
La realizzazione di una ringhiera protettiva e di una scala in ferro per consentire l’accesso ad un terrazzo costituiscono interventi per i quali non è richiesto il preventivo rilascio del permesso di costruire; infatti, tali opere seppure finalizzate a consentire l’utilizzo del solaio di copertura di un immobile non determinano una significativa trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, ma si configurano piuttosto come mere pertinenze, essendo preordinate ad un’oggettiva esigenza dell’edificio principale, funzionalmente inserite al servizio dello stesso, sfornite di un autonomo valore di mercato e caratterizzate da un volume minimo, tale da non consentire una destinazione autonoma e diversa da quella a servizio dell’immobile al quale accedono e, comunque, tale da non comportare un aumento del carico urbanistico: è quanto affermato dal TAR Campania, Napoli, sez. IV, nella sent. 21.04.2023, n. 2454 [3].
   Chiusura parziale di una superficie terrazzata
La chiusura di una parte della superficie terrazzata, con copertura e apposizione di infissi in alluminio, è tale da integrare senz’altro una volumetria autonoma, che necessita di permesso di costruire: è quanto affermato dal TAR Campania, Salerno, sez. III, nella sent. 13.10.2023, n. 2273.
---------------
[1] TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, sent. n. 4581/2020.
[2] TAR Campania, Salerno, sez. I, sent. 24.07.2013, n. 1680.
[3] TAR Sicilia, Palermo, sez. II, sent. 01.04.2016, n. 846; TAR Liguria, sez. I, sent. 11.07.2011, n. 1088; TAR Sardegna, sez. I, sent. 07.12.2020, n. 684.
In termini, anche TAR Campania, Napoli, sez. VII, sent. 27.05.2009, n. 2945, per cui, analogamente: “secondo la prevalente giurisprudenza (ex multis, TAR Piemonte Torino, Sez. I, 25.03.2008, n. 505; TAR Campania Napoli, Sez. VII, 20.11.2007, n. 14443), la realizzazione di una ringhiera protettiva e di una scala in ferro per consentire l’accesso ad un terrazzo costituiscono interventi per i quali non è richiesto il preventivo rilascio del permesso di costruire. Infatti tali opere –seppure finalizzate a consentire l’utilizzo del solaio di copertura di un immobile– non determinano una significativa trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, ma si configurano piuttosto come mere pertinenze, essendo preordinate ad un’oggettiva esigenza dell’edificio principale, funzionalmente inserite al servizio dello stesso, sfornite di un autonomo valore di mercato e caratterizzate da un volume minimo, tale da non consentire una destinazione autonoma e diversa da quella a servizio dell’immobile al quale accedono e, comunque, tale da non comportare un aumento del carico urbanistico” (04.04.2024 - tratto da e link a www.ediliziaurbanistica.it).

GIURISPRUDENZA

EDILIZIA PRIVATA: Giusta un più che consolidato formante giurisprudenziale, gli atti vincolati, come l'ordinanza di demolizione, non richiedono la comunicazione di avvio del procedimento in quanto non prevedono valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene.
L'ordine di demolizione, come gli altri provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, in quanto si tratta di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche, regolamentata rigidamente dalla legge.
Tale conclusione non è revocata in dubbio dall’assoluzione della ricorrente pronunciata nell’ambito del giudizio penale asseritamente instaurato in ragione delle medesime condotte oggetto dell’impugnata ordinanza di demolizione, dovendosi sul punto rammentare che, nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo, il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all'Amministrazione per l'accertamento dei fatti rilevanti nell'attività di vigilanza edilizia, né può condizionare in modo inderogabile il processo amministrativo.
La sentenza penale di assoluzione, ai sensi dell'art. 654 c.p.p., fa stato nel giudizio amministrativo esclusivamente quanto ai fatti materiali che ivi si affermano avvenuti o non avvenuti e che sono stati oggetto del giudizio penale, ma non già quanto alla qualificazione dell'antigiuridicità, evidentemente operata ai soli effetti della sussistenza del reato imputato, rispetto alla quale il giudice amministrativo non è condizionato dalla pronuncia penale resa sugli stessi fatti materiali.
Inoltre, la sentenza penale di assoluzione di cui si discorre non ha natura di giudicato poiché quest'ultimo si perfeziona nei confronti dell'imputato e della parte civile costituita nel processo: nel caso di specie, la decisione del giudice penale non può condizionare l'attività amministrativa in quanto l'Amministrazione non si è costituita parte civile nel processo penale.
---------------
2.- Il ricorso è infondato, dovendo essere respinte tutte le articolate doglianze.
3.- Fuori sesto è il primo motivo di ricorso, confliggendo con un più che consolidato formante giurisprudenziale secondo cui gli atti vincolati, come l'ordinanza di demolizione, non richiedono la comunicazione di avvio del procedimento in quanto non prevedono valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene.
L'ordine di demolizione, come gli altri provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, in quanto si tratta di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche, regolamentata rigidamente dalla legge (Consiglio di Stato sez. VI, 02/01/2024, n. 22).
Né tale conclusione è revocata in dubbio dall’assoluzione della ricorrente pronunciata nell’ambito del giudizio penale asseritamente instaurato in ragione delle medesime condotte oggetto dell’impugnata ordinanza di demolizione, dovendosi sul punto rammentare che, nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo, il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all'Amministrazione per l'accertamento dei fatti rilevanti nell'attività di vigilanza edilizia, né può condizionare in modo inderogabile il processo amministrativo.
La sentenza penale di assoluzione, ai sensi dell'art. 654 c.p.p., fa stato nel giudizio amministrativo esclusivamente quanto ai fatti materiali che ivi si affermano avvenuti o non avvenuti e che sono stati oggetto del giudizio penale, ma non già quanto alla qualificazione dell'antigiuridicità, evidentemente operata ai soli effetti della sussistenza del reato imputato, rispetto alla quale il giudice amministrativo non è condizionato dalla pronuncia penale resa sugli stessi fatti materiali (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 07.01.2022 n. 22; Cons. Stato, Sez. VI, 23.11.2017 n. 5473; TAR Campania, Napoli, Sez. II, 23.10.2017 n. 4922, ivi, 10, 2132).
Inoltre, la sentenza penale di assoluzione di cui si discorre non ha natura di giudicato poiché quest'ultimo si perfeziona nei confronti dell'imputato e della parte civile costituita nel processo: nel caso di specie, la decisione del giudice penale non può condizionare l'attività amministrativa in quanto l'Amministrazione non si è costituita parte civile nel processo penale (TAR Campania, Napoli, Sez. VI, 07.01.2022 n. 105; Cons. Stato, Sez. IV, 07.11.2016 n. 4637) (TAR Lazio-Roma, Sez. II-stralcio, sentenza 08.04.2024 n. 6799 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Invero:
   - da un lato, la conformità urbanistica e paesaggistica dell'immobile, oggetto di plurimi interventi abusivi, va valutata nella sua interezza, non già parcellizzando le singole opere fino al punto d'esaminarle singolarmente una per una, come avulse dall'impatto complessivo che esse effettivamente determinano sul fabbricato, e, di conseguenza, sull'assetto urbanistico e paesaggistico preesistente;
   - dall’altro, in presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori (pur se riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, della ristrutturazione o della costruzione di opere costituenti pertinenze urbanistiche), ripetono le caratteristiche d'illiceità dell'opera abusiva cui ineriscono strutturalmente, giacché la presentazione della domanda di condono non autorizza l'interessato a completare ad libitum e men che mai a trasformare o ampliare i manufatti oggetto di siffatta richiesta, stante la permanenza dell'illecito fino alla sanatoria.
Inoltre, quando la DIA o la SCIA riguardano un fabbricato realizzato abusivamente, non sono di per sé idonee a rendere tale immobile conforme alla normativa urbanistico-edilizia, ma al contrario, proprio perché si innestano su una situazione edificatoria di per sé illecita, ne ereditano i connotati e perdono la loro tipica efficacia legittimante; ne discende che anche gli interventi assentiti con tali moduli procedimentali diventano sostanzialmente illegittimi e sono sottoposti allo stesso trattamento sanzionatorio riservato al fabbricato abusivo cui si riferiscono.
---------------
4.- Infondati sono anche il secondo ed il terzo motivo di gravame, da esaminarsi congiuntamente in ragione della condivisa portata censoria.
Gli interventi oggetto dell’impugnata ordinanza sono così descritti: di "una rampa in cemento armato di circa mt. 25 x 9 che dalla via pubblica porta alla sottostante area prevista a parcheggio di mq. 300 circa; un muro in cemento armato di mt. 80 x 4 di h. ca. sottostante il suindicato parcheggio e le aree destinate a verde antistanti ciascun appartamento; struttura in muratura e copertura in legno, soprastante due manufatti residenziali, da adibire ad impianto fotovoltaico". Peraltro, una parte della realizzata rampa insiste anche su area comunale.
Orbene, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l’amministrazione ha considerato in modo corretto le opere realizzate nel loro complesso, così emergendo come le stesse, lungi dall’avere carattere pertinenziale, erano volte a realizzare una ristrutturazione edilizia, riguardante immobili oggetto della presentata istanza condonistica e finalizzata a consentire l’accesso alla sottostante area di parcheggio.
Da tanto discende l’illegittimità delle opere realizzate, poiché, da un lato, la conformità urbanistica e paesaggistica dell'immobile, oggetto di plurimi interventi abusivi, va valutata –come operato dalla civica amministrazione- nella sua interezza, non già parcellizzando le singole opere fino al punto d'esaminarle singolarmente una per una, come avulse dall'impatto complessivo che esse effettivamente determinano sul fabbricato, e, di conseguenza, sull'assetto urbanistico e paesaggistico preesistente (Consiglio di Stato sez. VI, 30/05/2023, n. 5268); dall’altro, in presenza, come nella specie, di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori (pur se riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, della ristrutturazione o della costruzione di opere costituenti pertinenze urbanistiche), ripetono le caratteristiche d'illiceità dell'opera abusiva cui ineriscono strutturalmente, giacché la presentazione della domanda di condono non autorizza l'interessato a completare ad libitum e men che mai a trasformare o ampliare i manufatti oggetto di siffatta richiesta, stante la permanenza dell'illecito fino alla sanatoria (TAR Napoli, (Campania) sez. VI, 03/04/2023, n. 2074; Consiglio di Stato sez. VII, 25/01/2024, n. 805).
Né in senso opposto, può argomentarsi, al pari di quanto sostenuto dalla ricorrente, in ragione che le opere in questione fossero state oggetto di una DIA precedentemente presentata, poiché quando la DIA o la SCIA riguardano un fabbricato realizzato abusivamente, non sono di per sé idonee a rendere tale immobile conforme alla normativa urbanistico-edilizia, ma al contrario, proprio perché si innestano su una situazione edificatoria di per sé illecita, ne ereditano i connotati e perdono la loro tipica efficacia legittimante; ne discende che anche gli interventi assentiti con tali moduli procedimentali diventano sostanzialmente illegittimi e sono sottoposti allo stesso trattamento sanzionatorio riservato al fabbricato abusivo cui si riferiscono (TAR Napoli, (Campania) sez. II, 12/02/2018, n. 914) (TAR Lazio-Roma, Sez. II-stralcio, sentenza 08.04.2024 n. 6799 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La violazione dell'art. 31, d.P.R. n. 380/2001 comporta l'applicazione della sanzione demolitoria (e non in alternativa la sanzione pecuniaria) perché si è in presenza di opere abusive di notevole rilevanza, da considerare nella loro unitarietà, realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico, con la conseguenza che qualsivoglia intervento che alteri lo stato dei luoghi è subordinato al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica in mancanza della quale l'unica sanzione applicabile è quella della riduzione in pristino dello stato dei luoghi.
In ogni caso, "la valutazione della sussistenza delle condizioni per la c.d. fiscalizzazione dell'abuso non costituisce condizione di legittimità dell'ordinanza di demolizione.
Invero, l'applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria va decisa in fase esecutiva dell'ordine di demolizione, nella quale gli interessati ben possono dedurre lo stato di pericolo per la stabilità dell'edificio, e sulla base di un motivato accertamento tecnico.
In ogni caso, non spetta all'Amministrazione, bensì al destinatario dell'ordine di demolizione che invochi l'applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva, dare piena prova della sussistenza dei presupposti fissati dall'art. 34, d.P.R. n. 380/2001 per accedere al beneficio in questione.
In particolare, spetta all'istante dimostrare il pregiudizio sulla struttura e sulla fruibilità arrecato alla parte non abusiva dell'immobile dalla demolizione della parte abusiva e che tale pregiudizio sia evitabile esclusivamente con la fiscalizzazione dell'abuso".
---------------
5.- Priva di pregio è anche l’ultima delle sollevate doglianze, non potendo la civica amministrazione disporre, in via alternativa, l’invocata sanzione pecuniaria poiché "la violazione dell'art. 31, d.P.R. n. 380/2001 comporta l'applicazione della sanzione demolitoria (e non in alternativa la sanzione pecuniaria) perché si è in presenza di opere abusive di notevole rilevanza, da considerare nella loro unitarietà, realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico, con la conseguenza che qualsivoglia intervento che alteri lo stato dei luoghi è subordinato al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica in mancanza della quale l'unica sanzione applicabile è quella della riduzione in pristino dello stato dei luoghi" (TAR Lazio, Roma, sez. II, 10/09/2018, n. 9218).
In ogni caso, "la valutazione della sussistenza delle condizioni per la c.d. fiscalizzazione dell'abuso non costituisce condizione di legittimità dell'ordinanza di demolizione. Invero, l'applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria va decisa in fase esecutiva dell'ordine di demolizione, nella quale gli interessati ben possono dedurre lo stato di pericolo per la stabilità dell'edificio, e sulla base di un motivato accertamento tecnico. In ogni caso, non spetta all'Amministrazione, bensì al destinatario dell'ordine di demolizione che invochi l'applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva, dare piena prova della sussistenza dei presupposti fissati dall'art. 34, d.P.R. n. 380/2001 per accedere al beneficio in questione. In particolare, spetta all'istante dimostrare il pregiudizio sulla struttura e sulla fruibilità arrecato alla parte non abusiva dell'immobile dalla demolizione della parte abusiva e che tale pregiudizio sia evitabile esclusivamente con la fiscalizzazione dell'abuso" (TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 01/10/2020, n. 679).
Sulla base delle sovra esposte considerazioni il ricorso non è meritevole di accoglimento (TAR Lazio-Roma, Sez. II-stralcio, sentenza 08.04.2024 n. 6799 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Come noto, anche se l'art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 consente di qualificare come interventi di ristrutturazione edilizia anche le attività finalizzate a realizzare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, che implicano modifiche della volumetria complessiva, della sagoma o dei prospetti, è, tuttavia, necessario conservare sempre una linea distintiva tra le nozioni di ristrutturazione edilizia e di nuova costruzione, potendo configurarsi la prima solo quando le modifiche volumetriche e di sagoma abbiano una portata limitata e siano in ogni caso riconducibili all'organismo preesistente.
---------------
... per l'annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
   - annullamento provvedimento del Comune di Casamarciano – IV^ Settore Tecnico – S.U.E. prot. n. 661 del 24.01.2023, notificato in data 30.01.2023;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Vi.Pa.Ro. il 24/01/2024:
   - del provvedimento del Comune di Casamarciano – IV^ Settore Tecnico – S.U.E. prot. n. 661 del 24.01.2023, ad oggetto “S.C.I.A. Alternativa al Permesso di Costruire per la ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione, efficientamento sismico ed energetico di un fabbricato sito alla Via ... snc in NCEU al Foglio 1 part. 930 subb. 2-3-4-5” (doc. n. 1 all.to al ricorso introduttivo);
   - della nota prot. n. 9549 del 23.10.2023, comunicata in data 27.10.2023, ad oggetto “riscontro nota prot. n. 4990 del 08.06.2023: avvio procedimento di autotutela, ex art. 21-nonies l. 241/1990 per la valutazione dei presupposti di fatto e di diritto per emettere eventualmente un provvedimento di annullamento del provvedimento identificato al prot. n. 661 del 24/01/2023. Vlutazione dei presupposti di diritto e di fatto” (doc. n. 1 all.to ai presenti motivi aggiunti), con cui il Comune di Casamarciano ha disposto che “allo stato attuale non sussistano i presupposti per un intervento in autotutela, ex art. 21-nonies l. 241/1990 per la valutazione dei presupposti di fatto e di diritto per emettere eventualmente un provvedimento di annullamento del provvedimento identificato al prot. n. 661 del 24/01/2023, con il quale si è stabilito di non effettuare l'intervento di cui alla SCIA presentata il 30/12/2022”;
...
1. Si controverte, nel presente giudizio, in ordine alla legittimità del provvedimento di inibizione della S.C.I.A. presentata dalla Sig.ra Vi., in data 30.12.2022, in relazione a un intervento di demo-ricostruzione, per l’efficientamento sismico ed energetico, con incremento volumetrico nella misura del 10%.
Parte resistente, senza specifica contestazione sul punto, ha dedotto trattarsi della riproposizione di una analoga istanza, in data 29.04.2022, già respinta dal Comune di Casamarciano con diniego n. 11329 del 23.12.2022, non impugnato in giudizio.
Del pari è pacifico tra le parti che l’immobile ricade in Zona omogenea C11 (destinata ad edilizia residenziale pubblica) del P.R.G. vigente: l’edificazione, in tale comparto, è soggetta all’approvazione di piano attuativo, ad oggi mancante per intervenuta decadenza del P.E.E.P. in precedenza approvato.
2. Tutto ciò premesso, il Collegio ritiene che non sussistano concreti elementi sulla cui base discostarsi dalle osservazioni già sinteticamente espresse con l’ordinanza reiettiva della domanda cautelare (gravata in appello con impugnazione che non ha trovato accoglimento).
Rileva, in particolare, la circostanza che l’intervento che ci si propone di realizzare, da un lato, contrasta con la destinazione di zona a edilizia residenziale pubblica; dall’altro, integra una demo-ricostruzione di un edificio preesistente e oggetto di sanatoria edilizia, con modifica dell’attuale consistenza quanto ai volumi e ai prospetti, alla quale osta l’assenza di un vigente piano attuativo, imposto per la zona C11 dalle disposizioni comunali: ciò vale, di per sé, a giustificare il diniego opposto e a destituire di fondamento il primo motivo di gravame dell’atto introduttivo del giudizio.
Parte ricorrente omette, infatti, di evidenziare per quali ragioni l’intervento in progetto dovrebbe essere qualificato come di semplice ristrutturazione, posto che, come noto, anche se l'art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 consente di qualificare come interventi di ristrutturazione edilizia anche le attività finalizzate a realizzare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, che implicano modifiche della volumetria complessiva, della sagoma o dei prospetti, è, tuttavia, necessario conservare sempre una linea distintiva tra le nozioni di ristrutturazione edilizia e di nuova costruzione, potendo configurarsi la prima solo quando le modifiche volumetriche e di sagoma abbiano una portata limitata e siano in ogni caso riconducibili all'organismo preesistente: detta continuità con la preesistenza è rimasta del tutto indimostrata (cfr. TAR Napoli, (Campania) sez. II, 21/06/2022, n. 4223).
Irrilevante, nel caso di specie, risulta poi il disposto dell’art. 4 della L.R.C. 13/2022, non essendo provato che l’intervento ricada in zona degradata del tessuto urbano (ed essendo, anzi, tale circostanza negata dalla Pubblica Amministrazione).
Neppure è dato apprezzare alcun legittimo affidamento da tutelare in capo al privato istante, posto che questi non vanta nessuna posizione qualificata nei riguardi della Pubblica Amministrazione rispetto all’intervento che si pretende di effettuare.
Il ricorso introduttivo del giudizio è, dunque, da respingere (TAR Campania-Napoli, Sez. II, sentenza 08.04.2024 n. 2278 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Secondo condiviso orientamento giurisprudenziale, “Ai fini della valutazione di un abuso edilizio è necessaria una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, non essendo possibile scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, ciò in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere”.
In altri termini, “L'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul testo immobiliare unitariamente considerato”.
---------------
La giurisprudenza è ferma nell’affermare che, nel sistema dell’art. 33 dpr 380/2001 la possibilità di applicare in luogo della sanzione della demolizione la sanzione pecuniaria appartiene a una fase successiva all’ordine di demolizione, nel senso che l’amministrazione è prima tenuta a ordinare il ripristino dello stato dei luoghi.
La possibilità di applicare la sanzione pecuniaria ove il ripristino non sia possibile appartiene infatti alla successiva fase esecutiva.
E' stato, in tal senso, chiarito che “l’applicabilità della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, in deroga alla regola generale della demolizione, propria degli illeciti edilizi, presuppone la dimostrazione della oggettiva impossibilità di procedere alla demolizione delle parti difformi senza incidere, sul piano delle conseguenze materiali, sulla stabilità dell'intero edificio.
Inoltre, l'applicabilità, o meno, della sanzione pecuniaria, può essere decisa dall'Amministrazione solo nella fase esecutiva dell'ordine di demolizione e non prima, sulla base di un motivato accertamento tecnico. La valutazione, cioè, circa la possibilità di dare corso alla applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire: con la conseguenza che la mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell'ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l'accertamento delle conseguenze derivanti dall'omesso adempimento al predetto ordine di demolizione e della verifica dell'incidenza della demolizione sulle opere non abusive.
In sintesi, la verifica ex art. 33, comma 2, va compiuta su segnalazione della parte privata durante la fase esecutiva, e non dall'Amministrazione procedente all'atto dell'adozione del provvedimento sanzionatorio”.
---------------
1. Con l’ordinanza dirigenziale n. 10 del 28.02.2023 il Comune di Casamicciola Terme ha ordinato nei confronti della ricorrente la demolizione delle seguenti opere: “scala ad unico rampante larg. Mt. 1,00 x  lung. mt 3,50 circa; - Terrazzo a livello mt 3,00 x 2,40 circa; - Locale deposito mt 2,70 x 2,40 x 1,60 circa; - Finestre ad un battente mt 0,70 x 1,60”, realizzate senza titolo in zona sottoposta a vincolo paesaggistico.
2. L’atto in parola è stato adottato a seguito di un sopralluogo eseguito in data 16.02.2023 che ha constatato lo stato dei luoghi ed ha accertato che per l’immobile in parola era stata presentata una istanza di condono edilizio ai sensi della legge n. 47/1985 in data 23.03.1986, poi integrata nel 1997.
Successivamente in data 12.05.2015 era stata presentata una SCIA per la realizzazione di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.
Al momento del sopralluogo, in particolare, è stato rilevato che lo stato dei luoghi non era corrispondente a quanto rappresentato nella istanza di condono edilizio e della SCIA.
Era, infatti, emerso che la rampa scala di accesso all’appartamento (situato al 1° piano del fabbricato) risultava “trasformata da n. 2 rampanti ad un solo rampante con creazione di terrazzo a livello il quale costituisce copertura per un locale deposito al piano terra, nonché realizzazione di una finestra ad un solo battente del soggiorno / cucina. Essendo l’abitazione oggetto di istanza di sanatoria ancora pendente, la scala ad un unico rampante, il terrazzo a livello del primo piano, il locale deposito al piano terra e la finestra del locale soggiorno cucina risultano illegittime”.
2. Con il ricorso in esame è dedotta la illegittimità dell’ordinanza impugnata per molteplici profili di violazione di legge ed eccesso di potere.
...
Peraltro, secondo condiviso orientamento giurisprudenziale, “Ai fini della valutazione di un abuso edilizio è necessaria una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, non essendo possibile scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, ciò in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere” (TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 25/05/2020, n. 1960). In altri termini, “L'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul testo immobiliare unitariamente considerato” (TAR, Campania, Napoli, sez. VII, 27/04/2020, n. 1496).
Nel caso in esame, peraltro, alla esecuzione dell’ordine di demolizione consegue il ripristino dello stato dei luoghi e, per quanto qui rileva, la ricostruzione della scala nella sua forma originaria, l’eliminazione del vano deposito e della sua copertura (che costituisce terrazzo), la chiusura della finestra (che si apre sul terrazzo).
Dunque, non è condivisibile la prospettazione difensiva secondo cui dalla eliminazione della scala e del deposito conseguirebbe un irreversibile pregiudizio alla proprietà della ricorrente: l’appartamento potrà essere comunque occupato, salvo il minimo disagio temporale rappresentato dal rifacimento della detta scala.
In ogni caso, la giurisprudenza è ferma nell’affermare che, nel sistema dell’articolo 33 la possibilità di applicare in luogo della sanzione della demolizione la sanzione pecuniaria appartiene a una fase successiva all’ordine di demolizione, nel senso che l’amministrazione è prima tenuta a ordinare il ripristino dello stato dei luoghi; la possibilità di applicare la sanzione pecuniaria ove il ripristino non sia possibile appartiene infatti alla successiva fase esecutiva; è stato, in tal senso, chiarito che “l’applicabilità della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, in deroga alla regola generale della demolizione, propria degli illeciti edilizi, presuppone la dimostrazione della oggettiva impossibilità di procedere alla demolizione delle parti difformi senza incidere, sul piano delle conseguenze materiali, sulla stabilità dell'intero edificio. Inoltre, l'applicabilità, o meno, della sanzione pecuniaria, può essere decisa dall'Amministrazione solo nella fase esecutiva dell'ordine di demolizione e non prima, sulla base di un motivato accertamento tecnico. La valutazione, cioè, circa la possibilità di dare corso alla applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire: con la conseguenza che la mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell'ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l'accertamento delle conseguenze derivanti dall'omesso adempimento al predetto ordine di demolizione e della verifica dell'incidenza della demolizione sulle opere non abusive. In sintesi, la verifica ex art. 33, comma 2, va compiuta su segnalazione della parte privata durante la fase esecutiva, e non dall'Amministrazione procedente all'atto dell'adozione del provvedimento sanzionatorio” (Consiglio di Stato sez. VI, 10.01.2020, n. 254) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 08.04.2024 n. 2256 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La giurisprudenza ha statuito che ove gli interventi edilizi ricadano in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, stante l'alterazione dell'aspetto esteriore, gli stessi risultano soggetti alla previa acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica, con la conseguenza che, quand'anche si ritenessero le opere pertinenziali o precarie e, quindi, assentibili con mera D.I.A. o SCIA, l'applicazione della sanzione demolitoria è, comunque, doverosa ove non sia stata ottenuta alcuna autorizzazione paesistica.
---------------
4. La ricorrente ha, infine, dedotto (terzo motivo) che il vano posto sotto il terrazzo ed, in precedenza, sotto la precedente scala, costituiva, e costituisce, necessariamente un vano tecnico, in quanto al suo interno sono poste le tubazioni per l’utenza idrica non solo per l’appartamento della ricorrente, bensì, anche per tutto il resto del condominio posto a valle di esso.
Esso pertanto sarebbe sottoposto alle regole dell’edilizia libera.
Il motivo è infondato.
Mediante l’intervento edilizio in contestazione, nel suo complesso considerato, si è determinata una trasformazione edilizia e urbanistica del territorio in zona assoggettata a vincolo paesaggistico e ciò avrebbe richiesto la previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica con la conseguenza che la sanzione demolitoria era doverosa.
In proposito, la giurisprudenza ha statuito che ove gli interventi edilizi ricadano in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, stante l'alterazione dell'aspetto esteriore, gli stessi risultano soggetti alla previa acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica, con la conseguenza che, quand'anche si ritenessero le opere pertinenziali o precarie e, quindi, assentibili con mera D.I.A. o SCIA, l'applicazione della sanzione demolitoria è, comunque, doverosa ove non sia stata ottenuta alcuna autorizzazione paesistica (questo Trib., sez. IV, 23.10.2013, n. 4676, sez. VI, 2322/2018) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 08.04.2024 n. 2256 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: E' illegittimo l’ordine di demolizione disposto in relazione ad opere di manutenzione ordinaria e straordinaria (nella fattispecie: rimozione degli infissi interni ed esterni nonché dei pavimenti, rifacimento degli impianti e degli intonaci interni ed esterni … trasformazione di tre locali … in un unico ampio locale … realizzazione di tramezzi interni …) che non esigono il permesso di costruire.
   - la diversa distribuzione degli spazi interni, dacché ascrivibile all’orbita della manutenzione straordinaria ex art. 3, comma 1, lett. b), del d.p.r. n. 380/2001 e della categoria A.1 dell’Allegato A al d.p.r. n. 31/2017, non necessita di previo rilascio del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica, cosicché non può legittimamente sanzionarsi in via repressivo-ripristinatoria per mancanza di tali titoli abilitativi;
   - tenuto conto anche della previsione del punto 3 della Sezione II – Edilizia della Tabella allegata al d.lgs. n. 222/2016 (secondo cui rientrano nella manutenzione straordinaria «l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio»), «in materia edilizia, la diversa distribuzione degli ambienti interni mediante eliminazione e spostamenti di tramezzature, purché non interessi le parti strutturali dell'edificio, è considerata attività di manutenzione straordinaria», subordinata, come tale, a mera CILA, la cui omissione è sanzionabile in via esclusivamente pecuniaria ai sensi dell’art. 6-bis, comma 5, del d.p.r. n. 380/2001, mentre, ove incidente sulle parti strutturali del fabbricato, è considerata attività di ristrutturazione edilizia, subordinata, come tale, a SCIA, la cui mancanza è parimenti sanzionabile in via pecuniaria;
   - nel contempo, siffatta tipologia di interventi edilizi figura sottratta al regime abilitativo dell’autorizzazione paesaggistica dall’art. 149, lett. a), del d.lgs. n. 42/2004 («Fatta salva l’applicazione dell’art. 143, comma 4, lett. b), e dell’art. 156, comma 4, non è comunque richiesta l’autorizzazione prescritta dall’articolo 146, dall’art. 147 e dall’art. 159 … per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici») e dal punto A.1 («opere interne che non alterano l'aspetto esteriore degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistico-edilizi, anche ove comportanti mutamento della destinazione d'uso») dell’Allegato A al d.p.r. n. 31/2017;
   - lo stesso dicasi con riferimento alla sostituzione degli impianti idrici ed elettrici, della pavimentazione interna e degli infissi esterni, nonché al rifacimento degli intonaci esterni;
   - anche tali interventi sono, infatti, al più, ascrivibili alla categoria della manutenzione straordinaria ex art. 3, comma 1, lett. b), del d.p.r. n. 380/2001, ossia alle «opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico»; tant’è che il citato punto 3 della Sezione II – Edilizia della Tabella allegata al d.lgs. n. 222/2016 annovera nella manutenzione straordinaria le «opere e modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti degli edifici, nonché per realizzare ed integrare o servizi igienico-sanitari e tecnologici»;
   - non solo: la sostituzione e il rinnovamento della pavimentazione (sia interna sia interna), il rifacimento degli intonaci (sia interni sia esterni), la sostituzione e il rinnovamento degli infissi (sia interni sia esterni), degli impianti elettrici, igienici e idro-sanitari sono addirittura annoverati ai punti 1, 2, 6, 17 e 19 del Glossario Edilizia Libera di cui al d.m. 02.03.2018, quali interventi di manutenzione ordinaria;
   - e sono, inoltre, riconducibili, quanto al rifacimento degli intonaci esterni ed alla sostituzione degli infissi, alla categoria A.2 («interventi sui prospetti o sulle coperture degli edifici, purché eseguiti nel rispetto degli eventuali piani del colore vigenti nel comune e delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti, quali: rifacimento di intonaci, tinteggiature, rivestimenti esterni o manti di copertura; opere di manutenzione di balconi, terrazze o scale esterne; integrazione o sostituzione di vetrine e dispositivi di protezione delle attività economiche, di finiture esterne o manufatti quali infissi, cornici, parapetti, lattonerie, lucernari, comignoli e simili») ovvero, comunque, quanto alla sostituzione della pavimentazione interna e degli impianti idrici ed elettrici, alla menzionata categoria A.1 dell’Allegato A al d.p.r. n. 31/2017;
---------------
... per l'annullamento dell’ordinanza di demolizione n. 2177 del 23.01.2024.
...
Premesso che:
   - col ricorso in epigrafe, la MV.Ho.Co. s.r.l. (in appresso, M.) impugnava, chiedendone l’annullamento, previa sospensione:
      -- l’ordinanza di demolizione n. 2177 del 23.01.2024, emessa, sulla scorta della relazione di sopralluogo prot. n. 1591 del 23.01.2024, dal Responsabile dell’Area Lavori Pubblici del Comune di Castellabate;
      -- l’ordinanza di sospensione dei lavori n. 2175 del 21.11.2023;
   - gli abusi contestati con l’adottata misura repressivo-ripristinatoria consistevano, segnatamente, nell’esecuzione, in assenza di idoneo titolo edilizio, nonché in assenza di autorizzazione paesaggistica, di nulla osta dell’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni (in appresso, Ente Parco) e di valutazione di incidenza ambientale (VINCA), di svariate opere ricondotte alle categorie ex art. 3, comma 1, lett. d) ed e), del d.p.r. n. 380/2001, in corrispondenza della struttura ricettiva denominata “Ho.An.”, ubicata in Castellabate, frazione San Marco, censita in catasto al foglio 23, particella 357, sub 1, ricadente in area classificata come zona B3 (“Residenziale estensiva”) dal vigente Piano regolatore generale (PRG) di Castellabate, assoggettata a vincolo paesaggistico giusta d.m. 04.07.1966 e 28.03.1985, classificata D ((“Urbana e urbanizzabile”) dal Piano del Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni (in appresso, Piano del Parco) e Zona di protezione speciale (ZPS) – codice IT8050048 “Costa tra Punta Tresino e le Ripe Rosse” della rete Natura 2000;
   - in dettaglio, si trattava della demolizione delle tramezzature e delle divisioni interne, della rimozione dei pavimenti, degli infissi esterni, degli impianti idrici ed elettrici esistenti, del rifacimento dell’intonaco esterno, della realizzazione di nuovi impianti, dell’esecuzione di nuove distribuzioni interne con elementi in cartongesso;
   - a sostegno dell’esperito gravame, la ricorrente lamentava, in estrema sintesi, che:
      a) in quanto sostanziatisi nella mera rimodulazione degli ambienti interni e nel mero rifacimento dei vetusti impianti esistenti, degli infissi e dell’intonaco esterno, gli interventi contestati sarebbero stati riconducibili all’orbita della manutenzione straordinaria, subordinata alla presentazione della CILA, piuttosto che all’orbita della nuova costruzione o della ristrutturazione edilizia, così come, invece, confusamente indicato nell’ordinanza di demolizione n. 2177 del 23.01.2024; per modo che giammai essi avrebbero potuto sanzionarsi in via demolitoria;
      b) per le relative caratteristiche, gli stessi neppure avrebbero necessitato del previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, del nulla osta dell’Ente Parco e della VINCA;
      c) in ogni caso, sarebbero stati assistiti dalla SCIA del 28.06.2022, prot. n. 12916, i cui effetti abilitativi si sarebbero consolidati senza che fossero stati inibiti tempestivamente né rimossi con i presidi partecipativi e motivazionali propri dell’autotutela decisoria;
      d) sarebbero stati, per di più, assistiti dalla SCIA in sanatoria prot. n. 26581 del 18.12.2023, i cui effetti legittimanti nemmeno sarebbero stati inibiti tempestivamente né rimossi con i presidi partecipativi e motivazionali propri dell’autotutela decisoria ed il cui iter non sarebbe, comunque, risultato perfezionato al momento dell’adozione della misura repressivo-ripristinatoria;
      e) quest’ultima sarebbe stata disposta senza considerare che, mediante la SCIA in sanatoria prot. n. 26581 del 18.12.2023 e la SCIA del 21.12.2023, l’interessata si sarebbe conformata alle indicazioni contenute nell’ordinanza di sospensione dei lavori n. 2175 del 21.11.2023;
...
Considerato, innanzitutto, che:
   - la diversa distribuzione degli spazi interni, dacché ascrivibile all’orbita della manutenzione straordinaria ex art. 3, comma 1, lett. b), del d.p.r. n. 380/2001 e della categoria A.1 dell’Allegato A al d.p.r. n. 31/2017, non necessitava di previo rilascio del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica, cosicché non avrebbe potuto legittimamente sanzionarsi in via repressivo-ripristinatoria per mancanza di tali titoli abilitativi;
   - tenuto conto anche della previsione del punto 3 della Sezione II – Edilizia della Tabella allegata al d.lgs. n. 222/2016 (secondo cui rientrano nella manutenzione straordinaria «l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio»), questo Tribunale amministrativo regionale ha, infatti, avuto modo di statuire che «in materia edilizia, la diversa distribuzione degli ambienti interni mediante eliminazione e spostamenti di tramezzature, purché non interessi le parti strutturali dell'edificio, è considerata attività di manutenzione straordinaria» (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 848/2020; Napoli, sez. III, n. 2899/2021; Salerno, sez. II, n. 167/2022), subordinata, come tale, a mera CILA, la cui omissione è sanzionabile in via esclusivamente pecuniaria ai sensi dell’art. 6-bis, comma 5, del d.p.r. n. 380/2001 (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 3672/2022), mentre, ove incidente sulle parti strutturali del fabbricato, è considerata attività di ristrutturazione edilizia, subordinata, come tale, a SCIA, la cui mancanza è parimenti sanzionabile in via pecuniaria (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 192/2023);
   - nel contempo, siffatta tipologia di interventi edilizi figura sottratta al regime abilitativo dell’autorizzazione paesaggistica dall’art. 149, lett. a), del d.lgs. n. 42/2004 («Fatta salva l’applicazione dell’articolo 143, comma 4, lettera b), e dell’articolo 156, comma 4, non è comunque richiesta l’autorizzazione prescritta dall’articolo 146, dall’articolo 147 e dall’articolo 159 … per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici») e dal punto A.1 («opere interne che non alterano l'aspetto esteriore degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistico-edilizi, anche ove comportanti mutamento della destinazione d'uso») dell’Allegato A al d.p.r. n. 31/2017 (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 3672/2022);
   - lo stesso dicasi con riferimento alla sostituzione degli impianti idrici ed elettrici, della pavimentazione interna e degli infissi esterni, nonché al rifacimento degli intonaci esterni;
   - anche tali interventi sono, infatti, al più, ascrivibili alla categoria della manutenzione straordinaria ex art. 3, comma 1, lett. b), del d.p.r. n. 380/2001, ossia alle «opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico»; tant’è che il citato punto 3 della Sezione II – Edilizia della Tabella allegata al d.lgs. n. 222/2016 annovera nella manutenzione straordinaria le «opere e modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti degli edifici, nonché per realizzare ed integrare o servizi igienico-sanitari e tecnologici»;
   - non solo: la sostituzione e il rinnovamento della pavimentazione (sia interna sia interna), il rifacimento degli intonaci (sia interni sia esterni), la sostituzione e il rinnovamento degli infissi (sia interni sia esterni), degli impianti elettrici, igienici e idro-sanitari sono addirittura annoverati ai punti 1, 2, 6, 17 e 19 del Glossario Edilizia Libera di cui al d.m. 02.03.2018, quali interventi di manutenzione ordinaria;
   - e sono, inoltre, riconducibili, quanto al rifacimento degli intonaci esterni ed alla sostituzione degli infissi, alla categoria A.2 («interventi sui prospetti o sulle coperture degli edifici, purché eseguiti nel rispetto degli eventuali piani del colore vigenti nel comune e delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti, quali: rifacimento di intonaci, tinteggiature, rivestimenti esterni o manti di copertura; opere di manutenzione di balconi, terrazze o scale esterne; integrazione o sostituzione di vetrine e dispositivi di protezione delle attività economiche, di finiture esterne o manufatti quali infissi, cornici, parapetti, lattonerie, lucernari, comignoli e simili») ovvero, comunque, quanto alla sostituzione della pavimentazione interna e degli impianti idrici ed elettrici, alla menzionata categoria A.1 dell’Allegato A al d.p.r. n. 31/2017;
   - a dispetto di quanto ritenuto dall’amministrazione comunale intimata, le opere contestate neppure necessitavano del previo rilascio del nulla osta dell’Ente Parco ex art. 13 della l. n. 391/1991;
   - ciò, in quanto, dapprima, il Responsabile dell’Area Tecnica e Conservazione della Natura dell’Ente Parco, con la circolare del 16.09.2013, prot. n. 14403, ha disposto in via generalizzata il «nulla osta alla realizzazione di tutti gli interventi riconducibili alle lettere a), b) e c) del comma 1 dell'art. 3 del d.p.r. n. 380/2001 ricadenti in zona D del Piano del Parco e non riguardino immobili ricadenti in zona omogenea A dei PRG», come, appunto, nel caso dell’“Ho.An.”; e in quanto, poi, il Consiglio direttivo dell’Ente Parco, con delibera n. 7 del 27.10.2016, nel dettare le “Linee di indirizzo per semplificazione procedure amministrative dell’Ente Parco”, ha stabilito, all’art. 5, con riguardo alle zone D, che «non sono soggetti a nulla osta dell’Ente Parco tutti gli interventi, impianti, ed opere riconducibili alla definizione di Intervento di cui alle lettere a), b), c), comma 1, dell’art. 3 d.p.r. 380/2001 con la sola esclusione degli interventi nei centri storici, individuati nelle Tavole della serie B3 del Piano del Parco»;
   - sempre a dispetto di quanto ritenuto dall’amministrazione comunale intimata, gli interventi de quibus non erano da intendersi subordinati a VINCA, essendo oggettivamente insuscettibili, per le relative caratteristiche, di incidere sui valori ambientali tutelati dalla rete Natura 2000;
   - in definitiva, il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dall’orientamento, già accreditato dalla Sezione, secondo cui «è illegittimo l’ordine di demolizione disposto in relazione ad opere di manutenzione ordinaria e straordinaria (rimozione degli infissi interni ed esterni nonché dei pavimenti, rifacimento degli impianti e degli intonaci interni ed esterni … trasformazione di tre locali … in un unico ampio locale … realizzazione di tramezzi interni …) che non esigono il permesso di costruire» (sent. n. 857/2023, in senso adesivo a TAR Campania, Napoli, sez. VII, n. 2803/2017) (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 08.04.2024 n. 783 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Circa il modello legale tipizzato dall’art. 19, commi 3, 4 e 6-bis, della l. n. 241/1990:
   - la giurisprudenza interpreta il suindicato disposto normativo in modo rigoroso, nel senso che il decorso del termine di 30 giorni per l'esercizio del potere interdittivo comporti la definitiva consumazione di quest’ultimo e il consolidamento della situazione soggettiva del segnalante, residuando, in capo all'amministrazione, a fronte di un'attività esulante dal perimetro normativamente consentito, il solo potere di autotutela, da esercitarsi nel rispetto dei presupposti di legge, previa comunicazione di avvio del procedimento di secondo grado;
   - tale prerogativa residuale –con cui il Comune avrebbe potuto, per mera ipotesi, rimediare all’intempestiva adozione della misura inibitoria– condivide, infatti, i principi regolatori legislativamente sanciti, in materia di autotutela, con particolare riguardo alla necessità dell'avvio di un apposito procedimento in contraddittorio, al rispetto del limite del termine ragionevole, e soprattutto, alla necessità di una valutazione comparativa, di natura discrezionale, degli interessi in gioco, idonea a giustificare la frustrazione dell'affidamento incolpevole maturato in capo al segnalante a seguito del decorso del tempo e della conseguente consumazione del potere interdittivo;
   - in particolare, va ricordato che l’adempimento dell’obbligo informativo ex art. 7 della l. n. 241/1990 costituisce espressione del principio generale di partecipazione procedimentale, diretto a garantire l'instaurazione di un contraddittorio tra le parti interessate in relazione a tutti gli aspetti che assumeranno rilievo ai fini della decisione finale e riveste un sicuro maggiore spessore proprio nei casi in cui viene esercitato il potere di autotutela, sia tipica (tramite autoannullamento di un atto amministrativo, espresso o tacito, ex ante favorevolmente adottato) sia atipica (tramite sterilizzazione degli effetti della SCIA presentata da tempo superiore a quello superiore a quello richiesto per il relativo consolidamento);
   - in base a tali direttive ermeneutiche, l’acclarata cristallizzazione degli effetti sananti della SCIA del 28.06.2022, prot. n. 12916, imponeva all’ente locale intimato di rimuovere eventualmente gli stessi nel rispetto delle condizioni per l’esercizio dell’autotutela decisoria in punto di presidi partecipativi e motivazionali, nonché di limiti temporali sanciti dall’ordinamento a beneficio dell’affidamento ingenerato nel soggetto privato segnalante;
   - l’ordinanza di demolizione è da reputarsi, dunque, illegittima, in quanto emessa dopo lo spirare del termine di 30 giorni previsto per il consolidamento della SCIA, senza il ricorso alle forme ed ai canoni procedimentali propri dell’autotutela decisoria (ossia senza la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della l. n. 241/1990, senza alcuna ponderazione ed esternazione circa prevalenza dell’interesse pubblico all’interdizione degli effetti abilitativi della SCIA rispetto all’antagonistico interesse privato alla loro conservazione e senza raccordo alla prevista soglia temporale di reazione in autotutela): diversamente opinando, si finirebbe per negare ogni rilevanza alla prescrizione di legge secondo cui l'amministrazione può e deve inibire i lavori entro 30 giorni e si introdurrebbe nel sistema un elemento di profonda incertezza, rendendo necessario individuare, nel silenzio della legge, quale possa essere il "termine ragionevole" entro il quale l'amministrazione può incidere sul titolo di legittimazione edilizia senza motivare sull'interesse pubblico alla rimozione dei relativi effetti abilitativi;
---------------
L'ordinanza di demolizione è da reputarsi illegittima anche in quanto emessa in pendenza dell’iter di sanatoria avviato con la SCIA del 18.12.2023, prot. n. 26581, giusta apposita comunicazione del Comune.
Tanto, in omaggio ai principi di economicità e di coerenza dell'azione amministrativa, che impedisce di previamente sanzionare un’attività edilizia che potrebbe essere legittimata ex post; ciò,
   - in quanto l'esecuzione della misura ripristinatoria in mancanza della previa definizione del procedimento ex art. 37 del d.p.r. n. 380/2001 vanificherebbe a priori l'interesse ad ottenere, ove ne sussistessero le condizioni, la sanatoria delle opere abusive, precludendo ogni valutazione circa il mantenimento o l'eliminazione di queste ultime, e determinerebbe l'inconveniente di demolire manufatti di cui potrebbe assentirsi la ricostruzione in base a nuovo permesso di costruire; e
   - in quanto il potere repressivo verrebbe esercitato in base a presupposti malfermi (la sanabilità o meno delle opere) che pregiudicano le condizioni giuridiche e materiali necessarie perché si dispieghino gli effetti giuridici riconducibili all'eventuale rilascio del titolo in sanatoria.
---------------
... per l'annullamento dell’ordinanza di demolizione n. 2177 del 23.01.2024.
...
Premesso che:
   - col ricorso in epigrafe, la MV.Ho.Co. s.r.l. (in appresso, M.) impugnava, chiedendone l’annullamento, previa sospensione:
      -- l’ordinanza di demolizione n. 2177 del 23.01.2024, emessa, sulla scorta della relazione di sopralluogo prot. n. 1591 del 23.01.2024, dal Responsabile dell’Area Lavori Pubblici del Comune di Castellabate;
      -- l’ordinanza di sospensione dei lavori n. 2175 del 21.11.2023;
   - gli abusi contestati con l’adottata misura repressivo-ripristinatoria consistevano, segnatamente, nell’esecuzione, in assenza di idoneo titolo edilizio, nonché in assenza di autorizzazione paesaggistica, di nulla osta dell’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni (in appresso, Ente Parco) e di valutazione di incidenza ambientale (VINCA), di svariate opere ricondotte alle categorie ex art. 3, comma 1, lett. d) ed e), del d.p.r. n. 380/2001, in corrispondenza della struttura ricettiva denominata “Ho.An.”, ubicata in Castellabate, frazione San Marco, censita in catasto al foglio 23, particella 357, sub 1, ricadente in area classificata come zona B3 (“Residenziale estensiva”) dal vigente Piano regolatore generale (PRG) di Castellabate, assoggettata a vincolo paesaggistico giusta d.m. 04.07.1966 e 28.03.1985, classificata D ((“Urbana e urbanizzabile”) dal Piano del Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni (in appresso, Piano del Parco) e Zona di protezione speciale (ZPS) – codice IT8050048 “Costa tra Punta Tresino e le Ripe Rosse” della rete Natura 2000;
   - in dettaglio, si trattava della demolizione delle tramezzature e delle divisioni interne, della rimozione dei pavimenti, degli infissi esterni, degli impianti idrici ed elettrici esistenti, del rifacimento dell’intonaco esterno, della realizzazione di nuovi impianti, dell’esecuzione di nuove distribuzioni interne con elementi in cartongesso;
   - a sostegno dell’esperito gravame, la ricorrente lamentava, in estrema sintesi, che:
      a) in quanto sostanziatisi nella mera rimodulazione degli ambienti interni e nel mero rifacimento dei vetusti impianti esistenti, degli infissi e dell’intonaco esterno, gli interventi contestati sarebbero stati riconducibili all’orbita della manutenzione straordinaria, subordinata alla presentazione della CILA, piuttosto che all’orbita della nuova costruzione o della ristrutturazione edilizia, così come, invece, confusamente indicato nell’ordinanza di demolizione n. 2177 del 23.01.2024; per modo che giammai essi avrebbero potuto sanzionarsi in via demolitoria;
      b) per le relative caratteristiche, gli stessi neppure avrebbero necessitato del previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, del nulla osta dell’Ente Parco e della VINCA;
      c) in ogni caso, sarebbero stati assistiti dalla SCIA del 28.06.2022, prot. n. 12916, i cui effetti abilitativi si sarebbero consolidati senza che fossero stati inibiti tempestivamente né rimossi con i presidi partecipativi e motivazionali propri dell’autotutela decisoria;
      d) sarebbero stati, per di più, assistiti dalla SCIA in sanatoria prot. n. 26581 del 18.12.2023, i cui effetti legittimanti nemmeno sarebbero stati inibiti tempestivamente né rimossi con i presidi partecipativi e motivazionali propri dell’autotutela decisoria ed il cui iter non sarebbe, comunque, risultato perfezionato al momento dell’adozione della misura repressivo-ripristinatoria;
      e) quest’ultima sarebbe stata disposta senza considerare che, mediante la SCIA in sanatoria prot. n. 26581 del 18.12.2023 e la SCIA del 21.12.2023, l’interessata si sarebbe conformata alle indicazioni contenute nell’ordinanza di sospensione dei lavori n. 2175 del 21.11.2023;
...
Considerato, poi, che:
   - l’ordinanza di demolizione n. 2177 del 23.01.2024 risulta emessa tardivamente, ossia oltre il previsto termine di 30 giorni dalla presentazione della SCIA del 28.06.2022, prot. n. 12916 (della quale lo stesso Comune di Castellabate sembra contraddittoriamente postulare l’idoneità abilitativa rispetto alle opere controverse, allorquando ha espressamente qualificato queste ultime in termini di ristrutturazione edilizia ex art. 3, comma 1, lett. d), del d.p.r. n. 380/2001), e al di fuori del modello legale tipizzato dall’art. 19, commi 3, 4 e 6-bis, della l. n. 241/1990;
   - la normativa citata stabilisce che: «3. L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell'interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l'amministrazione dispone la sospensione dell'attività intrapresa. L'atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l'adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata.
4. Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies. (…).
6-bis. Nei casi di SCIA in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l'applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal d.p.r. 06.06.2001, n. 380, e dalle leggi regionali»;
   - la giurisprudenza interpreta il suindicato disposto normativo in modo rigoroso, nel senso che il decorso del termine di 30 giorni per l'esercizio del potere interdittivo comporti la definitiva consumazione di quest’ultimo e il consolidamento della situazione soggettiva del segnalante, residuando, in capo all'amministrazione, a fronte di un'attività esulante dal perimetro normativamente consentito, il solo potere di autotutela, da esercitarsi nel rispetto dei presupposti di legge, previa comunicazione di avvio del procedimento di secondo grado (cfr., ex multis, TAR Sardegna, Cagliari, sez. II, n. 517/2017; TAR Toscana, Firenze, sez. III, n. 177/2020; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 712/2018; n. 1276/2020; n. 535/2021; Napoli, sez. VIII, n. 7037/2021);
   - tale prerogativa residuale –con cui il Comune di Castellabate avrebbe potuto, per mera ipotesi, rimediare all’intempestiva adozione della misura inibitoria– condivide, infatti, i principi regolatori legislativamente sanciti, in materia di autotutela, con particolare riguardo alla necessità dell'avvio di un apposito procedimento in contraddittorio, al rispetto del limite del termine ragionevole, e soprattutto, alla necessità di una valutazione comparativa, di natura discrezionale, degli interessi in gioco, idonea a giustificare la frustrazione dell'affidamento incolpevole maturato in capo al segnalante a seguito del decorso del tempo e della conseguente consumazione del potere interdittivo (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VIII, n. 2106/2016; Salerno, sez. II, n. 1753/2017; n. 224/2018; TAR Puglia, Bari, sez. III, n. 9/2019);
   - in particolare, va ricordato che l’adempimento dell’obbligo informativo ex art. 7 della l. n. 241/1990 costituisce espressione del principio generale di partecipazione procedimentale, diretto a garantire l'instaurazione di un contraddittorio tra le parti interessate in relazione a tutti gli aspetti che assumeranno rilievo ai fini della decisione finale e riveste un sicuro maggiore spessore proprio nei casi in cui viene esercitato il potere di autotutela, sia tipica (tramite autoannullamento di un atto amministrativo, espresso o tacito, ex ante favorevolmente adottato: cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, n. 4327/2019; sez. IV, n. 2376/2022; TAR Lombardia, Milano, sez. III, n. 321/2020; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 1117/2019; n. 2789/2022; Napoli, sez. VIII, n. 3924/2021; sez. VII, n. 2293/2022) sia atipica (tramite sterilizzazione degli effetti della SCIA presentata da tempo superiore a quello superiore a quello richiesto per il relativo consolidamento: cfr., ex multis, TAR Campania, Salerno sez. I, n. 877/2021; Napoli, sez. II, n. 1860/2020);
   - in base a tali direttive ermeneutiche, l’acclarata cristallizzazione degli effetti sananti della SCIA del 28.06.2022, prot. n. 12916, imponeva all’ente locale intimato di rimuovere eventualmente gli stessi nel rispetto delle condizioni per l’esercizio dell’autotutela decisoria in punto di presidi partecipativi e motivazionali, nonché di limiti temporali sanciti dall’ordinamento a beneficio dell’affidamento ingenerato nel soggetto privato segnalante (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 2842/2016; n. 2751/2017; sez. II, n. 8388/2019);
   - l’ordinanza di demolizione n. 2177 del 23.01.2024 è da reputarsi, dunque, illegittima, in quanto emessa dopo lo spirare del termine di 30 giorni previsto per il consolidamento della SCIA del 28.06.2022, prot. n. 12916, senza il ricorso alle forme ed ai canoni procedimentali propri dell’autotutela decisoria (ossia senza la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della l. n. 241/1990, senza alcuna ponderazione ed esternazione circa prevalenza dell’interesse pubblico all’interdizione degli effetti abilitativi della SCIA rispetto all’antagonistico interesse privato alla loro conservazione e senza raccordo alla prevista soglia temporale di reazione in autotutela): diversamente opinando, si finirebbe per negare ogni rilevanza alla prescrizione di legge secondo cui l'amministrazione può e deve inibire i lavori entro 30 giorni e si introdurrebbe nel sistema un elemento di profonda incertezza, rendendo necessario individuare, nel silenzio della legge, quale possa essere il "termine ragionevole" entro il quale l'amministrazione può incidere sul titolo di legittimazione edilizia senza motivare sull'interesse pubblico alla rimozione dei relativi effetti abilitativi (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. I, n. 2488/2016; TAR Lazio, Latina, n. 290/2018; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 1276/2020; n. 535/2021; n. 2611/2021; n. 3499/2022);
Considerato, infine, che:
   - l’ordinanza di demolizione n. 2177 del 23.01.2024 è da reputarsi illegittima, anche in quanto emessa in pendenza dell’iter di sanatoria avviato con la SCIA del 18.12.2023, prot. n. 26581, giusta apposita comunicazione del Comune di Castellabate prot. n. 2044 del 30.01.2024;
   - tanto, in omaggio ai principi di economicità e di coerenza dell'azione amministrativa, che impedisce di previamente sanzionare un’attività edilizia che potrebbe essere legittimata ex post; ciò, in quanto l'esecuzione della misura ripristinatoria in mancanza della previa definizione del procedimento ex art. 37 del d.p.r. n. 380/2001 vanificherebbe a priori l'interesse ad ottenere, ove ne sussistessero le condizioni, la sanatoria delle opere abusive, precludendo ogni valutazione circa il mantenimento o l'eliminazione di queste ultime, e determinerebbe l'inconveniente di demolire manufatti di cui potrebbe assentirsi la ricostruzione in base a nuovo permesso di costruire (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 226/2007; n. 4335/2009; TAR Campania Napoli, sez. VII, n. 890/2011; sez. II, n. 1120/2017; TAR Abruzzo, L'Aquila, n. 311/2016); e in quanto il potere repressivo verrebbe esercitato in base a presupposti malfermi (la sanabilità o meno delle opere) che pregiudicano le condizioni giuridiche e materiali necessarie perché si dispieghino gli effetti giuridici riconducibili all'eventuale rilascio del titolo in sanatoria (cfr. TAR Sardegna, Cagliari, sez. II, n. 189/2017);
Ritenuto, in conclusione, che:
   - stante la sua ravvisata fondatezza nei profili dianzi scrutinati, ed assorbiti quelli ulteriori, il ricorso in epigrafe va accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza di demolizione n. 2177 del 23.01.2024 (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 08.04.2024 n. 783 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Principio di continuità della progettazione e superamento del divieto di appalto integrato.
---------------
Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Appalto di servizi – Principio di continuità della progettazione – Non preclusione dell’affidamento disgiunto – Divieto di appalto integrato - Suo superamento nel nuovo codice.
Nel nuovo codice, il principio di continuità della progettazione si pone a fondamento dell’art. 41, comma 8, il quale stabilisce che alla redazione del progetto esecutivo provvede, di regola, lo stesso soggetto che ha predisposto il progetto di fattibilità tecnico-economica, per evidenti ragioni connesse alle garanzie di coerenza e speditezza.
L’affidamento disgiunto non è precluso, imponendosi, però, l’esplicitazione delle ragioni per le quali si rende necessario, nonché l’accettazione da parte del nuovo progettista, senza riserve, dell’attività progettuale svolta in precedenza.
Il divieto di cumulo della qualità di progettista e di esecutore dei lavori per la stessa opera pubblica, per contro, mira ad evitare che, nella fase di selezione dell’appaltatore dei lavori, sia attenuata la valenza pubblicistica della progettazione di opere pubbliche, scongiurando che gli interessi di carattere generale ad essa sottesi siano sviati a favore dell’interesse privato di un operatore economico e che la competizione per aggiudicarsi i lavori sia falsata a vantaggio dello stesso operatore.
Il divieto de quo si propone di assicurare le condizioni di indipendenza ed imparzialità del progettista rispetto all’esecutore dei lavori, necessarie anche affinché il primo possa svolgere nell’interesse della stazione appaltante la funzione di direzione dei lavori e di coordinatore della sicurezza nella fase dell’esecuzione dell’appalto.
Detta ratio è alla base anche della previsione del divieto di appalto integrato (oggetto di sospensione fino al 30.06.2023), che, nel nuovo codice, è superato nella ricorrenza di presupposti indicati nell’art. 44, adottato in attuazione di quanto indicato nella legge delega, recante l’affidamento al legislatore del compito di individuare le ipotesi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere all'affidamento congiunto della progettazione e dell'esecuzione dei lavori, fermi restando il possesso della necessaria qualificazione per la redazione dei progetti nonché l'obbligo di indicare nei documenti di gara o negli inviti le modalità per la corresponsione diretta al progettista, da parte delle medesime stazioni appaltanti, della quota del compenso corrispondente agli oneri di progettazione indicati espressamente in sede di offerta dall'operatore economico, al netto del ribasso d'asta. (1)
---------------
   (1) Precedenti conformi: Cons. Stato, sez. V, 19.12.2023 n. 11024; Cons. Stato, sez. V, 01.07.2022, n. 5499; C.G.A.R.S., 30.09.2022, n. 972; Cons. Stato, sez. V, 14.05.2018, n. 2853; Cons. Stato, sez. V, 21.06.2012, n. 3656; Cons. Stato, sez. V, 09.04.2020, n. 2333; Cons. Stato, sez. V, 17.04.2017, n. 3779; Cons. Stato, sez. V, 02.12.2015, n. 5454 (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 02.04.2024 n. 3007 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
---------------
SENTENZA
13. I motivi sono destituiti di fondamento.
13.1. L’art. 24, comma 7, d.lgs. n. 50 del 2016 invocato da parte appellante a sostegno delle articolate censure riguarda la “(…) Progettazione interna e esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici. (…)” ed è pertanto relativo alle gare per appalti di lavori, impedendo -con i temperamenti di seguito indicati- ai soggetti che hanno svolto la progettazione di lavori pubblici di partecipare al relativo appalto per l’esecuzione dei lavori progettati.
Tale disposto normativo è pertanto applicabile solo nel rapporto fra progettazione ed esecuzione dei lavori e non già nel rapporto fra diversi livelli di progettazione, come evincibile dalla diversità di disciplina posta dagli artt. 23, comma 12, e 24, comma 7, del d.lgs. n. 50 del 2016.
13.1.1. Ed invero l’art. 23, comma 12, prescrive che “Le progettazioni definitiva ed esecutiva sono, preferibilmente, svolte dal medesimo soggetto, onde garantire omogeneità e coerenza al procedimento. In caso di motivate ragioni di affidamento disgiunto, il nuovo progettista deve accettare l'attività progettuale svolta in precedenza. In caso di affidamento esterno della progettazione che ricomprenda, entrambi i livelli di progettazione, l'avvio della progettazione esecutiva è condizionato alla determinazione delle stazioni appaltanti sulla progettazione definitiva. In sede di verifica della coerenza tra le varie fasi della progettazione, si applica quanto previsto dall'articolo 26, comma 3. (…).”.
13.1.2. Detto disposto normativo esprime un principio generale di “continuità”, della progettazione che può riferirsi anche alla fase precedente del PFTE, laddove l’Amministrazione si sia avvalsa per la relativa predisposizione di un professionista esterno.
Ciò si evince anche dalla previsione del nuovo codice, approvato con d.lgs. n. 36 del 2023, che sebbene non applicabile ratione termporis alla fattispecie di cui è causa, può essere utilizzato in via interpretativa. Ed invero nel nuovo codice il principio di continuità della progettazione è ulteriormente valorizzato, essendo a fondamento della previsione contenuta nel comma 8 dell’art. 41 che prevede –stante l’avvenuta eliminazione del livello della progettazione definitiva– che alla redazione del progetto esecutivo provvede, di regola, lo stesso soggetto che ha predisposto il progetto di fattibilità tecnico-economica, per evidenti ragioni connesse alle garanzie di coerenza e speditezza.
L’affidamento disgiunto non è precluso, imponendosi, però, l’esplicitazione delle ragioni per le quali si rende necessario, nonché l’accettazione da parte del nuovo progettista, senza riserve, dell’attività progettuale svolta in precedenza (in tal senso la relazione al codice redatta ad opera del Consiglio di Stato).
13.1.3. Il divieto di cumulo della qualità di progettista e di esecutore dei lavori per la stessa opera pubblica ha per contro, secondo la costante giurisprudenza in materia, la duplice funzione di evitare, nella fase di selezione dell’appaltatore dei lavori, che sia «attenuata la valenza pubblicistica della progettazione» di opere pubbliche (così: Cons. Stato, V, 21.06.2012, n. 3656), e cioè che gli interessi di carattere generale ad essa sottesi siano sviati a favore dell’interesse privato di un operatore economico, con la predisposizione di progetto da mettere a gara ritagliato “su misura” per quest’ultimo, anziché per l’amministrazione aggiudicatrice, e che la competizione per aggiudicarsi i lavori sia perciò falsata a vantaggio dello stesso operatore (così testualmente Cons. Stato, V, 09.04.2020, n. 2333, che richiama, id. 17.04.2017, n. 3779 e 02.12.2015, n. 5454).
Detta ratio è alla base anche della previsione del divieto di appalto integrato contenuto nell’art. 59, comma 1, del d.lgs. 50 del 2016, con salvezza delle eccezioni normativamente indicate.
Peraltro occorre rammentare che tale ultimo divieto è stato oggetto di sospensione fino al 30.06.2023 per effetto dell’art. 1, comma 1, lett. b), della l. n. 55 del 2019, come modificata dall'art. 8, comma 7, del d.l. n. 76 del 2020, convertito nella l. 120 del 2020, ed ancora, per effetto del differimento previsto dall’art. 52, comma 1, lett. a), della l. n. 108 del 2021; va, inoltre, considerato che proprio per gli appalti nell'ambito del PNRR/PNC l’affidamento di progettazione ed esecuzione è ammesso sulla base di quanto previsto dall’art. 48, comma 5, del d.l. n. 77 del 2021, convertito nella l. n. 108 del 2021.
Infine nel nuovo codice, approvato con d.l.gs. n. 36 del 2023, il divieto di appalto integrato può dirsi superato nella ricorrenza di presupposti indicati nell’art. 44, adottato in attuazione di quanto indicato nella legge delega, con cui si è affidato al legislatore delegato il compito di individuare le “ipotesi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere all'affidamento congiunto della progettazione e dell'esecuzione dei lavori, fermi restando il possesso della necessaria qualificazione per la redazione dei progetti nonché l'obbligo di indicare nei documenti di gara o negli inviti le modalità per la corresponsione diretta al progettista, da parte delle medesime stazioni appaltanti, della quota del compenso corrispondente agli oneri di progettazione indicati espressamente in sede di offerta dall'operatore economico, al netto del ribasso d'asta” (art. 1, comma 2, lett. ee), della l. n. 78 del 2022).
13.2. Ciò posto, il divieto di cui all’art. 24, comma 7, del d.l.gs. n. 50 del 2016 si propone tra l’altro di assicurare le condizioni di indipendenza ed imparzialità del progettista rispetto all’esecutore dei lavori, necessarie anche affinché il primo possa svolgere nell’interesse della stazione appaltante la funzione di direzione dei lavori e di coordinatore della sicurezza nella fase dell’esecuzione dell’appalto; anche sotto questo profilo pertanto lo stesso non è estensibile alla procedura di gara per l’affidamento della progettazione definitiva ed esecutiva.
13.2.1. Peraltro, secondo quanto già affermato in giurisprudenza (anche in riferimento all’analoga disciplina dell’art. 90, comma 8, del d.lgs. n. 163 del 2006), si tratta di disposizione che, ponendo una presunzione iuris tantum, prevede un’ipotesi tipica di conflitto di interesse tale per cui i progettisti e i titolari di incarichi di supporto alla progettazione non possono di regola essere affidatari degli appalti di esecuzione di lavori, a meno che non dimostrino che “l’esperienza acquisita” non sia (stata) tale da determinare “un vantaggio che possa falsare la concorrenza con gli altri operatori” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19.12.2023 n. 11024; Cons. Stato, sez. V, 01.07.2022, n. 5499; C.G.A.R.S., 30.09.2022, n. 972; cfr., per l’affermazione della presunzione di vantaggio goduta dal progettista, che impone la prova contraria, con “inversione normativa dell’onere della prova”, anche Cons. Stato, sez. V, 14.05.2018, n. 2853).
La stazione appaltante perciò, quando sussiste una situazione di presunto conflitto di interessi ai sensi dell’art. 24, comma 7, del d.lgs. n. 50 del 2016, deve ammettere la concorrente alla prova contraria e deve valutare gli elementi addotti dalla medesima, prima di procedere all’esclusione o alla revoca dell’aggiudicazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 09.04.2020, n. 2333, in riferimento all’analoga disciplina dell’art. 90, comma 8 e 8-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006).
In sintesi, la predisposizione di un progetto di opera pubblica da parte di un professionista privato non comporta alcun automatismo escludente per il suo concorso all’affidamento dei relativi lavori, ma deve essergli consentito di dimostrare che dalla redazione del progetto a base di gara non gli è derivato alcun vantaggio competitivo, in conformità al principio di proporzionalità di matrice euro-unitaria (cui si deve l’inserimento della regola, che risale alla sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 03.03.2005, C-21/03 e 34/03, Fabricom SA; la sua positivizzazione nell’ordinamento giuridico nazionale, con legge 30.10.2014, n. 161 -Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea - Legge europea 2013-bis- è stata poi indotta dalla necessità di chiudere la procedura di infrazione comunitaria Eu Pilot 4860/13/MARKT avviata nei confronti dell’Italia).
In altri termini, se non vi è un divieto partecipativo assoluto e aprioristico conseguente all’avvenuta predisposizione del progetto, bensì un necessario accertamento da eseguire nel caso concreto in ordine alla posizione di vantaggio goduta dal progettista (Cons. Stato, Comm. spec., parere 03.11.2016, n. 2285), vi è nondimeno una presunzione normativa d’incompatibilità che l’interessato deve ribaltare (Cons. Stato, V, n. 5499/2022, cit.).
Può infine aggiungersi che, per le Linee guida Anac n. 1, approvate con delibera n. 973 del 14.09.2016, e aggiornate con le delibere n. 138 del 21.02.2018 e n. 417 del 15.05.2019, secondo quanto previsto nel par. n. 2.2 ai fini della prova ex art. 24, comma 7, d.lgs. 50 del 2016, idonea a superare la predetta presunzione, è “almeno necessario”, in coerenza con quanto previsto per le consultazioni preliminari di mercato, che le stesse informazioni in possesso del progettista siano messe a disposizione di tutti gli altri candidati e offerenti, con la previsione di un termine per la ricezione delle loro offerte idoneo a consentire loro di elaborarle. Secondo quanto di recente precisato (Cons. Stato, sez. V, 16.01.2023, n. 511), “La regola è stata condivisa da questa Sezione del Consiglio di Stato, che ha anche ritenuto a tale fine la congruità del termine di 35 giorni (n. 5499/2022)”.
13.3. Per contro nell’ipotesi di specie non opera il divieto de quo –peraltro non di carattere assoluto, come innanzi precisato– in quanto come ritenuto dalla giurisprudenza di questa sezione (Cons. Stato, sez. V, 14.05.2018, n. 2853 par. 13.6) <<è palese la diversità di situazioni (sulla quale è sufficiente fare rinvio, tra le altre, a Cons. Stato, V, 02.12.2015, n. 5454, laddove, richiamando anche il precedente di Cons. Stato, V, 21.06.2012, n. 3656, si evidenzia come la ratio del divieto di legge consiste “nell’esigenza di garantire che il progettista si collochi in posizione di imparzialità rispetto all’appaltatore-esecutore dei lavori”, quindi nell’evitare che coincidano le posizioni di progettista e di appaltatore-esecutore dei lavori; rischio, quest’ultimo che non ricorre nei rapporti tra progettazione preliminare e livelli ulteriori di progettazione)>>).
13.4. Peraltro, ai fini della delibazione della questione de qua, come evidenziato dalla provincia di Pisa, occorre tenere conto non tanto del disposto dell’art. 24, comma 7, innanzi indicato, ma del disposto dell’art. 67, commi 1 e 2, del codice dei contratti pubblici, secondo i quali l’esclusione dalla partecipazione alla gara di un operatore economico che abbia in qualche modo partecipato alla preparazione della procedura di gara è concepita come un’extrema ratio, ovvero solo laddove non sia possibile garantire il rispetto del principio di par condicio competitorum, come evincibile anche dalla previsione dell’art. 80, comma 5, lett. e), del codice che prevede quale ipotesi di esclusione la fattispecie in cui “una distorsione della concorrenza derivante dal precedente coinvolgimento degli operatori economici nella preparazione della procedura d'appalto di cui all'articolo 67 non possa essere risolta con misure meno intrusive”.
Previsione questa del tutto coerente con il principio di tassatività delle cause di esclusione codificato dall’art. 83, comma 8, d.l.gs. n. 50 del 2016 in applicazione del quale la giurisprudenza ha ritenuto che "le norme di legge e di bando che disciplinano i requisiti soggettivi di partecipazione alle gare pubbliche devono essere interpretate nel rispetto del principio di tipicità e tassatività delle cause di esclusione, che di per sé costituiscono fattispecie di restrizione della libertà di iniziativa economica tutelata dall’art. 41 della Costituzione, oltre che dal Trattato dell’Unione Europea” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 11.02.2013, n. 768; nello stesso senso: sez. V, 21.06.2016, n. 2722, sez. V, 13.05.2014, n. 2448 e sez. V, 21.02.2013, n. 1061).
Ad analoghe conclusioni deve pertanto pervenirsi in applicazione dell’art. 80, comma 5, lett. e), del d.lgs. n. 50 del 2016 (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 02.04.2024 n. 3007 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Costituisce principio condiviso dalla Sezione quello per cui:
   “Il dovere di provvedere della P.A. può sorgere sia in relazione all'obbligo di concludere un procedimento che deve essere avviato ad istanza di parte o d'ufficio (comma 1, art. 2, legge n. 241 del 1990) oppure "negli altri casi previsti dalla legge" (comma 1 dell'art. 31 c.p.a.).
   In caso di mancata conclusione del procedimento oppure negli "altri casi previsti dalla legge", il soggetto interessato dal provvedimento può agire, ai sensi degli artt. 31, commi 2 e 3, e 117, c.p.a., per l'accertamento del silenzio serbato dell'amministrazione e chiedere la condanna a provvedere.
   Sussiste l'obbligo giuridico di provvedere in tutte quelle fattispecie particolari dove ragioni di giustizia e di equità impongano l'adozione di un provvedimento e quindi tutte le volte in cui in virtù del dovere di correttezza e di buona amministrazione sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell'Amministrazione”.
---------------
... avverso il silenzio serbato da parte del Comune di Scafati in ordine all’istanza presentata dalla ricorrente in data 04/09/2023 a mezzo pec prot. n. 48857, con la quale è stata richiesta la conclusione del procedimento amministrativo di cui alla variante al permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis T.U. Ed. n. 28 del 2020.
...
Il presente ricorso è proposto avverso il silenzio serbato dal Comune di Scafati in ordine all’istanza della ricorrente con cui è stata richiesta la conclusione del procedimento di variante al permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis D.P.R. n. 380/2001.
Deduce la ricorrente di aver presentato diverse S.C.I.A. in variante al permesso di costruire convenzionato e di aver depositato, a seguito di interlocuzione con l’ente comunale, una richiesta di permesso di costruire in variante, sicché l’amministrazione comunale avrebbe dovuto inviare la bozza di convenzione annessa alla citata variante ai fini della relativa approvazione in Consiglio Comunale.
Rappresenta di aver sollecitato più volte il Comune ad attivarsi, senza alcun esito.
Si è costituito in resistenza il Comune di Scafati contestando la sussistenza nella specie sia dell’obbligo giuridico di provvedere che del termine per la conclusione del procedimento, in quanto l’art. 28-bis del T.U. Edilizia richiede solo il passaggio in C.C. per l’approvazione della convenzione ma non esplicita un termine per la conclusione del relativo procedimento, né un termine di conclusione finale è stato previsto con la diffida di parte.
La ricorrente ha replicato che sussiste ex lege l’obbligo di trasmissione della convenzione al Consiglio Comunale.
...
Il ricorso è fondato e va accolto.
Invero, costituisce principio condiviso dalla Sezione quello per cui: “Il dovere di provvedere della P.A. può sorgere sia in relazione all'obbligo di concludere un procedimento che deve essere avviato ad istanza di parte o d'ufficio (comma 1, art. 2, legge n. 241 del 1990) oppure "negli altri casi previsti dalla legge" (comma 1 dell'art. 31 c.p.a.).
In caso di mancata conclusione del procedimento oppure negli "altri casi previsti dalla legge", il soggetto interessato dal provvedimento può agire, ai sensi degli artt. 31, commi 2 e 3, e 117, c.p.a., per l'accertamento del silenzio serbato dell'amministrazione e chiedere la condanna a provvedere. Sussiste l'obbligo giuridico di provvedere in tutte quelle fattispecie particolari dove ragioni di giustizia e di equità impongano l'adozione di un provvedimento e quindi tutte le volte in cui in virtù del dovere di correttezza e di buona amministrazione sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell'Amministrazione” (TAR Lazio Roma, Sez. II, 28/04/2020, n. 4333).
Sussiste pertanto nel caso di specie l’inerzia ingiustificata dell’amministrazione, la quale, avendo ricevuto dalla ricorrente l’istanza di variante del permesso di costruire convenzionato, ha attivato il relativo procedimento, che però non risulta a tutt’oggi concluso nonostante i plurimi solleciti della società, rimasti inevasi.
Il Tribunale ordina, quindi, al Comune di Scafati di provvedere sull’istanza presentata dalla ricorrente in data 04/09/2023 a mezzo pec prot. n. 48857, con la quale è stata richiesta la conclusione del procedimento amministrativo di cui alla variante al permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis T.U.Ed. n. 28 del 2020, entro il termine di novanta (90) giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.
Qualora, decorso tale termine, l’Amministrazione perduri nella sua inerzia, il Collegio nomina sin d’ora, quale Commissario ad acta, il Prefetto di Salerno, con facoltà di delega ad altro pubblico dirigente o funzionario, non necessariamente appartenente al suo ufficio, affinché si sostituisca all’Amministrazione inadempiente nel riscontrare l’istanza di cui sopra entro l’ulteriore termine di novanta (90) giorni dietro presentazione di specifica istanza di parte ricorrente; ed il cui eventuale compenso, che sin d’ora si fissa in € 1.000,00 (millecinquecento/00), oltre spese vive documentate, pone sin d’ora a carico del Comune di Scafati (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 02.04.2024 n. 762 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Permesso di costruire convenzionato – Art. 28-bis D.P.R. n. 380/2001 – Provvedimento di rigetto – Commissario ad acta – Motivazione provvedimento – Non indicazione ragioni ostative all’intervento – Decadenza dei Piani di zona per l’edilizia economica e popolare – Non incompatibile – Rilascio di permesso di costruire convenzionato.
Deve essere annullato il provvedimento del Commissario ad acta, emesso in esecuzione di sentenza del giudice amministrativo e relativo al rigetto delle richieste di permesso di costruire convenzionato, laddove il medesimo non spieghi in motivazione la ragione della dedotta inapplicabilità al caso di specie dell’art. 28-bis del D.P.R. n. 380/2001.
La decadenza dei Piani di zona per l’edilizia economica e popolare (facendo salvo il vincolo conformativo derivante dalle destinazioni di zona che il Piano, in quanto strumento attuativo del P.R.G., pone) non appare di per sé incompatibile con il rilascio di un permesso di costruire convenzionato, il quale costituisce strumento utilizzabile in tutte le situazioni nella quali le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 02.04.2024 n. 757 - link a www.ambientediritto.it).
---------------
Il reclamo è fondato e va accolto.
Innanzitutto, è fondata l’eccezione preliminare sollevata, posto che la sentenza da eseguire riguardava solo la domanda di permesso di costruire avanzata in data 28.10.2019 prot. n. 36804, non la domanda di pari data avente prot. n. 36805, su cui, quindi, il Commissario non aveva il potere di provvedere.
Inoltre, con riferimento al rigetto della richiesta di permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’art. 28-bis del D.P.R. n. 380/2001 prot. n. 36804, risulta fondata l’ulteriore doglianza secondo cui: “I motivi rappresentati dal commissario non indicano alcuna ragione ostativa all’intervento richiesto, limitandosi a fare un raffronto delle particelle indicate, e sostenendo che l’intera area interessata sia oggetto di eventuale autorizzazione paesaggistica”.
Effettivamente, da quel che è dato comprendere in base alla lettura del provvedimento (che non distingue specificamente le aree rispettivamente oggetto delle due domande di permesso di costruire convenzionato erroneamente accorpate), la motivazione consisterebbe in ciò: “L’area di proprietà dei richiedenti, come riportato in relazione, e riportata catastalmente al foglio di mappa n. 12 particelle nn. 2304, 1070, 932, 1657, 2306, 2423, 2424, 2595, è sottoposta alle disposizioni contenute nella parte terza del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio di cui al D.Lgs n. 42 del 22.01.2004 e ss.mm.ii. per effetto del D.M. 07.06.1967, e pertanto assoggettata ad Autorizzazione Paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004 e ss.mm.ii.”.
L’unico altro cenno motivazionale è il richiamo alle “note istruttorie” del Comune e segnatamente, per quanto qui interessa, ai motivi indicati nella proposta di provvedimento dal Comune prot. n. 21229 del 19.05.2023.
In essa si legge che: “per l’area riportata catastalmente al foglio di mappa n. 12 particella n. 2423 (parte) la richiesta di Permesso di Costruire per l’edificazione deve tener conto del PEEP già vigente e approvato con D.M. n. 181 del 16.06.1971 e successivamente, ai sensi dell’art. 34 della legge 865/1971 rimodulato ed approvato con Delibera di C.C. n. 73 del 1987 i cui parametri urbanistici sono disciplinati dalle Norme Tecniche di Attuazione ivi allegate, visto che tale area indicata nella Tavola 4 della progettazione, è individuata dal “lotto n. 36 Tipo F” che era (ed è) di tipo edificabile del PEEP suddetto”.
Da ciò, il Comune prima e il Commissario poi fanno discendere l’inapplicabilità dell’art. 28-bis del D.P.R. n. 380/2001.
Orbene, anche a prescindere al fatto che la contestazione riguarda solo una parte di una singola particella, rispetto a tutte quelle considerate, deve rilevarsi che il provvedimento non spiega il motivo della dedotta inapplicabilità, atteso che la decadenza dei Piani di zona per l’edilizia economica e popolare (facendo salvo il vincolo conformativo derivante dalle destinazioni di zona che il Piano, in quanto strumento attuativo del P.R.G., ha posto) non appare di per sé incompatibile con il rilascio di un permesso di costruire convenzionato, il quale costituisce strumento utilizzabile in tutte le situazioni nella quali le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata.
In definitiva, il reclamo è fondato e va accolto, con conseguente annullamento della delibera commissariale impugnata.    

EDILIZIA PRIVATA: Verbale – Polizia Locale – Accertamento di inottemperanza – Ingiunzione di demolizione di opere abusive – Art. 33 D.P.R. n. 380/2001 – Atto endoprocedimentale – Efficacia dichiarativa – Formale atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione – Necessità – Atto competente autorità amministrativa – Effetto acquisitivo – Art. 31, co. 4, D.P.R. 380/2001.
Si ritiene condivisibile l’orientamento giurisprudenziale che ritiene inammissibile l’impugnazione del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di ripristino dello stato dei luoghi.
Quest’ultimo rappresenta, infatti, un atto endoprocedimentale, strumentale alle determinazioni dell’ente comunale, avente efficacia solo dichiarativa delle operazioni effettuate dalla Polizia Municipale, priva della competenza per l’adozione di atti di amministrazione attiva.
In tal senso, risulta pertanto necessaria l’adozione di un formale atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, adottato dalla competente autorità amministrativa, ai sensi dell’art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 il quale, facendo propri gli esiti del mero verbale, sancisca l’effetto acquisitivo e costituisca, previa notifica all’interessato, titolo per l’immissione in possesso del bene e per la trascrizione nei RR.II. (1)
---------------
   (1) V. in merito TAR Campania–Napoli, sez. III, 18.01.2022, n. 358 (TAR Lazio-Roma, Sez. II-quater, sentenza 30.03.2024 n. 6315 - link a www.ambientediritto.it).
---------------
... per l’annullamento e la revoca, previa adozione di idonee misure cautelari, del verbale del Comune di Cerveteri – Corpo di Polizia Locale n. 233/2023 del 14.11.2023, notificato il 14.11.2023 di accertamento di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione di opere abusive ex art. 33 D.P.R. n. 380/2001 n. 18/2015 del 01.12.2015 del Comune di Cerveteri e del verbale del Comune di Cerveteri – Corpo di Polizia Locale n. 234/2023 del 14.11.2023, notificato il 14.11.2023, di accertamento di inottemperanza alla ingiunzione di demolizione di opere abusive ex art. 33 D.P.R. n. 380/2001 n. 19/2015 del 01.12.2015 del Comune di Cerveteri;
...
   – rilevato che, con le ordinanze nn. 18 e 19 del 01.12.2015, il Comune di Cerveteri disponeva la demolizione delle opere dettagliatamente indicate nel ricorso introduttivo del giudizio, alle lettere da A) a I) [e segnatamente: fabbricato residenziale; seminterrato sud; seminterrato nord; ampliamento nord; ampliamento sud; casetta in legno; cambio destinazione d’uso da pertinenza agricola a civile abitazione; ampliamento fabbricato E; manufatto in legno; piscina-gazebo; ricovero autovetture];
   – rilevato che, con i verbali di polizia locale nn. 233 e 234 del 14.11.2023, si accertava l’inottemperanza alle suddette ordinanze di demolizione;
   – rilevato che, con il ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente impugnava i suddetti verbali di accertamento, adducendo, tra i motivi di ricorso, l’allegazione secondo cui la suddetta ordinanza n. 18/2015 non le sarebbe mai stata notificata, con la conseguente asserita caducazione dell’atto presupponente;
   – rilevato che, anche a seguito dell’istruttoria disposta dal Tribunale, risulta dagli atti di causa che la suddetta ordinanza fu notificata, ai sensi dell’art. 140 c.p.c., tramite raccomandata A.R. (con la quale si comunicava di aver depositato la stessa ordinanza presso la casa comunale di Cerveteri) spedita in data 29.01.2016 e tornata al mittente per compiuta giacenza;
   – rilevato che, con la memoria di costituzione depositata in data 12.02.2024, l’amministrazione resistente eccepiva che i verbali di accertamento impugnati non risultano essere provvedimenti dotati di propria ed autonoma lesività stante la loro natura di atti meramente ricognitivi, privi di valore provvedimentale;
   – ritenuto di poter condividere l’orientamento giurisprudenziale secondo cui «È inammissibile l’impugnazione del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di ripristino dello stato dei luoghi, trattandosi di un atto endoprocedimentale, strumentale alle determinazioni dell’ente comunale, che ha efficacia solo dichiarativa delle operazioni effettuate dalla Polizia Municipale, la quale è priva della competenza per l’adozione di atti di amministrazione attiva.
Risulta necessaria l’adozione di un formale atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, adottato dalla competente autorità amministrativa, ai sensi dell’art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 che, facendo propri gli esiti del mero verbale, sancisca l’effetto acquisitivo e costituisce, previa notifica all’interessato, titolo per l’immissione in possesso del bene e per la trascrizione nei RR.II.» (TAR Campania–Napoli, sez. III, 18/01/2022, n. 358);
   – ritenuta pertanto l’inammissibilità del ricorso;

COMPETENZE GESTIONALI - EDILIZIA PRIVATA: Permesso di costruire in deroga – Art. 23-quater d.P.R. n. 380 del 2001 – Art. 51-bis l.r. n. 12 del 2005 – Realizzazione centro sportivo – Uso temporaneo – Convenzione – Necessità – Competenza giunta o consiglio comunale – Incompetenza dirigente – Provvedimento dirigenziale – Rigetto domanda – Illegittimità.
La domanda di rilascio del permesso di costruire in deroga deve essere accompagnata da una bozza di convenzione la quale, per la sua eventuale approvazione, deve essere sottoposta alternativamente all’esame della giunta comunale o del consiglio comunale a seconda che quest’ultimo organo abbia o meno in precedenza adottato l’atto di indirizzo previsto dal settimo comma dell’art. 23-quater del d.P.R. n. 380 del 2001. (1)
Il provvedimento del dirigente dell’ente locale di rigetto della domanda di rilascio del permesso di costruire in deroga, accompagnata da bozza di convenzione, in mancanza dell’atto consiliare di indirizzo rispetto alla bozza di convenzione, è illegittimo in quanto inficiato da vizio di incompetenza. Risulta, infatti, evidente che i dirigenti dei comuni non sono competenti ad esprimersi in materia essendo ogni valutazione come detto rimessa agli organi politici. (2)
---------------
   (1) In proposito si rammenta nella sentenza che i commi 4 e 5 dell’articolo 23-quater del d.P.R. n. 380 del 2001 prevedono che l’uso temporaneo in deroga alle previsioni di piano debba essere disciplinato da una apposita convenzione. Il successivo comma 7 precisa che il consiglio comunale individua i criteri e gli indirizzi per l’attuazione delle citate disposizioni da parte della giunta comunale e che, in assenza di tale atto consiliare, lo schema di convenzione che regola l’uso temporaneo è approvato con deliberazione dello stesso consiglio comunale.
   (2) Cfr. in argomento TAR Puglia, Lecce, sez. I, 25.01.2022 n. 128  (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 29.03.2024 n. 959 - link a www.ambientediritto.it).
---------------
Ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato essendo meritevole di accoglimento la censura, avente carattere assorbente, con la quale si deduce l’incompetenza dell’organo che ha adottato l’atto impugnato.
In proposito si osserva quanto segue.
L’art. 23-quater, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che i comuni possono consentire l’utilizzazione temporanea di edifici ed aree per usi diversi da quelli previsti dal vigente strumento urbanistico qualora ciò sia funzionale allo scopo di attivare processi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e favorire, nel contempo, lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale.
Analoga disposizione è contenuta nell’art. 51-bis della legge regionale n. 12 del 2005.
I commi 4 e 5 del citato articolo 23-quater del d.P.R. n. 380 del 2001 prevedono che l’uso temporaneo in deroga alle previsioni di piano debba essere disciplinato da una apposita convenzione. Il successivo comma 7 precisa infine che il consiglio comunale individua i criteri e gli indirizzi per l’attuazione delle citate disposizioni da parte della giunta comunale e che, in assenza di tale atto consiliare, lo schema di convenzione che regola l’uso temporaneo è approvato con deliberazione dello stesso consiglio comunale.
Dall’insieme di queste norme si ricava che la domanda di rilascio del permesso di costruire in deroga deve essere accompagnata da una bozza di convenzione la quale, per la sua eventuale approvazione, deve essere sottoposta alternativamente all’esame della giunta comunale o del consiglio comunale a seconda che quest’ultimo organo abbia o meno in precedenza adottato l’atto di indirizzo previsto dal settimo comma dell’art. 23-quater del d.P.R. n. 380 del 2001. Risulta pertanto evidente che i dirigenti dei comuni non sono competenti ad esprimersi in materia essendo ogni valutazione come detto rimessa agli organi politici.
Ciò precisato, va ora osservato che, come anticipato, il ricorrente, in data 14.06.2021, ha presentato domanda ai sensi del citato art. 23-quater del d.P.R. n. 380 del 2001. Tale domanda era stata preceduta dall’inoltro della bozza di convenzione prevista dal settimo comma della stessa norma.
Il Comune di Pioltello, invece di sottoporre la bozza di convenzione all’esame degli organi politici, ha dato direttamente riscontro all’istanza con provvedimento del dirigente il quale, preso atto dalla mancanza dell’atto consiliare di indirizzo, ne ha disposto il rigetto.
Ritiene il Collegio che, per le ragioni sopra indicate, tale provvedimento sia illegittimo in quanto inficiato dal vizio di incompetenza. La mancanza dell’atto consiliare di indirizzo non conferisce infatti al dirigente il potere di adottare senz’altro il provvedimento di rigetto dell’istanza posto che, come detto, la legge prevede che, in questo caso, sia il consiglio comunale a doversi esprimere sulla bozza di convenzione.
Va dunque ribadita la fondatezza della censura in esame.
In conclusione, per tutte le ragioni illustrate, il ricorso va accolto con conseguente annullamento dell’atto impugnato.

APPALTI: Sul risarcimento del danno in caso di annullamento dell’interdittiva antimafia.
---------------
Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Interdittiva e informativa antimafia - Giustizia amministrativa – Azione risarcitoria.
La p.a., in materia di interdittiva antimafia, gode di un’ampia discrezionalità, e ciò comporta il riconoscimento del beneficio dell’errore scusabile, con conseguente esclusione della colpa e, quindi, della responsabilità dell’amministrazione, nelle ipotesi in cui le acquisizioni informative, trasmesse al prefetto dagli organi di polizia, risultano astrattamente idonee a formulare un giudizio plausibile sul tentativo di infiltrazione mafiosa, in quanto oggettivamente significative di intrecci e collegamenti tra l’organizzazione criminale e l’amministrazione dell’impresa, ancorché vengano giudicate, in concreto, insufficienti a giustificare e a legittimare la misura dell’interdittiva (1).
---------------
   (1) Conformi: Tar per la Calabria, Reggio Calabria, n. 439 del 2020;
         Difformi: non risultano precedenti difformi (CGARS, sentenza 28.03.2024 n. 233 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
---------------
SENTENZA
9. Nel presente processo finalizzato al risarcimento del danno, al fine di provare la sussistenza dell’elemento psicologico della colpa grave in capo alla Prefettura parte appellante valorizza due indici:
   - l’amministrazione avrebbe disatteso la normativa di riferimento e le indicazioni ripetutamente rese dall’unanime giurisprudenza in ordine alla irrilevanza dei rapporti di parentela in sé considerati;
   - l’amministrazione avrebbe considerato irrilevanti in un precedente giudizio prognostico, ai fini del giudizio di condizionamento mafioso, gli stessi elementi poi viceversa valorizzati in senso negativo per la appellante.
10. Il Collegio, preliminarmente, osserva quanto segue.
Il risarcimento del danno non costituisce una conseguenza diretta e automatica dell’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo, ma è indispensabile procedere alla positiva verifica, oltre che della lesione della situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo (o di diritto soggettivo) tutelata dall’ordinamento, anche del nesso causale tra l’illecito e il danno subito, nonché della sussistenza della colpa o del dolo dell’amministrazione.
Spetta al ricorrente l’onere della prova di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito civile, la mancanza di uno solo dei quali determina l’infondatezza della pretesa: elemento soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) e oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), necessari per ritenere la responsabilità della p.a. ex art. 2043 c.c..
In merito all’elemento soggettivo la giurisprudenza amministrativa è concorde nel ritenere che affinché possa configurarsi la responsabilità aquiliana della p.a. per l’illegittimo esercizio del potere alla illegittimità del provvedimento poi annullato deve associarsi la sussistenza di un quid pluris, identificato nella “rimproverabilità soggettiva” della P.A.
Tale “rimproverabilità soggettiva” della p.a. deve essere scrutinata tenendo conto delle norme attributive del potere e delle regole d’azione in ragione delle quali la p.a. agisce al fine di tutelare il bene pubblico individuato dal legislatore.
10.1. All’interno di tale cornice normativa, quindi, occorre individuare i caratteri della colpa con specifico riferimento alla attività amministrativa relativa alle informative antimafia, regolate agli artt. 90 ss. del d.lgs. n. 159 del 2011.
10.2. Nella giudizio circa la configurabilità degli estremi della colpa dell’amministrazione nell’adozione delle informative antimafia il Collegio non può prescindere dalla considerazione del loro fine e del loro carattere e della funzione che l’ordinamento assegna a tali provvedimenti, della cui prevalente natura cautelare e preventiva nessuno dubita.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato, già in epoca antecedente alla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 3 del 2018 che ha definitivamente certificato natura e effetti dell’interdittiva antimafia, era concorde nell’affermare che “la misura dell’interdittiva antimafia obbedisce a una logica di anticipazione della soglia di difesa sociale e non postula, come tale, l’accertamento in sede penale di uno o più reati che attestino il collegamento o la contiguità dell’impresa con associazioni di tipo mafioso (Cons. St., sez. III, 15.09.2014, n. 4693), potendo, perciò, restare legittimata anche dal solo rilievo di elementi sintomatici che dimostrino il concreto pericolo (anche se non la certezza) di infiltrazioni della criminalità organizzata nell’attività imprenditoriale (Cons. St., sez. III, 01.09.2014, n. 4441)".
Il Collegio condivide l’assunto secondo cui il paradigma legale di riferimento, codificato, in particolare, dagli artt. 84 e 91 del d.lgs. n. 159 del 2011, resta volutamente elastico, nella misura in cui affida al Prefetto l’apprezzamento di indici sintomatici “… di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte o gli indirizzi delle società …” (art. 84, comma 3, d.lgs. cit.) e, quindi, la formulazione di un giudizio prognostico dell’inquinamento della gestione dell’impresa da parte di organizzazioni criminali di stampo mafioso.
Quanto la pertinente attività provvedimentale resti connotata da elevati profili di discrezionalità, lo si desume dall’analisi del lessico usato dal legislatore per regolarla: l’uso dell’aggettivo “eventuali” e del sostantivo “tentativi” indicano, in particolare, la configurazione di presupposti del tutto incerti, ai fini della giustificazione della misura, sicché la delibazione prefettizia si risolve, a ben vedere, nell’analisi di indizi sintomatici del pericolo di infiltrazione della criminalità organizzata nell’amministrazione della società e nella conseguente formulazione di un giudizio probabilistico della mera possibilità del condizionamento mafioso.
Si tratta, in altri termini, di una fattispecie del tutto peculiare, diversa da ogni altra attività amministrativa: ciò che, come si dirà infra, si riverbera anche sulla (estrema difficoltà della) configurabilità dell’elemento soggettivo della fattispecie risarcitoria.
L’attività provvedimentale resta, in via generale, strutturata e regolata dalla definizione esatta, a opera della disposizione legislativa attributiva del potere nella specie esercitato, dei presupposti stabiliti per la legittima adozione dell’atto in cui si esplica la funzione, pur residuando un fisiologico margine di discrezionalità in capo alla p.a..
L’informativa antimafia risulta, al contrario, configurata dallo stesso legislatore come fondata su valutazioni necessariamente opinabili, attinenti all’apprezzamento di rischi e non all’accertamento di fatti, e non, quindi, ancorata alla stringente analisi della ricorrenza di chiari presupposti, di fatto e di diritto, costitutivi e regolativi della potestà esercitata.
È proprio la segnalata funzione anticipatoria della soglia di contrasto alla criminalità organizzata che impedisce la previsione di parametri di azione determinati nella loro interezza, stringenti e cogenti e che impone, quindi, la disciplina della potestà considerata in termini semanticamente plurisignificanti, dovendosi impedire ad imprese che rischiano di essere condizionate dai clan mafiosi di accedere a rapporti contrattuali con le pubbliche amministrazioni.
Le associazioni mafiose hanno la capacità di mutare repentinamente modus operandi per insinuarsi in tutti gli spazi dell’economia di mercato ove più difficile è il controllo di legalità e l’ordinamento assegna ai provvedimenti interdittivi del Prefetto il compito di apprestare la più rapida e immediata difesa della società civile.
Il carattere “eventuale” dei “tentativi” di infiltrazione comporta che la delibazione prefettizia ha la consistenza di un giudizio probabilistico della mera possibilità del condizionamento mafioso, nel quale assume rilevanza il “rischio di infiltrazione”, logicamente antecedente al “tentativo di infiltrazione”.
L’attività provvedimentale relativa alle informative antimafia viene configurata dallo stesso legislatore, quindi, come fondata su valutazioni oggettivamente opinabili, in quanto relative all'apprezzamento di rischi e non all'accertamento di fatti.
Si tratta, per concludere sul punto, di un’attività da ritenersi non ancorata alla stringente analisi della ricorrenza di chiari presupposti, di fatto e di diritto, costitutivi e regolativi della potestà esercitata.
“Si può quindi tracciare una essenziale divaricazione rispetto al modello dell’attività provvedimentale di carattere generale, poiché quest’ultima è strutturata e regolata dalla definizione esatta, ad opera della disposizione legislativa attributiva del potere, dei presupposti stabiliti per la legittima adozione dell’atto in cui si esplica la funzione, che, per quanto connotato da scelte discrezionali, resta strettamente vincolato alla preliminare verifica della sussistenza delle condizioni che ne autorizzano l’assunzione;
   - l’attività provvedimentale attinente alle informative antimafia risulta, al contrario, configurata dallo stesso legislatore come fondata su valutazioni necessariamente opinabili, di consistenza magmatica siccome attinenti all’apprezzamento di rischi e non all’accertamento di fatti, e non, quindi, ancorata alla stringente analisi della ricorrenza di chiari presupposti, di fatto e di diritto, costitutivi e regolativi della potestà esercitata;
   - d’altra parte, è proprio la segnalata funzione anticipatoria della soglia di contrasto alla criminalità organizzata che impedisce, a ben vedere, la previsione di parametri di azione più stringenti e cogenti e che impone, quindi, la disciplina della potestà considerata in termini più laschi, trattandosi di precludere ad imprese che rischiano di essere (e non che sicuramente sono) condizionate dai clan mafiosi di accedere a rapporti contrattuali con le amministrazioni o a titoli e concessioni pubbliche” (Cons. St., sez. III, 09.10.2023, n. 8765).
10.3. Dalla definizione dell’attività provvedimentale in materia di interdittiva antimafia, come caratterizzata dalla descritta ampia discrezionalità, ritiene il Collegio che ne discendano due inscindibili conseguenze sistemiche.
10.4. Prima conseguenza.
   Come rilevato dai pronunciamenti multilivello e dalla Corte costituzionale, all’ampia discrezionalità dei provvedimenti prefettizi in materia di antimafia è consustanziale la necessità che gli stessi siano sottoposti a una effettiva verifica giurisdizionale, pena la loro illegittimità costituzionale.
   A fronte di una discrezionalità tecnica particolarmente ampia, spetta al giudice amministrativo sottoporre i provvedimenti del prefetto (in ogni loro parte) a uno scrutinio che, tralasciando la sterile alternativa tra sindacato debole o forte, sia sempre effettivo e si estenda anche ai fatti alla cui stregua il prefetto formula il proprio giudizio prognostico, non dovendosi riconoscere un ambito di valutazioni ‘riservate’ alla pubblica amministrazione non attingibile integralmente dal sindacato giurisdizionale.
   L’esistenza di tale ambito “sarebbe del tutto incompatibile con la moderna configurazione dell’oggetto e della funzione del processo amministrativo, ispirato al canone dell’effettività della tutela, dotato di un sistema rimediale aperto e conformato al bisogno differenziato di tutela.
   La tutela giurisdizionale, per essere effettiva e rispettosa della garanzia della parità delle armi, deve consentire al giudice un controllo penetrante in tutte le fattispecie sottoposte alla sua attenzione” (Cons., St., sez. VI, 05.12.2022, n. 10624).
10.5. Seconda conseguenza.
   La configurabilità degli estremi della colpa dell’amministrazione nell’adozione delle informative antimafia, in ragione dell’ampia discrezionalità sopra descritta, dev’essere scrutinata in coerenza con la funzione, con la natura e con i contenuti delle stesse.
   “Non si potrà, in particolare, evitare di assegnare il dovuto rilievo alla portata della regola di azione, alla quale devono rispondere i Prefetti nell’esercizio della potestà in questione, che si rivela particolarmente sfuggente e di difficile decifrazione.
   Come si è visto, infatti, il paradigma legale di riferimento, codificato, in particolare, dagli artt. 84 e 91 del d.lgs. n. 159 del 2011, resta volutamente elastico, nella misura in cui affida al Prefetto l’apprezzamento di indici sintomatici “…di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte o gli indirizzi delle società…” (art. 84, comma 3, d.lgs. cit.) e, quindi, la formulazione di un giudizio prognostico dell’inquinamento della gestione dell’impresa da parte di organizzazioni criminali di stampo mafioso” (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 3707/2015).
   Il carattere elastico dei presupposti dell’esercizio della potestà amministrativa in questione impedisce, infatti, di declinare pedissequamente nella fattispecie considerata le medesime cause esimenti enucleate in via generale dalla giurisprudenza per escludere la colpa dell’amministrazione.
Ritiene il Collegio che la valutazione di legittimità della informativa e il giudizio di colpevolezza sull’operato dell’amministrazione non possano essere automaticamente sovrapposti, traslandone i relativi esiti.
Il Collegio condivide l’assunto, ribadito più volte dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui il beneficio dell’errore scusabile va riconosciuto (con conseguente esclusione della colpa e, quindi, della responsabilità dell’amministrazione) nelle ipotesi in cui le acquisizioni informative, trasmesse al Prefetto dagli organi di polizia, risultano astrattamente idonee a formulare un giudizio plausibile sul tentativo di infiltrazione mafiosa, in quanto oggettivamente significative di intrecci e collegamenti tra l’organizzazione criminale e l’amministrazione dell’impresa, ancorché vengano giudicate, in concreto, insufficienti a giustificare e a legittimare la misura dell’interdittiva (CGARS, sentenza 28.03.2024 n. 233 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

VARI:  Incidenti d'auto risarciti anche nelle aree private.
L'incidente automobilistico va sempre risarcito dall'assicurazione rc anche se si verifica in un'area privata: l'articolo 122 del codice delle assicurazioni private (Cda), infatti, va interpretato nel senso che deve essere equiparata alla strada qualsiasi area in cui il veicolo può essere utilizzato in modo conforme alla sua funzione abituale. E la disposizione, è bene chiarirlo, fissa i presupposti di tutte le azioni previste dal Cda, a partire da quella diretta contro l'assicuratore del danneggiato (art. 149) e da quella contro la compagnia del responsabile del sinistro (art. 144).
Così la Corte di Cassazione, Sez. III civile, nell'ordinanza 27.03.2024 n. 8244.
Accolto il ricorso proposto dall'impresa edile: sbaglia la Corte d'appello ad accogliere il gravame dell'assicurazione, riformando la decisione del tribunale che aveva condannato la compagnia a risarcire la società sua cliente per un sinistro avvenuto nel piazzale dello stabilimento; un autocarro della ditta era stato danneggiato dal veicolo condotto da un terzo.
L'errore del giudice di secondo grado sta nel ritenere che la srl non potrebbe promuovere l'azione di risarcimento diretto ex art. 149 Cda perché l'area su cui è avvenuto il sinistro non sarebbe equiparabile alla strada pubblica.
Trova infatti ingresso la censura della srl secondo cui alla luce del diritto Ue il fatto che lo scontro sia avvenuto nell'area adibita dall'impresa al carico e scarico dei materiali è irrilevante per escludere l'azione diretta della vittima nei confronti del suo assicuratore: la copertura è esclusa solo se si fa un uso anomalo del veicolo.
Il principio vale anche per le azioni contro l'impresa designata dal fondo di garanzia per le vittime della strada, l'ufficio centrale italiano (incidenti avvenuti sul territorio nazionale causati da veicoli con targa estera), il commissario dell'impresa in liquidazione coatta amministrativa.
L'azione diretta contro la propria assicurazione non è contrattuale perché la polizza costituisce il presupposto ma non la fonte del diritto fatto valere. E d'altronde l'azione contro la propria assicurazione è la stessa azione prevista dall'art. 144 Cda contro la compagnia del responsabile, alla quale la legge assegna un diverso debitore. Parola al giudice del rinvio (articolo ItaliaOggi del 30.03.2024).

APPALTI: Dilazione temporale del termine per ricorrere nelle procedure di gara ed istanza di accesso documentale.
---------------
Contratti pubblici ed obbligazioni della pubblica amministrazione – Appalto di servizi – termine per la proposizione del ricorso – Dies a quo – Istanza di accesso documentale – Dilazione temporale del termine a ricorrere.
Nelle procedure di gara per l’affidamento di contratti pubblici, l’individuazione della decorrenza del termine per ricorrere dipende, in linea di principio, dal rispetto delle disposizioni sulle formalità inerenti alla informazione ed alla pubblicizzazione degli atti, nonché dalle iniziative dell’impresa che effettui l’accesso informale con una richiesta scritta.
La proposizione dell’istanza d’accesso agli atti di gara comporta, invece, una dilazione temporale del termine per ricorrere, allorché i motivi di ricorso conseguano alla conoscenza dei documenti che completano l’offerta dell’aggiudicatario ovvero delle giustificazioni rese nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.
A fronte di una tempestiva istanza d’accesso, formulata entro 15 giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione, il termine per proporre ricorso (il cui dies a quo coincide con la data di comunicazione del provvedimento d’aggiudicazione ex art. 120, comma 5, c.p.a.), viene incrementato nella misura di 15 giorni, così pervenendo a un’estensione complessiva pari a 45 giorni.
Nell’evenienza in cui, invece, l’amministrazione aggiudicatrice rifiuti l’accesso oppure impedisca con comportamenti dilatori l’immediata conoscenza degli atti di gara, il termine per l’impugnazione degli atti comincia a decorrere solo da quando l’interessato li abbia conosciuti. (1)
---------------
   (1) Precedenti conformi: Cons. Stato, Ad. plen. n. 12 del 2020; Cons. Stato, sez. III, 27.10.2021, n. 7178; Cons. Stato, sez. V, 05.04.2022, n. 2525; idem, 16.04.2021, n. 3127; idem, 19.01.2021, n. 575; Cons. Stato, sez. V, n. 3127 del 20 (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 27.03.2024 n. 2882 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
---------------
SENTENZA
Dalla sequenza degli atti come sopra riportata risulta confermata l’irricevibilità del ricorso di primo grado, sulla base dei principi affermati da questo Consiglio di Stato, dai quali non v’è ragione per discostarsi.
1.3.2. Come noto, con sentenza n. 12 del 2020 l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato ha affrontato e risolto la questione della decorrenza del termine d’impugnazione degli atti delle procedure di gara per l’affidamento di contratti pubblici, e ha valorizzato al riguardo l’individuazione di momenti diversi di possibile conoscenza degli atti di gara, ad ognuno dei quali corrispondono precise condizioni affinché possa aversi decorrenza del termine d’impugnazione dell’aggiudicazione; il tutto nella cornice della considerazione, di carattere generale, per la quale l’individuazione della decorrenza del termine per ricorrere “continua a dipendere dal rispetto delle disposizioni sulle formalità inerenti alla ‘informazione’ e alla ‘pubblicizzazione’ degli atti, nonché dalle iniziative dell’impresa che effettui l’accesso informale con una ‘richiesta scritta’ per la quale sussiste il termine di quindici giorni previsto dall’art. 76, comma 2, del ‘secondo codice’ applicabile per identità di ratio anche all’accesso informale” (Cons. Stato, Ad. plen., 02.07.2020, n. 12, par. 27; cfr. al riguardo, anche per la disamina della tassonomia elaborata in relazione ai diversi casi ipotizzabili, Cons. Stato, V, 05.04.2022, n. 2525; 16.04.2021, n. 3127; 19.01.2021, n. 575).
In tale contesto, l’Adunanza plenaria ha chiarito, ad esempio, che la proposizione dell’istanza d’accesso agli atti di gara comporta una “dilazione temporale” del termine per ricorrere “quando i motivi di ricorso conseguano alla conoscenza dei documenti che completano l’offerta dell’aggiudicatario ovvero delle giustificazioni rese nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 12 del 2020, cit., sub par. 32; cfr. al riguardo anche Id., III, 27.10.2021, n. 7178, che esclude dilazioni temporali nel caso in cui il vizio risulti già percepibile a prescindere dall’acquisizione di ulteriore documentazione).
L’entità della suddetta dilazione temporale è determinata dalla stessa Adunanza plenaria nella misura di 15 giorni, termine previsto dal vigente art. 76, comma 2, d.lgs. n. 50 del 2016 per la comunicazione delle ragioni dell’aggiudicazione su istanza dell’interessato (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 12 del 2020, cit., sub par. 19, richiamato dal par. 22): il che vale a dire che il termine per proporre ricorso, fermo il dies a quo (coincidente, per fattispecie quali quella in esame, con la data di comunicazione del provvedimento d’aggiudicazione ex art. 120, comma 5, Cod. proc. amm.), viene incrementato, in generale, nella misura di 15 giorni, così pervenendo a un’estensione complessiva pari a 45 giorni (Cons. Stato, Ad. plen., n. 12 del 2020, cit., spec. sub par. 19, che richiama il par. 14; Cons. Stato, n. 3127 del 2021, cit.; Id., V, 15.03.2023, n. 2736).
Presupposto per l’applicazione della dilazione temporale è a sua volta (oltre che la natura del vizio da far valere, il quale non deve essere evincibile se non all’esito dell’acquisizione documentale) la tempestività dell’istanza d’accesso, avanzata cioè entro 15 giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione (cfr. ancora Cons. Stato, Ad. plen., n. 12 del 2020, par. 27; cfr. anche Corte cost., 28.10.2021, n. 204, ove si correla espressamente “la dilazione temporale” all’esercizio dell’accesso “nei quindici giorni previsti attualmente dall’art. 76 del vigente ‘secondo’ cod. dei contratti pubblici”; cfr. ancora Cons. Stato, V, 29.11.2022, n. 10470).
In tale contesto, a fronte del descritto regime di ordine generale, trova applicazione un diverso (nuovo) termine “qualora l’Amministrazione aggiudicatrice rifiuti l’accesso o impedisca con comportamenti dilatori l’immediata conoscenza degli atti di gara (e dei relativi allegati)” (e cioè “in presenza di eventuali […] comportamenti dilatori” della stessa amministrazione, “che non possono comportare suoi vantaggi processuali, per il principio della parità delle parti”, tenuto conto d’altra parte che “L’Amministrazione aggiudicatrice deve consentire all’impresa interessata di accedere agli atti”): in tal caso, infatti, “il termine per l’impugnazione degli atti comincia a decorrere solo da quando l’interessato li abbia conosciuti” (Cons. Stato, Ad. plen., n. 12 del 2020, cit., par. 25.2).
Siffatto nuovo termine si applica, in particolare, laddove l’amministrazione non dia “immediata conoscenza” degli atti di gara, in specie mediante tempestiva risposta alla (anch’essa tempestiva) richiesta d’accesso, da evadere entro il termine di 15 giorni (cfr. Cons. Stato, V, 20.03.2023, n. 2796; 07.02.2024, n. 1263; III, 15.03.2022, n. 1792; V, 04.10.2022, n. 8496), e coincide con l’ordinario termine d’impugnazione di trenta giorni, decorrente dalla effettiva ostensione dei documenti richiesti dall’interessata (cfr. Cons. Stato, IV, 11.11.2020, n. 6392; V, n. 8496 del 2022, cit.; cfr. anche, per il decorso del termine dall’evasione dell’istanza d’accesso, Id., n. 575 del 2021, cit.; 26.04.2022, n. 3197, cit.; 29.04.2022, n. 3392) (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 27.03.2024 n. 2882 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI FORNITURE: Complessiva operazione amministrativa della stazione appaltante e logica integrativa del risultato.
---------------
Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Appalto di fornitura – Logica del risultato – Utilizzo da parte della legge di gara del parametro del risultato – valenza integrativa – Ampliamento del sindacato giurisdizionale.
L’utilizzo da parte della legge di gara del parametro del risultato esplicita e conferma il carattere immanente al sistema della c.d. amministrazione di risultato (che la dottrina ha ricondotto al principio di buon andamento dell’attività amministrativa, già prima dell’espressa affermazione contenuta nell’art. 1 del decreto legislativo, n. 36 del 2023 con specifico riferimento alla disciplina dei contratti pubblici).
Il profilo causale del singolo provvedimento va così analizzato alla luce del collegamento che lo avvince alla complessa vicenda amministrativa, nell’ottica del risultato della stessa.
L’importanza del risultato nella disciplina dell’attività dell’amministrazione non va riguardata ponendo tale valore in chiave antagonista rispetto al principio di legalità, rispetto al quale potrebbe realizzare una potenziale frizione.
Al contrario, come pure è stato efficacemente sostenuto successivamente all’entrata in vigore del richiamato decreto legislativo, n. 36 del 2023, il risultato concorre ad integrare il paradigma normativo del provvedimento e dunque ad ampliare il perimetro del sindacato giurisdizionale piuttosto che diminuirlo, facendo transitare nell’area della legittimità, e quindi della giustiziabilità, opzioni e scelte che sinora si pensava attenessero al merito e fossero come tali insindacabili.
(La sezione assume che l’applicazione al caso di specie dei richiamati princìpi implica che l’“operazione amministrativa” avuta di mira dalla stazione appaltante, desunta dalla chiara indicazione in tal senso fornita dalla legge di gara, aveva riguardo al fatto che il risultato atteso è la fornitura in opera perfettamente funzionante delle apparecchiature.
Ritiene, infatti, che non soddisfa certamente tale requisito la fornitura di apparecchiature che, a fronte dell’apparente minor costo di acquisto, implicano il necessario svolgimento di attività materiali e giuridiche aggiuntive: le quali, oltre ai costi relativi ai corrispettivi per l’acquisto degli ulteriori materiali necessari al funzionamento, comportano altresì dei costi relativi ai tempi e all’impiego delle risorse umane necessarie per il compimento delle relative procedure). (1)
---------------
   (1) Non sussistono precedenti negli esatti termini (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 26.03.2024 n. 2866 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
---------------
SENTENZA
Sul punto il Collegio non può non rimarcare il decisivo riferimento contenuto nella legge di gara all’obiettivo del “risultato”.
Pur essendo la fornitura in questione non ancora soggetta, ratione temporis, alla disciplina di cui al d.lgs. 36/2023, l’utilizzo da parte della legge di gara del parametro del risultato esplicita e conferma, nello specifico procedimento per cui è causa, il carattere immanente al sistema della c.d. amministrazione di risultato (che la dottrina ha ricondotto al principio di buon andamento dell’attività amministrativa, già prima dell’espressa affermazione contenuta nell’art. 1 del citato d.lgs. n. 36 del 2023 con specifico riferimento alla disciplina dei contratti pubblici).
Il profilo causale del singolo provvedimento va così analizzato alla luce del collegamento che lo avvince alla complessa vicenda amministrativa, nell’ottica del risultato della stessa: tanto che autorevole dottrina ha in proposito proposto l’introduzione di “una nuova nozione, che può essere denominata operazione amministrativa, ad indicare l’insieme delle attività necessarie per conseguire un determinato risultato concreto”.
L’importanza del risultato nella disciplina dell’attività dell’amministrazione non va riguardata ponendo tale valore in chiave antagonista rispetto al principio di legalità, rispetto al quale potrebbe realizzare una potenziale frizione: al contrario, come pure è stato efficacemente sostenuto successivamente all’entrata in vigore del richiamato d.lgs. n. 36 del 2023, il risultato concorre ad integrare il paradigma normativo del provvedimento e dunque ad “ampliare il perimetro del sindacato giurisdizionale piuttosto che diminuirlo”, facendo “transitare nell’area della legittimità, e quindi della giustiziabilità, opzioni e scelte che sinora si pensava attenessero al merito e fossero come tali insindacabili”.
L’applicazione al caso di specie dei richiamati princìpi implica che l’“operazione amministrativa” avuta di mira dalla stazione appaltante, desunta dalla chiara indicazione in tal senso fornita dalla legge di gara, aveva riguardo al fatto che “Il risultato atteso è la fornitura in opera perfettamente funzionante delle apparecchiature”.
Non soddisfa certamente tale requisito la fornitura di apparecchiature che, come accennato, a fronte dell’apparente minor costo di acquisto implicano il necessario svolgimento di attività materiali e giuridiche aggiuntive: le quali, oltre ai costi relativi ai corrispettivi per l’acquisto degli ulteriori materiali necessari al funzionamento, comportano altresì dei costi relativi ai tempi e all’impiego delle risorse umane necessarie per il compimento delle relative procedure (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 26.03.2024 n. 2866 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Potere di pianificazione urbanistica degli insediamenti e logica di bilanciata proporzionalità delle contrapposte esigenze.
---------------
Edilizia e urbanistica – Piano regolatore – Potere di pianificazione urbanistica – Giudizio di proporzionalità – Tutela dell’ambiente urbano - Razionalità dell’assetto del territorio.
La disciplina comunitaria della liberalizzazione non può essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto di stabilimento delle imprese ad esercitare sempre e comunque l’attività economica, dovendo, anche tale libertà economica confrontarsi con il potere, demandato alla pubblica amministrazione, di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi e commerciali, in un’ottica di bilanciata proporzionalità delle contrapposte esigenze.
Gli atti della programmazione territoriale non sono, infatti, esenti dalle verifiche prescritte dalla direttiva servizi per il solo fatto di essere adottati nell’esercizio del potere di pianificazione urbanistica, dovendosi verificare se, in concreto, essi perseguano effettivamente finalità di tutela dell’ambiente urbano o siano, comunque, riconducibili all’obiettivo di dare ordine e razionalità all’assetto del territorio, oppure perseguano la regolazione autoritativa dell’offerta sul mercato dei servizi attraverso restrizioni territoriali alla libertà di insediamento delle imprese.
Una volta ammessa, poi, una particolare tipologia di uso commerciale, non è legittima l’introduzione di restrizioni quantitative al numero di esercizi, la quale non si configura quale prescrizione meramente urbanistica, ma si traduce in una limitazione ingiustificata e discriminatoria della libertà di stabilimento e della libertà d’impresa nonché in una regolazione indebita dell’offerta sul mercato. (1)
---------------
   (1) Precedenti conformi: Cons. Stato, sez. IV, n. 5394 del 2021; Cons. Stato, sez. IV, n. 4810 del 2020, n. 2762 del 2018, n. 4810 del 2018, n. 2026 del 2017, n. 1494 del 2017; Corte giust. UE, sez. IV, 26.11.2015, n. 345; Cons. Stato, sez. V, 16.04.2014, n. 1860; Cons. Stato, sez. IV, 13.01.2014, n. 70; Cons. Stato, sez. IV, n. 4294 del 2023 (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 25.03.2024 n. 2815 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
---------------
SENTENZA
14. Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza del TAR per aver respinto la seconda e la terza censura del ricorso di primo grado, con cui si è contestata la legittimità dei limiti posti dalla Provincia all’insediamento di attività commerciali nelle aree industriali, con riferimento ai principi in materia di liberalizzazione delle attività economiche sanciti tanto dai decreti legge n. 70 e n. 201 del 2011 (rispettivamente conv. in legge n. 106 e n. 214 del 2011), nonché dalla l.r. n. 49 del 2012 che ha dato attuazione al primo, quanto dalla direttiva “Bolkestein” n. 2006/123/CE e dalla normativa nazionale di recepimento.
15. Il motivo è fondato.
Al fine di incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, la promozione della riqualificazione delle aree degradate e degli edifici a destinazione non residenziale dismessi, in via di dismissione o da rilocalizzare, nonché lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili, la l.r. Abruzzo del 15.10.2012, n. 49 (emanata per l’attuazione dell’art. 5 del d.l. 13.05.2011, n. 70, convertito in legge 12.07.2011, n. 106, che modifica la disciplina in materia di realizzazione di costruzioni private), all’art. 5 prevede che le modifiche della destinazione d’uso degli immobili, realizzate anche attraverso interventi di ristrutturazione, ampliamento o demolizione e ricostruzione, «sono ammissibili purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari», aggiungendo che, salva la possibilità per i Comuni d’individuare ipotesi ulteriori, «sussiste complementarietà reciproca tra le seguenti destinazioni: […] b) destinazioni produttive quali: industriali, artigianali, direzionale e servizi, integrabili con: commerciali di vicinato, ricettività alberghiera ed extra-alberghiera, cultura e comunicazione».
La legge 23.12.2014, n. 90, d’interpretazione autentica del d.l. n. 70 del 2011, ha precisato che le agevolazioni incentivanti previste dall’art. 5, co. 9 e 14, del decreto, «prevalgono sulle normative di piano regolatore generale, anche relative a piani particolareggiati o attuativi».
16. La deliberazione n. 2 del 30.01.2017, con cui il Consiglio della Provincia dell’Aquila ha adottato la contestata variante al Piano territoriale di coordinamento provinciale-PTCP per la modifica del Piano regolatore territoriale del Nucleo di sviluppo industriale del capoluogo, al fine di recepire, con specifici criteri e indirizzi applicativi, la l.r. n. 49 del 2012, ha stabilito, tra l’altro, le destinazioni compatibili e complementari rispetto a quella industriale ovvero d’interesse generale, espressamente escludendo «nuovi insediamenti per attività commerciali di vendita al dettaglio, ad eccezione di quelli consentiti dall’art. 1, comma 50, della L.R. n. 11 del 16.07.2008 (vendita al dettaglio dei prodotti realizzati dalle aziende artigianali ed industriali ivi insediate) e di quelli ammessi con la presente Variante (un solo esercizio di vicinato per ogni azienda)».
17. Nel caso di specie, la destinazione che la Società vorrebbe imprimere a una porzione dell’immobile industriale attualmente utilizzato per la macellazione, lavorazione e vendita di carne suina, in particolare ai locali già adibiti allo stoccaggio della merce prodotta, è commerciale, per una superficie di 250 mq, dunque esattamente nel limite massimo di superficie affinché un esercizio commerciale sia considerato “di vicinato” –quantomeno nei Comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, come è notorio essere la città dell’Aquila– ai sensi della l.r. Abruzzo n. 11 del 2008.
Tanto la delibera provinciale, quanto la determinazione del Comune n. 55 del 07.04.2017 sono dunque in contrasto con la l.r. n. 49 del 2012, che ha espressamente qualificato come complementari le destinazioni produttive e gli esercizi di vicinato, consentendo agli Enti locali d’individuare ipotesi ulteriori ma non di escludere quelle già previste dalla fonte primaria.
18. L’atto della Provincia viola inoltre la direttiva “Bolkestein” e la disciplina interna di attuazione, come interpretati dalla giurisprudenza consolidata.
In particolare, con sentenza della IV Sezione n. 5394 del 2021, che compendia i principi consolidati in questa materia, si è osservato che «il Consiglio di Stato (ex plurimis sez. IV, nn. 4810 del 2020, 2762 del 2018, 4810 del 2018, 2026 del 2017, 1494 del 2017), ha analizzato funditus il rapporto tra i limiti imposti dagli atti della pianificazione urbanistica e i principi in materia di liberalizzazione del mercato dei servizi sanciti dalla direttiva 123/2006/CE e dai provvedimenti legislativi che vi hanno dato attuazione, partendo dalla premessa che la disciplina comunitaria della liberalizzazione non può essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto di stabilimento delle imprese ad esercitare sempre e comunque l’attività economica, dovendo, anche tale libertà economica, confrontarsi con il potere, demandato alla pubblica amministrazione, di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi e commerciali.
La conclusione a cui si è pervenuti -e che questo Collegio condivide- è che la questione involge tipicamente un giudizio sulla proporzionalità delle limitazioni urbanistiche opposte dall’autorità comunale rispetto alle effettive esigenze di tutela dell’ambiente urbano o afferenti all’ordinato assetto del territorio (cfr. Corte giustizia UE, sez. IV, 26.11.2015, n. 345; sez. II, 24.03.2011, n. 400); esigenze che, per l’appunto, devono essere sempre riconducibili a motivi imperativi di interesse generale e non fondate su ragioni meramente economiche e commerciali, che si pongano quale ostacolo o limitazione al libero esercizio dell’attività di impresa che non deve comunque svolgersi in contrasto con l’utilità sociale (in argomento da ultimo, proprio in materia di apertura di strutture di vendita e di rapporti fra la direttiva 12.12.2006 n. 2006/123/CE, c.d. Bolkestein, v. Corte cost., 25.02.2016, n. 39; Cons. Stato, Sez. V, 16.04.2014, n. 1860; 13.01.2014, n. 70)».
Più di recente, con sentenza n. 4294 del 2023 della medesima Sezione si è precisato che «gli atti della programmazione territoriale sono stati ritenuti dalla giurisprudenza non esenti dalle verifiche prescritte dalla direttiva servizi per il solo fatto di essere adottati nell’esercizio del potere di pianificazione urbanistica, dovendosi verificare se, in concreto, essi perseguano effettivamente finalità di tutela dell’ambiente urbano o siano, comunque, riconducibili all’obiettivo di dare ordine e razionalità all’assetto del territorio, oppure perseguano la regolazione autoritativa dell’offerta sul mercato dei servizi attraverso restrizioni territoriali alla libertà di insediamento delle imprese».
Applicando i principi sopra richiamati al caso di specie, ne discende che, sebbene gli strumenti urbanistici possano individuare la destinazione dei suoli e le varie attività che su di essi possono esplicarsi, una volta che venga ammessa una particolare tipologia di uso commerciale (e nella specie la delibera appunto consente l’attività di commercio al dettaglio) non è poi legittima l’introduzione di restrizioni quantitative al numero di esercizi (come appunto la limitazione «ad un solo esercizio di vicinato per ogni azienda»), la quale non si configura quale prescrizione meramente urbanistica, ma si traduce in una limitazione ingiustificata e discriminatoria della libertà di stabilimento e della libertà d’impresa e in una regolazione indebita dell’offerta sul mercato.
19. L’appello è dunque meritevole di accoglimento e, in riforma della sentenza di primo grado, deve essere accolto il ricorso di primo grado e, per l’effetto, annullati gli atti con esso impugnati, dunque la determinazione del Comune n. 55 del 07.04.2017 e la delibera del Consiglio provinciale n. 2 del 30.01.2017 nella parte in cui, all’interno del PRT del Nucleo di sviluppo industriale dell’Aquila, pone limiti al mutamento di destinazione d’uso da industriale a commerciale, con riferimento agli esercizi di vicinato (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 25.03.2024 n. 2815 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La piscina non è mai una pertinenza e trasforma il territorio: serve il permesso. Il Tar Campania boccia il ricorso del proprietario contro l’ordine di demolizione.
Per la realizzazione di una piscina serve il permesso a costruire e l’opera non può essere intesa come pertinenza.
È uno dei motivi per i quali il TAR Campania-Napoli - Sez. VI, con la sentenza 25.03.2024 n. 1995, ha respinto il ricorso di una persona contro il Comune di Pozzuoli.
La vicenda era sorta quando dall’amministrazione comunale era partita l’ingiunzione di demolizione di opere «consistenti nella realizzazione di una piscina con i conseguenti volumi interrati, in difetto di titolo edilizio».
Quindi il ricorso al Tar dove, tra le altre motivazioni, viene evidenziato che a emanare l'ordinanza sarebbe dovuto essere il sindaco e non il dirigente. Poi un altro aspetto in cui il ricorrente sottolinea che si tratta di «opere da sempre esistenti, che sarebbero state soltanto risistemate, con trasformazione in piscina pertinenziale al fabbricato rurale di antica costruzione, senza alcuna alterazione dei volumi; di qui la possibilità di realizzarla senza permesso di costruire e la assoggettabilità, al più, alla sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile conseguente alla realizzazione delle opere stesse».
Non solo, per il ricorrente l'amministrazione avrebbe dovuto considerare il fatto che si trattava di una «preesistente vasca irrigua, per motivi strettamente conservativi».
Per i giudici il ricorso non è fondato.
«L'adozione dell'ordinanza di demolizione di opere sine titulo -sottolineano nel primo punto- rientra nella competenza del dirigente comunale ovvero, nei Comuni sprovvisti della qualifica, in quella dei responsabili degli uffici e servizi, dovendo ritenersi implicitamente abrogata ogni disposizione che faccia riferimento alla competenza del Sindaco in materia».
Per i giudici la realizzazione di un piscina «non può essere intesa sotto il profilo urbanistico-edilizio come pertinenza dando luogo a una durevole trasformazione del territorio e non è stato fornito neppure un principio di prova che la struttura fosse preesistente e che quindi sia stato eseguito un intervento di manutenzione o di restauro e risanamento conservativo di strutture già esistenti».
Nella sentenza i magistrati ricordano anche che «ai fini edilizi il manufatto può essere considerato una pertinenza quando è non solo preordinato ad un'oggettiva esigenza dell'edificio principale ed è funzionalmente inserito al suo servizio, ma anche allorquando è sfornito di un autonomo valore di mercato e non comporta un cosiddetto carico urbanistico proprio in quanto esauriscono la loro finalità nel rapporto funzionale con l'edificio principale».
Quanto poi al caso specifico della piscina, ricordano un pronunciamento del Tar della Campania, (VI, 07.01.2022, n. 105) i giudici rimarcano che «in particolare, quanto alla piscina, non appare ultroneo specificare che, secondo condivisa giurisprudenza: tutti gli elementi strutturali concorrono al computo della volumetria del manufatto, siano essi interrati o meno, e fra di essi deve intendersi ricompresa anche la piscina, in quanto non qualificabile come pertinenza in senso urbanistico in ragione della funzione autonoma che è in grado di svolgere rispetto a quella propria dell'edificio al quale accede».
Pertanto «la realizzazione di una piscina è configurabile come intervento di ristrutturazione edilizia nella misura in cui realizza l'inserimento di nuovi elementi ed impianti, ed è quindi subordinata al regime del permesso di costruire in quanto comporta una durevole trasformazione del territorio» (articolo NT+Enti Locali & Edilizia del 27.03.2024).

EDILIZIA PRIVATA: La realizzazione di un piscina non può essere intesa sotto il profilo urbanistico-edilizio come pertinenza dando luogo a una durevole trasformazione del territorio.
Di nessuna pertinenza –rientrante nell’alveo dell’art. 6 del D.P.R. 380/2001 che enuclea gli interventi che costituiscono la c.d. “attività edilizia libera” e tra di essi, alla lettera e), “gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici”- è a parlarsi nella fattispecie.
Orbene, al fine di stabilire se la piscina realizzata dalla ricorrente sia (o meno) un elemento di arredo “pertinenziale” (da ciò dipendendo la sua riconducibilità o meno all’alveo dell’edilizia libera), occorre richiamare il concetto di pertinenza rilevante ai fini urbanistici.
Secondo giurisprudenza pacifica, l’accezione civilistica di pertinenza è più ampia di quella applicata nella materia urbanistico-edilizia.
In particolare, si è affermato che:
   “i) "la pertinenza urbanistico-edilizia è configurabile allorquando sussista un oggettivo nesso che non consenta altro che la destinazione della cosa ad un uso servente durevole e sussista una dimensione ridotta e modesta del manufatto rispetto alla cosa a cui esso inerisce";
   ii) "a differenza della nozione di pertinenza di derivazione civilistica, ai fini edilizi il manufatto può essere considerato una pertinenza quando è non solo preordinato ad un’oggettiva esigenza dell’edificio principale ed è funzionalmente inserito al suo servizio, ma anche allorquando è sfornito di un autonomo valore di mercato e non comporta un cosiddetto "carico urbanistico" proprio in quanto esauriscono la loro finalità nel rapporto funzionale con l’edificio principale".
Nello stesso senso è stato condivisibilmente affermato che «la nozione di pertinenza urbanistica ha peculiarità sue proprie, che la differenziano da quella civilistica dal momento che il manufatto deve essere non solo preordinato ad una oggettiva esigenza dell’edificio principale e funzionalmente inserito al suo servizio, ma deve essere anche sfornito di autonomo valore di mercato e dotato comunque di un volume modesto rispetto all’edificio principale, in modo da evitare il c.d. carico urbanistico, sicché gli interventi che, pur essendo accessori a quello principale, incidono con tutta evidenza sull’assetto edilizio preesistente, determinando un aumento del carico urbanistico, devono ritenersi sottoposti a permesso di costruire; tale criterio è stato applicato anche con specifico riguardo alla realizzazione di una piscina nell’area adiacente all’abitazione, la quale, in ragione della funzione autonoma che è in grado di svolgere rispetto a quella propria dell’edificio al quale accede, non è pertanto qualificabile come pertinenza in senso urbanistico».
Con specifico riguardo, poi, alla fattispecie della piscina, questo TAR ha ancora di recente chiarito che “in particolare, quanto alla piscina, non appare ultroneo specificare che, secondo condivisa giurisprudenza:
   a) "tutti gli elementi strutturali concorrono al computo della volumetria del manufatto, siano essi interrati o meno, e fra di essi deve intendersi ricompresa anche la piscina, in quanto non qualificabile come pertinenza in senso urbanistico in ragione della funzione autonoma che è in grado di svolgere rispetto a quella propria dell'edificio al quale accede";
   b) pertanto, “la realizzazione di una piscina è configurabile come intervento di ristrutturazione edilizia ai sensi dell'art. 3 comma 1 lett. d), d.P.R. n. 380 del 2001, nella misura in cui realizza l’inserimento di nuovi elementi ed impianti, ed è quindi subordinata al regime del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), dello stesso d.P.R., in quanto comporta una durevole trasformazione del territorio”.
---------------
... per l'annullamento dell’ordinanza del 05.10.2020 del Comune di Pozzuoli, notificata in data 12.10.2020, avente ad oggetto ingiunzione di demolizione.
...
1. La ricorrente è proprietaria di un immobile sito in Pozzuoli, alla via ... n. 58.
1.1. Con la ordinanza impugnata, del 05.10.2020, il Comune di Pozzuoli ingiungeva la demolizione delle opere abusive ivi acclarate con relazione tecnica dell’11.07.2020, consistenti nella realizzazione di una piscina con i conseguenti volumi interrati, in difetto di titolo edilizio.
1.2. Avverso detto provvedimento insorgeva parte ricorrente avanti questo TAR, a mezzi di gravame essenzialmente deducendo:
...
2. Il ricorso non è fondato.
...
2.2. Il secondo e il terzo mezzo, ben suscettibili di congiunto scrutinio, non sono fondati.
2.2.1. Non si rinvengono ragioni, invero, per deflettere dall’orientamento già assunto in sede cautelare, per cui la “la realizzazione di un piscina non può essere intesa sotto il profilo urbanistico-edilizio come pertinenza dando luogo a una durevole trasformazione del territorio (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. III 03.02.2020, n. 483) e non è stato fornito neppure un principio di prova che la struttura fosse preesistente e che quindi sia stato eseguito un intervento di manutenzione o di restauro e risanamento conservativo di strutture già esistenti”.
2.2.2. Di nessuna pertinenza –rientrante nell’alveo dell’art. 6 del D.P.R. 380/2001 che enuclea gli interventi che costituiscono la c.d. “attività edilizia libera” e tra di essi, alla lettera e), “gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici”- è a parlarsi nella fattispecie.
2.2.3. Orbene, al fine di stabilire se la piscina realizzata dalla ricorrente sia (o meno) un elemento di arredo “pertinenziale” (da ciò dipendendo la sua riconducibilità o meno all’alveo dell’edilizia libera), occorre richiamare il concetto di pertinenza rilevante ai fini urbanistici.
2.2.4. Secondo giurisprudenza pacifica, l’accezione civilistica di pertinenza è più ampia di quella applicata nella materia urbanistico-edilizia.
2.2.5. In particolare, si è affermato che:
   “i) "la pertinenza urbanistico-edilizia è configurabile allorquando sussista un oggettivo nesso che non consenta altro che la destinazione della cosa ad un uso servente durevole e sussista una dimensione ridotta e modesta del manufatto rispetto alla cosa a cui esso inerisce";
   ii) "a differenza della nozione di pertinenza di derivazione civilistica, ai fini edilizi il manufatto può essere considerato una pertinenza quando è non solo preordinato ad un’oggettiva esigenza dell’edificio principale ed è funzionalmente inserito al suo servizio, ma anche allorquando è sfornito di un autonomo valore di mercato e non comporta un cosiddetto "carico urbanistico" proprio in quanto esauriscono la loro finalità nel rapporto funzionale con l’edificio principale" (CdS, VI, 26.04.2021, n. 3318; TAR Lazio, II, 19.11.2021, n. 11976).
Nello stesso senso è stato condivisibilmente affermato che «la nozione di pertinenza urbanistica ha peculiarità sue proprie, che la differenziano da quella civilistica dal momento che il manufatto deve essere non solo preordinato ad una oggettiva esigenza dell’edificio principale e funzionalmente inserito al suo servizio, ma deve essere anche sfornito di autonomo valore di mercato e dotato comunque di un volume modesto rispetto all’edificio principale, in modo da evitare il c.d. carico urbanistico (cfr., ex multis, TAR Catania n. 4564/2010), sicché gli interventi che, pur essendo accessori a quello principale, incidono con tutta evidenza sull’assetto edilizio preesistente, determinando un aumento del carico urbanistico, devono ritenersi sottoposti a permesso di costruire (TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 10.05.2018, n. 3115); tale criterio è stato applicato anche con specifico riguardo alla realizzazione di una piscina nell’area adiacente all’abitazione, la quale, in ragione della funzione autonoma che è in grado di svolgere rispetto a quella propria dell’edificio al quale accede, non è pertanto qualificabile come pertinenza in senso urbanistico (TAR Campania, Napoli sez. III, 30.03.2018 n. 2033; TAR Campania, Napoli, sez. III, 11.01.2018, n. 194; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 16.03.2017, n. 1503)» (TAR Campania, II, 30.05.2018, n. 3569).
2.2.6. Con specifico riguardo, poi, alla fattispecie della piscina, questo TAR ha ancora di recente chiarito (TAR Campania, VI, 07.01.2022, n. 105) che “in particolare, quanto alla piscina, non appare ultroneo specificare che, secondo condivisa giurisprudenza:
   a) "tutti gli elementi strutturali concorrono al computo della volumetria del manufatto, siano essi interrati o meno, e fra di essi deve intendersi ricompresa anche la piscina, in quanto non qualificabile come pertinenza in senso urbanistico in ragione della funzione autonoma che è in grado di svolgere rispetto a quella propria dell'edificio al quale accede" (cfr. TAR Campania, Napoli, VII, n. 3358/2018);
   b) pertanto, “la realizzazione di una piscina è configurabile come intervento di ristrutturazione edilizia ai sensi dell'art. 3 comma 1 lett. d), d.P.R. n. 380 del 2001, nella misura in cui realizza l’inserimento di nuovi elementi ed impianti, ed è quindi subordinata al regime del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), dello stesso d.P.R., in quanto comporta una durevole trasformazione del territorio” (TAR Campania, Napoli, sez. IV, 14/11/2011, n. 5316)”.
2.2.7. In ossequio ai superiori principi, pertanto, ben può dirsi che l’opera abusiva contestata nel caso di specie (id est la realizzazione di una piscina adiacente all’edificio di proprietà della ricorrente) –lungi dal costituire una mera pertinenza urbanistica– rientra certamente nella categoria della ristrutturazione edilizia, tenuto conto della sua autonoma funzionalità, nonché del suo autonomo valore di mercato e della sua intrinseca attitudine a trasformare in modo durevole il territorio.
2.2.8. Né può rilevare la labiale allegazione di parte ricorrente circa la mera “risistemazione” di manufatti preesistenti.
2.2.9. Ora, costituisce dato pacifico quello in forza del quale, l'onere della prova circa la effettiva natura ed entità dei lavori, nonché circa la effettiva natura e dimensione delle preesistenti opere su cui i nuovi interventi impattano, grava in capo al soggetto che allega di avere realizzato essi lavori e allega le ridette preesistenze; trattandosi di soggetto nella cui sfera di signoria, quale responsabile dell’abuso o proprietario, ricade la condotta e il bene immobile su cui insiste (TAR Campania, VI, 26.06.2020, n. 2680; CdS, II, 30.04.2020, n. 276; CdS, VI, 24.01.2020, n. 588).
2.2.10. E ciò anche in ossequio al cd. “principio di vicinanza della prova”, in forza del quale è ragionevolmente esigibile da chi ha posto in essere le opere la produzione di evidenze documentali atte a comprovare la natura di esse opere, anche attraverso riferimenti alla effettiva consistenza dell’immobile, sia ex ante che ex post (TAR Campania, VI, 28.05.2020, n. 2043; TAR Lombardia, I, 26.09.2018, n. 2143) e la epoca di realizzazione.
2.2.11. Si è all’uopo rimarcato, con statuizioni rese in tema di condono edilizio ma che ben si attagliano anche alla fattispecie in esame, che “ai fini della concessione del condono edilizio, l'Amministrazione, pur dovendo sempre espletare un'istruttoria adeguata anche relativamente all'epoca della edificazione (onde individuare il regime giuridico di riferimento), non deve fornire, quale condizione di legittimità per l'irrogazione della sanzione, (anche) prova certa dell'epoca di realizzazione dell'abuso. Ricade, infatti, in capo al proprietario (o al responsabile dell'abuso) l'onere di provare la data di ultimazione (con difforme destinazione d'uso) delle opere edilizie, dal momento che solo l'interessato può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione di un manufatto. In difetto di tali prove, resta integro il potere dell'Amministrazione di negare la sanatoria dell'abuso e il suo dovere di irrogare la sanzione demolitoria (ex plurimis Consiglio di Stato, sez. IV, 03/02/2017, n. 463; Consiglio di Stato, sez. IV, 15/06/2016, n. 2626; Consiglio di Stato, sez. VI, 27/07/2015, n. 3666)” (CdS, VI, 27.03.2018, n. 1927).
Nella fattispecie nessun principio di prova è stato fornito dalla parte ricorrente, tale da incrinare gli acclaramenti operati dagli uffici comunali.
2.2.12. Quanto alla censura concernente la mancata applicazione della sanzione pecuniaria, va quivi richiamato quanto costantemente affermato in subiecta materia, per cui:
   - “l'applicabilità della sanzione pecuniaria, in deroga alla regola generale della demolizione, propria degli illeciti edilizi, presuppone la dimostrazione della oggettiva impossibilità di procedere alla demolizione delle parti difformi senza incidere, sul piano delle conseguenze materiali, sulla stabilità dell'intero edificio. Inoltre, l'applicabilità, o meno, della sanzione pecuniaria, può essere decisa dall'Amministrazione solo nella fase esecutiva dell'ordine di demolizione e non prima, sulla base di un motivato accertamento tecnico” (CdS, VI, 10.01.2020, n. 254);
   - “la valutazione circa la possibilità di dare corso alla applicazione della sanzione pecuniaria a fronte di una opera abusiva in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire, con la conseguenza che la mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell'ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l'accertamento delle conseguenze derivanti dall'omesso adempimento al predetto ordine di demolizione e della verifica dell'incidenza della demolizione sulle opere non abusive, dimodoché la verifica di cui all'art. 33, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 va compiuta su segnalazione della parte privata durante la fase esecutiva e non dall’Amministrazione procedente all'atto dell'adozione del provvedimento sanzionatorio” (CdS, II, 2403.2021, n. 2493; Id., VI, 13.05.2021, n. 3783);
   - “le disposizioni dell’art. 34 d.P.R. n. 380 del 2001 devono essere interpretate nel senso che la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria debba essere valutata dall'amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all'ordine di demolizione” (TAR Campania, II, 06.02.2023, n. 833) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 25.03.2024 n. 1995 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Costituisce dato affatto ricevuto quello in virtù del quale “L’adozione dell'ordinanza di demolizione di opere sine titulo rientra nella competenza del dirigente comunale ovvero, nei Comuni sprovvisti della qualifica, in quella dei responsabili degli uffici e servizi, dovendo ritenersi implicitamente abrogata ogni disposizione che faccia riferimento alla competenza del Sindaco in materia”, a nulla potendo per certo rilevare la assenza di disposizioni attuative in tal senso dello statuto comunale ovvero di matrice regolamentare, discendendo tale attribuzione direttamente dalla legge, e ciò già con l’art. 2, comma 12, l. 16.06.1998 n. 191.
---------------
... per l'annullamento dell’ordinanza del 05.10.2020 del Comune di Pozzuoli, notificata in data 12.10.2020, avente ad oggetto ingiunzione di demolizione.
...
1. La ricorrente è proprietaria di un immobile sito in Pozzuoli, alla via ... n. 58.
1.1. Con la ordinanza impugnata, del 05.10.2020, il Comune di Pozzuoli ingiungeva la demolizione delle opere abusive ivi acclarate con relazione tecnica dell’11.07.2020, consistenti nella realizzazione di una piscina con i conseguenti volumi interrati, in difetto di titolo edilizio.
1.2. Avverso detto provvedimento insorgeva parte ricorrente avanti questo TAR, a mezzi di gravame essenzialmente deducendo:
...
2. Il ricorso non è fondato.
2.1. Va in primo luogo scrutinato il primo mezzo che, in ossequio all’indefettibile ordo quaestionum (CdS, a.p. 5/15) che connota il processo amministrativo ed a prescindere da una eventuale volontà di graduazione della parte ricorrente (volontà peraltro, nella fattispecie, non mai disvelatasi), assume carattere preliminare, ponendo questioni di incompetenza e di mancato esercizio del potere da parte dell’organo competente a rendere un parere, che nel caso che ne occupa dovrebbe individuarsi nella commissione edilizia.
2.1.1. Il mezzo non è fondato.
2.1.2. E, invero, costituisce dato affatto ricevuto quello in virtù del quale “L’adozione dell'ordinanza di demolizione di opere sine titulo rientra nella competenza del dirigente comunale ovvero, nei Comuni sprovvisti della qualifica, in quella dei responsabili degli uffici e servizi, dovendo ritenersi implicitamente abrogata ogni disposizione che faccia riferimento alla competenza del Sindaco in materia”, a nulla potendo per certo rilevare la assenza di disposizioni attuative in tal senso dello statuto comunale ovvero di matrice regolamentare, discendendo tale attribuzione direttamente dalla legge, e ciò già con l’art. 2, comma 12, l. 16.06.1998 n. 191 (TAR Campania, IV, 04.07.2019, n. 3700; Id. VI, 01.02.2019, n. 537; Id., id., 06.03.2018, n. 1416) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 25.03.2024 n. 1995 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’omessa o imprecisa indicazione di un'area che verrà acquisita di diritto al patrimonio pubblico non costituisce motivo di illegittimità dell'ordinanza di demolizione, giusta l’inveterato insegnamento per cui l’omessa, puntuale, indicazione dell'area suscettibile di essere acquisita gratuitamente al patrimonio del Comune in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione, non mai vale a minare la validità ed efficacia dell’ordine di demolizione.
La ingiunzione a demolire -indirizzata al trasgressore, ovvero al proprietario dell’area- è direttamente finalizzata al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di 90 giorni.
La acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere, della relativa area di sedime e dell'area di pertinenza urbanistica, costituisce –invero- una conseguenza discendente ex lege ed ex post dalla inottemperanza all’ordine impartito; la puntuale individuazione e delimitazione della effettiva latitudine di tale effetto legale di ablazione, indi, ben può essere oggetto di successive certazioni ad opra della Autorità.
---------------
Costituisce dato pacifico quello in forza del quale ai fini dell’adozione di provvedimenti sanzionatori di abusi edilizi, stante la natura vincolata degli stessi, non è necessaria la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento.
---------------
Nessun vizio di natura motivazionale stricto sensu intesa può affliggere il gravato provvedimento di ingiunzione a demolire trattandosi di atto che -certando la esistenza di un illecito edilizio, ed irrogando la relativa sanzione- necessita di giustificazione, più che di motivazione, consistente:
   - nell’acclaramento dei fatti, id est della realizzazione delle opere e degli interventi edilizi;
   - nella sussumibilità di tali interventi nel novero di quelli necessitanti di un titolo abilitativo;
   - nella certazione della loro realizzazione, di contro, in assenza del prescritto provvedimento abilitante.
Di qui il consolidato insegnamento a mente del quale i provvedimenti repressivi di abusi edilizi, in quanto espressione di actio vincolata nel contenuto, non abbisognano di specifica motivazione -intesa come estrinsecazione della scelta della preminenza dell’interesse pubblico al ripristino dell’ordine giuridico infranto, all’esito di una ponderazione dei contrapposti interessi in giuoco- bensì di un supporto giustificativo, id est della certazione della esistenza di attività edilizia realizzata in dispregio delle regole.
---------------
... per l'annullamento dell’ordinanza del 05.10.2020 del Comune di Pozzuoli, notificata in data 12.10.2020, avente ad oggetto ingiunzione di demolizione.
...
1. La ricorrente è proprietaria di un immobile sito in Pozzuoli, alla via ... n. 58.
1.1. Con la ordinanza impugnata, del 05.10.2020, il Comune di Pozzuoli ingiungeva la demolizione delle opere abusive ivi acclarate con relazione tecnica dell’11.07.2020, consistenti nella realizzazione di una piscina con i conseguenti volumi interrati, in difetto di titolo edilizio.
1.2. Avverso detto provvedimento insorgeva parte ricorrente avanti questo TAR, a mezzi di gravame essenzialmente deducendo:
...
2.3. Anche il quarto mezzo non è fondato.
2.3.1. L’omessa o imprecisa indicazione di un'area che verrà acquisita di diritto al patrimonio pubblico non costituisce motivo di illegittimità dell'ordinanza di demolizione, giusta l’inveterato insegnamento per cui l’omessa, puntuale, indicazione dell'area suscettibile di essere acquisita gratuitamente al patrimonio del Comune in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione, non mai vale a minare la validità ed efficacia dell’ordine di demolizione (ex pluribus, Tar Campania, VI, 02.02.2021, n. 697; TAR Lombardia, II, 03.01.2023, n. 54).
2.3.2. La ingiunzione a demolire -indirizzata al trasgressore, ovvero al proprietario dell’area- è direttamente finalizzata al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di 90 giorni.
2.3.3. La acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere, della relativa area di sedime e dell'area di pertinenza urbanistica, costituisce –invero- una conseguenza discendente ex lege ed ex post dalla inottemperanza all’ordine impartito; la puntuale individuazione e delimitazione della effettiva latitudine di tale effetto legale di ablazione, indi, ben può essere oggetto di successive certazioni ad opra della Autorità (TAR Campania, VI, 18.07.2023, n. 4380).
2.3.4. Tutt’affatto irrilevanti, di poi, si appalesano gli adombrati dubbi di costituzionalità della norma che ne occupa, di poi, giusta la pluriennale giurisprudenza formatasi in subiecta materia.
2.4. Anche il quinto mezzo, con cui si veicolano censure afferenti alla asserita violazione delle prerogative di partecipazione procedimentale spettanti alla ricorrenti, non è fondato, atteso che, siccome si è avuto modo di illustrare supra in sede di negativo scrutinio dei motivi “afferenti al merito”, il contenuto dispositivo dell’impugnato provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
2.4.1. La certazione giudiziale della legittimità della azione provvedimentale quivi censurata rende irrilevante la (asserita) pretermissione procedimentale, attesa la inidoneità di un qualsiasi apporto collaborativo a determinare una differente conclusione della vicenda (TAR Campania, VI, 20.07.2020, n. 3210; TAR Lombardia, I, 26.09.2018, n. 2145).
2.4.2. La ricaduta patologica di tale lamentata violazione “formale e/o procedimentale” è quindi sterilizzata dall’applicazione dell’art. 21-octies della legge 241/1990, norma che ben si attaglia anche alla omessa comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla adozione della ingiunzione a demolire.
2.4.3. D’altra parte, costituisce dato pacifico quello in forza del quale ai fini dell’adozione di provvedimenti sanzionatori di abusi edilizi, stante la natura vincolata degli stessi, non è necessaria la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento (TAR Campania, VI, 10.08.2020, n. 3560; CdS, VI, 12.05.2020, n. 2980; CdS, VI, 11.03.2019, n. 1621).
2.5. Quanto alla ultima censura di carenza motivazionale, è sufficiente il rilevare, sul punto, che nessun vizio di natura motivazionale stricto sensu intesa può affliggere il gravato provvedimento di ingiunzione a demolire trattandosi di atto che -certando la esistenza di un illecito edilizio, ed irrogando la relativa sanzione- necessita di giustificazione, più che di motivazione (TAR Campania, VI, 31.05.2023, n. 3329), consistente:
   - nell’acclaramento dei fatti, id est della realizzazione delle opere e degli interventi edilizi;
   - nella sussumibilità di tali interventi nel novero di quelli necessitanti di un titolo abilitativo;
   - nella certazione della loro realizzazione, di contro, in assenza del prescritto provvedimento abilitante (TAR Campania, VI, 18.07.2023, n. 4380).
2.5.1. Di qui il consolidato insegnamento a mente del quale i provvedimenti repressivi di abusi edilizi, in quanto espressione di actio vincolata nel contenuto, non abbisognano di specifica motivazione -intesa come estrinsecazione della scelta della preminenza dell’interesse pubblico al ripristino dell’ordine giuridico infranto, all’esito di una ponderazione dei contrapposti interessi in giuoco- bensì di un supporto giustificativo, id est della certazione della esistenza di attività edilizia realizzata in dispregio delle regole (TAR Campania, VI, 10.08.2020, n, 3560, cit.; Id., id., 22.05.2020, n. 1939) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 25.03.2024 n. 1995 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Distanze, obbligo del rispetto anche se c’è una sola parete finestrata. La Cassazione ricorda che la ratio della norma del Dm 1444/1968 non mira a tutelare solo la riservatezza ma anche e soprattutto la salute pubblica.
L’obbligo di rispettare le distanze minime fissate dal Dm 1444/1968 -e più in particolare la distanza minima di 10 metri tra le pareti finestrate- va applicato anche nel caso in cui una sola delle pareti che si fronteggiano sia finestrata.
----------------
Costituisce principio consolidato quello secondo il quale in tema di distanze nelle costruzioni, ai sensi dell'art. 873 cod. civ., il condono edilizio, esplicando i suoi effetti sul piano dei rapporti pubblicistici tra P.A. e privato costruttore, non ha incidenza nei rapporti tra privati, i quali hanno ugualmente facoltà di chiedere la tutela ripristinatoria apprestata dall'art. 872 cod. civ. per le violazioni delle distanze previste dal codice civile e dalle norme regolamentari integratrici.
Invero, la sanatoria o il condono degli illeciti urbanistici, inerendo al rapporto fra P.A. e privato costruttore, esplicano i loro effetti soltanto sul piano dei rapporti pubblicistici -amministrativi, penali e/o fiscali- e non hanno alcuna incidenza nei rapporti fra privati, lasciando impregiudicati i diritti dei privati confinanti derivanti dalla eventuale violazione delle distanze legali previste dal codice civile e dalla norme regolamentari di esse integratrici.
Ed ancora, l'obbligo di rispettare le distanze legali -previste dagli strumenti urbanistici per le costruzioni legittime non soltanto a tutela dei proprietari frontisti ma anche per finalità di pubblico interesse- deve essere osservato a maggior ragione nel caso di costruzioni abusive, anche se sia intervenuta la relativa sanatoria amministrativa, i cui effetti sono limitati al campo pubblicistico e non pregiudicano i diritti dei terzi; pertanto, il proprietario del fondo contiguo, leso dalla violazione delle norme urbanistiche, ha comunque il diritto di chiedere ed ottenere l'abbattimento o la riduzione a distanza legale della costruzione illegittima nonostante sia intervenuto il condono edilizio.
Peraltro, l’art. 9, comma 1, del d.m. n. 1444 del 1968 –traendo la sua forza cogente dai commi 8 e 9 dell’art. 41-quinquies l. n. 1150 del 1942 e prescrivendo, per la zona A, quanto alle operazioni di risanamento conservativo ed alle eventuali ristrutturazioni, che le distanze tra gli edifici non possano essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti–, rappresenta una disciplina integrativa dell’art. 873 c.c. immediatamente idonea ad incidere sui rapporti interprivatistici, sicché, sia in caso di adozione di strumenti urbanistici contrastanti con l’art. 9 citato, sia in presenza di disposizioni di divieto assoluto di costruire, sussiste l’obbligo per il giudice di merito di dare attuazione alla disposizione integrativa dell’art. 873, mediante condanna all’arretramento di quanto successivamente edificato oltre i limiti, ove il costruttore sia stato proprietario di un preesistente volume edilizio, o all’integrale eliminazione della nuova edificazione, qualora invece non sussista alcun preesistente volume.
Inoltre, le norme contenute nei regolamenti edilizi che stabiliscono le distanze fra le costruzioni e di esse dal confine sono volte non solo ad evitare la formazione di intercapedini nocive fra edifici frontistanti ma anche a tutelare l'assetto urbanistico di una data zona e la densità degli edifici in relazione all'ambiente, finalità quest'ultima che viene realizzata dalle norme regolamentari stabilendo una distanza tra le costruzioni superiore a quella prevista dall'art. 873 cod. civ., in cui ciò che rileva è la distanza in sé delle costruzioni a prescindere dal loro fronteggiarsi o meno e dal dislivello dei fondi su cui insistono; ne consegue che una convenzione tra le parti che deroghi alle norme sulle distanze previste nel regolamento edilizio è senz'altro invalida, trattandosi di norme inderogabili perché non si limitano a disciplinare i rapporti intersoggettivi di vicinato, ma mirano a tutelare anche interessi generali.
---------------
Secondo la giurisprudenza di legittimità, in tema di distanze legali nelle costruzioni, le prescrizioni contenute nei piani regolatori e nei regolamenti edilizi, essendo dettate -contrariamente a quelle del codice civile- a tutela dell'interesse generale a un prefigurato modello urbanistico, non sono derogabili dai privati: di qui l'invalidità -anche nei rapporti interni- delle convenzioni stipulate fra proprietari confinanti le quali si rivelino in contrasto con le norme urbanistiche in materia di distanze.
---------------
L’obbligo del rispetto della distanza minima assoluta di dieci metri tra pareti finestrate di edifici antistanti deve essere applicato anche nel caso in cui una sola delle pareti che si fronteggiano sia finestrata, atteso che la norma in esame è finalizzata, non alla tutela della riservatezza ma alla salvaguardia dell’interesse pubblico-sanitario a mantenere una determinata intercapedine tra gli edifici antistanti, quando uno dei due abbia una parete finestrata.
---------------
3. Con il primo motivo i ricorrenti denunciano violazione degli artt. 9 d.m. n. 1444/1968 e 872 cod. civ.
Si sostiene l’erroneità della sentenza impugnata, la quale aveva affermato che il rispetto della distanza minima assoluta tra fabbricati rispondeva a esigenze pubblicistiche non derogabili, così da evitare il formarsi di intercapedini, senza tenere conto dell’acquisito condono edilizio, che aveva, a dire dei ricorrenti, <<valutato e ridimensionato, ovvero annullato>> l’interesse pubblico in discorso.
3.1. Il motivo è infondato.
Costituisce principio consolidato quello secondo il quale in tema di distanze nelle costruzioni, ai sensi dell'art. 873 cod. civ., il condono edilizio, esplicando i suoi effetti sul piano dei rapporti pubblicistici tra P.A. e privato costruttore, non ha incidenza nei rapporti tra privati, i quali hanno ugualmente facoltà di chiedere la tutela ripristinatoria apprestata dall'art. 872 cod. civ. per le violazioni delle distanze previste dal codice civile e dalle norme regolamentari integratrici (tra le tante, v. Sez. Sez. 2, n. 3031, 06/02/2009, Rv. 606558).
Si era già in precedenza chiarito che la sanatoria o il condono degli illeciti urbanistici, inerendo al rapporto fra P.A. e privato costruttore, esplicano i loro effetti soltanto sul piano dei rapporti pubblicistici -amministrativi, penali e/o fiscali- e non hanno alcuna incidenza nei rapporti fra privati, lasciando impregiudicati i diritti dei privati confinanti derivanti dalla eventuale violazione delle distanze legali previste dal codice civile e dalla norme regolamentari di esse integratrici (Sez. 2, n. 12966, 31/05/2006, Rv. 592543).
Ed ancora, l'obbligo di rispettare le distanze legali -previste dagli strumenti urbanistici per le costruzioni legittime non soltanto a tutela dei proprietari frontisti ma anche per finalità di pubblico interesse- deve essere osservato a maggior ragione nel caso di costruzioni abusive, anche se sia intervenuta la relativa sanatoria amministrativa, i cui effetti sono limitati al campo pubblicistico e non pregiudicano i diritti dei terzi; pertanto, il proprietario del fondo contiguo, leso dalla violazione delle norme urbanistiche, ha comunque il diritto di chiedere ed ottenere l'abbattimento o la riduzione a distanza legale della costruzione illegittima nonostante sia intervenuto il condono edilizio (Sez. 2, n. n. 18728, 26/09/2005, Rv. 584791).
Peraltro, l’art. 9, comma 1, del d.m. n. 1444 del 1968 –traendo la sua forza cogente dai commi 8 e 9 dell’art. 41-quinquies l. n. 1150 del 1942 e prescrivendo, per la zona A, quanto alle operazioni di risanamento conservativo ed alle eventuali ristrutturazioni, che le distanze tra gli edifici non possano essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti–, rappresenta una disciplina integrativa dell’art. 873 c.c. immediatamente idonea ad incidere sui rapporti interprivatistici, sicché, sia in caso di adozione di strumenti urbanistici contrastanti con l’art. 9 citato, sia in presenza di disposizioni di divieto assoluto di costruire, sussiste l’obbligo per il giudice di merito di dare attuazione alla disposizione integrativa dell’art. 873, mediante condanna all’arretramento di quanto successivamente edificato oltre i limiti, ove il costruttore sia stato proprietario di un preesistente volume edilizio, o all’integrale eliminazione della nuova edificazione, qualora invece non sussista alcun preesistente volume (Sez. 2, 23.01.2018 n. 1616, Rv. 647082).
3.2. Sotto altro profilo deve rilevarsi che le norme contenute nei regolamenti edilizi che stabiliscono le distanze fra le costruzioni e di esse dal confine sono volte non solo ad evitare la formazione di intercapedini nocive fra edifici frontistanti ma anche a tutelare l'assetto urbanistico di una data zona e la densità degli edifici in relazione all'ambiente, finalità quest'ultima che viene realizzata dalle norme regolamentari stabilendo una distanza tra le costruzioni superiore a quella prevista dall'art. 873 cod. civ., in cui ciò che rileva è la distanza in sé delle costruzioni a prescindere dal loro fronteggiarsi o meno e dal dislivello dei fondi su cui insistono; ne consegue che una convenzione tra le parti che deroghi alle norme sulle distanze previste nel regolamento edilizio è senz'altro invalida, trattandosi di norme inderogabili perché non si limitano a disciplinare i rapporti intersoggettivi di vicinato, ma mirano a tutelare anche interessi generali (Sez. 2, n. 19449, 28/09/2004, Rv. 578209; ma già prima, Cass. nn. 12894/1999 e 4366/2001).
L’indirizzo risulta essere stato, successivamente reiteratamente confermato. Con la decisione n. 27373/2021 si è approfonditamente fatto nuovamente il punto.
Appare utile riprenderne il passaggio motivazionale saliente, di evidente chiarezza: <<Secondo la giurisprudenza di legittimità, infatti, in tema di distanze legali nelle costruzioni, le prescrizioni contenute nei piani regolatori e nei regolamenti edilizi, essendo dettate -contrariamente a quelle del codice civile- a tutela dell'interesse generale a un prefigurato modello urbanistico, non sono derogabili dai privati: di qui l'invalidità -anche nei rapporti interni- delle convenzioni stipulate fra proprietari confinanti le quali si rivelino in contrasto con le norme urbanistiche in materia di distanze (Cass., Sez. II, 04.02.2004, n. 2117; Cass., Sez. III, 22.03.2005, n. 6170; Cass., Sez. II, 23.04.2010, n. 9751).
Questo indirizzo è stato ribadito, successivamente alla proposizione del presente ricorso, da Cass., Sez. II, 18.10.2018, n. 26270, da Cass., Sez. II, 20.05.2019, n. 13513, e da Cass., Sez. II, 02.09.2020, n. 18218.
Né questo approdo è in contrasto con quanto statuito da Cass., Sez. II, 22.02.2010, n. 4240, con riguardo alla usucapibilità della servitù avente ad oggetto il mantenimento di una costruzione a distanza inferiore a quella fissata dalle norme inderogabili degli strumenti urbanistici locali.
Infatti, la usucapibilità del diritto a tenere un immobile a distanza inferiore a quella legale non equivale alla stipula pattizia di una deroga in tal senso, perché risponde all'esigenza ulteriore della stabilità dei rapporti giuridici in relazione al decorso del tempo.
In sostanza, altro è incidere sui poteri pubblici, o consentire una generalizzata derogabilità, il che può cagionare effetti lesivi permanenti dell'interesse generale tutelato; altro è ammettere che operi il fenomeno dell'usucapione. Esso vale soltanto a riportare il meccanismo di contemperamento dei diritti soggettivi nell'alveo ordinario previsto dal legislatore, escludendo la sussistenza, nel circoscritto ambito della proprietà immobiliare, di diritti soggettivi a tutela rafforzata>>.
4. Con il secondo motivo si denuncia violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., in quanto, si afferma, la condanna si sarebbe potuta risolvere in una trasformazione delle finestre in luci. Ciò era stato evidenziato con l’impugnazione, ma la Corte territoriale non aveva reso risposta.
4.1. La doglianza è priva di fondamento.
È pur vero che la Corte d’appello non ha pronunciato espressamente sul punto.
Tuttavia, dal complesso argomentativo della decisione si trae la piena consapevolezza del Giudice che la manifestata disponibilità a trasformare le vedute in luci, al fine di evitare l’arretramento del fabbricato, non poteva in alcun modo essere presa in considerazione, stante che la regola dettata dal d.m. n. 1444/1968 fa riferimento alla sussistenza anche della parete finestrata su uno solo dei due fabbricati e, nel caso in esame, la Corte locale, con accertamento in fatto, in questa sede non riesaminabile, ha verificato che l’immobile attoreo è dotato di finestre.
A pag. 4, p. 4, la sentenza, dopo avere puntualizzato che <<l’obbligo del rispetto della distanza minima assoluta di dieci metri tra pareti finestrate di edifici antistanti deve essere applicato anche nel caso in cui una sola delle pareti che si fronteggiano sia finestrata, atteso che la norma in esame è finalizzata, non alla tutela della riservatezza ma alla salvaguardia dell’interesse pubblico-sanitario a mantenere una determinata intercapedine tra gli edifici antistanti, quando uno dei due abbia una parete finestrata>>, ha puntualmente richiamato la consolidata giurisprudenza di questa Corte (Cass. nn. 19.02.2019 n. 4834, 5017/2018, 13547/2011, S.U. n. 14953/2011) (Corte di Cassazione, Sez. II civile, ordinanza 22.03.2024 n. 7744).

EDILIZIA PRIVATA: Nozione di centro abitato e sua rilevanza urbanistica.
---------------
Edilizia e urbanistica – Centro abitato – Individuazione – Codice della strada – Strumenti – Differenza.
La nozione di centro abitato trova riscontro nell’art. 3 del nuovo codice della strada, che, in un’ottica finalistica di diversificazione delle regole di circolazione stradale, lo identifica in un “insieme di edifici, delimitato lungo le vie di accesso dagli appositi segnali di inizio e fine”.
Lo stesso va, dunque, individuato nella situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, comunque suscettibile di espansione, ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o simili.
La sua rilevanza urbanistica discende, peraltro, dalla legge n. 765 del 1967 (cosiddetta legge ponte) che, introducendo l’art. 41-quinquies nella l. n. 1150 del 1942, lo utilizza quale concetto per disciplinare l’edificazione nei comuni privi di piano regolatore o di programma di fabbricazione e, quindi, dal d.m. 01.04.1968, n. 1404, in ordine alle distanze dell’edificazione dal nastro stradale. (1)
---------------
   (1) Precedenti in senso conforme: Cons. Stato, sez. IV, 19.08.2016, n. 3656.
         In senso difforme: Cons. Stato, sez. II, 17.06.2020, n. 3900; Cons. Stato, sez. IV, 11.03.1999 (Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 22.03.2024 n. 2798 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
---------------
SENTENZA
10. Nel merito, l’appello è fondato.
11. Punto essenziale della vicenda è la chiusura di un vano, già utilizzato come corridoio d’accesso, successivamente adibito a rimessaggio a servizio del ristorante.
12. Rileva il Collegio come la difesa civica non neghi affatto la preesistenza volumetrica, ma pretenda di dequotarne la sussistenza in ragione dell’originaria finalizzazione, sicché solo la nuova tipologia di utilizzo avrebbe reso il locale “volume autonomo”.
La tesi non può essere condivisa. Il volume di un edificio, infatti, espresso in metri cubi vuoto per pieno, è costituito dalla sommatoria della superficie delimitata dal perimetro esterno dei vari piani per le relative altezze effettive misurate da pavimento a pavimento del solaio sovrastante. L’inclusione nella stessa di un determinato locale, dunque, prescinde dalla finalizzazione dello stesso a mero transito per accedere ad altre stanze, ovvero, una volta venuta meno ridetta necessità, a magazzino/deposito.
La destinazione d’uso, infatti, ammesso e non concesso possa assumere rilievo quella di una porzione del manufatto comunque a servizio dell’intero, non implica certo la decurtazione dal computo, ovvero la sua inclusione solo in ragione di ridetta mutata finalizzazione.
13. Chiarito quanto sopra, il Collegio reputa dirimente individuare la data di realizzazione dell’immobile nella sua consistenza finale, comprensiva del corridoio, comunque lo si voglia denominare e a prescindere dalla sua concreta utilizzazione.
Al riguardo, la giurisprudenza ha da sempre affermato che l’obbligo di comprovare la preesistente consistenza di un immobile all’epoca di edificazione libera grava sulla proprietà. Il privato, cioè, è onerato a provare la data di realizzazione dell’intervento edilizio, non solo per poter fruire del beneficio di una sanatoria, ma anche -in generale- per potere escludere la necessità del previo rilascio del titolo abilitativo, ove si faccia questione di opera risalente ad epoca anteriore all’introduzione del regime amministrativo autorizzatorio dello ius aedificandi.
Solo il privato, infatti, può fornire (in quanto ordinariamente ne dispone) inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto, mentre l’amministrazione non può, in via generale, materialmente accertare quale fosse la situazione all’interno del suo territorio negli anni precedenti al 1967 (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 06.02.2019, n. 903; id., 04.03.2019, n. 1476; 20.04.2020, n. 2524; 09.06.2023, n. 5668).
Come è noto, infatti, solo con l’art. 10 della l. n. 765/1967 (entrata in vigore il 01.09.1967), l’obbligo di licenza edilizia è stato esteso a tutti gli interventi edilizi (intesi quali nuove costruzioni, ampliamenti, modifiche e demolizioni di manufatti esistenti, nonché opere di urbanizzazione) eseguiti sull’intero territorio comunale.
In precedenza, l’art. 31, comma 1, della l. n. 1150 del 1942 lo prevedeva solo per certi interventi edilizi e limitatamente ad alcune zone territoriali, ovvero, per quanto qui di interesse, i centri abitati e, ove esisteva il piano regolatore comunale, anche le zone di espansione ivi espressamente indicate, salvo quanto dettato per altre zone o per tutto il territorio comunale dal Regolamento edilizio, accompagnato o meno dal Programma di fabbricazione comunale.
14. Al fine di agevolare la prova di tale stato legittimo dell’immobile, laddove si tratti di manufatti che insistono in loco da molti anni, il legislatore ha introdotto il comma 2-bis nell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380 del 2001 (d.l. n. 76 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 120 del 2020), che consente di attingere ai titoli abilitativi relativi non solo alla sua originaria edificazione, ma anche alle sue successive vicende trasformative.
15. Nel caso di specie, è documentato che il corridoio preesistesse al 1967.
La sentenza del Tribunale di Bari n. 1853 del 2023, i cui esiti sono richiamati anche dalla difesa civica, afferma espressamente che il volume di cui è causa «[…] costituito essenzialmente da mura perimetrali, volte e due portoni in ferro risulta presente in catasto approssimativamente dal 1953, tempo in cui l’immobile era in proprietà alla sig.ra Porcelli Nicoletta fu Francesco che acquista in data 03/03/1953 rep. n. 14547 come accertato a suo tempo dal tecnico del Catasto a seguito di sopralluogo (cfr. rif. Mod. 5) per una superficie di circa 34.25 mq.».
Ciò trova conferma in tutte le indicazioni catastali dettagliatamente evocate da parte appellante, nonché nella rappresentazione dello stato dei luoghi al momento della presentazione dell’istanza di rilascio della concessione edilizia del 2000.
15.1. Il Comune ritiene tuttavia di trarre la prova dell’abusività dell’opera dalla mancata produzione della licenza edilizia che comunque sarebbe stata necessaria per chiudere il corridoio, giusta l’insistenza dell’immobile nel “borgo antico”.
Affermazione questa che avrebbe potuto avere una qualche plausibilità ove fosse stato versato in atti il titolo originario in forza del quale è stato realizzato il fabbricato, con conseguente prova dell’apertura verso la strada del corridoio, e quindi, indirettamente, della sua chiusura solo in epoca successiva.
Diversamente, non è dato comprendere da quale circostanza, anche fattuale, la difesa civica evinca che la chiusura sia sopravvenuta e non originaria, e che solo per la stessa sarebbe stata necessaria una licenza aggiuntiva.
16. Del resto, neppure è stata data prova che per quella zona la «licenza del podestà» fosse davvero necessaria a far data dal 1942, stante che l’ubicazione del fabbricato nel c.d. “borgo antico” non implica affatto la sua riconduzione a ciò che, secondo le indicazioni pianificatorie dell’epoca, doveva essere perimetrato come centro abitato.
17. Come questo Consiglio di Stato ha già avuto modo di precisare (Cons. Stato, sez. IV, 19.08.2016, n. 3656), la definizione di centro abitato non è rinvenibile in termini univoci, per cui occorre far riferimento a criteri empirici elaborati dalla giurisprudenza.
Esso trova ora riscontro nell’art. 3 del c.d. nuovo codice della strada, che lo identifica in un «insieme di edifici, delimitato lungo le vie di accesso dagli appositi segnali di inizio e fine», che tuttavia nasce per esigenze di diversificazione delle regole di circolazione stradale. Va dunque individuato nella situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, comunque suscettibile di espansione, ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o simili.
La sua rilevanza urbanistica discende dalla legge n. 765 del 1967 (cosiddetta legge ponte) che introducendo l’art. 41-quinquies nella l. n. 1150 del 1942, lo utilizza quale concetto per disciplinare l’edificazione nei comuni privi di piano regolatore o di programma di fabbricazione e, quindi, dal D.M. 01.04.1968, n. 1404, in ordine alle distanze dell’edificazione dal nastro stradale.
Non risponde dunque al preciso disposto del richiamato art. 41-quinquies, comma 6, della l. 17.08.1942, n. 1150, assimilare ciò che nel lessico comune fa pensare all’originario nucleo abitato (il “borgo antico”, appunto), alla necessaria perimetrazione di una zona espressamente richiesta dalla legge. Scolorano quindi le considerazioni del Comune di Bari sull’irrilevanza della vetustà della chiusura, in quanto non risulta affatto provata la necessita del titolo edificatorio in quella zona del Comune di Bari sin dal 1942, ammesso e non concesso essa sia sopravvenuta alla realizzazione originaria del manufatto.
18. Anche a non voler dare rilievo ai dati catastali, la concessione edilizia n. 550/2000 del 23.04.2001, rilasciata ai signori Giovanni Spizzico e Angela Ranieri per la ristrutturazione con cambio di destinazione d’ uso e fusione di due unità immobiliari, a piano terra, rappresenta chiaramente l’esistenza del corridoio chiuso.
In particolare, esso risulta nell’elaborato grafico di rilievo dello stato dei luoghi come corridoio coperto di accesso e nell’elaborato di progetto come trasformazione da corridoio di accesso in locale di deposito e passaggio di servizio, ad uso esclusivo del locale commerciale, nonché nella relazione tecnico-descrittiva dei lavori.
Né può assumere rilievo contrario il fatto che esso non sia graficizzato nella successiva d.i.a. n. 2730/2001 del 13.09.2001, favorevolmente esaminata dall’Amministrazione in data 15 ottobre 2001, in quanto avente ad oggetto interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria all’interno delle predette unità immobiliari, tra le quali non rientra la riapertura del vano mediante rimozione del portone.
19. Per quanto sopra detto, l’appello va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza del T.a.r. per la Puglia n. 552 del 2023, va accolto il ricorso di primo grado (Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 22.03.2024 n. 2798 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: È illegittima l’ordinanza che impone l’affissione del crocifisso in tutti gli edifici pubblici.
---------------
Atto amministrativo - Provvedimenti di urgenza - Ordinanze contingibili e urgenti – Ordine di immediata affissione del crocifisso in tutti gli edifici pubblici – Presupposti – Esclusione - Illegittimità per difetto di attribuzione.
È illegittimo per difetto di attribuzione l’ordinanza contingibile e urgente adottata da un sindaco che ordina l’immediata affissione del crocifisso in tutti gli edifici pubblici con l’urgenza di “preservare le attuali tradizioni ovvero mantenere negli edifici pubblici …la presenza del crocifisso quale simbolo fondamentale dei valori civili e culturali del nostro paese”, non ravvisandosi alcuno dei presupposti che giustificano l’adozione di tale tipologia di provvedimento (1).
---------------
   (1) Precedenti conformi: in generale, sui caratteri delle ordinanze contingibili e urgenti, Cons. Stato, sez. V, 20.02.2012, n. 904. Sulla necessità dei presupposti dell’urgenza e della contingibilità per l’adozione di ordinanze contingibili e urgenti, ex multis, Cons. Stato, sez. V, 12.06.2017, n. 2847; Cons. Stato, sez. II, 11.07.2020, n. 4474.
         Precedenti difformi: non si ravvisano precedenti difformi (Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 18.03.2024 n. 2567 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

PUBBLICO IMPIEGO: Vigili urbani, l’incarico di comandante è riservato ai dipendenti della municipale. Si tratta di mansioni di una certa delicatezza che non sono abilitati a svolgere funzionari e dirigenti di altri settori “ordinari” dell’ente.
La norma che ha reso possibile il conferimento di incarichi dirigenziali anche ai dirigenti della polizia municipale non consente il contrario, ossia che dirigenti esterni ai ruoli della municipale possano diventarne comandanti.
Lo afferma la V Sez. del Consiglio di Stato con la sentenza 15.03.2024 n. 2518.
Il caso
Un dipendente comunale con il profilo professionale di istruttore direttivo di vigilanza ha impugnato la determinazione con la quale il dirigente ad interim della Polizia municipale lo ha nominato responsabile dell'ufficio supporto operativo e il decreto con cui il sindaco ha conferito l'incarico di comandante ad interim al dirigente dell'Avvocatura comunale.
Ha contestato che secondo la normativa statale e regionale il ruolo di comandante della municipale può essere attribuito solo a personale inquadrato nei ruoli del Corpo o Servizio ed è incompatibile con lo svolgimento di altre funzioni o incarichi.
Il Tar ha dichiarato fondato il ricorso recependo l'istanza secondo cui il ruolo di comandante può essere attribuito solo a personale inquadrato nei ruoli della polizia locale e a tale regola non deroga l'articolo 1, comma 221, della legge 208/2015, che consente al personale della Polizia municipale di assumere l'incarico di dirigente di altri settori del comune, ma non consente ai dirigenti comunali di assumere il ruolo di comandante della municipale.
Gli incarichi
L'appello proposto dal Comune viene ora rigettato dalla quinta sezione del Consiglio di Stato, che rileva la carenza di potere dirigenziale in quanto la funzione di comandante dei vigili urbani può essere assunta soltanto da personale dei ruoli della stessa, come espressamente previsto dalla legge regionale, la cui ratio risiede nel fatto che il personale dei ruoli della municipale viene originariamente reclutato con certi criteri e secondo determinati profili professionali e formativi tali da poter svolgere funzioni di polizia giudiziaria, di sicurezza pubblica e stradale. 
Mansioni che i giudici di Palazzo Spada giudicano «di una certa delicatezza che non sono abilitati a svolgere funzionari e dirigenti di altri settori ordinari dell'ente».
Del resto, affermano, in caso di assenza o impedimento del comandante può sopperire solo il vice oppure, in assenza anche di quest'ultimo, il personale comunque del Corpo o Servizio di polizia locale. 
Nemmeno soccorre il comma 221 della legge 208/2015, che consente il conferimento degli incarichi dirigenziali anche ai dirigenti dell'avvocatura civica e della polizia municipale, ma non il contrario, ossia che dirigenti esterni alla municipale possano diventarne comandanti, per due ragioni: per la formulazione letterale della disposizione, di stretta interpretazione, e per la ratio di tale divieto di inversione, che risiede nella constatazione che i dirigenti esterni non sono formati e reclutati per assumere e svolgere determinate specifiche funzioni di polizia giudiziaria, di sicurezza pubblica e stradale (articolo NT+Enti Locali & Edilizia del 27.03.2024).
---------------
SENTENZA
5. Tutto ciò premesso l’appello è infondato e deve essere rigettato per le ragioni di seguito indicate.
In via preliminare va comunque rigettata l’eccezione di inammissibilità dell’appello atteso che la formulazione della deliberazione della giunta comunale n. 489 in data 11.12.2018 (il cui art. 9 riguarda proprio la disciplina degli “INCARICHI AD AVVOCATI ESTERNI”) è tale per cui, mentre alla giunta è riservata la decisione di ricorrere ad avvocati esterni per motivi di conflitto di interessi, al segretario generale può essere riservata la decisione di circoscrivere tale scelta anche attraverso la specifica indicazione del legale da incaricare.
E ciò in quanto la formulazione della suddetta delibera non vincola la giunta a disporre una nomina che sia allo stesso tempo anche fiduciaria ossia indirizzata ad un legale già ben individuato (una simile attività di individuazione concreta può infatti ben essere riservata al segretario generale che, in questi termini, si muove nel rispetto del principio di legalità e di economicità dell’azione amministrativa).
Anche la seconda eccezione di inammissibilità è chiaramente infondata in quanto la sostituzione del De Na. con altro dirigente comunale è stata disposta in stretta esecuzione della sentenza di primo grado e senza operare acquiescenza alcuna rispetto alla suddetta decisione di primo grado (la ridetta sostituzione è avvenuta dunque in maniera coatta e non spontanea).
6. Tanto ulteriormente puntualizzato, va ulteriormente rigettata la riproposta questione di giurisdizione dal momento che si tratta di atti di macro-organizzazione e dunque si verte pacificamente su linee fondamentali della organizzazione e del funzionamento degli uffici.
Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, il provvedimento impugnato “pianifica le attività complessive e le ripartisce fra il personale in dotazione alla struttura”.
Sulla base di quanto pure affermato dalla difesa della parte appellata, sono infatti definiti “atti di macro organizzazione”, attratti alla giurisdizione amministrativa, i provvedimenti con i quali si definisce l’assetto complessivo di un apparato amministrativo e si distinguono dagli “atti di micro organizzazione”, riservati alla cognizione del giudice ordinario, i quali invece presuppongono già definito l’assetto della struttura e sono destinati a disciplinare in modo particolare i rapporti di lavoro del personale addetto a quell’apparato.
In questa direzione, l’atto di macro organizzazione si occupa dunque di individuare le funzioni, gli obiettivi di azione e relativi i centri di responsabilità di un apparato amministrativo e, laddove ne individua i ruoli (dirigenti responsabili, addetti) definendone l’organigramma, non conforma il rapporto di lavoro di coloro che li rivestono, ma resta sul piano della gestione generale del servizio, conservando un contenuto funzionale inscindibile che definisce le interazioni di mezzi, compiti, programmi e attività.
Gli effetti che l’atto di macro organizzazione riflette in concreto sui rapporti di lavoro degli addetti all’Ufficio sono dunque indiretti; ciò da un lato ne esclude la devoluzione al giudice ordinario, dall’altro radica la posizione differenziata che legittima coloro che sono incardinati nella relativa struttura amministrativa ad impugnarli davanti al giudice amministrativo (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 29/04/2019, n. 2774; Consiglio di Stato sez. III, 11/10/2017, n. 4719).
Ne consegue da quanto detto che la determinazione impugnata ha chiaramente natura di atto di organizzazione di una struttura amministrativa del Comune dell’Aquila al quale sono estranei profili di gestione di specifici rapporti di lavoro del personale addetto.
L’eccezione (ora divenuta motivo di appello) merita dunque ancora di essere respinta.
...
10. Con riguardo al quarto motivo di appello, la carenza di potere dirigenziale in effetti sussiste dal momento che:
   10.1. La funzione di Comandante dei Vigili Urbani può essere assunta soltanto da personale dei “ruoli” della stessa polizia locale. Ciò è espressamente previsto dalla legge regionale n. 42 del 2013. Numerose in tal senso le segnalazioni della Regione Abruzzo che, nel corso del giudizio di primo grado, è tra l’altro intervenuta ad adiuvandum. Si veda a tal fine la nota in data 12.03.2018 del Dipartimento Riforme Istituzionali della stessa amministrazione regionale;
   10.2. Come individuato in quest’ultima nota, infatti, la ratio di tale scelta legislativa risiede nel fatto che il personale dei ruoli della PM viene originariamente reclutato con certi criteri e secondo determinati profili professionali e formativi, tali da poter svolgere funzioni di polizia giudiziaria, di sicurezza pubblica e stradale (mansioni di una certa delicatezza che non sono abilitati a svolgere funzionari e dirigenti di altri settori “ordinari” dell’ente);
   10.3. Del resto, in caso di assenza o impedimento del comandante possono sopperire solo il vice comandante oppure, in assenza anche di quest’ultimo, il personale comunque del Corpo o Servizio di polizia locale (cfr. art. 5, comma 5, della citata legge regionale n. 42 del 2013);
   10.4. Né potrebbe valere quanto previsto dalla legge n. 208 del 2015, comma 221, il quale prevede in particolare al secondo periodo che: “Allo scopo di garantire la maggior flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento degli uffici, il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche ai dirigenti dell'avvocatura civica e della polizia municipale”. Dunque i dirigenti della PM e dell’avvocatura comunale possono eccezionalmente assumere la direzione di uffici ordinari dell’ente ma non anche il contrario (ossia dirigenti esterni alla PM non possono diventare comandanti della stessa);
   10.5. Depone in tal senso, innanzitutto, la formulazione letterale della disposizione secondo cui può essere attribuito il “conferimento degli incarichi dirigenziali” ma non anche il ruolo di avvocato dell’ente oppure di comandante della polizia locale;
   10.6. Sul piano logico e sistematico, la ragione giustificatrice alla base di tale “divieto di inversione” (dirigenti di struttura oppure anche della avvocatura che assumano incarico di comandante della polizia locale) risiede pur sempre nella constatazione che i medesimi –al netto di ogni caso particolare– non sono in via generale stati formati e reclutati per assumere e svolgere determinate specifiche funzioni di polizia giudiziaria, di sicurezza pubblica e stradale (cfr. punto 9.2.);
   10.7. In altre parole la richiamata disposizione ha consistenza di norma derogatoria ed eccezionale, rispetto alla ordinaria assegnazione delle funzioni dirigenziali (a seguito di procedura pubblicistica e comunque a dirigenti appartenenti ai relativi ruoli dell’amministrazione), e dunque di stretta interpretazione. Interpretazione che, per le ragioni sopra esposte, va intesa in chiave soltanto unidirezionale (dirigenti avvocatura e della polizia locale che assumono temporaneamente funzioni dirigenziali ordinarie) e non bidirezionale (dirigenti amministrativi e della polizia locale che assumono funzioni di avvocato dell’ente oppure dirigenti amministravi e della avvocatura che assumono le funzioni di comandante della Polizia Locale), e ciò proprio per la specificità sopra ricordata delle funzioni riservate a tali peculiari organi della PA (avvocatura e polizia locale).
10. A ciò si aggiunga che l’attuale comandante della PM è stato originariamente reclutato nella PM ma è poi transitato, previo concorso, nei ruoli della avvocatura comunale. Pertanto non è più nei ruoli della PM così perdendo non solo gradi ed inquadramento ma anche le specifiche funzioni di polizia giudiziaria;
10.7. Nei termini suddetti, anche tale motivo di appello deve dunque essere rigettato.

PUBBLICO IMPIEGO - VARI: DIRITTO DEL LAVORO – Abuso di permessi ex L. n. 104/1992 – Lavoratore dipendente – Giusta causa di licenziamento – Sussiste – Controllo del datore di lavoro – Per mezzo di agenti investigativi – Adempimento della prestazione – Illegittimità – Verifica comportamenti penalmente rilevanti – Legittimità.
L’utilizzo da parte del lavoratore dei permessi ex lege n. 104/1992 per attività diverse dall’assistenza al familiare disabile, violando le finalità per cui il beneficio è concesso, costituisce giusta causa di licenziamento.
L’assenza dal lavoro per usufruire del permesso deve essere in relazione diretta con l’assistenza del disabile: la normativa di riferimento non consente, infatti, di utilizzare il permesso per motivi diversi da quelli propri della funzione cui l’assenza è preordinata.
In questo contesto è legittimo il controllo del dipendente da parte del datore di lavoro per mezzo di agenti investigativi, il controllo demandato all’agenzia è legittimo se non ha per oggetto l’adempimento della prestazione, ma la verifica di comportamenti che possono configurare ipotesi penalmente rilevanti o integrare attività fraudolente.
---------------
DIRITTO DEL LAVORO – Legge 104 natura e finalità – Licenziamento per abuso – Sacrificio organizzativo per il datore di lavoro e dell’Ente assicurativo – Nesso causale tra assenza dal lavoro ed assistenza al disabile mancante – Violazione dei doveri di correttezza e buona fede – Accertamento in fatto della condotta tenuta dal lavoratore in costanza di beneficio – Giudizio di proporzionalità tra licenziamento disciplinare e addebito contestato – Limiti di sindacabilità in sede di legittimità – Onere probatorio e principio di specificità del ricorso.
Il beneficio di cui alla L. n. 104/1992, comporta un sacrificio organizzativo per il datore di lavoro, giustificabile solo in presenza di esigenze riconosciute dal legislatore (e dalla coscienza sociale) come meritevoli di superiore tutela, ove il nesso causale tra assenza dal lavoro ed assistenza al disabile manchi, non può riconoscersi un uso del diritto coerente con la sua funzione e, dunque, si è in presenza di un uso improprio ovvero di un abuso del diritto, o, secondo altra prospettiva, di una grave violazione dei doveri di correttezza e buona fede sia nei confronti del datore di lavoro (che sopporta modifiche organizzative per esigenze di ordine generale) che dell’Ente assicurativo.
Ciò posto, la verifica in concreto, sulla base dell’accertamento in fatto della condotta tenuta dal lavoratore in costanza di beneficio, dell’esercizio con modalità abusive difformi da quelle richieste dalla natura e dalla finalità per cui il congedo è consentito appartiene alla competenza ed all’apprezzamento del giudice di merito, esorbitando dai poteri la pretesa di altro apprezzamento sui fatti in sindacato di legittimità.
Infatti, il giudizio di proporzionalità tra licenziamento disciplinare e addebito contestato, implica inevitabilmente un apprezzamento dei fatti storici che hanno dato origine alla controversia, ed è sindacabile in sede di legittimità soltanto quando la motivazione sul punto della sentenza impugnata manchi del tutto, ovvero sia affetta da vizi giuridici consistenti nell’essere stata essa articolata su espressioni od argomenti tra loro inconciliabili, oppure perplessi ovvero manifestamente ed obiettivamente incomprensibili.
Sicché il ricorrente, non solo non può limitarsi ad invocare una diversa combinazione di detti elementi o un diverso peso specifico di ciascuno di essi, ma con la nuova formulazione del n. 5 dell’art. 360, deve denunciare l’omesso esame di un fatto avente, ai fini del giudizio di proporzionalità, valore decisivo, nel senso che l’elemento trascurato avrebbe condotto ad un diverso esito della controversia con certezza e non con grado di mera probabilità.
Infine, il lamentato principio secondo cui è necessario che il datore di lavoro “offra all’incolpato la documentazione necessaria al fine di consentirgli un’adeguata difesa”, compete al giudice del merito, sulla base degli atti di causa, scrutinare la sussistenza di tale rapporto di necessarietà, incombendo inoltre sul lavoratore l’onere di specificare “quali sarebbero stati i documenti la cui messa a disposizione –in tesi negata– sarebbe stata necessaria al predetto fine” (Corte di Cassazione, Sez. lavoro, ordinanza 12.03.2024 n. 6468 - link a www.ambientediritto.it).
---------------
2. il primo e il quinto motivo, che possono valutarsi congiuntamente per connessione, non possono trovare accoglimento;
2.1. essi presentano diffusi profili di inammissibilità laddove prospettano come errores in iudicando ciò che è l’apprezzamento dei giudici del merito in ordine alla valutazione del materiale probatorio e al governo delle prove, nella sostanza proponendo una inammissibile diversa ricostruzione fattuale, asserendo che le attività svolte dalla S. erano comunque connesse con l’assistenza ai genitori disabili;
2.2. in diritto, poi, la sentenza è conforme alla giurisprudenza di questa Corte in tema di condotte abusive di lavoratori che fruiscano di sospensioni autorizzate del rapporto per l’assistenza o la cura di soggetti protetti; invero, per pacifica giurisprudenza di legittimità può costituire giusta causa di licenziamento l’utilizzo, da parte del lavoratore, di permessi ex lege n. 104 del 1992 in attività diverse dall’assistenza al familiare disabile, con violazione della finalità per la quale il beneficio è concesso (Cass. n. 4984 del 2014; Cass. n. 8784 del 2015; Cass. n. 5574 del 2016; Cass. n. 9749 de1 2016; più di recente: Cass. n. 23891 del 2018; Cass. n. 8310 del 2019; Cass. n. 21529 del 2019); in coerenza con la ratio del beneficio, l’assenza dal lavoro per la fruizione del permesso deve porsi in relazione diretta con l’esigenza per il cui soddisfacimento il diritto stesso è riconosciuto, ossia l’assistenza al disabile; tanto meno la norma consente di utilizzare il permesso per esigenze diverse da quelle proprie della funzione cui la norma è preordinata: il beneficio comporta un sacrificio organizzativo per il datore di lavoro, giustificabile solo in presenza di esigenze riconosciute dal legislatore (e dalla coscienza sociale) come meritevoli di superiore tutela; ove il nesso causale tra assenza dal lavoro ed assistenza al disabile manchi, non può riconoscersi un uso del diritto coerente con la sua funzione e, dunque, si è in presenza di un uso improprio ovvero di un abuso del diritto (cfr. Cass. n. 17968 del 2016), o, secondo altra prospettiva, di una grave violazione dei doveri di correttezza e buona fede sia nei confronti del datore di lavoro (che sopporta modifiche organizzative per esigenze di ordine generale) che dell’Ente assicurativo (v. Cass. n. 9217 del 2016); ciò posto, la verifica in concreto, sulla base dell’accertamento in fatto della condotta tenuta dal lavoratore in costanza di beneficio, dell’esercizio con modalità abusive difformi da quelle richieste dalla natura e dalla finalità per cui il congedo è consentito appartiene alla competenza ed all’apprezzamento del giudice di merito (in termini: Cass. n. 509 del 2018; v. anche Cass. n. 29062 del 2017; Cass. n. 30676 del 2018; Cass. n. 21529 del 2019), sicché la pretesa di un sindacato di legittimità sul punto esorbita dai poteri di questa Corte (ancora di recente: Cass. n. 25290 del 2022; Cass. n. 8306 del 2023; Cass. n. 17993 del 2023);
2.3. infine, si critica con modalità inammissibili anche il giudizio di proporzionalità tra licenziamento disciplinare e addebito contestato, che, secondo un costante insegnamento (da ultimo, v. Cass. n. 36427 del 2023), è devoluto al giudice di merito (ex pluribus: Cass. n. 8293 del 2012; Cass. n. 7948 del 2011; Cass. n. 24349 del 2006; Cass. n. 3944 del 2005; Cass. n. 444 del 2003); difatti, la valutazione in ordine alla suddetta proporzionalità, implicante inevitabilmente un apprezzamento dei fatti storici che hanno dato origine alla controversia, è ora sindacabile in sede di legittimità soltanto quando la motivazione sul punto della sentenza impugnata manchi del tutto, ovvero sia affetta da vizi giuridici consistenti nell’essere stata essa articolata su espressioni od argomenti tra loro inconciliabili, oppure perplessi ovvero manifestamente ed obiettivamente incomprensibili (in termini v. Cass. n. 14811 del 2020); tale pronuncia ribadisce, poi, che in caso di contestazione circa la valutazione sulla proporzionalità della condotta addebitata –che è il frutto di selezione e di valutazione di una pluralità di elementi– la parte ricorrente, per ottenere la cassazione della sentenza impugnata, non solo non può limitarsi ad invocare una diversa combinazione di detti elementi o un diverso peso specifico di ciascuno di essi, ma con la nuova formulazione del n. 5 dell’art. 360, deve denunciare l’omesso esame di un fatto avente, ai fini del giudizio di proporzionalità, valore decisivo, nel senso che l’elemento trascurato avrebbe condotto ad un diverso esito della controversia con certezza e non con grado di mera probabilità (cfr. Cass. n. 18715 del 2016; Cass. n. 20817 del 2016);   

APPALTI: Gare, valida l’esclusione adottata dal responsabile di fase ratificata dal Rup.
Un’ordinanza del Tar Abruzzo consente di tracciare con chiarezza i confini di ruolo tra Responsabile del progetto e le nuove figure di collaborazione introdotte dal Codice 36.
La recente ordinanza 12.03.2024 n. 74 del Tar Abruzzo-Pescara -che respinge la richiesta di ordinanza cautelare di sospensione di una serie di provvedimenti della stazione appaltante (compresa l’aggiudicazione)- riveste un certo interesse in tema di riparto di competenze tra la nuova figura –almeno per il codice dei contratti- del responsabile di fase dell’affidamento ed il responsabile unico del progetto.
L'ordinanza, infatti, consente di rimarcare ulteriormente anche per gli atti adottati dalla stazione appaltante le non irrilevanti differenze che esistono tra i due attori del procedimento/procedura di affidamento/aggiudicazione del contratto pubblico. Due attori, di cui uno appunto il responsabile di fase, solo eventuale a differenza del responsabile unico del progetto che è sempre presente.
La necessità del Rup
Sulla necessità del Rup, ad esempio, si può citare il comma 1 dell'articolo 15 in cui si legge che «nel primo atto di avvio dell'intervento pubblico da realizzare mediante un contratto le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nominano nell'interesse proprio o di altre amministrazioni un responsabile unico del progetto (RUP) per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento e per l'esecuzione di ciascuna procedura soggetta al codice».
Disposizione che deve leggersi in combinato con gli ultimi due periodi del comma 2 della stessa disposizione citata in cui si ribadisce che «l'ufficio di Rup è obbligatorio e non può essere rifiutato» e l'inedita (almeno per il codice dei contratti) precisazione, che chiude il comma in parola, secondo cui «in caso di mancata nomina del Rup nell'atto di avvio dell'intervento pubblico, l'incarico è svolto dal responsabile dell'unità organizzativa competente per l'intervento».
Precisazione, questa, che riporta quanto già indicato nell'art. 5, comma 2, della legge 241/1990 che non viene richiamata espressamente nell'articolo 15 (a differenza di quanto accadeva con il pregresso articolo 31).
Mancato richiamo che, come gli estensori hanno voluto sottolineare, ricorda la oramai definitiva constatazione che il Rup non è un semplice responsabile di procedimento ma il responsabile di un intervento/progetto che al suo interno si compone di una serie di procedimenti amministrativi (e non sub-procedimenti).
Il responsabile di fase
Come anticipato, il nuovo codice dei contratti nell'articolo 15, comma 4, prevede che il Rup possa essere affiancato da collaboratori ed in specie dai responsabili di fase. Uno per la fase di affidamento e uno, si potrebbe dire, a competenza tecnica per le fasi della programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto.
Fin dalle prime indicazioni normative non appare dubbio il fatto che i responsabili di fase siano semplicemente dei responsabili di procedimento ed in quanto tali privi della possibilità di adottare provvedimenti a valenza esterna, prerogativa, quest'ultima, invece espressamente attribuita dal nuovo codice, a conferma anche di indirizzi giurisprudenziali consolidati, al responsabile unico del progetto a prescindere dal fatto che coincida con il dirigente/responsabile del servizio.
Pertanto, se il responsabile della fase di affidamento, se nominato, è tenuto ad acquisire il Cig (come previsto nell'allegato I.2 dedicato ai compiti/attività del Rup) è altrettanto vero che al responsabile unico compete, ad esempio, decidere le procedure/procedimenti di aggiudicazione, adottare il provvedimento di esclusione dalla competizione. Mentre solo se coincidesse con il dirigente/responsabile del servizio, può adottare il provvedimento (la decisione) di aggiudicazione.
Dal nuovo codice, quindi, emerge un quadro più chiaro delle competenze del Rup strutturato, anche in ossequio ad una istanza di valorizzazione della figura, come organo con chiare competenze decisorie e quindi, per espressa previsione normativa.
L'ordinanza
Giungendo al caso trattato nell'ordinanza del giudice pescarese si rileva che il provvedimento di esclusione (del ricorrente) viene adottato dal responsabile di fase e non dal Rup. Non a caso, tra l'altro, il responsabile di fase viene espressamente individuato come «Responsabile di Procedimento per la fase di affidamento».
Il Rup, come si legge nell'ordinanza, viene chiamato addirittura post aggiudicazione ad adottare un provvedimento di ratifica del provvedimento di esclusione adottato dal responsabile di fase. Circostanza, almeno una delle circostanze, che inducono il giudice a non concedere la sospensiva (non solo sul provvedimento di esclusione ma sullo stesso provvedimento di aggiudicazione adottato dal soggetto competente).
L'importanza pratico-operativa dell'ordinanza -fermo restando che si tratterà di verificare, comunque, l'epilogo della trattazione nel merito- è data dalla prospettata possibilità di ratificare l'atto adottato dal responsabile di fase da parte del Rup.
Atto del responsabile di fase, invece, che avrebbe potuto essere considerato come non coerente con il chiaro disposto che ora si legge nell'articolo 7, comma 1, lett. d), dell'allegato I.2, in cui si rimarca che il responsabile unico (e non il responsabile di fase) «dispone le esclusioni dalle gare». Prospettiva che conferma il ruolo fondamentale -irrinunciabile e insostituibile- del responsabile unico del progetto in ogni fase di realizzazione dell'intervento pubblico (articolo NT+Enti Locali & Edilizia del 28.03.2024).

EDILIZIA PRIVATA: Abusi edilizi, la demolizione a 4 anni dalla condanna non viola in sé il diritto abitativo.
Non ci si può opporre validamente all’ordine di demolizione del manufatto abusivo semplicemente adducendo che è destinato ad abitazione familiare dell’autore del reato. Infatti, l’interesse pubblico alla tutela del territorio e alla repressione di condotte illecite può sì recedere di fronte al diritto garantito alla tutela del domicilio, ma solo a seguito di un concreto giudizio di proporzionalità.
Quest’ultimo parametro relativo alla misura esecutiva di demolizione va comunque valutato solo nel caso, appunto, che l’immobile abusivo sia effettivamente utilizzato come dimora abituale. Ma la valutazione può propendere per la legittimità della demolizione anche in base al considerevole lasso di tempo intercorso tra la definitività della decisione che impone la demolizione e la concreta esecuzione della stessa.
Dato temporale che può ben essere valutato come congruo se consente alla persona dimorante nel manufatto di reperire una nuova e alternativa soluzione abitativa.
L’ordine di demolizione e il criterio di proporzionalità
Nel caso concreto la Corte di Cassazione IV Sez. penale -con la sentenza 08.03.2024 n. 9907- ha respinto il ricorso del privato che riteneva sproporzionata e quindi illegittima l’ingiunzione di demolizione assunta dalla Corte di appello ben 4 anni dopo la condanna per l’abuso.
Secondo il ricorrente la Corte di appello in funzione di giudice dell’esecuzione non avrebbe tenuto conto del proprio diritto alla “casa” incidendolo illegittimamente con una misura del tutto sproporzionata.
La violazione lamentata sarebbe stata -secondo il ricorso- quella dell’articolo 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che garantisce il diritto al rispetto della «vita privata e familiare» e al domicilio.
L’importante precisazione della Suprema Corte
La Cassazione nel rigettare il ricorso fa il punto al fine di delineare il perimetro del giudizio di proporzionalità che il giudice è tenuto a svolgere ed esplicitare nell’assumere la propria decisione.
E precisa che, appunto, non è sufficiente che l’imputato asserisca che l’immobile abusivo colpito dall’ordine di demolizione sia destinato a propria dimora abituale, ciò non arresta di per sé l’azione esecutiva, ma obbliga il giudice a verificarne la proporzionalità ossia l’assenza di violazione di diritti fondamentali della persona e, in particolare, della garanzia offerta dalla norma convenzionale Cedu.
Infine, la Suprema corte chiarisce che il giudice nel procedere al raffronto degli interessi contrapposti non può applicare un giudizio puramente discrezionale, ma deve attenersi al dare rilevanza ad alcuni specifici elementi:
   - l’età del ricorrente;
   - lo stato di salute e
   - le risorse economiche di chi vive in una casa abusiva.
E, ripercorrendo la propria giurisprudenza e quella della Corte Edu, afferma che ha anche rilevanza -al fine di affermare la proporzionalità della misura, cioè il rispetto della garanzia del domicilio- anche il tempo intercorso tra l’accertamento dell’abuso e l’esecuzione della demolizione dello stesso.
Un tempo che garantisce il rispetto del diritto “abitativo” -e non proprietario- della persona. Infatti la tutela del diritto di proprietà afferma la giurisprudenza di legittimità- non è spendibile in sé per affermare la sproporzione dell’ingiunzione di demolizione (articolo NT+Diritto del 08.03.2024).

EDILIZIA PRIVATA: La presentazione successivamente all’adozione dell’ordinanza di demolizione della richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria, secondo giurisprudenza constante, comunque non influisce sulla legittimità dell’ordine di demolizione, che va valutato secondo il principio tempus regit actum, né sulla procedibilità del gravame potendo al più determinare l’impossibilità di portare ad esecuzione l’ordinanza nelle more della definizione dell’istanza.
---------------
Per consolidata e condivisa giurisprudenza, ai fini dell’adozione di provvedimenti sanzionatori di abusi edilizi, stante la natura vincolata degli stessi, non è necessaria la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento e, dunque, non è necessario acquisire le preventive deduzioni dell’interessato.
E, comunque, la censura di difetto di partecipazione trova, nel caso in questione, dequotazione per l’applicabilità nel caso di specie dell'art. 21-octies, comma 2, prima parte, della Legge n. 241/1990, atteso che le censure volte a contestare la legittimità dell’ordine di demolizione sono infondate, come di seguito esposto.
---------------
Giova ricordare che la giurisprudenza è univoca nel sostenere che in ordine alla risalenza e alla consistenza edilizia, quali specificamente contestate dall'amministrazione, l'onere della prova per evitare sanzioni demolitorie incombe, sulla base del principio di vicinanza della prova, sul soggetto destinatario della sanzione.
---------------
Il ricorso è infondato e va respinto secondo quanto segue.
Si rileva in primis che la presentazione successivamente all’adozione dell’ordinanza di demolizione della richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria, secondo giurisprudenza constante anche della sezione, comunque non influisce sulla legittimità dell’ordine di demolizione, che va valutato secondo il principio tempus regit actum, né sulla procedibilità del gravame potendo al più determinare l’impossibilità di portare ad esecuzione l’ordinanza nelle more della definizione dell’istanza (cfr., tra le altre, Tar Napoli, Sez. VI, sent. n. 3264 del 2021 e n. 1125 del 2021; Sez. II, sent. n. 1345 del 2021, con la giurisprudenza citata).
Tento premesso, infondati sono innanzitutto i primi due motivi di ricorso, considerato che il comune di Capri, tenuto conto che l’immobile interessato dalle opere abusive era (ed è) in comproprietà dei sig.ri -OMISSIS- -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS- mentre l’ordinanza di demolizione n. 150/2019 era stata notificata ad uno solo dei comproprietari, ha ritenuto opportuno, con l’ordinanza in questione, ritirare la precedente ordinanza di demolizione per sostituirla con una nuova ordinanza con cui l’ordine di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi è stato indirizzato ad entrambi i proprietari, con ciò emendando solo per questo specifico aspetto l’ordinanza precedente.
Anche l’ordinanza n. 8 del 2022 trova, quindi, fondamento nei precedenti accertamenti tecnici già effettuati dall’Ufficio Tecnico del Comune di Capri unitamente al Comando della Guardia di Finanza e non necessitava l’avvio di un nuovo iter istruttorio e, del resto, i ricorrenti non comprovano in alcun modo che lo stato dei luoghi sia mutato rispetto agli accertamenti già compiuti e, anzi, rappresentano di aver presentato istanza di compatibilità paesaggistica in relazione ai manufatti per cui è causa.
Inoltre, per consolidata e condivisa giurisprudenza, ai fini dell’adozione di provvedimenti sanzionatori di abusi edilizi, stante la natura vincolata degli stessi, non è necessaria la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento (cfr. tra le altre Cons di Stato 12.05.2020, n. 2980; Cons di Stato 11.03.2019, n. 1621) e, dunque, non è necessario acquisire le preventive deduzioni dell’interessato. E comunque la censura di difetto di partecipazione trova, nel caso in questione, dequotazione per l’applicabilità nel caso di specie dell'art. 21-octies, comma 2, prima parte, della Legge n. 241/1990, atteso che le censure volte a contestare la legittimità dell’ordine di demolizione sono infondate, come di seguito esposto.
Infondate sono le censure relative al manufatto di cui al punto 1) dell’ordinanza di demolizione (“realizzazione, sul terrazzamento lato monte, di un manufatto completamente abusivo delle dimensioni in pianta di circa 6.00 mt. X 6,50 realizzazione con muratura con pietrame a faccia a vista e solaio in poutrelles e tavelloni, di altezza media mt. 2,45 utilizzato allo stato come deposito. Il locale si presenta con porta d'accesso e finestra parzialmente chiusa da elementi in legno”), in quanto le allegazioni di parte ricorrente, rimaste sfornite di un adeguato supporto probatorio, non valgono ad incrinare l’impianto istruttorio su cui fonda l’ordinanza impugnata.
Si rileva, infatti, che i ricorrenti non offrono prova adeguata della asserita preesistenza dell’opera (nella consistenza rilevata dal comune nel sopralluogo del 2019) all’anno 1967.
In proposito giova ricordare che la giurisprudenza è univoca nel sostenere che in ordine alla risalenza e alla consistenza edilizia, quali specificamente contestate dall'amministrazione, l'onere della prova per evitare sanzioni demolitorie incombe, sulla base del principio di vicinanza della prova, sul soggetto destinatario della sanzione (ex multis, Cons. di Stato, Sez. II, 30.04.2020, n. 276; Cons. di Stato, Sez. VI, 24.01.2020, n. 588; TAR Campania, Napoli, Sez. VI, n. 1073/2017; n. 3813/2020).
Orbene, la carenza finanche di un principio di prova -che non può essere rinvenuto né nel volo aereo del 1955 depositato in giudizio (che offre un immagine del tutto inidonea a comprovare la esistenza e consistenza del manufatto in questione così come accertata dal comune nei sopralluoghi del 2019) né nelle mere asserzioni contenute nella perizia tecnica di parte- circa (non solo la esistenza in sé, ma) la effettiva consistenza del manufatto in data antecedente al 1967 depriva di concreta significanza le censure di parte ricorrente.
E, invero, la asserita “preesistenza” al 1967 -in quanto funzionale a contrastare l’ordinanza in questione- deve riferirsi al manufatto nelle dimensioni e nella consistenza accertata all’esito dei sopralluoghi effettuati dall’amministrazione nel 2019 e posti alla base del provvedimento impugnato.
Sul punto, i ricorrenti, oltre ad aver prodotto un volo aereo del 1955 che offre una immagine sgranata e poco chiara e del tutto inidonea a provare l’esistenza e la consistenza dello specifico manufatto in questione così come accertata dal comune nei sopralluoghi del 2019, si limitano a produrre un perizia tecnica di parte che formula dei generici rilievi in ordine alla realizzazione non recente del manufatto che “verosimilmente” risalirebbe “a circa 50 anni addietro” e ciò in considerazione delle “tecniche costruttive impiegate”, della “tipologia dei mattoni rossi utilizzati (oggi prodotti in maniera limitata e usati per lo più in restauro)” e dello “stato avanzato di deterioramento che fa apparire la malta di colore scuro”: rilievi che restano mere e apodittiche asserzioni di parte, attesa la mancanza di qualsivoglia supporto di analisi stratigrafiche dei materiali utilizzati dalle quali si potrebbe desumere una possibile e prossima epoca di realizzazione delle opere in questione, come persuasivamente rilevato dal tecnico del comune nella relazione del 05.06.2020 depositata in atti; e come tali non idonee all’assoluzione dell’onere probatorio ricadente in carico ai ricorrenti.
Né l’asserita esistenza nel 2008, secondo la lettura della ortofoto della regione Campania propugnata dai ricorrenti, di opera del genere di quella in questione -pacificamente realizzata sine titulo– potrebbe valere a deprivare di fondamento l’ordinanza impugnata, né può valere a tal fine il certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal Comune in data 21.07.1986 all’atto della compravendita dell’intero immobile, non essendo elementi idonei ad attestare la preesistenza dello specifico manufatto in questione ante 1967 (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 08.03.2024 n. 1595 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Per costante e condivisa giurisprudenza, nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo la regola è quella dell'autonomia, fermo il disposto di cui all'art. 654 c.p.p., secondo cui il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all'amministrazione per l'accertamento dei fatti rilevanti nell'attività di vigilanza edilizia. Né la sentenza penale può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo.
In particolare, sotto il profilo oggettivo, il vincolo copre solo l'accertamento dei “fatti materiali” e non anche la loro qualificazione o valutazione giuridica, che rimane circoscritta al processo penale e non può condizionare l'autonoma valutazione da parte del giudice amministrativo o civile o dell’amministrazione.
---------------
Per giurisprudenza costante e condivisa, “Nel momento in cui un'opera è realizzata al soddisfacimento di esigenze non temporanee non è possibile beneficiare, anche quando la stessa sia stata realizzata con materiali facilmente amovibili, del regime delle opere precarie”.
D’altra parte, ciò che assume rilevanza nella indagine circa la esistenza di una duratura trasformazione del territorio è un criterio di tipo teleologico-funzionale, piuttosto che di natura meramente morfologico-strutturale.
Per cui, ai fini dello scrutinio circa la necessità del permesso di costruire, si devono valutare come opere di “nuova costruzione” quelle opere che comunque implichino una stabile -ancorché non irreversibile- trasformazione urbanistico-edilizia del territorio preordinata a soddisfare esigenze non precarie del committente sotto il profilo funzionale e della destinazione dell'immobile, dovendosi, pertanto, da ciò logicamente inferire che, allora, sono soggetti a titolo edilizio tutti i manufatti che, pur semplicemente aderenti al suolo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e non meramente occasionale.
Inoltre, va ricordato che, come da costante giurisprudenza in materia, “a prescindere dal titolo edilizio ritenuto più idoneo e corretto per realizzare l'intervento edilizio in zona vincolata (DIA o permesso di costruire), ciò che rileva, al fine dell'irrogazione della sanzione ripristinatoria, è il fatto che lo stesso è stato posto in essere in zona vincolata ed in assoluta carenza di titolo abilitativo, sia sotto il profilo paesaggistico, che urbanistico”.
---------------
Infondate anche sono le censure relative alle ulteriori opere abusive sanzionate dal comune basate sull’asserito rilievo pertinenziale e sulla asserita carenza di incidenza delle stesse sul carico urbanistico e paesaggistico.
In primis, si rileva che per costante e condivisa giurisprudenza nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo la regola è quella dell'autonomia, fermo il disposto di cui all'art. 654 c.p.p., secondo cui il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all'amministrazione per l'accertamento dei fatti rilevanti nell'attività di vigilanza edilizia. Né la sentenza penale può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo.
In particolare, sotto il profilo oggettivo, il vincolo copre solo l'accertamento dei “fatti materiali” e non anche la loro qualificazione o valutazione giuridica, che rimane circoscritta al processo penale e non può condizionare l'autonoma valutazione da parte del giudice amministrativo o civile o dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, sent. n. 9656 del 03.11.2022 con la giurisprudenza citata).
Tanto premesso, le censure sono infondate.
Per giurisprudenza costante e condivisa, infatti, “Nel momento in cui un'opera è realizzata al soddisfacimento di esigenze non temporanee non è possibile beneficiare, anche quando la stessa sia stata realizzata con materiali facilmente amovibili, del regime delle opere precarie” (cfr. Cons. di Stato, VI, 10.01.2020, n. 260) e, nella fattispecie in questione, il carattere stabile e duraturo del fabbricato di cui al punto a) dell’ordinanza è del resto pacificamente riconosciuto dagli stessi ricorrenti che nel ricorso affermano che il manufatto “è strutturalmente funzionale all’immobile principale” e realizzato “da oltre un decennio”, oltre che riscontrato dall’amministrazione, e anche il fabbricato di cui al punto b) ha carattere stabile e duraturo (nella stessa perizia di parte si afferma che “per come indicato dal proprietario è adibito ad uso abitazione” ed è anche dotato di un bagno).
D’altra parte, ciò che assume rilevanza nella indagine circa la esistenza di una duratura trasformazione del territorio è un criterio di tipo teleologico-funzionale, piuttosto che di natura meramente morfologico-strutturale (cfr. Cons. di Stato, VI, 01.04.2016, n. 1291).
Per cui, ai fini dello scrutinio circa la necessità del permesso di costruire, si devono valutare come opere di “nuova costruzione” quelle opere che comunque implichino una stabile -ancorché non irreversibile- trasformazione urbanistico-edilizia del territorio preordinata a soddisfare esigenze non precarie del committente sotto il profilo funzionale e della destinazione dell'immobile, dovendosi, pertanto, da ciò logicamente inferire che, allora, sono soggetti a titolo edilizio tutti i manufatti che, pur semplicemente aderenti al suolo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e non meramente occasionale (TAR Campania, III, 02.03.2020, n. 948; TAR Campania, VI, 05.08.2019, n. 4286).
Inoltre, va ricordato che, come da costante giurisprudenza in materia, “a prescindere dal titolo edilizio ritenuto più idoneo e corretto per realizzare l'intervento edilizio in zona vincolata (DIA o permesso di costruire), ciò che rileva, al fine dell'irrogazione della sanzione ripristinatoria, è il fatto che lo stesso è stato posto in essere in zona vincolata ed in assoluta carenza di titolo abilitativo, sia sotto il profilo paesaggistico, che urbanistico” (così Tar Napoli, sent. n. 1524 del 2022, sent. n. 3264 del 2021; cfr., tra le altre, anche Consiglio di Stato, sent. n. 7426 del 2021) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 08.03.2024 n. 1595 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

TRIBUTI: Atti tributari con firma a stampa del funzionario. Va indicato il provvedimento dirigenziale. La Cassazione chiarisce i contenuti degli avvisi di accertamento emanati dagli enti locali.
Gli avvisi di accertamento emanati dagli enti territoriali possono essere sottoscritti con firma a stampa del funzionario responsabile del tributo. È speciale la norma che attribuisce agli enti locali questa facoltà e non è stata abrogata da disposizioni di legge successive. È però richiesto che gli atti siano prodotti mediante sistemi informatici automatizzati e che il funzionario e la fonte dei dati siano riportati in un provvedimento dirigenziale, i cui estremi vanno indicati nell'atto impositivo.
Lo ha chiarito la Corte di Cassazione, Sez. V civile, con l'ordinanza 07.03.2024 n. 6142.
Per i giudici di legittimità, la sottoscrizione dell'avviso può avvenire in maniera autografa, ovvero mediante l'indicazione a stampa del nominativo del soggetto responsabile, in base a quanto stabilito dall'articolo 1, comma 87, della legge 549/1995, norma che “è speciale e non abrogata da successivi provvedimenti di legge”.
E' imposto che “gli atti siano prodotti mediante sistemi informatici automatizzati” e “che il nominativo del funzionario responsabile e la fonte dei dati siano riportati in un apposito provvedimento di livello dirigenziale”. Inoltre, gli estremi del provvedimento dirigenziale devono essere indicati “nell'avviso di accertamento, insieme alla dicitura che si tratta di firma a stampa”.
Dunque, sono legittimi gli atti di accertamento riguardanti i tributi regionali e locali sottoscritti con firma a stampa, purché siano prodotti da sistemi informativi automatizzati. La sottoscrizione può essere sostituita dall'indicazione a stampa del soggetto responsabile, a condizione che ciò risulti da un'apposita determina dirigenziale, i cui estremi devono essere riportati negli atti impositivi, come previsto dall'articolo 1, comma 87, della legge sopra citata.
Questa disposizione si applica non solo alla gestione diretta, ma anche a quella in concessione delle attività di recupero dei crediti. Infatti, nonostante il provvedimento di livello dirigenziale si riferisca a un atto della pubblica amministrazione, lo stesso principio vale qualora l'attività sia gestita da un concessionario.
In questo caso la firma autografa può essere sostituita da quella a stampa, a condizione che il nominativo del responsabile, nonché la fonte dei dati, risultino indicati in un apposito atto sottoscritto dal concessionario oppure da un altro soggetto che da questi abbia ricevuto il relativo potere. Non è necessaria una nomina ad hoc qualora il legale rappresentante della società concessionaria abbia mantenuto la responsabilità diretta dell'attività.
Mentre in un caso c'è delega di poteri al dirigente pubblico, nell'altro il potere discende dalla carica ricoperta nell'ambito dell'organigramma societario. La verifica della nomina può essere effettuata tramite il registro delle imprese, istituito presso le camere di commercio. Forma oggetto di contenzioso l'obbligo o meno di allegare all'atto impositivo la determina dirigenziale che autorizza la firma a stampa.
La corte di giustizia tributaria di primo grado di Salerno (sentenza 781/2023) ha stabilito che sono nulli gli avvisi di accertamento o le ingiunzioni di pagamento sottoscritti con la firma a stampa se non viene prodotto in giudizio, in caso di contestazione del contribuente, il provvedimento dirigenziale che autorizza la sottoscrizione senza la firma autografa.
Il mancato deposito impedirebbe all'interessato e al giudice di verificare l'esistenza e la validità della delega del potere di firma del funzionario che ha emanato il provvedimento amministrativo.
Per i giudici tributari, l'ingiunzione di pagamento era stata regolarmente sottoscritta con firma a stampa ed erano stati indicati gli estremi del prodromico provvedimento dirigenziale, che però non risultava depositato in giudizio. Pertanto, ha ritenuto fondata la contestazione dell'omessa allegazione dell'atto amministrativo (articolo ItaliaOggi del 29.03.2024).
---------------
ORDINANZA
1. La prima censura deduce <ex art. art. 360, comma 1, n. 5, cod. proc. civ., l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, sulla mancanza della firma autografa, non sostituibile dalla firma digitale>.
Secondo la società ricorrente, l’avviso di accertamento n. 231 del 12.06.2019 avente a oggetto l’imposta comunale di soggiorno per l’anno 2017 non reca alcuna firma autografa, in quanto la possibilità di sottoscrizione digitale, e dunque l’applicabilità dell’art. 2, comma 6-bis, d.lgs. 18.11.2005, n. 85 (in vigore dal 27.01.2018), estesa anche agli atti di natura sanzionatoria tributaria, è subordinata alla successiva emanazione dei decreti attuativi, mai emessi.
Il fatto controverso, pertanto, investe la necessità o meno della firma autografa dell’atto di accertamento impugnato ovvero l’ammissibilità della firma digitale anche in assenza di un decreto attuativo per l’applicabilità del Codice digitale.
Detto fatto inoltre è stato oggetto di discussione tra le parti, tant’è che sia l’appellante Ta. sia l’appellato Comune di Racines avevano discusso la tematica da pagina 5 a pagina 8 del ricorso in appello del 21.09.2020 ( doc. n. 9 del fascicoletto ex art. 369, comma 2, n. 4, cod. proc. civ., già costituente l’atto introduttivo di secondo grado) rispettivamente da pagina 3 a pagina 7 della comparsa di costituzione con controdeduzioni del 20.10.2020 (doc. n. 10 del fascicoletto ex art. 369, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., già costituente l’atto di costituzione del Comune di Racines in secondo grado).
La C.T. di I° grado di Bolzano, nella sentenza n. 59/2020 aveva erroneamente ritenuto che il nuovo comma 6-bis dell’art 2 del d.lgs. 07.03.2005, n. 82 prevedesse, ai fini dell’applicabilità del Codice digitale, l’emanazione di un decreto attuativo solo per le attività e funzioni ispettive e di controllo fiscale e non invece per gli atti di accertamento e di irrogazione delle sanzioni di natura tributaria di cui al comma 2 dell’art. 2 del d.lgs. n. 82/2005.
Mentre i giudici di appello hanno risolto la controversia in funzione della ragion più liquida senza esaminare la questione pregiudiziale di merito.
...
7. La prima censura è destituita di fondamento.
Indubbiamente, i giudici di appello hanno omesso di statuire sull’eccezione pregiudiziale relativa alla nullità dell’avviso per la presenza della firma digitale.
Tuttavia, la deduzione della omessa pronuncia su un motivo di appello integra un error in procedendo che legittima il giudice di legittimità all'esame degli atti del giudizio, in quanto l'oggetto di scrutinio attiene al modo in cui il processo si è svolto, ossia ai fatti processuali; quando, con il ricorso per cassazione, venga dedotto un error in procedendo, il sindacato del giudice di legittimità investe direttamente l'invalidità denunciata, mediante l'accesso diretto agli atti sui quali il ricorso è fondato, indipendentemente dalla sufficienza e logicità della eventuale motivazione esibita al riguardo, posto che, in tali casi, la Corte di cassazione è giudice anche del fatto (Cass. 16028 del 07/06/2023; Cass. del 13/08/2018, n. 20716; Cass. 30684 del 21/12/2017).
Va premesso che la normativa in tema di digitalizzazione della pubblica amministrazione, anche in conseguenza degli obblighi di adeguamento al Regolamento comunitario noto con l’acronimo eIDAS, entrato in vigore direttamente in tutti gli Stati Membri UE, senza necessità di atti di recepimento, il 17.09.2014, e divenuto applicabile a decorrere dal 01.07.2016, impone ormai come regola generale l’adozione dei documenti informatici, residuando ad eccezione il mantenimento dei documenti analogici.
Ai sensi dell’art. 40 C.A.D., le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le regole tecniche fissate dal D.P.C.M. 13.11.2014.
Rileva, innanzitutto, sul piano terminologico che gli atti impositivi non rientrano tra gli atti emessi “nell’esercizio” delle attività e funzioni ispettive e di controllo fiscale, a cui sono certamente riconducibili gli atti adottati in occasione di indagini e verifiche ispettive propedeutiche all’esercizio del potere di accertamento e di irrogazione di sanzioni, bensì tra gli atti eventualmente emessi “all’esito” delle attività e funzioni ispettive e di controllo, attività che potrebbero anche concludersi con un esito favorevole per il contribuente, e quindi senza l’emissione di un atto impositivo. La distinzione tra l’attività accertativa e quella preliminare di verifica e controllo risulta poi immanente nella normativa fiscale vigente.
Correttamente la ratio dell’esclusione degli atti propedeutici all’esercizio del potere di accertamento è stata rinvenuta nel fatto che nell’ambito di tali attività di verifica si impone la partecipazione del contribuente che potrebbe non essere munito di firma digitale, sicché l’applicazione del C.A.D. determinerebbe un aggravio dei suoi diritti di difesa ed un ostacolo al rapporto di collaborazione che dovrebbe sempre ispirare tali incombenti (Cass. 2021 n. 1557).
Lo Statuto del contribuente, in tema di diritti e garanzie del contribuente sottoposto a verifiche fiscali, all'art. 12, comma 7, conferma la distinzione delle due attività imponendo, a pena di illegittimità dell'atto impositivo emesso "ante tempus", l'osservanza di un termine dilatorio di sessanta giorni per l'emanazione dell'avviso di accertamento, decorrente dal rilascio al soggetto nei cui confronti sia stato effettuato un accesso, un'ispezione o una verifica nei locali destinati all'esercizio dell'attività, della copia del processo verbale di chiusura delle operazioni.
Il d.lgs. 13.12.2017, n. 217 art. 2, lett. e), che ha aggiunto all’art. 2 C.A.D., il comma 6-bis, ne sancisce espressamente l’applicabilità “agli atti di liquidazione, rettifica, accertamento e di irrogazione delle sanzioni di natura tributaria” e rimette ad un successivo decreto e funzioni ispettive e di controllo fiscale”.
Seppure non si voglia attribuire a tale ultima disposizione la natura di norma di interpretazione autentica con portata retroattiva, è indubbio che da essa non può che trarne conferma l’impostazione esegetica che distingue l’attività di accertamento da quella di controllo fiscale.
Deve ritenersi applicabile il Codice dell’Amministrazione digitale, modificato dal d.lgs. 13.12.2017, n. 217 all’attività dell’Agenzia delle entrate concernente gli atti di accertamento, rettifica, liquidazione e, come nel caso in esame, irrogazione sanzioni, firmati digitalmente e notificati al domicilio digitale del privato. In realtà, il descritto intervento normativo ha sciolto una serie di precedenti dubbi interpretativi sull’applicabilità di detto Codice alle attività ispettive e di controllo dell'Agenzia che, comunque, rientrano nell’attività di accertamento lato sensu.
Ai sensi dell’art. 23 CAD, <Le copie su supporto analogico di documento informatico, anche sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale hanno la stessa efficacia probatoria dell’originale da cui sono tratte se la loro conformità all’originale in tutte le sue componenti è attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato>.
Nella specie risulta incontestato, e comunque provato, che l’atto impositivo presentava la sottoscrizione digitale (in tema di sentenze sottoscritte digitalmente vedi Cass. n. 15074 del 2017; Cass. 08.07.2022, n. 21712; Cass. 21.01.2021, n. 1150).
Questa Corte (ordinanza n. 29820/2021) ha confermato la legittimità della sottoscrizione degli avvisi di accertamento mediante l'apposizione della "firma a stampa" del funzionario responsabile del tributo.
L'articolo 1, comma 162, della legge 27.12.2006, n. 296 stabilisce che l'avviso di accertamento deve essere sottoscritto dal funzionario responsabile del tributo. La sottoscrizione dell'avviso di accertamento può avvenire in diversi modi, a seconda della forma dell'avviso stesso.
Nel caso dell'avviso di accertamento cartaceo, normalmente ancora utilizzato per i contribuenti che non sono dotati di un domicilio digitale, la sottoscrizione dell'avviso può avvenire in maniera autografa, ovvero mediante l'indicazione a stampa del nominativo del soggetto responsabile, in base a quanto previsto dall'articolo 1, comma 87, della legge 28.12.1995, n. 549 norma che, ha sottolineato la Corte di cassazione, è speciale e non abrogata da successivi provvedimenti di legge (Cassazione n. 20628/2017, n. 9079/2015).
Nel caso dei tributi regionali o locali ciò può avvenire solo a una serie di condizioni:
   - che gli atti siano prodotti mediante sistemi informatici automatizzati;
   - che il nominativo del funzionario responsabile e la fonte dei dati siano riportati in un apposito provvedimento di livello dirigenziale;
   - che gli estremi del provvedimento dirigenziale siano indicati nell'avviso di accertamento, insieme alla dicitura che si tratta di firma a stampa e l'indicazione della fonte normativa.
La legittimità dell'utilizzo della firma a stampa, alle condizioni sopra indicate, è confermata anche da altre pronunce di questa Corte di cassazione (n. 20628/2017 e n. 12756/2019) ed è altresì possibile che la stessa venga impiegata dal concessionario dei tributi comunali, come confermato dalla sentenza n. 31707/2018.

EDILIZIA PRIVATA: Decadenza del titolo edilizio e regime giuridico delle opere parzialmente eseguite e non successivamente completate.
---------------
Edilizia e urbanistica – Abuso edilizio – Permesso di costruire – Decadenza – Opere edilizie parzialmente eseguite – Regime giuridico.
E’ rimesso all’Adunanza plenaria il seguente quesito:
   - quale sia la disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio.
Da un lato, la giurisprudenza dominante ha ritenuto che la decadenza dal titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori nei termini -cioè per fatto imputabile al titolare e relativo alle modalità di utilizzo/inutilizzo del titolo- ha efficacia ex nunc e non ex tunc e, quindi, non implica l'obbligo di disporre la demolizione delle opere realizzate nel periodo di validità del titolo edilizio (le quali, perciò, non possono essere ritenute abusive) -ove queste risultino conformi al progetto approvato con il permesso di costruire- ma comporta semplicemente la necessità, per il titolare decaduto, di chiedere un nuovo permesso per l'esecuzione delle opere non ancora ultimate.
Con la conseguenza che, in mancanza di proroga o rinnovo del titolo, gli interventi effettuati successivamente alla decadenza del titolo risultano abusivi, il che comporta la legittimità dell'ordine di demolizione solo per quanto realizzato successivamente all'intervenuta decadenza, ma non per quanto realizzato in precedenza.
Dall’altro, l’art. 38 del d.P.R. 380 del 2001 si ispira ad un principio di tutela degli interessi del privato, mirando ad introdurre un regime sanzionatorio più mite proprio per le opere edilizie conformi ad un titolo abilitativo successivamente rimosso, rispetto ad altri interventi abusivi eseguiti sin dall’origine in assenza di titolo, sì da ottenere la conservazione del bene. (1)
---------------
   (1) Precedenti conformi: Cons. Stato, sez. VI, 27.06.2022, n. 5258; Cons. Stato, 19.03.2021, n. 1377; Cons. Stato, sez. IV, 06.08.2019 n. 5588; Cons. Stato, sez. VI, 19.12.2019 n. 8605; Cons. Stato, sez. VI, 2018, n. 2155 (Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza non definitiva 07.03.2024 n. 2228 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
---------------
SENTENZA NON DEFINITIVA
28. Viene, a questo punto, in esame il profilo di appello relativo alla sorte delle opere eseguite in costanza di un titolo edilizio successivamente decaduto.
28.1. Come esposto in premesse, il giudice di prime cure ha affermato che, sebbene il permesso decada –decorso inutilmente il termine di conclusione dei lavori– per la sola parte non eseguita, il mantenimento delle opere presuppone la possibilità di portare a compimento l’opera iniziata; diversamente opinando, dovrebbe ammettersi la possibilità per il privato titolare di un permesso di costruire di abbandonare l’opera incompiuta –specie se funzionalmente non autonoma– con ingiustificato deturpamento del contesto circostante, specie se l’opera contrasti con la regolamentazione urbanistica dell’area.
28.2. L’appellante censura il capo di sentenza, osservando che le opere eseguite in virtù di un titolo edilizio valido ma poi decaduto non possono essere oggetto di ordine di demolizione ex art. 31 del D.P.R. 380/2001, che riguarda le opere eseguite sine titulo ovvero abusivamente, e data la tassatività delle norme sanzionatorie non può essere esteso a fattispecie non espressamente contemplate.
29. Il Collegio osserva che sulla questione si è ripetutamente espressa la giurisprudenza di questo Consiglio, affermando che la decadenza dal titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori nei termini -cioè per fatto imputabile al titolare e relativo alle modalità di utilizzo /inutilizzo del titolo- ha efficacia ex nunc e non ex tunc e quindi non implica l'obbligo di disporre la demolizione delle opere realizzate nel periodo di validità del titolo edilizio (le quali, perciò, non possono essere ritenute abusive) -ove queste risultino conformi al progetto approvato con il permesso di costruire- ma comporta semplicemente la necessità, per il titolare decaduto, di chiedere un nuovo permesso per l'esecuzione delle opere non ancora ultimate; in mancanza di proroga o rinnovo del titolo, gli interventi effettuati successivamente alla decadenza del titolo risultano abusivi, il che comporta la legittimità dell'ordine di demolizione solo per quanto realizzato successivamente all'intervenuta decadenza, ma non per quanto realizzato in precedenza (Consiglio di Stato sez. VI, 27/06/2022, n. 5258, 19/03/2021, ord n. 1377 ed ivi richiam. Cons. St., IV, 06.08.2019 n. 5588).
Per Consiglio di Stato, sez. VI, 19.12.2019 n. 8605, una eventuale decadenza del titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori nel termine triennale non consentirebbe la demolizione del manufatto, operando l'effetto decadenziale ex nunc e lasciando, pertanto, salve le opere a tale data già realizzate: <Invero, in una corretta interpretazione dell'articolo 15 del DPR n. 380 del 2001, la decadenza impedisce solo l'ulteriore corso dei lavori ma non determina illeceità urbanistica di quanto già realizzato nella vigenza del titolo edificatorio.
Come più sopra precisato, infatti, l'abusività dell'opera (e la sua conseguente demolizione) avrebbe potuto legittimamente predicarsi solo per effetto dell'annullamento del permesso di costruire per vizi di legittimità, determinazione questa nella specie mai assunta.>.
29.2. D’altra parte, si può osservare che, se l’art. 31 del D.P.R. 380/2001 ha previsto per gli “interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire” l’ingiunzione alla rimozione o alla demolizione, l’art. 38 dello stesso Decreto ha disciplinato il particolare caso di “interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato”, prevedendo la possibilità che in luogo dell’ingiunzione a demolire possa essere applicata dall’Amministrazione una sanzione pecuniaria che quindi lasci salve le opere.
Il Consiglio di Stato (cfr. ad es. sent. n. 6753/2018 della Sez. VI) ha evidenziato che l’art. 38 del DPR 380/2001 si ispira ad un principio di tutela degli interessi del privato, mirando ad introdurre un regime sanzionatorio più mite proprio per le opere edilizie conformi ad un titolo abilitativo successivamente rimosso, rispetto ad altri interventi abusivi eseguiti sin dall’origine in assenza di titolo, sì da ottenere la conservazione del bene (cfr. ex multis Consiglio di Stato Sez. VI, sent. n. 2155/2018).
Motivo per cui striderebbe con i principi ritraibili dall’esame comparativo di tali norme un’applicazione estensiva della più grave sanzione demolitoria ex art. 31 in una fattispecie di opere eseguite in conformità ad un titolo (nemmeno rimosso ma semplicemente) decaduto.
30. D’altra parte, il Collegio osserva che l’orientamento del giudice di prime cure appare non irragionevole e tuttavia, in carenza di una norma che espliciti il regime delle opere parzialmente eseguite cui non faccia seguito il completamento dei lavori in virtù di un nuovo titolo (come nel caso in questione, in cui l’impresa si è vista respingere per due volte un progetto di completamento, in virtù di atti cui ha prestato acquiescenza), andrebbe esclusa l’applicazione analogica di una disciplina sanzionatoria espressamente circoscritta ad opere eseguite senza titolo (o in difformità dallo stesso).
31. Potrebbe, tuttavia, ritenersi che l’opera parziale costituisca un manufatto difforme dall’intervento edilizio autorizzato, e per questa via possa ritenersene precluso il mantenimento.
32. Poiché la tesi da ultimo suggerita potrebbe porsi in frizione con gli orientamenti precedentemente richiamati, il Collegio ritiene di sollecitare l’intervento dell’Adunanza plenaria.
33. Viene dunque rimesso all’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato il seguente quesito:
   quale sia la disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio (Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza non definitiva 07.03.2024 n. 2228 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Condono, nullo l’atto del Comune che non rispetta la scadenza per le integrazioni. Il Tar Campania boccia il diniego dell’ente che anticipa con un preavviso di diniego il termine di 90 giorni concesso al proprietario per documentare la richiesta.
Nella pratica di condono è nullo l’atto del Comune che non rispetta il termine di 90 giorni per la presentazione di integrazioni.
È quanto emerge da una sentenza 04.03.2024 n. 587 pronunciata dal TAR Campania-Salerno, Sez. II, in merito alla richiesta di condono presentata da una persona al Comune di Angri per un’opera realizzata senza titolo in un’area non distante da un corso d’acqua che scorre su un alveo in cemento.
La vicenda ha inizio quando viene presentata istanza di condono edilizio per un'opera realizzata senza titolo.
Dal Comune arriva il diniego per carenza dell'autorizzazione paesaggistica, del nulla osta del Consorzio di Bonifica per aree ricadenti nei 10 metri dai fiumi e dai canali (L.R.C. 14/1982), della relazione di compatibilità idrogeologica (in quanto le opere ricadono nel Piano Stralcio dell'Autorità di Bacino) e della denuncia ai fini della T.A.R.R.U..
Nel ricorso si eccepisce che «il temine per l'integrazione documentale deve essere pari a novanta giorni, mentre, nella fattispecie, con il preavviso di diniego del 02.12.2021, al ricorrente sono stati concessi solo trenta giorni per fornire la documentazione richiesta».
Per i giudici il ricorso è fondato.
Ricordando le norme relative ai tempi per la presentazione di integrazioni documentali i magistrati, guardano al caso in specie rimarcano che «il Comune ha emesso un provvedimento recante Avvio del procedimento di diniego, con cui ha richiesto documentazione integrativa e disposto che la mancata trasmissione della stessa entro il termine di trenta giorni avrebbe comportato l'improcedibilità della domanda».
Non solo: «Successivamente ha disposto, con il provvedimento in questa sede impugnato, il diniego dell'istanza di condono per il mancato deposito delle integrazioni - argomentano ancor a-. Risulta quindi evidente che l'Amministrazione, non avendo rispettato il termine previsto dalla legge a vantaggio della parte per procedere alle integrazioni documentali, è incorsa nel vizio lamentato dalla ricorrente.
Né vale, in senso contrario, invocare l'improcedibilità della domanda di sanatoria per mancato riscontro alla richiesta di integrazione del 27.10.2006, posto che tale circostanza non è stata posta a fondamento del gravato diniego, avendo anzi il Comune, nel riattivato procedimento, rinnovato la domanda di integrazione documentale (senza però, come detto, riconoscere in favore della parte il termine minimo legale)».
In conclusione, «il ricorso è manifestamente fondato sotto tale assorbente profilo, con conseguente annullamento del provvedimento del Comune» (articolo NT+Enti Locali & Edilizia del 11.03.2024).
----------------
SENTENZA
Il ricorso è fondato.
Invero, ai sensi dell’art. 39, comma 4, della Legge n. 724/1994, come modificato dall’art. 2, comma 37, lett. d), della Legge n. 662/1996, “La mancata presentazione dei documenti previsti per legge entro il termine di tre mesi dalla espressa richiesta di integrazione notificata dal comune comporta l'improcedibilità della domanda e il conseguente diniego della concessione o autorizzazione in sanatoria per carenza di documentazione”.
Osserva il Collegio che, come chiarito dal Consiglio di Stato, “La stessa causa di improcedibilità vige anche per le domande presentate ai sensi del condono edilizio ex L. n. 326/2003, il quale richiama e rinvia alle stesse procedure di cui alla L. n. 47/1985 e L. n. 724/1994 tramite i commi 25, 38 e 40 dell’art. 32 D.L. n. 269-2003 convertito con modifiche in L. n. 326/2003” (Cons. Stato, Sez, II, sentenza n. 1766/2020).
Orbene, nel caso di specie il Comune ha emesso un provvedimento recante “Avvio del procedimento di diniego ai sensi dell’art. 10-bis della Legge 241/1990 della domanda di concessione edilizia in sanatoria del 10/12/2004, prot. n. 28616, pratica n. 2004/00442/CON326 presentata ai sensi della Legge 326/2004”, con cui ha richiesto documentazione integrativa e disposto che la mancata trasmissione della stessa entro il termine di trenta giorni avrebbe comportato l’improcedibilità della domanda.
Successivamente ha disposto, con il provvedimento in questa sede impugnato, il diniego dell’istanza di condono per il mancato deposito delle integrazioni.
Risulta quindi evidente che l’Amministrazione, non avendo rispettato il termine previsto dalla legge a vantaggio della parte per procedere alle integrazioni documentali, è incorsa nel vizio lamentato dalla ricorrente.
Né vale, in senso contrario, invocare l’improcedibilità della domanda di sanatoria per mancato riscontro alla richiesta di integrazione del 27.10.2006, posto che tale circostanza non è stata posta a fondamento del gravato diniego, avendo anzi il Comune, nel riattivato procedimento, rinnovato la domanda di integrazione documentale (senza però, come detto, riconoscere in favore della parte il termine minimo legale).
In conclusione, il ricorso è manifestamente fondato sotto tale assorbente profilo, con conseguente annullamento del provvedimento del Comune di Angri prot. 28616 di data 10.02.2022.

EDILIZIA PRIVATA: Sul permesso di costruire che si è formato a seguito del decorso del tempo, in assenza di un espresso diniego da parte del Comune.
Il consolidato orientamento secondo il quale il silenzio-assenso previsto in tema di permesso di costruire non si forma per il solo fatto dell'inutile decorso del termine prefissato per la pronuncia espressa dell'amministrazione comunale e dell'adempimento degli oneri documentali necessari per l'accoglimento della domanda, ma presuppone che la parte onerata dia prova della sussistenza di tutti i requisiti soggettivi ed oggettivi ai quali è subordinato il rilascio del titolo edilizio, risulta allo stato mutato alla luce della più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato.
In particolare, il Consiglio di Stato ha affermato che: “va richiamata quella giurisprudenza, condivisa dal Collegio, la quale ritiene che anche ove l’attività oggetto del provvedimento di cui si chiede l'adozione non sia conforme alle norme, si rende comunque configurabile la formazione del silenzio-assenso.
Ciò, si ritiene confermato da puntuali ed univoci indici normativi con il quali il legislatore ha inteso chiaramente sconfessare la tesi secondo cui la possibilità di conseguire il silenzio-assenso sarebbe legata, non solo al decorso del termine, ma anche alla ricorrenza di tutti gli elementi richiesti dalla legge per il rilascio del titolo abilitativo: in tal senso si fa richiamo tra l’altro per la parte di interesse ai fini della questione in esame alla espressa previsione della annullabilità d'ufficio di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990 anche nel caso in cui il “provvedimento si sia formato ai sensi dell'art. 20”, presuppone evidentemente che la violazione di legge non incide sul perfezionamento della fattispecie, bensì rileva (secondo i canoni generali) in termini di illegittimità dell'atto”.
---------------
... per l'annullamento del provvedimento di rigetto della richiesta presentata dal ricorrente in data 15.02.2023, prot. n. -OMISSIS-/2023, volta ad ottenere, in relazione alla istanza di permesso di costruire presentata il 15.07.2022, "l''attestazione del silenzio-assenso ex artt. 20 d.P.R. n. 380/2001 e 62 D.L. Semplificazioni n. 77/2021, convertito nella L. n. 108/2021, in relazione all’art. 20 L. n. 241/1990 (comma 2-bis)".
...
1. Con il ricorso in esame è impugnato il provvedimento del 01.03.2022 con cui il Comune di Capri, a seguito della richiesta del ricorrente circa il rilascio di una attestazione relativa alla avvenuta formazione del silenzio assenso sulla istanza di rilascio di permesso a costruire, ha opposto che il titolo edilizio non si era formato.
Il Comune ha ritenuto che non si fosse perfezionato il silenzio assenso sulla istanza di permesso a costruire ai sensi dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. 380 del 2001 in quanto, nella specie, i progettati interventi di “riqualificazione funzionale e straordinaria manutenzione con diverso utilizzo del locale commerciale, fusione e cambio di destinazione d’uso di abitazione in ristorante” non fossero consentiti dal vigente strumento urbanistico e che non potessero applicarsi le disposizioni contenute nel SIAD rappresentando le stesse un mero indirizzo per lo sviluppo delle attività commerciali escludendo la loro capacità di derogare alla vigente normativa a tutela del regolare assetto del territorio, del paesaggio e comunque delle norme igienico-sanitarie.
All’uopo il Comune evidenzia che l’istanza in parola prevedeva l’unione dell’immobile ad uso residenziale con un preesistente immobile già a destinazione commerciale il che era in contrasto il vigente PRG il quale prevede che "a condizione che non venga modificata la destinazione residenziale, sono ammessi interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria e di restauro conservativo dell'edilizia esistente, senza incrementi della cubatura complessiva e della superficie interna utile e senza alterazione sostanziale della preesistente volumetria”: dunque il PRG non consentirebbe aumenti di cubatura e che tale regola avrebbe prevalenza anche sugli indirizzi contenuti nel SIAD.
2. Il ricorrente impugna la predetta determinazione rilevandone la illegittimità per molteplici profili di violazione di legge ed eccesso di potere.
2.1 Secondo la prospettiva del ricorrente, risulterebbe violato l'art. 20 del d.P.R. n. 380/01 poiché sarebbero stati applicati principi che la giurisprudenza del Consiglio di Stato ritiene ormai superati a seguito delle innovazioni introdotte in materia dal d.lgs. n. 127/2016, in vigore dal 28.07.2016, e dal d.l. n. 77/2021, in vigore dal 01.07.2021.
Il potere dell’amministrazione di opporre un diniego tardivo verrebbe meno con il decorso del termine procedimentale, residuando successivamente la sola possibilità di intervenire in autotutela sull’assetto di interessi formatosi ‘silenziosamente’.
A sostegno delle sue difese il ricorrente ha indicato le norme di legge che concorrono a delineare il predetto principio.
...
4. Il ricorso è fondato.
L’art. 20, comma 8, del d.P.R. 380 del 2001 dispone che: “Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli da 14 e seguenti della legge 07.08.1990, n. 241. Fermi restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio, lo sportello unico per l’edilizia rilascia anche in via telematica, entro quindici giorni dalla richiesta dell’interessato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento, in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di provvedimenti di diniego; altrimenti, nello stesso termine, comunica all’interessato che tali atti sono intervenuti”.
Nel caso in esame, come si evince dalla documentazione in atti, parte ricorrente aveva presentato istanza volta al rilascio del permesso a costruire in data 15.07.2022 rilasciando le dichiarazioni richieste dal formulario predisposto dal Comune di Capri.
Il Comune non ha adottato alcun provvedimento espresso di diniego né ha svolto istruttoria in contraddittorio con l’interessato tendente ad promuovere chiarimenti sulla consistenza delle opere da eseguirsi o sulla necessità di acquisire altri permessi o nulla osta.
Tuttavia, alla formale richiesta del privato di rilascio della attestazione della avvenuta formazione del titolo per silentium, l’Amministrazione ha opposto che il permesso di costruire non poteva dirsi formato per contrasto dell’intervento edilizio con la disciplina urbanistica vigente.
6. Orbene, sul punto, va rilevato che la giurisprudenza da sempre ferma nel ritenere che il silenzio assenso sul permesso a costruire potesse formarsi solo in presenza di requisiti non solo formali ma anche sostanziali a sostegno della istanza del privato, ha da ultimo virato verso una interpretazione dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. 380 del 2001 ritenuta più coerente con le esigenze di semplificazione perseguite dal legislatore.
6.1 Ed infatti, il consolidato orientamento secondo il quale il silenzio-assenso previsto in tema di permesso di costruire non si forma per il solo fatto dell'inutile decorso del termine prefissato per la pronuncia espressa dell'amministrazione comunale e dell'adempimento degli oneri documentali necessari per l'accoglimento della domanda, ma presuppone che la parte onerata dia prova della sussistenza di tutti i requisiti soggettivi ed oggettivi ai quali è subordinato il rilascio del titolo edilizio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 25.02.2021, n. 1629; Cons. Stato Sez. IV, 01.07.2021, n. 5018) risulta allo stato mutato alla luce della più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato.
In particolare, il Consiglio di Stato ha affermato che: “va richiamata quella giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato sez. VI - 08/07/2022, n. 5746), condivisa dal Collegio, la quale ritiene che anche ove l’attività oggetto del provvedimento di cui si chiede l'adozione non sia conforme alle norme, si rende comunque configurabile la formazione del silenzio-assenso.
Ciò, si ritiene confermato da puntuali ed univoci indici normativi con il quali il legislatore ha inteso chiaramente sconfessare la tesi secondo cui la possibilità di conseguire il silenzio-assenso sarebbe legata, non solo al decorso del termine, ma anche alla ricorrenza di tutti gli elementi richiesti dalla legge per il rilascio del titolo abilitativo: in tal senso si fa richiamo tra l’altro per la parte di interesse ai fini della questione in esame alla espressa previsione della annullabilità d'ufficio di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990 anche nel caso in cui il “provvedimento si sia formato ai sensi dell'art. 20”, presuppone evidentemente che la violazione di legge non incide sul perfezionamento della fattispecie, bensì rileva (secondo i canoni generali) in termini di illegittimità dell'atto” (ex multis, Cons. St. 04.09.2023, n. 8156).
6.2 Nel prendere atto di tale orientamento, ritiene il Collegio che illegittimamente il Comune di Capri abbia opposto la mancata formazione del titolo edilizio per contrasto dell’intervento con le norme del vigente P.R.G. poiché il permesso di costruire si è formato a seguito del decorso del tempo, in assenza di un espresso diniego da parte del Comune di Capri.
7. In conclusione, il ricorso va accolto e va accertata l’avvenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza n. prot. 18204 del 15.07.2022 (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 29.02.2024 n. 1388 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: In tema di edilizia e urbanistica, l'obbligazione assunta da chi stipula una convenzione edilizia di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione riveste natura propter rem, sicché dev'essere adempiuta non solo dal firmatario dell'atto, ma anche dai soggetti che richiedono la concessione, da quelli che realizzano l'edificazione e dai loro aventi causa.
Per pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, “l'obbligazione assunta di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione da colui che stipula una convenzione edilizia è di natura propter rem.
La natura reale dell'obbligazione comporta dunque che all'adempimento della stessa saranno tenuti non solo i soggetti che stipulano la convenzione, ma anche quelli che richiedono la concessione, quelli che realizzano l'edificazione ed i loro aventi causa.
In senso conforme è la giurisprudenza amministrativa, secondo la quale l'assunzione, all'atto della stipulazione di una convenzione di lottizzazione, dell'impegno -per sé, per i propri eredi e per gli altri aventi causa- di realizzare una serie di opere di urbanizzazione del territorio e di costituire su una parte di quelle aree una servitù di uso pubblico, dà luogo ad una obbligazione propter rem, che grava quindi sia sul proprietario del terreno che abbia stipulato la convenzione di lottizzazione, sia su coloro che abbiano richiesto il rilascio della concessione edilizia nell'ambito della lottizzazione, sia infine sui successivi proprietari della medesima res, per cui l'avente causa del lottizzante assume tutti gli oneri a carico di quest'ultimo in sede di convenzione di lottizzazione, compresi quelli di urbanizzazione ancora dovuti, risultando inopponibile all'Amministrazione qualsiasi previsione contrattuale dal contenuto opposto e qualsiasi vicenda di natura civilistica riguardanti i beni in questione;
Invero, il meccanismo dell'ambulatorietà passiva dell'obbligazione, proprio della natura propter rem, non trasforma ex se gli aventi causa dei lottizzanti in "parti" a pieno titolo del rapporto convenzionale, ma li rende semplicemente corresponsabili nell'esecuzione degli impegni presi”.
Analogamente, è stato chiarito che “Relativamente agli obblighi assunti con le convenzioni urbanistiche, il dato normativo di riferimento, univocamente individuato dalla giurisprudenza, per postulare la sussistenza di tale tipologia di obbligazione, è l'art. 28, comma 7, della L. 17.08.1942, n. 1150, come modificato dall'art. 8 della L. 06.08.1967, n. 765.
Secondo la norma in questione "Il rilascio delle licenze edilizie nell'ambito dei singoli lotti è subordinato all'impegno della contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria relativa ai lotti stessi.".
La sua interpretazione, nel senso di costituire la fonte di un'obbligazione propter rem, è il frutto di un consolidato orientamento giurisprudenziale, il quale si è anche premurato di individuare quali sono i possibili successori nell'obbligo, in ragione della presupposta ambulatorietà dell'obbligazione.
Invero è stato affermato che tale obbligazione ob rem "va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia; ovvero nel senso che colui che realizza opere di trasformazione edilizia ed urbanistica, valendosi della concessione edilizia rilasciata al suo dante causa, ha nei confronti del Comune gli stessi obblighi che gravano sull'originario concessionario, ed è con quest'ultimo solidalmente obbligato per il pagamento degli oneri di urbanizzazione.
La natura reale dell'obbligazione in esame riguarda dunque i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, e quelli che realizzano l'edificazione, ed i loro aventi causa; non anche i soggetti che utilizzano le opere di urbanizzazione da altri realizzate per una loro diversa edificazione, senza avere con i primi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, devono pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione.".
Principi analoghi sono stati sanciti anche questo Consiglio, che ha ribadito come, dovendosi qualificare come obbligazione propter rem quella scaturente dalla convenzione di lottizzazione, "legittimati passivi dell'obbligazione di realizzazione delle opere di urbanizzazione debbono ritenersi non solo i lottizzanti che hanno concluso la convenzione, ma anche coloro che risultano attuali proprietari delle aree incluse nel comparto lottizzato e che utilizzano le stesse, quali aventi causa degli originali lottizzanti o successivi aventi causa, e comunque in ogni caso di acquisto a titolo originario o a titolo derivativo." .
Non è superfluo rilevare che secondo un recente precedente di questo Consiglio, che il Collegio condivide e intende ribadire, l'orientamento relativo alla natura reale delle obbligazioni derivanti dalle convenzioni urbanistiche può essere riferito anche ad obblighi diversi da quelli strettamente attinenti alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, in ragione della specifica natura di tali convenzioni, finalizzate non solo alla realizzazione di interessi privati, ma soprattutto all'interesse pubblico al corretto assetto del territorio”.
---------------
1. L’odierno appellante ha acquistato nel 1991 un’area interessata dalla convenzione di lottizzazione stipulata fra il suo dante causa ed il Comune di Amaroni.
A partire dal 1996, il Comune avanzava nei confronti degli aventi causa, nel frattempo titolari delle relative concessioni edilizie, pretese di carattere patrimoniale relative all’adempimento degli oneri connessi all’esecuzione delle opere di urbanizzazione, relative agli immobili edificati in base alle suddette concessioni, che il Comune stesso aveva dovuto eseguire, previa stipula di un mutuo bancario, nell’inerzia dei ridetti proprietari.
Con sentenza n. 1232/2018 il TAR della Calabria, sede di Catanzaro, all’esito della riassunzione di identico ricorso dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione dalla Corte di Appello di Catanzaro con sentenza n. 372 del 2018, ha in parte respinto, e in parte dichiarato inammissibile il ricorso proposto dall’odierno appellante per l’annullamento dell’ingiunzione del 23.09.2005, con la quale il Comune di Amaroni ha richiesto il pagamento di 36.836,16 euro per la realizzazione di tali opere di urbanizzazione primaria.
Il ricorrente in primo grado ha impugnato l’indicata sentenza con ricorso in appello.
Il Comune di Amaroni si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.
Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 10.01.2024.
2. Va anzitutto osservato che la sentenza gravata ha respinto le censure di carattere formale avanzate dal ricorrente nel giudizio di primo grado: su tale capo di sentenza non c’è impugnazione, onde lo stesso è passato in autorità di cosa giudicata.
Nei tre motivi di gravame l’appellante contesta la sentenza impugnata nella parte in cui ha dichiarato inammissibili le censure, di merito, relative alla pretesa comunale, sul presupposto della mancata impugnazione delle precedenti ingiunzioni adottate nel 2001 e nel 2003 dal Comune di Amaroni per sollecitare il ricorrente all’esecuzione delle opere di cui si tratta (primo motivo).
Con il secondo ed il terzo motivo di appello deduce invece l’illegittimità del provvedimento comunale impugnato in primo grado per le ragioni non esaminate dal TAR, arrestatosi alla declaratoria d’inammissibilità.
3. Il primo motivo di appello è fondato.
Come correttamente dedotto dall’appellante la pretesa oggetto di giudizio, estrinsecantesi attraverso atti paritetici e non autoritativi dell’amministrazione, attiene alla tutela di un diritto soggettivo del proprietario, la cui cognizione è devoluta al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 2, lett. f), cod. proc. amm.: tale tutela è dunque soggetta all’ordinario termine di prescrizione, e non soggiace a termini decadenziali (ex multis, Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 12/2018; sez. II; sentenza n. 3327/2020).
4. Con il secondo motivo l’appellante lamenta anzitutto che la lottizzazione “Scianni”, in forza della quale il Comune di Amaroni pretende il pagamento degli oneri di urbanizzazione, sarebbe priva di effetti giuridici perché priva del prescritto nulla-osta regionale; che la scrittura privata sottoscritta dal procuratore del lottizzante (in base a procura della cui validità l’appellante pure dubita) e dall’amministrazione, recante gli obblighi assunti dal primo, sarebbe invalida perché avrebbe dovuto assumere le forme dell’atto pubblico, e perché nulla ex art. 1346 cod. civ. in quanto “in essa non sono state previste in modo univoco le obbligatorie garanzie fidejussorie che il lottizzante avrebbe dovuto fornire al comune a garanzia del completo adempimento delle obbligazioni a suo carico”, e comunque perché non risulta trascritta nei pubblici registri immobiliari (e sottoscritta da soggetto privo di valido mandato).
La convenzione avrebbe poi lasciato in bianco la parte relativa alla determinazione degli oneri.
La vendita frazionata dell’area sarebbe stata dunque consentita al lottizzante, che “non ha mai provveduto a realizzare alcuna urbanizzazione, primaria e secondaria, né mai ha ceduto gratuitamente all’amministrazione le aree interessate dalle suddette”, “pur se la stessa fosse priva di alcuna opera di urbanizzazione e senza nemmeno aver richiesto la concessione edilizia perpetrando, così, una vera e propria lottizzazione abusiva”.
L’appellante deduce poi che “l’amministrazione comunale, allorquando ha autorizzato le varie costruzioni nella località “Scianni”, ha omesso di imporre ai richiedenti delle concessioni edilizie l’obbligo di provvedere alle opere di urbanizzazione, relative ai rispettivi manufatti”; e che “la P.A. non ha mai inteso fare ricadere, almeno in parte, i relativi oneri sul proprietario terriero, bensì quello di addossarli tutti ai malcapitati acquirenti dei vari “appezzamenti” di terreno i quali, tra l’altro, hanno versato la rispettiva quota-parte di urbanizzazione, al momento del rilascio delle relative concessioni edilizie”.
5. Con il terzo motivo l’appellante lamenta che la richiesta comunale di eseguire le opere di urbanizzazione sarebbe stata avanzata “allorquando (anno 1996) la convenzione era già divenuta inefficace sia per decorso del termine quinquennale, ex articolo 2 della “convenzione”, sia di quello decennale ex art. 20 L. n. 1150/1942”, e che “Tale ingiunzione e le successive diffide sindacali non sono state trascritte presso il competente Ufficio dei Registri Immobiliari per come imposto dal comma 3 del richiamato art. 20 legge n. 1150”.
6. Va preliminarmente osservato che per pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (si veda in tal senso, ex multis, la sentenza n. 199/2019), “l'obbligazione assunta di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione da colui che stipula una convenzione edilizia è di natura propter rem (cfr. Cass. civ., Sez. I, 20.12.1994, n. 10947; nonché Cass. civ., Sez. II, 26.11.1988, n. 6382);
   d) la natura reale dell'obbligazione comporta dunque che all'adempimento della stessa saranno tenuti non solo i soggetti che stipulano la convenzione, ma anche quelli che richiedono la concessione, quelli che realizzano l'edificazione ed i loro aventi causa (cfr. Cass. civ., 15.05.2007, n. 11196; Cass. civ., Sez. II, 27.08.2002, n. 12571);
   e) in senso conforme è la giurisprudenza amministrativa, secondo la quale l'assunzione, all'atto della stipulazione di una convenzione di lottizzazione, dell'impegno -per sé, per i propri eredi e per gli altri aventi causa- di realizzare una serie di opere di urbanizzazione del territorio e di costituire su una parte di quelle aree una servitù di uso pubblico, dà luogo ad una obbligazione propter rem, che grava quindi sia sul proprietario del terreno che abbia stipulato la convenzione di lottizzazione, sia su coloro che abbiano richiesto il rilascio della concessione edilizia nell'ambito della lottizzazione, sia infine sui successivi proprietari della medesima res (Tar Trento, sez. I, 06.11.2014, n. 394; in senso conforme Tar Campania, Napoli, sez. II, 09.01.2017, n. 187; Tar Campania, Napoli, Sez. VIII, 16.04.2014, n. 2170; Tar Lombardia, Brescia, 01.06.2007, n. 467; Tar Sicilia, Catania, sez. I, 29.10.2004, n. 3011), per cui l'avente causa del lottizzante assume tutti gli oneri a carico di quest'ultimo in sede di convenzione di lottizzazione, compresi quelli di urbanizzazione ancora dovuti (Tar Abruzzo, L'Aquila, Sez. I, 12.09.2013, n. 747), risultando inopponibile all'Amministrazione qualsiasi previsione contrattuale dal contenuto opposto e qualsiasi vicenda di natura civilistica riguardanti i beni in questione;
   f) invero, il meccanismo dell'ambulatorietà passiva dell'obbligazione, proprio della natura propter rem, non trasforma ex se gli aventi causa dei lottizzanti in "parti" a pieno titolo del rapporto convenzionale, ma li rende semplicemente corresponsabili nell'esecuzione degli impegni presi (Tar Brescia, sez. I, 23.06.2017, n. 843)”.
Analogamente, la sentenza n. 6894/2020 ha chiarito che “Relativamente agli obblighi assunti con le convenzioni urbanistiche, il dato normativo di riferimento, univocamente individuato dalla giurisprudenza, per postulare la sussistenza di tale tipologia di obbligazione, è l'art. 28, comma 7, della L. 17.08.1942, n. 1150, come modificato dall'art. 8 della L. 06.08.1967, n. 765 (cfr. Cass. civ., Sez. II, 26.11.1988, n. 6382; Cass. civ., Sez. I, 20.12.1994, n. 10947).
Secondo la norma in questione "Il rilascio delle licenze edilizie nell'ambito dei singoli lotti è subordinato all'impegno della contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria relativa ai lotti stessi.".
La sua interpretazione, nel senso di costituire la fonte di un'obbligazione propter rem, è il frutto di un consolidato orientamento giurisprudenziale (può nuovamente citarsi, Cass. civ., Sez. II, 26.11.1988, n. 6382, ripresa dalle successive pronunce), il quale si è anche premurato di individuare quali sono i possibili successori nell'obbligo, in ragione della presupposta ambulatorietà dell'obbligazione.
Invero è stato affermato che tale obbligazione ob rem "va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia (vedi Cassazione civile sez. I, 20.12.1994, n. 10947; nonché Cassazione civile, sez. II, 26.11.1988 n. 6382, citata dallo stesso ricorrente); ovvero nel senso che colui che realizza opere di trasformazione edilizia ed urbanistica, valendosi della concessione edilizia rilasciata al suo dante causa, ha nei confronti del Comune gli stessi obblighi che gravano sull'originario concessionario, ed è con quest'ultimo solidalmente obbligato per il pagamento degli oneri di urbanizzazione (vedi Cassazione civile sez. III, 17.06.1996, n. 5541). La natura reale dell'obbligazione in esame riguarda dunque i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, e quelli che realizzano l'edificazione, ed i loro aventi causa; non anche i soggetti che utilizzano le opere di urbanizzazione da altri realizzate per una loro diversa edificazione, senza avere con i primi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, devono pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione." (Cass. civ., sez. II, 27.08.2002, n. 12571; cfr. anche Cass. civ., sez. III, 15.05.2007, n. 11196).
Principi analoghi sono stati sanciti anche questo Consiglio, che ha ribadito come, dovendosi qualificare come obbligazione propter rem quella scaturente dalla convenzione di lottizzazione, "legittimati passivi dell'obbligazione di realizzazione delle opere di urbanizzazione debbono ritenersi non solo i lottizzanti che hanno concluso la convenzione, ma anche coloro che risultano attuali proprietari delle aree incluse nel comparto lottizzato e che utilizzano le stesse, quali aventi causa degli originali lottizzanti o successivi aventi causa, e comunque in ogni caso di acquisto a titolo originario o a titolo derivativo." (Cons. Stato, sez. IV, 09.01.2019, n. 199). Non è superfluo rilevare che secondo un recente precedente di questo Consiglio, che il Collegio condivide e intende ribadire, l'orientamento relativo alla natura reale delle obbligazioni derivanti dalle convenzioni urbanistiche può essere riferito anche ad obblighi diversi da quelli strettamente attinenti alla realizzazione delle opere di urbanizzazione (Cons. Stato, sez. II, 23.09.2019, n. 6282: nel caso deciso da questa pronuncia si trattava della cessione gratuita delle aree prevista nella convenzione), in ragione della specifica natura di tali convenzioni, finalizzate non solo alla realizzazione di interessi privati, ma soprattutto all'interesse pubblico al corretto assetto del territorio”.
7. L’applicazione dei surrichiamati princìpi alla fattispecie dedotta nel presente giudizio conduce al rigetto, perché infondati, dei due motivi di appello in esame (Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 28.02.2024 n. 1952 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La realizzazione di una piscina interrata (con volumetria lorda pari a 123,28 mc e con una superficie lorda pari a 68,49 mq) al servizio della propria abitazione unifamiliare è da qualificarsi come "nuova costruzione". Inoltre, il medesimo intervento è oneroso.
La giurisprudenza nettamente prevalente ritiene che la piscina interrata costituisca una nuova costruzione assoggettata al permesso di costruire e non sia qualificabile in termini di pertinenza dell’edificio principale in ragione della significativa trasformazione del territorio giacché “la piscina, in considerazione della sua consistenza modificativa dell'assetto del territorio, rappresenta una nuova costruzione e non può essere ricompresa tra gli interventi di manutenzione straordinaria o minori, di cui all'art. 37 del D.P.R. n. 380 del 2001”.
In materia, si richiamano altresì i seguenti principi affermati dalla recente giurisprudenza:
   - “Pure infondata è la terza censura con cui parte ricorrente lamenta che la piscina avrebbe carattere pertinenziale e non richiederebbe il permesso di costruire.
E infatti, giova richiamare anche sul punto l’orientamento dominante della giurisprudenza amministrativa secondo cui la realizzazione di una piscina non può essere attratta alla categoria urbanistica delle mere pertinenze, in quanto non è necessariamente complementare all'uso delle abitazioni e non è solo una attrezzatura per lo svago, ma integra gli estremi della nuova costruzione, in quanto dà luogo ad una struttura edilizia che incide invasivamente sul sito di relativa ubicazione, e postula, pertanto, il previo rilascio dell'idoneo titolo ad aedificandum, costituito dal permesso di costruire [...]
Pertanto, è da escludere che, nella fattispecie, possano trovare applicazione le normative invocate con le censure che prevedono titoli di autoamministrazione (s.c.i.a.) compatibili unicamente con la conservazione delle preesistenze, in funzione della tutela del diritto di proprietà senza alcuna “innovazione” sul territorio e la cui mancanza è sanzionabile solo pecuniariamente.
Non appare poi corretta l’affermazione di parte ricorrente secondo cui la realizzazione di una piscina e la sostituzione del suolo agricolo con pavimentazione non immuti lo stato dei luoghi e non abbia impatto paesaggistico, tenuto conto che si tratta di modifiche sostanziali alla configurazione del territorio sul quale tali opere insistono; sotto questo profilo la circostanza che la piscina interrata e la pavimentazione non si sviluppino in verticale, non esclude che esse alterino la consistenza dei suoli e costituiscano interventi edilizi sostanzialmente innovativi e modificativi dell’assetto edilizio del territorio, senza che, come detto, residui alcun margine di ponderazione tra interessi pubblici e privati, come, invece, preteso da parte attrice”;
   - “6.2. Come è noto, la giurisprudenza amministrativa tende a circoscrivere la nozione di “pertinenza urbanistica”, fornendone una definizione più ristretta rispetto a quella civilistica. […]
6.5. In particolare, è stato condivisibilmente affermato che “le piscine non sono pertinenze in senso urbanistico in quanto comportanti trasformazione durevole del territorio. L’aspetto funzionale relativo all’uso del manufatto è altresì condiviso da altra recente giurisprudenza, secondo cui tutti gli elementi strutturali concorrono al computo di volumetria dei manufatti, siano essi interrati o meno, e fra di essi deve intendersi ricompresa anche la piscina, in quanto non qualificabile come pertinenza in senso urbanistico in ragione della funzione autonoma che è in grado di svolgere rispetto a quella propria dell’edificio cui accede.
La piscina, infatti, a differenza di altri manufatti, non può essere attratta alla categoria urbanistica delle mere pertinenze, in quanto non è necessariamente complementare all’uso delle abitazioni e non è solo una attrezzatura per lo svago, ma integra gli estremi della nuova costruzione, in quanto dà luogo ad una struttura edilizia che incide invasivamente sul sito di relativa ubicazione e postula, pertanto, il previo rilascio dell’idoneo titolo ad aedificandum, costituito dal permesso di costruire” […]
7. Orbene dal momento che la costruzione della piscina, in relazione alla sua consistenza modificativa e trasformativa dell’assetto del territorio (nella specie, trattasi di un’opera interrata, avente una superficie totale di circa 62,50 mq.), non può essere ascritta al novero degli “interventi di manutenzione straordinaria” e degli “interventi minori” ai sensi dell’art. 37 del d.P.R. n. 380 del2001, rientrando invece nel novero degli interventi di nuova costruzione, ne deriva che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 3 e 10 del d.P.R. n. 380cit., per la relativa edificazione è richiesto il permesso di costruire, trattandosi di attività qualificabile come intervento di nuova costruzione, che comporta la trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio”.
In applicazione dei richiamati principi giurisprudenziali, risulta pertanto corretta la qualificazione da parte dell’Amministrazione comunale dell’intervento oggetto di segnalazione quale “nuova costruzione”.
---------------
E' destituita di fondamento la tesi difensiva della ricorrente laddove sostiene che l’esclusione dell’onerosità dell’intervento edilizio in questione dovrebbe desumersi da quanto previsto dall’art. 17, comma 3, lett. b), D.P.R. n. 380/2001, a norma del quale “Il contributo di costruzione non è dovuto: […] b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”.
Secondo la ricorrente, infatti, se la legge, al fine di favorire la piccola proprietà immobiliare, ha escluso in questi casi l’obbligo del pagamento del contributo di costruzione, a maggior ragione dovrebbe esserne esente, a pena di irrazionalità del sistema, la realizzazione di una piscina pertinenziale non eccedente il 20% del volume dell'edificio principale.
Al riguardo, premesso che l’intervento oggetto di segnalazione non può pacificamente qualificarsi né come ristrutturazione né come ampliamento ai sensi della predetta norma (la quale, peraltro, avendo natura eccezionale, non può essere applicata analogicamente), il Collegio ritiene che non sussista la prospettata irrazionalità del sistema paventata da parte ricorrente.
Ed invero, secondo l’interpretazione fornita dalla giurisprudenza, “…l’esenzione dal contributo di costruzione per il caso di interventi di ristrutturazione di edifici unifamiliari entro il limite di ampliamento del 20%, costituisce oggetto di una previsione di carattere eccezionale (applicabile in un ambito di stretta interpretazione ancorato ai parametri predefiniti dal legislatore): la ratio è di natura sociale ed è diretta sostanzialmente ad apprestare uno strumento di tutela e di salvaguardia alla piccola proprietà immobiliare per gli interventi funzionali all’adeguamento dell’immobile alle necessità abitative del nucleo familiare: l’edificio unifamiliare, nell’accezione socio economica assunta dalla norma, coincide in altri termini con la piccola proprietà immobiliare, e soltanto se presenti tali caratteri è meritevole di un trattamento differenziato”.
Ciò posto, essendo la ratio della citata norma di esclusione dal contributo di costruzione quella di agevolare gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento funzionali all’adeguamento dell’immobile alle necessità abitative del nucleo familiare, non risulta ravvisabile alcuna irragionevolezza nel non contemplare tra le predette ipotesi di esclusione la costruzione di un nuovo manufatto esterno all’abitazione non strettamente connesso alle citate necessità abitative del nucleo familiare.
---------------
La sig.ra -OMISSIS- ha presentato al Comune di -OMISSIS- una segnalazione certificata di inizio attività, protocollata dall’ente in data -OMISSIS-, per la realizzazione di una piscina interrata (con volumetria lorda pari a 123,28 mc e con una superficie lorda pari a 68,49 mq) al servizio della propria abitazione unifamiliare.
Con provvedimento prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- il Comune di -OMISSIS- –rilevato che “La costruzione di nuova piscina interrata al servizio della residenza privata costituisce opera di nuova costruzione e non di ristrutturazione, ancorché riferita a pertinenza, accessorio, o qualsivoglia definizione del nuovo manufatto interrato venga utilizzata dal Segnalante: per tale motivo è assoggettata a Permesso di Costruire ovvero a SCIA sostitutiva del permesso di Costruire…”– ha ordinato alla sig.ra -OMISSIS- di non effettuare l’intervento segnalato, avvertendo che qualunque opera eseguita sarebbe stata priva di titolo abilitativo.
Avverso tale provvedimento, la sig.ra -OMISSIS- ha proposto ricorso davanti a questo Tribunale chiedendone l’annullamento.
...
La ricorrente, con unico motivo di ricorso, censura il provvedimento impugnato per violazione degli artt. 3, comma 1, lett. e), 17, comma 3, lett. b), D.P.R. n. 380/2001 e 27 l.r. n. 12/2005, in quanto avrebbe erroneamente qualificato l’intervento oggetto di segnalazione quale “nuova costruzione”, soggetta a permesso di costruire o a SCIA ad esso alternativa, e non quale attività edilizia “gratuita” soggetta a semplice SCIA.
Il ricorso è infondato.
In primo luogo, parte ricorrente sostiene che la costruzione di una piscina di volume inferiore al 20% dell’edificio principale consisterebbe in un intervento pertinenziale non rientrante tra quelli indicati dall’art. 3, comma 1, lett. e.6), D.P.R. n. 380/2001 (“gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale”), e quindi non qualificabile quale “intervento di nuova costruzione”.
La tesi non è condivisibile.
Ed invero, in un precedente analogo questa Sezione ha rilevato che “La giurisprudenza nettamente prevalente, che il Collegio condivide, ritiene che la piscina interrata costituisca una nuova costruzione assoggettata al permesso di costruire e non sia qualificabile in termini di pertinenza dell’edificio principale in ragione della significativa trasformazione del territorio giacché “la piscina, in considerazione della sua consistenza modificativa dell'assetto del territorio, rappresenta una nuova costruzione e non può essere ricompresa tra gli interventi di manutenzione straordinaria o minori, di cui all'art. 37 del D.P.R. n. 380 del 2001” (TAR Piemonte, sez. II, 02/08/2022, n. 703; TAR Napoli, sez. VII, 16/03/2017, n. 1503)” (Tar Lombardia–Brescia, sent. n. 993/2022).
In materia, si richiamano altresì i seguenti principi affermati dalla recente giurisprudenza:
   - “Pure infondata è la terza censura con cui parte ricorrente lamenta che la piscina avrebbe carattere pertinenziale e non richiederebbe il permesso di costruire. E infatti, giova richiamare anche sul punto l’orientamento dominante della giurisprudenza amministrativa secondo cui la realizzazione di una piscina non può essere attratta alla categoria urbanistica delle mere pertinenze, in quanto non è necessariamente complementare all'uso delle abitazioni e non è solo una attrezzatura per lo svago, ma integra gli estremi della nuova costruzione, in quanto dà luogo ad una struttura edilizia che incide invasivamente sul sito di relativa ubicazione, e postula, pertanto, il previo rilascio dell'idoneo titolo ad aedificandum, costituito dal permesso di costruire (TAR Campania, Napoli, sez. III, 07.01.2020, n. 42; TAR Campania, Salerno, sez. II, 18.04.2019, n. 642) [...] Pertanto, è da escludere che, nella fattispecie, possano trovare applicazione le normative invocate con le censure che prevedono titoli di autoamministrazione (s.c.i.a.) compatibili unicamente con la conservazione delle preesistenze, in funzione della tutela del diritto di proprietà senza alcuna “innovazione” sul territorio e la cui mancanza è sanzionabile solo pecuniariamente. Non appare poi corretta l’affermazione di parte ricorrente secondo cui la realizzazione di una piscina e la sostituzione del suolo agricolo con pavimentazione non immuti lo stato dei luoghi e non abbia impatto paesaggistico, tenuto conto che si tratta di modifiche sostanziali alla configurazione del territorio sul quale tali opere insistono; sotto questo profilo la circostanza che la piscina interrata e la pavimentazione non si sviluppino in verticale, non esclude che esse alterino la consistenza dei suoli e costituiscano interventi edilizi sostanzialmente innovativi e modificativi dell’assetto edilizio del territorio, senza che, come detto, residui alcun margine di ponderazione tra interessi pubblici e privati, come, invece, preteso da parte attrice” (Tar Campania–Napoli, sent. n. 3874/2020);
   - “6.2. Come è noto, la giurisprudenza amministrativa tende a circoscrivere la nozione di “pertinenza urbanistica”, fornendone una definizione più ristretta rispetto a quella civilistica. […] 6.5. In particolare, è stato condivisibilmente affermato che “le piscine non sono pertinenze in senso urbanistico in quanto comportanti trasformazione durevole del territorio. L’aspetto funzionale relativo all’uso del manufatto è altresì condiviso da altra recente giurisprudenza, secondo cui tutti gli elementi strutturali concorrono al computo di volumetria dei manufatti, siano essi interrati o meno, e fra di essi deve intendersi ricompresa anche la piscina, in quanto non qualificabile come pertinenza in senso urbanistico in ragione della funzione autonoma che è in grado di svolgere rispetto a quella propria dell’edificio cui accede. La piscina, infatti, a differenza di altri manufatti, non può essere attratta alla categoria urbanistica delle mere pertinenze, in quanto non è necessariamente complementare all’uso delle abitazioni e non è solo una attrezzatura per lo svago, ma integra gli estremi della nuova costruzione, in quanto dà luogo ad una struttura edilizia che incide invasivamente sul sito di relativa ubicazione e postula, pertanto, il previo rilascio dell’idoneo titolo ad aedificandum, costituito dal permesso di costruire” (TAR Campania, Napoli, sez. III, 09/09/2020, n. 3730; Cons. di Stato, sent. n. 35/2016)” […] 7. Orbene dal momento che la costruzione della piscina, in relazione alla sua consistenza modificativa e trasformativa dell’assetto del territorio (nella specie, trattasi di un’opera interrata, avente una superficie totale di circa 62,50 mq.), non può essere ascritta al novero degli “interventi di manutenzione straordinaria” e degli “interventi minori” ai sensi dell’art. 37 del d.P.R. n. 380 del2001, rientrando invece nel novero degli interventi di nuova costruzione, ne deriva che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 3 e 10 del d.P.R. n. 380cit., per la relativa edificazione è richiesto il permesso di costruire, trattandosi di attività qualificabile come intervento di nuova costruzione, che comporta la trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio” (Tar Puglia–Lecce, sent. n. 845/2022).
In applicazione dei richiamati principi giurisprudenziali, risulta pertanto corretta la qualificazione da parte dell’Amministrazione comunale dell’intervento oggetto di segnalazione quale “nuova costruzione”.
La ricorrente sostiene inoltre che l’esclusione dell’onerosità dell’intervento edilizio in questione dovrebbe desumersi da quanto previsto dall’art. 17, comma 3, lett. b), D.P.R. n. 380/2001, a norma del quale “Il contributo di costruzione non è dovuto: […] b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”.
Secondo la ricorrente, infatti, se la legge, al fine di favorire la piccola proprietà immobiliare, ha escluso in questi casi l’obbligo del pagamento del contributo di costruzione, a maggior ragione dovrebbe esserne esente, a pena di irrazionalità del sistema, la realizzazione di una piscina pertinenziale non eccedente il 20% del volume dell'edificio principale.
Anche tale tesi risulta destituita di fondamento.
Premesso che l’intervento oggetto di segnalazione, come anche ammesso dalla ricorrente, non può pacificamente qualificarsi né come ristrutturazione né come ampliamento ai sensi della predetta norma (la quale, peraltro, avendo natura eccezionale, non può essere applicata analogicamente), il Collegio ritiene che non sussista la prospettata irrazionalità del sistema paventata da parte ricorrente.
Ed invero, secondo l’interpretazione fornita dalla giurisprudenza, da cui il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi, “…l’esenzione dal contributo di costruzione per il caso di interventi di ristrutturazione di edifici unifamiliari entro il limite di ampliamento del 20%, costituisce oggetto di una previsione di carattere eccezionale (applicabile in un ambito di stretta interpretazione ancorato ai parametri predefiniti dal legislatore): la ratio è di natura sociale ed è diretta sostanzialmente ad apprestare uno strumento di tutela e di salvaguardia alla piccola proprietà immobiliare per gli interventi funzionali all’adeguamento dell’immobile alle necessità abitative del nucleo familiare: l’edificio unifamiliare, nell’accezione socio economica assunta dalla norma, coincide in altri termini con la piccola proprietà immobiliare, e soltanto se presenti tali caratteri è meritevole di un trattamento differenziato (TAR Lombardia-Milano, sez. IV – 02/07/2014 n. 1707)” (Tar Lombardia–Brescia, sent. n. 449/2018, cfr. di recente Tar Emilia Romagna, Bologna, sent. n. 848/2022).
Ciò posto, essendo la ratio della citata norma di esclusione dal contributo di costruzione quella di agevolare gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento funzionali all’adeguamento dell’immobile alle necessità abitative del nucleo familiare, non risulta ravvisabile alcuna irragionevolezza nel non contemplare tra le predette ipotesi di esclusione la costruzione di un nuovo manufatto esterno all’abitazione non strettamente connesso alle citate necessità abitative del nucleo familiare.
Alla luce di tutte le argomentazioni suesposte, il ricorso risulta infondato e deve essere respinto (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 11.01.2024 n. 11 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Negozi, ampliamento della superficie possibile solo entro il 20%. Il Tar Lazio ricorda i limiti ammessi in caso di ristrutturazioni: in termini assoluti l’aumento non può comunque mai superare i 200 mq.
In caso di lavori di ristrutturazione di immobili commerciali, l’eventuale ampliamento della superficie utile lorda non può superare il 20 per cento della superficie utile lorda originaria e, comunque, i 200 metri quadrati. Anche in caso di realizzazione di soppalchi.
È quanto emerge da una sentenza 20.12.2023 n. 19294 del TAR Lazio-Roma, Sez. IV-ter, relativa a una vicenda che riguardava alcuni interventi portati avanti all’interno di un locale commerciale.
Roma Capitale aveva respinto l'istanza di condono presentata dall'azienda proprietaria del locale in merito alla realizzazione di due soppalchi commerciali di 98 metri quadrati e 274 metri cubi all'interno dell'immobile.
Quindi il ricorso contro il diniego. 
I giudici ricordano, nella ricostruzione del procedimento che «il provvedimento negativo si fonda sul rilevato superamento dei limiti di superficie stabiliti dall'art. 2, comma 1, lett. e), della citata legge regionale che, per le opere di ristrutturazione edilizia degli immobili ad uso commerciale, prevede che l'eventuale ampliamento della superficie utile lorda non può superare il 20 per cento della superficie utile lorda originaria e, comunque, i 200 metri quadrati».
Alla luce di questa premessa il Collegio giudicante «ritiene che le censure proposte da parte ricorrente non sono meritevoli di favorevole esame».
Oltre a dichiarare non fondata la parte relativa a un eventuale silenzio-assenso i giudici, nel caso specifico, sottolineano che «nel caso di specie, è incontroverso, sul piano fattuale, che la superficie dei soppalchi realizzati superi il 20% della superficie originaria dell'immobile e che, quindi, non ricorresse la condizione richiesta dalla legge regionale per l'accoglimento dell'istanza di condono, risultando superato il limite di superficie imposto dall'art. 2, comma 1, lett. e), della menzionata legge regionale» (articolo NT+Enti Locali & Edilizia del 08.01.2024).
---------------
SENTENZA
5. Giova premettere, in punto di fatto e per il migliore inquadramento della vicenda contenziosa, che viene in rilievo l’impugnazione del diniego di condono di cui all’istanza di parte ricorrente presentata ai sensi della legge n. 326 del 2003, per opere consistenti nella realizzazione di realizzazione senza titolo, all’interno dell’immobile sito in Via ... n. 28, di due soppalchi commerciali di mq. 98,00 rispetto alla superficie originaria di 172,60 mq..
Il provvedimento negativo si fonda sul rilevato superamento dei limiti di superficie stabiliti dall’art. 2, comma 1, lett. e), della citata legge regionale che, per le opere di ristrutturazione edilizia degli immobili ad uso commerciale, prevede che “l’eventuale ampliamento della superficie utile lorda non può superare il 20 per cento della superficie utile lorda originaria e, comunque, i 200 metri quadrati”.
6. Tanto premesso, il Collegio ritiene che le censure proposte da parte ricorrente non sono meritevoli di favorevole esame.
7. Con riguardo al primo motivo di ricorso, con il quale la parte ricorrente afferma essersi formato il silenzio-assenso sull’istanza presentata ben prima dell’emanazione del gravato diniego, va richiamato l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui “il silenzio-assenso previsto in tema di condono edilizio non si forma solo in virtù dell’inutile decorso del termine prefissato per la pronuncia espressa dell’amministrazione comunale e dell’adempimento degli oneri documentali ed economici necessari per l’accoglimento della domanda, ma occorre, altresì, la prova della ricorrenza di tutti i requisiti soggettivi ed oggettivi ai quali è subordinata l’ammissibilità del condono. Ne deriva che il titolo abilitativo tacito può formarsi per effetto del silenzio assenso soltanto ove la domanda sia conforme al relativo modello legale e, quindi, sia in grado di comprovare che ricorrano tutte le condizioni previste per il suo accoglimento” (cft. Consiglio di Stato sez. VII - 12/06/2023, n. 5742).
Nel caso di specie, è incontroverso, sul piano fattuale, che la superficie dei soppalchi realizzati superi il 20% della superficie originaria dell’immobile e che, quindi, non ricorresse la condizione richiesta dalla legge regionale per l’accoglimento dell’istanza di condono, risultando superato il limite di superficie imposto dall’art. 2, comma 1, lett. e), della menzionata legge regionale.
Pertanto deve escludersi che, nella vicenda in esame, si possa essere consolidato il silenzio-assenso sull’istanza presentata dalla parte ricorrente.
8. Anche il secondo motivo di ricorso, di ordine procedimentale, risulta privo di pregio, tenuto conto che nella motivazione del provvedimento impugnato vi è un passaggio espressamente dedicato alle controdeduzioni presentate dalla parte ricorrente a seguito della trasmissione del preavviso di rigetto, le quali vengono considerate inidonee a superare l’ostacolo relativo al “superamento dei limiti di superficie regionali”.
Peraltro, come evidenziato dalla giurisprudenza, la norma sulla comunicazione dei motivi ostativi e sul conseguente dovere dell’Amministrazione procedente di indicare nella motivazione del provvedimento finale le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni presentate dall’interessato trova un limite nelle ipotesi in cui l’Amministrazione svolga attività vincolata, come nel caso di specie, stante la contestuale presenza dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della stessa legge 07.08.1990, n. 241, che trova applicazione anche nel caso in cui la violazione procedimentale sia costituita dall’omessa motivazione circa il mancato accoglimento delle osservazioni comunicazione dei motivi ostativi.

VARI: La caduta sul marciapiede va risarcita in base alle Tabelle di Milano. Non è un incidente stradale quindi non si applicano i valori ministeriali, più bassi.
Il danno biologico riportato da un pedone caduto su un marciapiede a causa dell’inclinazione di un tombino non va risarcito con i criteri previsti dal Codice delle assicurazioni private (Cap, Dlgs 209/2005) per gli incidenti stradali: va fatto riferimento dal diritto comune.
Lo ha chiarito la Corte di Cassazione, Sez. III civile, con l'ordinanza 21.11.2023 n. 32373 (articolo NT+Enti Locali & Edilizia del 06.12.2023).

VARI: Su Facebook si può dire (quasi) tutto ciò che si pensa dei politici.
Secondo la Cassazione utilizzare su Facebook espressioni apparentemente offensive nei confronti di un’alta carica istituzionale non per forza costituisce reato di diffamazione.
Secondo la Corte di Cassazione - Sez. V penale (sentenza 20.11.2023 n. 46496) utilizzare su Facebook espressioni apparentemente offensive nei confronti di un’alta carica istituzionale o persino –come nella vicenda– nei confronti di un Ministro non per forza costituisce reato di diffamazione.
E ciò è vero soprattutto in caso di espressioni offensive che pur aspre, sono comunque strettamente connesse all’attività politica del soggetto passivo, tanto più se incentrate su dati veri (articolo NT+Diritto del 14.12.2023).
---------------
SENTENZA
1. Va premesso che, in materia di diffamazione, la Corte di cassazione può conoscere e valutare la frase che si assume lesiva della altrui reputazione perché è compito del giudice di legittimità procedere in primo luogo a considerare la sussistenza o meno della materialità della condotta contestata e quindi della portata offensiva delle frasi ritenute diffamatorie, dovendo, in caso di esclusione di questa, pronunciare sentenza di assoluzione dell'imputato (Sez. 5, n. 2473 del 10/10/2019, dep. 2020, Fabi, Rv. 278145; Sez. 5, n. 48698 del 19/09/2014, Demofonti, Rv. 261284; Sez. 5, n. 41869 del 14/02/2013, Fabrizio, Rv. 256706).
2. Ciò detto, il ricorso è fondato.
3. Nel caso di specie non si discute della verità o veridicità del fatto esposto, né dell'interesse pubblico alla notizia.
Non è in discussione che, nel momento in cui il commento del quale si discute fu pubblicato, fosse in corso un dibattito sul c.d. decreto Lorenzin e che fosse del tutto corrispondente all'interesse pubblico l'approfondimento ed il dibattito, anche in chiave critica, di tutte le questioni che l'obbligo vaccinale da tale decreto introdotto comportava.
In materia di diffamazione a mezzo stampa o, come nel caso sottoposto a giudizio, con «altro mezzo di pubblicità», il diritto di critica politica consentito, che trova fondamento nell'interesse all'informazione dell'opinione pubblica e nel controllo democratico nei confronti degli esponenti politici e dei pubblici amministratori, non deve comunque essere avulso da un nucleo di verità (Sez. 5, sentenza 09.11.2020 n. 31263, Capozza, Rv. 279909). Il nucleo di verità insito nel commento critico è, appunto, relativo alla decisione che il Ministro aveva proposto.
Detto ciò, non si discute del diritto del ricorrente di esprimere la propria opinione, anche con toni aspri proprio in ragione della natura pubblica del personaggio oggetto di attacchi, e cioè del Ministro della Salute che si identificava con la persona e con la responsabile dell'istituzione direttamente coinvolta nella scelta politica sottoposta a censura. Si discute, invece, del tono e delle espressioni utilizzate, nella prospettiva del riconoscimento, o meno, dell'invocata scriminante.
La parte civile, nella memoria con la quale ha replicato alle argomentazioni del Procuratore generale, ha correttamente osservato che non corrisponde alla verità o veridicità del fatto storico la circostanza che il Ministro della Salute fosse corrotta; ed altrettanto correttamente ha osservato che la frase utilizzata dal ricorrente (si discute, come è chiaro, della seconda parte del commento, quello cioè nel quale si parla di "politici più corrotti del mondo" e di "vaccino anticorruzione") fosse suscettibile di ledere la reputazione del soggetto preso di mira.
Partendo dall'ultima osservazione, nel momento stesso in cui si invoca, da parte del ricorrente, la scriminante del diritto di critica si dà per presupposto che la reputazione sia stata lesa, perché se la frase di cui si discute non fosse stata offensiva mancherebbe la stessa tipicità del fatto, e cioè appunto l'offesa alla reputazione; il ricorrente, invece, invoca il diritto di critica che incide, come ogni causa di giustificazione, sull'antigiuridicità del fatto, certamente tipico.
Dunque, non si discute dell'offensività della frase, ma della sua illiceità alla luce del diritto di critica politica.
Nemmeno coglie nel segno l'ulteriore osservazione che riguarda la "verità" del fatto. Non si discute certo della verità o veridicità di una notitia criminis di corruzione, bensì della notizia relativa all'annunciato decreto vaccinale.
Su di esso si è innestata la reazione critica del ricorrente (e di altri frequentatori della piattaforma sulla quale il commento fu pubblicato), espressa con la frase di cui si discute, e della quale dunque non va valutata la verità o veridicità, ma solo la continenza, secondo gli approdi cui è giunta la giurisprudenza della Corte di cassazione in tema di c.d. critica politica.
4. Il diritto di critica si concretizza in un giudizio valutativo che, postulando l'esistenza del fatto elevato a oggetto o spunto del discorso critico, trova una forma espositiva non ingiustificatamente sovrabbondante rispetto al concetto da esprimere; di conseguenza va esclusa la punibilità di coloriture ed iperboli, toni aspri o polemici, linguaggio figurato o gergale, purché tali modalità espressive siano adeguate e funzionali all'opinione o alla protesta, in correlazione con gli interessi e i valori che si ritengono compromessi (Sez. 1, n. 36045 del 13/06/2014, Surano, Rv. 261122).
La critica, quale espressione di opinione meramente soggettiva, ha per sua natura carattere congetturale e non può, per definizione, pretendersi rigorosamente obiettiva ed asettica (Sez. 5, n. 25518 del 26/09/2016, dep. 2017, Volpe, Rv. 270284). Nondimeno, occorre rispettare il requisito della "continenza" delle espressioni utilizzate per esprimere la propria opinione.
Nella valutazione di tale requisito non si può prescindere dal considerare le "espressioni utilizzate" (Sez. U, n. 37140 del 30/05/2001, Galiero, Rv. 219651), il lessico (Sez. 5, n. 6925 del 21/12/2000, dep. 2001, Arcomanno, Rv. 218282), la modalità espositiva e il tenore del linguaggio (Sez. 5, sentenza 04.03.2021 n. 8898, Fanini, Rv. 280571; Sez. 5, n. 8824 del 01/12/2010, dep. 2011, Morelli, Rv. 250218; Sez. 5, n. 31096 del 04/03/2009, Spartà, Rv. 244811; Sez. 5, n. 25138 del 21/02/2007, Feltri, Rv. 237248).
Occorre però tener presente che, ferma l'esigenza di evitare gratuite ed immotivate aggressioni, il diritto di critica consente l'utilizzo di termini che, sebbene oggettivamente offensivi, hanno anche il significato di mero giudizio critico negativo di cui si deve tenere conto alla luce del complessivo contesto in cui il termine viene utilizzato (Sez. 5, sentenza 05.06.2020 n. 17243, Lunghini, Rv. 279133); e che occorre considerare il significato che le espressioni assumono nel contesto comune, laddove sono accettate dalla maggioranza dei cittadini espressioni più aggressive e disinvolte di quelle ammesse nel passato, per effetto del mutamento della sensibilità e della coscienza sociale (cfr. Sez. 5, sentenza 24.09.2019 n. 39059, Fiorato, Rv. 276961).
Ciò è tanto più vero quando si discuta di commenti pubblicati sui social networks, dove è frequente l'uso di espressioni forti in chiave di immediato e poco meditato commento critico, espressioni che vanno considerate penalmente illecite solo laddove immediatamente e inequivocabilmente percepibili come offensive secondo parametri di comune comprensione, ancorati al registro di verifica dell'uomo medio (Sez. 5, sentenza 16.01.2023 n. 1365, Simone, Rv. 284044): pena, altrimenti, la violazione dei principi che la giurisprudenza interna ha stabilito, in ossequio alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo sull'art. 10 della Convenzione europea per i diritti dell'uomo, che richiede la più ampia tutela e protezione della libertà di espressione, specie quando riguardi la manifestazione di opinioni su questioni di interesse pubblico (su quest'ultimo punto si veda Corte EDU, Antunes Emídio e Soares Gomes da Cruz c. Portogallo, 24/09/2019).
Inoltre, anche una frase che pure abbia connotazioni indubitabilmente offensive può connotarsi in termini di mero giudizio critico negativo, a seconda del contesto nel quale essa viene pronunciata (Sez. 5, n. 37397 del 24/06/2016, C., Rv. 267866).
Da questo punto di vista, va sottolineato che il commento pubblicato dal ricorrente si inseriva in un più ampio contesto, inaugurato da un messaggio offensivo che proveniva da un esponente politico di opposizione, al quale avevano fatto seguito diversi messaggi, dal tono più o meno pesante. Si trattava, dunque, di un contesto nel quale l'oggetto del dibattere era costituito dal decreto vaccini, rispetto al quale i partecipanti alla discussione esprimevano il proprio punto di vista di radicale dissenso.
Non va taciuto, nella ricostruzione del contesto, che se non vi è dubbio che il Ministro della salute pro tempore fosse nominativamente indicata, sia nel messaggio in oggetto che in altri messaggi, come il soggetto cui erano indirizzate le critiche, la frase che riveste tono offensivo è in questo caso rivolta alla classe politica intera, apostrofata in chiave critica attraverso l'uso, in termini generici e grossolani, dell'aggettivo "corrotta".
L'espressione finale, poi, si caratterizza per una formula iperbolica (attraverso il riferimento al "vaccino anticorruzione") tipica di un linguaggio volutamente polemico e acceso, ma non contenente un argomento ad hominem.
La parte civile ricorda una sentenza di questa Sezione che non ha ritenuto scriminata l'accusa di "corruzione" rivolta ad un magistrato, ed invoca parità di trattamento per un esponente politico.
In generale l'osservazione va naturalmente condivisa, ma occorre considerare che il caso citato dalla parte civile (Sez. 5, n. 27930 del 13/04/2018, Morini, non massimata) era decisamente diverso da quello qui esaminato, sia perché il commento offensivo definiva espressamente il giudice preso di mira, indicato per nome, come "giudice corrotto", sia perché l'affermazione offensiva era
accompagnata dall'allegazione di circostanze false, sicché difettava anche il preliminare requisito della verità o veridicità del fatto commentato.
Verità o veridicità che, nel contesto qui giudicato, sussiste con riguardo al fatto al quale il commento offensivo si riferisce, e cioè all'iniziativa politica dell'odierna parte civile.
A proposito di quest'ultimo aspetto, ed in conclusione, si deve tener conto anche della perdita di carica offensiva di alcune espressioni nel contesto politico, in cui la critica assume spesso toni aspri e vibrati e del fatto che la critica può assumere forme tanto più incisive e penetranti quanto più elevata è la posizione pubblica del destinatario (Sez. 5, n. 27339 del 13/06/2007, Tortoioli, Rv. 237260): come ha correttamente osservato il Procuratore generale, «il livello e l'intensità, pur notevoli delle censure indirizzate a mo' di critica a coloro che occupano posizioni di rilievo nella vita pubblica, non escludono l'operatività della scriminante, poiché nell'ambito politico risulta preminente l'interesse generale al libero svolgimento della vita democratica».
In conclusione, le espressioni offensive utilizzate, pur aspre, sono strettamente connesse all'attività politica del soggetto passivo, tanto più che il commento davvero irriverente è genericamente riservato, quale chiosa all'esposizione del dato vero della volontà politica del Ministro che il ricorrente non apprezzava, all'intera classe politica.
Il fatto tipico dunque sussiste, ma esso non è antigiuridico in quanto scriminato ai sensi dell'art. 51 cod. pen.
5. Pertanto la sentenza va annullata senza rinvio, perché il fatto non costituisce reato.

EDILIZIA PRIVATA: Tettoia senza permessi se serve a riparare dalla pioggia un punto di accesso.
Il Tar Campania passa in rassegna i vari casi di interventi in edilizia libera e accoglie il ricorso di un proprietario contro un’ordinanza di demolizione.
Torniamo a soffermarci ancora sulle tettoie, ma questa volta per dimostrare come non sempre il privato sia artefice di un abuso edilizio.
Molto istruttiva, al riguardo, la sentenza 08.11.2023 n. 6151, emessa del TAR Campania-Napoli - Sez. IV, che ha accolto il ricorso di un privato contro un’ordinanza comunale di demolizione avente ad oggetto proprio una tettoia (articolo NT+Enti Locali & Edilizia del 21.11.2023).
---------------
SENTENZA
6. Il ricorso è fondato, condividendosi il secondo motivo, con il quale parte ricorrente contesta la correttezza della configurazione giuridica dell’opera come “intervento di ristrutturazione edilizia”, ex art. 3, comma 1, lett. d), del citato d.P.R. 380/2001.
7. Pare opportuno preliminarmente precisare che, in materia di struttura esterne annesse ad edifici e realizzate in aree aperte (terrazzi, giardini, patii), con funzione di riparo da agenti atmosferici, non vi è allo stato un quadro normativo che brilla per chiarezza.
Le disposizioni normative di riferimento, che vanno interpretate, per quanto possibile, secondo il loro tenore letterale (Cons. Stato, IV sez., 02.10.2023, n. 8610), da un lato, non prendono in considerazione la tipologia della “tettoia”, dall’altro, qualificano come soggette al regime dell’edilizia libera, ex art. 6 del d.P.R. 380/2001, (tra l’altro) gli interventi edilizi esemplificati nel glossario del D.M. 02.03.2018, costituiti dalla “installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento di tenda, tenda a pergola, pergotenda, copertura leggera di arredo".
Cosicché, è stata l’attività interpretativa della giurisprudenza a riempire di contenuto, ad esempio, la nozione di “pergotenda” allo scopo di distinguerla,
   - per un verso, dalle altre tipologie di strutture comunque elencate nel glossario e sottoposte al medesimo regime giuridico, ex art. 6 del d.P.R. 380/2001, come ad esempio i gazebo e le “tende retrattili” [cfr. Cons. Stato, Sez. II, 04.05.2022, n. 3488 “non sembra esservi totale chiarezza, nella giurisprudenza amministrativa, sulla distinzione tra i concetti di tenda retrattile e di c.d. "pergotenda" (cosa che, peraltro, pare essere logica conseguenza del fatto che tale ultima dizione, piuttosto che integrare un bene giuridicamente ben definito, è frutto del recepimento nel più recente lessico giuridico di terminologie semplicemente trasfuse dalla prassi, anche commerciale, degli operatori del settore).
Sicché non sembra inutile, in argomento, uno sforzo definitorio più perspicuo: che, pur muovendo necessariamente dalla riferita prassi, individui l'elemento differenziale della c.d. "pergotenda", rispetto a una mera tenda retrattile, nella necessaria esistenza -non già, come si sostiene da parte del Comune appellante, di una struttura di supporto, laterale o frontale, rigida e leggera (solitamente in alluminio) a sostegno del telo (la quale è invece in sé necessaria a mantenere in tensione ogni tenda esposta al vento: cfr. C.d.S., VI, 27.04.2016, n. 1619); quanto piuttosto- di una serie di profili rigidi (nella prassi c.d. "frangitratta"), distanziati loro di circa 50-100 centimetri, aventi la specifica funzione di dare alla copertura maggior resistenza strutturale alla formazione di sacche d'acqua o al carico nevoso accidentale (altresì consentendone la chiusura "a pacchetto", anziché a rullo), tanto da consentirne l'utilizzo a copertura di superfici notevolmente più ampie”];
   - per un altro verso, dalla “tettoia” –nozione invece non rinvenibile negli atti legislativi nazionali– che, seppure aperta su tre lati e quindi inidonea a creare nuova volumetria, sarebbe comunque sottoposta al regime del permesso di costruire, anche alla stregua dell’attuale quadro normativo.
In dettaglio, la pergotenda, analogamente ad un’altra tipologia di struttura indicata come “pergolato”, si distinguerebbe dalla “tettoia” soprattutto per le caratteristiche della sua copertura.
La giurisprudenza, anche recente, infatti qualifica come “pergolato” la struttura aperta su tre lati e anche nella parte superiore, che come tale rientra nell’edilizia libera, ex art. 6 del d.P.R. 380/2001, mentre ritiene che debba parlarsi di “tettoia”, soggetta al permesso di costruire ex art 10 del medesimo d.P.R. 380/2001, se il “pergolato” è coperto da una struttura “non facilmente amovibile” (cfr. da ultimo Cons. Stato, VI sez., 22.09.2023, n. 8475 che richiama il precedente Cons. St., Sez. IV, 22.08.2018, n. 5008, comunque antecedente alla novella dell’art. 6 del d.P.R. 380/2001).
Secondo l’opinione che si riporta, pertanto,
   - se la struttura, comunque ancorata al suolo anche per realizzare in sicurezza la funzione di riparo dagli agenti atmosferici, ha la copertura in lamelle orientabili di alluminio, non è annoverabile tra le opere di “edilizia libera” ex art. 6 del d.P.R. 380/2001;
   - se invece è coperta da una struttura in PVC impacchettabile, pur avendo la medesima funzione dell’altra copertura, per le prestazioni di efficientamento energetico che assicura, nonché di sicurezza per la tutela dell’incolumità dei soggetti che usufruiscono della struttura all’aperto, e pur non essendo la copertura in PVC non facilmente amovibile (che è cosa diversa dall’essere impacchettabile), corrisponderebbe alla nozione di pergotenda indicata dal legislatore (cfr. da ultimo TAR Lazio-Roma Sez. II-bis, 27.07.2023, n. 12772; TAR Emilia Romagna Bologna Sez. II, 06.03.2023, n. 112; TAR Lazio, Sez. II-quater, 23.01.2023, n. 1117; Cons. Stato, sez. VI, 02.11.2022 n. 9470; TAR Puglia Bari, sez. III, 18.11.2022 n. 1562; TAR Campania, Napoli, sez. II, 17.05.2022, n. 3332; TAR Campania Napoli, sez. III, 25.01.2022 n. 479).
Per esigenze di completezza di motivazione, deve però anche essere menzionato un orientamento minoritario, benché più risalente, secondo cui una struttura aperta sui lati, con coperture in lamelle orientabili, sarebbe “in tutto e per tutto assimilabile alla "pergotenda", non trattandosi infatti di opera che determina volumi chiusi, né che costituisce aumento della superficie utile, avendo infatti le caratteristiche di elemento di arredo urbano (…) in ragione delle sue caratteristiche costruttive (la struttura è aperta da tutti i lati ed è quindi priva di tamponature; le lamelle site nella parte superiore sono usualmente in posizione verticale e quindi vi è una apertura anche verso l'alto” (Cons. Stato Sez. VI, 09.07.2018, n. 4177).
Così come va rilevato che, a rendere la cornice di riferimento ancora più complessa, concorre, all’attualità, la recente novella dell’articolo 6 del D.P.R. n. 380 del 2001 per effetto dell’entrata in vigore dell’art. 33-quater "Norme di semplificazione in materia di installazione di vetrate panoramiche amovibili" del D.L. 09.08.2022, n. 115 "Misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica, politiche sociali e industriali", convertito dalla L. 21.09.2022, n. 142 in vigore dal 22.09.2022 che disciplina "gli interventi di realizzazione e installazione di vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti, cosiddette VEPA, dirette ad assolvere a funzioni temporanee di protezione dagli agenti atmosferici, miglioramento delle prestazioni acustiche ed energetiche, riduzione delle dispersioni termiche, parziale impermeabilizzazione dalle acque meteoriche dei balconi aggettanti dal corpo dell'edificio o di logge rientranti all'interno dell'edificio, purché tali elementi non configurino spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d'uso dell'immobile anche da superficie accessoria a superficie utile. Tali strutture devono favorire una naturale microaerazione che consenta la circolazione di un costante flusso di arieggiamento a garanzia della salubrità dei vani interni domestici ed avere caratteristiche tecnico-costruttive e profilo estetico tali da ridurre al minimo l'impatto visivo e l'ingombro apparente e da non modificare le preesistenti linee architettoniche", specificando così dettagli tecnici che riguardano le chiusure laterali, senza prendere in considerazione la tipologia della copertura.
Con l’effetto che, alla stregua della normativa vigente e dell’orientamento maggioritario sopra riportato, mentre una “pergotenda” aperta su tre lati e con copertura in lamelle orientabili non rientra nel regime di edilizia libera, vi rientra la medesima struttura, anche se chiusa da VEPA su tre lati e ancorata al suolo e generalmente costituita da elementi portanti di alluminio, purché sia coperta da una struttura in PVC retraibile o in tessuto.
8. Alla luce di tale ricostruzione, ritiene il Collegio che la qualificazione della struttura come “tettoia” non sia sufficiente a supportare la legittimità della qualificazione giuridica contenuta nel provvedimento impugnato, poiché tale nozione, come sopra osservato, non ha alcun riferimento normativo nell’ordinamento giuridico.
È invece dirimente la questione della sua qualificabilità alla stregua delle categorie giuridiche di interventi edilizi rinvenibili nel d.P.R. 380/2001 ovvero, nello specifico, della sussumibilità dell’opera specifica, come descritta negli atti di accertamento (ivi compresa la documentazione fotografica), tra gli interventi di “ristrutturazione edilizia”, ex art. 3, lett. d), e 33 del d.P.R. 380/2001, secondo la prospettazione del Comune.
9. L’art. 3, comma 1, lett. d), nella formulazione vigente ratione temporis (l’atto impugnato è stato adottato in data -OMISSIS-), prevede che gli “interventi di ristrutturazione edilizia", sono quelli “rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22.01.2004, n. 42, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 02.04.1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria”, essendo stata la lettera d) novellata dall'art. 10, comma 1, lett. b), n. 2), D.L. 16.07.2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.09.2020, n. 120.
Anche al momento dell’adozione dell’ordinanza di demolizione pertanto, il carattere essenziale –mantenuto poi anche nella formulazione vigente– della ristrutturazione cd. pesante è costituito dall’effetto dell’intervento complessivo che, pur incidendo su un manufatto preesistente, deve condurre ad un “organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente” per effetto di un “insieme sistematico di opere”.
Con riguardo alle strutture poste in aree esterne, la giurisprudenza ha ad esempio precisato (prendendo comunque l’abbrivio dalla nozione di “tettoia”) che “una tettoia di rilevanti dimensioni” che determini un'evidente alterazione dello stato dei luoghi e incida sull'assetto edilizio precedente, sì da integrare gli estremi dell'intervento di ristrutturazione edilizia, comportante modifica della volumetria e della sagoma complessive dell'edificio, determina la realizzazione di un organismo edilizio diverso dal precedente ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380 del 2001 necessitante, ai fini di una legittima realizzazione, del titolo abilitativo espresso, conformemente al disposto dell'art. 10, comma 1, lett. c), del medesimo d.P.R. (TAR Lazio Roma, II Stralcio, 22.05.2023, n. 8727).
10. Tanto premesso, ritiene il Collegio che tali caratteristiche, però, non sussistano nel caso di specie, per la modesta dimensione del manufatto (che copre una superficie di 15 metri quadri), come peraltro già rilevato nel precedente sopra citato (TAR Napoli, II Sez., 25.06.2022, n. 2650), per la sua evidente funzione di riparo dagli agenti atmosferici derivante dalla sua specifica collocazione in una zona di passaggio tra un livello e l’altro dei lastrici di copertura, per la sua inidoneità a trasformare anche solo in parte l’edificio cui è annesso, idoneità di di cui non è traccia né negli atti istruttori o né nel provvedimento impugnato.
Ne consegue che l’applicazione degli articoli 3, comma 1, lett. d), e 33 del d.P.R. 380/2001, non appare sorretta da un’adeguata istruttoria, che, alla luce delle categorie giuridiche di interventi edilizi delineati dal legislatore, abbia considerato la specifica opera di cui si tratta, come dedotto da parte ricorrente nel relativo motivo di ricorso.
11. Quanto al richiamato Regolamento Edilizio del Comune di Napoli ex art. 33 L. 1150/1942 approvato dal Consiglio Comunale con del. 104 del 28/04/1998, va osservato che le norme relative alle categorie degli interventi edilizi, alla individuazione del conseguente regime giuridico (permesso di costruire, S.C.I.A., c.d. super-S.C.I.A., attività libera, C.I.L. e C.I.L.A.), nonché del regime sanzionatorio degli abusi edilizi, ivi compresi i presupposti per la misura demolitoria o pecuniaria, rientrano tra i principi fondamentali della materia del “governo del territorio” che, secondo un consolidato orientamento della Corte Costituzionale, sono riservati alla legislazione nazionale (cfr., tra le altre con riguardo ai titoli edilizi, Corte cost. 01.10.2003, n. 303; Corte cost. 20.11.2014, n. 259; Corte cost. 17.06.2021, n. 124; Sentenza Corte cost. 13.01.2021, n. 2).
Tuttavia, nel caso in esame, anche la lettura della normativa edilizia locale conduce al medesimo risultato, poiché, come correttamente rilevato da parte ricorrente, gli interventi di manutenzione ordinaria (come tali, pertanto, esclusi dal previo rilascio del permesso di costruire) sono quelli che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture delle costruzioni e quelle necessarie a integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti, sempre che non comportino alterazione delle preesistenti caratteristiche degli edifici, ed in particolare quelli “: a) relativi alle opere di finitura quali […] sostituzione di tegole lesionate o mancanti; sostituzione di parti deteriorate dei sistemi di smaltimento delle acque piovane; riparazione e rinnovo di impermeabilizzazione delle coperture piane …” (art. 5) e, come sopra osservato, nessuna alterazione delle preesistente caratteristiche dell’edificio è stata apportata, con la sostituzione della copertura in plastica.
12. In conclusione il ricorso va accolto, con assorbimento delle restanti censure.

APPALTI: Turbativa d’asta, la perdita di guadagno (chance) fa scattare l’estorsione.
Lo afferma una informazione provvisoria delle SS.UU. penali sciogliendo il quesito posto con l’ordinanza di rinvio n. 41379 dell’ottobre 2023.
Arriva la stretta delle Sezioni Unite su chi allontani, con violenza e minacce, gli altri concorrenti da una gara pubblica. Il reato di turbata libertà degli incanti può infatti concorrere con quello di estorsione nel caso in cui la perdita di chance sia “seria e consistente”.
Lo afferma un’informazione provvisoria delle Sezioni Unite penali sciogliendo il quesito posto con l’ordinanza di rinvio 12.10.2023 n. 41379 (Sez. VI penale).
In sintesi, le due questioni poste riguardavano:
   l’una, la configurabilità, oltre al reato di “Turbata libertà degli incanti” (articolo 353 cod. pen.) anche del reato di estorsione (articolo 629 cod. pen.) nella condotta di chi, con violenza o minaccia, allontani gli offerenti da una gara nei pubblici incanti o nelle licitazioni private;
   l’altra, strettamente connessa alla prima, relativa al se nella nozione di danno patrimoniale di cui all’articolo 629 cod. pen. rientri anche la perdita dell’aspettativa di conseguire un vantaggio economico.
La necessità di risolvere una volta per tutte le “anzidette questioni”, spiega l’ordinanza di rinvio, è legata, principalmente, alla necessità di definire la “nozione di perdita di chance, in relazione alla quale si registrano orientamenti contrastanti, con conseguenti ripercussioni sulla sussistenza o meno di un danno rilevante ai sensi dell’art. 629 cod. pen. e, quindi, sulla configurabilità del concorso del delitto di estorsione con quello di turbata libertà degli incanti, nell’ipotesi di allontanamento, con violenza o minaccia, di offerenti da una gara nei pubblici incanti o nelle licitazioni private”.
La VI Sezione penale, dunque, nel rinvio, ha posto l’accento sulla necessità di comprendere il “significato da assegnare alla categoria chance e, quindi, di sciogliere il nodo sul se nella nozione di danno del reato di estorsione rientri qualsiasi chance o debba ricomprendersi soltanto la chance come delineata in sede civile, che presuppone la prova in via presuntiva e probabilistica della concreta e consistente possibilità di conseguire vantaggi economicamente apprezzabili”. E “ancora più radicalmente” di capire “se la perdita di chance, come delineata in sede civile, possa concretizzare il danno del reato di estorsione”.
Per il massimo consesso, informazione provvisoria pubblicata oggi sul sito della Corte, “rientra nella nozione di danno di cui all’art. 629 cod. pen. anche la perdita della seria e consistente possibilità di conseguire un risultato utile di cui sia provata la sussistenza sulla base della nozione di causalità propria del diritto penale”.
Anche riguardo l’altra questione, e cioè se, in relazione alla condotta di chi, con violenza o minaccia, allontani gli offerenti da una gara nei pubblici incanti o nelle licitazioni private, il reato di turbata libertà degli incanti possa concorrere con quello di estorsione, le Sezioni unite penali rispondono affermativamente: “Nella nozione di danno collegata alla estorsione rientra anche la perdita dell’aspettativa di conseguire un vantaggio economico”. “A condizione però -specifica la Corte  che ricorrano gli elementi costitutivi di entrambi i reati, in rapporto di specialità reciproca fra loro” (articolo NT+Diritto del 29.03.2024).

EDILIZIA PRIVATA: Non può ritenersi incompatibile con la destinazione agricola di un terreno il suo uso per lo svolgimento di attività sportiva dilettantistica all’aperto e senza l’utilizzo di attrezzature idonee a pregiudicare definitivamente la destinazione naturale del fondo o che comportino la deruralizzazione del territorio.
Il Collegio condivide l’orientamento alla stregua del quale devono ritenersi compatibili con la destinazione agricola anche usi del territorio diversi, ovvero, comunque, non immediatamente riferibili all’uso agricolo-produttivo, dovendo escludersi che la suddetta destinazione imponga un obbligo a carico del proprietario di utilizzare effettivamente il proprio fondo per tali finalità.
Ciò che la destinazione agricola impone è, dunque, la preservazione delle caratteristiche di naturalità del territorio, ciò sia in funzione di un futuro ed eventuale suo utilizzo per finalità produttive, sia in funzione di tutela del territorio nella sua dimensione paesaggistica ed ambientale.
Invero,
   - “I terreni a destinazione agricola sono aree del territorio urbano sottratte all’edilizia residenziale e destinate sia alla salvaguardia degli interessi dell’agricoltura che alla tutela del paesaggio in genere poiché tendono ad evitare l’edificazione di ulteriori insediamenti edilizi che possano risultare pregiudizievoli per il più conveniente equilibrio di vivibilità della popolazione”;
   - “Non è preclusa al proprietario di un terreno agricolo la possibilità di sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, ed in particolare avendo riguardo ad utilizzazioni intermedie rispetto all'uso agricolo e quello edificatorio quali, ad esempio, il parcheggio, la caccia, lo sport e l'agriturismo”.
Dunque, salvo che a ciò non ostino le previsioni urbanistiche di zona, non può ritenersi incompatibile con la destinazione agricola di un terreno il suo uso per lo svolgimento di attività sportiva dilettantistica all’aperto e senza l’utilizzo di attrezzature idonee a pregiudicare definitivamente la destinazione naturale del fondo o che comportino la deruralizzazione del territorio.
---------------
Con il ricorso all’esame, la società Campo Base ha impugnato il provvedimento del 07.03.2022 con il quale il Comune di Abano Terme ha vietato la prosecuzione dell’attività sportiva a cielo aperto, dalla stessa esercitata su un’area a destinazione agricola di proprietà del socio sig. Cl.Co..
La ricorrente deduce di essere una società sportiva dilettantistica, dedita alla promozione dell’esercizio di attività sportive agonistiche e non agonistiche, di attività ludico-motorie ed amatoriali all’aperto.
Intendendo dare avvio a corsi per lo svolgimento di attività motoria a corpo libero sul fondo del socio sig. Co., la ricorrente ha presentato al SUAP di Abano Terme, in data 18.06.2021, l’autocertificazione del possesso dei requisiti professionali per l’esercizio di attività motorie e sportive non finalizzate all’agonismo, ai sensi dell’art. 22 L.R. 8/2015.
In data 13.12.2021, dopo lo svolgimento di tre sopralluoghi, il Comune ha notificato la comunicazione di avvio del procedimento finalizzato al divieto di prosecuzione dell’attività e, successivamente, in data 07.03.2022, le ha comunicato il provvedimento definitivo di divieto oggetto di impugnazione.
La ricorrente ha impugnato il provvedimento per i seguenti motivi:

   1. Violazione degli artt. 19, 20 L. 241/1990 Eccesso di potere per difetto d’istruttoria, errata interpretazione degli artt. 18, 18-bis e 19 L. 241/1990 e degli artt. 46 e 47 D.P.R. 445/2000.
Sull’istanza presentata dalla ricorrente in data 18.06.2021 (autocertificazione del possesso dei requisiti professionali per l’esercizio di attività motorie e sportive non finalizzate all’agonismo ex art. 22 L.R. n. 8/2015) si sarebbe formato il silenzio-assenso, ovvero sarebbe maturato il titolo di autolegittimazione previsto dall’art. 19 L. 241/1990. Il provvedimento impugnato, non costituente esercizio di autotutela, sarebbe tardivo e, pertanto, illegittimo.

   2. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifesta. Motivazione erronea e violazione dell’art. 3 L. 241/1990, violazione dell’art. 5 L.R. 8/2015.
La motivazione del provvedimento di divieto è costituita dall’asserita incompatibilità dell’attività sportiva che in essa si svolge con la destinazione agricola (ZTO AcE) dell’area. Tale motivazione è erronea, dovendo ritenersi compatibile con la zona agricola lo svolgimento di attività sportiva, ove avvenga con modalità tali da non determinare trasformazioni del territorio che ne alterino permanentemente i caratteri di naturalità.

   3. Violazione degli artt. 3 e 10, L. 241/1990. Eccesso di potere per erronea ed insufficiente istruttoria.
Non risultano valutate e, dunque, motivatamente respinte, le osservazioni presentate dalla ricorrente a riscontro della comunicazione di avvio del procedimento. Ne deriverebbe il difetto di istruttoria e motivazione del provvedimento finale.
...
1. Il ricorso merita accoglimento, essendo fondato il secondo motivo di ricorso.
Il Collegio condivide l’orientamento alla stregua del quale devono ritenersi compatibili con la destinazione agricola anche usi del territorio diversi, ovvero comunque, non immediatamente riferibili all’uso agricolo-produttivo, dovendo escludersi che la suddetta destinazione imponga un obbligo a carico del proprietario di utilizzare effettivamente il proprio fondo per tali finalità.
Ciò che la destinazione agricola impone è, dunque, la preservazione delle caratteristiche di naturalità del territorio, ciò sia in funzione di un futuro ed eventuale suo utilizzo per finalità produttive, sia in funzione di tutela del territorio nella sua dimensione paesaggistica ed ambientale (“I terreni a destinazione agricola sono aree del territorio urbano sottratte all’edilizia residenziale e destinate sia alla salvaguardia degli interessi dell’agricoltura che alla tutela del paesaggio in genere poiché tendono ad evitare l’edificazione di ulteriori insediamenti edilizi che possano risultare pregiudizievoli per il più conveniente equilibrio di vivibilità della popolazione” C.d.S., sez II, n. 2536/1994 e sez. V, n. 968/1993; “Non è preclusa al proprietario di un terreno agricolo la possibilità di sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, ed in particolare avendo riguardo ad utilizzazioni intermedie rispetto all'uso agricolo e quello edificatorio quali, ad esempio, il parcheggio, la caccia, lo sport e l'agriturismo”. Cass. SS.UU 10.11.2010 n. 22802, cass. n. 12862 del 2010; cass. n. 10280 del 2004).
Dunque, salvo che a ciò non ostino le previsioni urbanistiche di zona, non può ritenersi incompatibile con la destinazione agricola di un terreno il suo uso per lo svolgimento di attività sportiva dilettantistica all’aperto e senza l’utilizzo di attrezzature idonee a pregiudicare definitivamente la destinazione naturale del fondo o che comportino la deruralizzazione del territorio.
Nel caso di specie, non risulta contestato che per lo svolgimento dell’attività sportiva sul fondo del sig. Co., la ricorrente non abbia installato né utilizzi attrezzature idonee a determinare una trasformazione permanente del territorio o a determinarne la deruralizzazione.
Dagli atti risulta, infatti, che “l’area (…) è stata adibita a palestra a cielo aperto con percorsi training costruiti tramite utilizzo di alcuni tronchi d’albero legati assieme, gomme da trattore, fusti di ferro e attrezzi vari” (cfr. verbale di sopralluogo del 03.07.2021 doc. 7) ed, inoltre, lo stesso Comune nel provvedimento impugnato afferma trattarsi di opere assentibili previa C.I.L.A.
L’attività svolta non appare neppure in contrasto con le previsioni urbanistiche che disciplinano l’area.
Essa è classificata dallo strumento urbanistico comunale come zona agricola di conservazione (AcE), facente parte del più ampio “sistema ambientale”, ossia di quelle aree del territorio nelle quali il Comune prevede di “favorire l'utilizzo a parco dell'ambiente rurale, compatibilmente con l'uso agricolo del territorio; favorire la realizzazione di aree boscate nel territorio agricolo; mantenere e ripristinare il sistema dei canali e delle scoline al fine di favorire e migliorare il regolare deflusso delle acque”.
L’utilizzo a parco dell’ambiente rurale implica la conservazione del territorio agricolo nella sua dimensione naturale per consentirne la pubblica fruizione, dunque, senza prevederne uno sfruttamento agricolo-produttivo. Non si vede, dunque, come tale finalità possa dirsi incompatibile con un’attività sportiva a corpo libero che si svolge mediante l’utilizzo di attrezzature in legno, evocanti elementi naturalistici, non idonee per la loro facile amovibilità e la loro funzione, equiparabile a quella di elementi d’arredo volti a rendere maggiormente fruibile l’utilizzo dell’area (ad es. panchine, o attrezzature per pic nic) a modificare in modo permanente e stabile l’assetto dei luoghi ed a deruralizzare il contesto.
Né la tipologia di opere presenti sul fondo appare incompatibile con gli interventi ammissibili nell’area.
Ai sensi dell’art. 21 N.T.A. del P.I. sono consentiti nelle zone AeC “gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione (esclusa la demolizione con ricostruzione per i soli edifici vincolati ai sensi della parte seconda del D.Lgs. 22.01.2004, n. 42 o con valore storico, testimoniale o ambientale.) nonché gli ampliamenti degli edifici esistenti, per il mantenimento delle attività e degli elementi del paesaggio esistenti. Sono consentiti interventi di nuova edificazione limitatamente alla costruzione di nuovi annessi rustici con le specificazioni di cui al punto 2.3 di questo stesso articolo”.
Le attrezzature presenti sul fondo, che, per ammissione dello stesso Comune sarebbero autorizzabili con C.I.L.A., rientrano negli interventi sopra menzionati.
Tenuto conto della sostanziale assenza di opere idonee a determinare una permanente trasformazione del suolo e la sua deruralizzazione e delle norme urbanistiche che disciplinano l’area non risulta, dunque, una radicale incompatibilità dell’attività svolta dalla ricorrente sull’area.
Dunque -in disparte la necessità di regolarizzare sotto il profilo strettamente edilizio le opere realizzate in assenza di CILA- il provvedimento di diniego deve ritenersi illegittimo nella parte in cui fonda il divieto di svolgimento dell’attività sportiva dilettantistica sul contrasto della stessa con la destinazione urbanistica del fondo.
2. Il ricorso è, dunque, fondato. Le spese, tenuto conto della peculiarità delle questioni esaminate, possono essere compensate (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 19.01.2023 n. 83 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Non sussiste la responsabilità del Comune per aver definito la pratica di condono edilizio a distanza di 30 anni laddove l’istante e il suo avente causa non hanno dimostrato di essersi interessati alla definizione della domanda di sanatoria nel corso dei decenni trascorsi essendosi attivati solo in occasione della richiesta di altro permesso di costruire.
---------------
Con ricorso, notificato il 30.10.2019 e depositato il 29.11.2019, Ti.Lu. -che in virtù di testamento pubblico del 27/09/1999, riceveva dal bisnonno, Ti.Lu., un fondo agricolo con annesso fabbricato rurale e capannoni adibiti sempre all’attività agricola- riferisce, in fatto, che:
   - il di lui bisnonno, Ti.Lu., con prot. n. 25215/86, depositava presso il Comune di Benevento domanda di condono edilizio ai sensi della Legge 47/1985, (allegando alla suddetta domanda relazione tecnica illustrativa, planimetria degli immobili e bollettini postali comprovanti il versamento dell’oblazione) con la quale chiedeva che venissero sanate le costruzioni da lui realizzate consistenti in una ampliamento di mq. 18,02 della propria abitazione rurale (realizzazione di un bagnetto e ampliamento della cucina) nonché un deposito pari a complessivi mq 72,62 adibito a ricovero di merce e mezzi agricoli nonché a forno e in parte a pollaio e le opere realizzate insistevano su terreno avente destinazione agricola;
   - con il deposito della istanza di sanatoria, il Ti.Lu. aveva provveduto anche al pagamento dell’oblazione calcolata tenendo conto del periodo in cui le opere erano state realizzate (anno di ultimazione 1974) e della attività connessa alla conduzione agricola per un totale di superficie realizzata abusivamente pari a mq. 61.59 e pari a 323,28 mc., opere che sono state accatastate dal richiedente nell’agosto del 1986 come da documentazione che si allega (all. n. 3);
   - la pratica giaceva presso il Comune di Benevento per oltre 33 anni senza che l’Ente avesse mai emesso alcun provvedimento o richiesto alcun documento, tant’è che soltanto a seguito di richiesta di permesso di costruire formulata dal ricorrente, il citato Comune si accorgeva finalmente dell’esistenza della suddetta pratica e chiedeva una integrazione della stessa e, precisamente, una relazione tecnica che comprovasse la idoneità statica del fabbricato, documento previsto dal legislatore successivamente alla domanda di condono del Ti.;
   - a tanto provvedeva tempestivamente il ricorrente come da documentazione del 30/07/2019 depositata in data 02/08/2019 al prot. n. 71462 presso il Comune di Benevento Sportello Unico delle Attività Produttive che, conseguentemente emetteva provvedimento dirigenziale intitolato “Atto di determinazione delle somme dovute a titolo di sanatoria”, con il quale, a riscontro della domanda di sanatoria di abuso edilizio presentata da Ti.Lu., in data 05.09.1986 con protocollo n. 25125, relativamente all’ampliamento di un fabbricato rurale sito alla c.da San Domenico, “Vista la documentazione integrativa prodotta in data 02/08/2019 con protocollo n. 71462 dalla ditta Ti.Lu.”, ”Considerato che per l’abuso commesso l’oblazione versata è congrua”, “determinava la somma da versare per contributo di costruzione in euro 64.872,69”.
Date tali premesse e preso atto che l’atto con il quale è stata determinata la somma dovuta a titolo di sanatoria era incomprensibile non essendo stato chiarito dall’Ente, seppur formalmente richiesto, i criteri adottati e, in ogni caso, errato, Ti.Lu., nella spiegata qualità, ha impugnato, innanzi a questo Tribunale, il predetto atto.
...
Il ricorso è infondato nei termini di seguito precisati.
...
Con la terza censura si deduce la decorrenza dei termini previsti dall’art. 35 della Legge 47/1985, per la formazione del silenzio-assenso, atteso che:
   - l’art. 35 prevede che: “Decorso il termine perentorio di ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda, quest’ultima si intende accolta ove l’interessato provveda al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio ed alla presentazione all’ufficio tecnico erariale della documentazione necessaria all’accatastamento. Trascorsi trentasei mesi si prescrive l’eventuale diritto al conguaglio o al rimborso spettanti”, mentre nella specie non sono decorsi 36 mesi ma circa 33 anni dal deposito della domanda di condono, in quanto la stessa venne protocollata il 05/05/1986 con gli allegati, ratione termporis, richiesti dall'art. 35 e, precisamente, descrizione delle opere per le quali si chiedeva la sanatoria, apposita dichiarazione da cui risultava il completamento delle opere che fra l’altro erano state anche ritualmente accatastate come da richiesta del 26/08/1986 che si allega in copia;
   - tuttavia, parte della documentazione allegata dal ricorrente è stata smarrita dal Comune di Benevento, come accertato dal ricorrente nel visionare la pratica ma, in ogni caso, dalla copia della richiesta di condono, risultano chiaramente indicati i documenti depositati per modo che può affermarsi che l’allora richiedente avesse provveduto a depositare la pratica in maniera completa ed esaustiva, come previsto dall’art. 35, anteriormente alla modifica pervenuta con il dlgs. n. 2 del 12/01/1988;
   - ne consegue che essendo decorsi i termini cui al citato art. 35, il comune avrebbe dovuto concedere il permesso di costruire in sanatoria per silenzio-assenso e prendere atto della prescrizione per ogni eventuale diritto di conguaglio o rimborso dovuto;
   - in ogni caso, anche a prescindere dal più breve termine previsto dal richiamato articolo 35 della legge 47/1985, appare evidente che il lasso di tempo intercorso dalla presentazione della domanda (datata 05.05.1986) e la richiesta da parte del Comune delle somme dovute a titolo di contributo di costruzione (datata 06.08.2019) conseguente, peraltro, ad una attività posta in essere dall’erede del signor Ti.Lu., ossia il signor Ti.Lu., sia tale da non lasciare spazio a dubbi circa l’intervenuta prescrizione di qualsivoglia diritto in capo alla Pubblica Amministrazione.
La censura è destituita di fondatezza.
Infatti, secondo l’univoca giurisprudenza amministrativa: <<Il termine di prescrizione può decorrere soltanto dal momento in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c. e, quindi, soltanto dal momento in cui l’amministrazione disponga di tutti gli elementi necessari per quantificare la misura del conguaglio eventualmente dovuto>> (C.d.S., sez. II, 27.04.2020, n. 2701; sez. II, 29.11.2019, n. 8181; sez. II, 10.08.2018, n. 4900).
Correttamente, il Comune di Benevento ha escluso che si fosse maturata alcuna ipotesi di prescrizione estintiva del credito, rilevando che, nel caso di specie, la pratica di sanatoria non era completa di tutta la documentazione all’uopo occorrente, tant’è che, nel mese di luglio 2019, il Comune ha chiesto un’integrazione documentale riscontrata dal privato ad agosto 2019 (in modo peraltro non integralmente esaustivo non avendo il Ti. prodotto il certificato di imprenditore agricolo a titolo principale).
Pertanto, oltre a non essersi formato alcun silenzio-assenso, il termine di prescrizione è iniziato a decorrere dalla data della integrazione documentale e, per l’effetto, non si è verificata alcuna estinzione del diritto al pagamento del contributo di costruzione.
In via gradata e nella denegata ipotesi in cui l’adito Tribunale dovesse ritenere per qualsivoglia motivo ancora dovuti gli oneri così come determinati dal resistente a titolo di contributo di costruzione, parte ricorrente chiede che gli stessi vengano rideterminati in base ai valori vigenti all’epoca del deposito della domanda, attesa comunque la responsabilità dell’ente che ha fatto cattivo uso della buona amministrazione come prevista dall’art. 97 della carta costituzionale.
Ad avviso di parte ricorrente, la quantificazione all’attualità delle somme dovute a titolo di oneri di costruzione consegue esclusivamente alla inerzia della Pubblica Amministrazione, e nella specie del competente compulsato Comune di Benevento, essendo stata la pratica edilizia, come detto, regolarmente presentata nei termini di legge per modo che la quantificazione dei detti oneri dovrà essere senza dubbio effettuata con riguardo a quanto dovuto all’epoca della presentazione della domanda.
Tale censura non ha miglior sorte delle precedenti.
Al riguardo giova ribadire che la domanda non era completa e non poteva essere istruita e definita all’epoca della presentazione, essendo ciò avvenuto solo con l’integrazione documentale riscontrata dal privato nel mese di agosto 2019: quindi, l’istanza di condono è stata correttamente definita secondo i valori vigenti al momento della definizione del procedimento.
Infine, in merito alla responsabilità del Comune per aver definito la pratica di sanatoria a distanza di 30 anni, si evidenzia che l’istante e il suo avente causa non hanno dimostrato di essersi interessati alla definizione della domanda di condono nel corso dei decenni trascorsi essendosi attivati solo in occasione della richiesta di altro permesso di costruire.
In definitiva il ricorso si appalesa infondato e va, quindi, respinto (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 22.10.2021 n. 6655 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Non rientrano nella ristrutturazione edilizia le modifiche rilevanti dell'edificio.
Non costituisce ristrutturazione edilizia ma nuova costruzione l'intervento con il quale si stravolge il preesistente manufatto nelle sue caratteristiche essenziali, determinando una vera e propria trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio realizzabile con permesso di costruire (in caso di conformità con il Prg) e non con Scia.
Nella nozione di nuova costruzione art. 3, lett. e), del dpr 380/2001 rientrano non solo gli interventi segnati dal carattere di stabilità al suolo e permanenza temporale ma anche quelli che -mediante una modifica radicale dell'originario immobile- diano vita a un'opera oggettivamente diversa rispetto a esso.
Anche dopo la novella normativa contenuta nel Dl 76/2020, convertito dalla legge 120/2020, (1° decreto semplificazioni) che ha dilatato il perimetro della qualificazione giuridica della ristrutturazione edilizia a seguito del colpo di scure della sentenza n. 70/2020 della Corte Costituzionale, va ribadito con nettezza il criterio distintivo con la nuova costruzione.
Secondo il Consiglio di Stato (sentenza 13.01.2021 n. 423) la ristrutturazione edilizia può comprendere esclusivamente modifiche volumetriche e di sagoma di portata limitata e facilmente riconducibili all'organismo preesistente e non anche, come nel caso risolto, una modifica volumetrica e un insieme di opere che lo rendano evidentemente diverso.
Torna cosi di attualità la vexata quaestio della definizione dell'istituto della ristrutturazione edilizia previsto dall'articolo 3, lettera d) del Dpr 380/2001 che, dopo il Dl 76/2020, relativamente agli immobili non vincolati dal codice del paesaggio (intendendo per questi sia i manufatti che le aree), può ricomprendere anche gli interventi di demolizione e ricostruzione di un fabbricato esistente con modifica di sagoma, prospetti, area di sedime, caratteristiche plano-volumetriche e tipologiche.
Restano immodificabili, invece, la volumetria complessiva e la destinazione d'uso dell'immobile, realizzandosi in caso contrario una nuova costruzione, assentibile soltanto con permesso di costruire o segnalazione certificata di inizio attività.
Sul punto, va segnalata la sentenza 124/2021 della Corte Costituzionale che ha censurato una norma della Regione Liguria che aveva ritenuto ammissibili con Scia i cambi di destinazione d'uso previsti dall'articolo 23-ter del dpr 380/2001, anche fra diverse categorie funzionali e senza opere, sul presupposto che la destinazione d'uso condiziona il carico urbanistico, legato al fabbisogno di strutture e di spazi pubblici, e incide sull'ordinata pianificazione del territorio (articolo NT+Enti Locali & Edilizia del 05.08.2021).
---------------
SENTENZA
12.2 Con gli altri motivi di gravame, suscettibili per il loro tenore di trattazione congiunta, parte appellante lamenta l’erroneità della impugnata pronuncia, poiché questa non ha considerato la reale consistenza dell’intervento, tale da stravolgere la fisionomia del rustico preesistente anche con l’aggiunta di due piani (di cui uno interrato).
Giova rammentare, prima di esaminare tali rilievi, i seguenti passaggi della vicenda di causa:
   - l’odierno appellato conseguiva, in data 19.07.2002, la concessione edilizia n. 8259 per la costruzione di un annesso agricolo, costituito da un corpo di fabbrica posto su un solo piano, interamente fuori terra e composto da due rimesse, un porticato e un magazzino per una superficie complessiva coperta di mq. 248;
   - con istanza del 09.04.2008, l’appellato chiedeva il rilascio di un permesso di costruire per completamento e variante, istanza che veniva respinta con atto del 04.12.2008, per avere l’Amministrazione riscontrato, a seguito di un sopralluogo del 22.10.2008, la presenza delle seguenti difformità: un ulteriore piano soppalco, accessibile dall’interno del piano terra; un ulteriore piano interrato, accessibile mediante scala interna dal piano terra, destinato a garage e quindi munito di un autonomo accesso dall’esterno; un portico di dimensioni maggiori rispetto a quelle in progetto e la sua traslazione sul lato opposto della costruzione;
   - con una ulteriore istanza del 23.12.2008, l’appellato, dopo aver apportato talune modifiche alla costruzione per rendere inaccessibili sia il piano interrato che il piano soppalcato, nell’intento di ricondurre il manufatto nei parametri urbanistici consentiti, chiedeva la sanatoria, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, delle seguenti difformità: del piano interrato così come tombato; di due lucernari d’areazione; del soppalco “plafonato” e quindi reso non accessibile per mancanza di scala di collegamento; di talune aperture esterne sull’edificio assentito; di un portico;
   - erano emessi, quindi, i provvedimenti impugnati in primo grado, coi quali l’Amministrazione respingeva la domanda di sanatoria e, conseguentemente, ordinava la demolizione del manufatto così come realizzato;
   - tale ulteriori determinazioni sono motivate, essenzialmente, per il fatto che le difformità apportate alla costruzione, così come assentita con la concessione edilizia originaria, sono di tale rilevanza da rendere l’immobile qualificabile come nuova costruzione, così incorrendo nelle previsioni ostative della variante generale al PRG (adottata con la deliberazione di C.C. n. 28 del 21.03.2006 e approvata con la deliberazione di C.C. n. 75 del 13.08.2008), che riconduce l’area alla zona G7, di tutela ambientale e verde privato, che esclude la nuova edificazione.
Venendo al merito delle deduzioni sollevate dall’appellante, occorre osservare che, per quanto riguarda la questione afferente alla effettiva o meno sanabilità dell’intervento, la distanza tra le contrapposte posizioni delle parti di causa attiene alla qualificazione dell’opus così come esistente, cioè il rustico frutto dei lavori autorizzati con la citata concessione edilizia e poi interrotti, siccome oggetto di variante in corso d’opera non autorizzata.
La tesi del Comune è che si tratterebbe di un edificio non più riconducibile a quello inizialmente autorizzato, in quanto la concessione edilizia del 2002 consentiva la realizzazione di un manufatto monopiano , quando invece quello oggi esistente è dislocato su più livelli; osserva altresì il Comune che le modifiche apportate dal ricorrente dopo la domanda di variante rimasta denegata costituiscono meri ‘palliativi’, non eliminando i due piani in più realizzati, ma soltanto rendendoli inaccessibili e pertanto il manufatto, così come esistente, verrebbe a costituire una nuova costruzione non assentibile, in considerazione della rilevanza ambientale dei luoghi, tutelata dalla variante generale al PRG nell’assegnare all’area destinazione G7.
Ritiene il Collegio che l’intervento edilizio descritto in atti ha senz’altro determinato una notevole trasformazione dell’assetto edilizio preesistente, tanto che da un volume distribuito su di un unico livello si è pervenuti ad un edificio su tre livelli. Le modifiche interne apportate al manufatto, finalizzate a rendere inaccessibili parti del fabbricato che, per le loro caratteristiche morfologiche, si atteggiano a veri e propri due autonomi livelli, ovverosia piano interrato e soppalco, non sono idonee a neutralizzare la notevole portata innovativa delle difformità realizzate rispetto al progetto iniziale, nella loro permanente fisicità oltre che verosimile incidenza su sagoma e prospetto.
Fatta questa precisazione di ordine costruttivo, il Collegio ritiene di non condividere il ragionamento che affiora dai passaggi motivazionali dell’impugnata sentenza, perché il Tar indulge nel ritenere tecnicamente esistente il manufatto sulla base di considerazioni che si muovono sul piano della mera astrazione concettuale, evidenziando che il Comune avrebbe implicitamente riconosciuto l’esistenza del manufatto così da essere attratto alla più favorevole disciplina introdotta dalla variante generale laddove consente, in zona G7, il completamento degli edifici “esistenti”. Ci si riferisce al seguente significativo passaggio della motivazione: “La qualificazione dell’intervento in termini di nuova costruzione appare innanzitutto in contraddizione con la riconosciuta possibilità di completamento della costruzione”.
Ritiene invece il Collegio che la questione sollevata dall’appellante deve essere affrontata alla luce del consolidato orientamento di questo Consiglio secondo cui quando un manufatto viene stravolto nelle sue caratteristiche essenziali, così come autorizzate, l’intervento è da qualificare non di “ristrutturazione” bensì di “nuova costruzione”.
Con tale locuzione si intende qualsiasi intervento che consista in una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, attuata attraverso opere di rimodellamento della morfologia del terreno, ovvero costruzioni lato sensu intese, che, indipendentemente dai materiali utilizzati e dal grado di amovibilità, presentino un simultaneo carattere di stabilità fisica e di permanenza temporale, dovendosi con ciò intendere qualunque manufatto che sia fisicamente ancorato al suolo (il cui tratto distintivo e qualificante viene, dunque, assunto nell'irreversibilità spazio-temporale dell'intervento) che possono sostanziarsi o nella costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati o nell’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma stabilita (Cons. Stato, sez. VI, 03.03.2020, n. 1536).
Orbene, nella nozione di nuova costruzione possono rientrare anche gli interventi di ristrutturazione qualora, in considerazione dell’entità delle modifiche apportate al volume e alla collocazione dell’immobile, possa parlarsi di una modifica radicale dello stesso, con la conseguenza che l’opera realizzata nel suo complesso sia oggettivamente diversa da quella preesistente (Cons. Stato, sez. II, 06.04.2020, n. 2304).
La ristrutturazione edilizia sussiste solo quando viene modificato un immobile già esistente nel rispetto delle caratteristiche fondamentali dello stesso, mentre laddove esso sia stato totalmente trasformato, con conseguente creazione non solo di un apprezzabile aumento volumetrico (in rapporto al volume complessivo dell'intero fabbricato), ma anche di un disegno sagomale con connotati alquanto diversi da quelli della struttura originaria (allungamento delle falde del tetto, perdita degli originari abbaini, sopraelevazione della cassa scale, etc.), l’intervento rientra nella nozione di nuova costruzione.
Pur consentendo l’art. 10, comma 1, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001 di qualificare come interventi di ristrutturazione edilizia anche le attività volte a realizzare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, implicanti modifiche della volumetria complessiva, della sagoma o dei prospetti, tuttavia occorre conservare sempre una identificabile linea distintiva tra le nozioni di ristrutturazione edilizia e di nuova costruzione, potendo configurarsi la prima solo quando le modifiche volumetriche e di sagoma siano di portata limitata e comunque riconducibili all’organismo preesistente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19.01.2016, n. 328).
Così tracciata la linea di demarcazione tra ristrutturazione dell’esistente e nuova costruzione, non può innanzitutto condividersi quanto affermato dal Tar nel senso che “non si comprende perché il Comune consideri il titolo edilizio decaduto quale unico parametro di riferimento dell’attività di completamento”, dovendosi invece rilevare se la differenza tra quanto originariamente assentito e quanto invece realizzato sia tale da attribuire al manufatto esistente una fisionomia edilizia del tutto nuova che recide il legame con l’opera in progetto. Non può essere infatti ricompreso nel tessuto edilizio esistente ciò che si palesa abusivamente realizzato.
Orbene, le caratteristiche del manufatto sono completamente diverse da quelle inizialmente assentite già solo per il fatto che, come traspare dai rilievi planimetrici allegati alla domanda di “Rinnovo titolo per completamento” (depositato agli atti del presente giudizio in data 31.01.2020 e comunque acquisibile ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a. perché “indispensabile ai fini della decisione della causa”), l’edificio ha una diversa ubicazione (con parziale rototraslazione) rispetto a quella assentita e presenta, oltre ai due ulteriori livelli di cui si è detto, le seguenti difformità come elencate nella stessa istanza:
   “1) variazione della quota d’imposta e del sistema di fondazione a causa della natura e morfologia del terreno non idonea alla fondazione superficiale,
   2) variante di orientamento (parallelo alle curve di livello) e di ubicazione contenuto nei limiti ammissibili (area insediabile L1-1/6L1 e L2-1/6L2,
   3) approfondimento del piano di posa su terreno di natura marnosa ubicato mediamente a ml 2.00 circa dal piano di campagna originale,
   4) diminuzione di ml 2.00 della dimensione longitudinalmente del corpo di fabbrica,
   5) conseguente modifica della dimensione e ubicazione del portico.”
A ciò deve aggiungersi una diversa, sia pur ridotta, volumetria, del corpo di fabbrica principale (232 mq lordi –di cui mq. 214 netti– in luogo dei 248 mq assentiti) e l’aumento di quella del portico (mq. 32 in luogo dei 28 assentiti).
La consistenza complessiva delle difformità realizzate fa sì che il manufatto si atteggi ad un quid alium rispetto a quanto assentito, cosicché costituisce una nuova costruzione integralmente abusiva.
Per esigenze di completezza va tuttavia rilevato che, come dianzi rilevato, gli accorgimenti ai quali l’appellato ha fatto ricorso per rendere inaccessibili i due livelli non assentiti sono inefficaci, perché non ne elidono la consistenza fisico-materiale; inoltre apportare modifiche, peraltro così significative (tali da “isolare” due livelli dell’edificio), ad un’opera edilizia di cui si chiede la sanatoria ex art. 36 del T.u.ed. é in stridente contrasto con la stessa ratio della norma, che è quella di consentire la conservazione degli immobili interessati da abusi solo formali.
Questo Consiglio ha già avuto modo di osservare che (sentenza, sez. VI, 04.07.2014, n. 3410) l’art. 36 cit. “non prevede sanatorie parziali o condizionate di edificazioni strutturalmente unitarie”.
Si è quindi consolidato in giurisprudenza l’orientamento secondo cui “il rilascio di un permesso in sanatoria con prescrizioni, con le quali si subordina l’efficacia dell’accertamento alla realizzazione di lavori che consentano di rendere il manufatto conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda o al momento della decisione, contraddice, innanzitutto sul piano logico, la rigida direttiva normativa poiché la previsione di condizioni o prescrizioni smentisce qualsiasi asserzione circa la doppia conformità dell’opera, dimostrando che tale conformità non sussiste se non attraverso l’esecuzione di modifiche ulteriori e postume (rispetto alla stessa presentazione della domanda di accertamento in sanatoria)”.
A medesime conclusioni si deve pervenire quando le modifiche allo status quo sono apportate preliminarmente su iniziativa dello stesso richiedente il titolo in sanatoria, tanto più che esse rappresentano un ulteriore stadio costruttivo a sua volta non autorizzato e quindi comunque, financo se dettato da esigenze manutentive, di carattere abusivo (Cons. Stato, sez. VI, 12.10.2020, n. 6060).
Ne deriva che l’appello è fondato ove si assume, in termini decisivi della controversia, che l’intervento descritto in atti non è comunque assentibile in base all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, sia perché in contrasto con la disciplina urbanistica e edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento (tanto più che lo stesso ricorrente ammette di aver realizzato le opere prima della richiesta di variante e quindi in totale difformità al titolo rilasciato secondo la disciplina urbanistica localmente vigente) sia in relazione alla disciplina “al momento della presentazione della domanda”, appunto perché, destinandola a zona G7, essa riconosce la rilevanza ambientale dei luoghi ed esclude la edificabilità di una nuova costruzione avente la diversa sagoma, quale appunto deve intendersi quella in questione.
12. In conclusione, l’appello va accolto e pertanto, in riforma dell’impugnata sentenza, il ricorso di primo grado, e relativi motivi aggiunti, sono da respingere.

AGGIORNAMENTO AL 31.03.2024 (ore 23,59)

In materia di accesso ai documenti amministrativi della P.A.:

   1) l'esame è gratuito, mentre
   2) il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura, sicché
   3) è illegittimo il provvedimento (nella specie, una delibera di Giunta comunale) che introduca una tariffa per la visione degli atti e preveda oneri economici maggiori, rispetto a quelli anzidetti, per l'estrazione di copia.
Poi, in materia di accesso civico:
   4) l’accesso civico generalizzato è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un interesse concreto e attuale in relazione con la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazioni in tal senso;
   5) la possibilità di imputare diritti di ricerca non è prevista dalla disciplina di settore;
   6) è ragionevole sostenere che corrisponda alla voluntas legis l’esclusione dei costi del personale impiegato nella gestione delle pratiche di accesso civico, inclusi quelli relativi all’attività di estrazione dei dati e dei documenti dai relativi archivi, facendo gli stessi carico alla fiscalità generale:
   7) detto altrimenti, la disciplina del F.O.I.A. (Freedom of Information Act) prevede il principio di gratuità dell’accesso: possono essere addebitati solo i costi strettamente necessari per la riproduzione di dati e documenti richiesti, ad esclusione di qualsiasi altro onere a carico del cittadino (id est, le spese per il personale e quelle riferibili a servizi commerciali come l’I.V.A.).
In particolare, il costo rimborsabile, corrispondente a quello “effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione”, non include il costo per il personale impiegato nella trattazione delle richieste di accesso, essendo quest’ultimo un onere che, in linea di principio, grava sulla collettività che intenda dotarsi di un’amministrazione moderna e trasparente.
Quindi, ribadito che "Il rilascio di dati o documenti in formato elettronico o cartaceo è gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato dall'amministrazione per la riproduzione su supporti materiali", nel costo di riproduzione del quale l’amministrazione può chiedere il rimborso rientrano le seguenti voci:
      - il costo per la fotoriproduzione su supporto cartaceo;
      - il costo per la copia o la riproduzione su supporti materiali (ad es. CD-rom);
      - il costo per la scansione di documenti disponibili esclusivamente in formato cartaceo, in quanto attività assimilabile alla fotoriproduzione e comunque utile alla più ampia fruizione favorita dalla dematerializzazione dei documenti (art. 42, d.lgs. n. 82 del 2005);
      - il costo di spedizione dei documenti, qualora espressamente richiesta in luogo dell’invio tramite posta elettronica o posta certificata e sempre che ciò non determini un onere eccessivo per la pubblica amministrazione.

ATTI AMMINISTRATIVI: Accesso ai documenti amministrativi: è illegittimo il provvedimento che introduce una tariffa per la visione degli atti o impone oneri economici maggiori di quelli previsti dall'art. 25, comma 1, l. 241/1990 per l'estrazione di copia.
In tema di accesso ai documenti amministrativi, ai sensi dell'art. 25, comma 1, della l. 07.08.1990, n. 241 («Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi»),
   «[l]'esame dei documenti è gratuito», mentre
   «[i]l rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura».
Sicché è illegittimo il provvedimento (nella specie, una delibera di Giunta comunale) che introduca una tariffa per la visione degli atti e preveda oneri economici maggiori, rispetto a quelli anzidetti, per l'estrazione di copia.
---------------
... per la riforma della sentenza 26.04.2019 n. 615 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), resa tra le parti, della deliberazione della Giunta del Comune di Lucca n. 252 del 11.12.2012 avente ad oggetto "Richieste di visione o estrazione di copie, riferite a pratiche giacenti presso gli archivi dell’Edilizia privata, presso l’Archivio storico e presso l’archivio di deposito di San Filippo – Approvazione nuove tariffe".
...
1. Con la delibera giuntale n. 252 dell’11.12.2012 il Comune di Lucca stabiliva la revisione delle tariffe relative alla richiesta di visione o estrazione di copia riferita a pratiche giacenti presso gli archivi degli Uffici “Edilizia privata”, in particolare presso l’Archivio storico e presso l’Archivio San Filippo.
2. Con il ricorso iscritto al N.R.G. 1061/2013, proposto dinanzi al TAR per la Toscana, il Sig. St.To., Geometra, ha impugnato il provvedimento deducendo che detta tariffa sarebbe stata superiore ai meri costi di riproduzione, in violazione del principio della gratuità del diritto di accesso sancito dalla L. 241 del 1990, oltre che dallo Statuto comunale.
3. Il TAR adito, con la sentenza 26.04.2019 n. 615 ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento impugnato.
In particolare, il primo giudice richiamava la sentenza n. 11 del 2017 emessa fra le medesime parti che, muovendo dal dato normativo di cui all’art. 25 della legge n. 241/1990, affermava che l'esame e l’ostensione dei documenti sono gratuiti, salvo il mero pagamento dei costi di riproduzione, sicché la facoltà delle amministrazioni di determinare i predetti costi non può spingersi fino ad elidere il principio di gratuità, dovendo la stessa essere esercitata secondo il canone di ragionevolezza e proporzionalità.
...
7. Con il primo motivo, l’appellante censura la sentenza di prime cure per aver respinto l’eccezione di difetto di legittimazione e carenza di interesse proposta in primo grado.
All’uopo, il Comune evidenzia come la mera iscrizione ad un Albo Professionale non potrebbe costituire ragione sufficiente a fondare una posizione giuridica astrattamente tutelata in relazione all’azione proposta. Evidenzia che e l’odierno appellato non aveva allegato alcun interesse concreto e attuale ad accedere a pratiche di archivio presso il Comune di Lucca.
In particolare, l’accesso di cui all’art. 22, comma 1, lett. b), della legge n. 241/1990, definisce come “interessati” all’accesso non già tutti i soggetti indiscriminatamente, ma esclusivamente i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.
7.1 Il motivo è infondato.
7.2 In generale, il riconoscimento del diritto di accesso e la legittimazione all'esercizio della correlata pretesa ostensiva postulano, in quanto riferiti a "soggetti privati", ancorché eventualmente portatori di interessi superindividuali, la sussistenza di un "interesse diretto, concreto e attuale”, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso.
7.3 Peraltro, nel caso di specie viene in oggetto l’interesse non tanto all’accesso ai documenti quanto all’impugnativa di un atto lesivo della situazione giuridica azionata dall’odierno appellato che, nell’espletamento della propria attività professionale, effettua frequenti accessi alla documentazione edilizia del Comune di Lucca.
7.4 Conseguentemente sussiste la invocata legittimazione, in quanto il rapporto che scaturisce dalla determinazione della tariffa in questione intercorre tra l'Amministrazione e gli amministrati che professionalmente agiscono attraverso l’esercizio di una situazione giuridica soggettiva specifica che viene ad essere disciplinata, sul versante organizzativo ed economico, dagli atti impugnati; quindi, il singolo professionista subisce il pregiudizio giuridico ed economico derivante dalla supposta erronea determinazione delle voci di costo, cosicché in capo allo stesso soggetto sussiste la facoltà (e l'onere) di contestare la determinazione tariffaria.
8. Con il secondo motivo, il Comune appellante censura la sentenza di prime cure per non aver adeguatamente motivato l’accoglimento dei motivi di ricorso.
In particolare, il Giudice di prime cure non censura l’asserita irragionevolezza delle motivazioni poste dal Comune di Lucca con il proprio provvedimento, ma si limita a rilevare che, sempre in forza del proprio medesimo precedente, quest’ultimo aveva già statuito sulla non sussistenza di un distinguo –ai fini appunto della gratuità del diritto all’accesso- tra diritto all’accesso per sola visione ovvero mediante (o anche mediante) estrazione di copia, distinguo invece sussistente allorché il secondo è oneroso.
Erroneamente il Giudice di primo grado ammetterebbe per l’Amministrazione la sola facoltà di stabilire costi di riproduzione, ma in tal caso i costi di riproduzione dovrebbero comprendere anche i diritti di ricerca che, invece, la norma invocata prevede espressamente come voce ulteriore e diversa rispetto al costo di riproduzione (art. 25, comma 1, della L. n. 241/1990).
Ne discende che il costo di riproduzione comprenderebbe anche il costo o comunque i diritti per la ricerca e l’evasione della pratica, costi che, peraltro, verrebbero sostenuti anche per la visione e non soltanto nel caso di richiesta di copia.
8.1 Anche tale motivo è infondato.
8.2 Ai sensi dell'art. 25, l. n. 241 del 1990 “L'esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura”.
8.3 Pur dinanzi alla generalità della formulazione, la norma statuisce che, sul punto in questione, il diritto di accesso consta di due momenti: quello dell'esame e della estrazione di copia degli atti.
L'esame è gratuito, mentre l'estrazione di copia è subordinato alla corresponsione dei diritti di segreteria. Gli interessati, pertanto, dopo aver formulato l'istanza di accesso hanno diritto di verificare che gli atti messi a disposizione dall'Amministrazione coincidano con quanto di loro interesse; svolta tale verifica e circoscritta la documentazione che intendono acquisire, essi devono corrispondere i predetti diritti di segreteria.
8.4 In materia, la visione dei documenti non può che essere gratuita; se così non fosse, la regola della trasparenza, ormai vigente come principio generale dell'azione amministrativa e quindi da intendersi anche come ampliativo ed estensivo delle disposizioni in materia di diritto di accesso, non avrebbe una idonea attuazione. L’Amministrazione, nella fissazione dei costi per la riproduzione deve limitarsi a richiedere l'importo esatto dell'onere di riproduzione in concreto delle copie secondo i criteri di ragionevolezza e proporzionalità. In ogni caso quindi la somma richiesta non può eccedere i costi effettivi sopportati, escluso ovviamente qualsiasi utile, non potendo l'amministrazione ricavare profitti dall'esercizio di un'attività istituzionale connessa al diritto di accesso.
8.5 Gli oneri conseguenti all’esercizio di tale diritto, per la parte che eccede il mero costo di riproduzione, vanno quindi, finanziati attraverso la fiscalità, in tema di bollo e di diritti di segreteria e di visura, al pari di quanto avviene per gli altri diritti correlati al funzionamento del meccanismo democratico.
8.6 Pertanto, va condivisa la conclusione del Tar, che esclude come possa istituirsi una specifica e nuova tassa extra ordinem, come avvenuto nel caso di specie in cui la tariffa di 20 o 35 euro per la visione delle pratiche sarebbe finalizzata a coprire i costi delle attività di ricerca e messa a disposizione della documentazione.
8.7 In definitiva, la previsione impugnata è illegittima sia laddove prevede un costo per la visione, in diretto contrasto con il principio predetto, sia laddove introduce una somma autonoma e distinta, per lo svolgimento di un’attività (quindi in termini di tassa) di ricerca, rispetto alle vigenti disposizioni in tema di bollo e di diritti di segreteria e di visura.
8.8 È evidente che l’incremento delle attività connesse all’attuazione del principio di trasparenza abbia dei costi in termini di tempo e di risorse organizzative, in termini di politica economica; le relative conseguenze tuttavia non possono essere individuate con modalità scollegate dalla norma di principio che regola l’esercizio di un diritto, quale quello di accesso, posto a garanzia del cittadino nei confronti dell’attività autoritativa (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 12.02.2024 n. 1366 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Sui presupposti dell’accesso civico generalizzato e sul rapporto con l’accesso documentale.
---------------
Atto amministrativo – Accesso civico – Presupposti – Accesso ai documenti – Rapporto – Inclusione e completamento.
L’accesso civico generalizzato è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un interesse concreto e attuale in relazione con la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazioni in tal senso.
Il rapporto tra la disciplina dell’accesso documentale e quella dell’accesso civico generalizzato deve essere interpretato non già secondo un criterio di esclusione reciproca, quanto piuttosto di inclusione e completamento, finalizzato all’integrazione dei diversi regimi in modo che sia assicurata e garantita, pur nella diversità dei singoli regimi, la tutela preferenziale dell’interesse coinvolto che rifugge ex se dalla segregazione assoluta per materia delle singole discipline (1).
---------------
   (1) Precedenti conformi: sui presupposti per l’accesso civico generalizzato, Cons. Stato, sez. V, 04.01.2021, n. 60; Cons. Stato, sez. VI, 05.10.2020, n. 5861. Sul rapporto tra accesso civico generalizzato e accesso documentale, Cons. Stato, Ad. plen., 02.04.2020, n. 10.
         Precedenti difformi: non risultano precedenti difformi (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 02.02.2024 n. 1117 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
---------------
SENTENZA
L’appello non è fondato.
Con un primo mezzo di gravame il comune appellante deduce: “error in judicando - violazione e falsa applicazione dell’art. 22 e ss. l. 07.08.1990 n. 241 e s.m.i., nonché dell’art. 5 d.lgs. 14.03.2013 n. 33 e s.m.i. - difetto e, comunque, erroneità della motivazione”.
Ad avviso della parte appellante, il giudice di primo grado avrebbe errato nel disattendere l’eccezione di inammissibilità, formulata dal comune in primo grado e fondata sul rilevo della mancata impugnazione, nei termini di legge, dell’unico e solo provvedimento di diniego espresso, emesso dal Responsabile dell’U.T.C. con nota prot. del 24.11.2022, atteso che la successiva nota del Responsabile dell’U.T.C. prot. n. 786 del 14.02.2023 costituirebbe, contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza impugnata, un atto meramente confermativo del precedente diniego prot. n. 6138 del 24.11.2022.
La premessa, da cui muove il comune appellante, è quella secondo cui la mera reiterazione di una richiesta di accesso agli atti, già oggetto di un provvedimento di rifiuto, che non sia basata su elementi nuovi rispetto alla richiesta originaria o su una diversa prospettazione dell’interesse a base della posizione legittimante l’accesso, non vincola l’amministrazione ad un riesame della stessa e rende legittimo e non autonomamente impugnabile il provvedimento meramente confermativo del precedente rigetto.
Dall’accoglimento di tale premessa la parte appellante fa pertanto discendere l’inammissibilità del ricorso di primo grado, essendo stato lo stesso esperito a fronte di un atto meramente confermativo del primo diniego, non impugnato.
L’assunto della parte appellante, pur essendo astrattamente condivisibile, in quanto conforme alla constante giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. St., Sez. IV, 13.01.2020 n. 279 e, nello stesso senso, Cons. St., Sez. IV, 22.09.2020 n. 5549), non può trovare applicazione alla fattispecie oggetto del presente giudizio, in relazione alla quale, contrariamente a quanto ritenuto nel primo motivo di appello, non viene in rilievo una mera reiterazione della prima richiesta di accesso documentale, in assenza di nuovi elementi, ma una nuova richiesta di accesso basata sul diverso istituto dell’accesso civico generalizzato.
L’accesso civico generalizzato, come noto, costituisce un diritto fondamentale che contribuisce al miglior soddisfacimento degli altri diritti fondamentali che l’ordinamento giuridico riconosce alla persona.
La natura fondamentale del diritto di accesso generalizzato rinviene, infatti, fondamento, oltre che nella Carta costituzionale (artt. 1, 2, 97 e 117) e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (art. 42), anche nell’art. 10 della CEDU, in quanto la libertà di espressione include la libertà di ricevere informazioni e le eventuali limitazioni, per tutelare altri interessi pubblici e privati in conflitto, sono solo quelle previste dal legislatore, risultando la disciplina delle eccezioni coperta da riserva di legge.
L’accesso civico generalizzato si traduce nel diritto della persona a ricercare informazioni, quale diritto che consente la partecipazione al dibattito pubblico e di conoscere i dati e le decisioni delle amministrazioni al fine di rendere possibile quel controllo “democratico” che l’istituto intendere perseguire.
La conoscenza dei documenti, dei dati e delle informazioni amministrative consente, infatti, la partecipazione alla vita di una comunità, la vicinanza tra governanti e governati, il consapevole processo di responsabilizzazione (accountability) della classe politica e dirigente del Paese.
Ai fini dell’accesso civico generalizzato, inoltre, non occorre verificare, così come per l’accesso documentale, la legittimazione dell’accedente, né è necessario che la richiesta di accesso sia supportata da idonea motivazione.
L’accesso civico “generalizzato”, infatti, consente, contrariamente a quello documentale, a “chiunque” di visionare ed estrarre copia cartacea o informatica di atti “ulteriori” rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria (articolo 5, comma 2, d.lgs. 14.03.2013, n. 33).
Per effetto dell’adesione dell’ordinamento al modello di conoscibilità generalizzata delle informazioni amministrative proprio dei cosiddetti sistemi FOIA (Freedom of information act), l’interesse conoscitivo del richiedente è elevato al rango di un diritto fondamentale (cosiddetto “right to know”), non altrimenti limitabile se non in ragione di contrastanti esigenze di riservatezza espressamente individuate dalla legge, mentre l’accesso documentale( e ancor di più quello difensivo) risponde al paradigma del “need to know”, con tutto ciò che ne consegue in punto di
Dalle considerazioni che precedono emerge la netta distinzione, sul piano strutturale e funzionale, tra l’istituto dell’accesso documentale e quello civico generalizzato, da cui ulteriormente discende la legittima facoltà di azionare il secondo anche quando non sussistono ( o non sussistono più) i presupposti per esercitare il primo.
Con un secondo mezzo di gravame il comune appellante deduce: “error in judicando - violazione e falsa applicazione dell’art. 22 e ss. l. 07.08.1990 n. 241 e s.m.i., nonché dell’art. 5 d.lgs. 14.03.2013 n. 33 e s.m.i. - difetto e, comunque, erroneità della motivazione”.
Ad avviso della parte appellante, la sentenza di primo grado sarebbe erronea per avere il giudice di primo grado apoditticamente ritenuto “sussistenti” tutti i presupposti per l’accoglimento dell’istanza di accesso ai sensi dell’art. 5, d.lgs. n. 33/2013.
Ciò, in quanto l’istanza di accesso del 02.02.2023 e, ancor di più, la successiva domanda giurisdizionale, lungi dal raggiungere un benché minimo grado di concretezza, sarebbero fondate soltanto su mere e indimostrate “illazioni” circa la possibile perdita del finanziamento e come tali si rileverebbero del tutto pretestuose.
Inoltre, tali richieste di accesso sarebbero state formulate in modo del tutto disfunzionale rispetto alla finalità che si propongono di realizzare, trasformandosi, in ragione dell’ampia e ingiustificata ostensione documentale, in una causa di intralcio al buon funzionamento della P.A., tale da compromettere lo svolgimento degli ordinari compiti di ufficio che già spettano al funzionario comunale
Il motivo non è fondato.
Per individuare l’ambito di estensione e gli eventuali limiti dell’accesso civico generalizzato si possono richiamare i principi espressi nel parere della sez. I del Consiglio di Stato 30.03.2021, n. 545.
È stato in precedenza ricordato che l’accesso civico “generalizzato” consente a “chiunque” di visionare ed estrarre copia cartacea o informatica di atti “ulteriori” rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria (art. 5, comma 2, d.lgs. 14.03.2013, n. 33).
L’accesso civico generalizzato è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un interesse, concreto e attuale in relazione con la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazioni in tal senso (tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 04.01.2021, n. 60; sez. VI, 05.10.2020, n. 5861).
E’ stato precisato (Cons. Stato, sez. VI, 05.10.2020, n. 5861) che con l’accesso civico generalizzato il legislatore ha inteso superare il divieto di controllo generalizzato sull’attività delle pubbliche amministrazioni, su cui è incentrata la disciplina dell’accesso di cui agli artt. 23 e ss., l. 07.08.1990, n. 241, così che l’interesse individuale alla conoscenza è protetto in sé, ferme restando le eventuali contrarie ragioni di interesse pubblico o privato di cui alle eccezioni espressamente stabilite dalla legge a presidio di determinati interessi ritenuti di particolare rilevanza per l’ordinamento giuridico.
E’ stato altresì puntualizzato che il rapporto tra le due discipline (dell’accesso documentale e dell’accesso civico generalizzato, oltre il rapporto tra tali due discipline generali e quelle settoriali) deve essere interpretato non già secondo un criterio di esclusione reciproca, quanto piuttosto di inclusione/completamento, finalizzato all’integrazione dei diversi regimi in modo che sia assicurata e garantita, pur nella diversità dei singoli regimi, la tutela preferenziale dell’interesse coinvolto che rifugge ex se dalla segregazione assoluta per materia delle singole discipline (cfr. Adunanza Plenaria 10/2020).
La regola della generale accessibilità è peraltro temperata dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi pubblici e privati che possono subire un pregiudizio dalla diffusione generalizzata di talune informazioni.
Tali eccezioni, previste dall'art. 5-bis del d.lgs. n. 33 del 2013, sono state classificate in assolute e in relative e al loro ricorrere le Amministrazioni devono (nel primo caso) o possono (nel secondo) rifiutare l'accesso.
Le eccezioni assolute al diritto di accesso generalizzato sono quelle individuate all'art. 5-bis, comma 3 (segreto di Stato e altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l'accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all'art. 24, comma 1, l. n. 241 del 1990), mentre quelle relative sono previste ai commi 1 e 2 del medesimo articolo (la sicurezza pubblica e l'ordine pubblico; la sicurezza nazionale; la difesa e le questioni militari; le relazioni internazionali; la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; il regolare svolgimento di attività ispettive; la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; la libertà e la segretezza della corrispondenza; gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali).
Nel caso delle eccezioni relative, nelle Linee guida Anac, adottate con deliberazione n. 1309 del 28.12.2016 (recanti le indicazioni operative e le esclusioni e i limiti all'accesso civico generalizzato), è stato chiarito che il legislatore non opera, come nel caso delle eccezioni assolute, una generale e preventiva individuazione di esclusioni all'accesso generalizzato, ma rinvia ad una attività valutativa che deve essere effettuata dalle Amministrazioni con la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra l'interesse pubblico alla disclosure generalizzata e la tutela di altrettanti validi interessi presi in considerazione dall'ordinamento.
L'Amministrazione deve pertanto verificare, una volta accertata l'assenza di eccezioni assolute, se l'ostensione degli atti possa comunque determinare un pericolo di concreto pregiudizio agli interessi indicati dal Legislatore.
Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, il Collegio rileva che dalla analisi della motivazione del provvedimento di diniego si ricava l’assenza di qualsivoglia riferimento ad una delle suindicate ragioni che precludono i diritti all’accesso generalizzato.
Più in radice, come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, in riferimento all’istanza presentata ai sensi dell’accesso civico generalizzato, di fatto, il comune non si è proprio pronunciato.
Il che appare già sufficiente per la conferma della sentenza impugnata.
Peraltro, nemmeno può essere condiviso l’assunto che, nel caso in esame, si verserebbe nell’ipotesi di abuso del diritto all’accesso civico generalizzato.
Come noto, l’abuso del diritto, secondo la definizione più accreditata anche in dottrina, consiste nella deviazione dell'esercizio del diritto rispetto allo "scopo" per il quale il diritto stesso è stato riconosciuto.
Orbene, dalla natura degli atti richiesti al Comune di Cotrone, (relativi al procedimento di riqualificazione di un edificio storico) emerge, contrariamente a quanto ritenuto dal comune appellante, non solo la ragionevole esigenza conoscitiva dei ricorrenti in primo grado, ma, venendo in rilievo l’utilizzo di risorse pubbliche, anche la conformità della richiesta documentale alle finalità cui è preordinata la previsione dello strumento dell’accesso civico generalizzato, che, come anticipato, mira, a favorire forme di diffuse di controllo sull’ esercizio dei pubblici poteri.
Il riferimento, infine, alla possibile paralisi dell’ufficio tecnico comunale a fronte della massiva richiesta di accesso, costituisce, ad avviso del Collegio, una inammissibile integrazione in giudizio della motivazione del provvedimento di diniego dell’accesso.
Il maggioritario e condivisibile indirizzo interpretativo del Consiglio di Stato assume, infatti, l’inammissibilità della motivazione postuma (specie quando, come nel caso in esame, avviene per il tramite degli scritti difensivi), ritenendola in contrasto anche con le regole del giusto procedimento amministrativo.
Tale condivisibile orientamento trae ulteriore argomento dalla condivisibile considerazione per cui «il difetto di motivazione nel provvedimento non può essere in alcun modo assimilato alla violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma […] e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti» (ex plurimis, Consiglio di Stato, sezione terza, 07.04.2014, n. 1629; sezione sesta, 22.09.2014, n. 4770; sezione terza, 30.04.2014, n. 2247; sezione quinta, 27.03.2013, n. 1808).
L’indirizzo giurisprudenziale in esame ha ricevuto, inoltre, l’autorevole avallo della Corte costituzionale, la quale ha dichiarato, con l’ordinanza 26.05.2015, n. 92, la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 21-octies, comma 2, della n. 241 de 1990, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 97, 24, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, da una sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, motivando, tra l’altro, che la rimettente si era sottratta al doveroso tentativo di sperimentare l’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione censurata, chiedendo un improprio avallo a una determinata interpretazione della norma censurata.
Dalle considerazioni che precedono discende il respingimento dell’appello con conseguente conferma della sentenza impugnata (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 02.02.2024 n. 1117 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Tar Piemonte: i costi di riproduzione per l’accesso civico generalizzato non devono tradursi in una tassa extra ordinem.
Con la sentenza 23.03.2021 n. 332, il TAR Piemonte -Sez. II- dichiara l’illegittimità di un provvedimento di rigetto di una richiesta di accesso civico generalizzato, richiamando le circolari del Dipartimento della Funzione Pubblica a proposito del regime dei costi. La disciplina Foia prevede il principio di gratuità dell’accesso: è ammesso l’addebito dei soli costi di riproduzione, tra i quali non possono ricomprendersi le spese per il personale e quelle riferibili a servizi commerciali come l’I.V.A.
Ecco la storia.
Un Comitato ha chiesto a una società in house l’ostensione –cumulativamente, a titolo di accesso procedimentale, accesso civico generalizzato e accesso ambientale– di una serie di dati relativi ai flussi veicolari su base oraria registrati nell’area urbana di Torino in un determinato lasso di tempo. La società ha ritenuto l’istanza inammissibile, data la inesistenza dei dati richiesti e l’assenza di un obbligo di elaborarli a richiesta.
A seguito dell’accoglimento del ricorso da parte del Tar Piemonte con pronuncia n. 720/2020 la società in house ha comunicato all’istante di essere disponibile a mettere a disposizione un DVD contenente i dati richiesti, previo pagamento di un importo superiore a 2mila euro a copertura dei costi sostenuti per le attività di estrazione, così calcolati: 3 giorni uomo per un analista dati (euro 1.536,00 IVA esclusa) e 1 giorno uomo per un gestore servizi (euro 560,00 IVA esclusa).
L’istante ha nuovamente proposto ricorso al TAR Piemonte, lamentando, tra le altre cose, la violazione del principio della gratuità esplicitato all’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013, secondo cui “il rilascio di dati o documenti in formato elettronico o cartaceo è gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali” (disposizione peraltro richiamata esplicitamente dal Regolamento sull’accesso civico della società).
Nell’accogliere il ricorso, il Tar Piemonte ha, anzitutto, fatto proprio il chiarimento fornito nella Circolare n. 1/2019 del Ministro della pubblica amministrazione, secondo cui “possono essere addebitati solo i costi strettamente necessari per la riproduzione di dati e documenti richiesti, ad esclusione di qualsiasi altro onere a carico del cittadino.
In particolare, il costo rimborsabile, corrispondente a quello “effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione”, non include il costo per il personale impiegato nella trattazione delle richieste di accesso, essendo quest’ultimo un onere che, in linea di principio, grava sulla collettività che intenda dotarsi di un’amministrazione moderna e trasparente” (par. 4).
Su questa base, constatato che i costi inerenti ad attività umane sono generalmente quelli di ricerca ed estrazione del dato/documento, ha chiarito che tali costi non possono essere posti interamente a carico dei richiedenti, neppure in base all’art. 25 della L. n. 241/1990, che prevede la possibilità di imporre “diritti di ricerca” (da aggiungersi ai costi di riproduzione), ma intendendoli al più come compartecipazione alle spese, e non come prestazione di servizi a carattere commerciale (alla cui logica, peraltro, sembra ispirarsi il provvedimento impugnato, assoggettando a IVA la prestazione).
A sostegno di tale orientamento, il TAR Piemonte ha altresì invocato l’iter parlamentare che ha portato all’approvazione del d.lgs. n. 97/2016, rilevando che, mentre l’iniziale schema di decreto sul punto (art. 6) subordinava il rilascio di dati in formato elettronico o cartaceo “al rimborso del costo sostenuto dall’amministrazione”, il testo finale approvato fa riferimento al più restrittivo concetto di “costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali”.
Pertanto, secondo il Tar Piemonte, in virtù “di una interpretazione non solo letterale della norma ma anche logico-evolutiva, è ragionevole sostenere che corrisponda alla voluntas legis l’esclusione dei costi del personale impiegato nella gestione delle pratiche di accesso civico, inclusi quelli relativi all’attività di estrazione dei dati e dei documenti dai relativi archivi, facendo gli stessi carico alla fiscalità generale. Ciò vale, in linea di principio per tutte le forme di accesso, come peraltro ribadito dalla più recente giurisprudenza”.
Questa pronuncia si pone in linea di continuità con altri precedenti sul tema. Tra questi, si può richiamare il Tar Toscana (sez. I, sentenza 26.04.2019 n. 615) secondo cui “la garanzia del diritto di accesso costituisce un vero e proprio compito che la legge pone a carico delle amministrazioni a garanzia della trasparenza che è valore pubblico ancor prima di tradursi in diritto individuale”, cosicché “gli oneri conseguenti all'esercizio di tale diritto, per la parte che eccede il mero costo di riproduzione, vanno finanziati attraverso la fiscalità (al pari di quanto avviene per gli altri diritti correlati al funzionamento del meccanismo democratico come quello di voto) senza che sia consentito trasferirli sul cittadino istituendo una vera e propria tassa extra ordinem”  (commento tratto da e link a https://foia.gov.it).
---------------
MASSIMA
DIVIETO DI ADDEBITO AL CITTADINO DEI COSTI DI RICERCA ED ESTRAZIONE DEI DATI IN CASO DI RICHIESTA DI ACCESSO CIVICO
La disciplina dettata dall’art. 25, comma 1, L. 241/1990 in materia di accesso documentale prevede la possibilità di imporre diritti di ricerca (da aggiungersi ai costi di riproduzione), da intendersi comunque come compartecipazione alle spese e mai come mero ribaltamento dei costi o come prestazione di servizi a carattere commerciale.
In materia di accesso civico la possibilità di imputare diritti di ricerca non è prevista dalla disciplina di settore.
Alla luce di una ragionevole interpretazione non solo letterale della norma ma anche logico-evolutiva, è ragionevole sostenere che corrisponda alla voluntas legis l’esclusione dei costi del personale impiegato nella gestione delle pratiche di accesso civico, inclusi quelli relativi all’attività di estrazione dei dati e dei documenti dai relativi archivi, facendo gli stessi carico alla fiscalità generale.
Tuttavia, la più recente giurisprudenza (TAR Toscana (Firenze), Sez. I, 26.04.2019, n. 615) ha ribadito che tale conclusione si estenderebbe, in linea di principio, a tutte le forme di accesso (tratta da www.consiglio.provincia.tn.it)

ATTI AMMINISTRATIVI:  E' illegittimo l’atto amministrativo (impugnato) nella parte in cui richiede alla parte ricorrente la corresponsione di costi diversi da quelli di mera riproduzione su supporto materiale.
Il regime dei costi legati al diritto di accesso è un tema che è stato a lungo dibattuto con riferimento a tutte le diverse forme con cui tale istituto è stato disciplinato nell’ordinamento.
Per quanto qui interessa il legislatore dispone, all’art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 33/2013, che “il rilascio di dati o documenti in formato elettronico o cartaceo è gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali”.
Tale previsione è stata oggetto della circolare esplicativa n. 1/2019 del Ministero della pubblica amministrazione che, al paragrafo 4 (Regime dei costi), precisa la portata del principio di gratuità sancito dalla disposizione normativa.
In particolare prevede che possono essere addebitati solo i costi strettamente necessari per la riproduzione di dati e documenti richiesti, ad esclusione di qualsiasi altro onere a carico del cittadino. In particolare, il costo rimborsabile, corrispondente a quello “effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione”, non include il costo per il personale impiegato nella trattazione delle richieste di accesso, essendo quest’ultimo un onere che, in linea di principio, grava sulla collettività che intenda dotarsi di un’amministrazione moderna e trasparente.
Nel costo di riproduzione del quale l’amministrazione può chiedere il rimborso rientrano le seguenti voci:
   - il costo per la fotoriproduzione su supporto cartaceo;
   - il costo per la copia o la riproduzione su supporti materiali (ad es. CD-rom);
   - il costo per la scansione di documenti disponibili esclusivamente in formato cartaceo, in quanto attività assimilabile alla fotoriproduzione e comunque utile alla più ampia fruizione favorita dalla dematerializzazione dei documenti (art. 42, d.lgs. n. 82 del 2005);
   - il costo di spedizione dei documenti, qualora espressamente richiesta in luogo dell’invio tramite posta elettronica o posta certificata e sempre che ciò non determini un onere eccessivo per la pubblica amministrazione.
In assenza di discipline speciali di settore che stabiliscano specifiche modalità di accesso, l’applicazione della disciplina generale in tema di accesso civico generalizzato non esclude che ai costi addebitabili al richiedente possano cumularsi –come avviene per l’accesso procedimentale alla documentazione urbanistica e/o edilizia– gli oneri in materia di bollo e i diritti di ricerca e visura.
La Relazione tecnica di accompagnamento al d.lgs. n. 97 del 2016 (art. 6), infatti, fa salve le disposizioni in materia, precisando che “all’esercizio [del diritto di accesso civico generalizzato] da parte dei consociati le amministrazioni fanno fronte nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, anche in considerazione del fatto che, pur essendo l’accesso civico gratuito, lo stesso è comunque subordinato al rimborso del costo sostenuto dall’amministrazione per il rilascio di dati e documenti in formato elettronico o cartaceo, ferme restando le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura”.
---------------
In tema di accesso i costi inerenti attività umane sono generalmente quelli di ricerca del dato/documento che includono l’estrazione degli stessi. Ma anche questi non sono ribaltabili e non possono essere posti interamente a carico dei richiedenti. La disciplina dettata dall’art. 25 della L. n. 241/1990, ad esempio, prevede la possibilità di imporre “diritti di ricerca” (da aggiungersi ai costi di riproduzione) intesi come compartecipazione alle spese, ma mai come mero ribaltamento dei costi né come prestazione di servizi a carattere commerciale (alla cui logica, peraltro, sembra ispirarsi il provvedimento impugnato dal momento in cui assoggetta ad IVA la prestazione, indicando gli importi come “IVA esclusa”).
Occorre inoltre precisare che, in materia di accesso civico, la possibilità di imputare diritti di ricerca non è neanche prevista dalla disciplina di settore.
Ad ulteriore precisazione si consideri che il testo dello schema di decreto legislativo -trasmesso al Parlamento ed al Consiglio di Stato per i relativi pareri e poi versato con modifiche nel D.Lgs. n. 97/2016 (il cd. FOIA) che ha modificato l’art. 5 del D.Lgs. n. 33/2013 in commento– sul punto, all’art. 6, recava la seguente previsione: “Il rilascio di dati in formato elettronico o cartaceo è subordinato soltanto al rimborso del costo sostenuto dall’amministrazione”.
La relazione di accompagnamento (come evidenziato peraltro anche dalla citata circolare n. 1/2019) precisava che “all'esercizio di tale diritto da parte dei consociati le amministrazioni fanno fronte nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, anche in considerazione del fatto che, pur essendo l'accesso gratuito, lo stesso è comunque subordinato al rimborso del costo sostenuto dall'amministrazione per il rilascio di dati e documenti in formato elettronico cartaceo, ferme restando le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura”.
Tale disposizione è stata oggetto di vaglio critico in sede consultiva
   - sia avanti le Commissioni Parlamentari (nei relativi pareri infatti si legge: “[All'articolo 6, comma 1, capoverso Art. 5, comma 3], sopprimere la previsione del rimborso a carico del cittadino, rendendo sicuramente gratuito l'accesso ai documenti in modalità digitale, con il solo rimborso, comunque da giustificare, dei costi effettivamente sostenuti per l'eventuale riproduzione su supporti materiali”)
   - che del Consiglio di Stato (che nel parere n. 515/2016 così si esprime “11.4 […] Orbene, la Sezione invita l'Amministrazione ad immaginare, […] con riduzione evidente di costi per la finanza pubblica e di oneri per il personale, un percorso più semplice, efficiente e lineare che veda, da una parte, l'inoltro esclusivamente telematico della domanda, quanto meno "di norma", e fatti salvi casi veramente eccezionali, dall'altra l'individuazione di un unico ufficio sportello, per ogni amministrazione, deputato alla ricezione e alla prima gestione delle istanze, correttamente segnalato nella sezione del sito istituzionale, che agisca come una sorta di "desk telematico unico per la trasparenza", costituendo così esso l'interfaccia naturale, facilmente individuabile, per il cittadino che intende accedere. 11.5 Tale previsione ridurrebbe considerevolmente, fino forse a renderli irrilevanti, anche i costi sostenuti dall'amministrazione, che devono essere rimborsati dal richiedente ai sensi dell'ultimo periodo del medesimo comma 3; sicché, a completamento della riformulazione suggerita sub 11.4, ben si potrebbe espungere la previsione del rimborso a carico del cittadino”).
A valle dell’iter appena descritto, la previsione di un rimborso del “costo sostenuto dall’amministrazione” (descritto come il “costo sostenuto dall'amministrazione per il rilascio dei dati e dei documenti”) è scomparsa e la norma ha assunto la formulazione definitiva che, invece, prevede il “costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali”.
Alla luce, pertanto, di una interpretazione non solo letterale della norma ma anche logico-evolutiva, è ragionevole sostenere che corrisponda alla voluntas legis l’esclusione dei costi del personale impiegato nella gestione delle pratiche di accesso civico, inclusi quelli relativi all’attività di estrazione dei dati e dei documenti dai relativi archivi, facendo gli stessi carico alla fiscalità generale.
Ciò vale, in linea di principio per tutte le forme di accesso, come peraltro ribadito dalla più recente giurisprudenza. Invero:
   - “La garanzia del diritto di accesso costituisce un vero e proprio compito che la legge pone a carico delle amministrazioni a garanzia della trasparenza che è valore pubblico ancor prima di tradursi in diritto individuale. Gli oneri conseguenti all'esercizio di tale diritto, per la parte che eccede il mero costo di riproduzione, vanno quindi, finanziati attraverso la fiscalità (al pari di quanto avviene per gli altri diritti correlati al funzionamento del meccanismo democratico come quello di voto) senza che sia consentito trasferirli sul cittadino istituendo una vera e propria tassa extra ordinem”.
Del resto sia la prassi che la giurisprudenza hanno individuato temperamenti al rischio di una possibile lievitazione dei costi dovuti alla gestione della trasparenza “reattiva” per il sistema pubblico. L’ANAC, nella Delibera 1309/2016 (recante Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all’art. 5, co. 2, del d.lgs. 33/2013) ha previsto, con riferimento alle richieste cd. “massive” che “L’amministrazione è tenuta a consentire l’accesso generalizzato anche quando riguarda un numero cospicuo di documenti ed informazioni, a meno che la richiesta risulti manifestamente irragionevole, tale cioè da comportare un carico di lavoro in grado di interferire con il buon funzionamento dell’amministrazione. Tali circostanze, adeguatamente motivate nel provvedimento di rifiuto, devono essere individuate secondo un criterio di stretta interpretazione, ed in presenza di oggettive condizioni suscettibili di pregiudicare in modo serio ed immediato il buon funzionamento dell’amministrazione”.
Questo Tribunale ha avuto modo di precisare che “Possono costituire oggetto di accesso civico, come precisato da consolidati orientamenti di prassi e di giurisprudenza, esclusivamente informazioni e dati immediatamente ostendibili, non richiesti in forma massiva (tale da ingolfare il regolare svolgimento dei compiti e l’ordinaria organizzazione dei soggetti destinatari) indipendentemente dalla loro forma di rappresentazione, purché versabili su un qualsiasi tipo di supporto adatto alla comunicazione e trasmissione. Questo al fine di evitare sia atteggiamenti meramente esplorativi sia la surrettizia committenza gratuita di forniture o servizi di elaborazione dati”.
Anche il Consiglio di Stato ha avuto modo di evidenziare che “notevole sarebbe l’incremento dei costi di gestione del procedimento di accesso da parte delle singole pubbliche amministrazioni (e soggetti equiparati), del quale -nell’attuale applicazione della normativa sull’accesso generalizzato, che si basa sul principio della gratuità (salvo il rimborso dei costi di riproduzione)- si è fatto carico l’interprete (in particolare, con riferimento alle richieste “massive o manifestamente irragionevoli”, cfr. Linee Guida ANAC, par. 4.2, nonché gli arresti giurisprudenziali che fanno leva sulla nozione di “abuso del diritto”)".
L’ordinamento, pertanto, legittima il rigetto delle richieste massive che, o in unica soluzione, o mediante la proposizione di più istanze in sequenza, ostacolino il lavoro ed il buon andamento della pubblica amministrazione aggravandone in modo sproporzionato i costi (e dopo che tale eccessiva onerosità emerga a valle di un doveroso dialogo cooperativo con l'istante finalizzato a ridefinire l'oggetto della domanda entro limiti compatibili con i principi di buon andamento e di proporzionalità).
---------------
SENTENZA
... per l'annullamento e/o declaratoria della contrarietà a diritto
   - della nota prot. n. 715/2020 del 09.12.2020, con cui 5T s.r.l. ha comunicato al Comitato Torino Respira l'obbligo di corrispondere euro 2.096,00 iva esclusa per le attività di estrazione dei dati oggetto di richiesta di accesso agli atti, nonché della successiva nota prot. n. 762/2020 del 18.12.2020, con cui 5T s.r.l. ha reiterato la propria posizione quanto alla debenza di euro 2.096,00 iva esclusa, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali anche se non conosciuti

nonché per la condanna
   - di 5T s.r.l. alla ostensione della documentazione oggetto di richiesta di accesso agli atti così come riconosciuto dal Tar Piemonte n. 720/2020, senza che ciò generi l'obbligazione di pagamento imposta dall'Ente al Comitato Torino Respira come da atti sopra indicati

od occorrendo, in subordine, per l'esatta ottemperanza
   - della sentenza Tar Piemonte, Sez. I, 12.11.2020, n. 720, non sospesa ed esecutiva, previo ogni opportuna declaratoria di nullità degli atti impugnati con il presente ricorso.
...
1. Il Comitato Torino Respira, costituito nel 2018, ha lo scopo di promuovere ed adottare iniziative finalizzate a tutelare e migliorare la qualità dell’aria nella Città di Torino e nell’area metropolitana torinese.
Con ricorso n. 503/2020 il Comitato impugnava un diniego di accesso agli atti emanato dalla 5T S.r.l., società in house del Comune di Torino, della Regione Piemonte e della Città Metropolitana, a fronte di una istanza di accesso multipla (formulata contemporaneamente sia come accesso documentale, ai sensi degli artt. 22 e ss. della L. n. 241/1990, sia come accesso civico generalizzato, ex art. 5 D.Lgs. n. 33/2013, sia come accesso alle informazioni ambientali ex art. 6 del D.Lgs. n. 195/2005).
Questo Tribunale con sentenza n. 720/2020 riconosceva la parziale fondatezza del ricorso ed in particolare riconosceva il diritto del ricorrente ad accedere a parte delle informazioni richieste (a titolo di accesso civico e/o di accesso alle informazioni ambientali) ed il dovere della Società all’ostensione delle informazioni, rimettendone al suo prudente apprezzamento le modalità tecnico operative.
La Società, in esecuzione della sentenza, comunicava con nota del 09.12.2020 (prot. n. 715) l’assolvimento dell’obbligo, la produzione di un DVD quale supporto ritirabile presso la sede sociale ed una richiesta di spese pari a 2.096,00 (IVA esclusa) ottenuti dal ribaltamento dei seguenti costi: 3 giorni uomo per un analista dati (per euro 1.536,00 IVA esclusa) e 1 giorno uomo per un gestore servizi (per euro 560,00 IVA esclusa).
Seguiva un carteggio tra le parti, terminato con nota della Società del 18.12.2020 (prot. 762/2020) in cui confermava l’addebito delle somme indicate quali costi di estrazione e riproduzione.
2. Avverso tali atti è insorto il Comitato con ricorso notificato il 08.01.2021 e depositato avanti questo Tribunale con il quale se ne chiede l’annullamento, la condanna all’ostensione senza il pagamento delle somme indicate e, in subordine, l’esatta ottemperanza della sentenza n. 720/2020.
In data 08.02.2021 si è costituita la 5T s.r.l. eccependo inammissibilità del ricorso e controdeducendo nel merito.
Sono seguite il deposito di memorie di entrambe le parti (in data 01.03.2020) e delle memorie di replica (il 05.03.2021 ed il 06.03.2021).
Alla camera di consiglio del 17.03.2021, sentiti i difensori delle parti ai sensi dell’art. 25 del D.L. n. 137/2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
3. Il ricorso è fondato.
4. Il Collegio ritiene di scrutinare preliminarmente l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Società resistente nella propria memoria di costituzione, nella quale censura la scelta di procedere mediante il rito previsto dall’art. 116 c.p.a. invece che con giudizio di ottemperanza.
A tacere il fatto che il ricorso presenta, in subordine, anche domanda di ottemperanza della sentenza n. 720/2020, si osserva che l’iter del percorso di accesso non si è compiuto in quanto anche se la documentazione è stata messa a disposizione della ricorrente, sulla stessa incombe comunque l’onere di rifondere le somme richieste. La posizione giuridica dedotta nel presente ricorso, in altri termini, risulta strettamente connessa e funzionale al regolare e pieno riconoscimento ed esercizio del diritto di accesso.
Ciò a prescindere dal fatto che la Società abbia imposto o meno il preventivo pagamento delle somme richieste rispetto al materiale ritiro del DVD prodotto. A legittimare il rito speciale di cui all’art. 116 c.p.a. infatti, non è la prospettazione delle parti o il segmento procedimentale dedotto in giudizio, quanto l’intero rapporto giuridico coperto dal diritto di accesso che include tutte le prestazioni e gli adempimenti dovuti sino alla sua piena soddisfazione, incluse quelle funzionali ed accessorie.
Per tali ragioni l’eccezione non è condivisibile.
5. Con il primo (ed unico) motivo di ricorso si lamenta la violazione/falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, e dell’art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 33/2013, dell’art. 6 d.lgs. n. 195/2005, oltre che della circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 2/2017, della circolare del Ministro per la pubblica amministrazione n. 1/2019 e dell’art. 2.1 del Regolamento 5T per l’accesso civico.
Il Comitato ricorrente sostiene, sostanzialmente, la violazione del principio della gratuità esplicitato all’art. 5 del D.Lgs. n. 33/2013 (disposizione richiamata esplicitamente dall’art. 2.1 del Regolamento 5T sull’accesso civico) e alla circolare 1/2019 citata.
La censura coglie nel segno.
Il regime dei costi legati al diritto di accesso è un tema che è stato a lungo dibattuto con riferimento a tutte le diverse forme con cui tale istituto è stato disciplinato nell’ordinamento.
Per quanto qui interessa il legislatore dispone, all’art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 33/2013, che “il rilascio di dati o documenti in formato elettronico o cartaceo è gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali”.
Tale previsione è stata oggetto della circolare esplicativa n. 1/2019 del Ministero della pubblica amministrazione che, al paragrafo 4 (Regime dei costi), precisa la portata del principio di gratuità sancito dalla disposizione normativa.
In particolare prevede che possono essere addebitati solo i costi strettamente necessari per la riproduzione di dati e documenti richiesti, ad esclusione di qualsiasi altro onere a carico del cittadino. In particolare, il costo rimborsabile, corrispondente a quello “effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione”, non include il costo per il personale impiegato nella trattazione delle richieste di accesso, essendo quest’ultimo un onere che, in linea di principio, grava sulla collettività che intenda dotarsi di un’amministrazione moderna e trasparente.
Nel costo di riproduzione del quale l’amministrazione può chiedere il rimborso rientrano le seguenti voci:
   - il costo per la fotoriproduzione su supporto cartaceo;
   - il costo per la copia o la riproduzione su supporti materiali (ad es. CD-rom);
   - il costo per la scansione di documenti disponibili esclusivamente in formato cartaceo, in quanto attività assimilabile alla fotoriproduzione e comunque utile alla più ampia fruizione favorita dalla dematerializzazione dei documenti (art. 42, d.lgs. n. 82 del 2005);
   - il costo di spedizione dei documenti, qualora espressamente richiesta in luogo dell’invio tramite posta elettronica o posta certificata e sempre che ciò non determini un onere eccessivo per la pubblica amministrazione.
In assenza di discipline speciali di settore che stabiliscano specifiche modalità di accesso, l’applicazione della disciplina generale in tema di accesso civico generalizzato non esclude che ai costi addebitabili al richiedente possano cumularsi –come avviene per l’accesso procedimentale alla documentazione urbanistica e/o edilizia– gli oneri in materia di bollo e i diritti di ricerca e visura.
La Relazione tecnica di accompagnamento al d.lgs. n. 97 del 2016 (art. 6), infatti, fa salve le disposizioni in materia, precisando che “all’esercizio [del diritto di accesso civico generalizzato] da parte dei consociati le amministrazioni fanno fronte nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, anche in considerazione del fatto che, pur essendo l’accesso civico gratuito, lo stesso è comunque subordinato al rimborso del costo sostenuto dall’amministrazione per il rilascio di dati e documenti in formato elettronico o cartaceo, ferme restando le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura”.
La Società resistente sostiene che la norma prevedendo la rimborsabilità dei costi “per la riproduzione” questi possano comprendere gli oneri di “estrazione”, vale a dire le attività necessarie per il reperimento dei dati e/o dei documenti da versare successivamente su supporto materiale divulgabile.
Tale ricostruzione non risponde alla ratio della norma in commento.
In tema di accesso, infatti, i costi inerenti attività umane sono generalmente quelli di ricerca del dato/documento che includono l’estrazione degli stessi. Ma anche questi non sono ribaltabili e non possono essere posti interamente a carico dei richiedenti. La disciplina dettata dall’art. 25 della L. n. 241/1990, ad esempio, prevede la possibilità di imporre “diritti di ricerca” (da aggiungersi ai costi di riproduzione) intesi come compartecipazione alle spese, ma mai come mero ribaltamento dei costi né come prestazione di servizi a carattere commerciale (alla cui logica, peraltro, sembra ispirarsi il provvedimento impugnato dal momento in cui assoggetta ad IVA la prestazione, indicando gli importi come “IVA esclusa”).
Occorre inoltre precisare che, in materia di accesso civico, la possibilità di imputare diritti di ricerca non è neanche prevista dalla disciplina di settore.
Ad ulteriore precisazione si consideri che il testo dello schema di decreto legislativo -trasmesso al Parlamento ed al Consiglio di Stato per i relativi pareri e poi versato con modifiche nel D.Lgs. n. 97/2016 (il cd. FOIA) che ha modificato l’art. 5 del D.Lgs. n. 33/2013 in commento– sul punto, all’art. 6, recava la seguente previsione: “Il rilascio di dati in formato elettronico o cartaceo è subordinato soltanto al rimborso del costo sostenuto dall’amministrazione”.
La relazione di accompagnamento (come evidenziato peraltro anche dalla citata circolare n. 1/2019) precisava che “all'esercizio di tale diritto da parte dei consociati le amministrazioni fanno fronte nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, anche in considerazione del fatto che, pur essendo l'accesso gratuito, lo stesso è comunque subordinato al rimborso del costo sostenuto dall'amministrazione per il rilascio di dati e documenti in formato elettronico cartaceo, ferme restando le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura”.
Tale disposizione è stata oggetto di vaglio critico in sede consultiva sia avanti le Commissioni Parlamentari (nei relativi pareri infatti si legge: “[All'articolo 6, comma 1, capoverso Art. 5, comma 3], sopprimere la previsione del rimborso a carico del cittadino, rendendo sicuramente gratuito l'accesso ai documenti in modalità digitale, con il solo rimborso, comunque da giustificare, dei costi effettivamente sostenuti per l'eventuale riproduzione su supporti materiali”) che del Consiglio di Stato (che nel parere n. 515/2016 così si esprime “11.4 […] Orbene, la Sezione invita l'Amministrazione ad immaginare, […] con riduzione evidente di costi per la finanza pubblica e di oneri per il personale, un percorso più semplice, efficiente e lineare che veda, da una parte, l'inoltro esclusivamente telematico della domanda, quanto meno "di norma", e fatti salvi casi veramente eccezionali, dall'altra l'individuazione di un unico ufficio sportello, per ogni amministrazione, deputato alla ricezione e alla prima gestione delle istanze, correttamente segnalato nella sezione del sito istituzionale, che agisca come una sorta di "desk telematico unico per la trasparenza", costituendo così esso l'interfaccia naturale, facilmente individuabile, per il cittadino che intende accedere.
11.5 Tale previsione ridurrebbe considerevolmente, fino forse a renderli irrilevanti, anche i costi sostenuti dall'amministrazione, che devono essere rimborsati dal richiedente ai sensi dell'ultimo periodo del medesimo comma 3; sicché, a completamento della riformulazione suggerita sub 11.4, ben si potrebbe espungere la previsione del rimborso a carico del cittadino”).
A valle dell’iter appena descritto, la previsione di un rimborso del “costo sostenuto dall’amministrazione” (descritto come il “costo sostenuto dall'amministrazione per il rilascio dei dati e dei documenti”) è scomparsa e la norma ha assunto la formulazione definitiva che, invece, prevede il “costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali”.
Alla luce, pertanto, di una interpretazione non solo letterale della norma ma anche logico-evolutiva, è ragionevole sostenere che corrisponda alla voluntas legis l’esclusione dei costi del personale impiegato nella gestione delle pratiche di accesso civico, inclusi quelli relativi all’attività di estrazione dei dati e dei documenti dai relativi archivi, facendo gli stessi carico alla fiscalità generale.
Ciò vale, in linea di principio per tutte le forme di accesso, come peraltro ribadito dalla più recente giurisprudenza. “La garanzia del diritto di accesso costituisce un vero e proprio compito che la legge pone a carico delle amministrazioni a garanzia della trasparenza che è valore pubblico ancor prima di tradursi in diritto individuale. Gli oneri conseguenti all'esercizio di tale diritto, per la parte che eccede il mero costo di riproduzione, vanno quindi, finanziati attraverso la fiscalità (al pari di quanto avviene per gli altri diritti correlati al funzionamento del meccanismo democratico come quello di voto) senza che sia consentito trasferirli sul cittadino istituendo una vera e propria tassa extra ordinem” (Tar Toscana, Sez. I, 26.04.2019, n. 615).
Del resto sia la prassi che la giurisprudenza hanno individuato temperamenti al rischio di una possibile lievitazione dei costi dovuti alla gestione della trasparenza “reattiva” per il sistema pubblico. L’ANAC, nella Delibera 1309/2016 (recante Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all’art. 5, co. 2, del d.lgs. 33/2013) ha previsto, con riferimento alle richieste cd. “massive” che “L’amministrazione è tenuta a consentire l’accesso generalizzato anche quando riguarda un numero cospicuo di documenti ed informazioni, a meno che la richiesta risulti manifestamente irragionevole, tale cioè da comportare un carico di lavoro in grado di interferire con il buon funzionamento dell’amministrazione. Tali circostanze, adeguatamente motivate nel provvedimento di rifiuto, devono essere individuate secondo un criterio di stretta interpretazione, ed in presenza di oggettive condizioni suscettibili di pregiudicare in modo serio ed immediato il buon funzionamento dell’amministrazione”.
Questo Tribunale ha avuto modo di precisare che “Possono costituire oggetto di accesso civico, come precisato da consolidati orientamenti di prassi e di giurisprudenza, esclusivamente informazioni e dati immediatamente ostendibili, non richiesti in forma massiva (tale da ingolfare il regolare svolgimento dei compiti e l’ordinaria organizzazione dei soggetti destinatari) indipendentemente dalla loro forma di rappresentazione, purché versabili su un qualsiasi tipo di supporto adatto alla comunicazione e trasmissione. Questo al fine di evitare sia atteggiamenti meramente esplorativi sia la surrettizia committenza gratuita di forniture o servizi di elaborazione dati” (TAR Piemonte, sent. 12/11/2020, n. 720).
Anche il Consiglio di Stato ha avuto modo di evidenziare che “notevole sarebbe l’incremento dei costi di gestione del procedimento di accesso da parte delle singole pubbliche amministrazioni (e soggetti equiparati), del quale -nell’attuale applicazione della normativa sull’accesso generalizzato, che si basa sul principio della gratuità (salvo il rimborso dei costi di riproduzione)- si è fatto carico l’interprete (in particolare, con riferimento alle richieste “massive o manifestamente irragionevoli”, cfr. Linee Guida ANAC, par. 4.2, nonché gli arresti giurisprudenziali che fanno leva sulla nozione di “abuso del diritto”)” (Cons Stato, sent. 02/08/2019, n. 5502).
L’ordinamento, pertanto, legittima il rigetto delle richieste massive che, o in unica soluzione, o mediante la proposizione di più istanze in sequenza, ostacolino il lavoro ed il buon andamento della pubblica amministrazione aggravandone in modo sproporzionato i costi (e dopo che tale eccessiva onerosità emerga a valle di un doveroso dialogo cooperativo con l'istante finalizzato a ridefinire l'oggetto della domanda entro limiti compatibili con i principi di buon andamento e di proporzionalità).
Ciò precisato, appare inconferente il richiamo al passaggio della sentenza n. 720/2020 di questo Tribunale, più volte ripetuto nelle memorie di parte resistente, che recita “quanto alle modalità tecnico-operative di assolvimento queste sono rimesse al prudente apprezzamento della Società”. Tale passaggio non può, per le ragioni sopra esposte, costituire una deroga al principio della gratuità o un ulteriore temperamento rispetto a quelli normativamente previsti.
Non colgono nel segno le argomentazioni di parte resistente che mirano a differenziare la posizione della società in house rispetto a quella delle pubbliche amministrazioni strettamente intese, poiché tale distinzione non è riconosciuta e legittimata né dalla legge (cfr art. 2, comma 2, lett. b), del D.Lgs. n. 33/2013) né dalla prassi (cfr. la citata delibera ANAC n. 1309/2016 che precisa “2. […] La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni sopra richiamate è estesa, “in quanto compatibile”, anche a: a) enti pubblici economici e ordini professionali; b) società in controllo pubblico come definite dal decreto legislativo emanato in attuazione dell’art. 18 della legge 07.08.2015, n. 124 (d.lgs. 175/2016 c.d. Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica) […] Per le categorie di soggetti di cui ai punti 2 e 3 il legislatore prevede che la disciplina della trasparenza si applichi “in quanto compatibile”.
Il principio della compatibilità, tuttavia, concerne la sola necessità di trovare adattamenti agli obblighi di pubblicazione in ragione delle caratteristiche organizzative e funzionali dei citati soggetti. Non è invece operante per quel che concerne l’accesso generalizzato, stante la ratio e la funzione del generalizzato descritta nel primo paragrafo delle presenti Linee guida.
L’accesso generalizzato, pertanto, è da ritenersi senza dubbio un istituto “compatibile” con la natura e le finalità dei soggetti sopra elencati ai punti 2 e 3, considerato che l’attività svolta da tali soggetti è volta alla cura di interessi pubblici”).
Allo stesso modo non colgono nel segno le considerazioni relative al fatto che l’attività implicita all’ostensione di cui si tratta non si limiti ad una mera collazione dei dati ma alla diversa attività di estrazione che non afferisce i normali protocolli dell’attività ordinaria di 5T (così come definiti negli accordi di servizio e/o negli atti di affidamento delle amministrazioni committenti).
Gli oneri di cui si parla, infatti, discendono direttamente dalla previsione legale e, come condivisibilmente precisato da ANAC nelle linee guida più volte citate “L’intento del legislatore è quello di garantire che la cura concreta di interessi della collettività, anche ove affidati a soggetti esterni all’apparato amministrativo vero e proprio, rispondano comunque a principi di imparzialità, del buon andamento e della trasparenza.
Si ritiene che nel novero di tali attività possano rientrare quelle qualificate come tali da una norma di legge, dagli atti costitutivi o dagli statuti delle società, l’esercizio di funzioni amministrative, la gestione di servizi pubblici nonché le attività che pur non costituendo diretta esplicazione della funzione o del servizio pubblico svolti sono ad esse strumentali”.
Per le ragioni che precedono il primo motivo di ricorso è fondato.
6. In considerazione degli esiti relativi al primo motivo non si ritiene di dover scrutinare la domanda subordinata di cui al secondo motivo di ricorso.
7. Per le ragioni di cui ai punti precedenti il ricorso è fondato e dev’essere accolto.
Per l’effetto l’atto impugnato dev’essere annullato nella parte in cui richiede alla parte ricorrente la corresponsione di costi diversi da quelli di mera riproduzione su supporto materiale così come individuati nella presente sentenza; viene confermato il diritto di accesso già accertato dalla sentenza n. 720/2020 e, di conseguenza, la Società dev’essere condannata alla ostensione dei dati estratti e raccolti (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 23.03.2021 n. 332 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: E' illegittimo un Regolamento comunale che preveda una tariffa per la mera "visione" delle pratiche.
La giurisprudenza -muovendo dal dato normativo ricavabile dall'art. 25, comma 1, della legge n. 241/1990, il quale stabilisce che l'esame e l’ostensione dei documenti sono gratuiti, salvo il mero pagamento dei costi di riproduzione,- ha sancito che la facoltà delle amministrazioni di determinare i predetti costi non può spingersi fino ad elidere il principio di gratuità dovendo la stessa essere esercitata secondo il canone di ragionevolezza e proporzionalità.
Invero, è stato messo in evidenza come la distinzione fra diritto di accesso e visione delle pratiche non abbia fondamento normativo non potendo differenziarsi la natura del diritto a seconda che sia esercitato da un privato o da un professionista su incarico del primo.
A ciò va aggiunto che la garanzia del diritto di accesso costituisce un vero e proprio compito che la legge pone a carico della amministrazioni a garanzia della trasparenza che è valore pubblico ancor prima di tradursi in diritto individuale.
Gli oneri conseguenti all’esercizio di tale diritto, per la parte che eccede il mero costo di riproduzione, vanno quindi, finanziati attraverso la fiscalità (al pari di quanto avviene per gli altri diritti correlati al funzionamento del meccanismo democratico come quello di voto) senza che sia consentito trasferirli sul cittadino istituendo una vera e propria tassa extra ordinem.
---------------
... per l'annullamento:
   - della deliberazione della Giunta del Comune di Lucca n. 252 del 11.12.2012 avente ad oggetto "Richieste di visione o estrazione di copie, riferite a pratiche giacenti presso gli archivi dell’Edilizia privata, presso l’Archivio storico e presso l’archivio di deposito di San Filippo – Approvazione nuove tariffe".
...
Il ricorrente, che agisce nella sua qualità di geometra che svolge regolarmente nell’espletamento della sua attività professionale accessi alla documentazione edilizia del Comune di Lucca, si duole del fatto che con la delibera n. 252/2011 la Giunta del predetto ente avrebbe assoggettato l’estrazione e la visione di atti giacenti presso l’Archivio storico ad una tariffa superiore ai meri costi di riproduzione in violazione del principio della gratuità del diritto di accesso sancito dalla L. 241 del 1990 oltre che dallo Statuto comunale.
Nel costituirsi in giudizio il Comune di Lucca ha eccepito il difetto di legittimazione ed interesse a ricorrere avendo agito il ricorrente alla stregua di un quisque de populo, e, nel merito, ha sostenuto che oggetto della delibera non sarebbe il diritto di accesso di cui alla L. 241/1990 ma la "visione di pratiche" di archivio da parte di professionisti per finalità diversa dalla mera trasparenza.
Infatti, mentre il diritto di accesso ai documenti amministrativi sarebbe istituto di garanzia del cittadino direttamente e personalmente interessato alla conoscenza di atti e documenti che lo riguardano, nell'ambito dei principi di trasparenza e partecipazione riferiti all'agire delle amministrazioni, la richiesta di visione o rilascio di copie di atti contenuti nelle "pratiche" degli archivi comunali sarebbe riferita ad una platea di soggetti legittimati più vasta ed indeterminata.
Si tratterebbe, solitamente, di richieste presentate da professionisti o "terzi" privati, i quali, rispettivamente, preferirebbero, per loro comodità, compulsare direttamente gli archivi pubblici anziché il committente, ovvero integrare lacune o smarrimenti dei fascicoli personali.
Il ricorso è ammissibile e fondato.
Il Collegio non può che rifarsi alla recente sentenza n. 11 del 2017 emessa fra le medesime parti che ha deciso il ricorso con cui il Sig. St. aveva impugnato una delibera precedente a quella oggetto dell’odierno gravame con la quale, parimenti, veniva sottoposta a tariffa l’estrazione di documenti dagli archivi edilizi.
In quella sede è stato deciso che la qualità di geometra iscritto al relativo Albo professionale costituisce una posizione legittimante al ricorso comportando un accesso continuo agli archivi di cui si tratta che vale a differenziare lo status del ricorrente dal quisque de populo.
Nel merito la sentenza muovendo dal dato normativo ricavabile dall'art. 25, comma 1, della legge n. 241/1990, il quale stabilisce che l'esame e l’ostensione dei documenti sono gratuiti, salvo il mero pagamento dei costi di riproduzione, ha sancito che la facoltà delle amministrazioni di determinare i predetti costi non può spingersi fino ad elidere il principio di gratuità dovendo la stessa essere esercitata secondo il canone di ragionevolezza e proporzionalità.
La sentenza ha, inoltre, messo in evidenza come la distinzione fra diritto di accesso e visione delle pratiche non abbia fondamento normativo non potendo differenziarsi la natura del diritto a seconda che sia esercitato da un privato o da un professionista su incarico del primo.
A ciò va aggiunto che la garanzia del diritto di accesso costituisce un vero e proprio compito che la legge pone a carico della amministrazioni a garanzia della trasparenza che è valore pubblico ancor prima di tradursi in diritto individuale.
Gli oneri conseguenti all’esercizio di tale diritto, per la parte che eccede il mero costo di riproduzione, vanno quindi, finanziati attraverso la fiscalità (al pari di quanto avviene per gli altri diritti correlati al funzionamento del meccanismo democratico come quello di voto) senza che sia consentito trasferirli sul cittadino istituendo una vera e propria tassa extra ordinem.
Ciò è quanto è, invece, accaduto nel caso di specie atteso che, stando alla ricostruzione offerta dalla difesa comunale, la tariffa di 20 o 35 euro per la visione delle pratiche sarebbe finalizzata a coprire i costi delle attività di ricerca e messa a disposizione della documentazione dei quali, per le ragioni già dette, deve farsi carico la p.a.
Il ricorso deve, pertanto, essere accolto (TAR Toscana, Sez. I, sentenza 26.04.2019 n. 615 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
---------------
Al riguardo si legga anche:
   ● M. Lucca, Il costo della trasparenza e del diritto di accesso (18.05.2019 - link a www.mauriziolucca.com).
...
La I sez. del TAR Toscana, con la sentenza 26.04.2019 n. 615, definisce i poteri dell’Amministrazione sulla determinazione dei costi in materia di accessibilità ed estrazione copia dei documenti amministrativi.
Si premette che la questione investe il diritto di accesso documentale (ex art. 22 della Legge n. 241/1990) considerato (prima dell’accesso civico inserito in quel processo di accountability che anima la recente riforma in tema di trasparenza, ex D.Lgs. n. 33/2013, secondo il modello FOIA) il principale strumento di partecipazione, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse: principio generale dell’attività amministrativa, finalizzato a favorire e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’azione amministrativa: un istituto di controllo democratico delle decisioni amministrative da parte dei cittadini generalmente considerati, che sostanzia uno strumento a disposizione del singolo per tutelare propri interessi giuridici nei rapporti con l’Amministrazione pubblica. (...continua).

IN EVIDENZA

EDILIZIA PRIVATA: La “ratio” dell’esenzione di cui cui all’art. 17, comma 3, lett. b), del TUE è quella di favorire gli edifici unifamiliari, quindi la piccola proprietà immobiliare, meritevole di un trattamento contributivo differenziato per agevolare interventi di ristrutturazione o di limitato ampliamento di unità immobiliari destinate al soddisfacimento dei bisogni abitativi di una famiglia;
Insomma si tratta di un’esenzione da contributo per finalità di carattere eminentemente sociale laddove la finalità della norma è quella di garantire una “decorosa sistemazione abitativa”.
---------------
... per l'annullamento
- per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
   dell'Avviso di rilascio del Permesso di Costruire n. 72/2018, prot. n. 13345 del 04.09.2018, notificato in pari data, nella parte in cui dispone che, ai fini del rilascio del Permesso di Costruire, debba essere pagato il contributo di costruzione ammontante complessivamente ad € 25.332,12 (doc. 1), e di ogni atto presupposto o conseguente o comunque connesso alla liquidazione del contributo di costruzione e l'accertamento del diritto della ricorrente all'esonero dal pagamento del contributo di costruzione e comunque della non debenza dello stesso o, eventualmente, del minore importo da corrispondere, con richiesta di restituzione della somma indebitamente pagata, pari ad € 25.332,12 o a quella diversa somma che risulterà in corso di causa;
- per quanto riguarda i motivi aggiunti:
   per l’annullamento degli atti già impugnati con ricorso introduttivo del giudizio e per l’accoglimento delle altre domande ivi formulate, nonché per l’accertamento e la declaratoria del diritto in capo alla ricorrente allo scomputo del contributo di costruzione e/o alla riconduzione ad equità degli impegni assunti mediante sottoscrizione di atto unilaterale d’obbligo allegato al permesso di costruire n. 72/2018.
...
1. La signora An.Ci. otteneva dal Comune di Olginate (LC) il permesso di costruire (PdC) n. 72/2018 per il restauro conservativo di un fabbricato adibito a residenza rurale, per la ristrutturazione del fabbricato ad uso deposito e il suo mutamento di destinazione d’uso in fabbricato residenziale, con riguardo ad un compendio immobiliare sito alla via ... n. 1.
Con il ricorso principale in epigrafe la stessa contestava la pretesa del Comune di ottenere il pagamento del contributo di costruzione per euro 25.332,12 in relazione al permesso di cui è causa.
Contestualmente era chiesto l’accertamento del diritto all’esonero dal pagamento del contributo, con richiesta di restituzione delle somme pagate.
Con ricorso per motivi aggiunti –sottoscritto da un nuovo difensore che aveva sostituito quello originario– l’esponente confermava la propria richiesta di esenzione dal pagamento del contributo di costruzione per l’intervento edilizio di cui è causa e contestualmente chiedeva l’accertamento della non debenza o in ogni caso la riduzione delle somme da essa dovute ai sensi dell’art. 21 delle norme di attuazione (NTA) del Piano di Governo del Territorio (PGT, vale a dire lo strumento urbanistico generale comunale ai sensi degli articoli 7 e seguenti della legge regionale n. 12 del 2005).
...
2. Il ricorso principale ed i motivi aggiunti possono essere trattati congiuntamente, attesa la loro omogeneità.
2.1 Nel primo motivo del gravame principale e nel motivo aggiunto n. 3 (continua la numerazione del ricorso introduttivo) l’esponente lamenta la violazione sotto vari profili degli articoli 16 e 17 del DPR n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’edilizia o anche solo “TUE”) e degli articoli 43 e 44 della legge regionale sul governo del territorio n. 12 del 2005.
La tesi di parte ricorrente è che il proprio intervento edilizio non dovrebbe essere assoggettato a contributo di costruzione, dovendo applicarsi l’ipotesi di esenzione di cui all’art. 17, comma 3, lettera b), del TUE, che prevede la gratuità degli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, degli edifici unifamiliari.
La censura non merita condivisione.
La “ratio” dell’esenzione di cui sopra è quella di favorire gli edifici unifamiliari, quindi la piccola proprietà immobiliare, meritevole di un trattamento contributivo differenziato per agevolare interventi di ristrutturazione o di limitato ampliamento di unità immobiliari destinate al soddisfacimento dei bisogni abitativi di una famiglia; insomma si tratta di un’esenzione da contributo per finalità di carattere eminentemente sociale (cfr. TAR Lombardia, Brescia, Sezione I, sentenza n. 449 del 2018, peraltro richiamata seppure impropriamente dall’esponente, nella quale si evidenzia correttamente che la finalità della norma è quella di garantire una “decorosa sistemazione abitativa”; si veda anche nello stesso senso, TAR Veneto, Sezione II, sentenza n. 289 del 2019).
Dalla documentazione versata in giudizio appare però evidente che l’immobile di cui è causa non può essere minimamente ricondotto all’ipotesi di cui al succitato art. 17 del TUE.
Il complesso immobiliare ricade in zona A1 agricola ed è costituito da un fabbricato principale un tempo destinato ad abitazione del coltivatore diretto e da un altro fabbricato ad uso stalla o deposito.
L’intervento assentito con il PdC di cui è causa comporta la ristrutturazione con cambio d’uso da rurale a residenziale, la creazione di un pergolato ad uso parcheggio, la sistemazione dell’area esterna con realizzazione di un cancello carrabile sulla via Bedesco (cfr. il doc. 1 della ricorrente).
La relazione tecnica di progetto (cfr. il doc. 3 della ricorrente) ammette che quest’ultimo riguarda “la ristrutturazione dell’esistente fabbricato rurale allo scopo di renderlo idoneo all’uso abitativo” (si veda pag. 3 della relazione, punto 1.3).
Inoltre, se il fabbricato principale è considerato in “discrete condizioni”, quello accessorio è definito come fatiscente e in parte crollato, sicché sullo stesso dovranno realizzarsi interventi importanti per creare un’unità abitativa, con nuovi locali ad uso bagno e lavanderia (si vedano sul punto anche le fotografie degli immobili, doc. 19 della ricorrente e le planimetrie degli interventi, in particolare quella doc. 13 della ricorrente).
A ciò si aggiunga che il complesso immobiliare non può certamente qualificarsi come edificio unifamiliare; è sufficiente a tale proposito ancora la lettura della relazione di progetto e delle fotografie allegate, che individuano con chiarezza due strutture distinte (cfr. ancora il doc. 3 della ricorrente).
Anche la documentazione catastale evidenzia due diverse unità immobiliari (cfr. i documenti n. 1 e n. 2 del resistente).
Non si tratta, quindi, di un edificio unifamiliare, senza contare che la trasformazione in residenza del vecchio edificio fatiscente un tempo adibito ad uso stalla e fienile implica un aumento della superficie utile ben superiore alla misura di legge del 20%.
Nello stesso ricorso principale (cfr. pag. 14) l’esponente ammette peraltro che l’immobile è composto da ben nove vani per una superficie abitabile di circa 200 metri quadrati, il che appare di per sé incompatibile con la nozione di “edificio unifamiliare”.
Non può neppure sostenersi, come invece viene affermato nei motivi aggiunti, che l’intervento edilizio non darebbe luogo ad aumento del carico urbanistico in quanto anche il vecchio edificio abitato dal coltivatore diretto aveva comunque destinazione residenziale.
L’argomento difensivo è privo di pregio, considerato che si realizza la trasformazione ad uso abitativo del fabbricato ad uso deposito (stalla e fienile), senza contare che la vecchia casa del coltivatore diretto è ormai di fatto non più abitabile, sicché la creazione della nuova e più ampia residenza darà luogo ad incremento del carico urbanistico.
I motivi n. 1 e n. 3 devono quindi rigettarsi (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 13.03.2024 n. 719 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Nell'intervento edilizio di ampliamento del fabbricato unifamiliare, la superficie residenziale (passata da mq. 82,88 a mq. 116,56) ha subito un incremento del 40,63%, mentre la superficie accessoria (passata da mq. 18,22 a mq. 46,51) ha subito un incremento del 155%.
Per entrambe le tipologie di superficie, l’intervento edilizio ha comportato un incremento superiore al 20% di quella esistente e, pertanto, non può (poteva) considerarsi gratuito ex art. 17, comma 3, lett. b), del DPR n. 380/2001.
---------------
... per l'accertamento e la declaratoria del diritto del ricorrente all'esenzione, ai sensi dell'art. 17, comma 3, lett. b), del D.P.R. 06.06.2001 n. 380, dal pagamento del contributo di costruzione di cui al precedente art. 16 del medesimo D.P.R. in relazione all'intervento edilizio di ampliamento del proprio fabbricato unifamiliare, con conseguente annullamento e/o disapplicazione della nota del Comune di Monte San Vito n. 6995 del 26.06.2009 limitatamente alla parte contenente la determinazione e quantificazione del predetto contributo, insieme agli atti successivi.
...
1. Il ricorrente allega di essere proprietario di un edificio unifamiliare di civile citazione (composto da vani residenziali e vani accessori) e di aver chiesto, al Comune di Monte San Vito, il permesso di costruire per un ampliamento della destinazione residenziale sull’area di sedime occupata dai vani accessori di cui era prevista la totale demolizione.
Il Comune, nell’assentire il progetto, ha chiesto il pagamento del contributo concessorio che, tuttavia, il ricorrente contesta ritenendo trattasi di intervento edilizio gratuito, ex art. 17, comma 3, lett. b), del DPR n. 380/2001, poiché l’ampliamento è inferiore al 20% della superficie esistente.
L’amministrazione comunale si è costituita per resistere al gravame.
2. Va innanzitutto disattesa l’eccezione di tardività del ricorso. L’odierna controversia riguarda diritti soggettivi paritetici tutelabili entro il termine di prescrizione di 10 anni (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 30/08/2018 n. 12).
3. Con un’unica ed articolata censura viene dedotta violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 16 e 17 del DPR n. 380/2001 nonché eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità dell’azione amministrativa.
In particolare viene dedotto che l’amministrazione, nell’effettuare il proprio calcolo della misura dell’ampliamento (concludendo che fosse superiore al 20%), abbia erroneamente escluso il computo del corpo accessorio che viene demolito per lasciare spazio all’ampliamento residenziale.
La superficie di tale struttura andava invece computata poiché parte integrante dell’edificio unifamiliare originario.
Le censure non possono trovare condivisione.
In disparte la riconducibilità dell’intervento alla parziale nuova costruzione (come sostiene il Comune anche attraverso i propri scritti difensivi) o alla ristrutturazione con ampliamento (come sostiene parte ricorrente), a giudizio del Collegio la controversia va risolta confrontando le superfici dell’edificio prima e dopo l’intervento (al netto dei muri come emerge dagli elaborati progettuali depositati dal Comune in data 12/01/2010 e non oggetto di contestazione).
L’esistente era così composto:
SUPERFICIE RESIDENZIALE
   PT cucina mq. 15,12;
   PT vano soggiorno mq. 26,54;
   P1 camera mq. 15,12;
   P1 disimpegno mq. 3, 57;
   P1 bagno mq. 4,50;
   P1 camera mq. 18,03,
per un totale di mq. 82,88 oltre alla scala interna di superficie non quantificata.
SUPERFICIE ACCESSORIA
   PT ripostiglio mq. 3,76;
   PT deposito mq. 14,46,
per un totale di mq. 18,22.
L’edificio, dopo l’ampliamento, presenta la seguente configurazione:
SUPERFICIE RESIDENZIALE
   PT + P1 mq. 82,88 come da esistente oltre alla scala interna di superficie non quantificata;
   PT nuovo bagno mq. 4,62;
   PT nuovo disimpegno mq. 1,37;
   PT nuova camera mq. 15,33,
per un totale di mq. 116, 56 oltre alla scala interna.
SUPERFICIE ACCESSORIA
   P1 nuova terrazza mq. 46,51.
Da quanto sopra si può quindi facilmente dedurre che la superficie residenziale (passata da mq. 82,88 a mq. 116,56) ha subito un incremento del 40,63%, mentre la superficie accessoria (passata da mq. 18,22 a mq. 46,51) ha subito un incremento del 155%.
Per entrambe le tipologie di superficie, l’intervento edilizio ha comportato un incremento superiore al 20% di quella esistente e, pertanto, non poteva considerarsi gratuito ex art. 17, comma 3, lett. b), del DPR n. 380/2001.
4. Il ricorso va quindi respinto (TAR Marche, sentenza 27.02.2024 n. 191 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’art. 9 della legge n. 10/1977 stabilisce per le ipotesi dallo stesso previste l’esenzione dal contributo di cui al precedente art. 3, provvedendo esclusivamente ad individuare –in deroga al principio di onerosità del permesso di costruire- delle fattispecie tipiche di esenzione, senza in alcun modo voler concepire una forma di concessione differente rispetta a quello di carattere generale.
Con riferimento all’interpretazione del citato art. 9, lett. d), della legge n. 10/1977 quale ipotesi di esenzione dal pagamento del contributo concessorio “per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20% di edifici unifamiliari”, occorre rammentare che, secondo la costante giurisprudenza in materia di edilizia il pagamento degli oneri concessori rappresenta la regola, con la conseguenza che si impone un’interpretazione restrittiva delle deroghe, da ritenere, pertanto, quali ipotesi tassativamente previste dalla legge.
---------------
L’art. 9, comma 1, lett. d), della legge n. 10/1977, nel prevedere che il contributo non è dovuto per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari, si pone l’obiettivo di esentare dal contributo concessorio ogni intervento edilizio sugli edifici esistenti destinati all'abitazione di un solo nucleo familiare.
Il legislatore, pertanto, individua -quali beneficiari dell’esenzione- i nuclei familiari, per l’appunto proprietari di alloggi unifamiliari, nell’ottica di migliorare in loro favore le condizioni di abitabilità degli edifici medesimi.
D'altronde il presupposto del contributo di costruzione, se per la parte relativa agli oneri di urbanizzazione, è costituito dalla compartecipazione alle spese che il maggiore carico urbanistico derivante dall'intervento genera, per la parte relativa al costo di costruzione, è correlato all'aumento di valore che consegue all'intervento. Pertanto, si giustifica la sottrazione all'imposizione dell'aumento di valore che la famiglia consegue per effetto della ristrutturazione solo per le finalità di ordine sociale sopra individuate.
Ne discende la condivisibilità della tesi sostenuta dal giudice di primo grado secondo cui che la deroga all’onerosità della concessione prevista dal citato art. 9 della legge n. 10/1977 (ora art. 17, comma 3, lett. b), del d.P.R. n. 380 del 2001) ha “un fondamento sociale, con l'effetto che la nozione di edificio unifamiliare non deve avere una accezione strutturale, ma socio-economica, coincidendo con la piccola proprietà immobiliare, meritevole per gli interventi di ristrutturazione dell'abitazione di un trattamento differenziato rispetto alle altre tipologie edilizie”.
---------------
1. La sig.ra Ol.Ca. ha chiesto la riforma della sentenza n. 631, depositata l’01.10.2018, con la quale il giudice di primo grado ha respinto la domanda volta all’annullamento della clausola della concessione edilizia n. 67/96 del 16.09.1996 che ha imposto il pagamento di 34.550.290 di vecchie lire, a titolo di oneri di urbanizzazione, e di 13.600.000 milioni di vecchie lire, a titolo di contributo di concessione, e alla conseguente declaratoria del diritto alla restituzione delle somme versate, oltre rivalutazione monetaria ed interessi.
1.2. L’appellante ha esposto che:
   a) ha ottenuto dal Comune di Ancona la concessione edilizia n. 67/96 per la demolizione e ricostruzione di un edificio unifamiliare per civile abitazione e cambio d'uso con opere di annesso agricolo, ubicato in via ... n. 32, concessione seguita da due varianti;
   b) con nota del 17.11.1998 ha fatto riserva avverso la clausola di onerosità, essendo la concessione stata sottoposta al pagamento di 34.550.290 di vecchie lire, a titolo di oneri di urbanizzazione, e di 13.600.000 milioni di vecchie lire, a titolo di contributo di concessione;
   c) con lettera del 15.07.1999 prot. n. 49817 il Comune di Ancona ha richiesto il versamento di 13.600.000 di vecchie lire, corrispondente al costo di costruzione;
   d) con nota del 28.07.1999 la sig.ra Ca. ha dedotto che il termine di pagamento di tale importo non era ancora scaduto, attesa la proroga correlata alle varianti intervenute e con successiva nota dell’11.08.1999 ha osservato che la concessione è stata illegittimamente sottoposta ad onerosità, dovendo esserne esente, ai sensi dell’art. 9, lett. d), della legge n. 10/1977, rientrando la demolizione e ricostruzione nella nozione di ristrutturazione, e ai sensi dell'art. 11 della medesima legge, atteso che l'istante ha dovuto eseguire a proprie spese le opere di urbanizzazione;
   e) con nota dell’11.10.1999 il Comune ha reiterato quanto affermato il 15.07.1999 e il 30.12.1999 la sig.ra Ca. ha versato la somma richiesta, riservandosi di agire per la restituzione di tutto quanto pagato.
1.3. L’appellante deduce l’erroneità della sentenza di primo grado laddove, pur dando atto dell’esistenza di un orientamento giurisprudenziale consolidato secondo cui l'esenzione dal costo di costruzione, di cui alla lettera d) dell'art. 9 della legge n. 10/1977, fosse applicabile anche agli interventi di demolizione e ricostruzione, afferma “la deroga all’onerosità della concessione prevista dall’art. 9 della legge n. 10 del 1977 (successivamente sostituito dall’art. 17, comma 3, lett. b), del DPR n. 380 del 2001) ha un fondamento sociale, con l'effetto che la nozione di edificio unifamiliare non deve avere una accezione strutturale ma socio-economica, coincidendo con la piccola proprietà immobiliare, meritevole per gli interventi di ristrutturazione dell'abitazione di un trattamento differenziato rispetto alle altre tipologie edilizie (Tar Campania Salerno, 22.06.2015, n. 1416; Tar Lombardia Milano, 10.10.1996, n. 1480; Tar Toscana, 26.04.2017, n. 616; Tar Marche, 09.01.2018, n. 9).”.
In particolare l’appellante lamenta che l'interpretazione restrittiva seguita dal giudice di primo grado, frutto di un più recente orientamento della giurisprudenza, si porrebbe in contrasto con l'art. 111 Cost. essendo mancata un'attenta ponderazione degli effetti del mutamento dell'interpretazione normativa a significativa distanza dall'introduzione del giudizio e dal rilascio del titolo edilizio, nonché deduce l’erroneità della sentenza laddove afferma che parte istante non avrebbe assolto all’onere probatorio relativo al carattere unifamiliare del fabbricato non avendo il Comune contestato che si trattasse di una ex tipica casa colonica delle campagne marchigiane, che l’intervento fosse qualificabile come ristrutturazione e che l'ampliamento fosse contenuto nel 20%.
La sentenza sarebbe erronea anche per la parte in cui ha negato l’applicabilità dell’art. 11 della legge n. 10/1977 in quanto, secondo la giurisprudenza anche in assenza di un atto d'obbligo l'amministrazione potrebbe tenere conto della domanda di scomputo delle opere già realizzate senza il previo dettato comunale ove sussista la relativa previsione, anche se solo in forma generica, nella concessione edilizia ovvero la discrezionale determinazione di accettazione ex post delle opere da parte del Comune che secondo parte istanze dovrebbe desumersi nel caso di specie dal parere favorevole della C.E. del 22.07.1997.
2. Il Comune di Ancona si è costituito in giudizio ed ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità della produzione in giudizio da parte dell’appellante chiedendo lo stralcio e la cancellazione dei seguenti documenti nuovi depositati:
"2. relazione arch. Ro.Pa. 05.07.1999; 3. concessione in variante; 4. relazione arch. Ro.Pa. 17.11.1998.", nonché l’inammissibilità dell’appello per genericità ed assenza di specificità delle censure che integrano una mera richiesta di riesame dei motivi di impugnazione formulati in primo grado.
2.1. Nel merito il Comune ha concluso per il rigetto dell’appello e per la conferma della sentenza di primo grado che correttamente avrebbe escluso l’applicabilità alla fattispecie in esame dell’esenzione dall’onerosità, ai sensi dell’art. 9, lett. d), della legge n. 10/1977, così come l’applicabilità dell’art. 11 della medesima legge n. 10/1977.
...
5. L’appello non è fondato nel merito e va respinto, circostanza che esime il Collegio dall’esame delle eccezioni preliminari, ivi compresa quella di inammissibilità della produzione di nuovi documenti da parte dell’appellante in considerazione della loro non rilevanza ai fini della decisione.
6. Il Collegio osserva che l’art. 9 della legge n. 10/1977 stabilisce per le ipotesi dallo stesso previste l’esenzione dal contributo di cui al precedente articolo 3, provvedendo esclusivamente ad individuare –in deroga al principio di onerosità del permesso di costruire- delle fattispecie tipiche di esenzione, senza in alcun modo voler concepire una forma di concessione differente rispetta a quello di carattere generale (Consiglio di Stato, IV sez., 01.06.2020, n. 3405).
Con riferimento all’interpretazione del citato art. 9, lett. d), della legge n. 10/1977 quale ipotesi di esenzione dal pagamento del contributo concessorio “per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20% di edifici unifamiliari”, occorre rammentare che, secondo la costante giurisprudenza in materia di edilizia il pagamento degli oneri concessori rappresenta la regola, con la conseguenza che si impone un’interpretazione restrittiva delle deroghe, da ritenere, pertanto, quali ipotesi tassativamente previste dalla legge (Consiglio di stato, IV sez., 07.06.2018, n. 3422; Consiglio di stato, V sez., 07.05.2013, n. 2467).
7. Nel caso di specie dalla documentazione in atti emerge che l’intervento assentito è consistito in una demolizione e ricostruzione dell’edificio di cui si controverte, nonché nel cambio di destinazione d’uso dello stesso da rurale a residenziale e che sin dal suo rilascio la concessione è stata sottoposta a “contributo per complessive £. 48.150.290, di cui £. 34.550.290 per oneri di urbanizzazione e £. 13.600.000 per costo di costruzione”.
7. A fronte della contestazione della clausola di onerosità da parte dell’appellante, il Collegio osserva che l’art. 9, comma 1, lettera d), della legge n. 10/1977, nel prevedere che il contributo non è dovuto per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari, si pone l’obiettivo di esentare dal contributo concessorio ogni intervento edilizio sugli edifici esistenti destinati all'abitazione di un solo nucleo familiare. Il legislatore, pertanto, individua -quali beneficiari dell’esenzione- i nuclei familiari, per l’appunto proprietari di alloggi unifamiliari, nell’ottica di migliorare in loro favore le condizioni di abitabilità degli edifici medesimi.
D'altronde il presupposto del contributo di costruzione, se per la parte relativa agli oneri di urbanizzazione, è costituito dalla compartecipazione alle spese che il maggiore carico urbanistico derivante dall'intervento genera, per la parte relativa al costo di costruzione, è correlato all'aumento di valore che consegue all'intervento. Pertanto, si giustifica la sottrazione all'imposizione dell'aumento di valore che la famiglia consegue per effetto della ristrutturazione solo per le finalità di ordine sociale sopra individuate.
7.1. Ne discende la condivisibilità della tesi sostenuta dal giudice di primo grado secondo cui che la deroga all’onerosità della concessione prevista dal citato art. 9 della legge n. 10/1977 (ora art. 17, comma 3, lett. b), del d.P.R. n. 380 del 2001) ha “un fondamento sociale, con l'effetto che la nozione di edificio unifamiliare non deve avere una accezione strutturale, ma socio-economica, coincidendo con la piccola proprietà immobiliare, meritevole per gli interventi di ristrutturazione dell'abitazione di un trattamento differenziato rispetto alle altre tipologie edilizie”.
7.2. Nel caso in esame dalla documentazione allegata non risulta l’esatta consistenza dell’edificio e continua a mancare la prova del suo carattere di edificio unifamiliare nel senso appena detto di “piccola proprietà immobiliare” meritevole di un trattamento differenziato, prova che avrebbe dovuto essere fornita dall’appellante.
Al contrario l’importo elevato degli oneri concessori sembra far deporre diversamente soprattutto con riguardo alla consistenza dell’edificio.
7.3. Né, infine, sussiste il lamentato contrasto con l’art. 111 Cost. in quanto il giudice di primo grado ha applicato un orientamento giurisprudenziale consolidatosi da lungo tempo, rammentando anche che in precedenza vi era stato un contrasto tra orientamenti diversi.
E, infatti, il contrasto tra diversi orientamenti della giurisprudenza in ordine alla medesima questione non integra una lesione del diritto ad un processo equo e giusto, né può ingenerare un legittimo affidamento in capo alla parte che la sua causa sarà decisa secondo uno piuttosto che secondo l’altro orientamento (Consiglio di Stato, Sez. VII, sentenza 09.01.2024 n. 302 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La giurisprudenza è costante nell’affermare che la concessione gratuita è una figura eccezionale, mentre la regola è quella dell’onerosità: infatti, la norma che la prevede, l’art. 17, comma 3, lett. b), del d.P.R. n. 380/2001 -ai sensi del quale “il contributo di costruzione non è dovuto: b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”- è sempre stata intesa come previsione derogatoria rispetto alla suindicata regola e, dunque, da interpretare restrittivamente.
La chiara finalità della previsione dettata all’art. 17, c. 3, lett. b), è di natura sociale, essendo essa diretta ad apprestare un concreto strumento di tutela e di salvaguardia alla piccola proprietà immobiliare per quegli interventi di adeguamento dell'immobile che siano effettivamente funzionali alle necessità abitative del nucleo familiare.
Pertanto, nell'accezione socio-economica assunta dalla suddetta norma di carattere eccezionale, il concetto di "edificio unifamiliare" coincide, in concreto, con la piccola proprietà immobiliare, con la conseguenza che soltanto se presenti tali caratteri l'immobile unifamiliare è meritevole di un trattamento differenziato.
Invero, è stato ritenuto non manifestamente illogico o irrazionale definire "edificio unifamiliare", non soggetto al pagamento del contributo concessorio, "un alloggio che abbia ... una superficie utile non superiore a 110 mq'', con l'ulteriore previsione che "le limitazioni di cui ai bagni ed alla superficie utile possono essere superate" nel "caso in cui venga dimostrato che nell'alloggio la superficie utile per abitante non è superiore a 20 mq . ... ".
La norma riprende sostanzialmente il contenuto dell'art. 9, comma 1, della L. 28/01/1977 n. 10, "in relazione al quale la giurisprudenza aveva avuto modo di chiarire che il carattere di unifamiliarità di un fabbricato a destinazione abitativa è ricavabile dalle caratteristiche architettoniche dell'edificio, in ragione del volume, della superficie, del numero e della funzione e caratteristica dei vani, in rapporto alle esigenze ed alla possibilità di utilizzo da parte di un unico nucleo familiare".
---------------
Nel caso di specie, per le ampie dimensioni del fabbricato –una volumetria di 982 mc e una superficie di oltre di 300 mq- e per essere destinato ad un nucleo familiare che, al momento del rilascio del permesso di costruire, era composto da tre sole persone, il medesimo edificio non può qualificarsi quale “piccola proprietà immobiliare” e non è, quindi, meritevole di esenzione dal contributo di costruzione.
---------------
Il sig. Gi.Co. ha contestato la decisione del Comune di Colle Brianza di assoggettare a contributo di costruzione (pari a euro 20.602,20) l’intervento edilizio di ristrutturazione e ampliamento dell’immobile di sua proprietà, oggetto del permesso di costruire n. 14/2012, deducendone l’illegittimità per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 17, comma 3, lett. b), d.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, arbitrarietà, ingiustizia manifesta, sviamento di potere.
...
Il Comune di Colle Brianza ha negato l’esenzione dal contributo di costruzione prevista all’art. 17, c. 3, lett. b), d.P.R. n. 380/2001, in caso di “interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”, ritenendo non riconducibile a tale fattispecie l’abitazione di proprietà del sig. Co., occupata da un nucleo di tre persone, avente una volumetria oggetto di ristrutturazione di 877,58 mc oltre a un volume di 105,02 mc di ampliamento.
Il ricorrente ha contestato la legittimità di tale decisione deducendo la violazione dell’art. 17, c. 3, lett. b), d.P.R. n. 380/2001 e il travisamento dei fatti: nel caso di specie sussisterebbero i presupposti richiesti dalla norma, poiché l’edificio è strutturalmente destinato all’uso abitativo di un solo nucleo familiare, la destinazione ad esclusiva residenza abitativa preesiste all’intervento e permane anche dopo di esso e l’intervento edilizio non ha carattere di lucro, ma la sola funzione di migliorare le condizioni di abitabilità dell’edificio medesimo.
A suo avviso, l’utilizzo di un criterio dimensionale per individuare la nozione di edificio unifamiliare non sarebbe corretto ma, quand’anche volesse essere farsi ricorso ad esso, l’intervento edilizio sull’immobile –un edificio strutturato su due livelli: un piano terra (di 151,45 mq) e un piano seminterrato (di 151,45 mq) i cui locali non sono abitabili, avendo un’altezza non superiore a 2,60 m.- andrebbe comunque esente dal contributo.
Il ricorso è infondato.
La giurisprudenza è costante nell’affermare che la concessione gratuita è una figura eccezionale, mentre la regola è quella dell’onerosità: infatti, la norma che la prevede, l’art. 17, comma 3, lett. b), del d.P.R. n. 380/2001 -ai sensi del quale “il contributo di costruzione non è dovuto: b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”- è sempre stata intesa come previsione derogatoria rispetto alla suindicata regola (cfr. C.d.S., Sez. IV, 14.02.2018, n. 945; Sez. V, 07.05.2013, n. 2467, e 24.03.2006, n. 1523; sull’art. 9 cit. cfr. Corte cost., ord. 23.06.1988, n. 714; C.d.S., Sez. V, 06.02.2003, n. 617) e, dunque, da interpretare restrittivamente (C.d.S., Sez. IV, 01.06.2020, n. 3405).
La chiara finalità della previsione dettata all’art. 17, c. 3, lett. b), è di natura sociale, essendo essa diretta ad apprestare un concreto strumento di tutela e di salvaguardia alla piccola proprietà immobiliare per quegli interventi di adeguamento dell'immobile che siano effettivamente funzionali alle necessità abitative del nucleo familiare.
Pertanto, nell'accezione socio-economica assunta dalla suddetta norma di carattere eccezionale, il concetto di "edificio unifamiliare" coincide, in concreto, con la piccola proprietà immobiliare, con la conseguenza che soltanto se presenti tali caratteri l'immobile unifamiliare è meritevole di un trattamento differenziato (TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 02.07.2014, n. 1707, che ha ritenuto non manifestamente illogico o irrazionale definire "edificio unifamiliare", non soggetto al pagamento del contributo concessorio, "un alloggio che abbia ... una superficie utile non superiore a 110 mq'', con l'ulteriore previsione che "le limitazioni di cui ai bagni ed alla superficie utile possono essere superate" nel "caso in cui venga dimostrato che nell'alloggio la superficie utile per abitante non è superiore a 20 mq . ... ").
La norma riprende sostanzialmente il contenuto dell'art. 9, comma 1, della L. 28/01/1977 n. 10, "in relazione al quale la giurisprudenza (cfr. TAR 07.09.1999 n. 770; TAR Veneto 30.03.1996 n. 480) aveva avuto modo di chiarire che il carattere di unifamiliarità di un fabbricato a destinazione abitativa è ricavabile dalle caratteristiche architettoniche dell'edificio, in ragione del volume, della superficie, del numero e della funzione e caratteristica dei vani, in rapporto alle esigenze ed alla possibilità di utilizzo da parte di un unico nucleo familiare" (cfr. TAR Brescia, sez. I , 13.05.2011 n. 713).
Nel caso di specie, l’edificio oggetto dell’intervento edilizio si struttura su due piani, con un piano terra di 151,45 mq (articolato in un ampio soggiorno con cucina a vista, un piccolo ripostiglio due stanze da letto e bagni) e un piano seminterrato anch’esso di 151,45 mq (con un ampio locale destinato a taverna, bagno, cantina, ripostiglio, lavanderia, magazzino, locale caldaia e locale ricovero attrezzi) (doc. 8).
Al piano seminterrato, alcuni locali, per quanto formalmente non abitabili, hanno comunque altezze ragguardevoli e destinazioni tali da consentirne, di fatto, un uso abitativo (la taverna e il bagno). Anche i locali adibiti a deposito, lavanderia, magazzino, cantina, centrale termica e ricovero attrezzi, per quanto non abitabili, vanno, comunque, ad incrementare le dimensioni dell’edificio e non possono essere ritenuti privi di rilievo.
Proprio per le sue ampie dimensioni –una volumetria di 982 mc e una superficie di oltre di 300 mq- e per essere destinato ad un nucleo familiare che, al momento del rilascio del permesso di costruire, era composto da tre sole persone, non può qualificarsi quale “piccola proprietà immobiliare” e non è quindi meritevole di esenzione dal contributo di costruzione.
Per le ragioni esposte il ricorso è infondato e deve essere respinto (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 19.12.2023 n. 3093 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La questione circa la debenza degli oneri di urbanizzazione e dei costi di costruzione nel caso di un intervento di demolizione e ricostruzione dello stesso immobile, senza variazione di volumetria e superficie, di sagoma o di destinazione d'uso, profilandosi dunque lo stesso carico urbanistico è stata affrontata più volte dalla giurisprudenza amministrativa la quale ha statuito che “non verificandosi una nuova e diversa attività di trasformazione del territorio, già oggetto della precedente edificazione, non sussistono i presupposti per l'imposizione degli oneri di urbanizzazione”.
In particolare, sul tema è stato statuito quanto segue:
   “Il Collegio ritiene opportuno esaminare separatamente i presupposti per l'applicazione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione.
   Con riferimento ai primi, la ricorrente ha rilevato l'assenza di un maggiore carico urbanistico a seguito della demolizione e ricostruzione dell’originario edificio avente destinazione in parte a cinema ed in parte a uffici.
   Va ribadito sul tema che il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae.
   Il presupposto imponibile per il pagamento dei contributi di urbanizzazione va ravvisato nella domanda di una maggiore dotazione di servizi (rete viaria, fognature, ecc.) nell'area di riferimento, che sia indotta dalla destinazione d'uso concretamente impressa all'alloggio, di tal che l'entità degli oneri di urbanizzazione è in buona sostanza correlata alla variazione del carico urbanistico.
   Nella fattispecie non affiorano elementi utili a comprovare che la nuova modalità di utilizzo dei locali sia stata accompagnata da un'alterazione del carico urbanistico, tenendo conto che l’intervento di cui si discute ha interessato un edificio avente in precedenza destinazione a cinema e uffici.
   In ogni caso, ritiene il Collegio che in presenza di un insediamento già in possesso di analoghe caratteristiche funzionali, l'amministrazione, per poter legittimamente esigere il contributo per gli oneri di urbanizzazione, avrebbe dovuto dare contezza degli indici o, comunque, delle condizioni da cui si evinceva il maggior carico urbanistico addebitabile alla nuova destinazione”.
Ed ancora, (sul tema della demolizione/ricostruzione senza cambiamento di destinazione d’uso):
   “In materia urbanistica, il contributo per oneri di urbanizzazione è definito dalla giurisprudenza un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, cosicché l'uso dà la giustificazione giuridica dell'"an debeatur", mentre le modalità dell'uso danno la ragione del "quantum".
   La causa giuridica della debenza del contributo va ricercata, quindi, anche nella utilità che la nuova costruzione trae dalle opere di urbanizzazione già esistenti, utilità che sta in stretta relazione con l'uso della costruzione e, pertanto, con la destinazione d'uso della stessa.
   Ne consegue che nel caso di demolizione e ricostruzione di un edificio la cubatura preesistente va esentata dal contributo soltanto nella ipotesi in cui per essa non si sia verificato un cambiamento di destinazione d'uso incidente sulle spese di urbanizzazione e quindi urbanisticamente rilevante”.
Con riferimento al costo di costruzione, la conclusione cui perviene questo Decidente è identica, sebbene per ragioni differenti.
La giurisprudenza, sia amministrativa che tributaria, ha avuto modo di precisare che il contributo in questione ha natura tributaria: esso è, invero, dovuto in quanto l’attività di trasformazione del territorio è considerata dal legislatore manifestazione di “ricchezza”, cioè indice di capacità contributiva.
Quindi, in linea di principio esso è dovuto per ogni attività di trasformazione edilizia, salve le esenzioni previste dalla legge (come è noto, in materia tributaria le esenzioni sono di stretta interpretazione).
---------------
... per l'accertamento e la declaratoria della non debenza degli oneri di urbanizzazione e dei costi di costruzione in assenza di un maggiore carico urbanistico.
...
La questione circa la debenza degli oneri di urbanizzazione e dei costi di costruzione nel caso di un intervento di demolizione e ricostruzione dello stesso immobile, senza variazione di volumetria e superficie, di sagoma o di destinazione d'uso, profilandosi dunque lo stesso carico urbanistico è stata affrontata più volte dalla giurisprudenza amministrativa la quale ha statuito che “non verificandosi una nuova e diversa attività di trasformazione del territorio, già oggetto della precedente edificazione, non sussistono i presupposti per l'imposizione degli oneri di urbanizzazione” (cfr. TAR Veneto–Venezia, Sez. II, 06/04/2006, n. 878).
In particolare, sul tema si richiama un precedente di questo TAR Sicilia–Sezione distaccata di Catania che, con la pronuncia n. 2249/2013 del 19.09.2013 ha statuito quanto segue:
“Il Collegio ritiene opportuno esaminare separatamente i presupposti per l'applicazione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione.
Con riferimento ai primi, la ricorrente ha rilevato l'assenza di un maggiore carico urbanistico a seguito della demolizione e ricostruzione dell’originario edificio avente destinazione in parte a cinema ed in parte a uffici.
Va ribadito sul tema che il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 21.04.2006, n. 2258; TAR Sicilia Catania, sez. I, 13.01.2011, n. 485; TAR Puglia Bari, sez. III - 10/02/2011 n. 243).
Il presupposto imponibile per il pagamento dei contributi di urbanizzazione va ravvisato nella domanda di una maggiore dotazione di servizi (rete viaria, fognature, ecc.) nell'area di riferimento, che sia indotta dalla destinazione d'uso concretamente impressa all'alloggio, di tal che l'entità degli oneri di urbanizzazione è in buona sostanza correlata alla variazione del carico urbanistico.
Nella fattispecie non affiorano elementi utili a comprovare che la nuova modalità di utilizzo dei locali sia stata accompagnata da un'alterazione del carico urbanistico, tenendo conto che l’intervento di cui si discute ha interessato un edificio avente in precedenza destinazione a cinema e uffici.
In ogni caso, ritiene il Collegio che in presenza di un insediamento già in possesso di analoghe caratteristiche funzionali, l'amministrazione, per poter legittimamente esigere il contributo per gli oneri di urbanizzazione, avrebbe dovuto dare contezza degli indici o, comunque, delle condizioni da cui si evinceva il maggior carico urbanistico addebitabile alla nuova destinazione (cfr. TAR Lombardia Milano, sez. IV - 04/05/2009 n. 3604)”.
Dall’esame del progetto depositato agli atti del giudizio, si evince che non vi è stato alcun aumento del carico urbanistico né cambio di destinazione d’uso (sul tema della demolizione/ricostruzione senza cambiamento di destinazione d’uso si segnala tra tutte TRGA Trentino-Alto Adige Bolzano, 06/03/2000, n. 59 secondo cui “In materia urbanistica, il contributo per oneri di urbanizzazione è definito dalla giurisprudenza un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, cosicché l'uso dà la giustificazione giuridica dell'"an debeatur", mentre le modalità dell'uso danno la ragione del "quantum". La causa giuridica della debenza del contributo va ricercata, quindi, anche nella utilità che la nuova costruzione trae dalle opere di urbanizzazione già esistenti, utilità che sta in stretta relazione con l'uso della costruzione e, pertanto, con la destinazione d'uso della stessa. Ne consegue che nel caso di demolizione e ricostruzione di un edificio (come nella specie) la cubatura preesistente va esentata dal contributo soltanto nella ipotesi in cui per essa non si sia verificato un cambiamento di destinazione d'uso incidente sulle spese di urbanizzazione e quindi urbanisticamente rilevante”).
Deve, in conclusione ritenersi non dovuto l’importo richiesto dell’Ente a titolo di oneri di urbanizzazione.
Con riferimento al costo di costruzione, la conclusione cui perviene questo Decidente è identica, sebbene per ragioni differenti.
La giurisprudenza, sia amministrativa che tributaria, ha avuto modo di precisare che il contributo in questione ha natura tributaria: esso è, invero, dovuto in quanto l’attività di trasformazione del territorio è considerata dal legislatore manifestazione di “ricchezza”, cioè indice di capacità contributiva. Quindi, in linea di principio esso è dovuto per ogni attività di trasformazione edilizia, salve le esenzioni previste dalla legge (come è noto, in materia tributaria le esenzioni sono di stretta interpretazione).
Nel caso in esame, il ricorrente invoca l’applicazione dell’art. 17, terzo comma, lettera b), del D.P.R. n. 380/2001. La norma si riferisce espressamente agli “interventi di ristrutturazione di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”.
Ai sensi dell’art. 3, primo comma, lettera d), del D.P.R. n. 380/2001 negli interventi di ristrutturazione edilizia “(…) sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche (…)” persino con aumento di volumetria, sempre se sia consentito dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali.
Nel caso di specie, la volumetria non è stata incrementata, anzi sembra esservi stata una diminuzione (vedi progetto definitivo depositato agli atti).
Ne deriva che l’esenzione è applicabile, atteso che, come risulta dalla concessione edilizia n. 5061 del 28.07.2014, si tratta di demolizione e ricostruzione di un edificio unifamiliare.
Alla luce di quanto sopra esposto, il Collegio, ritenendo non dovuti gli oneri di urbanizzazione e i costi di costruzione richiesti dall’Ente locale, accoglie il ricorso (TAR Sicilia-Catania, Sez. II, sentenza 15.11.2023 n. 3434 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il criterio orientativo generale in materia è quello della onerosità del permesso di costruire. Il contributo di costruzione –come anche di recente evidenziato dal Consiglio di Stato nella sua più autorevole composizione (cfr. Adunanza Plenaria n. 12 del 2018)- rappresenta un corrispettivo di diritto pubblico nel quale si concretizza la compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.
In sostanza, fatte salve le ipotesi di esenzione dal contributo indicate dall’art. 17, comma 3, del DPR 380/2001, il contributo è sempre dovuto, sicché le ipotesi di esenzione non possono configurarsi in casi non previsti dalla norma citata.
---------------
Con specifico riguardo all’ipotesi di esenzione di cui all’art. 17, comma 3, lett. b), la giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare come tutte le ipotesi di riduzione ed esenzione dall'obbligo contributivo contenute nell'art. 17 D.P.R. n. 380/2001 sono volte al perseguimento di interessi generali, di natura solidaristica o di incentivo ad attività o interventi che abbiano un positivo impatto sull'ambiente.
Non può, pertanto, fare eccezione la causa di esenzione prevista dalla lett. b) della norma in parola, secondo cui "il contributo di costruzione non è dovuto: b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari" - che deve essere interpretata in conformità allo scopo di tutela cui è preposta.
La ratio dell'esenzione di cui alla norma citata va, cioè, rinvenuta nella tutela e salvaguardia delle necessità abitative del nucleo familiare, perseguite attraverso la gratuità degli interventi funzionali all'adeguamento dell'immobile ove il nucleo risiede.
La nozione di "edificio unifamiliare" richiamata dalla norma deve, pertanto, essere intesa nella sua accezione socio-economica che coincide "con la piccola proprietà immobiliare", poiché soltanto ove presenti tali caratteri è meritevole di un trattamento differenziato.
D'altronde il presupposto del contributo di costruzione, se per la parte relativa agli oneri di urbanizzazione, è costituito dalla compartecipazione alle spese che il maggiore carico urbanistico derivante dall'intervento genera, per la parte relativa al costo di costruzione, è correlato all'aumento di valore che consegue all'intervento.
Pertanto la sottrazione all'imposizione dell'aumento di valore che la famiglia consegue per effetto della ristrutturazione si giustifica solo per le finalità di ordine sociale sopra individuate.
Altresì, circa gli estremi per l’applicazione dell’esenzione di cui al ridetto art. 17, comma 3, lett. b), del D.P.R. n. 380/2001 pacifica giurisprudenza circoscrive l’operatività agli interventi che non abbiano mutato sostanzialmente l’entità strutturale e la dimensione spaziale dell’immobile, e non ne abbiano elevato in modo apprezzabile il valore economico.
---------------
5. Il ricorso è infondato e va respinto.
Osserva preliminarmente il Collegio che il criterio orientativo generale in materia è quello della onerosità del permesso di costruire. Il contributo di costruzione –come anche di recente evidenziato dal Consiglio di Stato nella sua più autorevole composizione (cfr. Adunanza Plenaria n. 12 del 2018)- rappresenta un corrispettivo di diritto pubblico nel quale si concretizza la compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.
In sostanza, fatte salve le ipotesi di esenzione dal contributo indicate dall’art. 17, comma 3, del DPR 380/2001, il contributo è sempre dovuto, sicché le ipotesi di esenzione non possono configurarsi in casi non previsti dalla norma citata.
Con specifico riguardo all’ipotesi di esenzione di cui all’art. 17, comma 3, lettera b), la giurisprudenza (cfr. TAR Veneto, Sez. II, 05.03.2019, n. 289; TAR Sez. I, Brescia, 26.04.2018, n. 449; TAR Toscana, Sez. III, 26.04.2017 n. 616; TAR Campania, Salerno, Sez. I, 22.06.2015 n. 1416; TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 21.11.2014 n. 2180 e TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 02.07.2014 n. 1707) ha avuto modo di evidenziare come tutte le ipotesi di riduzione ed esenzione dall'obbligo contributivo contenute nell'art. 17 D.P.R. n. 380/2001 sono volte al perseguimento di interessi generali, di natura solidaristica o di incentivo ad attività o interventi che abbiano un positivo impatto sull'ambiente.
Non può, pertanto, fare eccezione la causa di esenzione prevista dalla lettera b) della norma in parola, secondo cui "il contributo di costruzione non è dovuto: b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari" - che deve essere interpretata in conformità allo scopo di tutela cui è preposta.
La ratio dell'esenzione di cui alla norma citata va, cioè, rinvenuta nella tutela e salvaguardia delle necessità abitative del nucleo familiare, perseguite attraverso la gratuità degli interventi funzionali all'adeguamento dell'immobile ove il nucleo risiede.
La nozione di "edificio unifamiliare" richiamata dalla norma deve, pertanto, essere intesa nella sua accezione socio-economica che coincide "con la piccola proprietà immobiliare", poiché soltanto ove presenti tali caratteri è meritevole di un trattamento differenziato.
D'altronde il presupposto del contributo di costruzione, se per la parte relativa agli oneri di urbanizzazione, è costituito dalla compartecipazione alle spese che il maggiore carico urbanistico derivante dall'intervento genera, per la parte relativa al costo di costruzione, è correlato all'aumento di valore che consegue all'intervento.
Pertanto la sottrazione all'imposizione dell'aumento di valore che la famiglia consegue per effetto della ristrutturazione si giustifica solo per le finalità di ordine sociale sopra individuate (cfr. TAR Veneto, sez. II, 05/03/2019, n. 289; TAR sez. I, Brescia, 26/04/2018, n. 449; TAR Toscana, Sez. III, 26.04.2017 n. 616, TAR Campania, Salerno, Sez. I, 22.06.2015 n. 1416, TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 21.11.2014 n. 2180 e TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 02.07.2014 n. 1707; TAR Piemonte, 02.05.2022, n. 412).
5.1. Tanto premesso in linea generale, ritiene il Collegio che nel caso di specie queste finalità di ordine sociale non possano ritenersi sussistenti, tenuto conto della rilevanza dell'intervento assentito che ha evidentemente causato un sostanziale mutamento del fabbricato ed un apprezzabile aumento del suo valore economico.
È tranciante la lettura della relazione tecnica allegata al progetto di ristrutturazione (allegato 004 del deposito documentale del Comune di -OMISSIS- del 10.07.2023, pagg. 2 e 3), nella quale il tecnico incaricato evidenzia, per un verso, come “…L’intervento proposto prevede la fusione in un’unica unità immobiliare delle due distinte costruzioni da cui è attualmente costituito l’immobile in oggetto. Ciò comporta la ridistribuzione di ambienti e funzioni oltre al necessario miglioramento delle caratteristiche prestazionali dell’edificio…” e, per altro verso, che “…Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio...”.
In sostanza, la lettura della documentazione in atti esclude che nella fattispecie possano sussistere gli estremi per l’applicazione dell’esenzione di cui al ridetto art. 17, comma 3, lettera b), del D.P.R. n. 380 del 2001 di cui, come già detto, pacifica giurisprudenza, circoscrive l’operatività agli interventi che, a differenza di quanto risulta nella fattispecie, non abbiano mutato sostanzialmente l’entità strutturale e la dimensione spaziale dell’immobile, e non ne abbiano elevato in modo apprezzabile il valore economico (cfr. TAR Bologna, Sez. II, 26.10.2022, n. 848).
6. In conclusione per le ragioni esposte il ricorso è destituito di fondamento giuridico e va pertanto respinto (TAR Sicilia-Catania, Sez. II, sentenza 31.10.2023 n. 3249 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In primis, devesi considerare che:
   - l’art. 17, comma 3, lett. a), del d.p.r. n. 380/2001 stabilisce che «il contributo di costruzione non è dovuto … per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell'imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell'art. 12 della l. 09.05.1975 n. 153»;
   - come enunciato dal Consiglio di Stato, «trattasi di una scelta evidentemente di favore ancorata alla sussistenza di due condizioni, una oggettiva, costituita dal rapporto con la conduzione del fondo, l'altra soggettiva, ovvero la qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale del richiedente … in quanto norma derogatoria di una regola rispondente comunque a finalità di ordine generale, ne è evidente la necessaria lettura di rigore che le amministrazioni chiamate ad applicarla devono darne».
In secundis:
   - l’art. 17, comma 3, lett. b), del d.p.r. n. 380/2001 stabilisce che «il contributo di costruzione non è dovuto … per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari»;
   - ebbene, il ricorrente neppure è riuscito a dimostrare, ai sensi dell’art. 64, comma 1, cod. proc. amm., che il progetto approvato col PdC n. 59/2023 concernesse un “edificio unifamiliare”, ossia quella tipologia edilizia cui unicamente la disposizione citata circoscrive la propria portata applicativa, senza margini per interpretazioni estensive, incompatibili con la natura derogatoria ed eccezionale della premialità dalla stessa contemplata;
   - viceversa, il compendio immobiliare sottoposto all’assentita ristrutturazione edilizia, piuttosto che configurarsi a guisa di “edificio unifamiliare”, si presenta articolato in due distinti fabbricati, l’uno padronale, distribuito su tre piani (terra, primo e sottotetto) e ragguagliante una volumetria complessivamente pari a ben mc 3.889,85, e l’altro colonico, costituito da un unico piano terraneo e ragguagliante una volumetria complessivamente pari a mc 991,28;
   - non solo: come eccepito dal Comune, senza ricevere smentita ex adverso, il progetto assentito prevede la suddivisione del compendio immobiliare in parola in un numero di cinque unità abitative, debordante, all’evidenza, dal nesso di strumentalità all’esercizio imprenditoriale agricolo;
   - al riguardo, la giurisprudenza ha condivisibilmente statuito che: «La ratio dell'esenzione prevista dall'art. 17 del d.p.r. n. 380 del 2001 … risiede … nel promuovere le opere di adeguamento dei manufatti alle necessità abitative del singolo nucleo familiare, circoscrivendone l'operatività agli interventi che non mutino sostanzialmente l'entità strutturale e la dimensione spaziale dell'immobile e non ne elevino (in modo apprezzabile) il valore economico …
Sotto un profilo più generale si deve osservare, condividendo, sul tema, il consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa, che la partecipazione del privato al costo delle opere di urbanizzazione è dovuta allorquando l'intervento determini un incremento del peso insediativo con un'oggettiva rivalutazione dell'immobile, sicché l'onerosità del permesso di costruire è funzionale a sopportare il carico socio-economico che la realizzazione comporta sotto il profilo urbanistico.
Alla luce di tale considerazione, la giurisprudenza ha statuito che l'esenzione dal contributo di costruzione per il caso di interventi di ristrutturazione di edifici unifamiliari entro il limite di ampliamento del 20%, costituisce oggetto di una previsione di carattere eccezionale (applicabile in un ambito di stretta interpretazione ancorato ai parametri predefiniti dal legislatore).
La chiara finalità della norma è di natura sociale, essendo essa diretta ad apprestare un concreto strumento di tutela e di salvaguardia alla piccola proprietà immobiliare per quegli interventi di adeguamento dell'immobile che siano effettivamente funzionali alle necessità abitative del nucleo familiare.
Pertanto, nell'accezione socio-economica assunta dalla suddetta norma di carattere eccezionale, il concetto di "edificio unifamiliare" coincide, in concreto, con la piccola proprietà immobiliare, con la conseguenza che soltanto se presenti tali caratteri l'immobile unifamiliare è meritevole di un trattamento differenziato».
---------------
Da ultimo, nel contempo:
   - per giurisprudenza consolidata, la quota di contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione assolve la prioritaria funzione di compensare la collettività per l’ulteriore carico urbanistico generato da un nuovo intervento edilizio, mediante redistribuzione dei costi sociali delle opere di urbanizzazione all’uopo necessarie; e si rende, quindi, esigibile, se e in quanto detto intervento comporti un incremento della domanda di servizi nella zona di relativa localizzazione, e cioè imponga all’amministrazione di sostenere le spese per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio;
   - se così è, e cioè se il pagamento degli oneri di urbanizzazione è da intendersi dovuto solo nel caso in cui l'intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico, è evidente che la modalità di recupero del manufatto preesistente mediante restauro conservativo e ristrutturazione, senza ampliamenti o mutamenti delle destinazioni d’uso, così come prevista nel progetto assentito col PdC n. 59/2023, è insuscettibile di generare l’obbligazione ex art. 16, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001, la cui insorgenza è sinallagmaticamente ancorata a tutti gli interventi implicanti una trasformazione funzionale o strutturale con incidenza quali-quantitativa sul carico urbanistico.
---------------
Premesso che:
   - col ricorso in epigrafe, Be.Er.Ma. (in appresso, B.E.M.) agiva per:
-- l’annullamento, previa sospensione, della nota prot. n. 22412/2023, con la quale il Responsabile dell’Area Urbanistica – Edilizia Privata – Demanio – Patrimonio del Comune di Capaccio Paestum, con riferimento ai lavori assentiti col permesso di costruire (PdC) n. 59/2023 e consistenti nel “restauro e risanamento conservativo di un fabbricato diruto esistente”, ubicato in Capaccio Paestum, località Filette, e censito in catasto al figlio 17, particella 405, sub 2, 3, 4, 5 e 6, aveva determinato, ai sensi ex art. 16 del d.p.r. n. 380/2001, la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione nella misura di € 7.982,49 e la quota di contributo relativa al costo di costruzione nella misura di € 35.949,25;
-- l’accertamento negativo dell’obbligazione di pagamento delle somme richiestegli a titolo di contributo di costruzione;
-- la condanna del Comune di Capaccio Paestum alla restituzione delle somme indebitamente versategli a titolo di contributo di costruzione;
   - a sostegno dell’esperito gravame, deduceva, in estrema sintesi, che:
-- ai sensi dell’art. 17, comma 3, lett. a) e b), del d.p.r. n. 380/2001, egli avrebbe dovuto considerarsi esonerato dall’obbligo di pagamento del contributo di costruzione, l’intervento assentito ricadendo in zona agricola, essendo funzionale all’esercizio dell’attività imprenditoriale agricola del B. e consistendo in una mera ristrutturazione edilizia senza ampliamenti;
-- a fronte di quest’ultima connotazione progettuale, nonché dell’insussistenza di previsioni di mutamenti delle originarie destinazioni d’uso, non sarebbe stato configurabile alcun aggravio del carico urbanistico e non si sarebbe, quindi, giustificato l’addebito della quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione;
...
Considerato, innanzitutto, che:
   - l’art. 17, comma 3, lett. a), del d.p.r. n. 380/2001 stabilisce che «il contributo di costruzione non è dovuto … per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell'imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell'articolo 12 della l. 09.05.1975 n. 153»;
   - come enunciato da Cons. Stato, sez. II, n. 235/2022, «trattasi di una scelta evidentemente di favore ancorata alla sussistenza di due condizioni, una oggettiva, costituita dal rapporto con la conduzione del fondo, l'altra soggettiva, ovvero la qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale del richiedente … in quanto norma derogatoria di una regola rispondente comunque a finalità di ordine generale, ne è evidente la necessaria lettura di rigore che le amministrazioni chiamate ad applicarla devono darne»;
   - nel caso in esame, la sussistenza dell’indefettibile requisito oggettivo per la fruizione dell’esonero dal pagamento del contributo di costruzione, costituito dalla preordinazione funzionale dell’intervento assentito rispetto alla conduzione del fondo ed alle esigenze dell'imprenditore agricolo a titolo principale, ossia dalla sua connessione alla gestione dell’attività agricola entro l’aera di relativa localizzazione, non è comprovata da parte ricorrente, ai sensi dell’art. 64, comma 1, cod. proc. amm., ed è, anzi, sconfessata sia dalle evidenze documentali afferenti agli indirizzi della residenza (Roma, via ..., n. 85) del B. e della sede dell’impresa in sua titolarità (Agropoli, via ..., n. 112) –entrambi diversi da quelli corrispondenti al complesso edilizio ubicato in Capaccio Paestum, località Filette, e censito in catasto al figlio 17, particella 405, sub 2, 3, 4, 5 e 6–, sia dalle evidenze documentali afferenti alla natura ed all’entità dell’opera progettata, consistente nella ristrutturazione di un ingente compendio immobiliare (articolato in un grosso fabbricato padronale e in un annesso fabbricato colonico) e debordante la soglia dell’inerenza all’attività agricola;
   - a prescindere dal possesso del requisito soggettivo integrato dalla qualifica di imprenditore agricolo, non risulta, cioè, verificata, in capo al B., la necessità di risiedere all’interno del fondo onde assicurare la produttività dell’azienda agricola in sua titolarità (sul punto, cfr. Cons. giust. amm. sic., sez. giur., n. 973/2021); né, tanto meno, risulta verificato il nesso di strumentalità tra l’intervento assentito e la conduzione del fondo (sul punto, cfr. TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I, n. 426/2016, secondo cui «la mera indicazione dell'impiego del bene e della sua localizzazione non soddisfa la dimostrazione del nesso di strumentalità tra l'opera per cui è chiesto il titolo edilizio e l'attività agricola, atteso che non tutte le opere realizzate in zona agricola sono, per tale solo fatto, funzionali alla conduzione del fondo, sicché spetta al privato fornire un riscontro documentale di tale destinazione»);
Considerato, poi, che:
   - l’art. 17, comma 3, lett. b), del d.p.r. n. 380/2001 stabilisce che «il contributo di costruzione non è dovuto … per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari»;
   - ebbene, il ricorrente neppure è riuscito a dimostrare, ai sensi dell’art. 64, comma 1, cod. proc. amm., che il progetto approvato col PdC n. 59/2023 concernesse un “edificio unifamiliare”, ossia quella tipologia edilizia cui unicamente la disposizione citata circoscrive la propria portata applicativa, senza margini per interpretazioni estensive, incompatibili con la natura derogatoria ed eccezionale della premialità dalla stessa contemplata;
   - viceversa, il compendio immobiliare sottoposto all’assentita ristrutturazione edilizia, piuttosto che configurarsi a guisa di “edificio unifamiliare”, si presenta articolato in due distinti fabbricati, l’uno padronale, distribuito su tre piani (terra, primo e sottotetto) e ragguagliante una volumetria complessivamente pari a ben mc 3.889,85, e l’altro colonico, costituito da un unico piano terraneo e ragguagliante una volumetria complessivamente pari a mc 991,28;
   - non solo: come eccepito dal Comune di Capaccio Paestum, senza ricevere smentita ex adverso, il progetto assentito prevede la suddivisione del compendio immobiliare in parola in un numero di cinque unità abitative, debordante, all’evidenza, dal nesso di strumentalità all’esercizio imprenditoriale agricolo;
   - al riguardo, TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. II, n. 848/2022 ha condivisibilmente statuito che: «La ratio dell'esenzione prevista dall'art. 17 del d.p.r. n. 380 del 2001 … risiede … nel promuovere le opere di adeguamento dei manufatti alle necessità abitative del singolo nucleo familiare, circoscrivendone l'operatività agli interventi che non mutino sostanzialmente l'entità strutturale e la dimensione spaziale dell'immobile e non ne elevino (in modo apprezzabile) il valore economico …
Sotto un profilo più generale si deve osservare, condividendo, sul tema, il consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa, che la partecipazione del privato al costo delle opere di urbanizzazione è dovuta allorquando l'intervento determini un incremento del peso insediativo con un'oggettiva rivalutazione dell'immobile, sicché l'onerosità del permesso di costruire è funzionale a sopportare il carico socio-economico che la realizzazione comporta sotto il profilo urbanistico.
Alla luce di tale considerazione, la giurisprudenza (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 09.05.2012, n. 2136) ha statuito che l'esenzione dal contributo di costruzione per il caso di interventi di ristrutturazione di edifici unifamiliari entro il limite di ampliamento del 20%, costituisce oggetto di una previsione di carattere eccezionale (applicabile in un ambito di stretta interpretazione ancorato ai parametri predefiniti dal legislatore).
La chiara finalità della norma è di natura sociale, essendo essa diretta ad apprestare un concreto strumento di tutela e di salvaguardia alla piccola proprietà immobiliare per quegli interventi di adeguamento dell'immobile che siano effettivamente funzionali alle necessità abitative del nucleo familiare.
Pertanto, nell'accezione socio-economica assunta dalla suddetta norma di carattere eccezionale, il concetto di "edificio unifamiliare" coincide, in concreto, con la piccola proprietà immobiliare, con la conseguenza che soltanto se presenti tali caratteri l'immobile unifamiliare è meritevole di un trattamento differenziato (TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 02.07.2014, n. 1707)»;
Considerato, nel contempo, che:
   - per giurisprudenza consolidata, la quota di contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione assolve la prioritaria funzione di compensare la collettività per l’ulteriore carico urbanistico generato da un nuovo intervento edilizio, mediante redistribuzione dei costi sociali delle opere di urbanizzazione all’uopo necessarie; e si rende, quindi, esigibile, se e in quanto detto intervento comporti un incremento della domanda di servizi nella zona di relativa localizzazione, e cioè imponga all’amministrazione di sostenere le spese per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 1586/2021; n. 148/2022; sez. II, n. 235/2022; n. 5297/2022; TAR Toscana, Firenze, sez. III, n. 607/2022; TAR Campania, Napoli, sez. VII, n. 1550/2023; sez. IV, n. 6272/2023);
   - se così è, e cioè se il pagamento degli oneri di urbanizzazione è da intendersi dovuto solo nel caso in cui l'intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 2611/2004; n. 4950/2015; TAR Piemonte, Torino, sez. II, n. 1009/2013; TAR Lombardia, Milano, sez. II, n. 2198/2018; TAR Campania, Napoli, sez. VII, n. 207/2021), è evidente che la modalità di recupero del manufatto preesistente mediante restauro conservativo e ristrutturazione, senza ampliamenti o mutamenti delle destinazioni d’uso, così come prevista nel progetto assentito col PdC n. 59/2023 (cfr. Relazione tecnica a corredo dell’istanza del 13.12.2022, prot. n. 52387), è insuscettibile di generare l’obbligazione ex art. 16, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001, la cui insorgenza è sinallagmaticamente ancorata a tutti gli interventi implicanti una trasformazione funzionale o strutturale con incidenza quali-quantitativa sul carico urbanistico;
Ritenuto, quindi, che:
   - stante la ravvisata fondatezza del solo ordine di doglianze in ultimo scrutinato, il ricorso in epigrafe va accolto limitatamente ad esso;
   - conseguentemente, va annullata in parte qua la gravata nota prot. n. 22412/2023, va negativamente accertato, nella misura di € 7.982,49, il credito con essa vantato (a titolo quota di contributo di costruzione relativa agli oneri di urbanizzazione) nei confronti del B. e va condannato il Comune di Capaccio Paestum alla restituzione della corrispondente somma indebitamente percepita (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 24.10.2023 n. 2376 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: E' infondato il motivo di ricorso, in appello, laddove si lamenta che il Tar avrebbe errato nel ritenere sussistente l’ipotesi di esonero dal pagamento del contributo previsto dall’art. 17, comma 3, lett. b), T.U. edilizia, in quanto edificio unifamiliare, poiché la giurisprudenza amministrativa esclude il diritto al beneficio, in caso di edifici di grandi dimensioni, come accade nel caso di specie, trattandosi di immobile che sviluppa oltre 600 mc. di volumi abitabili, in contrasto con il parametro di cui all’art. 3 del D.M. 1444 del 1968 assunto a riferimento dalla giurisprudenza amministrativa.
E’ indubbiamente vero che la giurisprudenza amministrativa più recente, in merito alla ipotesi di esonero dal contributo riferita agli edifici unifamiliari, prevista dall’art. 17, comma 3, lett. b), T.U. edilizia, ha precisato che deve essere rispettata una regola implicita di proporzionalità tra le dimensioni dell’immobile e la funzione sociale di accoglienza di un nucleo familiare, computando un massimo di 80 mc. per ciascun componente il nucleo familiare, mutuando tale parametro dall’art. 3 del D.M. n. 1444 del 1968, mentre nel caso di specie l’immobile cuba 626 mc. per una superficie utile di circa 200 mq., superiore al predetto parametro.
In senso opposto reputa il Collegio che nel caso di specie debba essere valorizzato il parametro successivamente introdotto dalla Regione Piemonte con l’art. 48, commi 1 e 1-bis, della legge regionale n. 56 del 1977, come integrata dall’art. 43 della l.r. 3/2015, secondo cui nel territorio piemontese possono essere eseguiti senza titolo e non sono onerosi i mutamenti di destinazione d'uso di unità immobiliari pari fino a 700 mc (interventi che possono anche determinare un aumento del carico urbanistico).
E’ vero, come eccepisce il Comune, che la disposizione, introdotta nel 2015, è successiva all’intervento in contestazione e alla richiesta di pagamento del comune e quindi non dovrebbe applicarsi per il principio del tempus regit actum ma è anche vero che tale disposizione sopravvenuta rileva certamente a fini interpretativi, nella individuazione del parametro normativo massimo di cubatura ritenuto compatibile con la non onerosità dell’intervento.
La legge statale, infatti, non solo non contempla in modo espresso tale limite ma neppure indica il relativo parametro di riferimento che è necessariamente variabile, da regione a regione, in relazione alle caratteristiche territoriali di densità della popolazione oltre che socio-economiche, non potendosi comparare, per intuitive ragioni, immobili posti in contesti rurali periferici con quelli situati in zone fortemente urbanizzate, tenuto conto che un immobile di 600 mc. e 200 mq., nel primo caso rappresenta una ordinaria fattispecie di abitazione unifamiliare della classe media, nella seconda configura invece una abitazione di lusso che non giustifica la finalità sociale dell’esonero.
Del resto la più risalente giurisprudenza della sezione aveva ritenuto che “Come appare evidente, l'esenzione dal pagamento dei contributi di cui si discute ha la funzione di agevolare i proprietari di alloggi unifamiliari, presumendo il Legislatore che gli interventi edilizi sugli stessi non abbiano carattere di lucro, ma la sola funzione di migliorare le condizioni di abitabilità degli edifici medesimi, indipendentemente dalla loro dimensione”, a conferma che solo successivamente si è ritenuto di inserire il limite dimensionale –per finalità di contrasto ad iniziative speculative– invero non richiesto dalla legge sicché neppure si pone un problema di interpretazione restrittiva rispetto ad un presupposto normativo non previsto (il limite dimensionale dell’abitazione), valendo piuttosto la regola opposta, del diritto all’esonero nel caso di alloggi unifamiliari, ferma la necessità, intrinseca alla ratio della disposizione, di operare una verifica sui limiti massimi ammissibili che tenga conto, caso per caso, anche delle caratteristiche delle diverse zone geografiche e di quelle socio economiche di contesto, al fine di prevenire intenti speculativi che travalichino la finalità di tutela del diritto sociale all’abitazione.
E’ indubbiamente vero che l’art. 17, comma 3, lett. b), del d.P.R. n. 380 del 2001, contemplando una previsione derogatoria al principio di onerosità da cui discende l’obbligo di corrispondere il contributo di costruzione, debba essere interpretato in senso restrittivo ma ciò non può implicare la introduzione di presupposti normativi non contemplati dalla fattispecie se non nei limiti in cui gli stessi possano ritenersi oggettivamente desumibili dalla ratio della stessa e nei limiti della ragionevolezza.
---------------
Nel caso di specie le dimensioni dell’immobile non sono tali da evidenziare finalità speculative, come si desume
   - sia dal parametro legale successivamente introdotto dal legislatore regionale (ma che evidentemente codifica indici socio-economico-territoriali preesistenti)
   - sia dal fatto che il volume complessivo e la superficie utile non sono mutate,
a conferma che l’immobile è rimasto adibito alle originarie, effettive, esigenze abitative del nucleo familiare che con l’intervento ha legittimamente inteso migliorare la fruibilità interni degli spazi, oltre che i profili igienico-sanitari (modifica dell’altezza interpiano e creazione di un bagno), prevedendo anche locali di servizio.
Il parametro desunto dall’art. 3 del D.M. n. 1444 del 1968 può essere impiegato come criterio sussidiario per la verifica della congruità dei limiti dimensionali, in mancanza di indicazioni rinvenibili nella legislazione regionale ma ha comunque natura non vincolante bensì orientativa e, come tale, è suscettibile di confutazione da parte degli interessati che potranno dimostrarne in giudizio la inattendibilità, tenuto conto delle caratteristiche geografiche e socio economiche in cui si colloca l’immobile ma anche del fatto che l’edificio unifamiliare, nonostante la ristrutturazione, continui a soddisfare esigenze abitative ordinarie, in quanto immutate nel tempo.
Del resto lo stesso precedente citato dalla appellante precisa
   - “che la nozione di “edifici unifamiliari” va intesa in un’accezione non tanto strutturale –come pretende il Comune–, ma socio-economica, cioè riguardante la piccola proprietà immobiliare, poiché soltanto questa è meritevole di un trattamento differenziato”
laddove, come evidenziato, il riferimento alla accezione “socio-economica” va invero più opportunamente operato adattando il concetto giuridico al contesto geografico, territoriale e socio-economico che può condizionare in modo rilevante lo standard medio ordinario della abitazione adibita alle primarie esigenze di vita familiari: in particolare, come già evidenziato,
   - in contesti rurali e, in generale, meno urbanizzati, si registrano presenze di immobili unifamiliari di dimensioni sicuramente superiori al parametro dell’art. 3 del D.M. 1444 del 1968 –che peraltro, come noto, assolve ad altri finalità– e che comunque, pur non essendo necessariamente riconducibili al concetto di “piccola” proprietà immobiliare, sono, ciò non di meno, meritevoli del beneficio di legge, in quanto coerenti con la ratio di assicurare il diritto alla casa, secondo uno standard di adeguatezza ordinario, coerente con il contesto socio-economico di riferimento, rispetto al quale restano invece certamente escluse le abitazioni di lusso e quelle di dimensioni oggettivamente esorbitanti, come già chiarito nel precedente richiamato.
---------------
I signori Cl.Mi. e Al.Se. in data 26.11.2010 hanno presentato denuncia di inizio attività n. 2033/2010 per la ristrutturazione del fabbricato unifamiliare residenziale di loro proprietà in via ... n. 39 nel Comune di Cambiano.
Il progetto prevedeva il rifacimento dei due solai esistenti e del balcone, modifiche alla tramezzatura interna, il rifacimento degli intonaci e dei pavimenti, la modifica delle aperture esterne, la realizzazione di un nuovo bagno al piano primo, la realizzazione del collettore solare, il recupero della legnaia da adibirsi a locale da sgombero.
L’edificio, essendo stato costruito prima del 1975 era già abitabile in via di fatto, su entrambi i piani, sebbene i locali fossero, prima della ristrutturazione, di altezza interna pari a 2,55 mt., inferiore all’altezza minima di 2,70 mt. prescritta dall’art. 1 del d.m. 05.07.1975.
L’intervento di ristrutturazione consentiva di ottenere, per tutti i piani, un’altezza di 2,70 mt. mediante la demolizione e ricostruzione dei solai interni.
Per effetto dell’intervento di ristrutturazione non si determinavano incrementi di volume o di superficie utile o cambio di destinazione d’uso né veniva aumentato il numero di unità immobiliari.
Poiché il Comune di Cambiano determinava il contributo di costruzione, ai sensi dell’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, in euro 9.749,35 i ricorrenti adivano il Tar per il Piemonte sostenendo la gratuità dell’intervento e deducendo, conseguentemente, la violazione degli artt. 11, 16, 17 e 22 del d.P.R. n. 380 del 2001 nonché eccesso di potere sotto diversi profili.
Con sentenza 21.04.2017 n. 532 il Tar per il Piemonte ha accolto il ricorso rilevando che il contributo di costruzione non era dovuto in quanto:
   - non vi era stato incremento del carico urbanistico, come erroneamente ritenuto dal Comune, anche perché non si trattava di d.i.a. alternativa a permesso di costruire ma di una ristrutturazione c.d. leggera;
   - la gratuità dell’intervento andava riconosciuta anche alla luce della previsione dell’art. 17, terzo comma – lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001, trattandosi di ristrutturazione di edificio unifamiliare.
   - ha assorbito le ulteriori censure riferite alle delibere di Consiglio comunale ed alla delibera regionale n. 179/CR-4170 del 1977 di cui i ricorrenti avevano chiesto la disapplicazione nella parte in cui applicavano il contributo di costruzione anche agli interventi non comportanti aumento del carico urbanistico;
   - ha condannato il Comune alle spese di lite.
Avverso la predetta sentenza ha interposto appello il Comune di Cambiano per chiederne la integrale riforma in quanto errata in diritto.
...
1. Con un primo motivo il Comune lamenta che il Tar avrebbe errato nel ritenere assorbita la questione della legittimità della delibera del Consiglio Regionale 26.05.1977 n. 179/CR - 4170 e di quelle comunali nn. 100 e 101 del 13.09.1977 di determinazione del contributo di costruzione, nella parte in cui ne dispongono espressamente l’applicazione anche in caso di assenza di incremento di carico urbanistico, poiché, trattandosi del presupposto logico-giuridico necessario della richiesta di pagamento, occorreva esaminare preventivamente la loro legittimità. Nel merito osserva che i ricorrenti avrebbero dovuto impugnare formalmente i predetti atti per chiederne l’annullamento, non potendosi nel caso di specie invocare il potere di disapplicazione del giudice amministrativo.
2. Con un secondo motivo deduce che il Tar avrebbe errato nel ritenere insussistente un incremento di carico urbanistico, pur in presenza di fattispecie di ristrutturazione leggera mediante d.i.a., ricorrendo nel caso di specie:
   a) un mutamento della realtà strutturale con modifica dell’altezza interpiano da 2.55 ml. a 2,70 ml.; una diversa distribuzione interna degli spazi; la praticabilità del tetto con apertura di due finestre;
   b) una maggiore fruibilità urbanistica dell’immobile considerato che per effetto della d.i.a. si passa da una abitabilità di fatto, tollerata, ad una di diritto, con altezza interpiano a 2,70 conforme al D.M. 05.07.1975;
   c) un conseguente incremento di valore dell’immobile.
Si tratterebbe infatti di ipotesi in cui la giurisprudenza amministrativa ha invero rivenuto sussistente l’incremento del carico urbanistico, affermando l’obbligo del pagamento del contributo di costruzione.
3. Con un terzo motivo lamenta che il Tar avrebbe errato nel ritenere sussistente l’ipotesi di esonero dal pagamento del contributo previsto dall’art. 17, comma 3, lett. b), T.U. edilizia, in quanto edificio unifamiliare, poiché la giurisprudenza amministrativa esclude il diritto al beneficio, in caso di edifici di grandi dimensioni, come accade nel caso di specie, trattandosi di immobile che sviluppa oltre 600 mc. di volumi abitabili, in contrasto con il parametro di cui all’art. 3 del D.M. 1444 del 1968 assunto a riferimento dalla giurisprudenza amministrativa.
4. Con un quarto motivo si duole della statuizione del Tar sulle spese di lite, rimarcando l’ingiustizia della decisione di condannare l'amministrazione comunale nonostante abbia agito in ottemperanza a norme che non poteva disattendere (la delibera regionale e quelle del Consiglio comunale.
Così sinteticamente esposti i motivi di appello, il Collegio reputa di poter prendere le mosse dalla terza doglianza, in applicazione del criterio della ragione più liquida (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015, § 5.3. lett. a) punto IV).
Il motivo è infondato.
E’ indubbiamente vero che la giurisprudenza amministrativa più recente, in merito alla ipotesi di esonero dal contributo riferita agli edifici unifamiliari, prevista dall’art. 17, comma 3, lett. b), T.U. edilizia, ha precisato che deve essere rispettata una regola implicita di proporzionalità tra le dimensioni dell’immobile e la funzione sociale di accoglienza di un nucleo familiare, computando un massimo di 80 mc. per ciascun componente il nucleo familiare, mutuando tale parametro dall’art. 3 del D.M. n. 1444 del 1968, mentre nel caso di specie l’immobile cuba 626 mc. per una superficie utile di circa 200 mq., superiore al predetto parametro.
Tali rilevanti dimensioni, per il Comune appellante, sarebbero incompatibili con la finalità sociale che giustifica la misura di esonero, finalizzata a garantire il diritto alla casa; inoltre, trattandosi di disposizione derogatoria rispetto alla regola della onerosità, sarebbe di stretta interpretazione.
In senso opposto reputa il Collegio che nel caso di specie debba essere valorizzato il parametro successivamente introdotto dalla Regione Piemonte con l’art. 48, commi 1 e 1-bis, della legge regionale n. 56 del 1977, come integrata dall’art. 43 della l.r. 3/2015, secondo cui nel territorio piemontese possono essere eseguiti senza titolo e non sono onerosi i mutamenti di destinazione d'uso di unità immobiliari pari fino a 700 mc (interventi che possono anche determinare un aumento del carico urbanistico).
E’ vero, come eccepisce il Comune, che la disposizione, introdotta nel 2015, è successiva all’intervento in contestazione e alla richiesta di pagamento del comune e quindi non dovrebbe applicarsi per il principio del tempus regit actum ma è anche vero che tale disposizione sopravvenuta rileva certamente a fini interpretativi, nella individuazione del parametro normativo massimo di cubatura ritenuto compatibile con la non onerosità dell’intervento.
La legge statale infatti non solo non contempla in modo espresso tale limite ma neppure indica il relativo parametro di riferimento che è necessariamente variabile, da regione a regione, in relazione alle caratteristiche territoriali di densità della popolazione oltre che socio-economiche, non potendosi comparare, per intuitive ragioni, immobili posti in contesti rurali periferici con quelli situati in zone fortemente urbanizzate, tenuto conto che un immobile di 600 mc. e 200 mq., nel primo caso rappresenta una ordinaria fattispecie di abitazione unifamiliare della classe media, nella seconda configura invece una abitazione di lusso che non giustifica la finalità sociale dell’esonero.
Del resto la più risalente giurisprudenza della sezione (cfr. Sez. IV, 11.10.2006, n. 6065), aveva ritenuto che “Come appare evidente, l'esenzione dal pagamento dei contributi di cui si discute ha la funzione di agevolare i proprietari di alloggi unifamiliari, presumendo il Legislatore che gli interventi edilizi sugli stessi non abbiano carattere di lucro, ma la sola funzione di migliorare le condizioni di abitabilità degli edifici medesimi, indipendentemente dalla loro dimensione”, a conferma che solo successivamente si è ritenuto di inserire il limite dimensionale –per finalità di contrasto ad iniziative speculative– invero non richiesto dalla legge sicché neppure si pone un problema di interpretazione restrittiva rispetto ad un presupposto normativo non previsto (il limite dimensionale dell’abitazione), valendo piuttosto la regola opposta, del diritto all’esonero nel caso di alloggi unifamiliari, ferma la necessità, intrinseca alla ratio della disposizione, di operare una verifica sui limiti massimi ammissibili che tenga conto, caso per caso, anche delle caratteristiche delle diverse zone geografiche e di quelle socio economiche di contesto, al fine di prevenire intenti speculativi che travalichino la finalità di tutela del diritto sociale all’abitazione.
E’ indubbiamente vero che l’art. 17, comma 3, lett. b), del d.P.R. n. 380 del 2001, contemplando una previsione derogatoria al principio di onerosità da cui discende l’obbligo di corrispondere il contributo di costruzione, debba essere interpretato in senso restrittivo (come rammentato da Cons. Stato, sez. II, 12.04.2021 n. 2939) ma ciò non può implicare la introduzione di presupposti normativi non contemplati dalla fattispecie se non nei limiti in cui gli stessi possano ritenersi oggettivamente desumibili dalla ratio della stessa e nei limiti della ragionevolezza.
Nel caso di specie le dimensioni dell’immobile non sono tali da evidenziare finalità speculative, come si desume sia dal parametro legale successivamente introdotto dal legislatore regionale (ma che evidentemente codifica indici socio-economico-territoriali preesistenti) sia dal fatto che il volume complessivo e la superficie utile non sono mutate, a conferma che l’immobile è rimasto adibito alle originarie, effettive, esigenze abitative del nucleo familiare che con l’intervento ha legittimamente inteso migliorare la fruibilità interni degli spazi, oltre che i profili igienico-sanitari (modifica dell’altezza interpiano e creazione di un bagno), prevedendo anche locali di servizio.
Il parametro desunto dall’art. 3 del D.M. n. 1444 del 1968 può essere impiegato come criterio sussidiario per la verifica della congruità dei limiti dimensionali, in mancanza di indicazioni rinvenibili nella legislazione regionale ma ha comunque natura non vincolante bensì orientativa e, come tale, è suscettibile di confutazione da parte degli interessati che potranno –come accaduto nel presente giudizio- dimostrarne in giudizio la inattendibilità, tenuto conto delle caratteristiche geografiche e socio-economiche in cui si colloca l’immobile ma anche del fatto che l’edificio unifamiliare, nonostante la ristrutturazione, continui a soddisfare esigenze abitative ordinarie, in quanto immutate nel tempo.
Del resto lo stesso precedente citato dalla appellante (Cons. Stato, sez. II, 12.04.2021 n. 2939) precisa che “che la nozione di “edifici unifamiliari” va intesa in un’accezione non tanto strutturale –come pretende il Comune–, ma socio-economica, cioè riguardante la piccola proprietà immobiliare, poiché soltanto questa è meritevole di un trattamento differenziato” laddove, come evidenziato, il riferimento alla accezione “socio-economica” va invero più opportunamente operato adattando il concetto giuridico al contesto geografico, territoriale e socio-economico che può condizionare in modo rilevante lo standard medio ordinario della abitazione adibita alle primarie esigenze di vita familiari: in particolare, come già evidenziato, in contesti rurali e, in generale, meno urbanizzati, si registrano presenze di immobili unifamiliari di dimensioni sicuramente superiori al parametro dell’art. 3 del D.M. 1444 del 1968 –che peraltro, come noto, assolve ad altri finalità– e che comunque, pur non essendo necessariamente riconducibili al concetto di “piccola” proprietà immobiliare, sono, ciò non di meno, meritevoli del beneficio di legge, in quanto coerenti con la ratio di assicurare il diritto alla casa, secondo uno standard di adeguatezza ordinario, coerente con il contesto socio-economico di riferimento, rispetto al quale restano invece certamente escluse le abitazioni di lusso e quelle di dimensioni oggettivamente esorbitanti, come già chiarito nel precedente richiamato.
Alla luce delle considerazioni che precedono il motivo deve, pertanto, essere respinto (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 14.09.2023 n. 8323 - link a www.giustizia-amministrativa.it).